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Captulo 1. Introduccin
Captulo III.
El marco jurdico para la proteccin del ambiente en su conjunto
CAPTULO VIII.
LA PROTECCIN DE LA FAUNA SILVESTRE
1 19. El contenido del captulo (p. 249). 120. Los proble-
mas de la fauna en Mxico (p. 250). 121. La proteccin de la
fauna silvestre en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente
(p. 250). 122. La proteccin de la fauna silvestre en la Ley
Federal de Caza (p. 251). 123. La Ley de Sanidad Fitope-
cuaria de los Estados Unidos Mexicanos y sus reglamentos
(p. 253). 124. Otras disposiciones sobre la proteccin de la
fauna silvestre (p. 254). 125. Las atribuciones de la Secretara
de Desarrollo Urbano y Ecologa en materia de proteccin
de la fauna silvestre (p. 255). 126. La proteccin de la fauna
silvestre en el derecho internacional (p. 256).
CAPTULO IX.
~ ffiQT I
127. El problema de la proteccin de las aguas en Mxi-
co (p. 259). 128. El marco constitucional de las aguas (p.
261). 129. Los ordenamientos jurdicos que tratan de la pro-
teccin de las aguas (p. 263). 130. Los usos de las aguas. El
agua potable (p. 268). 131. Los dems usos de las aguas (p.
270). 132. Las aguas del subsuelo (p. 272). 133. Las asigna-
ciones y concesiones. La planeacin del aprovechamiento y
conservacin de las aguas (p. 275). 134. La distribucin de
las aguas de corrientes y depsitos (p. 276). 135. Las aguas
internacionales (p. 276). 136. La flora y fauna acuticas (p.
279). 137. Las aguas residuales (p. 280). 138. Las plantas de
tratamiento (p. 284). 139. Los usos o aprovechamientos de
aguas residuales (p. 286). 140. Las Normas Oficiales Mexi-
canas sobre aguas (p. 287).
CAPTULO X.
LA PROTECCIN DE LOS RECURSOS NATURALES NO
RENOVABLES 291
15
NDICE
Ral Braes
Abreviaturas empleadas
1. Qu es el derecho ambiental?
2. El concepto de ambiente
3. Ambiente y ecologa
por lo general, las relaciones que existen entre ellos y con otros
elementos ambientales. Todava no exista la idea de expedir,
por ejemplo, una ley sobre la proteccin de la naturaleza. Esta
idea y otras similares, iban a aparecer ms tarde, bajo la influen-
cia del pensamiento de los eclogos, inaugurndose un nuevo
periodo al que nos referiremos a continuacin. Slo resta decir
que las normas protectoras de los elementos ambientales que se
generaron en esta poca, establecieron importantes principios
al respecto y, en la prctica, son el centro del derecho ambiental
vigente. Por cierto, de esas normas tambin puede decirse que,
en estricto rigor, no son normas ambientales propiamente tales,
en tanto no se encuentren inspiradas en una concepcin ade-
cuada de lo que es el ambiente. Sin embargo, lo cierto es que
esas normas son las que hasta ahora han cumplido la funcin
de proteger al ambiente.
La concepcin holstica y sistmica del ambiente est
transformando profundamente al derecho ambiental, hasta
el punto de que por lo general se considera que los ordena-
mientos jurdicos inspirados en esa concepcin son el hito
que marca el nacimiento del derecho ambiental. La nueva
legislacin ha tendido a expresarse fundamentalmente en le-
yes que se superponen a la legislacin preexistente, para es-
tablecer principios que tienen que ver con la proteccin del
ambiente en su conjunto y a los cuales quedan subordinados
los contenidos en la legislacin sectorial. Se trata de las lla-
madas "leyes marco", "leyes orgnicas" o "leyes generales".
Rara vez se ha seguido, en cambio, el camino de codificar la
legislacin ambiental, como se hizo en los ltimos dos siglos
respecto de la legislacin civil, penal, procesal, etc. En Am-
rica Latina, existe slo un ordenamiento jurdico nacional
relativo al ambiente que lleva la denominacin de Cdigo.
61
INTRODUCCIN
disciplina jurdica.
Pero, el error ms grave de dicho argumento consiste en
que no repara en la "novedad" del enfoque en que se basa el
derecho ambiental y que es, en definitiva, lo que le da la es-
pecificidad necesaria a su objeto. En efecto, a partir de un ra-
zonamiento equivocado sobre la cuestin de la "pertenencia"
de las normas jurdicas a una determinada disciplina que es
un razonamiento unidimensional y anticientfico, este argu-
mento ignora que la especificidad del objeto de una disciplina
est dada por la legitimidad de su enfoque y que la "pertenen-
cia" de un objeto a una disciplina es una consecuencia de lo
anterior, que por otra parte no puede considerarse en los tr-
minos de exclusividad y de exclusin en que se hace.
Publishi Co., St. Paul, Minn., 1977 (con 1984 Pocket Part),
p. 100.
34 Ibidem, pp. 100, 136 et passim. 3l Ibidem, p, 697.
36 Ibidem, p. 725.
37 Cf. su Derecho ambiental. Instituto de Estudios de Ad-
ministracin Local, Madrid, 1977, p. 72.
38 Cf. Droit de la protection de la nature et de
l'environnement, LGDJ, Pars, 1973.
39 Entre ellas, no pueden dejar de mencionarse los traba-
jos de G. Martin Le droit a l'environnement, de la responsa-
bilit civile pour faits de pollution, PPS, Lyon, 1978, y de F.
Caballero Essai sur la notion juridique de nuissance, LGDJ,
Pars, 1981.
40 Nos referirnos a su Droit de l'environnement, Dalloz,
Pars, 1984.
41 Cf. Revue juridique de l'environnement, PPS, Lyon
(desde 1976). 42 Cf. Derecho ambiental. cit supra en nota
37.
43 Cf. entre tantos otros, los trabajos compilados por Luis
Rodrguez Ramos en Derecho y medio ambiente. CEOTMA.
Madrid. 1981.
44 Cf. Ambiente: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici,
en "Rivista trimestrale di diritto pubblico", No. 1, 1973, pp.
15 ss., as como Primi rilievi sulle nozioni di gestione del
ambiente e del territorio. en la misma Revista, No. 2, 1975,
pp. 479 ss.
4l Cf. entre los ms recientes, A. Postiglioni JI diritto
all'ambiente, Jovene, Napoli, 1982. 46 La bibliografa esta-
dounidense sobre la materia es sumamente extensa. Aparte
del trabajo precursor de Peter Sand cito en nota 31, recomen-
darnos la lectura de algunos de los varios textos de derecho
ambiental que existen, como es el de William H. Rodgers, Jr.
95
INTRODUCCIN
cho, Mxico.1981.
ss Environmental policy and law (Bonn, desde 1976).
19 Cf. nuestro trabajo sobre Las diversas interpretacio-
nes del derecho ambiental. El derecho ambiental como dis-
ciolina juridica. cit. supra en nota 4, donde analizamos las
concepciones "amplias' y las concepciones "restrictivas" del
derecho ambiental en Amrica Latina y en algunos pases de
Europa.
60 Cf. su "Metodologa para el relevamiento de las insti-
tuciones ambientales y para la legislacin integrada sobre el
ambiente y los recursos naturales en Amrica Latina" en op.
cito supra en nota 42, pp. 163 y ss.
61 Ibidem, pp, 166 y 167.
62 Ibidem, pp. 168 a 172.
63 Cf. Csar Seplveda, Derecho internacional. Porra,
Mxico, 12a. ed. 1981, p, 172.
64 El carcter progresivo de este derecho lo destaca
Alexander Ch. K.iss en la introduccin <le su Recueil de Trai-
tes multilateraux relatifs a la protection de l'environnement,
UNEP, Nairobi, 1982.
h; Cf. Luis Miguel Diaz. Responsabilidad del Estado y
contaminacin. Aspectos juridicos, Porra. Mxico. 1982.
66 Cf el Recueil recin citado.
Parte Primera
de la frac. XVI del artculo 73", esto es, al hecho de que sim-
ples dependencias como el Departamento de Salubridad y
el Consejo de Salubridad General hayan quedado facultadas
en esos preceptos para ejercer atribuciones propias de los
Poderes Legislativo y Ejecutivo, 10 que por cierto contrasta
con el sistema constitucional y constituye una situacin an-
mala dentro de la Constitucin.86 Pues bien, esta situacin
fue reforzada por la reforma de 1971, que le confiri nue-
vas atribuciones al Consejo de Salubridad General, que al
igual que tena desde 1917, son de una naturaleza legislativa
y ejecutiva, tal como 10 destaca Fernando Vzquez en una
anlisis especfico que hace de esta reforma.
Captulo V
La poltica ambiental
se ha hecho.
En ese orden de ideas, hay que decir que la vigente Ley de
Ingresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 1987 (D. O.
31-12-8~), al igual de lo que hicieron las precedentes Leyes de
Ingresos, faculta a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
para que pueda otorgar estmulos y subsidios, entre otros, al
sector agropecuario y forestal y al sector pesquero, as como a
la investigacin cientfica y al desarrollo tecnolgico y a otras
actividades sectoriales y regionales prioritarias en los trminos
del Plan Nacional de Desarrollo y sus programas, como es el
caso de las actividades que dicen relacin con la proteccin
del ambiente (artculo 14, fraccin 1, incisos "a", "b", "j" y "").
Adems, la misma Ley de Ingresos faculta a la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico para otorgar estmulos y subisidos,
entre otros, a la importacin de equipos y de aditamentos para
evitar, controlar y disminuir la contaminacin ambiental, que
efecten directamente los industriales nacionales para instalar-
los en sus fbricas (artculo 13, fraccin 1, inciso "i").
Por otra parte, las disposiciones de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal permiten establecer un siste-
ma de estmulos fiscales para la proteccin del ambiente. Con
base en esas disposiciones se puso en vigor en 1981 un De-
creto que establece los estmulos fiscales para el fomento de
la actividad preventiva de la contaminacin ambiental (D. O.
23-03-81; con erratas en D. O. 11-01-82). Este Decreto tiene
por objeto estimular la actividad de prevencin a la conta-
minacin ambiental, fomentando para ello: 1) la fabricacin
de equipos, dispositivos y aditamentos aticontaminantes, as
como el incremento del empleo en esta industria; y 2) la uti-
lizacin de tales bienes por parte de las industrias que por la
naturaleza de sus actividades lo requiera (artculo lo.). Para
ese efecto, el Decreto concede estmulos fiscales que consis-
332
DERECHO AMBIENTAL MEXICANO
do por las normas que tienen por objeto combatir los mini-
fundios y la existencia de tierras ociosas, que favorecen tanto
la sobreutilizacin cuanto la subutilizacin de los suelos.
La Ley Federal de Reforma Agraria vigente procur corre-
gir el fenmeno del minifundio, propiciando la colectiviza-
cin de los ejidos. En la Exposicin de Motivos del proyecto
de LFRA, se lee: "El reparto de la tierra, meta inmediata de los
gobiernos revolucionarios, cumple en esencia su objetivo,
que consiste en la destruccin del sistema feudal-hacendista
en que se asentaba el viejo rgimen; pero al mismo tiempo
procura establecer una sociedad ms justa y democrtica en
el campo; sin embargo, en algunas regiones del pas, por
la presin demogrfica, aparece el minifundismo, cuya falta
de rentabilidad conduce a formas de vida que los principios
de la Revolucin Mexicana tratan de hacer desaparecer. Las
formas de aprovechamiento y organizacin de los produc-
tores agrcolas que contempla la presente iniciativa, ti ene
el propsito de evitar que se incremente este problema y de
corregirlo donde exista, El ejido como empresa implica la
decisin libremente adoptada por los ejidatarios, de agrupar
sus unidades de dotacin en tal forma que el conjunto de
ellas se transforme en una organizacin rentable capaz de
elevar su nivel de vida ... ".165
Consecuentemente, el artculo 130 de la LFRA establece
que "los ejidos provisionales o definidos se explotarn en
forma colectiva salvo cuando los interesados determinen su
explotacin en forma individual, mediante acuerdo tomado
en Asamblea General, convocada especialmente con las for-
malidades establecidas por esta Ley".
El texto original del artculo 130, era diverso: "Los ejidos pro-
visionales o definitivos y las comunidades podrn explotar-
383
LA PROTECCIN DE LOS SUELOS
Las descargas en las aguas estn sujetas a los lmites que seale
el reglamento correspondiente, de acuerdo con lo dispuesto en
la parte final del prrafo primero del artculo 29. Sin embar-
582
DERECHO AMBIENTAL MEXICANO
La proteccin de la atmsfera
CAPTULO XIV
La proteccin de la atmsfera y
del espacio ultraterrestre
Sumario: 192. El contenido del captulo. 193. La preocupa-
cin por la proteccin de la atmsfera. 194. El espacio areo
y el espacio ultraterrestreo 195. La proteccin de la atmsfera
en la Ley Federal de Proteccin al Ambiente. 196. Las atri-
buciones especiales de la Secretara de Desarrollo Urbano y
Ecologa en materia de contaminacin atmosfrica. 197. El
delito de contaminacin atmosfrica. 198. Las reglas com-
plementarias sobre la proteccin de la atmsfera. Las Nor-
mas Oficiales Mexicanas. 199. La contaminacin atmosfrica
por la emisin de humos y polvos. 200. Los establecimientos
industriales o comerciales molestos, insalubres o peligrosos.
201. La contaminacin atmosfrica transfronteriza. 202. La
proteccin jurdica de la capa de ozono. 203. La proteccin
jurdica del espacio u\traterrestre.
~.1.1 Cf. Una sola tierra. ed. esp. FCE, Mxico, 1972, pp.
88 ss.
~.14 El texto original de la fraccin I del artculo 76 de
la LFPA, estableca que las referidas penas (que en materia
de multa ascenda slo a cinco mil das del salario mni-
mo), se aplicaran al que "expele o descargue contaminantes
peligrosos que deterioren la atmsfera o que provoquen o
puedan provocar daos graves a la salud pblica, la flora y
la fauna".
~.15 En el texto del Decreto se menciona la DGN-AA-II,
ms tarde denominada NOM-AA11-1975 y finalmente re-
emplazada por la NOM-AA-II-1980 sobre la misma materia.
~.16 Existe un Acuerdo que seala el trmite de la licen-
cia para establecer nuevas industrias
o ampliar las existentes, a que se refieren los artculos
80. y 90. del Reglamento para Prevencin y Control de la
Contaminacin Atmosfrica originada por la Emisin de Hur
y Polvos (D. O. 18-08-75; erratas en D. O. 15-10-75).
m Para ese efecto se debe emplear la llamada Carta de
Humo de Ringelmann, teniendo presente que existe un Ins-
tructivo que describe las caractersticas, uso e interpretacin
de dicha Carta (D. 0.25-01-72).
~.18 Tambin debe considerarse que el Reglamento del
Trnsito en Carreteras Federales (D. O. 10-06-75), establece
en su artculo 29 que el motor de todo vehculo deber estar
ajustado de manera que impida el escape de humo en can-
tidad excesiva.
~.1') Cf. este caso y otros en Luis Miguel Daz, Respon-
sabilidad del Estado y contaminacin, Editorial Porra, S. A.,
Mxico, 1982.
~40 El Convenio fue aprobado en Ginebra el 13 de no-
viembre de 1979 y entr en vigor, para la mayora de los
653
Captulo XV
La ordenacin de los asentamientos humanos
211. La vivienda
haya de desaparecer.
Lo que se propone, en consecuencia, consiste en una
cuidadosa revisin de los ordenamientos jurdicos federales
que rigen la proteccin de los ecosistemas naturales, la or-
denacin del ambiente construido y la proteccin de la sa-
lud humana de los efectos nocivos del ambiente, que estar
encaminada a adecuar dichos ordenamientos jurdicos a las
prescripciones de la poltica nacional para la proteccin del
ambiente y, no pocas veces, a resolver las contradicciones
que existen entre esos ordenamientos y los vacos que ellos
presentan. Dicho con otras palabras: es menester que la lla-
mada "Ley marco" -la nueva Ley General de Proteccin al
Arnbiente-, haga efectivamente las veces de un marco de la
legislacin ambiental federal y, para ese efecto, es necesario
que el contenido de sta sea adecuado e integrado en el re-
ferido marco, ya que de no ser as la mencionada Ley ser un
marco "vaco" y no tendr una vigencia real.
derecho Eudeba, Buenos Aires, 1961, en pp. 25, 36, 52, 53,
141 in fine.
261 En los someros relevamientos de la legislacin am-
biental vigente en Amrica Latina y el Caribe que el autor de
esta libro ha llevado a cabo por cuenta del Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente, se han inventa-
riado alrededor de una cincuentena de ordenamientos jur-
dicos, como promedio, en 16 pases de la regin.
262 Se trata de Germn E. Rojas y Miguel Patio, ambos
citados por Rafael Valen zuela en op. cito supra. nota 259,
p. 95.
263 Cf. la carta de Don Quijote a Sancho Panza, gober-
nador de la nsula de Barataria (Segunda Parte, Captulo 11).
264 Cf. la seccin 8.12 de ese Programa, que fue publi-
cado en el Diario Oficial de la Fede-
racin del 26 de septiembre de 1984. 265 lbidem. sec-
ciones 9.2 y 9.9.
266 lbidem. seccin 8.12.
261 Cf. 1 a p. 63 de ese informe, cit, supra en nota 168.
268 Cf. la seccin 8.12 del Programa cito supra en nota
264, 269 Cf, la p, 63 de ese Informe, cito supra en nota
168.
210 Cf. la seccin 8.12 del Programa, cito supra en nota
264. 211 Vase la pag. 63 del Informe, cito supra en nota
168.
212 Vase el folleto editado por la Secretara de Desa-
rrollo Urbano y Ecologa en enero de 1987, bajo el ttulo
Ecologia. 100 acciones necesarias.
213 En Par se encuentra en preparacin un Cdigo del
Medio Ambiente y los Recursos Naturales, de acuerdo con
lo prescrito por las Leyes Nos. 23,996 y 24,732, que dispu-
sieron su elaboracin y el procedimiento que se empleara
854
DERECHO AMBIENTAL MEXICANO