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Maria do Rosrio de Ftima e Silva
Maria DAlva Macedo Ferreira
Simone de Jesus Guimares
(Organizadoras)
EDUFPI/2017
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PIAU UFPI
Reitor: Jos de Arimatia Dantas Lopes
Vice-Reitora: Nadir do Nascimento Nogueira
Superintende de Comunicao: Jaqueline Lima Dourado
Editor
Ricardo Alaggio Ribeiro
FICHA CATALOGRFICA
ISBN: 978-85-509-0199-2
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Ficha Tcnica
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Sumrio
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Captulo VII - A Gesto da Assistncia Social no Estado do Piau sob o
Olhar do Oramento.............................................................................................115
Luciana Evangelista Fernandes Franco
Maria DAlva Macedo Ferreira
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Captulo XV - Grandes Projetos Urbansticos e Participao Poltica: anlise do
Programa Lagoas do Norte em Teresina ............................................................255
Edmundo Ximenes Rodrigues Neto
Antnia Jesuta de Lima
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APRESENTAO
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expresses no atual cenrio da poltica de assistncia social no Brasil, con-
siderando seu percurso histrico como base para a reflexo da atuao pro-
fissional do psiclogo e dos desafios que cercam a insero da profisso na
poltica de assistncia social.
O capitulo IV: O Programa Minha Casa Minha Vida e a Questo
Habitacional no Brasil, de autoria de Leandro Gomes Reis Lopes e Joo
Paulo Sales Macedo, discute as contradies do Programa Minha Casa Minha
Vida em relao ao enfrentamento do problema do dficit habitacional e de
moradias irregulares no Brasil. Compreende a questo habitacional como
uma das expresses da questo social em decorrncia da relao tensa entre
capital e trabalho. Neste sentido registra que desde o sculo passado o Estado
brasileiro vem realizando intervenes no mbito habitacional de forma con-
traditria. Trata-se de estratgias que reduzem o valor da fora de trabalho
e atendem demanda dos trabalhadores, embora inserindo-os em lugares
com baixa densidade de infraestrutura urbana, num processo conhecido
como segregao scioespacial. Neste cenrio prevalecem as necessidades
de reproduo do capital sobre as necessidades dos trabalhadores, agravando
as suas condies de vida.
O Captulo V: A Poltica dos Amores Ousados: reflexes ativistas na
cena LGBT, de autoria de Vitor Sampaio Kozlowski Ferreira e Francisco de
Oliveira Barros Jnior, rene reflexes de ativistas que tm acompanhado o
cenrio contemporneo da luta pelo combate homofobia. Dessa forma esti-
mula o debate acerca da especificidade das questes que atravessam o coti-
diano de quem vive uma sexualidade diferente do padro heteronormativo,
identificando as dificuldades vivenciadas neste campo enquanto uma rele-
vante questo social focada nas dimenses afetiva e sexual dos indivduos, o
que enseja mobilizao poltica e reconhecimento de direitos
A Segunda Parte do livro com o ttulo: Polticas Pblicas e Sociais:
demandas da sociedade e ao do Estado, engloba as reflexes sobre o
campo de interveno das polticas pblicas e sociais enquanto mediao do
Estado frente as necessidades da sociedade civil, considerando as demandas
postas pelos segmentos sociais na rea da sade, da assistncia social, da
educao e da transferncia de renda, tendo como cenrio a realidade brasi-
leira na atual conjuntura, marcada por polticas de ajustes fiscais e conteno
de gastos principalmente na rea social.
Nesta perspectiva o Captulo VI: A Poltica Social no Capitalismo
Contemporneo e Intersetorialidade: reflexes a partir da poltica de
sade, de autoria de Nayra Sousa Arajo e Simone de Jesus Guimares, traz
a discusso de alguns aspectos relevantes acerca da relao entre questo
social, capitalismo e polticas sociais, bem como concernentes poltica de
sade no contexto brasileiro, compreendendo a intersetorialidade como ins-
trumento de gesto para se alcanar a proteo social neste campo espec-
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fico de atuao das polticas sociais. Ressalta que a materializao da viso
ampliada de sade proposta pela reforma sanitria e incorporada pela Cons-
tituio Federal de 1988, tem sido constantemente ameaada pelo contexto
neoliberal em curso no Brasil, uma vez que a atuao do Estado sobre as
expresses da questo social, atravs das polticas sociais tem sido moldada
de acordo com os interesses do capital.
O Captulo VII: A Gesto da Assistncia Social no Estado do Piau
sob o Olhar do Oramento, de autoria de Luciana Evangelista Fernandes
Franco e Maria DAlva Macedo Ferreira, trata do reconhecimento ps Cons-
tituio de 1988, da Assistncia Social enquanto poltica de seguridade social
no contributiva, assegurada como direito do cidado e dever do Estado.
Refora que a partir de ento muitos avanos na legislao foram alcanados,
no entanto a materializao dos mesmos, passam necessariamente pelo ora-
mento e pelo processo de gesto do Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS), concebido como diretriz que norteia os encaminhamentos prticos
da poltica de Assistncia social
O Captulo VIII: A Poltica Pblica de Assistncia Social no Enfren-
tamento Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes: breves refle-
xes ps Constituio Federal de 1988, de autoria de Mayra Soares Veloso
e Inez Sampaio Nery, faz uma anlise da poltica pblica de assistncia social
com nfase nas aes voltadas ao combate da violncia sexual contra crianas
e adolescentes, tendo como base de anlise as aes no campo da proteo
social especial operacionalizada pelos Centros de Referncia Especiali-
zados de Assistncia Social(CREAS). Conclui reconhecendo que apesar dos
avanos identificados na rea da assistncia s crianas e adolescentes, o aten-
dimento especializado quelas vtimas de violncia sexual ainda se encontra
em processo de consolidao.
O Captulo IX: A Gesto das Condicionalidades do Programa Bolsa
famlia no Piau, de autoria de Adriana de Moura Elias Silva e Maria do
Rosrio de Ftima e Silva, aborda o processo de gesto do programa Bolsa
Famlia no Estado do Piau, tendo como eixo de anlise a operacionalizao
das condicionalidades estabelecidas pelo referido programa. Neste sentido
elege como base material de anlise os municpios de Teresina e Piripiri, bus-
cando compreender como se processa o acompanhamento das condicionali-
dades nesses municpios com o objetivo de assegurar s famlias beneficirias
do PBF o acesso aos servios sociais bsicos nas reas da sade, educao e
assistncia social.
O Captulo X: O Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE):
experincia de gesto em Cod-MA, de autoria de Francisco da Silva Paiva
e Jara Maria Alcobaa Gomes, explora elementos relacionados gesto de
um programa no campo da poltica de educao, mais especificamente, o Pro-
grama Dinheiro Direto na Escola a partir da experincia de gesto de duas
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escolas municipais na cidade de Cod no Estado do Maranho. A anlise
sobre as experincias de gesto escolar identifica que na implementao do
referido programa no municpio referenciado, h uma transferncia de res-
ponsabilidades da secretaria municipal de educao para as escolas, sem o
fornecimento do devido suporte no tocante infraestrutura para que a gesto
do PDDE possa se tornar mais efetiva e abrangente. Ressalta que os recursos
do programa tm sido de fundamental importncia para o funcionamento das
escolas, sendo necessrio, no entanto, a efetuao de modificaes na atuao
das diversas instncias que o constituem no sentido do seu aprimoramento.
A Terceira Parte constitutiva desta produo com o ttulo: Gesto
Pblica e Participao Democrtica, registra o debate de idias no campo
da gesto pblica e do processo de participao social, compreendendo a an-
lise de experincias no espao da gesto pblica de polticas, programas, pro-
jetos e servios, sob a responsabilidade do Estado e tambm em parcerias
com as organizaes sociais. Na implementao das aes tendo por base o
perfil da gesto democrtica, analisa-se as condies nas quais se estabelecem
os processos participativos, envolvendo a manifestao da sociedade civil no
processo de gesto e atravs dos canais democrticos de controle social.
Iniciando as reflexes nesta direo, o Captulo XI: Gesto Social e
em Redes: uma estratgia de gesto na Poltica de Assistncia Social bra-
sileira no contexto neoliberal, de autoria de Talila Arrais Amorim e Solange
Maria Teixeira, traz a reflexo sobre a conjuntura de desmonte de direitos e
de crescente retrao do Estado, exigindo da gesto pblica novas estratgias
de interveno que se afastem das prticas burocrticas e setoriais e mate-
rializem uma nova perspectiva de gesto do trabalho em redes. Adverte no
entanto, que essa mudana na forma de gerir o pblico se constri sob bases
contraditrias, pois ao tempo em que preconiza a descentralizao, a partici-
pao social e relaes democrticas entre os atores e instituies, fortalece
tambm as prticas de um Estado mnimo, legitimando a diviso de respon-
sabilidades na execuo da poltica pblica com esses atores, repassando as
funes pblicas estatais para o espao privado da sociedade civil e do mer-
cado.
O Captulo XII: Gesto Democrtica na Escola Pblica: o papel
dos conselhos municipais, de autoria de Renildo Barbosa Estvo e Maria
DAlva Macedo Ferreira, faz a discusso sobre o processo de gesto democr-
tica nas escolas pblicas, trazendo o papel das normas constitucionais e infra-
constitucionais neste procedimento. Aborda os mecanismos de participao
democrtica e suas possveis formas de atuao, enfatizando os Conselhos
Municipais como alternativa para insero da gesto democrtica nas escolas
pblicas, realando o papel da escola como instrumento propagador no s do
conhecimento, como tambm, das experincias de participao democrtica.
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O Captulo XIII: A Atuao dos Conselhos na Gesto da Poltica
Pblica de Sade no Municpio de Teresina, de autoria de Marcelo de
Moura Carvalho e Maria DAlva Macedo Ferreira, traz uma anlise sobre
a atuao dos conselhos de sade na gesto da poltica pblica de sade no
municpio de Teresina, desde a sua criao em 1991 at o ano de 2016. Traa
um panorama sobre a atuao do conselho municipal de sade e dos conse-
lhos locais de sade no processo de gesto da poltica pblica de sade no
municpio. Neste aspecto procura dialogar com os elementos que configuram
a reforma administrativa no setor de sade, bem como, com a mobilizao da
sociedade civil em torno das questes atinentes a este setor, demarcando os
avanos e as dificuldades que ainda permanecem nesta relao entre o poder
pblico e a sociedade civil at os dias atuais.
O Captulo XIV: Presena e Implicaes da Gesto da Sade por
Organizaes Sociais, de autoria de Olvia Cristina Perez, Faz a reflexo
sobre a presena das Organizaes Sociais (OSs) na rea da gesto dos equi-
pamentos pblicos de sade, problematizando a sua atuao. Argumenta que
o discurso que embasa o crescimento da presena das OSs no espao pblico
o fato de que a sua gesto seria mais eficiente e livre da burocracia estatal,
no entanto, verifica-se que as prticas e problemas da rea privada tm sido
transferidos para o setor pblico, ferindo os princpios do Sistema nico de
Sade, a saber: universalidade, integralidade e equidade. Conclui ressaltando,
que essa valorizao da gesto privada tem implicado no desmonte dos equi-
pamentos pblicos com a consequente transferncia da funo pblica para o
mercado, ainda que sob financiamento estatal.
O Captulo XV: Grandes Projetos Urbansticos e Participao Pol-
tica: anlise do Programa Lagoas do Norte em Teresina, de autoria de
Edmundo Ximenes Rodrigues Neto e Antnia Jesuta de Lima, traz a reflexo
de como grandes projetos urbanos podem transformar fsica e urbanistica-
mente uma determinada regio da cidade, podendo incidir positiva e/ou nega-
tivamente nas relaes sociais, culturais e econmicas historicamente cons-
trudas pela populao afetada. Neste aspecto reflete sobre o padro de gover-
nana que est orientando o Programa Lagoas do Norte em Teresina-PI, foca-
lizando o conflito entre prefeitura e parte das famlias atingidas, gerado em
torno da perspectiva de reassentamento voluntrio. Argumenta que enquanto
a prefeitura faz uso do discurso tcnico da proteo ambiental e social das
famlias como justificativa central para retirada dos moradores, o movimento
social alega violao de direitos e toma diversas iniciativas para no serem
removidos, expondo a necessidade do debate, da interlocuo e da partici-
pao dos distintos sujeitos no processo decisrio.
O Captulo XVI: Reflexes sobre os Processos Participativos no
Programa Lagoas do Norte em Teresina- PI, de autoria de Aline Teixeira,
Mascarenhas de Andrade e Maria do Rosrio de Ftima e Silva, Toma como
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base de discusso a construo dos processos participativos no Programa
lagoas do Norte em implementao na cidade de Teresina, Estado do Piau.
Para tanto reflete sobre as instncias de participao constitudas em torno do
referido programa a exemplo: do Comit Lagoas do Norte; Frum Lagoas
do Norte e Associaes de moradores da regio, procurando compreender o
nvel de interlocuo que se estabelece entre estas instncias participativas
no processo de gesto em curso. Conclui reconhecendo que esta relao tem
sido marcada por tenses e conflitos, avanos e retrocessos, no esgotando,
no entanto, as possibilidades de construo do dilogo e de condies efetivas
de participao.
A Quarta Parte do livro intitulada: Avaliao e Monitoramento de
Polticas e Programas Sociais, rene um conjunto de reflexes acerca da
Avaliao de Polticas Pblicas enquanto campo de conhecimento e enquanto
espao de interveno prtica no mbito da gesto pblica de polticas, pro-
gramas e projetos sociais na perspectiva de assegurar direitos aos diferentes
segmentos sociais e garantir a eficincia e a efetividade nos processos de
gesto.
O Captulo XVII: Debates em torno da Avaliao no mbito das
Polticas Sociais: contribuies terico-prticas para pensar a construo
de uma cultura avaliativa no Brasil, de autoria de Sofia laurentino Barbosa
Pereira e Simone de Jesus Guimares, inicia a discusso, fazendo uma an-
lise terico-crtica acerca da avaliao de polticas sociais, luz da literatura
especializada, buscando contribuir com o debate em questo e dando nfase
necessidade de criao de uma cultura avaliativa no cenrio brasileiro. A
partir da discusso de diversas concepes de avaliao, defende a neces-
sidade de ultrapassar-se a concepo tcnico-burocrtica do processo ava-
liativo que o encara como um mero controle de gastos e que no apreende a
complexidade que compe a realidade social nas quais as polticas sociais so
parte integrante. O que implica na importncia do reconhecimento do carter
poltico da avaliao, de forma que esta seja capaz de criar uma nova postura
diante das polticas sociais.
O Captulo XVIII: Avaliao e Monitoramento de polticas Pblicas
pelo Tribunal de Contas do Estado do Piau: anlise dos resultados ini-
ciais da aplicao do ndice de Efetividade da Gesto Municipal (IEGM),
de autoria de Gilson Soares de Arajo e Nelson Juliano Cardoso Matos, trata
da reflexo sobre sistemas institucionalizados de monitoramento e avalio
de polticas pblicas, explorando como eixo de anlise, a experincia do Tri-
bunal de Contas do Estado do Piau- TCEPI que implementou em 2016, o
ndice de Efetividade da Gesto Municipal- IEGM, para monitorar e ava-
liar polticas pblicas municipais, considerando sete dimenses da execuo
do oramento pblico a saber: educao, sade, planejamento, gesto fiscal,
meio ambiente, cidades protegidas e governana em tecnologia da infor-
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mao. Refora que o TCEPI pretende, a partir deste indicador, mensurar na
gesto pblica municipal a relao entre os meios utilizados e os resultados
obtidos, bem como, o alcance dos objetivos e metas planejados, tendo em
vista avaliar a pertinncia dos meios utilizados, com a celeridade na prestao
do servio populao.
O Captulo XIX: Direitos dos Idosos e Avaliao de Polticas
Pblicas em Debate, de autoria de Juciara de Lima Linhares Cunha e Maria
do Rosrio de Ftima e Silva, discute a questo do envelhecimento no Brasil,
ressaltando os direitos garantidos pessoa idosa, aps a promulgao da
Carta Magna de 1988, que trouxe conquistas para este segmento popula-
cional. Ressalta, contudo, a necessidade de se considerar os desafios diante da
atual conjuntura do Estado neoliberal, enfatizando a importncia da avaliao
de polticas pblicas como um mecanismo necessrio ao aperfeioamento da
gesto e do controle social das aes destinadas a este pblico, e da criao
de espaos de participao direta dos cidados idosos nas decises que lhes
dizem respeito, fortalecendo o seu protagonismo.
A ttulo de concluso das reflexes desta quarta parte e da presente
obra, temos o Captulo XX: A Realidade das Famlias do Entorno do
Parque Lagoas do Norte aps a Implantao das Aes de Recuperao
da Regio, de autoria de Jovina Moreira Srvulo Rodrigues, que aborda os
principais aspectos de uma pesquisa sobre as condies de sade das fam-
lias que residem no entorno do Parque lagoas do Norte, aps a implantao
do empreendimento de urbanizao denominado, Programa Lagoas do Norte
na cidade de Teresina no Estado do Piau. Os resultados da pesquisa mos-
traram que as vulnerabilidades e os riscos que perpassam o cotidiano das
famlias residentes na regio apresentam demandas, sobretudo relacionadas
s polticas de habitao e sade, ensejando aes imediatas de requalificao
ambiental, de recuperao das lagoas, realocao das famlias, reconstruo
e reforma de moradias, tendo em vista a melhoria da qualidade de vida e de
sade da referida populao.
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PARTE I
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CAPTULO I. QUESTO SOCIAL E AS
TENDNCIAS FAMILISTAS DA POLTICA DE
ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL
Introduo
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As autoras tambm chamam a ateno para o fato de que em tempos
de polticas de corte neoliberal, a redescoberta da famlia, assim como o mer-
cado e as organizaes da sociedade civil denominadas de Organizaes no
governamentais (ONGs) vm como importantes substitutos (ou parceiros) pri-
vados do Estado na proviso de bens e de servios sociais bsicos. A famlia
continuamente empurrada a assumir responsabilidades frente a uma retrao
crescente do Estado, amparado por um discurso de crise fiscal, necessidades
de conteno de gastos pblicos e desregulamentao do Estado. Segundo
Mioto (2010) e Pereira (2010) h um pluralismo de bem estar realizado pelo
Estado, mercado e pela famlia.
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macro societrias vem passando por transformaes em seus modelos e fun-
es, em que o modelo hegemnico de famlia (nuclear tradicional) com
pai, me e filhos, convive com outros modelos e acumulam vulnerabilidades
sociais diversas decorrentes desse cenrio contemporneo.
O cenrio real traz na verdade famlias endividadas, com dificuldades de
sustentar seus membros, abaladas pelo avano da violncia, drogadio, falta
de emprego e ainda relegados a bairros distantes das cidades, muitas vezes
sem uma estrutura mnima de servios sociais. O que muitas vezes propa-
gado atravs de discursos diversos como problemas individuais, m vontade,
preguia, constituem-se na verdade em expresses da questo social que vo
incidir fortemente nos indivduos mais fragilizados da sociedade atual. Logo
a luz das discusses realizadas por Paulo Netto (2012), chega-se a concluso
de que no se pode pensar a questo social como problemas individuais, uma
vez que, ela est diretamente relacionada ao modo como a sociedade capita-
lista se desenvolve.
Torna-se necessrio entender o fenmeno a partir da anlise do todo,
desde o contexto poltico, histrico e social, o sistema econmico, assim
como as polticas produzidas para o combate desse fenmeno. Com o intuito
de conhecer a Poltica de Assistncia Social brasileira, uma das principais
frentes de combate pobreza e outras expresses da questo social, se discu-
tir no prximo item como realizado a proteo social das famlias atravs
da mesma.
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tedo da assistncia social como um pilar do Sistema de Proteo Social Bra-
sileiro no mbito da Seguridade Social (BRASIL, 2004, p. 11). Nesse inte-
resse, so aprovados outros instrumentos de proteo famlia e seus mem-
bros: Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), Estatuto do Idoso etc.
Fruto da mobilizao conjunta de diversos atores sociais, a concreti-
zao da assistncia social como integrante do trip que forma a Seguridade
Social (assistncia social, sade e previdncia social), alm de significar um
avano tcnico e poltico atravs da universalizao do acesso, ainda que nor-
mativamente, representa, de forma efetiva, o compromisso ao combate de
prticas clientelistas e assistencialistas que se imiscuram na cultura brasi-
leira.
Na verdade, esta ainda uma poltica em formatao. A assistncia
social brasileira, hoje, prima por uma efetivao de servios, como direitos,
atravs de um sistema organizado (BRASIL, 2005) e continuado de aes
voltadas para a famlia, superando as investigaes e o atendimento pontuais
e primando por uma viso da totalidade.
Em suas diretrizes organizacionais, a partir da Constituio Federal de
1988 e da LOAS/1993, especifica a necessidade de se centrar na famlia, para
a concepo e implementao de benefcios e servios. Constituindo-se em
um dos seus objetivos: Assegurar que as aes em mbito da assistncia
social tenham centralidade na famlia e que garantam a convivncia familiar
e comunitria (BRASIL, 2004, p. 33). Em que segundo Mioto (2004), essa
centralidade perpassada pela premissa de que para cuidar dos seus entes,
primeiro tem que receber os subsdios necessrios atravs de polticas sociais
direcionadas. No caso da assistncia social esses subsdios so oferecidos por
uma rede socioassistencial compostas por organizaes governamentais e no
governamentais, nos vrios nveis de proteo social ofertados.
Para superar os modos tradicionais de se analisar a pobreza e outros
desdobramentos da questo social, a Poltica de Assistncia desenvolve dois
importantes conceitos: o de vulnerabilidade e de risco social.
O risco, segundo Jaczura (2012), foi usado inicialmente pelos epide-
miologistas em associao a grupos e populaes. Atualmente refere-se a um
conjunto de fenmenos ligados conjuntura econmica, cultura e s pr-
prias vicissitudes da vida (envelhecimento, doenas, morte, etc) que afetam
grupos especficos da populao. A vulnerabilidade refere-se aos indivduos e
s suas suscetibilidades ou predisposies a respostas ou consequncias nega-
tivas, diante de situaes de precariedades. Portanto, ainda so destacados os
indivduos e capacidades de respostas diante de situaes problemas e no
como decorrentes de processos estruturais. importante ressaltar-se, con-
tudo, que, para essa autora, existe uma relao entre vulnerabilidade e risco, a
partir da mxima de que o risco se torna um problema ou s ocorre por causa
da existncia das vulnerabilidades sociais que so vivenciadas pelas famlias.
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H a tendncia de se associar as vulnerabilidades apenas situao econ-
mica, o que limita o fenmeno que bem mais complexo. Isso acontece devido
aos amplos efeitos que a falta de um emprego ou a informalidade trazem para
vida das famlias. Segundo Cronemberger e Teixeira (2013), as mudanas eco-
nmicas acentuam as desigualdades sociais e de renda familiar, afetando as suas
condies de sobrevivncia, minando as expectativas de superao da situao de
pobreza e reforando as necessidades dos servios pblicos existentes.
Nessa perspectiva, vulnerabilidade social um conjunto de situaes
precrias de vida, decorrente de processos estruturais e culturais, que, ao
incidir, aumenta a probabilidade de situaes de risco social. Esse ltimo sig-
nifica situaes-limite em que h violaes de direitos e rupturas, parciais ou
totais, de vnculos de pertencimento familiar e comunitrio.
Embora a falta de renda ou precariedade no seu acesso tenha centrali-
dade no rol das vulnerabilidades, essa mais ampla e envolve vulnerabili-
dades decorrentes das desigualdades de gnero, raa, etnia, geracional, dentre
outras situaes que aumentam a propenso de riscos, como de violncias a
esses segmentos, e outras violaes de seus direitos que, quando so prati-
cados por familiares, podem gerar rompimento de relaes, ponto mximo
dos riscos. Portanto, o risco uma situao extrema.
Mediante um cenrio de retrao da economia, das prprias polticas
pblicas, tem-se um quadro de famlias ainda mais empobrecidas precisando
mais de polticas pblicas, quando as mesmas esto funcionando de forma sele-
tista e focalizada, incapazes de romper com as desigualdades sociais. Assim, as
famlias acabam por se tornar refns da misria e vivem em situao cada vez
mais precria.
A situao de vulnerabilidade social da famlia pobre se encontra dire-
tamente ligada misria estrutural, agravada pela crise econmica que lana
o homem ou a mulher ao desemprego ou subemprego; e tambm s situaes
de intolerncia, iniquidades decorrentes de diferenas sociais, culturais, entre
outras, e precariedade no acesso s polticas pblicas e aos bens e servios
criados socialmente. A injustia social dificulta o convvio saudvel da famlia,
favorecendo o desequilbrio das relaes e a desagregao familiar (GOMES;
PEREIRA, 2005). So muitas questes entrelaadas, na verdade: pobreza; inse-
gurana de renda, alimentar, afetiva; drogas; falta de uma habitao digna, de
qualidade de vida e servios pblicos de qualidade; no participao na esfera
pblica de deciso, etc. Diante de tantas vulnerabilidades, as famlias no con-
seguem suprir satisfatoriamente as necessidades apresentadas pelos seus entes, o
que pode gerar situaes de risco como as violncias, maus tratos, negligncias,
abandonos, explorao sexual, trabalho infantil e outras situaes de risco social.
O quadro desenhado acima demonstra a realidade de grande parte da populao
brasileira. As concepes de pobreza e subalternidade passam a ser analisadas de
forma mais ampla do que a mera ausncia de renda.
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Fonte: CARNEIRO (2005).
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familista, que pressupe a obrigao das famlias em assumir a responsa-
bilidade pelo bem-estar social. (CAMPOS; MIOTO, 1998; MIOTO, 2004).
A Poltica de Assistncia Social busca a parceria com a famlia, mediante
oferecimento de suporte para que a mesma exera suas funes sociais de
proteo social. Mas, o suporte direcionado para essas famlias por parte
do Estado, cada vez menor e com a parceria das Organizaes no gover-
namentais (ONGs), alm disso as polticas sociais ainda so direcionadas
para elementos especficos do grupo familiar e com problemas para incluir
a famlia na rede de servios por causa da sua precariedade e baixa oferta de
servios pelo poder pblico. Delineando-se uma poltica de corte focalista e
ainda fragmentada.
A proteo social atravs da Poltica de Assistncia pensada a partir da
garantia da segurana de sobrevivncia (rendimentos e autonomia), de aco-
lhida e de convvio e vivencia familiar. Nas entre linhas, l-se que as duas
primeiras seguranas citadas aconteceriam pelo Estado, a partir do momento
em que a famlia no tenha as condies bsicas para fornec-las a todos os
seus membros, ou seja perante a sua falha. Ressalta-se que perante o contexto
atual, a famlia vem sofrendo diversos ataques do modo de vida moderno,
em que sua dinmica desequilibrada pelo desemprego, violncia, falta de
tempo, sobrecarga de funes e outras questes que trazem constantemente
a necessidade de mais interveno do Estado, atuando de forma preventiva,
antes da famlia se tornar incapaz de proteger seus membros.
Mas, as aes de preveno (da proteo bsica) tm foco na preser-
vao dos vnculos familiares e potencializao das funes protetivas da
famlia, o que remete para dentro da famlia e com os seus recursos, a busca
de enfrentamento de problemas que sofrem. Entretanto, os mesmos decorrem
de uma estrutura desigual e excludente com repercusses nas relaes inter-
pessoais e familiares, e no da incapacidade ou incompetncias das fam-
lias. O que nos permite inferir que o foco est invertido, pois as vulnerabili-
dades apesar de diversas tm centralidade na condio material que se soma a
outras, como a cultural, o acesso s polticas pblicas, dentre outras.
Diante da retrao do Estado, as famlias so sobrecarregadas de fun-
es e expectativas que no conseguem atender e ainda so alvo de culpa-
bilizaes por muito dos desdobramentos da questo social. Tudo que no
vai bem com os membros atribudo famlia e, ainda torna-se comum nos
pronturios, estudos, relatrios e laudos profissionais a presena de termos
como famlia desestruturada, falida, incompleta que retrata a ideia que
h uma estrutura ideal, sadia e que a ausncia dessa estrutura gera personali-
dades doentias, marginalizadas, criminosas, drogadas, dentre outras descrimi-
naes aos diversos modelos familiares que destoam do hegemnico.
A Poltica organizada atravs de um Sistema nico de Assistncia
Social-SUAS, em que um dos seus principais eixos estruturantes tambm
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voltado especificamente para a famlia, a matricialidade sociofamiliar. O
texto oficial sobre o SUAS apoia a justificativa na centralidade na famlia a
partir do reconhecimento de que em um cenrio de crise econmica, que afeta
a todas as esferas da vida do homem, que contraditoriamente est instalado
em um momento de conquistas e extenses de direitos e protees, passa-se a
exigir ainda mais o papel da famlia, a partir de ressignificaes da extenso
de suas obrigatoriedades e o papel que exerce em sociedade.
O SUAS traz o reconhecimento da necessidade de proteo da famlia,
perante o acentuamento de fragilidades, para que essa possa exercer o papel
essencial e primrio de proteo:
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no que se refere a problemas que incidem na famlia, em que se busca sempre
padres de normatividade e funcionalidade. Essa deve manter um elenco de
responsabilidades para com os seus entes, no importa em que contradies
esto mergulhadas.
Logo, conclui-se, que alm de se trabalhar com o combate de um fen-
meno que tem a sua superao ligado a mudanas na tica do fazer econ-
mico (ou seja superao do capitalismo), o combate hoje de muitos dos des-
dobramentos da questo social no Brasil se fazem atravs de polticas fami-
listas, que sobrecarregam as famlias de funes mediante a uma atuao do
Estado reduzida e em moldes conservadores e pouco eficazes.
Referncias
28
Tese apresentada ao Curso de Doutorado em Cincias Humanas. Uni-
versidade Federal de Minas Gerais. Dezembro de 2005. Disponvel em:
<http://www.repositorio.fjp.mg.gov.br/bitstream/123456789/276/1/
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2016.
29
Mione Apolinario; MATOS, Mauricio Castro de; LEAL, Maria Cristina
(Org.). Poltica Social, Famlia e Juventude: uma questo de direitos. 6. ed.
So Paulo: Cortez, 2010. p. 25-42.
30
CAPTULO II. DESAFIOS DA REINTEGRAO FAMILIAR
DE CRIANAS E ADOLESCENTES: REFLEXES
MEDIANTE AS EXPRESSES DA QUESTO SOCIAL
Introduo
31
Isso nos repete a literatura sobre essas categorias.
Para Fraga (2010), o xito da reintegrao familiar relaciona-se ao trabalho
desenvolvido para alm do envolvimento da rede de proteo primria, devendo,
necessariamente, contar com a rede formal de servios. Sob o entendimento da
autora, as entidades para promover a reintegrao familiar devem esboar meca-
nismos para garantir a convivncia familiar dos sujeitos acolhidos. Isso de fun-
damental importncia, porque busca levantar as particularidades, potencialidades
e necessidades especficas da criana ou do adolescente. Alm do trabalho com
famlia, visando a reinsero familiar, tendo em vista, preparar as crianas e ado-
lescentes para o desligamento do acolhimento, por exemplo.
Nessa perspectiva, o objetivo central desse artigo averiguar quais
desafios esto sendo postos para se concretizar a reintegrao de crianas
e adolescentes em situao de risco social no atual contexto que agudiza as
expresses da questo social, analisando que os mltiplos fatores que incidem
na condio de risco social constituem facetas da questo social que ocorrem
diretamente sobre esses sujeitos e que requerem interveno estatal, mediante
polticas pblicas de forma integrada e articulada, para garantir integralidade
na ateno a demandas dos segmentos e de suas famlias.
A famlia o primeiro contato social que todo ser humano possui aps o
seu nascimento e ela existe desde o incio da civilizao aos tempos modernos.
Todavia, ela no uma instituio natural, mas uma criao histrico-social e
cultural, variando de sociedade para sociedade sua conceituao e suas compo-
sies. Um dos modelos considerado ideal, normal, estruturado o que entende
a famlia composta pelo homem como o pai provedor da casa, a mulher como a
me e genitora do lar e os filhos como subordinados dos mesmos.
Sociologicamente, na perspectiva sistmica, a famlia definida como
um sistema social pequeno e interdependente, dentro do qual podem ser des-
cobertos subsistemas ainda mnimos, dependendo do tamanho da famlia e da
definio de papis. Esses subsistemas formam a unidade central da famlia
que o pai e a me, isto , os chefes da famlia, contudo, ainda existem outras
composies intrafamiliares tal como pai-filho, me-filho, pai-filha, me-
-filha, irmo-irm, haja vista ser a relao de convivncia, consanguinidade e
afinidade a instituir a organizao familiar.
A naturalizao dessa concepo de famlia, vivida tanto consensual-
mente no cotidiano, quanto da prpria anlise por meio da reflexo cientfica,
leva identificao do grupo conjugal como forma bsica e primeira da base
familiar, visto que a percepo de parentesco e a diviso de papis dentro da
composio familiar como algo natural cria, por muito tempo, barreiras para
o seu real conceito (BRUSCHINI, 2000).
32
Para se entender sobre a concepo de famlia, faz-se necessrio [...]
dissolver sua aparncia de naturalidade, percebendo-a como criao humana
mutvel (BRUSCHINI, 2000, p. 50), para tanto devem ser observados o
grupo conjugal, a rede de parentesco e de afinidade, a organizao domstica
e comunitria, as relaes de afeto duradouro, a convivncia para se apre-
ender os tipos e concepes de famlias, tendo em vista sua mutabilidade e
diferenciao em vrios momentos histricos.
As concepes atuais de famlia, das cincias sociais, ampliam a forma
de conceituar e caracterizar a famlia, mostrando-a como uma instituio con-
traditria e ambgua, que se move pelo afeto, solidariedade, cooperao e
ajuda mtua, mas tambm pelas relaes de poderes, de hierarquias, onde se
reproduz a diviso sexual do trabalho e as desigualdades de gnero e gera-
es, podendo ser tambm lugar de negligncias, violncias, desrespeitos por
sofrer as influncias da estrutura social de uma sociedade desigual, patriarcal,
machista e sexista. Sua composio pode ser variada e os papis sociais nego-
ciados e flexveis.
Ferrari e Kaloustian (2010, p. 12), ao enfatizarem famlia, afirmam que,
apesar das contradies e das ambiguidades:
33
Na realidade brasileira, podemos afirmar que as famlias patriarcais
foram os primeiros modelos hegemnicos que cedem lugar para as famlias
nucleares, tpica da ordem capitalista. O modelo nuclear tradicional, do casal
heterossexual com seus filhos, persistiu at o sculo XX, como o modelo
hegemnico e legalmente reconhecido como legtimo e, somente aps a Cons-
tituio de 1988, outros modelos so reconhecidos e o homem e a mulher pas-
saram a ser assumidos como sujeitos em igual direito e deveres dentro do
lcus familiar (BRUSCHINI, 2000).
Com o aprofundamento do processo de modernizao, outros tipos de
composio familiar comearam a surgir na sociedade como, por exemplo,
as famlias monoparentais (femininas e masculinas), as extensas, as homoa-
fetivas, as formadas por unio estvel, dentre outros. Apesar dos novos tipos
de famlias que surgiram na contemporaneidade, a famlia nuclear (com reno-
vao do patriarcalismo nas suas relaes) e conjugal moderna ainda se mos-
tram como o modelo familiar base, tpico da sociedade capitalista.
Neste sentido, ao se abordar sobre famlia, numa perspectiva crtica,
preciso considerar o ambiente familiar como um local para o desenvol-
vimento de potencialidades, momento de integrao na dinmica societria
na qual seus membros esto inseridos, alm de ser considerado um local de
proteo, cuidado, assistncia. Mas a famlia no um espartilho que pode
se esticar mais, pedir mais, imprimir mais responsabilidades sem oferecer
proteo social pblica como estratgia de garantia do direito convivncia
familiar e comunitria.
Conceituar famlia, numa concepo de totalidade, engloba pens-la
para alm da dimenso biolgica (consangunea e de parentesco), para incluir
tambm relaes de afeto duradouro, relaes fraternais e de aliana, afini-
dade. Neste sentido, a famlia no s parte de uma vida biolgica, mas
fundamento da vida social. So, tambm, totalidade e parte da construo de
identidade dos sujeitos no lcus familiar (CARVALHO, 2014).
Para Carvalho (2014, p.79), [...] no se trata de afirmar a participao
da famlia no sentido conservador e neoliberal de rateio do custo ou desres-
ponsabilizao do Estado, mas de compreender por que o Estado no esgota a
funo de proteo [...] por meio do desenvolvimento de polticas pblicas,
por exemplo, porque a famlia tambm exerce funes de proteo social.
A famlia tambm se desenvolve para alm da esfera privada e exerce
uma relao com a esfera pblica, sendo a esfera pblica, vista na figura
do Estado, que garantir, ou deveria garantir, o mnimo necessrio para sua
sobrevivncia e com servios sociais (atividades de socializao, educao,
profissionalizao, interao e incluso) para ocupao do tempo livre dos
seus membros familiares dependentes, principalmente para prevenir que seus
membros se encontrem em situaes de vulnerabilidade social e essa situao
se agrave a ponto de virar um risco social.
34
Por conta disso, a famlia colocada como prioridade na agenda poltica,
sendo citada como centralidade na Poltica Nacional de Assistncia Social, por
exemplo, e configura-se como meio para o reconhecimento pblico da legitimi-
dade e como espao de ampliao de seu protagonismo (BRASIL, 2004).
Em sntese, entender o escopo familiar como elemento primeiro para
o desenvolvimento humano constitui-se em uma anlise complexa, pois a
famlia, enquanto forma de composio, desenvolvimento e agregao social,
possuem uma dinmica nica e singular e se manifesta como um conjunto
de trajetrias individuais e que se expressam em arranjos diversificados e
em espaos e organizaes peculiares (FERRARI; KALOUSTIAN, 2010, p.
14) que precisam ser protegidas, apoiadas, cuidadas pelas polticas pblicas.
Nesse sentido, ao abordar a famlia como elemento primordial de desen-
volvimento de crianas e adolescentes, remete, necessariamente, a entender
o papel do poder pblico na garantia desse direito fundamental e, principal-
mente, compreender que as situaes de violaes de direitos, que carac-
terizam os riscos sociais, no decorrem apenas da fragilidade dos vnculos
familiares, mas de mltiplos fatores de ordem estrutural, subjetivo e cultural
que determinam comportamentos e atitudes dos membros familiares. E por
afetar um coletivo de indivduos que vivem em territrios de vulnerabilidade
so, no, problemas individuais, de incapacidade das famlias, mas expres-
ses da questo social.
35
sua existncia encontram-se intrnsecas ao modo coletivo de produo e de
apropriao particular dos frutos do trabalho, que tem implicado em concen-
trao e centralizao da riqueza em poucas mos, rebaixamento das condi-
es de reproduo do trabalhador, formao de exrcito de excedentes e de
populaes sem valor para o capital. Esta a origem de uma das primeiras
expresses da questo social: o pauperismo. Observa-se, assim, que o paupe-
rismo, como uma expresso da questo social, por exemplo, um dos resul-
tados da forma desigual de acumulao do capital, portanto, decorrente da
relao capital/trabalho (IAMAMOTO, 2013).
Castel (1998) tambm analisa a questo social tendo como ponto de par-
tida o trabalho e traz a questo da crise da condio salarial para as suas refle-
xes. Nesse novo contexto, posto com a crise do capital nos anos 1970, alm
das disparidades salariais, precarizao do trabalho, contratos de trabalhos
temporrios, subcontratao, terceirizaes, tem-se, tambm, o desemprego
estrutural, que se d pelo fechamento de postos de trabalho, pelo novo perfil
de trabalhador exigido (qualificado e polivalente), constituindo-se em situa-
es de excluso social, da formao das massas de sobrantes, entre outros
elementos que caracterizam as diversas manifestaes da questo social na
contemporaneidade.
Segundo Castel (1998), essas situaes geram desfiliao social e
desintegrao porque o trabalho no consegue ser alvo de integrao e segu-
rana social. Esse novo quadro se generaliza e atinge, mais duramente, os
trabalhadores pobres e suas famlias, em especial, os que tm baixa escolari-
dade, trabalho informal e precrio acesso s polticas pblicas e se constitui
o ncleo duro das vulnerabilidades sociais das famlias e que, consequente-
mente, afetam crianas e adolescentes.
Como aponta Pastorini (2004), pensar o conceito de questo social
entend-la como o conjunto de problemticas sociais, polticas, econmicas
que condensam a luta da classe trabalhadora e seu surgimento na sociedade
capitalista, desse modo, o conceito de questo social se assenta, tambm, no
cotidiano da vida social, na contradio proletariado e burguesia, portanto,
fruto das consequncias do sistema econmico capitalista.
Entretanto, interessante destacar que as mltiplas expresses da
questo social no decorrem unilateralmente da relao capital/trabalho,
entendendo que dessa relao surgem outras manifestaes sociais ou que
tm existncia anterior e que se agudizam na ordem desigual do capitalismo,
como as desigualdades de gnero, raa, etnia, geraes, regionais, dentre
outras. Como destaca Ianni (1992 apud IAMAMOTO, 2013, p. 330):
36
da civilizao. Dispondo de uma dimenso estrutural enraizada
na produo social contraposta apropriao privada dos frutos do
trabalho, a questo social atinge visceralmente a vida dos sujeitos
numa luta aberta e surda pela cidadania.
37
fora a partir do final do sculo XIX. A fcil retirada da criana e de sua
famlia para essas instituies criou uma verdadeira cultura de institucionali-
zao. As origens do assistencialismo destinado criana e ao adolescente
no Brasil surgem das iniciativas das organizaes da sociedade civil de cunho
religioso, por meio das Casas de Misericrdia e a Roda dos Expostos, esta
ltima voltada para proteger os bebs abandonados.
De acordo com Marclio (2006), na trajetria histrica da ateno s
crianas em situao de risco social, encontramos a Roda dos Expostos (pro-
teo oferecida pelas instituies religiosas) utilizada por longo perodo como
estratgia de sobrevivncia para as camadas mais vulnerveis, haja vista as
mesmas encontrarem-se em situao de pobreza, excluso, sem infraestrutura
bsica, em condies fsicas insalubres, entre outros, logo, sem condies
materiais e econmicas para garantir proteo s crianas.
A interveno direta do Estado comea com o Cdigo de Menores de 1927,
sob a Lei 6.697/1927, voltado s crianas e adolescentes menores de 18 anos em
situao irregular, considerados delinquentes pela situao de abandono, pobreza,
sem habitao certa, sem pais ou guardies ou que praticassem atos contrrios
moral e aos bons costumes. O Cdigo de Menores de 1927 se funda na doutrina
do direito penal do menor e no nos direitos destes (MARCLIO, 2006).
Em 1979, o Cdigo de Menores atualizado, na perspectiva da doutrina
da situao irregular, ou seja, para as crianas e os adolescentes, denomi-
nado de menores, que perambulassem pelas ruas, cometessem infraes, no
tivessem pais ou responsveis. Assim, ainda que com objetivo nfimo e coer-
citivo, pela via da institucionalizao, tanto de crianas, quanto adolescentes
passaram a ser vistos como sujeitos que necessitavam de ateno e proteo.
Observa-se que essa legislao foi um elemento jurisdicional para se admitir
a responsabilidade sob crianas e adolescentes (MARCLIO, 2006).
O Cdigo de 1979 tinha nas aes severas e repressivas s crianas
e aos adolescentes considerados em situao irregular, uma viso de domi-
nao a esse segmento, pois como os motivos que os levavam condio de
vulnerveis e de risco eram interpretados como decorrentes exclusivos da
situao comportamental, esses significavam um perigo sociedade e, por
isso, deveriam ser recolhidos e disciplinados. Por outro lado, a viso de domi-
nao a esse segmento no era deixada visvel sociedade, o que se mostrava
era uma viso de preocupao com a proteo e segurana dessas crianas e
adolescentes, sendo justificada pela necessidade de sua insero em uma ins-
tituio asilar (LIMA; VERONESE, 2012).
Essa situao alterada com a Constituio Federal de 1988 e com o Esta-
tuto da Criana e Adolescente, regidos pela doutrina da proteo integral, pela
condio peculiar de ser em desenvolvimento e de sujeitos de direitos. Posterior-
mente, com o Plano Nacional de Promoo e Defesa da Convivncia Familiar e
Comunitria e reformulao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), o
38
direito convivncia familiar e comunitria tornou-se um direito fundamental e
passou a reordenar os servios de acolhimento familiar e institucional.
Conforme cita Faleiros (2005), a promulgao do ECA possibilitou,
no mbito do Executivo, que vrios programas, servios, legislaes, entre
outros, fossem implementados com o sentido de aplicar medidas protetivas
e educativas. Assim, a partir da dcada de 1990, avanam as legislaes que
do ateno especial ao direito da criana e do adolescente, baseados na dou-
trina da proteo integral e no mais em vias discriminatrias, punitivas e
higienistas, historicamente usadas para esse pblico, denominado de menores.
Segundo Plano Nacional de Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes
Convivncia Familiar e Comunitria - PNCFC (2006)
39
culos familiares, em especial das crianas e adolescentes em situao de risco
social, esto nas vrias dinmicas cotidianas que perpassam a vida desses
sujeitos, ou seja, no entendimento das diversas expresses da questo social
que afetam cada famlia em sua particularidade, vitimada por situaes de
dificuldades, mas que podem exercer as funes de proteo social se poten-
cializadas pelas equipes interdisciplinares.
Todavia, acrescenta-se que, para cumprir com essas responsabilidades,
a famlia precisa ser protegida, encarada como sujeito de direitos, direito a ter
suas demandas e necessidades atendidas pelo Estado.
Considerando que a famlia , tambm, perpassada por contradies, sendo
lugar de proteo, mas tambm de violaes e violncias, em casos de risco social
e violao de direitos pela famlia, as crianas e adolescentes so colocados em
instituies de acolhimento, para que as situaes de vulnerabilidade social em
que se encontram sejam superadas e, sobretudo, mantidos os vnculos familiares,
segundo o princpio norteador da provisoriedade e excepcionalidade do acolhi-
mento, o que permite o retorno das crianas e adolescentes ao lcus de origem ou
a uma famlia extensa (rede de parentesco e compadrio) ou direcionada a adoo,
se no houver possibilidade de reintegrao.
Contudo, as redes formadas por organizaes no-governamentais, especial-
mente, muitas delas com arraigada cultura religiosa ou de benemerncia, filantropia,
ajuda, boa vontade, ainda so pouco afeitas lgica do direito e do trabalho tcnico e
sistemtico com as famlias de origem e extensa e contribuem para o atual quadro de
precarizao das polticas pblicas e insuficincia em atender as demandas com resul-
tados efetivos na vida das pessoas, o que gera um desafio ao processo de reintegrao
familiar de crianas e adolescentes ao seu ambiente de origem.
Contraditoriamente, o avano normativo passa a conviver com o avano
das reformas neoliberais das ltimas dcadas, com oramentos restritivo,
corte nos gastos sociais, individualizao das demandas e responsabilizao
familiar pelos problemas que seus membros sofrem. Esses sujeitos muitas
vezes so culpabilizados pela situao em que se encontram e no se analisa,
nem intervm, sobre o contexto social ao qual esto inseridos.
40
Portanto, o direito convivncia familiar e comunitria um direito social a
ser garantido pelas polticas pblicas, da a nfase nos vnculos familiares, no seu for-
talecimento pelos servios de assistncia social. Todavia, a centralidade deve ser nas
condies de existncias, especialmente, na sua alterao, que a base material das
expresses das desigualdades sociais, associadas ao fortalecimento dos vnculos.
Para o fortalecimento de tal convvio familiar exige-se uma recons-
truo cotidiana das relaes familiares, novos projetos de vida familiar fun-
dado na cultura dos direitos e da no violao desses. Porm, as famlias
pobres encontram grandes dificuldades, diante do contexto socioeconmico
atual, na qual enfrentam diversas situaes de vulnerabilidade social, sendo
muitas vezes a criana e/ou adolescente retirado do meio familiar de origem
e colocado em situao de abrigamento, a fim de garantir que os direitos pro-
tetivos direcionados a esse pblico-alvo seja efetivado.
As famlias tornam-se fragilizadas pelas problemticas econmicas,
sociais, culturais, que se agravam conforme as diferenas e desigualdades
de classe, de gnero, de raa, dentre outros fatores. Portanto, as formas de
enfrentamento devem incluir os membros familiares na rede de servios que
modifique essa realidade em que vivem, concomitante, o trabalho socioedu-
cativo com a famlia para reconstruo de novas relaes interpessoais fun-
dada na cultura de direitos e respeito.
Essas formas de enfrentamento, certamente, no resolvero os pro-
blemas, mas podem administr-lo e reduzi-lo, porque a origem dessas refra-
es est no modo de funcionamento do capitalismo. Como aponta Netto
(2001, p. 45):
41
retornarem ao convvio familiar de origem, quando possvel e vivel. Porm,
o que se observa que muitas famlias, fragilizadas pela incidncia de vrias
expresses da questo social, no tem sua realidade alterada, no so includas
em servios capazes de oferecer melhorias sustentveis nas condies de vida.
Verifica-se, portanto, a necessidade de aes que tenham como objetivo
superar as situaes de vulnerabilidade e risco social, atingindo suas causas e no
apenas sobre as consequncias fenomnicas e imediatas. Apenas fortalecer vn-
culos, responsabilizar as famlias, ter delas o compromisso de no reincidir nas
violaes insuficiente no enfrentamento das situaes de risco social
Entende-se que, a partir da construo de uma ordem societria mais
igualitria, democrtica e da instituio de uma cultura de igualdade entre
gneros e geraes, superao do patriarcalismo, do machismo e do sexismo,
possvel a superao das desigualdades sociais e da retirada de crianas e
adolescentes de suas famlias. Todavia, na ordem capitalista, so possveis
aes pblicas de insero dos membros familiares na rede de servios que
promovam a superao das situaes de risco que motivam a retirada dessas
crianas do seu lar. Toma-se como desafio, tal como pontua Pereira e Pereira
(2014), superar a persistncia que fomenta a desigualdade social, as injustias
sociais, o individualismo, fragmentao de classes sociais e de grupos, a res-
trio do direito e cidadania, estas expresses da questo social oriundas do
sistema vivenciado.
A famlia, crianas e adolescentes, ao serem colocados como elemento
central nas polticas pblicas e prioridade governamental, tambm desafiam
o poder estatal a implementar e executar uma poltica social emancipatria.
Nessa perspectiva, a poltica social deve ser desmercadorizante e desfami-
liarizante, tornando os indivduos menos dependentes do mercado e dos cui-
dados familiares.
Percebe-se que a famlia passa a ser prioridade governamental e esse
filtro da famlia para acesso aos servios uma tentativa de romper com as
fragmentaes e atingir a totalidade. Porm, ainda um desafio superar as
caractersticas fragmentadas, segmentadas, focalizadas como sinnimo de
seletividade nas polticas pblicas, o que faz com que esses sujeitos no
tenham concretizado a possibilidade de retorno para o seio familiar, pela difi-
culdade de acesso ao mnimo de renda, logo, do acesso ao benefcio mone-
trio e servios de incluso social diversos, conforme as necessidades apre-
sentadas.
Isso ocorre porque a descentralizao, privatizao e focalizao,
implementados no Brasil, tm forte influncia das reformas neoliberais dos
anos 1990 (DRAIBE, 1993). O resultado um avano da legislao social,
reforando a funo reguladora do Estado, mas em detrimento das funes
intervencionista, de ofertante de servios sociais.
Diante do atual contexto neoliberal, ao Estado cabe o desafio de efe-
42
tivar, de fato, a proteo e reproduo social das famlias. Mas, frente nova
lgica de desregulamentao do Estado e diviso de responsabilidades com a
sociedade civil, mercado e famlias torna-se mais difcil superar esse desafio.
Superar a implementao de servios e programas seletivistas em par-
ceria com as organizaes no governamentais e caminhar para a construo
de polticas que deem subsdios, apoio e suporte s famlias para que as
mesmas possam ter garantido o bem-estar social. As aes dirigidas s fam-
lias violadoras e vtimas das situaes de risco social devem garantir incluso
social na rede de servios das vrias polticas sociais e trabalho socioeduca-
tivo, de modo a garantir a reintegrao familiar de crianas e adolescentes
que venham a superar as condies de vulnerabilidade social mais agravante.
Os desafios aqui postos situam a dificuldade crescente de materiali-
zao de aes efetivas de reintegrao familiar, porque o processo de acu-
mulao capitalista, na sua atual fase, globalizado, financeirizado e neoliberal
influencia opostamente a execuo de tal medida, na medida em que preca-
riza as polticas pblicas, desregulamenta o Estado, repassa as responsabili-
dades para a sociedade civil, famlias e indivduos. Logo, a superao da his-
trica problemtica que circunda o processo de reintegrao familiar abrange,
tambm, o enfrentamento das contradies sociais existentes nessa realidade.
Tais problemticas sociais so complexas e dependem de esforos que
superem as consequncias trazidas pelas desigualdades sociais geradas pelo
sistema capitalista e que contribuem, tambm, para a precarizao e dete-
riorao das relaes afetivas e parentais. Observa-se que a resposta dada
pelo poder pblico famlia, sob a forma de polticas pblicas, tambm deve
representar uma resposta no intuito de realmente sanar as necessidades sociais
das famlias. A centralidade na famlia deve ser no sentido de tom-la como
sujeito de direitos, direito a proteo social, minimizando suas funes de
reproduo social e das expresses da questo social, compartilhadas com as
polticas pblicas, como direito de cidadania, para que o principal seja man-
tido, a convivncia familiar e comunitria.
Concluso
43
que so produzidas pelo sistema capitalista na contemporaneidade desencadeiam
e agravam diversas problemticas sociais, incluindo as situaes de risco social,
ao tempo que dificultam os processos de reintegrao familiar.
Contudo, para a criana e o adolescente serem protegidos, sendo-lhes
garantidos e afianados todos os cuidados que lhes so de direito, incluindo o
direito convivncia familiar e comunitria, h a necessidade de que famlia
tenha condies de sustentabilidade para tal, de modo que ela consiga cum-
prir com suas funes e mantenha fortes seus laos. Para tanto, faz-se neces-
srio que as famlias tenham acesso proteo social e que as problemticas
e as expresses da questo social, que perpassam o cotidiano das mesmas,
tambm sejam enfrentados e superadas.
As condies de vulnerabilidade social e de risco, ainda que tempor-
rias, so expresses da questo social que precisam ser enfrentadas pelo poder
pblico de forma a romper com o ciclo da pobreza, das violncias e violaes,
principais causas da perda e da fragmentao familiar. Verifica-se a neces-
sidade de amenizar as situaes de vulnerabilidade e risco social, atingindo
suas causas e no apenas sob as consequncias fenomnicas e imediatas.
Apenas fortalecer vnculos, responsabilizar as famlias, ter delas o com-
promisso de no reincidir nas violaes insuficiente no enfrentamento das
situaes de risco social. Ao se analisar o modelo de polticas sociais con-
temporneas, em especial os servios destinados a crianas e adolescentes
em situao de risco social, vislumbra-se, em suas normativas, a ideia de pro-
teo social a ser garantida por um conjunto de atores sociais, instituies,
polticas setoriais, cuja finalidade a garantia de direitos desses sujeitos.
Assim, satisfeitas as suas necessidades e superados os fatores que
na maioria das vezes determinam a ocorrncia de situaes de violao de
direitos, pode-se garantir a reinsero desses sujeitos na sua famlia de origem.
Mas, o avano das reformas neoliberais, corte dos gastos sociais, ora-
mentos restritivos precarizam as polticas sociais, que associada desregu-
lamentao do Estado, principalmente da funo de ofertante de servios
sociais, amplia os desafios do trabalho social com essas famlias e dificultam
o retorno das crianas e adolescentes para suas famlias.
Referncias
44
do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assis-
tncia Social, 2004.
45
JACZURA, Rosane. Risco ou vulnerabilidade social? Textos &
Contextos, Porto Alegre, v. 11, n. 2, p. 301-308, ago./dez., 2012. Dispo-
nvel em: <http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.php/fass/article/
viewFile/12173/8639>. Acesso em: 18 mai. 2017.
46
CAPTULO III. QUESTO SOCIAL E POLTICA DE
ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL: REFLEXES
PARA ATUAO DO PSICLOGO
Introduo
47
questo social pode ser considerada como sendo [...] as expresses do pro-
cesso de formao e desenvolvimento da classe operria e de seu ingresso no
cenrio poltico da sociedade exigindo o seu reconhecimento como classe por
parte do empresariado e do Estado (IAMAMOTO; CARVALHO, 1995, p.
77). Sua gnese est pautada no carter coletivo da produo, no que isso se
contrape apropriao privada da atividade humana na forma do trabalho e
do usufruto da totalidade de seus resultados pela classe trabalhadora (IAMA-
MOTO, 2001).
Nesse sentido, a questo social se configura como um dos traos cons-
titutivos do capitalismo, produzida compulsoriamente pelo desenvolvimento
desse modo de produo (NETTO, 2001) e enraizada no processo de explo-
rao resultante da relao capital-trabalho. Tal explorao, fundamentada
na lei geral da acumulao do capital, condio essencial para a acumu-
lao/reproduo do capital e tem como consequncia geral a pobreza que
atinge a classe trabalhadora em favor do acmulo de riquezas para classe
burguesa. Dessa forma, a questo social no pode ser compreendida apenas
como uma sequela adjetiva ou transitria do regime do capital, pelo contrrio,
[...] sua existncia e manifestaes so indissociveis da dinmica especfica
do capital, tornando potncia social dominante (NETTO, 2001, p. 45). Ou
de outra forma, enquanto [...] parte constitutiva das relaes sociais capita-
listas [...], sendo [...] apreendida como expresso ampliada das desigual-
dades sociais: o anverso do desenvolvimento das foras produtivas do tra-
balho social (IAMAMOTO, 2001, p. 10).
No entanto, a questo social toma diferentes formatos e expresses,
resultantes das diversas mediaes e implicaes dos componentes histricos,
polticos e culturais prprios de cada contexto em que o capitalismo se desen-
volve. Assim, no cotidiano da vida, a questo social expressa a contradio
capital/trabalho por meio de desigualdades sociais, polticas, econmicas e
culturais que ganham intensidade e contornos diferenciados a depender dos
elementos que constituem cada sociedade e o desenvolvimento desta, cada
forma de governo assumida, o nvel de organizao poltica da populao,
bem como a resposta do Estado s suas manifestaes (TAVARES, 2007).
No estgio do capitalismo monopolista, uma das respostas do Estado a
interveno contnua e sistemtica s expresses da questo social, elegendo pol-
ticas sociais como estratgias de preservao e controle da fora de trabalho
ocupada e excedente e regulando o patamar mnimo de aquisio para o con-
sumo (COELHO, 2013). Assim, a depender de determinados desdobramentos
polticos, histricos e econmicos, principalmente a capacidade de organizao
poltica da classe trabalhadora, o Estado vem assumindo ao longo do tempo,
mesmo de maneira parcial e fragmentada, algumas reivindicaes da classe
trabalhadora. Contudo, esse processo no se deu de forma pacfica, nem muito
menos natural ou espontnea. Pelo contrrio, o aprofundamento dos quadros de
pobreza da classe trabalhadora aps o processo de Revoluo Industrial ocorrida
48
na Europa entre o sculo XVIII e meados do sculo XIX, e a organizao desta
classe em favor de suas necessidades foram determinantes para que o Estado
(burgus) passasse a considerar na sua agenda algumas dessas respostas mais sis-
temticas s reivindicaes dos trabalhadores e suas condies de vida (PIANA,
2009; BEHRING; BOSCHETTI, 2007).
Entretanto, o Estado com a sua estrutura burguesa somente incorpora
essa posio por levar em considerao o carter ameaador da organizao
classista que poderia por em risco a harmonia social funcional burguesia e
ao fornecimento da fora de trabalho para o capital. Essas respostas do Estado
burgus em torno das expresses da questo social no se estendem a todas as
reivindicaes postas em questo, mas somente quelas que so convenientes
ao grupo dirigente no momento (VIEIRA, 1997; BEHRING; BOSCHETTI,
2007). Ou seja, o Estado opera essas respostas s manifestaes sociais sob a
lgica da fragmentao da questo social, providenciando aes estratgicas
e pontuais apenas nas suas expresses, sem atingir os traos da sua estrutura.
Por conta disso, observamos at hoje polticas estatais, aes e programas
sociais cada vez mais especficos e focados em questes pontuais do campo
das necessidades humanas, quase sempre desmembradas do contexto macro-
poltico que as compem.
Dentro desse complexo e contraditrio processo de resposta s expres-
ses da questo social, destacamos nesse trabalho as aes de assistncia
social. Sobre isso, ao considerarmos o processo de explorao da fora de
trabalho liderada pelo grande capital atravs das suas estratgias de desenvol-
vimento altamente concentradoras de renda e capital, temos como consequ-
ncia direta a queda do padro de vida dos assalariados que, segundo Iama-
moto (2013), se expressa em fatores como o agravamento da desnutrio, de
doenas infecciosas, no aumento das taxas de mortalidade infantil ou dos aci-
dentes de trabalho, convergindo para a ampliao da misria absoluta e rela-
tiva de grande parcela da populao trabalhadora.
Na arena poltica, uma das importantes estratgias do Estado burgus
a progressiva desarticulao dos organismos poltico-reivindicatrios da
classe trabalhadora, aliada manuteno de uma poltica salarial comprimida.
Assim, de posse de uma classe que produz e, ao mesmo tempo, politicamente
fragilizada, o Estado opera atravs da conhecida articulao represso-assis-
tncia como condio de preservao da harmonia social. Ou seja,
49
Assim, com objetivos claramente superficiais e de consenso, esse campo de
ao do Estado e da sociedade volta-se diretamente para as expresses mais vis-
veis da questo social na vida cotidiana e, portanto, atua sobre as consequncias
mais diretas do pauperismo na dinmica da vida social ou questes atravessadas
por esse fenmeno na atualidade, tais como vulnerabilidades socioeconmicas
(fome, pobreza, desemprego, trabalho infantil), violncia (inclusive abuso e
explorao sexual, violncia ou violao de direitos contra crianas, idosos, defi-
cientes e mulheres), a consequente fragilizao de vnculos familiares e comuni-
trios, dentre outros. Dentro dessa fragmentao e considerando a complexidade
das situaes em que atuam, as polticas de assistncia social carregam fortes
desafios para a ampliao de seus efeitos, principalmente por conta das limitaes
impostas pelo prprio sistema poltico que as organizam.
Considerando, pois, esse processo contraditrio de iniciativa do Estado
para responder aos efeitos e s expresses da questo social na sociedade con-
tempornea, este ensaio se desenvolve no caminho do debate sobre o atual
contexto da poltica de assistncia social no Brasil e a atuao da Psicologia
enquanto profisso inserida no ncleo dessa poltica. Em tempos de fortale-
cimento da lgica neoliberal, entendemos que os atravessamentos, tenses
e contradies que constituem as polticas sociais e a poltica de assistncia
social resultam em contextos de trabalho cada vez mais desafiadores para pr-
tica profissional, transferindo para seus profissionais uma dinmica de enfren-
tamentos dirios e constantes na busca por transformao social.
Desenhado nessa perspectiva, temos como objetivo possibilitar refle-
xes sobre a atuao dos psiclogos na poltica de assistncia social a partir
dos movimentos e determinantes que constituem esse campo de ao do
Estado na realidade brasileira, a partir de um levantamento bibliogrfico sobre
a temtica. Para tanto, faremos uma breve reflexo sobre os componentes his-
tricos que resultaram em aes de polticas sociais no Brasil e, em especfico
no campo da assistncia social para, em seguida, discutirmos os movimentos
da Psicologia e da prtica profissional do psiclogo nesse contexto.
50
mico-social nesse momento era marcado pela transio da mo-de-obra escrava
para a mo-de-obra assalariada (CERQUEIRA FILHO, 1982).
Entre 1930 e 1945 o governo Getlio Vargas adota uma srie de medidas
econmicas e realiza inovaes institucionais importantes, objetivando refor-
mular a dependncia estrutural que caracterizava o subsistema econmico
brasileiro na poca (IANNI, 1986). No campo econmico, tais transforma-
es coincidem com um reposicionamento da produo da riqueza nacional,
que deixa de ser essencialmente agrcola e passa a ser tambm industrial,
fato que desencadeia uma srie de mudanas no somente econmicas, mas
tambm sociais, culturais, demogrficas, dentre outras (CARDOSO JNIOR;
JACCOUD, 2005).
Frente a essas mudanas, ficou cada vez mais explcita a necessidade
de uma nova dinmica social no pas, impulsionada pelo ntido aparecimento
das expresses da questo social advindas das transformaes socioecon-
micas, mas tambm como fruto da presso das lutas sociais que agregam e
adensam suas reivindicaes, trazendo cena pblica os problemas sociais
e transformando-os em demandas polticas com vistas resposta do Estado
(TEIXEIRA, 2007).
Com isso, algumas aes de proteo social comeam a ser implemen-
tadas pelo Estado brasileiro. Acontece que essas polticas sociais que surgem
nesse perodo voltam-se exclusivamente para a classe trabalhadora (DRAIBE,
1990), ordenada diretamente pelo mercado, no sentido de garantir uma rela-
tiva proteo social a trabalhadores e seus familiares de certos riscos coletivos
produzidos pelo prprio sistema econmico de produo. Em outras palavras,
estamos falando de uma iniciativa estatal representada por um grande esforo
de regulamentao do mundo do trabalho exclusivamente o trabalho assala-
riado, voltado para os participantes diretos do processo produtivo que, even-
tualmente, sofressem alguma impossibilidade de exercer a sua condio de
operrio (CARDOSO JNIOR; JACCOUD, 2005).
Por outro lado, aqueles que no participavam diretamente do processo de
produo, ou que participassem apenas atravs de outros contratos margem da
regulao estatal, no eram alcanados pela tal proteo. A estes a maioria da
populao brasileira sobrava o duro desafio de inserir-se na lgica vigente do
mercado para ter acesso aos benefcios do progresso. Configurada assim, de
maneira contributiva e focada apenas na classe que produzia, a proviso estatal
aqui nesse perodo se revela incompleta, insatisfatria e basicamente instrumento
mediador entre o mercado e as necessidades mnimas dos trabalhadores (COHN,
2000; TEIXEIRA, 2007; OLIVEIRA, 2000).
Fora do projeto poltico/econmico de bem-estar adotado, a proteo
social aos grupos populacionais no alcanados pelo trabalho assalariado
acontece sob a lgica da filantropia, apenas com apoio estatal na forma de
alguns financiamentos pblicos a setores privados voltados para caridade e
51
solidariedade, sobre os quais atuavam aes de regulao do Estado, de uma
forma que no se afirmava a responsabilidade pblica pela questo social.
Dentro dessa lgica temos na dcada de 1930, durante o governo Vargas, a
criao da Legio Brasileira da Assistncia (LBA), a expanso das Santas
Casas de Misericrdia, o surgimento do Conselho Nacional de Servio Social
(CNSS), bem como organizaes de setores hegemnicos burgueses ligados
Igreja Catlica com o objetivo de recristianizao da sociedade brasileira
atravs de assistncia aos mais pobres, cumprindo assim um dever moral,
espiritual e de manuteno da ordem e do progresso, necessrios classe bur-
guesa (CARDOSO JNIOR; JACCOUD, 2005; TEIXEIRA, 2007).
Dessa forma observamos que, no Brasil, a emergncia de polticas
sociais para a maioria da populao que necessitava, ocorreu por meio de
aes e instituies de carter no-estatal, pautados na caridade, solidarie-
dade e no assistencialismo. Por conta disso, no nos surpreende que os resul-
tados dessas aes fossem marcados pela baixa eficincia e pouco impacto
social (DRAIBE, 1990; COSTA, 2006; COUTO; YAZBEK; RAICHELIS,
2010). O atravessamento de interesses, sobretudo aqueles econmicos e de
mercado, impediram que as propostas de polticas sociais interferissem de
maneira significativa no cenrio de desigualdade e pobreza que caracterizava
a estrutura socioeconmica brasileira.
No campo especfico da Assistncia Social, recorte desse trabalho, teste-
munhamos situaes ainda mais complexas. Historicamente baseada na matriz
do favor, do clientelismo e da caridade, esse campo de prticas configurou-se
tradicionalmente num padro arcaico de relaes, geralmente utilizadas como
moeda de troca entre os setores dominantes e a populao que necessitava. Esta
rea de interveno do Estado caracterizou-se por um longo perodo na histria
como uma no poltica, renegada como secundria e marginal no conjunto das
polticas pblicas estatais (COSTA, 2006; COUTO; YAZBEK; RAICHELIS,
2010; TEIXEIRA, 1989; YAMAMOTO; OLIVEIRA, 2010; DRAIBE, 1990).
A consolidao de um projeto forte, com capacidade real de tencionar
o campo das polticas sociais no Brasil s aconteceu em 1988, com a apro-
vao da atual Constituio Federal e, no campo da assistncia social, com a
aprovao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) de 1993, fruto de
intensas mobilizaes e enfrentamentos de interesses entre vrios setores da
sociedade civil e a estrutura poltica dominante (BEHRING; BOSCHETTI,
2007; YAMAMOTO; OLIVEIRA, 2010). A partir de ento, as polticas de
assistncia social saem de uma base estritamente assistencialista, clientelista
e trazida para um novo campo: o da Seguridade Social e da proteo social
pblica. Trata-se agora do campo dos direitos, da universalizao do acesso,
no mais vinculada condicionalidade do trabalho assalariado, mas conce-
bida a partir da responsabilidade do Estado em promov-la, passando a inte-
grar um campo de defesas e ateno dos interesses dos segmentos mais vul-
52
nerveis da sociedade (LOBATO, 2009).
Entretanto, mesmo com este importante avano de integrar-se cons-
titucionalmente como poltica pblica de Estado, alguns importantes
desafios impediram que a garantia legal fosse traduzida em aes efe-
tivas de enfrentamento pobreza e desigualdade social predominante no
pas (TEIXEIRA, 2007). Trata-se dos j conhecidos interesses polticos e
econmicos predominantes, com a presso da agenda neoliberal sobre a
poltica e a economia do pas, transformando a assistncia social em uma
poltica com objetivos mnimos, recursos escassos e baixa capacidade ins-
titucional, provocando a desvirtuao da poltica como prioritria para
a reduo da pobreza e a secundarizao de qualquer ao pblica que
se destinasse ao enfrentamento da questo social (YAMAMOTO; OLI-
VEIRA, 2010). Dessa forma, durante toda a dcada de 1990 e incio dos
anos 2000, a assistncia social foi marcada por um conjunto de aes
fragmentadas, desarticuladas e sobrepostas, devido pulverizao de seus
segmentos em vrios setores ministeriais e sua fragilidade institucional,
retomando assim o carter imediatista tpico do perodo pr-1988, com
pouco impacto frente s complexas necessidades sociais do pas (COSTA,
2006; MACEDO et al., 2011).
Apenas no ano de 2004 que o campo da Assistncia Social passa por
um verdadeiro processo de reordenamento das suas prticas, a partir da apro-
vao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e a consequente
criao do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS). Estamos falando
agora de um amplo sistema que propunha um modelo de gesto descentrali-
zado e participativo, baseado na regulao e distribuio em todo o territrio
nacional de aes socioassistenciais, cujos princpios apontam para a matri-
cialidade sociofamiliar, a territorializao, a proteo proativa, a articulao
direta com a seguridade social e outras polticas sociais e econmicas, divi-
dindo-se em nveis de complexidade para melhor efetivao das suas aes: a
Proteo Social Bsica e Especial (BRASIL, 2004).
O SUAS traz novidades importantes no que diz respeito garantia e
ampliao da assistncia social enquanto direito, com aes que visam res-
ponder ao carter emergencial de famlias em situao de extrema pobreza
por meio de programas de transferncia de renda, aliado ao acompanhamento
profissional de indivduos e famlias com vnculos familiares e comunitrios
fragilizados, rompidos ou que eventualmente estejam expostos a algum tipo
de violncia e/ou vulnerabilidade.
Insere, na sua lgica de atuao, a territorialidade como base para o pla-
nejamento e execuo das suas aes, considerando os contextos em que os
usurios vivem e estabelecem suas mais diversas relaes. De acordo com a
Norma Operacional Bsica NOB-SUAS/2005, o territrio base de orga-
nizao do sistema, cujos servios devem obedecer lgica de proximidade
53
dos usurios e localizar-se nos contextos territoriais de incidncia de vulnera-
bilidade e riscos para a populao (BRASIL, 2005).
Contudo, a efetivao dos princpios de gesto e trabalho adotados
pelo SUAS para o campo da assistncia social coexistem diretamente com
a reao conservadora do iderio neoliberal assumidos pelos governos brasi-
leiros ao longo do tempo, resultando em um campo de estratgias e aes com
inmeros desafios a vencer para que, de fato, produza a transformao social
a partir da diminuio das desigualdades.
Passado quase um quarto de sculo aps a aprovao da LOAS, as
reformas do Estado brasileiro ainda comprometem a efetiva ampliao dos
direitos sociais da forma como preconizado nas regulamentaes, deixando
claro que o campo legal no capaz, por si s, de modificar substancialmente
o legado das prticas de assistncia social mediatizados pela perspectiva de
ajuda, filantropia, clientelismo e iniciativas de programas governamentais
especficos (COUTO; YAZBEK; RAICHELIS, 2010).
Alm disso, os avanos conquistados no escondem as contradies
e adversidades estruturais existentes nesse processo de implementao do
SUAS, ou ainda as consequncias sociais na medida em que a LOAS e a
PNAS so incorporadas por interesses divergentes do que as originaram.
Sobre esse campo de contradies, Souza Filho et. al (2012) resumem alguns
exemplos importantes, tais como a tendncia de assistencializao e re-filan-
tropizao da assistncia social ao superestimar os programas de transfe-
rncia de renda; as dificuldades estatais de estruturao do SUAS devido s
condies objetivas da economia regidas por uma orientao neoliberal; a
progressiva responsabilizao da famlia atravs da matricialidade sociofami-
liar em detrimento da primazia da responsabilidade do Estado; a ausncia de
retaguarda institucional para os municpios que, invariavelmente, buscaro a
rede informal ou a rede voluntria para suprir as lacunas da rede de proteo
social; a focalizao do pblico-alvo passvel de atendimento, onde os crit-
rios de elegibilidade da NOB/SUAS tornam a poltica minimalista; e o enfren-
tamento da cultura poltica do pas fortemente centralizadora, ao recomendar
uma padronizao e regulao dos servios socioassistenciais em todo o terri-
trio nacional sem favorecer o pacto federativo, dentre outros desafios postos
diariamente no cotidianos dos servios.
Mesmo assim, inegvel que as novidades trazidas pela Constituio
Federal de 1988 em torno das polticas sociais e, mais especificamente da
poltica de Assistncia Social, possibilitaram a reorganizao da oferta desses
servios, bem como a sua ampliao, contribuindo tambm para a incor-
porao de novos atores nesse cenrio. , pois, a partir desse processo de
concepo da assistncia social como poltica pblica de direito e a organi-
zao sistemtica da sua oferta atravs do SUAS que a Psicologia assume
um espao permanente nesse cenrio. No mbito interno da profisso, essa
54
entrada no campo socioassistencial representou um grande desafio, principal-
mente porque esse campo de trabalho demandou dos psiclogos competn-
cias tcnicas atravessadas por sentidos polticos que historicamente a Psico-
logia brasileira no desenvolveu na formao de seus profissionais, ou sequer
os articulou realidade da questo social brasileira.
Por outro lado, como vimos nos elementos reunidos acima, estamos tra-
tando de um campo absolutamente poltico e politizado, marcado por avanos,
recuos e contradies que exigem dos profissionais que se propem a operar
essa poltica um mergulho no superficial nesse mar de conceitos e determi-
naes, para que se conheam as foras sociais que se mantm em disputa,
bem como os movimentos que estas produzem e como refletem em cada pr-
tica profissional assumida no cotidiano dos servios. justamente sobre essas
questes, voltada para o encontro da Psicologia com a poltica de assistncia
social, que trataremos no tpico a seguir.
55
e abertura de novos servios no campo das polticas sociais. Nesse aspecto, o
campo da assistncia social tem sido, nos dez ltimos anos, o principal campo
receptor de psiclogos nas polticas pblicas.
Considerando os marcadores histricos, as transformaes na profisso
foram impulsionadas, ainda no sculo passado, pelas diversas mudanas no
plano sociopoltico brasileiro, principalmente a partir do processo de rede-
mocratizao do pas e do adensamento de movimentos e lutas por direitos
sociais, civis e polticos entre as dcadas de 1970 e 1980, que foram capazes
de promover inmeras alteraes no jogo das foras sociais, mais precisa-
mente na relao entre o Estado e a sociedade civil, quando esta passa a
assumir posies participativas at ento no experimentadas. Nesse cenrio,
a Psicologia passa a abrir mo gradativamente do seu ncleo elitista de atu-
ao e se coloca diante de novas possibilidades e disposio de campos de
interesses at ento inovadores, culminando com a vinculao de psiclogos,
a partir daquele momento, a equipamentos de sade pblica, educao e ser-
vios de assistncia social de carter filantrpico/caritativo (DIMENSTEIN,
2001; YAMAMOTO; OLIVEIRA, 2010).
Contudo, esse processo de aproximao da Psicologia do cenrio
que envolve as expresses da questo social brasileira, seja atravs das
polticas de sade, educao ou assistncia social, no ocorre de forma
linear, pacfica ou apenas como resultado de uma tendncia naturalista
entre a necessidade do Estado/sociedade nesse campo social e a pron-
tido da Psicologia em supri-la. Da mesma forma, seria tambm outro
equvoco acreditarmos que a Psicologia se aproxima desse campo de atu-
ao simplesmente por sentir a necessidade de assumir um compromisso
tico e/ou poltico com as demandas sociais.
H, nesse complexo processo de entrada da Psicologia no campo das pol-
ticas sociais brasileiras, uma via de mo-dupla com aspectos que alimentaram
essa possibilidade de contato e permitiram o avano da profisso rumo s dis-
cusses e o campo prtico das polticas sociais brasileiras (DANTAS, 2013). Se
por um lado tivemos um processo de desenvolvimento progressista dessas pol-
ticas com vistas organizao e oferta de servios visando integralidade do
olhar e do cuidado, sob o enfoque protetivo, incluindo a dimenso subjetiva dos
problemas sociais a que essas polticas se direcionam; por outro lado, temos um
movimento interno da profisso em direo a esse campo social em suas diversas
expresses atravs de discusses mais prximas da questo social na realidade
brasileira, ou com a adoo de novas metodologias de trabalho embora em rea-
lidades muito pontuais e especficas nos primeiros momentos que envolvessem
a multidimensionalidade das demandas sociais que so objeto dessas polticas.
Acontece que, no campo da assistncia social, diversos estudos que pro-
blematizam a prtica profissional do psiclogo no SUAS tm demonstrando
importantes entraves no cotidiano desses profissionais capazes de compro-
meter a efetividade dessa atuao e o seu alinhamento com a transformao
56
social esperada, o fortalecimento da cidadania dos usurios e a reduo das
desigualdades sociais. Trata-se de um conjunto de prticas protagonizadas
por psiclogos e pelas equipes compostas por eles que convergem com as
diversas indeterminaes a que o SUAS est exposto, tais como: a adoo de
prticas profissionais diferentes daquelas preconizadas pelos rgos repre-
sentativos da poltica; o trabalho individualizado em detrimento dos princ-
pios inter/transdisciplinares propostos; os desvios de finalidades da atuao
devido a fragilidades nos demais servios que compem as redes de proteo
social locais ou devido insuficincia de recursos humanos; e as dificuldades
de exercer propostas de trabalho em conjunto com as famlias, dentre outras
diversas expresses que marcam o cotidiano do trabalho dos psiclogos nesse
contexto (OLIVEIRA et al., 2011; SENRA; GUZZO, 2012; OLIVEIRA et al.,
2014; COSTA; CARDOSO, 2010).
Diante disso, inegvel que tais dificuldades representam, dentro de um
contexto poltico mais amplo, a vulnerabilidade a que estamos expostos enquanto
atores de uma poltica social num pas onde a agenda neoliberal ganha espaos
cada vez mais confortveis e, portanto, se intensificam as foras contrrias ao
avano qualitativo dessas polticas. Alm disso, dentro dessa mesma dimenso,
precisamos considerar os efeitos do longo histrico de desvirtuao da poltica de
assistncia social na realidade brasileira ainda no superado pelo modelo atual,
resultando em um campo de diversas indefinies dentro do SUAS.
Contudo, para a Psicologia ntido a sua dificuldade de lidar com essas
questes, principalmente por conta do histrico distanciamento entre o seu
campo de discusses/ formao e os elementos que constituem a prpria
questo social, expressada nas principais demandas das polticas sociais e,
especialmente, no campo da assistncia social. Por conta disso, observamos
seus profissionais atuando cotidianamente em torno das expresses mais vis-
veis da questo social ou sobre aqueles problemas que geralmente so foco
de programas governamentais especficos, mas sem uma compreenso siste-
mtica da constituio sociopoltica dessas situaes.
Tal realidade expressa um modelo de prtica profissional conservadora,
que se atm somente fenomenalidade dos processos socais, quilo que
mais aparente nas demandas do cotidiano, com forte risco de naturaliz-los.
Nesse sentido, compartilhamos com a anlise de Coelho (2013), quando, ao
refletir sobre os processos que envolvem a prtica profissional e a lgica da
imediaticidade no Servio Social, afirma que
57
Ou seja, um campo de prticas profissionais baseado apenas nas expres-
ses mais visveis da questo social indica que no h o movimento da
conscincia direcionado para conhecer a realidade, mas uma ligao ime-
diata entre o pensamento e a ao, onde o fazer profissional se torna limi-
tado s aparncias, [...] tanto no mbito do conhecimento quanto da inter-
veno, pois o movimento da conscincia para conhecer a realidade no
chega essncia (COELHO, 2013, p. 13).
O imediato, a imediaticidade, aparece como uma oposio mediao
das dimenses terico-metodolgica e tico-poltica que compem as profisses
e os seus processos de insero no jogo das foras sociais. Porm, mesmo cir-
cunscrita s aparncias, s expresses fenomnicas e imediatas da realidade e da
questo social, essas prticas profissionais so resultados de complexos processos
de mediaes que independem da conscincia do sujeito e, por isso, carregam o
risco de desvirtuarem as suas mais positivas intenes, ao permitirem que a apa-
rncia dos fenmenos se sobreponha aos fatores que compem a sua essncia.
Isso se desdobra, na prtica, em conjuntos de aes fragmentadas, descontinu-
adas e baseadas apenas na experincia do profissional como sujeito singular que
anuncia a sua verdade sobre um objeto tambm singularizado.
Na Psicologia, os vetores que contribuem para esse aprisionamento
so mltiplos e alguns j foram at apresentados anteriormente. Porm,
o que determina esse modelo de trabalho no campo da assistncia social
e, consequentemente, agudiza os nossos desafios prticos nesse contexto,
que a nossa prtica profissional tem se alinhado acriticamente pr-
tica hegemnica da sociedade capitalista e sua correspondente raciona-
lidade, levando-nos a um cotidiano de aes funcionais s demandas mais
imediatas que so produzidas nos territrios, mas destitudas do sentido
poltico necessrio para a real superao destas.
Diante disso, e considerando a atual sistematicidade dessas situaes
em nosso cotidiano, vale a reflexo: para onde seguimos no campo poltico
quando assumimos cotidianamente o risco de orientarmos a nossa prtica a
partir da certeza sensvel e das nossas verdades enquanto sujeitos? No jogo
das foras sociais em constantes disputas que caracterizam o espao scio-
-ocupacional da assistncia social, quais as verdadeiras contribuies que
operamos com as nossas prticas imediatas, quando destitudas das media-
es ticas, polticas e epistemolgicas necessrias?
inegvel que o caminho da superao desses e de tantos outros
desafios que marcam a entrada da Psicologia nas polticas sociais passa
pela devida apreenso do campo de mediaes que compem a gnese e
os desdobramentos da questo social no capitalismo contemporneo e,
especificamente, na realidade brasileira. Alm disso, e igualmente impor-
tante, necessrio que os fatores que compem esse campo encontrem
sentido nas respostas que oferecemos s demandas que nos chegam como
58
objetos de interveno nos mais diversos encontros: nos espaos institu-
cionais, nas casas, nas ruas, nos espaos das comunidades, nos nossos dis-
cursos, encaminhamentos e solues.
Portanto, temos no campo da assistncia social um campo de ao com-
plexo, multifacetado e diretamente atravessado pelo vis poltico que carrega
a questo social e a resposta a suas expresses no seio de uma sociedade capi-
talista. Diante disso, exige-se dos profissionais que operam esse campo, mais
do que o conhecimento dos determinantes histrico-polticos que o compem
e o tenciona, a capacidade de transform-los em aes polticas e inovadoras
com vistas ao fortalecimento da potncia reacionria que carrega a poltica de
assistncia social na realidade brasileira.
Concluso
Referncias
59
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Poltica Nacional de Assistncia Social. Braslia: MDS, 2004.
60
HUR, D. U. Polticas da psicologia: Histrias e prticas das associaes
profissionais (CRP e SPESP) de So Paulo, entre a ditadura e a redemocra-
tizao do pas. Psicologia, So Paulo, v. 1, n. 23, p. 69-90, jan./mar. 2012.
61
tncia social em Natal/RN no perodo de 1972-2003. 2014. 153f. Disser-
tao (Mestrado em Psicologia) Universidade Federal do rio Grande do
Norte, Natal, 2014.
62
CAPTULO IV. O PROGRAMA MINHA CASA, MINHA
VIDA E A QUESTO HABITACIONAL NO BRASIL
Introduo
63
rienciado um agravamento dessa situao em decorrncia de vrios fatores,
como a intensa migrao do campo para a cidade e o aumento colossal dos
preos de aluguel. Foi comum, muitos trabalhadores perderem suas mora-
dias no processo de urbanizao em decorrncia dos alargamentos de vias
ou instalao de ferrovias.
Ao realizar uma anlise sobre as polticas urbanas e habitacionais brasi-
leira, Dumont (2014) relaciona diversos fatores da crise da habitao no Brasil.
Ele destaca a abolio da escravido e o surgimento do trabalhador livre, alm
das intensas migraes ocorridas no final do Imprio e incio da Repblica. Alm
desses, pontua que o modelo de substituio de importao na Era Vargas foi
acompanhado do aumento na demanda de servios urbanos e de moradia, em
particular. Botega (2008) ressalta a poltica de remoo e destruio de cortios
na rea central, como uma mediao que empurrou os trabalhadores para reas
perifricas, iniciando um processo de fragmentao do espao urbano.
importante ressaltar que, embora a Constituio Federal brasileira
de 1988 tenha reconhecido vrios direitos sociais, a habitao s foi includa
nesse rol no ano 2000, apesar da mobilizao dos movimentos sociais urbanos,
articulados em torno do Frum Nacional de Reforma Urbana ainda na dcada
de 1980. No entanto, isso no significa dizer que a moradia digna seja uma
realidade para todo cidado brasileiro.
A Fundao Joo Pinheiro, que se utiliza de dados censitrios do Insti-
tuto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) dimensiona o dficit habi-
tacional (necessidade de construo de moradias) em torno de 7 milhes em
2010. Desse total, 43,1% so relativos dimenso da coabitao e 30,6% com
gastos excessivos em aluguel. Os demais so domiclios precrios e adensa-
mento excessivos em domiclios prprios, com 19,4% e 6,9%, respectiva-
mente (FUNDAO JOO PINHEIRO, 2013).
No Piau, por sua vez, o dficit no ano de 2012 era de 100.105 uni-
dades habitacionais, representando 10,8% das moradias do estado e atingindo
81,5% das famlias com at 3 salrios mnimos. A composio desse dficit
diferente quando comparada com o a realidade brasileira no geral, pois apre-
senta 30,3% de habitao precria e apenas 10,1% com nus excessivo em
aluguel (FUNDAO JOO PINHEIRO, 2015).
J para a capital Teresina, segundo dados da Fundao Joo Pinheiro
(2013), existe um dficit de 32.243 moradias dividido nos quatros compo-
nentes: coabitao (57,8%); habitao precria (21,7%); nus excessivo
(16,1%) e adensamento (4,4%). J quando levado em considerao a ina-
dequao habitacional, o ndice eleva-se para 74.079 moradias, tendo como
principais componentes a carncia de esgotamento sanitrio com 66.493
domiclios seguido de precariedade de coleta de lixo com 7.473. Percebe-se,
portanto, alm da necessidade de construo de moradias, o fortalecimento da
proviso de servios urbanos.
64
Desde o sculo passado o Estado brasileiro criou vrias estratgias para
lidar com a questo habitacional. A mais recente foi o Programa Minha Casa,
Minha Vida institudo em 2009 no qual previa a construo de 3 milhes de
moradias at 2014, dividido em duas etapas. O programa est voltado para o
atendimento de famlias com faixa de renda e mecanismos de funcionamentos
distintos (ROLNIK et al., 2015). Embora fosse insuficiente para atender a
demanda reprimida, trata-se de uma interveno estatal que mais construiu
unidades habitacionais em menor tempo.
Para Loureiro, Macrio e Guerra (2015), PMCMV trata-se tambm
de uma medida anticclica com o objetivo de estimular o crescimento da
economia e enfrentar a crise capitalista de 2008 que ampliou a capacidade
ociosa na construo civil. Este setor havia se utilizado de grandes esto-
ques de terras e lanamentos imobilirios como fator de atratividade na
Bolsa de valores, quando da abertura de seu capital no mercado financeiro.
Alm disso, possui uma grande capacidade de dinamizar a economia e
gerar empregos. Este duplo objetivo estava presente desde sua concepo,
repercutindo no desenho institucional, implementao e desdobramentos
(MOREIRA; RIBEIRO, 2016).
Neste contexto, este artigo analisa o PMCMV enquanto uma das res-
postas do Estado frente a uma das expresses da questo social, a habitao,
apontando para as contradies inerentes neste processo. Para tanto, foi rea-
lizado um estudo a partir de artigos indexados na base de dados da Scientific
Electronic Library Online (SciELO) acerca do Programa, realizando uma an-
lise crtica na perspectiva marxiana de forma a inserir a discusso da poltica
habitacional na questo social. A discusso centra-se na faixa 1 do pblico
alvo do PMCMV, conforme trata a maioria dos estudos, por constituir-se pela
populao que mais sofre com as consequncias da questo social no pas.
Inicia a discusso com uma problematizao da questo social, incluindo suas
expresses e intervenes na realidade brasileira, enfatizando a questo da
habitao. Em seguida ser abordado a problemtica das polticas habitacio-
nais enquanto estratgia do equacionamento da questo social. E, por fim,
ser discutido os desdobramentos do PMCMV na reproduo social da classe
trabalhadora, enfocando aspectos da segregao socioespacial.
65
e econmicos especficos que sero abordados a seguir.
De acordo com Netto (2001, 2012), a questo social emergiu no con-
texto do capitalismo urbano-industrial por volta de 1830, evidenciando o
fenmeno do pauperismo que se expandiu na classe trabalhadora em funo
da relao de produo capitalista e no da escassez de recursos ou bens. A
novidade que os ndices de pobreza dessa poca cresciam na mesma pro-
poro que o desenvolvimento das foras produtivas eram capazes de superar
ou pelo menos minimiz-la. Neste contexto, a pobreza ganhou desdobra-
mentos sociopolticos uma vez que a classe trabalhadora ascende consci-
ncia poltica de que sua condio de pauperismo e explorao est atrelada
ao desenvolvimento da sociedade capitalista, exigindo seu reconhecimento
enquanto agentes sociais. Est conformada, assim, a questo social.
A partir da segunda metade do sculo XIX foram gestadas duas
formas diferentes de conceber e lidar com a questo social que permane-
ceram at os dias atuais, embora tenham recebido outros matizes. Num
primeiro momento o termo questo social foi usado de forma indistinta,
independentemente da posio ideo-poltica, tanto pelo pensamento con-
servador de um lado, quanto do revolucionrio do outro (NETTO, 2001).
No caso do pensamento conservador, admite-se a existncia da desi-
gualdade social desde que no afete a solidariedade ou a integrao social a
partir de uma vertente laica e outra religiosa. Tal entendimento se expressa
em Durkheim e pela doutrina social da Igreja Catlica, respectivamente. Com
efeito, a questo social distanciada de sua estrutura histrica sem questio-
namentos da ordem socioeconmica estabelecida, portanto, de forma natu-
ralizada. O enfrentamento desse problema, neste sentido, ocorreria princi-
palmente por meio de medidas de cunho moral, seja pela educao ou pela
evangelizao catlica. Aprofundando a discusso, Montao (2012) ressalta
a naturalizao da questo social em decorrncia da separao positivista de
carter conservador entre o econmico e o social. A questo social passou a
ser vista como um fato social e, portanto, a-histrico e sem relao com os
conflitos e interesses sociais, de forma que os sujeitos eram responsabilizados
pela situao em que se encontravam. Assim afirma:
66
problema e racionalidade na gesto pblica, sem questionamento de funda-
mentos da ordem econmica e social estabelecida (NETTO, 2001, 2012). As
polticas sociais de vis keynesiano, de acordo com Montao (2012), encaixa-
-se nesta perspectiva reformista pois no atua diretamente na esfera produ-
tiva, mas na distribuio parcial da riqueza para uma parcela de pessoas que
no possuem condies de acessar bens e servios no mercado. Dessa forma,
o enfrentamento da questo social baseia-se na redistribuio, sem trans-
formar a contradio entre capital e trabalho, ou seja, ocorre nas expresses
da questo social, sendo um paliativo, que em ltima instncia amplia a pau-
perizao. Essa lgica, por sua vez, ainda predominante.
Outra concepo, oposta ao pensamento conservador, foi a dos socia-
listas revolucionrios. Afirmam que a questo social inerente ao modo de
produo capitalista, como um desdobramento necessrio do seu processo
de acumulao. Os marxistas, compreendendo teoricamente o processo de
produo do capital, insistiam que a melhoria das condies de vida no reti-
rava os trabalhadores da sua condio de explorao. Isso no significa fazer
uma escolha entre realizar reforma ou revoluo. Para Netto (2012), o enfren-
tamento da questo social deve modificar os fundamentos socioeconmicos
dessa ordem, propondo reforma e revoluo ao mesmo tempo, pois a reduo
das desigualdades e reverso dos mecanismos de pauperizao absoluta so
importantes para a luta revolucionria.
De acordo com Cerqueira Filho (1982), a questo social no Brasil tra-
tada dentro da perspectiva da integrao social, na qual busca neutralizar os
efeitos da luta de classe, utilizando-se dos aparelhos ideolgicos e repressivos
do Estado, com predomnio de um sobre o outro em diferentes contextos his-
tricos. Ressalta que em momentos de aguamento da crise de hegemonia, no
sentido gramsciano, a questo social brasileira foi resolvida como questo
de polcia e no campo ideolgico com a fixao de ideias como desordem
e represso. Num contexto em que a tenso capital e trabalho acontecia nas
franjas das relaes sociais de produo, a questo social no se inseriu no
pensamento dominante, ganhando legitimidade, mas ficando marginalizada
classe subalterna e tratada como ilegal e de subversivo.
Com a intensificao da industrializao a partir da dcada de 1930
a questo social transforma-se em questo de poltica objetivando solu-
es mais sofisticadas de dominao, tendo, por sua vez, o reconhecimento
implcito da classe operria. Era considerado como um fenmeno mundial e
expresso do prprio progresso no qual os conflitos eram tidos como bsicos
sociedade, desde que dentro de certos limites. Tais intervenes so inse-
ridas numa lgica paternalista no qual se busca a conciliao, sem incluir as
classes subalternas, sendo elaboradas de cima pra baixo. As legislaes traba-
lhistas do perodo de Vargas, por exemplo, eram consideradas como sinnimo
de proteo classe trabalhadora, muito embora servissem para desmobiliz-
67
-la. Essas duas lgicas de interveno do Estado vo se alternando na histria
brasileira (CERQUEIRA FILHO, 1982).
Um fato interessante no tratamento da questo social brasileira foi que a ins-
tituio de polticas sociais se fortaleceu em perodos ditatoriais, como uma com-
pensao das perdas de direitos civis e polticos. Alm disso, a garantia de vrios
direitos sociais expressos na Constituio Federal de 1988 no foram plenamente
efetivados, contrariando as expectativas da classe trabalhadora de universalizao
e responsabilizao do Estado na concretizao desses direitos. As regulamenta-
es posteriores ocorreram em contexto de recesso econmica mundial sob as
diretrizes do neoliberalismo, reduzindo a interveno do Estado neste mbito. As
medidas de privatizao, aumento de carga tributria, achatamentos de salrios e
desfinanciamento e monetarizao das polticas sociais adotadas pelos Governos
repercutiram negativamente entre os trabalhadores e ampliando a desigualdade
social brasileira (PEREIRA, 2012).
A seguir trataremos sobre algumas polticas e programas que interferiram
na questo habitacional no Brasil como uma das expresses da questo social.
68
Para Netto (2012), a interveno do Estado desmobiliza a classe traba-
lhadora no objetivo de superar os mecanismos que promovem as desigual-
dades sociais. No entanto, o debate e o exerccio de organizao e luta em
prol da garantia do direito habitao so elementos importantes para a pro-
duo de sujeitos histricos, podendo fortalecer os trabalhadores na luta de
classe.
Outro fator apontado por Silva (1989) que as polticas habitacionais
atuam na fixao do valor da fora de trabalho, pois no Brasil a moradia
sai da lista de consumo necessrio para a reproduo do trabalhador rebai-
xando ainda mais o salrio. Com efeito, a populao passa a buscar as
periferias visando a moradia por meio da autoconstruo como uma alter-
nativa, mesmo que represente maior distancia para o trabalho ou maior
precariedade do acesso ao trabalho, comrcio e aos servios pblicos que
necessita. Assim a autora prope que a questo habitacional seja pensada
num cenrio de distribuio mais igualitria da riqueza, como tambm da
garantia ao trabalho e da incluso da habitao como item bsico da repro-
duo da fora de trabalho.
Com a dificuldade ou impossibilidade de se inserir na cidade dentro do marco
regulatrio urbano e do sistema financeiro formal, os trabalhadores promovem a
construo de uma cidade ilegal. Dessa forma, ocupam favelas ou loteamentos irre-
gulares e clandestinos em reas de expanso perifricas e sem infraestrutura adequada
para o atendimento de suas necessidades, como estratgia de sobrevivncia, num pro-
cesso denominado de segregao socioespacial (COSTA, 2014).
De acordo com Maricato (2011), o mercado residencial brasileiro estabe-
lecido de forma legal atende apenas 30% da populao de forma que o restante
buscam como alternativa as favelas ou loteamentos ilegais, especialmente em
terras sem interesse ao mercado imobilirio ou de ecossistema frgil. Analisando
criticamente a questo habitacional no Brasil, ela ainda afirma que:
69
alto custo para os trabalhadores (BONDUKI, 1994).
Outra interveno significativa do Governo Vargas neste campo
ocorreu com a instituio da Lei do Inquilinato em 1942 enquanto uma
estratgia de formao e fortalecimento da construo de uma sociedade
urbano-industrial. Com o congelamento do preo do aluguel, os capita-
listas reduziram investimentos no mercado habitacional de baixa renda e
passaram a investir no mbito das indstrias, uma vez que o lucro com o
aluguel no se mostrava mais atrativo. Tratava-se, portanto, mais de uma
poltica econmica do que social, ampliando, assim, a crise da habitao
(BONDUKI, 1994).
O primeiro rgo voltado para prover habitaes populares foi a Fun-
dao da Casa Popular (FCP) criada pelo Governo Dutra em 1946, com inter-
veno limitada e clientelista. De acordo com Santos et al. (2014), as condi-
es de possibilidade da FCP encontram-se na necessidade de reduo dos
custos da fora de trabalho (em um contexto de substituio do modelo de
exportao brasileiro) como tambm um pacto entre trabalhadores e setores
da construo civil e estratgia de cooptao diante da ameaa da instaurao
do comunismo. Assim, o Estado assumiu parte dos custos da reproduo da
fora de trabalho, evitando o aumento do salrio que garantisse aos trabalha-
dores o acesso moradia, massificando uma ideologia da democracia capita-
lista amparar o trabalhador.
O Banco Nacional de Habitao (BNH) foi criado durante a ditadura
cvel-militar para atender objetivos polticos e econmicos. No primeiro,
visava ampliar a legitimao do regime poltico perante as massas popu-
lares urbanas, e transformar os setores progressistas em conservadores pela
expanso da ideologia da propriedade privada concretizada na casa prpria,
na qual os trabalhadores passam a vida produtiva quase inteira para hipotec-
-la. Em termos econmicos, buscava dinamiz-la ao mesmo tempo em que
estruturava o setor da construo civil em moldes capitalistas, via financia-
mentos, gerao de emprego e renda (BONDUKI, 2008).
Foi apenas no Governo Figueiredo (1979-1985) que a poltica habitacional
se amplia para aqueles que recebiam menos de um salrio mnimo e represen-
tavam grande parcela da populao brasileira, que at ento estava excluda das
polticas pblicas. No entanto, muitos deles no estavam em condio de assumir
um financiamento por 30 anos, em decorrncia da instabilidade do mercado e
superexplorao dos trabalhadores, com arrocho salarial, alta inflacionria e espe-
culao financeira. O comprometimento da renda com habitao subiu de 35%
em mdia em 1981 para 60% apenas trs anos depois (SILVA, 1989). Este pro-
blemtica, por sua vez, ir se repetir mais recentemente no PMCMV, pois para os
mais pobres a nova moradia representa custos que at ento no tinham. Muitos
no pagavam aluguis, contas de gua, luz, condomnio, entre outras despesas
que surgem devido localizao do empreendimento.
70
Outra questo promovida pelas polticas habitacionais seu efeito
segregacionista. Desde a poca dos conjuntos habitacionais empreendidos
pelo BNH, a insero no espao urbano localizada em reas perifricas, com
pouco infraestrutura e baixa densidade de equipamentos e servios pblicos.
Com efeito, a garantia do direito moradia repercute negativamente na repro-
duo da fora de trabalho, pelos distanciamentos e dificuldades de acesso
que impe riqueza urbana socialmente produzida.
Este aspecto segregacionista, por sua vez, no uma caracterstica da
sociedade atual ou das polticas habitacionais. A anlise econmica realizada
por Engels (2015) do problema da escassez da moradia indica que se trata de
uma questo do modo de produo capitalista, no qual a expanso das metr-
poles promove um valor artificial e exponencial de certas reas, afirmando
que desse processo:
71
vada. A seguir ser realizada uma discusso sobre o PMCMV enfocando a segre-
gao socioespacial como um efeito das correlaes de fora de elaborao de
uma poltica pblica, e suas implicaes para a classe trabalhadora.
72
Os empreendimentos do PMCMV so construdos, via de regra, em
grandes conjuntos habitacionais nas franjas urbanas do tecido urbano. Isso
ocorre devido ao protagonismo exercido pelas construtoras que possuem
a prerrogativa de que o mercado responderia demanda de maneira mais
eficiente. Tendo em vista a maximizao do lucro, as construtoras buscam
reduzir os custos por meio da compra de terrenos mais baratos e com ganho
de escala, uma vez que estabelecido um teto para cada unidade habitacional
construda. feito uma espcie de clculo na localizao do terreno, pois
a procura dos terrenos baratos deve levar em considerao as exigncias
mnimas para a aprovao da operao (ROLNIK et al., 2015).
De acordo com Moreira e Ribeiro (2016) o desenho do PMCMV priorizou
aspectos financeiros, materializado na quantificao de unidades habitacionais a
serem construdas pelo setor privado, em detrimento da gesto e controle social e
da poltica fundiria. O PMCMV efetivado sem nenhuma vinculao aos instru-
mentos de planejamento urbano, tais como os Planos Diretores ou Plano Local de
Habitao de Interesse Social sendo, portanto, pouco efetivo no que diz respeito
ao enfrentamento da questo fundiria. O uso e ocupao do solo so gerenciados
como um objeto de disputa e acumulao do capital.
Nascimento, Moreira e Schussel (2012) ressaltam que o PMCMV favo-
rece a reproduo do capital em detrimento dos interesses dos trabalhadores, por
meio de subsdios pblicos, provocando uma elevao do preo da terra, contri-
buindo para a especulao imobiliria e os processos de segregao socioespa-
cial. A construo de um empreendimento produz a valorizao da terra ao redor,
dificultando a localizao de um outro conjunto habitacional, ao mesmo tempo
que expulsam mais ainda para a periferia aqueles que no foram beneficiados e
que no conseguem acessar terra, cada vez mais cara, no mercado.
A compreenso da segregao socioespacial, de acordo com Carlos (2013),
deve ser realizada inserindo-a na totalidade da reproduo social da sociedade
capitalista, pois manifesta-se nas diferenas de formas de acesso moradia, como
tambm em relao mobilidade, deteriorao dos espaos pblicos e acessos s
atividades urbanas. A segregao expressa a contradio da produo do espao
urbano, pois de forma dialtica ele ao mesmo tempo valor de uso, tendo em
vista a realizao da vida humana com todas suas necessidades e tambm valor de
troca, entendido como mercadoria, na perspectiva da produo de valor.
A urbanizao brasileira atravessada por uma desigualdade na distri-
buio de infraestruturas e equipamentos pblicos, com efeito na qualidade de
vida e problemas sociais. Moura (2014) explica que para acessar os servios
pblicos, gastam mais tempo e dinheiro, encarecendo custos com mobilidade
urbana, tanto para o Estado, por meio de investimentos para integrao da
malha urbana da cidade, quanto para os sujeitos. Em um estudos com mora-
dores do PMCMV foram relatados altos custos das passagens e aumento na
distncia para o trabalho, fazendo com que alguns perdessem o emprego ou
73
maior dificuldade em relao oferta de empregos quando comparadas com a
situao anterior (BRASIL, 2014). Nesse sentido, pode-se dizer a mobilidade
urbana e a reproduo social da famlia fica prejudicada para as famlias de
baixa renda que demandam transporte para trabalhar, acessar servios ou at
mesmo estabelecer contatos pessoais e sociais.
Maricato (2011) refora este argumento afirmando que o espraiamento
de moradias precrias ocorre sem o automvel para se deslocar e principal-
mente sem urbanizao, diferentemente do ocorre para as indstrias, servios
e condomnios residenciais. Alm disso, baseado em dados da Associao
Nacional de Transportes Pblicos de 2005, pode-se dizer que 37 milhes de
brasileiros no acessam os transportes pblicos por falta de recursos, como
tambm que o transporte consome em mdia 26% da renda da famlia de
baixa renda e apenas 10% dos estratos mais altos da sociedade. Assim, os
mais pobres so mais prejudicados, tendo o direito cidade restrito em decor-
rncia de questo da ordem econmica.
Outro aspecto relativo ao processo de segregao socioespacial diz res-
peito baixa densidade de equipamentos ou servios pblicos nas proximi-
dades do empreendimento, apontando para o acesso diferenciado aos recursos
da vida, pois so concentrados espacialmente juntamente parcela da popu-
lao com maior renda e poder poltico. O estudo de Menezes (2016) indicou
que embora todos os entrevistados tenham ressaltado uma melhoria na quali-
dade de vida em decorrncia da nova moradia, eles tiveram suas expectativas
frustradas no que diz respeito a pouca ou inexistncia de infraestrutura, que
em geral encontrava-se em situao inferior moradia anterior.
No caso de habitao de interesse social, isso vem a repercutir na qualidade
de vida dos moradores e at mesmo da reproduo social da famlia, colocando
em questo a eficcia e eficincia do prprio programa, pois a questo habita-
cional no se resume na simples construo de moradias. Silva (1989) afirma que
a localizao no espao urbano determinante para a incluso ou excluso social,
devido a sua estreita relao com o acesso aos benefcios urbanos, sendo encarada
como a porta de entrada aos servios, no podendo ser compreendida como mero
abrigo. Ressalta ainda que a segregao social funcional ao sistema capitalista,
garantindo a reproduo da fora de trabalho a baixo custo.
Em pesquisa realizada em nvel nacional, observou-se num dos
empreendimentos do PMCMV que, apesar de haver creche e escola fun-
damental nas proximidades, elas no atendem a demanda dos moradores,
podendo ser agravada com a construo dos outros empreendimentos pre-
vistos, de forma que muitos no estudam, esperando vagas. Tais dados
apontam para o descompasso dos governos locais ou estudais em acompa-
nhar a demanda suscitadas pelo prprio programa (BRASIL, 2014).
Uma possibilidade de enfrentamento dessa expresso da questo social
ocorreria pela organizao e mobilizao dos trabalhadores. No entanto, ana-
74
lisando a questo da moradia das classes populares na dcada de 1980 (no
muito diferente dos modelos atuais), Silva (1989) afirma que a fragmentao
ou segregao no espao urbano dificulta a formao de uma conscincia de
classe. De um lado, devido distncia fsica, sobra pouco tempo para a mobi-
lizao de assuntos de seu prprio interesse devido ao maior distanciamento
entre sua moradia e o local de trabalho. De outro, as pautas de lutas dos mora-
dores acabam sendo definidos pela singularidade do espao em que vivem, e
no em funo da condio de classe social. Acabam lutando por mais inves-
timentos em polticas pblicas, em detrimentos das estruturas que promovem
a desigualdades sociais.
Com efeito, os sujeitos tm que vencer mais uma barreira imposta pela
dimenso do espao para poder vivenciar a concretizao de seus direitos ou na
busca da ampliao, a partir das necessidades impostas pela realidade concreta.
A distncia fsica para os centros de deciso poltica na cidade acompanhada
de um distanciamento simblico. Vinculados ao processo de estigmatizao que
esto submetidos tal populao, como espaos de pobreza e violncia buscam
sua insero na esfera pblica para disputar pelos recursos urbanos, com outros
setores da cidade, que concentram maior poder econmico e poltico.
Reconhecendo as mudanas vivenciadas pelas famlias beneficirias pelo
PMCMV, o Estado instituiu em 2014 a obrigatoriedade do Trabalho Social nos
empreendimentos por meio de fortalecimento do capital social, gerao de tra-
balho e renda e atividades de educao financeira para os usos e ocupao dos
espaos. De acordo com Passos e Lima (2017), o Trabalho Social vem assumindo
a perspectiva de legitimar as aes segregacionistas e disciplinadora de cidados.
De forma como vm sendo implementado no tem conseguido estimular a parti-
cipao politizada e o protagonismo social em todas as etapas do processo e arti-
culao intersetorial com as demais polticas sociais do territrio.
Assim, a garantia do direito moradia pelo PMCMV atravessada
pelas contradies que perpassam a sociedade capitalista e repercutem dire-
tamente no capital e no trabalho. A expectativa da casa prpria relativizada
diante de uma nova realidade concreta imposta classe trabalhadora, prin-
cipalmente para aqueles considerados supranumerrios, que no levados em
considerao na sua particularidade.
Apesar da suposta homogeneidade existente dentro da Faixa 1, encontra-
-se desde trabalhadores assalariados como aqueles que no possuem sequer
uma renda estvel, vivendo de trabalhos espordicos e ou transferncia de
renda. Neste sentido, a cobrana da mensalidade, mesmo que pequena, pode
ser bastante onerosa para certas famlias, correndo o risco de perder a casa.
Alm disso, comum aparecerem gastos para os quais no faziam parte de
sua rotina, como referimos anteriormente, repercutindo negativamente na
reproduo social dos trabalhadores.
75
Concluso
76
Referncias
77
FUNDAO JOO PINHEIRO. Centro de Estatstica e Informaes.
Dficit habitacional municipal no Brasil. Belo Horizonte: Fundao Joo
Pinheiro, 2013. 78p.
78
ceitos divergentes para polticas convergentes descompassos entre a Poltica
Nacional de Habitao e o Programa Minha Casa, Minha Vida. Revista Brasi-
leira de Estudos Urbanos e Regionais, Paran, v. 14, n. 1, p. 85-98, mai. 2012.
79
CAPTULO V. A POLTICA DOS AMORES OUSADOS:
REFLEXES ATIVISTAS NA CENA LGBT
Introduo
Convidamos o leitor a fazer uma viagem ao Kuwait para saber como S.,
28 anos, vive a sua homossexualidade no citado pas. Ele d o seu depoimento:
80
continuam sendo praticados. Em tais contextos sociais, eles no podem mostrar
as suas caras e nem ousar dizer o nome dos seus amores.
Pesquisar a homossexualidade no um empreendimento frvolo. Em
sintonia com a Sociologia clssica que estimula a capacidade de estar altura
do cotidiano, defendemos que [...] tudo o que humano merece ser objeto
de nossa anlise [...]. Trilhamos um vaivm entre os livros e o boteco. Do
gabinete professoral para o burburinho das ruas, a cultura vivida no dia a
dia. Comercializando ideias e amores, seguimos uma vertente holstica cul-
tural integradora dos mltiplos aspectos da realidade humana (MAFFE-
SOLI, 2011, p. 92).
O cotidiano, na sua multidimensionalidade, alvo dos olhares socio-
lgicos. Das relaes internacionais s alcovas da nossa intimidade, tudo o
que humano no nos indiferente. Os socilogos atentam para os relaciona-
mentos e o curso de vida. Entre os conceitos essenciais da Sociologia, a sexu-
alidade recebe uma definio prtica, em meio a significados, interpretaes,
aspectos controversos e relevncia contnua: [...] caractersticas e comporta-
mentos sexuais de seres humanos que envolvem aspectos sociais, biolgicos,
fsicos e emocionais [...] (GIDDENS; SUTTON, 2016, p. 203).
A ligao entre o sexual e o social trilha para ver o poder no con-
texto da modernidade, caracterizada pelo movimento mais a incerteza. Na
confuso e rupturas da paisagem que inquieta e fascina, h abertura e agito
nos espaos da famlia, do trabalho e das convenes morais. Pensando em
liberao, [...] a sexualidade liberou-se de um cdigo rigoroso e sancionado
[...] (BALANDIER, 1997, p. 231). Na atualidade, as revolucionrias e muito
profundas mudanas que afetam a sexualidade so alvo do observador atento
transformao da intimidade e o seu potencial subvertedor sobre o con-
junto das instituies modernas. Um mundo social diferente ganharia corpo
atravs da realizao emocional dos seus sujeitos. Em curso, as democratiza-
es da esfera privada e da vida pessoal. E falando em emancipao sexual,
em um contexto democrtico, indagamos: [...] como as normas democrticas
apoiam a experincia sexual em si? (GIDDENS, 1993, p. 212). No Brasil de
1969 1980, vozes homossexuais que disseram abaixo a represso deman-
davam por mais amor e mais teso (GREEN, 2000).
A discriminao e violncia que envolve a populao de lsbicas, gays,
bissexuais, travestis e transexuais (LGBT) no Brasil, em especial no Piau,
motivam a pesquisa sobre aes voltadas ao seu enfrentamento e promoo
de cidadania deste segmento. Uma srie de categorias conceituais povoam o
cotidiano de quem discriminado e violentado. Violncia(s), no plural. Aqui,
refletiremos sobre uma das suas facetas. Preconceito, estigma e homofobia
so palavras-chave na vida de quem no aceito pelo que . Est em jogo
uma questo de identidade. Ao relacionar crime e desvio, a Sociologia des-
taca as vtimas e os perpetradores criminosos. Os crimes contra os homos-
81
sexuais so destacados. Um temor irracional ou desdm em relao a eles
define o que seja homofobia (GIDDENS, 2005).
Adentramos em um campo poltico de luta individual e coletiva. Tenses
e conflitos marcam uma arena de diversidade. Cada uma das letras da sigla antes
mencionada apresenta demandas especficas. Os pleitos gerais no podem perder
de vista as especificidades de cada um dos grupos nela inseridos. Lsbicas e gays
enfrentam questes que so comuns a ambos mas cada um, em separado, apre-
senta as suas marcas e pedidos singulares. O cenrio a ser desvendado com-
plexo e no comporta vises maniquestas e reducionismos.
Quando a Sociologia lana o seu olhar sobre gnero e sexualidade, a
homossexualidade situada no contexto da cultura ocidental. As atitudes em
relao aos homossexuais e as suas lutas por direitos e reconhecimento legais
so alvos de reflexes sociolgicas. Entre as questes para reflexo, uma
recebe destaque: [...] de que maneira a interao est estruturada em torno
de uma norma heterossexual assumida? (GIDDENS, 2005, p. 127). Quando
as famlias so abordadas, o s do plural ganha justificativa na observada
diversidade familiar. Nas alternativas ao casamento, so levadas em conside-
rao as parcerias gays e lsbicas.
Na sociedade do espetculo, regularmente so midiatizados casos de
aes preconceituosas. Bullying, injrias, agresses verbais e casos extremos
de assassinatos com requintes de crueldade. Marcas sangrentas dos crimes
de dio. Homofobia nas violncias em todos os seus matizes, incluindo a sua
simblica faceta. Homossexuais, pobres e negros so alvos de atitudes crimi-
nalizadoras. Nos objetivos polticos, dar visibilidade aos casos de violao
de direitos e atos violentos em razo de orientao sexual e identidade de
gnero. Limites na legislao que regulamenta a punio de atos discrimina-
trios contra LGBT aumenta a subnotificao de casos. Na medida em que os
homossexuais ampliam os seus espaos de apario, provocam a ira dos con-
servadores. Vivemos na telnica sociedade do sou visto, logo existo. Um
contexto de ambivalncias e paradoxos. Progressos e regresses. As relaes
homoafetivas marcam presena nas novelas e crescem bancadas parlamen-
tares evanglicas. Beijo e cura gays fazendo parte dos nossos shows coti-
dianos. Avanos nas conquistas e a conscincia do muito a ser feito.
Na linguagem poltica moderna o cidado inserido em um pro-
grama de democracia substancial. A democratizao da sociedade, em seu
conjunto, e o direito participao poltica levam em conta os [...] fins
ou valores em direo aos quais um determinado grupo poltico tende e
opera [...] (BOBBIO, 2017, p. 206). Na esfera social o processo democr-
tico considera o indivduo na multiplicidade de seus status. A sociedade
civil, lugar do surgimento e desenvolvimento dos conflitos grupais, apre-
senta os seus sujeitos: os grupos e os movimentos organizados. Dos orga-
82
nismos de deciso e de execuo do Estado esperada a sua mediao e a
funo de garantidor de resposta s demandas da coletividade. No debate
atual observou-se o desenvolvimento das vrias formas de participao
e o crescimento das organizaes de massa. As instituies estatais so
permeadas pela sociedade. Um dicionrio poltico traz os contedos e
as substncias das formas hodiernas das relaes que dinamizam a vida
democrtica. Da parte dos governantes ou dos governados ganham rele-
vncia problemas polticos diversos, a liberdade dos cidados, a felici-
dade dos indivduos e o direito de resistncia (BOBBIO, 2017).
Vivemos em ambivalentes tempos. Progressos e regresses lado a lado
na dialtica dos acontecimentos. As novas barbries marcam presena em
todas as telas. Consumir imagens violentas uma das marcas de uma socie-
dade que espetaculariza atos violentos. A audincia em torno deles capita-
liza investimentos. Neste contexto justificada a necessidade da produo de
mapeamentos referentes s violncias contra a populao LGBT. As demandas
partem dos movimentos sociais atentos aos casos violadores da dignidade
de pessoas historicamente estigmatizadas e excludas. Dar visibilidade a tais
violaes um dos objetivos dos defensores dos direitos humanos de quem
invisibilizado. Cotidianas, institucionalizadas e estruturais, as violncias
que atingem os sujeitos da nossa pesquisa fornecem um vasto material para
ser pesquisado. A promoo da cidadania e o enfrentamento da sua negao,
materializada nas aludidas violentaes, responsabilidade do Estado. Em
tal campo de conflitos, cobrar e pressionar so verbos a serem conjugados.
Falamos no plural, por nosso umbilical envolvimento com a temtica
proposta. Somos sujeito/objeto da pesquisa desenvolvida. Um texto visceral
porque falamos de dentro das questes que levantamos. Assumir o que somos
uma atitude poltica. O desejo poltico quando encontra pedras no seu
caminho. Enfrent-las uma bandeira levantada por quem luta por amplas
liberdades. Na microfsica do poder, os confrontos acontecem nos mltiplos
espaos do cotidiano. Nas famlias, escolas, igrejas, partidos e outras insti-
tuies, encontramos campos para a afirmao das nossas identidades. Apre-
sentamos um texto no qual uma substancial parte da nossa histria de vida
est nele contido. Somos os principais entrevistados de um artigo no qual nos
sintimos como protagonistas. Tratamos de trajetrias inseridas em um projeto
poltico coletivo. Pessoas no contexto de um movimento social especfico.
Base para a escrita de memoriais. Subjetivaes ancoradas em uma metodo-
logia humanstica focada em dados qualitativos. Na procura metodolgica,
a abordagem qualitativa na pesquisa marcada pela abertura e flexibilidade.
Quando a questo o tamanho da amostragem, um caso pode ser conside-
rado [...] sempre que seja significativo [...]. No foco, a escolha de [...] uma
simples histria que ilumine a questo em estudo [...] (BLASCO, 2002, p.
145-146).
83
LGBT: ativistas no campo da sigla da diversidade
84
que os direitos dos gays a nvel internacional esto convertendo-se em uma
questo de direitos humanos [...] (MARTEL, 2014, p. 24).
Os movimentos pelos direitos dos gays esto situados entre os novos
movimentos sociais (NMSs) que colocaram novas questes. Uma onda
que atingiu uma diversidade de pases [...] entre o final da dcada de 1960
e meados da dcada de 1980 [...] (GIDDENS; SUTTON, 2016, p. 327), a
diversidade de representaes e de afirmaes de identidade, um campo de
tenso e um risco rico - material emprico para uma sociologia do conflito e
da complexidade. Nos espaos de discusso e debate, durante a programao,
as falas sempre indicam as diferenas entre os segmentos e suas demandas
especficas direcionadas, em especial, a reas como sade e segurana. O
anseio por reconhecimento de expresses e afirmaes de identidades colo-
cado em evidncia. Cobram do Estado um posicionamento em relao a tais
demandas e que medidas sejam tomadas.
Articular mentes, criar significado e contestar o poder so objetivos
defendidos pelos movimentos sociais na era da internet. A faixa empunhada
pelos ativistas traz a seguinte mensagem: somos a rede social. No hori-
zonte de uma cultura da autonomia, as redes de indignao e esperana pro-
jetam a transformao do mundo (CASTELLS, 2013). Na sociedade em rede,
os movimentos de libertao lesbiano e gay saem em [...] defesa do direito
humano bsico de escolher a quem e como amar [...]. Na construo dos
espaos de liberdade, as expresses de identidade sexual vocalizam o poder
do amor. A mobilizao poltica desafia e critica a famlia patriarcal, a hete-
rossexualidade compulsria e o sexualmente normal. Na era globalizada
da informao, grupos e organizaes de ativistas locais e globais contem-
plam a diversidade da experincia humana e o esmaecimento das fronteiras
sexuais. Um ativismo amoroso e inclusivo abre brecha [...] no cadafalso
institucional erguido para controlar o desejo [...] (CASTELLS, 2010, p. 256).
Destacamos as conjunturas histricas nas quais as questes antes refe-
ridas ganharam mais visibilidade. O nosso ativismo est inserido em con-
textos histricos marcados pelas administraes do Partido dos Trabalhadores
(PT). A nvel nacional e particularizando o cenrio piauiense, o nosso enga-
jamento acontece sob administraes petistas. Na histria da homossexuali-
dade no Brasil, a mencionada agremiao partidria recebeu um destaque por
ter pautado os interesses dos homossexuais em um contexto histrico onde a
visibilidade das suas demandas era tmida, em meio a outros temas.
Focalizamos os esforos do movimento LGBT brasileiro sob os governos
do Partido dos Trabalhadores, em particular um programa voltado para o enfren-
tamento da homofobia e para a promoo de direitos: o Brasil sem Homofobia.
Iniciativa de grande importncia na ampliao de aes e na elaborao de marcos
regulatrios e legais para o segmento. Qualquer anlise crtica da atuao parti-
dria, em relao a um especfico tema, deve apontar para os paradoxos e ambi-
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valncias das suas performances. Aludimos a progresses e regresses, avanos
e recuos. Tais investidas no so lineares. A ateno est ligada nas contradies
em torno de um assunto cercado por mltiplos interesses. Na arena poltica, o
embate entre discursos partidrios e religiosos em nome da moral e do zelo pela
sagrada instituio familiar. Bancadas evanglicas e laicas em um enfrentamento
discursivo de diversos matizes.
Penetramos em um campo de complexidades. Conflitos, diferenas, dis-
putas, alianas e concorrncias. A questo LGBT, especfica, deve ser abordada
de modo contextualizado. Junto com outras questes, conduzidas por outros
movimentos, esto situadas em um mundo globalizado, com avanos neoliberais
e outras caractersticas ligadas a uma sociedade de mercado e dos consumidores.
Falamos de uma arena poltica dentro da qual ocorrem as movimentaes sociais.
Da causa ecolgica defesa da livre expresso sexual no podemos desconsi-
derar o cho conjuntural em cima do qual ocorrem todas as lutas polticas.
Uma concepo ampla de poltica abrange mltiplos domnios e arenas
morais. Da natureza ao corpo, passando pelas questes existenciais e de
direitos humanos, a agenda dos movimentos emancipatrios pauta discus-
ses relacionadas s vidas pessoais e s necessidades planetrias. Num nvel
individual e coletivo, o poder gerador e com capacidade transformadora.
As ticas da convico e responsabilidade marcam presena e dentre as per-
guntas substantivas levantadas, destacamos a seguinte: que limites devem
ser postos ao uso da violncia nos assuntos humanos? Liberdade de escolha,
auto-realizao e o como devemos viver interessa a quem v que o pessoal
poltico e refere-se justia, igualdade e participao. Acima de tudo o
cuidado direcionado para a superao dos relacionamentos sociais baseados
na explorao, desigualdade ou opresso. Estamos no contexto do surgimento
da poltica-vida (GIDDENS, 2002).
Tomar partido, lutar e apaixonar-se so caractersticas do homem poltico.
Poltica no se faz exclusivamente com o crebro. Emoes, sentimentos e
afetos entram no movimento. Atividade que exige esforo, tenacidade e energia.
Movidos por convico e responsabilidade ticas somos tomados por uma fora
de alma que d um impulso, a despeito de tudo! (WEBER, 2011). Militar
fazer poltica. Esta engendra acordos, conchavos e alianas, mas terreno de
brigas, rudos e fogueira das vaidades. Atividade demasiadamente humana. Con-
sensos e rupturas. Unidade na diversidade um objetivo trabalhoso. Tais refle-
xes ancoram o modo como apresentamos o universo LGBT. Demandas gerais
so comuns a todos os atores que fazem a sigla. Cada letra apresenta pleitos par-
ticulares. Rompendo com uma conscincia ingnua, expomos as experincias de
ativistas que enxergam tapas e beijos entre os protagonistas da batalha em prol do
respeito pela diversidade humana. Na Frana, em Angola, no Japo e em Teresina
os homens fazem acordos e rompem relaes. Animais polticos que progridem
e regridem nas ambivalncias e paradoxos histricos. Tais vivncias fizeram com
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que colocssemos os ps no cho e desenvolvssemos um olhar mais crtico e
realista acerca dos relacionamentos humanos.
A histria no deve ser lida de modo linear. Atentamos para uma viso
dialtica da prxis histrica. Avanos e regresses acompanham o processo
histrico. Nos ltimos anos o movimento LGBT tem ampliado conquistas.
H motivos para comemoraes, mas persiste a conscincia do muito para
ser conquistado. H muitas pedras no caminho. A luta continua com vitrias e
ns para desatar. O pronome antes mencionado, na primeira pessoa do plural,
encerra uma polissemia, pois os percalos esto presentes e a reao a eles
um empreendimento pesssoal e coletivo. Ao longo do texto elencaremos as
razes para a realizao de festas celebrativas e os obstculos a ser enfren-
tados na luta pelo respeito diversidade de expresses sexuais.
A nvel federal, estadual e municipal h registros positivos. No desen-
rolar da movimentao poltica cruzamos com os aliados e os adversrios.
Ambos demandam por visibilidade. No contexto teresinense, as iniciativas
municipais, algumas articuladas com a participao do movimento LGBT,
merecem meno. Em 2004, ocorreu a criao do Disque Cidadania Homos-
sexual no mbito da Secretaria Municipal do Trabalho, Cidadania e Assis-
tncia Social (SEMTCAS) por meio de lei da ento vereadora Flora Izabel
do Partido dos Trabalhadores (PT). Outro salto foi dado com a emenda que
regulamenta o artigo 9 da Lei Orgnica do Municpio que trata de atos dis-
criminatrios contra homossexuais e prev sanes como multas e perca de
alvar de funcionamento institucional. No mbito das intervenes preven-
tivas voltadas para homens que fazem sexo com homens, o Projeto Amar
sem Preconceito, desenvolvido pela Coordenao de DST/AIDS da Fun-
dao Municipal de Sade (FMS).
A pesquisa que desenvolvemos protagonizada por sujeitos que vivem
na contraluz. Aos olhos de uma sociedade moralista, normatizadora, interes-
sada na manuteno da ordem, da normalidade e voltada para a integrao,
eles so vistos como desviantes, anormais. Vivemos na sociedade de
risco e as prticas sexuais fazem parte do cotidiano do segmento populacional
pesquisado. A atuao do militante acontece em vrias frentes. A multidimen-
sionalidade humana deve ser encarada atravs dos mltiplos desejos dos seus
portadores. Os direitos sexuais so vistos como direitos humanos.
Um texto dissertativo que tenha caractersticas dialticas apresenta
passos de avanos e de retrocessos. A nvel estadual, uma importante con-
quista foi a aprovao da Lei Estadual N 5.431/2004, de autoria da par-
lamentar Flora Izabel (PT), que dispe sobre as sanes administrativas a
serem aplicadas prtica de discriminao em razo de orientao sexual
e d outras providncias (PIAU, 2011). A nvel federal e estadual, a minha
militncia est inserida em conjunturas histricas marcadas pelas gestes dos
governos do Partido dos Trabalhadores (PT). Na histria da homossexuali-
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dade no Brasil h registros de que algumas das suas alas, ao longo do seu
histrico partidrio, manifestaram uma particular sensibilidade em pautar as
demandas dos homossexuais. Tal abertura provoca cises e pode ser enca-
rada como uma incorreo poltica. Em nome da moral e dos bons costumes,
atuam vozes parlamentares interessadas em no provocar a ira de setores con-
servadores.
Oportunismos e convenincias parte, ganhar ou perder votos um cri-
trio decisivo na hora de apoiar ou no determinada demanda. Convico e
responsabilidade ticas, entre sintonias e choques de posies. Em tal campo
de tenses, atitudes ousadas e recuos estratgicos movimentam as ambigui-
dades das disputas partidrias. Limites impostos pelas negociaes polticas
que, em alguns momentos, impem freios a alguns arroubos mais ousados.
Do palanque para a burocracia administrativa, cabe uma reflexo sobre a
qualidade da atuao petista em suas polticas pblicas por um Brasil sem
homofobia. Quais os partidos que foram e so mais sensveis bandeira
da livre expresso sexual? O PT, entre seus altos e baixos, est entre eles.
Os governos Lula e Dilma, no plano nacional e Wellington Dias, no solo
piauiense, merecem ser avaliados nas respostas positivas que deram e nos
recuos dados na forma como administraram os pleitos da populao LGBT.
No objetivamos realizar tal avaliao, mas o texto que apresentamos traz
elementos que embasam a quem queira empreend-la.
As conquistas legais representam avanos na garantia de proteo
contra possveis atitudes violadoras do direito de ser o que se . Os marca-
dores identitrios, sob o respaldo legal, possibilitam uma vida menos opres-
siva para quem assume uma identidade sexual associada a minorias. Des-
tacamos a aprovao da Lei Complementar 51/2005, tambm de autoria da
deputada estadual Flora Izabel, que dispe sobre a criao da Delegacia de
Defesa e Proteo dos Direitos Humanos e Represso s Condutas Discrimi-
natrias, apresentada como sendo a primeira especializada em reprimir atos
de discriminao no pas (PIAU, 2011). A lei protege dois jovens, do sexo
masculino, que tenham sido agredidos verbalmente, na praa de alimentao
de um shopping center, por estarem se beijando em pblico? Esta e outras
perguntas tm respostas redigidas em artigos e pargrafos de uma legislao
a ser publicizada em resposta aos seus infratores. Difundir e compartilhar os
seus contedos responsabilidade do movimento LGBT. Tal difuso espalha
armas de defesa contra posturas homofbicas.
Participamos de algumas importantes aes filiados ao grupo Matizes,
o mais expressivo porta-voz da militncia LGBT piauiense. As mulheres so
destaque na sua conduo. A atuao do Matizes d material para uma dis-
sertao de mestrado. Dissidncias ocorridas nesse perodo envolveram dis-
putas e afirmao de identidades no interior do movimento local. A demanda
da visibilidade lsbica, de travestis e mulheres trans apontou para caminhos
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diferentes na mesma luta por direitos. Por conta de alguns conflitos, gays se
organizaram para fazer parte de um grupo especfico: o Coletivo Mirindiba.
Uma experincia grupal voltada para as especficas questes dos homens que
fazem sexo com homens. Neste campo de tenses e disputas, o coletivo Mirin-
diba se colocava como mais uma organizao que contribuiria para a luta por
direitos de LGBT no Piau. Teve importante participao em eventos e arti-
culaes com instituies do poder pblico estadual e municipal. A presena
majoritria de militantes homens, na sua conduo, era uma de suas marcas.
Em 2006, surgiu a oportunidade de participarmos da articulao do que
futuramente seria o Centro de Referncia Homossexual Raimundo Pereira
(CRH-RP). O significativo convite veio da Coordenao de Livre Orien-
tao Sexual CELOS, a primeira iniciativa governamental voltada para a
populao LGBT do Piau. Uma ao pblica ligada Secretaria da Assis-
tncia Social e Cidadania SASC. Implantaes datadas de 2003, no governo
petista de Wellington Dias. A SASC substituiu o ento Servio Social do
Estado (SERSE), em consonncia com a nova poltica nacional de Assis-
tncia Social. A conjuntura poltica daquele momento histrico era favorvel.
Uma circunstncia de abertura e ousadia por parte de uma gesto que mos-
trava estar disposta a ampliar os alvos das suas intervenes polticas.
Expectativas foram produzidas no movimento LGBT. Aquela ocasio,
visibilizada por pautas nos noticirios miditicos, mostrou que os espaos
governamentais sinalizavam para investimentos voltados para as demandas
dos homossexuais. Uma administrao simpatizante da bandeira do arco-ris.
O estado do Piau surpreendia e chocava. Era uma provocao a setores con-
servadores, ligados a um patriarcalismo familiar tradicional. De l para c,
entre altos e baixos, como foram os desdobramentos das intenes iniciais?
A implantao do CRH-RP ocorreu atravs da celebrao de convnio com a
ento Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
(SEDH) e a SASC. A CELOS foi a responsvel pela articulao e operacio-
nalizao do projeto. Integrar um equipamento social que de alguma forma
poderia enfrentar a homofobia, foi algo animador.
No nosso memorial de militantes destacamos a formao de uma equipe
que aos poucos se organizava e buscava apontar os caminhos para efetivar ser-
vios especficos de ateno ao segmento LGBT. Pensar e planejar em grupo
um exerccio estimulante e exigente. Trabalhar com um conjunto de individua-
lidades, em torno de questes coletivas, requer abertura em um microcosmo de
diferenas individuais. Consensos, divergncias, acordos e rachas fazem parte
das rotinas grupais de quem lida com tendncias. No cotidiano, a convivncia
com os representantes de cada uma das letras da sigla. A causa maior que nos liga
mvel para que nos eduquemos na participao em atividades grupais.
Atentar para outras dores ou cruzes, carregadas pelos outros, fez com
que ns percebssemos que vivamos em comunho com aqueles que sofriam
89
por conta das violncias produzidas por quem lida mal com a diversidade
humana. As facetas da violncia que passamos, em razo de orientao
sexual, no foram to doloridas quanto algumas vistas nos casos que che-
gavam ao Centro de Referncia. Tal comparao relativizadora resulta de um
encontro com a alteridade de quem sabe das dores e das delcias de sermos
quem somos.
Funcionrios a servio do governo estadual, ativistas gays e filiados ao
Partido dos Trabalhadores. Estvamos no poder e tnhamos que pensar em
realizaes. A conjuntura estava favorvel e expectativas foram criadas por
conta das promessas feitas. Do palanque para a rotina administrativa chegava
a hora de fazer algo substantivo pelo segmento LGBT. Ao longo destes anos
participamos de diversas atividades e projetos locais, regionais e nacionais de
diferentes reas das polticas pblicas e tambm de aes partidrias.
Desde a sua fundao, o Centro de Referncia LGBT passou por vrias
mudanas. Uma delas foi a ampliao do prprio nome para dar visibilidade
aos diferentes segmentos. Alteraes de endereo e de equipe fazem a sua
histria. Esta ltima foi ficando cada vez mais reduzida, algo que teve reflexo
direto no funcionamento da Organizao. Entramos no campo da empresa,
burocrtica e racional, sujeita aos mltiplos interesses. Um micro espao
dentro de uma macro administrao estatal sujeita a ingerncias diversas. As
atividades a serem desenvolvidas ficam na dependncia dos ventos favorveis
ou no das conjunturas polticas. A continuidade dos projetos fica comprome-
tida. O fazer concreto atravessado pela vulnerabilidade. O sai daqui e vai
pra l e os altos e baixos das realizaes cotidianas trazem a marca da insta-
bilidade e da incerteza. A gesto das especficas demandas do pblico LGBT,
dentro da mquina do Estado, acompanha o trajeto histrico de uma cul-
tura poltica com traos nepotistas, clientelistas e favoritistas. A apropriao
privada do que pblico outro marcador de identificao do modo como
so gerenciados os recursos pblicos. neste contexto poltico brasileiro,
piauiense e teresinense que vivemos as nossas militncias.
Concluso
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juga o verbo capacitar e apresenta objetivos bsicos em relao populao
LGBT: promover os direitos humanos e efetivar polticas pblicas afirma-
tivas. A violncia homofbica destaque quando o foco incide sobre o
quadro situacional de lsbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais.
O que homossexualidade? Conceitu-la um primeiro passo. Doena?
Pecado? Crime? Sem-vergonhice? Ao longo da histria uma multiplicidade
de discursos, provenientes dos mais variados campos, foram proferidos sobre
as prticas homossexuais. As falas mdicas, religiosas, legais e moralistas tra-
ziam receitas para a cura dos indivduos anormais, desviantes e perigosos
no sentido de serem uma ameaa para a manuteno da harmonia social. Uma
sociologia da integrao apresenta uma sociedade coercitiva e falante em
nome da moral e dos bons costumes. Normalizar, normatizar e esquadrinhar
so verbos-chave quando o olho do poder vigilante. Prticas discursivas
produzidas socialmente. Dos ativistas esperada a conjugao do verbo des-
construir. Uma desconstruo sociolgica desnaturaliza, desreifica e deses-
sencializa. Abordagem terica afinada com a ideia segundo a qual ningum
nasce isto ou aquilo. Tornamo-nos. Os guardies da ordem querem impedir
que tal ideologia seja abordada na sala de aula.
Partindo da sexualidade, em uma perspectiva da microfsica dos
poderes, protagonizamos movimentos de afirmao nos quais so pensadas
novas estratgias no campo de relaes de poder produtivas. As verdades
discursivas produzidas sobre a homossexualidade, em seus matizes jurdicos,
morais, religiosos e mdicos passam a enfrentar as resistncias de um ati-
vismo ancorado em uma teoria crtica que tem entre os seus objetivos fazer
a histria poltica de uma produo de verdade. Os nos histricos, vigi-
lantes, lanados em direo aos relacionamentos homossexuais constituem
prticas proibitivas e limitantes. Tais coeres so desvendadas pela tica
de um bio-poder que amplia a viso acerca do controle da sociedade sobre
os indivduos. O alvo principal dos olhares policialescos a realidade bio-
poltica chamada corpo. no somtico, no corporal que comea tal investi-
mento controlador (FOUCAULT, 1979). Nossos corpos dariam um romance.
Medicalizados, alvos de receitas, bulas, conselhos e ordens. De olho neles, os
gerenciadores sobre o espao corporal (DANIEL, 1984, p. 273).
Em primeiro lugar h uma necessidade de definies conceituais. A popu-
lao de lsbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais dizem quem so. Quem est
dentro da sigla LGBT e quer publicizar as especficas experincias de ser um de seus
membros, precisa atentar para o objetivo de definir conceitos com os quais lidam nos
seus cotidianos. Uma pergunta bsica: o que homossexualidade? Uma militncia
qualificada deve estar atenta para a formao de seus sujeitos. Capacit-los para posi-
cionamentos mais consistentes, quando forem convocados para falar, uma iniciativa
que respalda e valoriza o contedo proferido e o seu emissor. A questo antes men-
cionada demanda uma pesquisa sobre a multiplicidade de discursos construdos, ao
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longo da histria, sobre o ser homossexual. Do discurso mdico ao antropossociol-
gico, o pesquisador faz as suas leituras para depois defender a sua definio. De um
militante esperado um posicionamento crtico e desconstrutor. No enfrentamento do
preconceito e estigma, que so construes sociais, a arma da crtica desvendadora.
Na sequncia conceitual, a definio de identidade de gnero. Quando o foco o con-
ceito do que seja orientao sexual, so lanados distintos olhares sobre a variao
cultural da sexualidade humana. Em suas anlises, so vrias as correntes de pensa-
mento. Da Antropologia Psicanlise freudiana, destacamos os critrios e parmetros
construtivistas dos autores: o sexo morfolgico, o papel de gnero, comportamentos
e papis sexuais, estigma, o tipo de objeto de desejo e pulso sexual (CARDOSO,
1996).
Partindo da ideia segundo a qual somos multidimensionais, pensamos
a sexualidade como uma das dimenses das nossas experincias humanas. A
ela associamos desejos. Quando refletimos sobre o conceito de felicidade vem
s nossas mentes uma viso complexa do que seja ser feliz. As nossas neces-
sidades so mltiplas. Queremos comida, trabalho, lazer e afeto. A dimenso
sexual est includa e conclumos que, na medida do possvel, devemos res-
ponder s demandas emanadas de cada um dos componentes da nossa multi-
dimensionalidade. Para o assunto que, no momento, chama a nossa ateno,
citemos um exemplo: um indivduo, j adulto, bem situado do ponto de vista
financeiro e que vive desassossegado por ter dificuldades de assumir a sua
homossexualidade. Uma situao particular, um caso privado mas compar-
tilhado por um significativo nmero de outros indivduos. Um drama ntimo
que impacta nos relacionamentos de quem o vivencia. Uma experincia dra-
mtica comungada por uma grande quantidade de pessoas.
H quem fale em minorias sexuais mas, no cotidiano, acompa-
nhamos o sofrimento dos muitos que sentem dores por no poderem ousar
dizer o nome do seu amor. Diante da negao de um direito, so variados
os desdobramentos subjetivos experimentados por quem sofre discriminao,
excluso, preconceito e estigmatizao. Quem eu quero amar uma questo
das nossas intimidades mas tambm um assunto coletivo, social e poltico.
Importa atentar para a orientao sexual dos indivduos. algo visceral aos
seus seres. No se trata de um apndice perifrico, secundrio. Estamos na
esfera dos marcadores identitrios. Eu sou, tu s, ele , ns somos e assim
por diante. Qualidade de vida, cidadania, poltica pblica e democracia no
podem desconsiderar as mltiplas fomes e sedes humanas: do po nosso de
cada dia s nossas carncias afetivas e sexuais. Como ser feliz se no posso
ser quem eu sou?
A realidade, na nossa perspectiva terica, apresentada como uma cons-
truo social. Assumir tal referencial terico implica desnaturalizar, desreificar
e desessencializar os processos humanos. A ideia de tornar-se, de vir a ser, do
inacabado, recebe investimento. No movimento da dialtica histrica cons-
92
trumos as nossas identidades e produzimos cultura. Pecado, doena, crime e
sem-vergonhice so expresses que tm acompanhado a histria da homos-
sexualidade. Prticas discursivas de origem religiosa, mdica, legal e moral.
Construes histricas datadas e estigmatizantes para serem desconstrudas
pela crtica socioantropolgica. Da a importncia de projetos de capacitao
visando formar militantes qualificados para intervenes desconstrutoras. A
crtica uma arma no confronto ideolgico. Anormais e desviantes so
rtulos e enquadramentos que perseguem os homossexuais. Estigmatiz-los
gera a invisibilidade dos mesmos. Entre os exerccios desconstrutores, des-
construir a ideia que diz ser a homossexualidade uma opo sexual.
Somos convidados a penetrar na sigla LGBT. O que tm em comum
Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis, Transexuais e Transgneros? Quais as
singularidades de cada um dos segmentos nela inseridos? O que aglutina tal
multiplicidade de experincias existenciais? Preconceito, estigma, excluso e
discriminao so palavras de um glossrio comum a todos (as). Da perfor-
mance mais discreta mais espalhafatosa, estamos dentro de um campo plural
protagonizado por indivduos procedentes de variados contextos scio-eco-
nmicos. Negros, brancos, pobres, ricos, jovens, velhos, homens e mulheres
compem a populao de uma sigla marcada por consensos e divergncias.
Atitudes preconceituosas e discriminatrias so praticadas no seu interior.
Pobreza e riqueza produzem seus diferentes espaos. Na trilha classista,
homossexuais das classes sociais privilegiadas frequentam espaos compa-
tveis com as suas posies financeiras. O contexto LGBT mostra ser uma
espcie de microcosmo das contradies e desigualdades da sociedade onde
est situado. No cabem discursos apologticos e maniquestas para analis-
-lo. O que acontece no seu exterior ganha roupagens internas em um terreno
produzido pelas ambiguidades humanas.
A letra T, da sigla LGBT, apresenta questes especficas. Merece des-
taque a discusso terica em torno da identidade de gnero. Os referenciais
tericos embasam as reflexes sobre as pessoas travestis, transexuais e trans-
gneros. Como cham-las na lista de espera de um consultrio odontolgico
ou na chamada de uma sala de aula? Estamos falando do nome social. A
travesti Tina Summer (atentemos para o uso do artigo no feminino) comea
a frequentar um curso universitrio e no momento de registrar a frequncia
o professor chama por Francisco das Chagas Ribeiro, nome de batismo de
Tina. E ela, do seu salto alto, com um corpo esculpido, de batom e trajada
com um vestido carmim, sente um certo desconforto para dizer presente.
Tina espera que os outros discentes saiam e vai na direo do docente para
comunicar que deseja ser identificada pelo seu nome social. Uma delicada
questo a ser encarada em outros contextos sociais, alm dos espaos esco-
lares. Da a importncia de refletirmos sobre tal assunto ao longo do pro-
cesso de formao dos mais variados profissionais. So cenas cada vez mais
93
constantes nos nossos cotidianos. Tema que demanda respostas pedaggicas
e legais. A legislao j contabiliza alguns retornos favorveis s presses
dos movimentos de LGBT na direo da garantia de uma carteira de identi-
ficao do nome social.
Para alm do carnaval, a homossexualidade masculina no Brasil do
sculo XX provocou reaes mdico-legais. O discurso propunha controle
e cura (GREEN, 2000). Vivemos em uma sociedade medicalizada e neste
contexto que registramos mais uma conquista para o movimento de LGBT.
Desde os anos 70, do sculo passado, as associaes e conselhos mdicos,
reunidos em suas assembleias, vinham trabalhando em uma direo descons-
trutora, ou seja, desconstruindo uma ideia que medicalizava os homossexuais.
Estes, durante muito tempo, foram tratados, nos confessionrios da clnica
mdica, como doentes e desviantes. Com a sua despatologizao, a homos-
sexualidade no doena e no mais um problema mdico. A Psicologia
tambm seguiu um caminho desconstrutor. Os psiclogos no mais olhavam
para o homossexual como doente e pervertido. Com o avano do discurso
cientfico moderno, desmedicalizando as prticas homossexuais, a ideia de
cura, de reconvert-los normalidade heteronormativa sofre um abalo. Em
tal contexto de avanos discursivos, convm o uso de uma terminologia mais
congruente com os saltos qualitativos dados. Homossexualidade ao invs de
homossexualismo. O argumento diz que o sufixo ismo evoca a noo pato-
lgica de uma das formas de expresso da sexualidade humana. No se trata
mais de pessoas patologizadas mas de quem mostra um outro jeito de viver as
suas experincias sexuais.
A Sociologia promove um encontro entre gnero, sexualidade e edu-
cao. Vrios so os temas a serem debatidos: diferenas de gneros, a cons-
truo social do gnero e do sexo, feminilidades, masculinidades e relaes
de gnero, influncias sociais no comportamento sexual e a homossexua-
lidade (GIDDENS, 2005). As famlias, as escolas e as igrejas no podem
deixar de lado o enfrentamento de tal conjunto temtico. Destacamos as ins-
tituies escolares enquanto espaos de formao. As salas de aula precisam
dar um tempo para a discusso das questes referentes aos comportamentos
sexuais dos indivduos. O gnero e a orientao sexual so fontes de identi-
dade. Assuntos relevantes para a reflexo no contexto educacional. A capa-
citao dos docentes formadores na abordagem dos mesmos uma condio
necessria para que sejam tratados de forma complexa.
Na conjuntura atual brasileira h, da parte de grupos religiosos, uma
movimentao tentando excluir das escolas a exposio sobre a chamada
ideologia de gnero. Segundo os seus porta vozes a ideia desnaturaliza-
dora segundo a qual nos tornamos homens e mulheres, promove uma viso
distorcida da teoria bblica, crist e criacionista. Consideramos que tal resis-
tncia religiosa est fundada em um desconhecimento das matrizes tericas
que aliceram uma tica construcionista dos processos sociais. Para alm dos
94
referenciais evanglicos importa ampliar as nossas reflexes com a abertura
para um enfoque multidisciplinar. As cincias humanas e sociais, em especial,
dispem de um qualitativo capital de referncias conceituais e analticas para
tratar das identidades de gnero. Quem desenvolve um projeto educativo
voltado para a vida, integral e embasado na multidimensionalidade humana,
no pode deixar de fora dos espaos escolares o estudo das relevantes ques-
tes ligadas s nossas sexualidades.
Referncias
95
______. Modernidade e Identidade. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2002.
96
PARTE II
97
CAPTULO VI. POLTICA SOCIAL NO CAPITALISMO
CONTEMPORNEO E INTERSETORIALIDADE:
REFLEXES A PARTIR DA POLTICA DE SADE
Introduo
99
ressalta que o pauperismo no correspondia apenas pobreza e desigual-
dade entre distintas camadas sociais, j existentes desde os primrdios da
sociedade, mas ao fato de que, [...] pela primeira vez na histria registrada,
a pobreza crescia na razo direta em que aumentava a capacidade social de
produzir riquezas (NETTO, 2001, p. 42).
Assim, o pauperismo que crescia na razo direta em que se desenvol-
viam os meios de produo (objetos de trabalho + instrumentos de trabalho)
passou a ser denominado questo social, devido aos desdobramentos pol-
ticos da classe explorada (operria), que, inconformada com sua situao,
passou a lutar para a supresso da explorao e da opresso por parte da
classe burguesa. Como afirma Pastorini (2004, p. 110), [...] a questo social
apresenta-se, desde as suas primeiras manifestaes, estreitamente vinculada
questo da explorao capitalista, organizao e mobilizao da classe tra-
balhadora na luta pela apropriao da riqueza social.
Devido ao desenvolvimento do modo de produo capitalista e de suas
modificaes produzidas em prol de sua sustentao e propagao na socie-
dade, a questo social consequentemente atingiu tambm novos contornos e
significados, que no se restringiram apenas ao conflito entre o capital e o tra-
balho. Por isso, Ianni (1992, p. 92) pertinente ao afirmar que, [...] conforme
a poca e lugar, a questo social mescla aspectos raciais, regionais e culturais,
juntamente com os econmicos e polticos. Isto , o tecido da questo social
mescla desigualdades e antagonismos de significao estrutural. Em outras
palavras, a questo social tambm perpassada por demarcadores de desi-
gualdades, entre eles os aspectos raciais, regionais e culturais que, somados
aos econmicos e polticos, a moldam de acordo com a conjuntura vigente.
Porm vale ressaltar que, para o referido autor, independente da conjun-
tura em que se apresenta, a questo social , em geral, naturalizada, principal-
mente por setores dominantes e representantes do Estado, como se as desi-
gualdades sociais fossem inevitveis e, portanto, reproduzidas em qualquer
tipo de sociedade. O autor considera que
100
De acordo com Cerqueira Filho (1982), foi apenas a partir de 1930 que
a questo social no Brasil deixou de ser tratada como algo episdico, para
ser tratada como uma questo eminentemente poltica, que merece a devida
ateno e resposta por parte do Estado, [...] no porque no existisse j, mas
porque no tinha condies de se impor como questo inscrita no pensamento
dominante (CERQUEIRA FILHO, 1982, p. 59).
A partir do exposto at aqui, pode-se afirmar que a sociedade civil o lugar
onde surgem conflitos de diversas ordens (econmicos, polticos, sociais etc.),
cabendo ao Estado e s instituies que o compem o dever de resolv-los a
fim de manter a coeso social e garantir o processo de acumulao do capital.
Diante disso, existem as polticas pblicas que [...] so intervenes planejadas
do poder pblico com a finalidade de resolver situaes problemticas, que sejam
socialmente relevantes (DI GIOVANNI, 2008, p. 2). Nesse sentido, as polticas
pblicas podem ser consideradas como instrumentos pelos quais o Estado atua
sobre as demandas que surgem atravs da sociedade civil e das classes sociais
em disputa. Tais polticas pblicas, portanto, devem ser compreendidas de acordo
com a evoluo histrica da relao entre Estado, sociedade civil e classes sociais,
pois, como afirma Faleiros (2009, p. 60), [...] as medidas de poltica social s
podem ser entendidas no contexto da estrutura capitalista e no movimento hist-
rico das transformaes sociais dessas mesmas estruturas.
Netto (1992) afirma que a atuao do Estado na sociedade se modifica de
acordo com os diferentes estgios de desenvolvimento do sistema capitalista.
Assim, no denominado capitalismo concorrencial, a atuao do Estado se dava
basicamente para garantir a propriedade privada. J no estgio de monoplios,
o capitalismo passou a exigir uma atuao mais enrgica do Estado a fim de
garantir os seus objetivos econmicos de maximizao dos lucros. Como diz esse
autor, [...] no capitalismo monopolista, as funes polticas do Estado imbricam-
-se organicamente com as suas funes econmicas (NETTO, 1992, p. 21).
Depreende-se disso que as polticas sociais so funcionais para o capi-
talismo monopolista uma vez que, de acordo com Netto (1992), cumprem a
funo de manter a coeso social atravs do controle e preservao da classe
trabalhadora. Pastorini (2004, p. 110) tambm corrobora esse pensamento ao
afirmar que [...] as aes estatais, como as polticas sociais, tm como meta
primordial o enfrentamento daquelas situaes que possam colocar em xeque
a ordem burguesa [...], contribuindo, portanto, para o desenvolvimento em
larga escala do capitalismo. Nesse sentido,
101
A atuao do Estado sobre as expresses da questo social historicamente
tem-se dado, no Brasil, atravs de polticas setoriais, ou seja, em cada setor da
vida em sociedade vo sendo criadas polticas prprias. Tal diviso por setores
fruto da prpria lgica capitalista que orienta que [...] a poltica social deve cons-
tituir-se necessariamente em polticas sociais: as sequelas da questo social so
recortadas como problemticas particulares [...] e assim enfrentadas (NETTO,
1992, p. 28). Isso acaba por fragmentar a atuao do Estado no atendimento s
demandas oriundas da populao, perdendo de vista que a questo social est
intrinsicamente relacionada ao conflito entre capital e trabalho e ao conjunto das
desigualdades produzidas pelo modo de produo capitalista.
Mesmo sendo funcionais ao capitalismo, as polticas sociais no devem
ser reduzidas somente aos interesses das classes dominantes, pois, como pon-
tuam os autores Netto (1992) e Pastorini (2004), so tambm frutos da rein-
vindicao e mobilizao da classe trabalhadora que, desde os primrdios do
capitalismo, se coloca na posio de lutar por melhores condies de trabalho
e pelo reconhecimento dos seus direitos.
possvel afirmar que as polticas sociais so permeadas por contra-
dies e conflitos entre interesses antagnicos, assim expressos: de um lado,
o capital que busca cada vez mais alcanar a maximizao dos lucros, de
outro lado, a classe trabalhadora que luta para ser reconhecida como deten-
tora de direitos. Pastorini (2004, p. 111) afirma que as polticas sociais [...]
devem ser vistas como uma relao, uma mediao entre a sociedade civil e o
Estado, que reflete sua dupla caracterstica de coero e de consenso, de con-
cesso e de conquista. Assim, embora sejam utilizadas como instrumentos
do capital para manter a coeso social, as polticas sociais podem significar
tambm poder de negociao e conquistas para a classe trabalhadora. Nas
palavras de Behring (2009a, p. 315-316),
102
suposto geral das condies de produo e reproduo do capital, diminuindo sua alo-
cao e impacto junto s demandas do trabalho, ainda que isso implique em despro-
teo e barbarizao da vida social (BEHRING, 2009b, p. 46).
De acordo com Behring e Boschetti (2010), o iderio neoliberal traz
consigo um trinmio para as polticas sociais: privatizao, focalizao e des-
centralizao, que se materializam em diversas tendncias, entre elas: a trans-
ferncia das responsabilidades estatais para a sociedade civil, principalmente
para o chamado Terceiro Setor, termo que faz referncia s organizaes
e instituies geridas pela sociedade; a privatizao dos direitos, bens e ser-
vios, como a sade, por exemplo; a focalizao das polticas sociais, sub-
metendo a populao aos critrios, muitas vezes vexatrios, de seletividade.
Com isso, a lgica de proteo social, enquanto conjunto de polticas pblicas
sociais, se fragmenta e a populao encontra entraves para ter acesso aos
direitos e servios assegurados em leis. Nas palavras das referidas autoras:
104
As mudanas e recomendaes propostas durante a 8 Conferncia
Nacional de Sade foram levadas para discusso na Assembleia Constituinte,
realizada entre os anos de 1987 e 1988, caracterizada como um dos marcos do
processo de transio democrtica, perodo em que o pas saa de um regime
ditatorial e visualizava novos rumos pautados na democracia. Assim, em
1988, a nova Constituio Federal, intitulada constituio cidad, intro-
duziu, no cenrio brasileiro, a poltica de sade como um direito de todos
e um dever do Estado, instituindo o atual Sistema nico de Sade (SUS)
(BRASIL, 1988). Dois anos depois, em 1990, o SUS foi regulamentado pela
Lei Federal 8.080/90, sendo considerado, no art. 4, como [...] o conjunto de
aes e servios de sade, prestados por rgos e instituies pblicas fede-
rais, estaduais e municipais, da Administrao direta e indireta e das funda-
es mantidas pelo Poder Pblico (BRASIL, 1990).
A organizao dos servios do Sistema nico de Sade deve ocorrer obser-
vando alguns princpios norteadores que tambm so provenientes dos ideais da
Reforma Sanitria. Dentre eles, destacam-se: a) universalidade: os servios de
sade devem ser acessveis a todos os cidados, do mais pobre ao mais rico, sem
distines; b) integralidade: as aes e servios devem articular as dimenses
curativas e preventivas, individuais e coletivas, levando em considerao os ml-
tiplos aspectos que envolvem a sade em uma perspectiva de totalidade; c) par-
ticipao da comunidade: os cidados tm o direito de participar ativamente das
discusses, do planejamento e da fiscalizao das questes de sade da nao,
atravs dos conselhos e conferncias de sade; d) descentralizao poltico-admi-
nistrativa: os servios de sade devem ser descentralizados para os municpios,
regionalizando-os e hierarquizando-os, a fim de proporcionar uma maior cober-
tura dos problemas de sade da populao de um determinado territrio. Ade-
mais, importante ressaltar que a iniciativa privada pode participar do SUS de
maneira complementar (BRASIL, 1990).
Considerando o que foi exposto at aqui, pode-se afirmar que a sade
uma das polticas pblicas que mais tm visibilidade, avanando principalmente
no que diz respeito aos aspectos constitucionais e legais. Porm, para alm dos
avanos na legislao, o que se percebe uma diferenciao entre o SUS legal
e o SUS real. Tal fato ocorre, principalmente, por conta de um contexto neoli-
beral que tem impactado diretamente o mbito das polticas sociais contempor-
neas, que pautam suas propostas levando em conta os princpios de [...] seletivi-
dade e focalizao das aes pblicas sobre os segmentos mais necessitados da
populao, de ruptura com compromissos de gratuidade e de privatizao dos ser-
vios destinados s camadas mais aquinhoadas da populao (DRAIBE, 1993,
p. 98). O neoliberalismo vai exatamente contra os princpios que orientam a pol-
tica de sade no Brasil, expressos a partir da Constituio de 1988.
Com base nas polticas governamentais neoliberais, os desdobramentos
para a Poltica de Sade manifestam-se, por exemplo, no surgimento cada
105
vez mais crescente de estabelecimentos privados que caracterizam a sade
como mercadoria, impregnando, na sociedade, a lgica de que s aquilo que
pago pode ter alta qualidade. Isso faz surgir um mix pblico-privado, onde
aqueles que podem pagar se voltam para a rede privada, enquanto aqueles
que no podem tm que recorrer aos servios pblicos de sade, enfrentando
diversos obstculos at conseguir um atendimento para sua demanda. Assim,
de acordo com Mamede (2009), pode-se afirmar que existe
[...] uma cidadania diferenciada aos que podem pagar pelos servios e
aos que no podem. Os primeiros, na sua maioria, so assistidos pelos
planos privados de sade com melhor padro de qualidade, no que diz
respeito mdia e baixa complexidade; na alta complexidade, muitas vezes
recorrem ao SUS, em virtude da no-autorizao dos planos privados. Aos
que no podem pagar pelos servios, a tendncia que sejam ofertados
programas focalizados, fragmentados e seletivos para atendimento aos
pobres, com baixo padro de qualidade (MAMEDE, 2009, p. 100).
106
pessoa representa, trazendo como consequncia a no-fragmentao
da ateno, reconhecendo os fatores socioeconmicos e culturais como
determinantes da sade, e, principalmente, sugerindo um modelo
integral de ateno que no tem como suposto a cura da doena,
mas alarga os horizontes do mundo da vida espiritual e material
(NOGUEIRA; MIOTO, 2006, p. 7).
107
Diante da complexidade das expresses da questo social, depreende-
-se que necessria uma interveno mais ampliada nas necessidades sociais
da populao em todos os servios, bem como a articulao entre as demais
polticas sociais, com vistas a fortalecer a integrao entre as polticas, cons-
tituindo-se, a partir disso, uma rede, buscando efetivar os direitos sociais
garantidos atravs da Constituio Federal de 1988 e das legislaes infra-
constitucionais. Com base nisso, Costa (2010, p. 218-219) aponta que
[...] supe vontade, deciso, que tem como ponto de partida o respeito
diversidade, e s particularidades de cada setor ou participante. Envolve,
portanto, estruturao de elementos de gesto que materializem
princpios e diretrizes, a criao de espaos comunicativos, a capacidade
de negociao e tambm trabalhar os conflitos para que finalmente se
possa chegar, com maior potncia, s aes.
Concluso
110
denao do Ministrio da Sade.
O processo de construo de uma concepo ampliada da Poltica de
Sade foi fruto da incessante participao dos movimentos sociais que defen-
diam que os ideais da Reforma Sanitria fossem incorporados pela Consti-
tuio de 1988. Tal fato corrobora o entendimento de que as polticas sociais
so permeadas por constantes disputas entre interesses antagnicos e que, em
que pese a fora do capital, a sociedade civil organizada tem potencial para
reivindicar direitos.
Nos documentos que orientam a referida poltica, h referncias
importncia da intersetorialidade para que a populao tenha acesso universal
proteo social integral e tenha suas necessidades atendidas por completo.
Porm o que se percebe na realidade que cada uma das polticas que com-
pem a Seguridade Social operacionalizada de maneira separada, sendo a
articulao intersetorial um desafio a ser alcanado.
Nesse sentido, importante ressaltar que as expresses da questo
social se manifestam em diversos setores, de diferentes formas, ou seja, as
demandas sociais da sociedade no seguem um nico padro, pois so resul-
tados de processos histricos, frutos de diferentes conjunturas sociais, econ-
micas, polticas, culturais, etc. As demandas sociais, portanto, exigem uma
concepo ampliada, uma integralidade entre as diversas reas, saberes e pr-
ticas. Da a importncia de se aprofundar o debate acerca da intersetorialidade
entre polticas pblicas.
Diante de um cenrio neoliberal onde os direitos sociais conquistados so
constantemente ameaados, o capital exige uma interveno mnima do Estado
no mbito social e cortes no oramento destinado s polticas sociais com o obje-
tivo de superar crises. Mas importante no perder de vista a relevncia do
debate acerca das relaes e dos interesses que esto em conflito no mbito de tais
polticas, das estratgias de gesto que podem ser executadas em prol da proteo
social, como a intersetorialidade, bem como da importncia da classe trabalha-
dora organizada e mobilizada, enquanto classe fundamental para alterar a coeso
social to necessria ao acmulo capitalista.
Referncias
111
dncias contemporneas. 2. ed. So Paulo: Cortez, 2009a. p. 44-63.
112
VANNI. Sociologia, Crtica social, Comentrios e Reflexes sobre socie-
dade e cultura Polticas Pblicas, 22 ago. 2008. Disponvel em: <http://
geradigiovanni.blogspot.com.br/. >. Acesso em: 15 mar. 2016.
113
Cortez, 2004. (Coleo Questes da Nossa poca; v. 109).
114
CAPTULO VII. A GESTO DA ASSISTNCIA SOCIAL NO
ESTADO DO PIAU SOB O OLHAR DO ORAMENTO.
Introduo
Este artigo tem como objetivo discorrer sobre a Poltica de Assistncia
Social no estado do Piau a partir de peas/ documentos como o Plano Pluria-
nual PPA, relatrios do Balano Geral do Estado, que consolidam os dados
registrados no Sistema Integrado de Administrao Financeira para Estados
e Municpios SIAFEM, retratando a execuo oramentria, financeira,
patrimonial e contbil dos atos e fatos praticados pelos gestores do Estado
do Piau (PIAU, 2015, p.8) e a legislao nacional e estadual no mbito da
assistncia social.
O oramento um instrumento importante para auxiliar na compre-
enso da poltica social, pois reflete a correlao de foras e os interesses
envolvidos na destinao dos recursos pblicos, fato que desemboca na
importncia dada a cada poltica pblica na conjuntura social, poltica e eco-
nmica vivenciada quando da elaborao do mesmo.
A Assistncia Social, aps a Constituio Federal de 1988, passou a
integrar o sistema de Seguridade Social e com isso tornou-se um direito social
e conquistou, tambm, um espao oramentrio prprio. No entanto, a mate-
rializao deste feito est condicionada efetivao do oramento da segu-
ridade social, conforme princpio constitucional estabelecido que garante a
diversidade das bases de financiamento, que advm de contribuies sociais
exclusivas. Somadas a essas contribuies as receitas arrecadadas sobre a
folha de pagamentos, mais impostos provenientes do oramento fiscal, seriam
alojadas num fundo pblico redistributivo da seguridade social.
Dois pontos merecem destaque diante da realidade supramencionada: o pri-
meiro que na dcada de 1990 houve a regulamentao da previdncia, sade e assis-
tncia social por leis distintas, o que acarretou em uma organizao administrativa de
forma estanque, separada. O segundo ponto que, no mesmo perodo, o projeto neo-
liberal desembarcou uma srie de reformas de Estado, bem no estilo das atuais, com
cortes na previdncia social, nos fundos de aposentadorias e penses, nos programas
assistenciais e nos servios de sade pblica. A consequncia natural dessa situao
foi o enfraquecimento das polticas sociais que compem a seguridade social e o for-
talecimento das ideias de privatizao da mesma.
Na contramo dessa histria, as demandas por proteo social s cres-
ceram e a manuteno de um modelo reduzido de gasto social limita a ao
do Estado e inviabiliza o alcance das metas de universalizao do atendi-
115
mento, de melhor redistribuio da renda, de promoo da dignidade humana,
entre outras, o que justifica a reflexo proposta.
O mtodo crtico dialtico utilizado para analisar a Poltica de Assis-
tncia Social no estado do Piau, na atual conjuntura social, poltica e econ-
mica, possibilitou maior esclarecimento dos documentos e peas orament-
rias como o Plano Plurianual - PPA referente aos perodos 2012-2015 e 2016-
2019, do Relatrio de Balano Geral do Estado (2012, 2013, 2014, 2015 e
2016) e da legislao nacional e estadual no mbito da Assistncia Social.
A escolha do PPA/ Piau referente ao perodo 2016-2019 deu-se por neces-
sidade de mostrar o que j foi planejado para a poltica de assistncia social para
o prximo quadrinio, pois se trata de uma outra administrao, ou seja, a finali-
dade, nesse caso (e somente nesse), no analisar a execuo mas o planejamento
em si, o olhar para o futuro da assistncia social no estado do Piau.
116
do oramento deve observar as limitaes legais em relao aos
gastos e s receitas; Princpio da No Afetao (no vinculao)
das Receitas - segundo esse princpio, nenhuma parcela da receita
poder ser reservada ou comprometida para atender a certos ou
determinados gastos; Princpio da Publicidade - diz respeito
garantia da transparncia e pleno acesso a qualquer interessado
s informaes necessrias ao exerccio da fiscalizao sobre a
utilizao dos recursos arrecadados dos contribuintes; Princpio
da Unidade Oramentria - diz que o oramento uno, ou seja,
todas as receitas e despesas devem estar contidas numa s lei
oramentria; Princpio da Universalidade - todas as receitas
e todas as despesas devem constar da lei oramentria, no
podendo haver omisso; Princpio do Oramento Bruto -
determina que todas as receitas e despesas devem constar na
pea oramentria com seus valores brutos e no lquidos. Entre
os princpios oramentrios modernos tem-se o Princpio da
Simplificao - onde planejamento e o oramento devem basear-
se a partir de elementos de fcil compreenso, essa simplificao
est bem refletida na adoo do problema como origem para criao
de programas e aes; Princpio da Descentralizao - prefervel
que a execuo das aes ocorra no nvel mais prximo de seus
beneficirios. Com essa prtica, a cobrana dos resultados tende
a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidado, beneficirio
da ao, e a unidade administrativa que a executa e o Princpio da
Responsabilizao - os gerentes/administradores devem assumir de
forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de
um programa, buscando a soluo ou o encaminhamento de um
problema (BRASIL, 2013, p. 07-10).
117
Mergulhados ainda nesse processo de construo do oramento, aps com-
preender a existncia e a finalidade dos princpios oramentrios no percurso,
faz-se premente enxergar os instrumentos complementares para a elaborao
do mesmo. O Plano Plurianual PPA, criado na Constituio Federal de 1988,
define as diretrizes, metas e objetivos da administrao pblica em cada esfera de
governo (federal, estadual e municipal) pelo perodo de quatro anos.
No processo de construo do PPA faz-se necessrio elaborar um
diagnstico da realidade, definir uma viso de futuro, eleger prioridades,
planejar a articulao de estratgias para sua execuo e das polticas de
apoio e a formulao de programas para atingir as prioridades fixadas
com a receita existente. A Lei de Diretrizes Oramentrias LDO deve se
basear no PPA e apontar as diretrizes e metas da administrao pblica.
Conforme Piscitelli, Timb e Rosa (2006) a LDO contribui para a racio-
nalizao e o disciplinamento das finanas pblicas, sendo a maior novi-
dade, em matria de oramento, trazida pela Constituio Federal de 1988,
funcionando ainda como elo de ligao entre o PPA e a Lei Oramentria
Anual LOA que, por sua vez, deve conter a discriminao da receita e da
despesa de maneira a deixar evidente a poltica econmica financeira e o
programa de trabalho do governo observando-se os princpios da unidade,
universalidade e anualidade.
Conforme Fabrcio de Oliveira (apud Salvador, 2010, p.179), a escolha do
programa a ser implementado pelo Estado e dos objetivos de poltica econmica
e social reflete os interesses das classes, envolvendo negociaes de seus repre-
sentantes polticos, em que o oramento expresso das suas reivindicaes.
Nessa perspectiva enfatiza-se que o oramento, para alm dos valores
contidos ao revelar receitas e despesas, traduz a vida poltica de uma socie-
dade. Da, a necessidade de apropriao dos aportes tcnicos do oramento
bem como da conjuntura social, poltica e econmica que o cerca.
Antes de inserirmos nesse debate do oramento pblico as aes da assis-
tncia social, mister pontuar que a Constituio Federal de 1988 logrou xito no
que tange s conquistas de direitos da cidadania e criou expectativas em torno da
consolidao de um sistema de bem-estar social no Brasil, no entanto, na dcada
de 1990, a ideologia neoliberal e a reforma do Estado tolheram a possibilidade
de efetivar as mudanas propostas pela Constituio Cidad.
E por que fazer aluso a esse episdio antes de adentrar na discusso em
torno da assistncia social? simples. Como dito anteriormente, a regulamen-
tao da previdncia social, assistncia social e da sade ocorreu nos anos de
1990, em meio s reformas estruturais que promoveram, conforme Boschetti e
Teixeira (2003), o enfraquecimento da funo social do Estado brasileiro e o
fortalecimento de seu papel no provimento das condies necessrias expanso
do capital financeiro. As consequncias so catastrficas, como: a poltica deli-
berada de juros altos, o endividamento acelerado do Estado (comprometendo o
118
financiamento das polticas sociais) e a desregulamentao das relaes de tra-
balho, acentuando a informalidade e a reduo de direitos. E esse o cenrio que
cerca a estruturao da poltica de assistncia social aps Constituio de 1988.
119
trizes norteadoras da assistncia social, e o Conselho Nacional de Assistncia
Social CNAS, que promove a participao e o controle da populao sobre
as aes da assistncia social no mbito pblico e privado. Dessa forma con-
solida-se a assistncia social no espao da administrao pblica.
Mas, como era realizado o financiamento antes do SUAS e como est
hoje, na era SUAS?
tudo muito recente e possvel resgatar esse histrico de forma breve e pre-
cisa. A princpio, nos anos 1996 (quando o FNAS torna-se efetivamente o principal
mecanismo de financiamento da assistncia social) e 1997, a Unio firmava termos
de responsabilidade e repassava recursos, sob a lgica dos convnios, para os estados
e estes podiam executar as aes ou optar pela execuo indireta e, nesse caso, trans-
feria recursos para os municpios ou para outras entidades.
Em 1998 foi elaborada uma nova forma de financiamento (Lei n
9.604/98) instituindo o repasse fundo a fundo, conforme previsto na LOAS.
Sendo que apenas os municpios que se habilitaram na gesto municipal, con-
forme reza artigo 30 da LOAS, tiveram acesso aos repasses da Unio, ou
seja, nesse perodo (1998-1999) coexistiram dois tipos de repasses: o ante-
riormente citado, com termos de referncia e planos de trabalho e um mais
simplificado, voltado apenas para os municpios habilitados, onde a Unio
repassa diretamente aos municpios que executam as aes e estes, por sua
vez, assim como os estado, tm autonomia de optar pela execuo direta ou
pela indireta e, em sendo assim, transferir estes recursos para entidades sem
fins lucrativos executarem a ao. Havia a exigncia de Certido Negativa de
Dbitos (CND), para viabilizar o repasse dos recursos.
A partir do ano 2000, conforme Brasil (2013), passou-se a utilizar portarias
ministeriais e o Plano de Ao, findando a era dos termos de referncia. Vale expor
que entre os anos 2000 e 2004 permanecia a existncia de municpios habilitados e
outros no, o que implica na transferncia direta da Unio para os estados ou para
os municpios habilitados, e ainda as possibilidades de execuo direta dos servios
e utilizao dos recursos por parte do estado ou do municpio habilitado (repasses
fundo a fundo) e na execuo indireta, com transferncia de recursos do estado para os
municpios no habilitados/ entidades e dos municpios habilitados para as entidades
sem fins lucrativos. Nesse perodo manteve-se a exigncia da CND e os repasses
eram conforme atendimentos realizados (recursos per capita). Aps servio prestado
a Unio ressarcia o estado ou municpio habilitado.
Em 2005 novos paradigmas para o financiamento da poltica de assis-
tncia social foram firmados, decorrentes de mudanas provocadas pelas
deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada
em 2003, promovidas pela nova PNAS de 2004 e pela Norma Operacional
Bsica de 2005 (NOB/ SUAS).
Entre as mudanas evidenciadas temos aquela referente ao critrio de
atendimento per capita sendo substituda pela lgica de disponibilizao de
120
servios populao, como os servios onde os critrios de financiamento
passam a ter por base o referenciamento de famlias; outra mudana diz res-
peito aos modelo de financiamento denominado de Servio de Ao Conti-
nuada (SAC), que findou em meados de 2005 devido organizao do finan-
ciamento em nveis de proteo e em pisos especficos para atendimento a
determinado pblico-alvo. Coaduna com essa reflexo a contribuio de Sal-
vador (2010), quando afirma que:
121
O Oramento e a Assistncia Social no Estado do Piau: um longo
caminho a percorrer.
122
05 Mais Viver 30102 Fundo Implementao de aes de segurana
Estadual de alimentar e nutricional e incluso 14.226.056,00
Assistncia Social produtiva de famlias (priorizando as
famlias em situao de extrema pobreza)
123
Tabela 1: Oramento realizado no mbito da
assistncia social no estado do Piau
ANO REALIZAO PARTICIPAO VALOR REAL CRESCIMENTO
(DEFLACIONADO PELO IPCA) REAL
2012 16.302.576,00 0,24% 16.302.576,00 -
TOTAL
87.241.668,00 77.470.053,00
A realizao significa o que realmente foi gasto com assistncia social no estado
do Piau em cada um dos anos especificados e a participao o percentual de gasto
dessa poltica tendo como parmetro todos os gastos do estado com as demais pol-
ticas (sade, educao, segurana, previdncia, administrao, trabalho, cultura, habi-
tao, agricultura, entre outras), com o legislativo, com o judicirio e com a dvida.
Deflacionando esses valores pelo ndice Nacional de Preos ao Consu-
midor Amplo - IPCA encontramos valores atualizados e o crescimento real
dos recursos aplicados na poltica de Assistncia Social. O que evidencia o
crescimento negativo no ano de 2014 e o sbito crescimento em 2015 tendo
em vista o realizado nos demais anos (2012, 2013 e 2014).
Conforme o Balano Geral do Governo do Estado, no anexo Despesa por
funo, subfuno e programa (2015, p. 175-182), entre as aes mais prejudi-
cadas, por pouco recurso aplicado e s vezes nenhum recurso, temos: a implan-
tao do sistema de informao e acompanhamento de crianas e adolescentes
SIPIA/SINASE, a implantao da escola de socioeducao, o fortalecimento das
instncias de controle social e pactuao, o apoio e incentivo a instituies que
prestam servio de assistncia social nos municpios piauienses e o cofinancia-
mento da proteo social bsica e especial (de mdia e de alta complexidade).
Fica evidenciado que no h como materializar todo planejamento, pre-
viamente idealizado para o quadrinio supramencionado, nem mesmo apro-
ximar-se do previsto, tendo em vista a reduo drstica dos recursos.
Com o PPA de 2016-2019 apresentado no quadro abaixo percebe-se que
o valor projetado para ser aplicado na assistncia social aumentou considera-
velmente, no entanto, no foi no Fundo de Assistncia Social (unidade gestora
30102), mas na unidade gestora da Secretaria (30101) e, mais especificamente
no que tange a administrao geral, que envolve gastos com pessoal, entre outras
despesas. Nesse sentido, com uma execuo comprovadamente aqum do pla-
nejado e com o foco na gesto e manuteno do poder executivo, constata-se a
124
dificuldade de avanar no aprimoramento da gesto do SUAS. Sem ampliao do
oramento na unidade oramentria que responde pelos servios socioassisten-
ciais (30102) o risco de haver um engessamento da poltica iminente.
Quadro 2- Oramento previsto para Assistncia
Social no estado do Piau (PPA 2016-2019)
125
Promoo dos Direitos de crianas e 500.000,00
04 - Assistncia, 30102 Fundo Estadual adolescentes por meio da proteo social
incluso social e de Assistncia Social bsica e especial com objetivo de enfrentar
garantia de direitos as situaes de violncia, de trabalho infantil
e de explorao sexual.
TOTAL DA 30102 Fundo Estadual
UNIDADE de Assistncia Social 102.948.600,00
126
selho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente CEDCA, bem
como de potencializar quelas previstas nos planos de atendimento socioedu-
cativo, de enfrentamento violncia sexual contra a criana e o adolescente e
o de enfrentamento ao trabalho infantil.
Na ltima ao pontuada no PPA/Piau (2016-2019), apesar de ter
vindo no programa Assistncia, Incluso Social e Garantia de Direitos, os
recursos so de uma unidade oramentria vinculada Superintendncia de
Representao do Estado em Braslia, no comprometendo nenhuma das uni-
dades de gesto da SASC.
Perante a atual situao de crise, como j conhecida devido ao ciclo
de reproduo do capital, somado crise tica e poltica, s catstrofes
ambientais e ao terrorismo, vivenciado concomitantemente em muitos pases,
importante relembrar dos cenrios desoladores do ps-guerra que impul-
sionaram as demandas para o Welfare State e que, conforme Soto (2016),
Lavinas (2013) e Behring e Boschetti (2007), a implementao de polticas
de seguridade social tornou-se questo central com o advento do Estado de
bem-estar social, obrigando o Estado a aplicar mais recursos financeiros para
efetivao de tais polticas, investindo menos em determinados setores mais
interessantes reproduo do capital.
Concluso
O estudo do oramento indispensvel para se compreender as pol-
ticas sociais e a correlao de foras envolvidas na apropriao de recursos
pblicos, pois os recursos do fundo pblico, no mbito do oramento estatal,
so disputados por cada pasta dos rgos executivos, pelo legislativo, pelo
judicirio e na sociedade, tornando-o arena de disputa de interesses.
O texto do PPA/ Piau (2016-2019) expe a necessidade de efetivarem-se
polticas p-blicas de modo que evidencie uma gesto eficiente com transparncia
e controle social. Nesse sentido, vale lembrar que a participao na construo do
Plano Plurianual no descarta o acompanhamento da execuo do mesmo pela
populao. O exerccio do controle social deve ser dirio e requer aprimoramento
constante. Sobretudo este acompanhamento (controle social) do destino dado aos
recursos pblicos possibilitar maior preciso do direcionamento destes aos inte-
resses e necessidades da populao.
Nas peas oramentrias a Poltica de Assistncia Social do estado do
Piau apresenta-se conforme o desenho da Poltica Nacional, mas, no mbito
da gesto, percebem-se ausncias importantes que precisam de reviso no
intuito de otimizar os recursos previstos e, na arena de disputas, contar com os
resultados dos ndices de gesto para garantir verbas que possam dar assis-
tncia social a visibilidade necessria.
Entendendo que o Brasil (e nele o Piau) no se configura como um
127
Estado provedor, mas tem como paradigma, no que tange ao emprego de
recursos, a Seguridade Social (Sade, Assistncia Social e Previdncia), que
se faa valer um planejamento eficiente, eficaz e efetivo que alcance os menos
favorecidos e promova a justia social.
Referncias
BEHRING, E. R.; BOSQUETTI, I. Poltica social: fundamentos e his-
tria. 2. ed. So Paulo: Cortez, 2007.
128
PIAU. Relatrio contbil 2012.
Disponvel em: <http://portal.sefaz.pi.gov.br/balanco/2012/index.html>
Acesso em 10 de jan. de 2017.
129
CAPTULO VIII. A POLTICA PBLICA DE
ASSISTNCIA SOCIAL NO ENFRENTAMENTO
A VIOLNCIA SEXUAL CONTRA CRIANAS E
ADOLESCENTES: BREVES REFLEXES SOBRE
PS CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
Introduo
130
A trajetria da poltica pblica ps Constituio Federal de 1988
131
funes a serem descentralizadas; elevando o volume da receita
disponvel; transferindo recursos em uma escala em que a adeso
se torne atraente; e, finalmente, reverendo as condies adversas
derivadas das polticas, do legado das polticas prvias.
132
polticas pblicas e consequente reduo de direitos sociais, indo assim na contra-
-mo do que preconiza a Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1988). O argu-
mento usado o da crise fiscal do Estado transformando assim as polticas sociais
em aes pontuais e compensatrias direcionadas para os efeitos perversos da
crise (BEHRING; BOSCHETTI, 2011). De acordo com Castro (2009, p. 96):
133
A Poltica Nacional de Assistncia Social
134
II Universalizao dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatrio
da ao assistencial alcanvel pelas demais polticas pblicas;
137
e que isso s possvel em um espao onde exista a relao entre pessoas. A
proteo a criana e adolescente passa a ser vista como responsabilidade de
todo, no s da famlia essa discusso sobre violncia ocupa lugares pblicos,
sado do mbito privado familiar.
A violncia contra a criana e o adolescente se manifesta de vrias
formas podendo ser do tipo: estrutural, simblica, institucional, negligncia,
fsica, psicolgica e sexual. Dentre as diversas formas de violncia come-
tidas contra o referido seguimento, destaca-se a violncia sexual como uma
das mais cruis e considerada um fenmeno multidimensional como destaca
Vieira (2012, p. 209):
138
Guerra (2015, p. 415) define a violncia sexual como [...] todo ato
ou jogo sexual, relao htero ou homossexual, entre um ou mais adultos
e uma criana ou adolescente, tendo por finalidade estimular sexualmente
esta criana ou adolescente, ou utiliz-los para obter uma estimulao sexual
sobre sua pessoa ou de outra pessoa.
A violncia sexual contra crianas e adolescentes uma violncia que vem
sendo construda historicamente no interior das relaes sociais, Vieira (2012, p.
207) afirma que [...] sua apreenso no pode limitar-se a determinismos e impre-
terivelmente a teorias explicativas unvocas. Decorre da cultura machista e de
pensamentos do senso comum atitudes e comportamentos que acabam revitimi-
zando e culpabilizando as vtimas. Vieira (2012, p. 207) aponta que:
139
Que o sujeito violado seja atendido como tal, em sua integridade,
e no como um corpo violado. Trata-se de restituir ou construir
o lugar social desse sujeito, que detentor de direitos e que deve
ter acesso aos servios que os viabilizem. Portanto, combater a
revitimizao buscar mecanismos efetivos para a superao
dessa situao, provocando o poder pblico, a famlia, a
comunidade para que a vtima seja reconhecida como sujeito.
O que tem sido que as polticas esto precarizadas, em geral
perpetuando relaes tuteladoras, assistencialistas, compondo
um quadro permanente de violncia social e poltica.
140
taes Tcnicas (BRASIL, 2011), esse acompanhamento deve: proporcionar
um espao de escuta qualificada e de reflexo, de suporte social, emocional e
jurdico-social; deve visar o empoderamento, enfrentamento e construo de
novas possibilidades de interao familiares e com o contexto social; deve ter
como ponto de partida a construo de um Plano de Acompanhamento.
Ainda segundo as Orientaes Tcnicas (BRASIL, 2011, p. 60), o Plano
de Acompanhamento deve ser construdo de forma conjunta com [...] cada
famlia/indivduo, o Plano de Acompanhamento deve delinear estratgias que
sero adotadas no decorrer do acompanhamento especializado, bem como os
compromissos de cada parte, em conformidade com as especificidades das
situaes atendidas.
Cada equipe tcnica do CREAS dever avaliar a peridiocidade dos aten-
dimentos bem como a durao dos mesmos, sempre levando em considerao
as demandas observadas e os acordos estabelecidos com os usurios durante
o processo de acompanhamento. Considerando a complexidade das situaes
vivenciadas pelas famlias e indivduos que so atendidos no CREAS, torna-
-se necessrio uma articulao em rede para o xito das aes desenvolvidas.
De acordo com as Orientaes Tcnicas (BRASIL, 2011, p. 62) com-
pete ao rgo gestor de assistncia social a [...] interlocuo com outras pol-
ticas e rgos de defesa de direitos e na institucionalizao da articulao do
CREAS com a rede, inclusive, por meio da construo e pactuao de fluxos
de articulao e protocolos intersetorias de atendimento.
Seguindo o que preceitua o Estatuto da Criana e do Adolescente, as
polticas pblicas destinadas a crianas e adolescentes objetivam a promoo,
a proteo e a defesa dos direitos desse pblico e no a criminalizao. Nor-
teado pelo o que estabelece o Sistema nico de Assistncia Social vale res-
saltar que no cabe ao CREAS investigar e punir, seu trabalho deve pautar-se
na perspectiva da garantia de direitos.
Concluso
141
e Juventude, Ncleos Especializados no Ministrio Pblico e Defensoria,
alm de Delegacias Especializadas.
No ano de 2000, o Brasil avana de forma significativa na rea de enfren-
tamento da violncia contra crianas e adolescentes, com a aprovao pelo
Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (CONANDA),
de polticas nacionais temticas. Surge, diante disso, o Plano Nacional de
Enfrentamento da Violncia Sexual Infanto-Juvenil.
Em 2003, o Governo Federal assume o compromisso de priorizar aes
para a erradicao da explorao sexual de crianas e adolescentes, e de
implementar aes articuladas nesse sentido, por meio da Comisso Interse-
torial de Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes.
Essa criada pelo ento Presidente da Repblica Lus Incio Lula da Silva e
coordenada pelo Ministrio da Justia at 2006, quando foi integrada ento
Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.
Ainda em 2003, inicia-se um processo de atualizao do Plano
Nacional, visando incluso de indicadores de monitoramento e ava-
liao do seu impacto na formulao de polticas pblicas. Esse pro-
cesso foi coordenado pelo Comit Nacional de Enfrentamento da Vio-
lncia Sexual contra Crianas e Adolescentes, e culminou com a publi-
cao em 2007 do Relatrio do Monitoramento 2003-2004.
Com a instituio do Comit Nacional de Enfrentamento da Violncia
Sexual contra Crianas e Adolescentes e da Comisso Intersetorial no
mbito do governo federal, h o fortalecimento das redes locais, e, conse-
quentemente, o surgimento de campanhas de sensibilizao sistemticas
(Ex.: 18 de Maio Dia Nacional da Luta contra a Explorao e Abuso
Sexual), a criao do servio de Disque Denncia Nacional gratuito
Disque 100, e ainda a realizao do III Congresso Mundial de Enfren-
tamento da Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes (sediado no
Brasil no ano de 2008).
Em 2004 o atendimento a criana e adolescente vtima de violncia sexual
no mbito da Poltica de Assistncia Social passa a ser de responsabilidade do
Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (CREAS) atravs
do Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos
(PAEFI).
H um avano no desenvolvimento de politicas pblicas ps Consti-
tuio Federal de 1988. Mas considerando o crescente nmero de crianas
e adolescentes vtimas de violncia sexual, percebe-se que ainda est em
processo de consolidao o atendimento especializado s crianas e ado-
lescentes, na perspectiva de assegurar a proteo integral como preconiza
os dispositivos legais.
preciso um trabalho em rede, de acordo com PNAS (BRASIL,
2005, p. 48), no caso da assistncia social, a formao de rede pressupe
142
a participao do Estado como referncia [...] global para sua consoli-
dao como poltica pblica. Isso supe que o poder pblico seja capaz de
fazer com que todos os agentes desta poltica, OGs e, ou, ONGs, transitem do
campo da ajuda, filantropia, benemerncia para o da cidadania e dos direitos.
Mas torna-se urgente o investimento nas polticas pblicas visando um
atendimento especializado, com profissionais qualificados nessa expresso da
questo social, sensveis para a temtica, com condies adequadas de tra-
balho, com a garantia de equipe mnima nos servios.
Referncias
143
______. ______. ______. Tipificao Nacional de Servios Socioas-
sistenciais. Braslia: MDS, 2009.
144
CAPTULO IX. A GESTO DE CONDICIONALIDADES
DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NO PIAU
Introduo
145
Desenvolvimento Social e Agrrio (MDSA), por meio da Secretaria Nacional
de Renda de Cidadania (SENARC), rgo responsvel pela gesto e opera-
cionalizao do Programa Bolsa Famlia em nvel federal.
No Estado do Piau, o processo de gesto do PBF envolve as seguintes atribui-
es: apoio aos municpios para a realizao do acompanhamento das condicionali-
dades, suporte operacional, capacitao tcnica, articulao com outras reas e pro-
gramas de promoo da intersetorialidade. Para realizao do acompanhamento das
condicionalidades, fez-se necessria a composio de uma equipe tcnica composta
por: um coordenador geral do PBF, representando a assistncia social, juntamente
com corpo tcnico para realizao das atribuies aferidas ao Estado; um represen-
tante da educao; uma equipe tcnica da rea e representante da sade e equipes
especializadas no acompanhamento da gesto na sade do Piau.
Aos municpios, em razo da proximidade com os beneficirios do PBF,
couberam as aes mais operacionais relacionadas gesto de condicionalidades:
o registro dos acompanhamentos, a localizao das famlias e a visita domiciliar,
assim como o desenvolvimento de aes scio assistenciais com os beneficirios
do PBF. Assim como o Estado se fez necessrio, a mesma composio da equipe
gestora tambm se fez, de modo a garantir uma gesto compartilhada.
Ao identificar a importncia do papel dos gestores no processo de gesto do
PBF no Estado do Piau, observou-se que o entendimento quanto s orientaes
de condicionalidades favorece no s a identificao de vulnerabilidades, mas
tambm a tomada de decises para a materializao de polticas pblicas voltadas
para as famlias.
As condicionalidades estabelecidas pelo PBF so compromissos assumidos
pelas famlias beneficirias e, em especial, pelo poder pblico, contribuindo para a
efetivao dos direitos sociais bsicos de cidadania por meio do acesso aos servios
nas reas de educao, de sade e de assistncia social, conforme Cadernos de Estudos
Desenvolvimento Social em Debate (2005). Para que esse acesso seja garantido aos
beneficirios do programa, necessrio que os servios nas reas de educao, de
sade e de assistncia existam nos municpios e sejam disponibilizados s famlias.
O conceito de condicionalidades apresenta-se sobre pontos de vista dife-
rentes. H autores que refletem sobre as condicionalidades como fator punitivo e
excludente da noo de direito, como Clvis Zimerman, ao afirmar que:
146
Ainda sobre esse tema, h autores que falam do carter educativo das
condicionalidades, como Silva, Guilhon e Lima, ao mencionarem que:
147
depende, em grande medida, da capacidade de coordenao da Unio, dos
Estados e municpios e dos instrumentos institucionais disponibilizados para
o alcance dos seus objetivos.
Assim, o presente artigo tem como objeto de estudo a anlise do ciclo
de gesto de condicionalidades do PBF no Piau, procurando averiguar at
que ponto os gestores do programa contribuem para o fortalecimento do
acesso aos direitos, assim como procurou-se identificar em que condies se
do a oferta dos servios de sade, de educao e de assistncia social, bus-
cando analisar as implicaes da gesto pblica na implementao da rede de
proteo social em nvel local a partir dos resultados das condicionalidades.
Ademais, apresenta a discusso sobre o ciclo de gesto de condicio-
nalidades do PBF, destaca as aes que compem o processo de acompa-
nhamento dessas condicionalidades e seus resultados nos servios de sade,
de educao e de assistncia social, tendo como base de anlise a gesto do
PBF nos municpios de Teresina e de Piripiri, compreendendo o perodo de
2003 a 2015. Por fim, faz uma anlise sobre como se encontra estruturada a
gesto institucional do programa bolsa famlia do Piau a partir da anlise
documental, como tambm analisa elementos recolhidos por meio de vivn-
cias da pesquisadora no acompanhamento da gesto de condicionalidades nos
mbitos municipal, estadual e federal, momento em que assumiu o papel de
gestora e tcnica do programa durante 13 anos de gesto, correspondendo ao
perodo de 2003 a 2013.
As reflexes, ora apresentadas, sistematizam os resultados parciais da
pesquisa de mestrado que tem como tema: A gesto das Condicionalidades
do Programa Bolsa Famlia no Estado do Piau, que se encontra em anda-
mento no Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas da Universidade
Federal do Piau.
148
5.209, de 17 de setembro de 2004. O Programa tem como foco beneficiar,
com a transferncia de renda, famlias em situao de pobreza e extrema
pobreza (BRASIL, 2005).
De acordo com Silva (2016, p. 160):
149
enquadradas dentro do cumprimento das condicionalidades propostas.
Segundo Franco (2006), o programa, ao estabelecer condicionalidades,
enxerga o beneficirio como sujeito ativo e participante no processo de alcance
dos objetivos propostos pelo Programa, e que a superao da condio de
pobreza depende dele por meio do cumprimento das exigncias e contrapar-
tidas que visam interligar a transferncia de renda com os mecanismos esta-
belecidos como necessrios no enfrentamento da pobreza. As famlias que
descumprem tais compromissos esto sujeitas s sanes gradativas previstas
em lei, que vo desde a notificao, suspenso do benefcio, podendo chegar
ao cancelamento definitivo do mesmo.
No presente texto, ressalta-se a defesa das condicionalidades baseadas
no carter educativo. Concorda-se com Silva (2016) ao mencionar que estas
so expresses de acesso e de ampliao de direitos, sendo elementos que
visam combater a pobreza e a extrema pobreza, com polticas estruturantes,
com relevncia nos campos da sade, da educao e da assistncia social.
Neste entendimento, as condicionalidades, enquanto fator educativo, cons-
tituem pressupostos para o acesso das famlias beneficirias aos servios
bsicos, cuja estruturao e oferta so de responsabilidade do poder pblico.
A natureza educativa das condicionalidades aqui defendidas as encara
enquanto recomendaes, orientaes e medidas de apoio s famlias bene-
ficirias do Programa para que estas tenham acesso aos servios sociais que
devem obrigatoriamente ser prestados pelo Estado. O carter educativo das
condicionalidades reside nas aes que podem complementar e auxiliar o
processo educativo e formativo dos beneficirios, oportunizando novas pr-
ticas sociais para desenvolvimento de suas potencialidades na direo de sua
incluso social.
150
No que se refere ao descumprimento das condicionalidades, a gesto se volta
para o conhecimento das razes que o motivaram, contribuindo para a tomada
de deciso em relao aos investimentos necessrios do poder pblico na
implementao de polticas pblicas, tendo em vista o enfrentamento da situ-
ao de vulnerabilidade social identificada.
As aes que compreendem o ciclo de gesto de condicionalidades do
PBF subdividem-se em: perodo de acompanhamento, perodo de registro,
repercusso, recurso on-line e acompanhamento familiar, como pontuado no
grfico abaixo:
151
perodo de registro concomitante ao perodo de acompanhamento, ou seja,
no decorrer da vigncia de um semestre. Ao final de cada perodo de acom-
panhamento e registro, conforme o calendrio de cada condicionalidade, o
MDS informa, por meio do Sistema de Condicionalidades (SICON), s fam-
lias que descumpriram as condicionalidades no perodo e tero repercusso
sobre o benefcio. Essas famlias so notificadas por meio de correspondncia
escrita e pela mensagem do extrato bancrio do benefcio. A partir da o efeito
dessa repercusso vai para a folha de pagamento.
152
que integram o sistema de acompanhamento de condicionalidades, desde a
concepo do programa seguem calendrio pr-determinado para realizao
desse acompanhamento para poder avaliar o desempenho do programa e o
alcance de metas pr-estabelecidas (BRASIL, 2006).
A compreenso das aes que compem o ciclo de gesto das condi-
cionalidades e seu devido acompanhamento se tornam importantes para que a
rede responsvel pela implementao da gesto das condicionalidades adote
estratgias com respeito s especificidades das reas, mas consciente de que
cada informao gerada tem reflexos sobre o processo como um todo e inter-
fere no dia a dia das famlias do PBF.
O processo de gesto do PBF envolve papis pelos trs entes fede-
rados (Unio, Estado e Municpios) definidos tais como: aes de acompa-
nhamento peridico das famlias beneficirias registrando as informaes em
sistemas informatizados especficos para o programa, avaliao dos registros
de descumprimento de condicionalidades, identificao e acompanhamento
das famlias em descumprimento de condicionalidades, sendo este ltimo de
competncia apenas dos Municpios.
153
O registro do acompanhamento das condicionalidades da sade (peso,
estatura, vacinao em dia ou no para crianas);
154
de investimento em oportunidades de aperfeioamento do processo de acom-
panhamento das famlias do PBF no mbito dessa poltica.
Destarte, para o cumprimento da agenda de acompanhamento das
condicionalidades de sade do PBF por parte dos gestores municipais e
estaduais, faz-se importante no s a reflexo dos mesmos quanto s con-
dicionalidades da sade, bem como so necessrias aes na perspectiva
da melhoria do desempenho dos servios nesta rea, sobretudo, na qua-
lidade da informao registrada, para um efetivo acompanhamento das
famlias beneficiadas. Isso requer uma formao profissional orientada
para a compreenso de seu papel no processo de gesto das condicionali-
dades do PBF e na priorizao das famlias beneficirias para oferta das
aes e dos servios de sade, fortalecendo a rede local de servios nesta
direo.
Nos municpios piauienses, o que vem sendo realizado no sentido de
melhorar a rede de servios de sade e, consequentemente, o acesso das fam-
lias a esse direito o acesso informao sobre as possibilidades e os enten-
dimentos sobre o programa.
Nos municpios de Teresina e de Piripiri, os processos de implemen-
tao do PBF na rea da sade envolvem as atividades de acompanhamento
semestral da lista. As secretarias municipais de sade fazem o monitoramento
em relao aos registros de sade nesse perodo com os agentes comunit-
rios de sade, com o enfermeiro e com equipe da sade, promovendo reu-
nies, para sensibilizao da importncia desse acompanhamento, e o direito
sade, aproveitando para preencher as fichas de acompanhamento do peso,
medida e altura, e assim coletar dados para alimentao de um sistema espe-
cfico.
155
revelar lacunas que interessam, sobretudo, aos profissionais da educao que
atuam na gesto do PBF, pois permitem identificar possibilidades de aperfei-
oamento do processo de acompanhamento dos alunos beneficirios do PBF.
O registro das condicionalidades da educao das famlias benefici-
rias do PBF realizado por meio do Sistema de Presena da educao e atu-
almente todos os municpios possuem um tcnico responsvel pela gesto do
PBF no acompanhamento da frequncia escolar. Este sistema permite aos res-
ponsveis pela gesto das condicionalidades de educao na Secretaria Muni-
cipal de Educao a execuo das seguintes aes:
156
No que se refere educao nos municpios de Teresina e de Piripiri,
o acompanhamento bimestral se d por meio da indicao de representante
responsvel em gerar listas para serem distribudas nas escolas para o devido
preenchimento da frequncia escolar dos beneficirios do PBF no sistema
Presena. Para cada criana e adolescente que descumpre a condicionalidade
de educao, as redes de educao identificam e registram os motivos rela-
cionados baixa frequncia. Tais motivos so selecionados com base uma
lista definida pelo MDSA, como possveis motivos de descumprimento, e
os gestores dos dois Municpios buscam por meio dos resultados levantar as
principais vulnerabilidades para o devido encaminhamento aos Centros de
Referncia da Assistncia Social (CRAS), por considerar indicio de situao
de vulnerabilidade.
157
coordenadora do programa em mbito estadual, pde-se observar que, dentre
os fatores que influenciam o cumprimento das condicionalidades, encontram-
-se: a oferta dos servios nas reas da educao, da sade e da assistncia
social e o nvel de qualificao desses servios; o perfil da gesto pblica; e
as condies econmicas e sociais que do sustentao implementao do
programa em nvel governamental. A anlise desses fatores influencia dire-
tamente no desempenho do processo de gesto dos programas sociais e, em
especfico, do PBF, objeto de anlise dessas reflexes.
No mbito das gestes locais, observou-se a atuao efetiva da rede
intersetorial do programa por meio de comits gestores intersetoriais do
PBF, traduzindo maior articulao entre as reas, compartilhando, assim,
as informaes acerca das famlias, propiciando um planejamento con-
junto de aes, que financiado por meio de um recurso a ser repassado
para Estados e municpios para aprimoramento da gesto do Programa.
A utilizao do ndice de Gesto Descentralizada (IGD) para aferir os
resultados da gesto local do PBF uma estratgia utilizada pelo governo
federal para apoiar estados e municpios por meio da transferncia de recursos
financeiros. Os valores do repasse so proporcionais ao nmero de benefici-
rio do programa residentes no territrio e calculados a partir do desempenho
das administraes locais na gesto do Cadastro nico e no acompanhamento
das condicionalidades. Os recursos podem ser usados para atividades vol-
tadas gesto do PBF.
No que diz respeito ao acompanhamento das famlias beneficirias
do Programa no Piau, a equipe gestora das condicionalidades previstas
tem registrado dificuldades relacionadas aos seguintes aspectos: ausncia
de visita domiciliar por parte dos agentes tcnicos do PBF s famlias
acompanhadas; falta de esclarecimento dos gestores sobre o objetivo prin-
cipal das condicionalidades do PBF; ausncia de condies institucio-
nais que possibilitem aos agentes tcnicos estrutura mnima de atuao
local; a m qualidade do registro de dados sobre a frequncia escolar dos
alunos, sob a responsabilidade das escolas municipais; falta de estratgias
de comunicao mais diretas com as famlias, de modo a conscientiz-las
acerca da importncia e da possibilidade de acesso aos servios de sade,
de educao e de assistncia social disponibilizados; dificuldades quanto
mobilizao das famlias beneficirias a fim de que elas compreendam
os objetivos e importncia das condicionalidades como forma de acesso e
manuteno do benefcio.
Ademais, falta maior investimento na capacitao e no aprimoramento
do agente tcnico para que este possa operacionalizar o sistema presena e
o SICON; h, ainda, a carncia de capacitao para as equipes municipais
envolvidas com o PBF no territrio; falta aos agentes gestores do PBF maior
158
estmulo aos beneficirios quanto importncia de sua participao nas reu-
nies e em outras atividades que promovam maior conhecimento sobre o
programa, uma vez que isso dificulta o entendimento sobre o cumprimento
das condicionalidades estabelecidas. Outra dificuldade registrada se refere
falta de articulao e de comprometimento dos diferentes rgos de controle
social (a exemplo dos Conselhos de sade, de assistncia social, do idoso,
conselhos escolares e conselhos dos direitos da criana e do adolescente, bem
como conselhos tutelares), no acompanhamento e na fiscalizao das aes
que compreendem o Programa Bolsa Famlia.
Neste sentido, a falta do aprimoramento do processo de gesto do PBF,
no sentido de operar adequadamente as suas condicionalidades, articuladas
ao desenvolvimento de aes estruturantes que venham significar a mdio
e longo prazo a autonomizao das famlias em relao ao benefcio, pode
contribuir para aprofundar a dependncia dos beneficirios ao programa. Do
contrrio, o seu aprimoramento possibilitar o rompimento do ciclo interge-
racional da pobreza e, dessa forma, potencializar o acesso das famlias aos
direitos sociais bsicos e ao exerccio da cidadania.
Concluso
159
que os trs elementos que compem o seu ciclo, ou seja, sade, educao e
assistncia social, desde que articulados, so uma importante estratgia para
a superao das vulnerabilidades sociais que perpassam o cotidiano dos bene-
ficirios. Neste aspecto, as aes realizadas pela gesto pblica e o modo
adequado como so concebidas e operacionalizadas as condicionalidades do
programa se tornam um fator bastante significativo para alcance dos seus
objetivos.
No Piau, considerando a realidade de implementao do PBF nos
municpios tomados como base de anlise, torna-se necessrio estreitar
relaes e fortalecer a intersetorialidade entre a poltica de transferncia
de renda e as demais polticas pblicas, sobretudo no campo da sade, da
educao e da assistncia social. Neste sentido, um dos desafios postos
a busca de solues coletivas para as demandas identificadas no tocante
fragilidade dos servios sociais bsicos ofertados. Para tanto, a sensi-
bilizao dos gestores pblicos no que se refere aos investimentos neces-
srios, qualificao continuada da equipe tcnica e responsabilizao
dos atores envolvidos, dentre eles, em destaque, as famlias beneficirias;
pode ser o diferencial no sentido do aprimoramento do programa e de sua
efetividade na perspectiva do enfrentamento das desigualdades sociais e
da reduo da pobreza.
Referncias
160
SILVA, Maria Ozanira da Silva e. As condicionalidades no Programa
Bolsa Famlia: sua face conservadora e limites para a implementao da renda
bsica de cidadania no Brasil. In: TEIXEIRA, Solange Maria (Org.). Poltica
de Assistncia Social e temas correlatos. Campinas: Papel Social, 2016. p.
155 -179.
161
CAPTULO X. O PROGRAMA DINHEIRO DIRETO NA
ESCOLA (PDDE): EXPERINCIA DE GESTO EM COD-MA
Introduo
162
da educao no municpio est transferindo para as escolas atribuies finan-
ceiras alm da capacidade do programa.
Para a realizao desse trabalho foram necessrias a realizao de uma
pesquisa de campo, uma pesquisa bibliogrfica e uma pesquisa documental.
Para anlise das entrevistas semiestruturadas foi utilizada a tcnica de anlise
de contedo.
163
quitar pagamento de juros da dvida pblica. Dos ativos negociados o que mais chamou
ateno foi a venda da Companhia Vale do Rio Doce, terceira maior mineradora do
mundo.
Ainda como forma de dar prioridade ao pagamento dos juros e amortizaes da
dvida pblica em detrimento dos investimentos sociais foi aprovada em 1994 a DRU
(Desvinculao de Recursos da Unio). Um instrumento que possibilitou ao governo
drenar 20% dos recursos da sade, educao e outas reas sociais para atingir as metas
de supervit primrio. Em outras palavras, pagar a bolsa banqueiro.
Essas medidas do governo PSDB estavam de acordo com que Friedman
(NAOMI, 2007) chamou de Doutrina do Choque. Que significa a criao de um
clima de instabilidade para que sejam justificadas medidas radicais contra o Estado. Em
outros termos, as ideias desse pesquisador podem ser resumidas em menos Estado e
mais mercado.
A nfase nas virtudes do mercado, de um lado reforava a ideia de um mercado
que poderia funcionar a partir de suas prprias leis e de outro criou-se a ideia de um
Estado incompetente, ineficaz, lento e corrupto.
A crena em uma economia que funciona harmonicamente se deixada a sua pr-
pria sorte foi desconstruda pela Polanyi (2000) em sua obra magistral: A grande Trans-
formao. Mais recentemente Piketty (2014) deixou claro, em sua obra o Capital do
sculo XXI, que o mercado deve ser regulado, do contrrio, ele aumentar progressiva-
mente a concentrao de renda.
Outra importante voz contra o consenso neoliberal foi Bourdieu (2015) que
classificou o neoliberalismo do final do sculo passado como sendo uma espcie de
mquina infernal. Para o pesquisador francs o neoliberalismo ameaa a vida humana,
uma corrida para o abismo.
Retomando o ponto de partida, pode-se afirmar que o cenrio de estadofobia em
que foi criado do PDDE importante para compreender o por que se preferiu efetivar a
gesto do programa a partir das unidades executores e no diretamente pelos canais j
institudos em mbito escolar.
Esse modelo de gesto representa, pelo menos em termos formais, a transferncia
da responsabilidade pela gesto de recursos pblicos para entidades privadas. Confi-
gura-se o que os reformadores do Estado classificaram como pblicos no estatal. De
forma resumida a transferncia de responsabilidades pblicas para entidades privadas.
164
foram implantados sem a participao popular. No caso da Lei de Diretrizes e Bases at
houve participao, mas o texto final da lei desconsiderou as contribuies dos movi-
mentos sociais.
Com o PDDE no foi diferente, criado pela Medida Provisria (MP) n 1. 784 de
14 de dezembro 1995 (BRASIL, 1995) sem dilogo com os movimentos e entidades
que militam nesse campo.
A MP que criou definiu como principal objetivo do mesmo:
165
Conforme o grfico, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Edu-
cao repassa os recursos diretamente para as unidades executoras. Caso no
haja unidade executora constituda na escola os fundos so repassados para
os municpios, no caso das escolas municipais ou para o Estado no caso das
escolas estaduais. De qualquer forma para os recursos chegarem as escolas
precisam passar por um intermedirio, seja unidade executora; seja Estado ou
municpio.
De todos os elementos que compem a estrutura do PDDE, no h
dvida, que aquele que causou mais estranheza foram as unidades execu-
toras. As unidades executoras a rigor no so parte da estrutura das escolas,
ao contrrio, elas so entidades com personalidade jurdica de direto privado,
sem fins lucrativos, institudas por iniciativa da escola, da comunidade ou de
ambas.
Peroni (2005) explica que dependendo da regio ou Estado as unidades
executoras podem ser chamadas: Caixa Escolar, Associao de Pais e Profes-
sores, Associao de Pais e Mestres e Crculo de Pais e Mestre. Independente
do nome as unidades tero como principais atribuies:
166
A diretoria ter os seguintes membros: presidente, vice-presidente,
secretrio e tesoureiro. A diretoria ser a responsvel por elaborar e executar
a programao anual e o plano de aplicao de recursos da unidade execu-
tora, deliberar sobre aplicao e movimentao dos recursos, encaminhar aos
conselhos fiscal e deliberativo o balano e o relatrio, assinar os cheques
(presidente e tesoureiro) e cuidar de toda documentao da unidade executora
(FNDE, 2016).
Por ltimo o Conselho Fiscal ser composto em assembleia geral, no
tem o nmero definido de membros. A quantidade de pessoas ser definida
em cada caso pelo regimento da unidade. Ter como atribuio fiscalizar as
aes e a movimentao financeira, examinar e aprovar a programao anual
e o relatrio e a prestao de contas.
167
tura de convnio). Com esses recursos as unidades executoras podem adquirir
material permanente, material de consumo e podem contratar pequenos ser-
vios de manuteno, conservao, capacitao e aperfeioamento de profis-
sionais da educao.
O clculo dos valores recebidos por cada unidade escolar feito de
acordo com o nmero de alunos matriculados no ano anterior ao repasse.
Uma mudana importante no programa foi instituda em 2009 com a
Medida Provisria 455 de 28 de janeiro daquele ano. Com essa alterao
houve uma ampliao da abrangncia do programa para toda educao bsica,
antes somente as escolas de ensino fundamental tinha acessos aos recursos.
Em decorrncia da incluso das escolas de educao infantil e de ensino
mdio o programa liberou, em 2009, 2,38 bilhes para mais 134 mil escolas
pblicas e privadas de educao especial e contemplou 43 milhes de alunos
(FNDE, 2016)
Outra alterao relevante do programa ocorreu 2013 quanto foi insti-
tudo uma mudana no clculo dos recursos repassados. Antes desse ano todo
recurso era baseado exclusivamente no nmero de alunos matriculados nas
escolas, a partir desse ano foi includo um valor fixo para as escolas com uni-
dades executores prprias (MEC, 2016).
Essa modificao instituiu alm do valor per capita os seguintes valores:
escolas com unidades executoras prprias localizadas em reas urbanas pas-
saram a receber um valor fixo de 1.000,00 (mil reais); escolas localizadas em
reas rurais passaram a receber um valor fixo de 2.000,00 (dois mil reais); e
escolas privadas de educao especial passaram a receber 1.000,00 (mil reais)
(MEC, 2016).
Nesses vinte e um (21) anos de funcionamento do PDDE, o programa
foi aprimorado, se tornou mais inclusivo e mais abrangente.
Contexto da pesquisa
170
BRANCO, 2006) demonstram que o programa uma estratgia neoliberal
para transferir a responsabilidade da gesto pblica para a comunidade, exi-
mindo o Estado da responsabilidade pela gesto. Nossa pesquisa de campo
revelou uma situao diferente que foi a transferncia da responsabilidade do
mbito municipal para o mbito escolar. Vrias vezes as gestoras relataram
que a secretaria municipal de educao sabendo que as escolas recebem, por
meio das unidades executoras, os recursos do PDDE vem transferindo para a
escola a responsabilidade pela aquisio de todos os suprimentos necessrios
ao funcionamento das unidades.
A diretora do Colgio Ananias Murad afirmou, entrevista realizada em
outubro de 2016: sempre que a escola precisa de algo e solicita para secre-
taria, recebe a informao de que no h recursos e que a escola deve usar
os recursos do PDDE. A SEMED vem assumindo uma postura que de
responsabilizar as escolas por uma responsabilidade que sua, pois, recebe
recursos do FUNDEB (O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Edu-
cao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao) para comprar
suprimentos para as escolas.
Esse cenrio impe as gestoras a priorizao do que essencial e bsico
para o funcionamento administrativo e pedaggico. No h um planejamento
estruturado, conforme solicita o desenho do programa. Para as diretoras, pla-
nejar coletivamente as compras praticamente impossvel, em virtude da
necessidade de investir no imediato, no indispensvel.
Dentro dessa lgica, so atendidas com mais frequncia a compra de
recursos para serem utilizadas nas aulas. Os professores solicitam verbal-
mente um material que iro utilizar e a direo da escola, que tambm a
gestora da Unidade Executora, realiza as compras.
Concluso
171
nidade na composio da unidade executora. Esse aspecto, no vem ocor-
rendo, porque as unidades executoras so constitudas pelos profissionais da
escola, tendo a comunidade um papel decorativo e perifrico.
O que foi possvel constatar foi que a secretaria municipal de educao
no vem auxiliando as escolas na compra de materiais de expediente e mate-
riais pedaggicos, fazendo com que os recursos do PDDE sejam direcionados
para aquisio desses itens. Um recurso que foi pensado para ser uma verba
auxiliar passou, no caso das escolas pesquisadas, a ser a principal fonte de
manuteno das unidades escolares.
Em relao a gesto do PDDE, nas escolas pesquisadas, pode-se afirmar
que do tipo participativa. Mas, essa participao no extensiva aos estu-
dantes e a comunidade do entorno, se restringe a participao dos docentes
e demais servidores. Estes apresentam suas solicitaes cotidianamente e a
direo faz a aquisio dos recursos solicitados. No existe propriamente
momentos especficos para a discusso, planejamento, execuo e avaliao
da aplicao dos recursos.
Para o programa impactar de forma mais profunda na educao so
necessrias algumas mudanas a nvel nacional, local e escolar.
Nacionalmente flagrante a necessidade do Ministrio da Educao
ampliar o volume de recurso de tal forma que permita as escolas o desenvol-
vimento de um conjunto maior de aes; realizar o repasse dos recursos ao
longo do ano e no somente no final e tornar mais flexvel o processo de com-
pras dando mais autonomia para as escolas realizarem suas aquisies
No plano municipal necessria uma mudana de postura da secretaria
municipal de educao no sentido de repassar os materiais de expediente,
moblias e recursos pedaggicos que as escolas necessitam. Se isso ocorrer as
escolas tero como utilizar os recursos do PDDE em aes mais estratgicas
do ponto de vista pedaggico.
A nvel local necessrio que as escolas dialoguem com a comunidade
no para transferir responsabilidades estatais, mas para construir junto com
esses atores as prioridades poltico-pedaggicas das escolas.
Apesar de todos questionamentos em relao do PDDE necessrio
reconhecer sua importncia para o funcionamento das aes escolares. Repre-
senta a nica fonte de recursos que as escolas tm acesso e por isso indis-
pensvel para o funcionamento das suas atividades administrativas e pedag-
gicas.
Referncias
172
Sociais. So Paulo: IEE/PUC, 2001. p. 43-56.
BOURDIEU, P. A essncia do neoliberalismo. So Paulo: Biblio-
teca da filo, 2015. Disponvel em: <https://bibliotecadafilo. files.wordpress.
com/2013/10/40-bourdieu-a-essc3aancia-do-neoliberalismo.pdf>. Acesso
em: 5 nov. 2016.
173
MEC. Manual de Orientaes para as Escolas. Braslia: FNDE, 2006.
174
SOUZA, F. Z. P. Plano de desenvolvimento da escola interativo:
expresso da nova gesto pblica na educao bsica. 2015. 190f. Disser-
tao (Mestrado em Educao) Universidade Federal de Santa Catarina,
Florianpolis, 2015.
YANAGUITA, A. I. Financiamento da educao no brasil (1990-
2010): impactos no padro de gesto do ensino fundamental. 2013. 142 f.
Tese (Doutorado em Educao) Universidade Estadual Paulista, Faculdade
de Filosofia e Cincias, Marlia, 2013.
175
PARTE III
176
CAPTULO XI. GESTO SOCIAL E EM REDES: UMA
ESTRATGIA DE GESTO NA POLTICA DE ASSISTNCIA
SOCIAL BRASILEIRA NO CONTEXTO NEOLIBERAL
Introduo
177
tica e municipalizao dos servios). Esse novo Estado de Bem-Estar Social que
prev a parceria entre pblico e privado conceituado por Pereira (2010) como
um pluralismo de bem-estar social. Para a autora, trata-se de uma estratgia de
esvaziamento da poltica social como direito cidadania.
O Estado neoliberal trata a questo social de maneira fragmentada
e focalizada em detrimento da universalizao, sob a alegao de falta de
recursos ou limitaes oramentrias. Diante disso, os trabalhadores so
penalizados, principalmente aqueles em condies de trabalho precrias
e terceirizadas, bem como outros grupos, considerados invisveis para o
capital, sobretudo o exrcito industrial de reserva e a camada lazarenta, que
so excludos e colocados margem das relaes sociais. A pobreza aumenta
exponencialmente e, em consequncia disso, o pas atinge nveis de desigual-
dade social alarmantes, que vo de encontro cidadania conquistada atravs
dos direitos legitimados ps-Constituio de 1988. Diante dessa conjuntura,
o que se constata a exponenciao da questo social.
As novas demandas da sociedade contempornea e as diferentes e com-
plexas expresses da questo social ancoradas nesse novo cenrio vm exi-
gindo da gesto pblica novas estratgias de interveno, uma gesto que se
afaste cada vez mais da burocratizao e setorializao engessada e se apro-
xime das prticas participativas e descentralizadas, uma gesto social, mate-
rializada por meio da gesto em redes.
No entanto, esse tipo de gesto atende a interesses antagnicos, do Estado
neoliberal por uma gesto enxuta, gil e de baixo custo, medida que conta com
os recursos e servios dos parceiros, constituindo-se campo frtil de legitimao
da desresponsabilizao do Estado, reduzindo a funo deste para apenas a de
regulador e coordenador de uma rede de servios. dos movimentos sociais,
do perodo da redemocratizao brasileira, por um Estado descentralizado, que
divide poderes e recursos e com gestes democrticas, efetivas e que atenda inte-
gralmente as demandas sociais, a partir de modelos alternativos de interveno
estatal, com servios de base comunitria ou territorial, diurnos, com equipes
interdisciplinares, com centralidade na famlia, dentre outros.
Neste sentido, o presente artigo de carter bibliogrfico e documental,
tem como objetivo refletir acerca desse modelo de gesto descentralizado
e participativo preconizado no cenrio contemporneo e apropriado pelo
Estado Neoliberal, utilizando como exemplo a Poltica Nacional de Assis-
tncia Social PNAS/2004.
179
Para Fischer (2002, p. 27), a gesto social caracterizada por:
180
A autora ainda refora quo o cenrio atual leva a crer na presena de
um ps-Welfare e, em consequncia disso, a instituio de um Estado cada
vez menos interventor e mais mediador, um Estado considerado por Car-
valho (1999) como coordenador, que continua formulando a poltica pblica,
mas repassando a funo de executar as aes pblicas para os demais entes
sociais.
Carvalho (1999) ainda aponta duas ordens de tenso que movimentam
a formatao da gesto da poltica social. A primeira a tenso entre efici-
ncia e equidade: a privatizao e o repasse das aes do Estado para outros
entes, visando assim a maior eficincia no gasto pblico; contudo esse pro-
cesso permeado pelo risco de no garantir a equidade das aes para os
cidados. A outra tenso se d entre a lgica da tutela ou compaixo e a
lgica dos direitos. A autora destaca que se faz presente [...] o risco da filan-
tropizao dos servios de direitos dos cidados, ou ainda da manuteno do
receiturio neoliberal impedindo o avano na conquista da equidade social
[...] (CARVALHO, 1999, p. 25).
Neste sentido, a gesto social concatena-se a essa ideia de descentrali-
zao e torna-se o tipo de gesto ideal que, ao mesmo tempo, responde aos
movimentos sociais que buscam a descentralizao e gesto participativa e a
comitiva neoliberal que prope cada vez mais o recolhimento do Estado na
interveno das polticas sociais.
A Constituio Federal de 1988 tornou-se o marco da instituio da
gesto pblica partilhada no Brasil, no entanto, mesmo que as conquistas
constitucionais sejam fruto das lutas dos movimentos sociais da dcada de 80,
o que se constata, como destaca Dagnino (2005), que o projeto neoliberal
se apropria do potencial transformador do discurso dos movimentos sociais
e apropria-se dos principais referenciais do modelo democrtico: descentra-
lizao, participao, rede, ressignificando-os numa outra lgica, o que res-
ponsabiliza a sociedade e o mercado pela oferta de servios e, portanto, como
agentes de proteo social, executor de polticas pblicas, das parcerias, do
mix pblico/privado no enfrentamento das expresses da questo social.
A ao pblica como afirma Gom (2004, p. 16):
181
base na caracterstica de territorializao, municipalizao (o microterritrio
deve ser considerado como campo do desenvolvimento das aes; nesse
espao que os direitos so materializados de fato) e intersetorialidade, com
o desenvolvimento de polticas pblicas que se complementam. Ao mesmo
tempo baseia-se em uma nova relao entre sociedade civil e Estado, no
incentivo de formaes de redes e parcerias pblico-privadas.
Esse novo modo de pensar os arranjos da poltica pblica, que pretende
superar a setorializao, convoca a gesto de polticas pblicas a se adaptar
e integra-se aos sistemas participativos que visam ao desenvolvimento das
aes articuladas, no que se refere aos programas e projetos sociais. Os pro-
gramas sociais passam a se desenvolver sob a lgica da ao em rede, agre-
gando diversos servios, projetos, sujeitos e organizaes no mbito do micro-
territrio, que o do municpio. A modificao na gesto pblica favoreceu o
desenvolvimento da municipalizao das polticas sociais.
Diante desse processo de descentralizao e implementao da gesto
social, o municpio assume o papel principal na implementao das aes das
polticas sociais. A emergncia pelo desenvolvimento do local como sada
para o enfrentamento das expresses da questo social coloca em relevo o
municpio como espao territorial mais compatvel para a flexibilizao das
polticas e da proteo social.
A Constituio Federal e as principais legislaes sociais regulamentam
uma gesto compartilhada, colocando o municpio com a funo de execuo,
juntamente com as parcerias privadas formadas nesse territrio. Neste sen-
tido, segundo Farah (1999), a descentralizao, a municipalizao e a partici-
pao so percebidas como ingredientes fundamentais de reorientao subs-
tantiva das polticas sociais.
De acordo com Brant de Carvalho (2012, p. 53),
182
palizao seja de fato efetivada como forma de descentralizao da gesto.
Para melhor compreenso sobre a gesto social vinculada emergncia
das redes, necessrio realizar uma reviso acerca das principais tipologias
em referncia categoria gesto social e, especificamente, a um dos seus sub-
tipos, a gesto em redes, sobre a qual se discorre abaixo.
183
privatizao do Estado. Democracia o instrumento poltico que
protege os direitos civis contra a tirania, que assegura os direitos sociais
contra a explorao e que afirma os direitos pblicos em oposio ao
rent-seeking. Burocracia a instituio administrativa que usa, como
instrumento para combater o nepotismo e a corrupo dois traos
inerentes administrao patrimonialista -, os princpios de um servio
pblico profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal
e racional.
184
amplia o processo de democratizao com a adoo de instrumentos e
mecanismos de participao social (KAUCHAKJE, 2007, p. 91).
185
tncia no Brasil ps CF/88 e ps Lei Orgnica de Assistncia Social- LOAS/
1993, bem como as legislaes recentes: Poltica de Assistncia Social
PNAS /2004, Sistema nico de Assistncia Social SUAS/2005 e as Tipifi-
caes e normativas, sobrelevam as aes em redes como uma diretriz essen-
cial para a eficcia da poltica, uma referncia de gesto e administrao des-
centralizada a ser seguida.
186
social e dos direitos garantidos constitucionalmente; as legislaes da assis-
tncia social, tornaram-se letras mortas e as prticas ou implementaes foram
incapazes de superar a cultura do assistencialismo, das prticas filantrpicas
e religiosas. Mesmo depois nos anos 2000, sob os governos petistas, com o
avano da legislao, ela ainda assim no foi capaz de romper com a cultura
da parceria pblico-privado, definido o Sistema nico de Assistncia Social
como composto por organizaes governamentais e no governamentais, que
formam uma rede denominada de socioassistencial.
A PNAS 2004, aprovada pela Resoluo n.145, de 15 de outubro de
2004, do Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS, foi resultado de
intensas presses populares e manifestaes, que foram condensadas e deli-
beradas durante a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social em 2003.
A PNAS 2004 [...] realiza-se de forma integrada s polticas setoriais,
considerando as desigualdades socioterritoriais, visando seu enfrentamento,
garantia dos mnimos sociais, ao provimento de condies para atender
contingncias sociais e universalizao dos direitos sociais [...] (BRASIL,
2004, p.25). Apresenta como objetivos:
187
IV - Centralidade na famlia para concepo e implementao dos
benefcios, servios, programas e projetos (BRASIL, 2004, p. 27).
188
assistncia social mediante articulao entre todas as unidades de proviso do
SUAS (BRASIL, 2012, p. 5).
Visto isso, a legislao aponta que no mbito municipal que as aes
dessa rede socioassistencial iro se materializar. Ao municpio cabe
189
ramento cabe a vigilncia [...] produzir informaes que subsidiem o moni-
toramento e a avaliao da rede socioassistencial e da qualidade dos servios
e benefcios prestados aos usurios [...] (BRASIL, 2012, p. 35).
Cabe ressaltar, que alm da materializao da rede socioassistencial no
interior da Poltica de Assistncia Social, as mudanas nas normativas inau-
guram outra estratgia de gesto das aes da poltica, a intersetorialidade,
que definida como a [...] integrao e articulao da rede socioassisten-
cial com as demais polticas e rgos setoriais [...](BRASIL, 2012, p.10).
Assim, a noo de gesto em redes, implica tanto a articulao entre polticas,
como tambm a noo de rede para alm dos poderes pblicos e dos entes
governamentais, em direo a participao do Terceiro Setor como parceiro,
logo, com diferentes atores e instituies. O custo da busca da integralidade
contar com os servios privados (com fins lucrativos ou no), mecanismo que
legitima o princpio liberal de que o enfrentamento da questo social de res-
ponsabilidade de todos, no apenas no financiamento, mas executando pol-
ticas, como agente de proteo social, compartilhando recursos e objetivos.
Concluso
190
de assistncia social, mas a presena da racionalidade instrumental do mundo
econmico para a gesto pblica, na busca de tornar a administrao pblica
enxuta, gil, reduzindo o tamanho do Estado repassando suas demandas para
outros setores e reduzindo o gasto social.
A gesto e o trabalho em rede respondem de maneira favorvel ao
capital, reafirmando a retirada da responsabilidade central do Estado pela pro-
teo social, enquanto direito do cidado. Essa modernizao da gesto con-
sagra a diviso de responsabilidades e a retrao do Estado, reprivatizando as
formas de enfrentamento da questo social e sobrecarregando o ente muni-
cipal, as ONGs e as famlias. Na poltica de Assistncia Social essa lgica
est clara no familismo posto pela centralidade da famlia, na organizao
da rede socioassistencial, repasse da execuo das polticas para o contexto
municipal, uma descentralizao nos moldes neoliberais (sem os recursos
necessrios, infraestrutura adequada para a oferta qualificada de servios).
Trata-se sem dvida, de um modelo de gesto que se gesta nas empresas
e difundem-se para o Estado, que desmantela a poltica social como direito
de cidadania, que mercantiliza ou refilantropiza as formas de enfrentamento
da questo social, uma (re) privatizao do seu enfrentamento, em oposio
latente ao Estado intervencionista. A descentralizao do Estado para a
sociedade civil, uma sociedade que faz, que protege diretamente seus mem-
bros mais pobres, tpica do pensamento neoliberal. O projeto neoliberal se
apropria dos significados de compartilhamento, participao e democracia
trazidos pela gesto social e em redes para reproduzir a lgica capitalista de
modo mascarado.
Referncias
191
BEHRING, R. E. A poltica social no capitalismo tardio. 6. ed. So
Paulo: Editora Cortez, 2016.
192
KAUCHAKJE, S. Gesto Pblica de Servios Sociais. 2. ed. Curitiba:
IBPEX, 2007. 155 p.
193
CAPTULO XII. GESTO DEMOCRTICA NA ESCOLA
PBLICA: O PAPEL DOS CONSELHOS MUNICIPAIS
Introduo
autonomia da escola.
194
Assim, entendemos ser de grande importncia esta discusso, tendo em
vista a necessidade de se compreender o que a participao democrtica e
como ela se d por meio dos novos atores da comunidade escolar. Este artigo
buscar em Pateman (1992) as respostas sobre o lugar da participao numa
teoria da democracia moderna e sua viabilidade.
O objetivo discutir sobre a gesto democrtica nas escolas, trazendo, pri-
meiramente, consideraes sobre o lugar da participao numa gesto democr-
tica, dando nfase aos seus conceitos. Em seguida, aborda-se o papel das normas
constitucionais e infraconstitucionais dentro do processo da gesto democrtica
nas escolas. Por fim, elencam-se alguns mecanismos de participao democrtica
e suas possveis formas de atuao, enfatizando os Conselhos Municipais como
alternativa para insero da gesto democrtica nas escolas pblicas.
Participao e Democracia
195
Carole Pateman e a teoria democrtica
196
a participao individual de cada cidado no processo de tomada de
decises provocaria um efeito psicolgico sobre os que participam e,
consequentemente, uma maior participao na poltica;
197
A democracia participativa na gesto escolar
198
Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero aprovar leis
especficas para os seus sistemas de ensino, disciplinando a gesto
democrtica da educao pblica nos respectivos mbitos de atuao,
no prazo de 2 (dois) anos contado da publicao desta Lei, adequando,
quando for o caso, a legislao local j adotada com essa finalidade
(BRASIL, 2014).
199
eleio democrtica na escolha de dirigentes escolares;
autonomia da escola.
200
como a mais democrtica pelos movimentos sociais e trabalhadores da edu-
cao. A participao dos servidores nesse processo fundamental para a
escola e para a constituio de sua identidade. Em certos casos, h definio
legal e operacional para o andamento e a transparncia do processo, como
data, local, horrio, regras de propaganda e de debates.
Em relao concretizao da modalidade eleio direta para diretor,
embora seja a mais democrtica para Medeiros (2011), o autor alerta para os
seguintes problemas: (a) corporativismo na relao do diretor com os colegas;
(b) populismo junto aos alunos; e (c) a falta da qualificao tcnica e do com-
prometimento com um projeto junto comunidade escolar.
Este autor elenca trs formas de soluo para as problemticas: (i) a
realizao de uma prova para os pr-candidatos que comprove no apenas
habilidades intelectuais, mas tambm o grau de informao sobre legislao
e polticas pblicas adotadas; (ii) submisso de uma proposta de trabalho,
desenvolvida pelos diretores, a ser previamente analisada por um colegiado;
e (iii) capacitao em servios dos diretores eleitos (MEDEIROS, 2011).
A eleio direta para diretor , segundo Dourado, Moraes e Oliveira (2006),
a modalidade mais adequada como instrumento para o exerccio democrtico,
mas alertam que no a nica garantia da democratizao da gesto, devendo tal
eleio ser apenas mais um instrumento associado a outros na luta pela democra-
tizao possvel das relaes escolares. Isso porque, para se efetivar uma gesto
democrtica, so necessrias mais aes compartilhadas, como discusses onde
os atores envolvidos participem na soluo dos problemas. Afinal,
201
e da existncia de um amplo processo de informao, preciso considerar
ainda outros elementos:
202
A anlise realizada pela autora de que o processo de democratizao
da escola s ser completo quando houver a combinao orgnica dos trs
aspectos. Ou seja, no basta criar escolas, preciso criar estruturas e pro-
cessos democrticos e tambm, por outro lado, construir um currculo crtico
e criativo que oferea experincias democrticas ao estudante. Assim, Hora
(2007) conclui que tudo isso deve possibilitar escola o exerccio da auto-
nomia, da descentralizao das decises e da adoo da gesto colegiada.
A participao democrtica , portanto, um processo complexo que
envolve vrios cenrios e mltiplas possibilidades organizativas, com a parti-
cipao da comunidade escolar na formulao e execuo do seu projeto pol-
tico-pedaggico. No entanto, as normas regulamentares do sistema de ensino
no podem ser desconsideradas.
Assim,
a autonomia da unidade escolar signica, portanto, a possibilidade
de construo coletiva de um projeto poltico-pedaggico que esteja
de acordo com a realidade da escola, que expresse o projeto de
educao almejado pela comunidade em consonncia com as normas
estabelecidas pelas polticas educacionais ou legislao em curso
(DOURADO; MORAES; OLIVEIRA, 2006, p. 83-84).
203
cesso de ensino, num espao de avaliao permanente do trabalho
pedaggico e das atividades escolares;
Concluso
206
princpio a gesto democrtica.
Por um lado, estava o PNE determinando a aprovao de leis especficas,
no mbito dos entes federados, para que estes disciplinem a gesto democrtica
da educao pblica nos respectivos mbitos de atuao. De outro, a LDB, esta-
belecendo parmetros para que os sistemas de ensino definissem normas de gesto
democrtica com base nos seguintes princpios: (i) da participao dos profissionais
da educao na elaborao do projeto pedaggico da escola; e (ii) da participao
das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.
O art. 206, inc. VI da CF/1988, por sua vez, elevou a gesto democrtica do
ensino pblico ao patamar de princpio, devendo, assim, ser obrigatria a sua insti-
tuio por todos os entes federados. A LC 9.394/96 (LDB), por sua vez, estabeleceu
que os sistemas de ensino definiriam normas de gesto democrtica com a partici-
pao de diversos atores, tais como profissionais da educao, comunidade escolar,
comunidade local.
A partir de ento, entram no centro da discusso os mecanismos de partici-
pao democrtica, tais como: Conselho Escolar, Conselho de Classe, Associao
de Pais e Mestres, Grmio Estudantil e Conselho Municipal de Educao. Cada
mecanismo carrega, em suas peculiaridades, vantagens e complementaridades,
com destaque, dentre eles, para o Conselho Municipal de Educao.
Como explica Dowbor (2007), os Conselhos Municipais de Educao so polos
de anlises e estudos de polticas educacionais do seu sistema de ensino, to importantes
para enfrentar o monoplio das informaes e na conscientizao da populao quanto
ao seu papel poltico na gesto escolar. Os Conselhos passam a irradiar, portanto, con-
forme abordagem de Hora (2007), os elementos fundamentais para a concretude da
democratizao da escola, notadamente a participao e a publicizao.
Assim, conclumos, em consonncia com a viso de Dowbor (2007), que se
estaria, por meio dos Conselhos Municipais de Educao, objetivando para a edu-
cao no apenas o papel de propagador do conhecimento em si, mas tambm o da
transparncia social e do acesso aos dados bsicos do contexto que reger a vida do
estudante e de sua comunidade. A escola seria, portanto, no apenas lecionadora
mas tambm exerceria seu papel inovador de insero da participao democrtica
na gesto escolar pblica.
Referncias
SOUZA, ngelo Ricardo de. A escola, por dentro e por fora: a cultura da escola e
o programa de descentralizao financeira em Curitiba-PR. 2001. Dissertao (Mestrado em
Educao) Programa de Ps-Graduao em Educao. So Paulo: PUC-SP, 2001.
208
CAPTULO XIII. A ATUAO DOS CONSELHOS NA
GESTO DA POLTICA PBLICA DE SADE
NO MUNICPIO DE TERESINA
Introduo
209
adotado pelo Ministrio da Sade de nosso pas bem mais abrangente quando
descreve:
Desenvolvimento
210
A ateno secundria sade possui dez hospitais de bairro, sendo quatro
maternidades, distribudos por todas as zonas administrativas da cidade, um
ambulatrio central que o Centro Integrado Lineu Arajo (CISLA) com vrias
especialidades mdicas, sete centros de apoio psicossocial (CAPS), alm do pr-
prio servio de atendimento mvel de urgncia (SAMU) que atende a toda cidade.
A ateno terciria em sade no municpio tem como nico servio de refe-
rencia o Hospital de Urgncia de Teresina Dr. Zenon Rocha (HUT), sendo res-
ponsabilidade do estado do Piau as demais referncias tercirias que esto insta-
ladas nesta cidade.
211
tuinte em 1987, que definiria o futuro sistema de sade, utilizando-se das pro-
postas apresentadas na 8 Conferencia.
Segundo Macedo (2010), a Articulao Estadual de Sade contava
com a presena de vrias categorias profissionais da rea da sade, alm dos
prprios movimentos sociais que se articulavam, principalmente em Tere-
sina, mas j possuam muitos simpatizantes nas principais cidades do interior
do estado, onde debatiam temas similares aos abordados pelo Movimento de
Reforma Sanitria em nvel nacional.
Na segunda fase, descrita por Braga (2005), denominada de Comisso
Pr-Sade, a articulao da sociedade civil e profissional da sade passa a
ser denominada de Movimento Popular de Sade (MOPS), que se vincula ao
MOPS nacional, tornando-se uma mobilizao ainda mais organizada, que
passou a debater a participao da sociedade civil na deliberao do novo sis-
tema de sade. Essa fase vai de 1989 a 1992.
De acordo com Macdo (2010), o Movimento Popular de Sade do
Piau conseguiu agregar outras entidades como a Central nica dos Trabalha-
dores (CUT) e o Sindicato dos Trabalhadores Rurais, tendo como diferencial
dos tempos atuais, o contato permanente com suas bases e a vocalizao das
demandas de sade destes, e por conta desta mobilizao possua muito pres-
tigio perante a sociedade e ao prprio poder pblico municipal.
importante salientar que nesta fase ocorre a promulgao da Cons-
tituio Federal de 1988, e com ela a normatizao jurdica da seguridade
social que conta com a poltica pblica de sade e a criao Sistema nico
de Sade (SUS).
A criao do Sistema nico de Sade (SUS) tem como caracterstica
marcante na sua criao, a participao de vrias entidades da sociedade civil,
que lutaram pela defesa da universalizao da sade e da democratizao do
prprio Estado, no sendo, desta forma, iniciativa de um governo especfico
ou de partidos polticos (PAIM, 2016).
Essa caracterstica apontada por Paim (2016) importante para a atu-
alidade, quando se debate a participao da sociedade civil nos rumos do
Sistema nico de Sade, uma vez que o tensionamento entre foras conser-
vadoras e progressistas dentro da Assemblia Constituinte na definio deste
sistema sofreu influncia por este movimento da poca, pois o pas saa de um
regime autoritrio para um regime democrtico, mas ainda conservava vrios
atributos do regime anterior. Essas foras atuam, ainda hoje, sobre esta pol-
tica de sade.
A Constituio de 1988 definiu a participao da sociedade civil como
uma das diretrizes do Sistema nico de Sade (SUS), tendo como objetivo a
elaborao, acompanhamento e fiscalizao desta poltica pblica por meio
de instncias especficas, institucionalizadas dentro do Estado (MATEOS,
2011).
212
Um marco importante que marca esta fase, em Teresina, a criao,
no ano de 1991, do Conselho Municipal de Sade, por meio da Lei Muni-
cipal N 2.046, de 1991, como pr-requisito necessrio para adequao deste
municpio Norma Operacional Bsica 01 de 1991(NOB 01/91), que con-
dicionava o repasse de recursos fundo a fundo do Ministrio da Sade para a
Fundao Municipal de Sade.
As instncias de participao da sociedade civil foram os Conselhos e as
Conferncias de Sade nas trs esferas da administrao pblica, sendo con-
siderados espaos privilegiados de controle das aes do setor sade, devi-
damente regulamentado pela Lei n 8142, de 1990 (MARTINS; et al; 2013).
Desta forma, apesar da atuao Movimento Popular de Sade (MOPS) do
Piau, a criao do Conselho Municipal de Sade de Teresina se d por inter-
mdio de uma exigncia do Ministrio da Sade para repasse de recursos finan-
ceiros, exigncia essa feita a todos os municpios do pas. Esta exigncia contri-
buiu na criao abrupta de conselhos, os quais passaram a debater temas que, na
maioria das vezes, no eram de domnio dos representantes da sociedade civil.
Outro fator importante para a expanso dos conselhos gestores na sade
foi a implantao da Norma Operacional Bsica 91, editada pelo Ministrio
da Sade, que obrigou a criao dos Conselhos Municipais de Sade (CMS)
em todos os municpios como pr-requisito para os repasses de recursos
financeiros fundo-a-fundo para os municpios brasileiros, o que promoveu
um crescimento exponencial destes espaos pblicos num intervalo curto de
tempo.
Para Nogueira (2004), a formao dos conselhos no setor sade tem
como objetivo consolidar uma gesto democrtica, pois as demandas ema-
nadas da sociedade civil ao serem vocalizadas, poderiam ser atendidas pelo
Estado, modificando desta forma, a sua relao com a sociedade civil, j que
esta passava a deliberar sobre as Polticas Pblicas deste setor, promovendo
tambm, uma aproximao da comunidade aos assuntos governamentais,
facilitando a construo de modalidades inovadoras na abertura do Estado
sociedade civil.
E por fim, a terceira fase, descrita por Braga (2005), denominada de
Comisso Pr-SUS, iniciada no ano de 1992, tendo como destaque a con-
solidao da participao da sociedade civil nos espaos institucionalizados e
a definio da agenda das polticas pblicas de sade.
Uma vez garantido o espao de participao institucionalizado para a
definio de agenda na poltica publica de sade, era necessrio avanar na
implementao do Sistema nico de Sade, sendo que este objetivo estava
presente, no s em Teresina, mas na maioria dos municpios do pas.
No entanto, logo aps a promulgao da Constituio Federal de 1988,
no incio da dcada de 1990, observou-se que o projeto de Reforma Sanitria
foi atravessado pelas crises financeira, fiscal e poltica do Estado brasileiro,
213
alicerado pela ideologia neoliberal, com sua cartilha de reduo de gastos,
tendo em vista o ajuste fiscal que provocou uma reduo do escopo de ao
do sistema de sade.
A participao da sociedade civil na deliberao das polticas de sade,
assim como nas demais polticas sociais, sofreu com a reduo de recursos
voltados para a poltica de sade na dcada de 1990, no s no Brasil, como
tambm, nos pases latino-americanos, onde o prprio papel do Estado foi
modificado em nome de um ajuste fiscal que promoveria uma reduo da par-
ticipao do Estado na oferta dessas polticas.
Em Teresina, assim com em muitas cidades do pas, sentiu este enfra-
quecimento da participao da sociedade civil dentro dos espaos criados
para deliberao do sistema de sade, por diversos motivos, que na sua
maioria, no diferem das outras cidades.
Apesar desta cartilha neoliberal adotada por alguns governos, ora apli-
cada com mais e ora com menos intensidade, o Sistema nico de Sade (SUS)
configura-se como uma poltica social contra-hegemnica que resiste a essas
permanentes aes aplicadas pelos que preferem o tratamento da doena
como mercadoria, assim como, a reduo do papel do Estado na oferta das
polticas sociais (BRASIL, 2008).
No caso especfico do Conselho Municipal de Sade de Teresina, um
fator agravante para o enfraquecimento do MOPS foi mudana do foco, que
passou da mobilizao da sociedade civil sobre temas relativos sade para a
ocupao de espaos institucionalizados e o incidente ocorrido na ocasio da
composio do conselho em janeiro de 1995, onde este movimento e outros
como a CUT perdem o seu assento nele (MACDO, 2010).
Para Macdo (2010), o prprio Conselho Municipal de Sade de Tere-
sina se enfraqueceu a partir do momento em que seus representantes, nota-
damente, o segmento dos usurios, perderam seu poder de mobilizao das
bases e, com isso, a prpria capacidade de vocalizao dessas demandas. Por
outro lado, o segmento dos representantes dos servios privados desta cidade
atua de forma articulado, principalmente, para a aprovao do credencia-
mento destes servios junto ao Sistema nico de Sade Local.
Conforme Miranda (2012) no ano de 2010 foi aprovada a lei muni-
cipal de nmero 4.027/10 na cmara municipal de Teresina que modifica a
Lei 2.046/91 que normatizava o Conselho Municipal de Sade, tendo como
uma de suas novidades, a eleio direta para presidente do conselho, pois de
acordo com a lei anterior, somente o presidente da Fundao Municipal de
Sade (FMS) poderia ocupar a presidncia.
214
significou uma conquista da sociedade civil em busca da efetivao de uma
perspectiva mais democrtica na sade. Dessa forma, esperava-se que estes
espaos de participao social fossem motivadores de novas formas de inte-
rao entre o Estado e a sociedade civil (SHIMIZU et al, 2013).
Dentre os Conselhos de Sade formados pelo princpio da represen-
tatividade paritria, onde usurios, trabalhadores da sade e representantes
da gesto so representados, o Conselho Local de Sade (CLS), diretamente
subordinado ao Conselho Municipal de Sade (CMS), o Conselho de Sade
que est prximo da realidade local da comunidade, pois est vinculado a uma
Unidade Bsica de Sade (UBS) onde atua as equipes de sade da famlia
(CRUZ; et al, 2012).
Passado pouco tempo, aps a criao do conselho municipal de sade
de Teresina, foi constatado que a participao da sociedade civil neste espao
institucionalizado no acompanhou as expectativas iniciais, fato ocorrido na
grande maioria dos municpios brasileiros, levando a necessidade de novas
experincias participativas que pudessem dar maior maturidade nossa
democracia.
Uma das criticas feitas aos conselheiros de sade dos Conselhos Muni-
cipais de sade, principalmente, do segmento dos usurios, que estes per-
deram o contato com suas bases representativas, pois o que discutido dentro
dos conselhos no chega s entidades que esses conselheiros representam.
Esperava-se com a instalao dos conselhos gestores, o fortalecimento
da sociedade civil e a construo de uma nova relao entre ela e o Estado,
no intuito de superar as relaes autoritrias, clientelistas e burocrticas que
predominavam at ento (FALEIROS, 2000).
Para Pedrosa e Pereira (2007), existe uma heterogeneidade de conse-
lhos municipais de sade (CMS) em todo o pas, podendo ser classificados
em trs tipos, a saber: o primeiro tipo de CMS so os que so meramente legi-
timadores das decises da gesto municipal; um segundo tipo, seriam os que
centralizam suas aes apenas na fiscalizao de recursos pblicos, e por fim,
um terceiro tipo, seriam os CMS que possuem uma dinmica inovadora de
participao da sociedade civil, na deliberao de aes pertinentes ao setor,
fortalecendo a formao de cidados ativos.
Tendo em vista uma nova experincia participativa, foram criados Con-
selhos Locais de Sade (CLS), diretamente subordinados ao Conselho Muni-
cipal de Sade (CMS), respeitando o principio da paridade entre usurios,
trabalhadores da sade e representantes da gesto, em servios de sade como
as Unidades Bsicas de Sade (UBS), onde atuam as equipes de sade da
famlia, tendo como diferencial do Conselho Municipal, a proximidade da
realidade local da comunidade e a desburocratizao da institucionalizao,
uma vez que este tipo de conselho no obrigatrio para o funcionamento do
servio (CRUZ; et al, 2012).
215
Para Pedrosa e Pereira (2007), a prtica de uma gesto participativa
em uma Unidade Bsica de Sade capaz de desencadear novas prticas
de controle social, menos burocratizada e mais afinada com a realidade da
populao que a demanda, atendendo as reais necessidades desta populao e
incentivando-a ao protagonismo poltico na deliberao da formulao destes
servios.
Neste contexto de gesto participativa, destaca-se a formao nas Uni-
dades Bsicas de Sade de Conselhos Locais de Sade (CLS), espaos estes
desburocratizados que podem dar uma nova possibilidade de fortalecimento
da participao da sociedade civil nas aes do Estado.
O Conselho Local de Sade como instncia de gesto local um espao
privilegiado para atender as necessidades do cotidiano da comunidade, pois
possvel identificar as demandas dessa populao adscrita, que podem con-
tribuir com a melhoria da assistncia prestada pelos servios ofertados pela
Unidade Bsica de Sade, inclusive na melhoria do processo de trabalho das
equipes de sade da famlia (MARTINS; SANTOS, 2012).
No caso especfico de Teresina, a criao dos conselhos locais de sade em
alguns servios de sade deu um carter de vanguarda de experincia participa-
tiva a este municpio, pois poucas eram desta modalidade de conselhos no Brasil.
A atuao dos Conselhos Locais de Sade coloca-se como uma das
formas de se reivindicar e contribuir para uma assistncia de qualidade para
a populao adscrita s Unidades Bsicas de Sade, pois nesses espaos de
participao social torna-se mais fcil a identificao das reais necessidades
desta populao. Torna-se imprescindvel, dessa forma, a adequao a estas
necessidades para melhorar a satisfao dos usurios, como tambm, a qua-
lidade dos servios prestados nestas Unidades Bsicas de Sade (BISPO
JNIOR, 2013).
Os Conselhos Locais de Sade do municpio de Teresina possuem como
atribuies, dentre outras, em conformidade com seu regimento interno apro-
vado desde 1993:
216
Assegurar que as deliberaes do Conselho Local sejam postas em
prtica; e XVI Coordenar e fiscalizar o processo eleitoral para diretor
da Unidade de Sade (TERESINA, 1993, p.2).
217
organizao da populao do municpio mineiro de Betim, em ncleos por
quarteires, no sentido de mobiliz-la para discutir questes referentes aos
servios pblicos. No entanto, o projeto era organizado diretamente pelo
gabinete do Prefeito, implicando em uma forte centralizao das decises no
chefe do poder executivo municipal.
Constata-se desta forma, que mesmo que o gestor se declare simptico
participao da sociedade civil na deliberao dos servios pblicos ofertados
pelo municpio, isso deve ser devidamente separado dos interesses particu-
lares, principalmente, relacionados ao processo eleitoral, para que no seja
apenas uma forma de conquistar xito nas eleies.
Os Conselhos Locais de Sade tm como potencial o aprimoramento
da democracia atravs da participao social, tendo em vista a melhoria do
desempenho de polticas, programas e projetos da rea da sade, o que pode
ser comprovado por vrios estudos internacionais, que apontam que a parti-
cipao da comunidade tem sido decisiva para garantir a cooperao entre os
setores e atores governamentais e no governamentais no enfrentamento de
problemas de sade como dengue, imunizao e saneamento que demandam
uma interao setorial (ANDRADE; VAITSMAN, 2013).
As Unidades Bsicas de Sade onde atuam as equipes de sade de
famlia (ESF) so, em muitas comunidades, o nico equipamento social exis-
tente, tornando-se de fundamental importncia para uma parcela significativa
da populao assistida por esses servios (PEDROSA; PEREIRA, 2007).
218
cipal de Sade (FMS), desde que respeitassem a legislao vigente do SUS.
A forma como forem criados os conselhos locais de sade em ano ante-
rior a eleies municipais, sem um amplo debate com a populao local sobre
a melhor forma de participao destes, trs por si s, muitos questionamentos
sobre o objetivo da criao desses espaos, apesar da existncia de alguns
conselhos locais que conseguiram de destacar na realizao da discusso de
temas ligados sade.
Quando o presidente da Fundao Municipal de Teresina foi eleito prefeito
deste municpio, promoveu em 2013, uma reforma administrativa da gesto das
Unidades Bsicas de Sade, que foi em direo contrria a um projeto de gesto
democrtica destes servios implantados outrora, extinguindo a prpria direo
colegiada e fragilizando ainda mais os Conselhos Locais de Sade.
Com o fim da direo colegiada, a deliberao do andamento dos servios
de sade nas unidades bsicas de sade passou a ser desempenhada pelos coorde-
nadores dos referidos servios, tendo inclusive previso de aumento salarial para
os ocupantes destes cargos, em conformidade com a quantidade de equipes de
sade da famlia nestes servios. Todavia, por serem cargos concessionrios so,
na grande maioria, indicaes de polticos alinhados ao governo local.
Atualmente, o municpio de Teresina possui oitenta e nove (89) Uni-
dades Bsicas de Sade, e pouco mais de dez (10) contam com Conselhos
Locais de Sade (CLS), evidenciando a fragilidade desta participao e a pr-
pria mudana de prioridade da gesto municipal em relao participao da
sociedade civil nos rumos das polticas pblicas deste municpio.
No ms de janeiro do corrente ano enviado para a Cmara de Verea-
dores, novo projeto de reforma administrativa para o setor sade, fechando os
servios das diretorias regionais de sade, que tinham como papel descentra-
lizar a administrao da prpria Fundao Municipal de Sade, tendo como
conseqncia a centralizao administrativa desta autarquia, num caminho
inverso ao que praticado nas grandes cidades brasileiras que primam pela
descentralizao de seus servios.
Essas mudanas administrativas no setor da sade pouco foram deba-
tidas no conselho municipal de sade, o que caracteriza o enfraquecimento
deste rgo frente gesto deste importante setor da administrao pblica,
ao mesmo tempo, que nos impulsiona para repensarmos que novas prticas
participativas poderiam adequar a relao entre Estado e sociedade civil.
Faz-se necessrio pensar qual modelo de gesto est sendo utilizado
pela atual gesto do Sistema nico de Sade Municipal, tendo em vista, ao
atendimento das necessidades da populao assistida por estes servios, uma
vez que uma gesto participativa deste sistema, pode superar a mera produo
de consultas, exames e procedimentos, mas avanar na formao de sujeitos
autnomos, reflexivos e compromissados com o interesse pblico.
219
A obrigatoriedade dos Conselhos Locais de Sade na cidade de Teresina
220
no municpio de Teresina, a fim de avaliar o real papel desses espaos na nova
conjuntura.
Para Bravo (2008), o desafio posto na atual conjuntura deve ter por objetivo
superar as profundas desigualdades sociais existentes em nosso pas, atravs de
um amplo movimento de massas, com a participao da sociedade civil, trabalha-
dores da rea da sade e gestores do sistema de sade, que retomem as propostas
de superao do status quo e avancem em propostas concretas.
Diante de uma conjuntura de ajuste fiscal onde os recursos do Estado para
a rea da seguridade social esto sendo reduzidos, surge com mais imperativo a
necessidade de participao de todos em defesa de polticas como a da sade e o
prprio futuro do Sistema nico de Sade (SUS), que ainda est em processo de
formao, constituindo-se em uma Poltica Pblica ainda inacabada.
Concluso
Referncias
221
BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Polticas de Sade. Projeto Pro-
moo da Sade. Distritos sanitrios: concepo e organizao o conceito de
sade e dos processos sade-doena. Braslia. Ministrio da Sade, 1986.
_______.SUS: Um sistema de sade nico no mundo. Secretaria de
Gesto Estratgica e Participativa Braslia: Ministrio da Sade. 2008.
222
no Sistema nico de Sade: a tica do enfermeiro como membro do conselho
local de sade. Saude soc. [online]: So Paulo. v. 21, n. 01, p. 199-209, jan/
mar. 2012.
223
CAPTULO XIV. PRESENA E IMPLICAES DA
GESTO DA SADE POR ORGANIZAES SOCIAIS
Introduo
224
organizaes privadas.
O objetivo central do presente trabalho problematizar a lgica que embasa o
trabalho das OSs na sade atentando para o discurso mercadolgico que sustenta a
transferncia da gesto de equipamentos pblicos para as Organizaes Sociais.
Primeiramente foi feito um levantamento acerca da presena das Organizaes
Sociais no Brasil na rea da sade. Esses dados foram coletados da Pesquisa de Infor-
maes Bsicas Municipais (Munic) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE) em 2014. Posteriormente, foram consultados documentos que
fazem um diagnstico da presena, ganhos e problemas das OSs no Brasil.
A partir dessas informaes, o texto problematiza o trabalho das OSs
demonstrando o quanto sua atuao oposta ao que se espera de polticas pblicas
de sade, conforme preceitua o Sistema nico de Sade (SUS): universalidade,
integralidade e equidade. Tais consideraes apontam a lgica mercadolgica
que rege as OSs. Trata-se, portanto, de um texto reflexivo e descritivo acerca da
gesto pblica na rea da sade feita por Organizaes Sociais.
Distinguindo as organizaes
226
leira. As primeiras iniciativas de mobilizao de instituies que no perten-
ciam ao Estado, e nem ao setor privado, remontam Igreja Catlica ainda no
Brasil Colnia. Na histria mais recente, destaca-se a atuao dos movimentos
sociais que durante o regime militar lutavam cobrando do Estado direitos sociais
e participao poltica. Posteriormente, em tempos democrticos, novas formas
de relao entre Estado e organizaes civis foram apresentadas e consolidadas,
especialmente com a multiplicao e institucionalizao da participao da socie-
dade civil organizada nos programas do governo.
A forma de atuao das organizaes civis no Brasil se alterou substancial-
mente a partir da dcada de 1990. Nesse perodo aumentou o nmero de orga-
nizaes civis e as mesmas passaram a atuar junto ao Estado, tanto na formu-
lao quanto na execuo de polticas pblicas. As chamadas Organizaes No
Governamentais (ONGs) tornaram-se parceiras do Estado na formulao e exe-
cuo de projetos e servios em diversas reas, tais como: sade, educao e meio
ambiente, cabendo ao Estado normatizar e financiar os servios que so execu-
tados pelas organizaes.
Segundo a literatura, essa mudana ocorreu porque o governo brasileiro
adotou medidas de cunho neoliberal (SADER, 2002; MONTAO, 2002). Tais
medidas levaram multiplicao de organizaes civis responsveis por exe-
cutar e at gerenciar polticas pblicas junto ao Estado na medida em que o poder
pblico passou parte do trato com a questo social para as organizaes privadas
e sem fins lucrativos, ainda que sob a responsabilidade estatal.
De fato, Bresser Pereira, do ex-Ministrio da Administrao e Reforma
do Estado, no primeiro mandato do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso
(1995-1999), props a publicizao, ou seja, a transferncia de servios no
exclusivos do Estado, como escolas e hospitais, para o setor pblico no estatal,
especificamente para as Organizaes Sociais. Bresser Pereira e Grau (1999) res-
saltam a dupla dimenso do setor pblico no estatal: como controle social sobre
as atividades pblicas, facilitando a democratizao do Estado e da prpria socie-
dade; e no sentido econmico, como produtor de bens e servios coletivos, forta-
lecendo os direitos sociais e a auto-organizao social.
Os autores defendem que os programas sociais no sejam totalmente contro-
lados e executados pelo Estado, nem que o Estado renuncie o controle sobre tais ser-
vios, mas que organizaes civis e Estado trabalhem juntos no sentido de oferecer
servios aos cidados em diversas reas, tais como sade e assistncia social. A pres-
tao de servios por essas organizaes seria uma resposta para a crise econmica
da dcada de 80, cuja principal causa apontada pelo autor como a crise do Estado
de Bem-Estar Social nos pases desenvolvidos e a crise do Estado desenvolvimentista
nos pases em desenvolvimento (BRESSER PEREIRA; GRAU, 1999).
No por acaso h um aumento substancial de transferncia de recursos
federais para as fundaes e associaes sem fins lucrativos na presidncia de
Fernando Henrique Cardoso (de 1995 a 2003). Em 1999 o governo federal trans-
227
feriu 2.224 milhes s associaes. Houve crescimento da transferncia desses
recursos at 2001 (IPEA, 2011).
Mas essa no foi uma prtica somente do governo FHC. Durante a gesto
de Luiz Incio Lula da Silva (2003 a 2011), o financiamento federal para as asso-
ciaes e fundaes sem fins lucrativos voltou a crescer e permaneceu estvel at
2007, quando decaiu. Em 2009 o repasse de verbas federais para as associaes
e fundaes sem fins lucrativos cresceu novamente. Os dados de 2010 apontam
um total de 4.106 milhes destinados pelo governo federal s associaes e fun-
daes sem fins lucrativos (IPEA, 2011).
A ampliao do financiamento das associaes pelo Estado tem ligao com a
transferncia de atividades estatais para as associaes, e tambm com a reduo da
ajuda internacional s associaes do Brasil. Nas ltimas dcadas houve reduo das
fontes de financiamento internacional para as associaes sem fins lucrativos brasi-
leiras, em parte devido s dificuldades econmicas nos pases financiadores e tambm
pelo fato de que o Estado brasileiro, ao aumentar a renda nacional e reduzir a desigual-
dade social, deixou de figurar entre os destinos prioritrios do financiamento interna-
cional direcionado s associaes (LOPEZ; BUENO, 2012).
O objetivo deste trabalho tecer uma reflexo sobre o trabalho das Organi-
zaes Sociais na Sade. Por isso buscou-se dados a respeito da presena das OSs
na sade. Esses dados foram coletados pela Pesquisa de Informaes Bsicas
Municipais (Munic) de 2014. A pesquisa efetua, periodicamente, um levanta-
mento pormenorizado de informaes sobre a estrutura, a dinmica e o funciona-
mento das instituies pblicas municipais.
So diversos os tipos de organizaes que administram equipamentos
municipais na rea da Sade. Para se ter uma ideia dessa realidade, o grfico 1
mostra o tipo e nmero de organizaes que administram equipamentos munici-
pais, dentre aqueles municpios que declararam no ser o administrador principal
dos equipamentos na rea da sade.
Grfico 1 Organizaes que administram
estabelecimentos de sade municipais
228
Os dados apresentados no grfico 1 mostram que, de um total de 2.316
estabelecimentos administrados por terceiros nos municpios brasileiros, cerca de
43% eram administrados por Organizaes Sociais (OS); 28,4%, por empresas
privadas; 18,2%, por consrcios pblicos; 5,7%, por Organizaes de Sociedade
Civil de Interesse Pblico (OSCIP); 3,2%, por cooperativas; e 1,3%, por consr-
cios de sociedade.
importante ressaltar que as OSCIPs trazem a mesma lgica das OSs
pois so organizaes contratadas para prestar servios pblicos. Portanto, o que
chama ateno nesses dados o alto nmero de equipamentos e servios muni-
cipais que no so administrados pelo municpio, mas sim por terceiros, alm da
forte presena das OSs.
Enquanto nas Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste os percentuais de
municpios que possuem estabelecimentos sob gesto municipal e que so admi-
nistrados por terceiros eram, respectivamente, 2,4%, 5,1% e 5,9%, nas Regies
Sudeste e Sul essas propores alcanavam, respectivamente, 18,6% e 12,9%.
Em relao presena especificamente das OSs possvel vislumbrar sua
distribuio do territrio brasileiros conforme dados da pesquisa Munic (IBGE,
2014) organizados no grfico 2.
229
Princpios e problemas no atendimento sade
230
e escolaridade e posio do chefe da famlia no mercado de trabalho influenciam
as chances de utilizao dos servios de sade (TRAVASSOS; OLIVEIRA; VIA-
CAVA, 2006; BARATA, 2009). Grupos marcados por tais clivagens tendem a
apresentar maiores dificuldades de acesso ao sistema de sade.
231
e) Diferente da Secretaria de Sade onde possvel solicitar
documentos; f) A conta corrente privada. Permite saque em
dinheiro. Pode emitir cheque permitindo saques de milhes em
recursos repassados s Organizaes Sociais; g) Contrataes no
so pblicas; so obscuras, no esto no Dirio Oficial; h) Existem
somente planilhas preenchidas pelo Ministrio da Sade e um
Relatrio de Gesto Anual do Conselho de Sade.
Essas caractersticas expressam a assuno pelas OSs da lgica da empresa
privada e o distanciamento das prticas que regem o servio pblico. A compra
via licitao e a contratao de funcionrios por meio de concursos pblicos per-
mite justamente a lisura do processo sem o privilgio de ningum. Quando faltam
essas normatizaes, aumentam as possibilidades de fraudes.
Alis, a falta de transparncia uma das caratersticas da gesto das OSs
(POLTICA & SADE, 2017). Para contornar esse problema, a burocracia
estatal e as regras estatais proporcionarem mais controle e menos possibilidades
de fraudes.
Os escritos sobre os novos movimentos sociais que atuavam durante o
perodo militar apostavam na sociedade civil como campo de construo de uma
nova forma de fazer poltica: horizontal e permeada pela luta de direitos (SADER,
1988). Perpassava essa defesa a ideia de que o Estado fechado para a par-
ticipao de fato na poca no seria o locus da transformao social, e
sim a sociedade civil.
Por sua vez, os trabalhos da dcada de 1990 defendiam as virtuo-
sidades das Organizaes No Governamentais (ONGs) no trato com as
questes sociais (FERNANDES, 1994; CARDOSO, 1997). Em comum,
esses dois conjuntos de estudos valorizavam o campo associativo.
Na defesa das OSs existe a valorizao do campo privado para a
resoluo dos problemas pblicos. A aposta no est mais na sociedade
civil, tampouco no Estado. A esperana est no mercado privado e sua
suposta eficcia, superior a todos os outros tipos de organizaes. E so
essas organizaes privadas que vem assumindo a gesto pblica por meio
das OSs. Conforme a publicao Poltica & Sade (2017, p. 2): (...) o que
temos no Brasil a disseminao de grupos empresariais figurando como
Organizaes Sociais, de grupos que atuam de forma cada vez mais ampla
assumindo gradativamente a funo da Secretaria de Sade.
As OSs se beneficiam da descrena do que envolve o setor pblico,
apresentando uma outra forma de gesto, prxima do setor privado. Nesse
sentido, o setor privado apresentado como o locus da eficincia e eco-
nomia de gastos. O setor privado faria mais com menos. A prpria noo
de gesto estaria associada ao mercado. Quando os termos tpicos do setor
privado adentram na fala dos gestores pblicos, j sinnimo de algo
232
positivo.
Essa lgica considera positivo o que vem do mercado, em detri-
mento do que vem do Estado, negativo. como se as empresas privadas
estivessem livres de corrupo, m gesto administrativa ou servios
mal executados. Todas essas caractersticas estariam no campo do setor
pblico. No entanto, h corrupo, nepotismo, deficincias na gesto e
servios mal prestados pelo setor privado. Esses problemas se reproduzem
na gesto da sade pelas OSs. A publicao Poltica & Sade (2017) lista
os seguintes problemas envolvidos na gesto de Organizaes Sociais:
entidades sem qualquer experincia na rea; ausncia de demonstrao
de capacidade para desempenhar os servios; irregularidades graves na
gesto.
Isso porque o mercado no est separado de contradies presentes
em outras organizaes, sejam elas pertencentes sociedade civil ou ao
poder pblico. Ambas as organizaes esto permeadas pelo imaginrio
e prticas sociais construdas por uma determinada comunidade. Apartar
o setor privado dessas lgicas uma viso estreita que, em ltima ins-
tncia, beneficia o mercado - j que ele se torna a grande esperana para
a gesto pblica. Logo, o discurso crtico em relao a todas prticas da
gesto pblica acaba por sustentar o abandono dessas prticas e a entrada
da lgica privada.
A lgica das empresas privadas no obedece e nem foi feita para
seguir as diretrizes da gesto pblica. O carter universal dos atendi-
mentos no existe no mbito privado. Neste, atende-se quem tem mais
recursos, ou seja, quem trar maiores dividendos. Por sua vez, a lgica da
ateno pblica, incluindo o SUS, preza pela universalidade e integrali-
dade, incluindo atendimentos mais simples e mais complexos.
Como h pouco controle sobre o trabalho das OSs, as mesmas podem
selecionar seus atendimentos, reproduzindo assim a lgica privada desti-
nando os atendimentos mais simples aos mais pobres e os mais complexo
aos mais ricos. Inclusive, so esses ltimos que tem condies de entrar
na justia e exigir procedimentos e remdios de alto custo.
Outro pilar do atendimento pblico na sade a equidade. A ideia da
equidade pressupe redistribuio de bens e rendas com vistas igualdade.
compensar as desigualdades para que se atinja a justia social. Na prtica, signi-
ficar destinar mais recursos s regies mais carentes.
A lgica das OSs fere esses princpios na medida em que as organizaes
mais preparadas esto ligadas a hospitais de ponta na regio Sudeste. Regies
mais carentes desse atendimento acabam reproduzindo essa lgica com Organi-
zaes Sociais menos preparadas. Dessa forma a desigualdade geogrfica repro-
duzida e produzida via gesto de servios pblicos pelas Organizaes Sociais.
No se escapa da desigualdade promovida pelo SUS na medida em que pessoas
233
com melhor condio econmica e moradoras de regies mais desenvolvidas
possuem maiores chances de acesso a servios de sade (ALMEIDA et al., 2000).
O principal questionamento ao trabalho das Organizaes Sociais diz res-
peito sua finalidade. Em uma empresa privada o objetivo o lucro. Um equi-
pamento pblico tem como objetivo o bem dos cidados. As finalidades so dis-
tintas. Por isso no cabe gesto pblica adotar procedimentos de empresas que
visam ao lucro. Seu destino outro.
Pode-se argumentar que as OSs fazem parte do que se chama, na admi-
nistrao pblica, de terceiro setor e por isso no teriam o lucro como obje-
tivo final, embora tivessem constituio privada (FERNANDES, 1994). No
entanto, as OSs so ligadas a organizaes privadas (POLTICA & SADE,
2017), o que leva a pensar: qual o propsito de uma organizao privada que
cria uma OS para gerenciar equipamentos de sade? Se ela uma organi-
zao privada, o objetivo o lucro. Afinal:
Concluso
Referncias
235
BRASIL. Lei no. 9.637, de 15 de maio de 1998. Dispe sobre a qualifi-
cao de entidades como organizaes sociais, a criao do Programa Nacional
de Publicizao, a extino dos rgos e entidades que menciona e a absoro de
suas atividades por organizaes sociais, e d outras providncias, Coleo de
Leis da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, 1998.
236
POLTICA & SADE. Organizaes Sociais na Sade. Braslia: v. 3,
n. 6, p. 1-43, abr. 2017.
237
CAPTULO XV. GRANDES PROJETOS URBANSTICOS
E PARTICIPAO POLTICA: ANLISE DO
PROGRAMA LAGOAS DO NORTE,
EM TERESINA-PI
Introduo
238
ceiro e tcnico do Banco Mundial (BIRD).
Seus resultados parciais, alm de estarem alterando a estrutura fsicoespa-
cial da rea e a vida das pessoas, vm suscitando conflitos em torno da ocupao
do solo urbano. Em 2015, a Prefeitura Municipal de Teresina (PMT) realizou um
cadastramento das casas com o propsito de remover 2.180 famlias, o que gerou
mobilizao de moradores que passaram a questionar os motivos e os procedi-
mentos adotados e a reivindicar a permanncia no local.
O presente artigo visa refletir sobre o padro de governana que ordena
essa interveno focalizando o conflito gerado em torno do anunciado pro-
cesso de remoo, as estratgias e articulaes adotadas pelos distintos atores,
seja para implementar a remoo, como prevista no projeto, seja para alterar
o desenho e garantir a permanncia dos moradores. Para tanto, toma-se como
fontes de dados os documentos produzidos pela PMT sobre o PLN, e pelo
movimento social local.
O texto est organizado em trs partes. A primeira coloca em evidncia
o debate sobre a participao poltica no mbito do planejamento e gesto
urbana no Brasil recente. O segundo, por sua vez, caracteriza o desenho do
PLN, enquanto o terceiro focaliza os impasses na implementao da etapa II
do Programa gerados pelo conflito entre a prefeitura e famlias residentes da
rea.
239
tantes alteraes na legislao urbana.
A Constituio de 1988 e o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001) se
constituram uma inflexo importante dessas lutas, pois consagraram con-
quistas populares, assegurando, no plano normativo, demandas histricas da
sociedade. O Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), alm de afirmar a centra-
lidade do planejamento participativo, define instrumentos para a construo
de cidades sustentveis, entendidas como aquelas que garantem [...] o direito
terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana,
ao transporte e servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras geraes.
Entretanto, Maricato (2001), referindo-se a esse instrumento legal,
chama ateno para o desafio da adoo do planejamento participativo, afir-
mando que sua concretizao no automtica, visto que enfrentar fortes
resistncias numa sociedade fundada nas relaes de privilgios e arbitrarie-
dades. A histrica e reiterada prtica de ausncia da aplicao de lei e/ou de
sua adoo circunstancial e seletiva evidencia o grau dessa dificuldade.
Para Villaa (2012), apenas as lutas coletivas associadas ao questio-
namento dos pressupostos, contedos e mtodos adotados no planejamento
urbano, podem transform-lo em realidade, deixando de ser mera pea de
fico ou de reproduo das desigualdades urbanas e impactando positiva-
mente o destino da cidade.
O carter plural dessas lutas no , segundo Melucci (2001), simples
resposta a uma crise do sistema capitalista e de suas contradies ou mera
disfuno social, pois, na verdade, trata-se da manifestao de um conflito,
em que atores sociais diversos se relacionam para o controle e a destinao de
recursos decisivos para solues de questes coletivas.
Ressalta-se ainda que, no mbito do planejamento e gesto urbana, a
mera transferncia de responsabilidades do Estado para a sociedade civil,
sem recursos suficientes para a efetivao de uma determinada poltica, ou
o acesso da populao a informaes relevantes, sendo consultada sobre a
interveno, mas sem garantia de que suas propostas sejam incorporadas,
caracterizaria, segundo Souza (2013), uma pseudoparticipao.
A despeito do contedo participativo que contm a legislao e de expe-
rincias de inovao democrticas, subordinando e/ou aliando a dimenso
tcnica poltica, as abordagens predominantes ainda so tecnocrticas
(SOUZA, 2013). So fundamentadas no que Chau (2011) define como ideo-
logia da competncia, isto , a exaltao da autoridade especializada e cient-
fica legitimando o tcnico como aquele que tem o direito prerrogativa final
de decidir e gerir determinada ao poltica, restando aos cidados obedecer
aos procedimentos, reconhecendo a prpria incompetncia.
Estudo de Rolnik (2015) identifica a presena dessas abordagens em
prticas de remoo involuntria de famlias realizadas para efetivao de
240
projetos de renovao ou requalificao urbana, tendo-se como exemplos
as intervenes associadas aos megaeventos internacionais (Copa e Olimp-
adas) que, com discursos e justificativas de progresso social (legado urbano)
e econmico (ingresso de capitais internacionais na economia) transfor-
maram reas urbanas, mercantilizando a cidade, reproduzindo as desigual-
dades sociais). Segundo ainda a autora, os procedimentos adotados durante
as remoes de diversas famlias no Rio de Janeiro no se deram de forma
participativa e transparente. Alm disso, tal processo no garantiu a funo
social da propriedade, no contribuiu com a justa distribuio dos benefcios
e nus decorrentes do processo de urbanizao advindos dessas intervenes.
Cumpre ressaltar que o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001) e a legis-
lao internacional (ONU, 2004) preveem que nos casos reassentamento
involuntrio as populaes participem das decises sobre seus destinos e no
apenas consultadas.
Na iminncia de uma remoo, a comunidade tem o direito de conhecer
o projeto, de discuti-lo e de apresentar alternativas. As famlias tambm tm o
direito de contar com apoio tcnico e jurdico, para acompanhar o processo e
ajudar a formular propostas e resolues possveis para evitar a remoo, ou,
em caso de sua inevitabilidade, tomar conhecimento das propostas de reas-
sentamentos, dos valores de indenizaes, e propor locais alternativos para se
reinstalarem (ONU, 2004).
O direito informao, transparncia e participao direta dos atin-
gidos pelas intervenes deveria se constituir numa dimenso poltica que os
inclussem como sujeitos nos mecanismos decisrios, de fato. Isso possibili-
taria, consoante Dagnino, Olvera e Panfichi (2006), a construo de espao
pblico atravs do exerccio democrtico da deliberao ampliando a esfera
poltica, abrindo oportunidades de inovao e permitindo um tipo de relao
entre Estado e sociedade civil pouco praticado.
No contexto de uma crise capitalista permanente, o discurso da partici-
pao na perspectiva neoliberal se transforma no envolvimento e colaborao
consensual dos citadinos na venda da cidade. Lugares at ento degradados,
mas constitudos de uma identidade cultural, passveis de serem renovados ou
requalificados se transformam em empreendedorismo urbano, marcas de um
pensamento que se pretende nico no mundo (ARANTES, 2002).
Entretanto, tais intervenes urbansticas no se constituem sem um dis-
curso que as legitimem e, assim como a participao, outras noes tambm
passam a ser objeto de novos usos e questionamentos. o que reflete Gonalves
(2013) sobre o uso dos discursos dos riscos ambientais pelos gestores no Rio de
Janeiro, para justificar grandes projetos urbanos e remoes involuntrias. Para o
autor, o processo de urbanizao desigual produziu a vulnerabilidade ambiental de
populaes residentes em encostas, margens de rios, lagos ou mares, entre outros
espaos inadequados. Entretanto, medida que essas reas ocupadas irregular-
241
mente passam a ser valorizadas, devido atratividade paisagstica, a noo de
risco ambiental adotada pelos gestores como uma justificativa estritamente tc-
nica, exigindo o deslocamento de famlias, desconsiderando, assim, a dimenso
poltico-social que reveste a problemtica.
Na verdade, como asseveram Zanirato et al. (2008), a gesto do risco
exige a apreenso de suas mltiplas faces e no pode se restringir aos aspectos
tcnicos que mensuram ou apontam o grau do acontecimento. preciso ana-
lisar as dimenses culturais, sociais e econmicas das pessoas que esto no
territrio, o qual reflete a desigualdade socioespacial, bem como as inter-
venes e/ou omisses histricas das autoridades pblicas que configuram e
reconfiguram o desenho da cidade.
Com efeito, em cidades com rico cenrio paisagstico, a exemplo do
Rio de Janeiro, palco de dois megaeventos (Copa do Mundo e Olmpiadas),
a exaltao do discurso ambiental associado defesa da vida, no sentido de
proteo contra riscos ambientais, est despolitizando e desqualificando as
lutas sociais referentes questo urbana e silenciando os riscos sociais. A
remoo de moradores de favelas, antes integradas ao centro, para reas afas-
tadas, revela como o processo de saneamento ambiental e embelezamento
paisagstico est sendo conjugado com a segregao socioespacial (GON-
ALVES, 2013).
Ao subjugar, na prtica, a discusso poltica dimenso tcnico-cien-
tfica, as autoridades pblicas, descaracterizam a prpria dimenso poltica
enquanto espao comum de conflito, negociao, divergncia, construo
de dissensos e consensos, excluindo parte considervel da populao, sobre-
tudo os mais pobres, dos benefcios diretos da urbanizao. Entretanto, como
afirma, Nicolau Sevcenko (2003), esse modelo de interveno urbana no
se d sem resistncia, conflitos e o desenvolvimento de tticas, por parte da
populao para lidar com as aes poltico-administrativa do Estado.
242
queda substancial do financiamento federal para o enfrentamento da questo
da moradia na cidade, o quadro urbano se agrava na dcada de 1990. nesse
contexto que a ideia do Lagoas do Norte surge pela primeira vez no discurso
institucional, especificamente no Plano de Governo do prefeito Firmino Filho
(1997-2000), compondo o eixo Aes Integradas, Planejamento e Coorde-
nao Geral, com as quais se pretendia promover mudanas significativas
na estrutura socioeconmica e urbanstica do municpio (TERESINA, 1997).
No se concretizando na primeira gesto, a proposta do Lagoas do
Norte se manteve como meta no segundo mandato de Firmino Filho (2000-
2004), de forma que, em 2003, Teresina e mais sete outros municpios brasi-
leiros receberam autorizao do governo federal, para contrair financiamento
junto ao Banco Mundial (BIRD, 2008).
Com base na aprovao das salvaguardas exigidas pela agncia,
ocorreu a liberao do emprstimo em 2008, ganhando formato definitivo,
com a aprovao de um documento intitulado Manual Operacional, consi-
derado [...] marco referencial para a implementao do programa (TERE-
SINA, 2008, p. 6).
O PLN se apresentou como uma estratgia para enfrentar vrios pro-
blemas relativos degradao sanitria e ambiental de reas prximas con-
fluncia dos rios Parnaba e Poti, no entorno de 12 lagoas existentes na regio
norte, onde se localiza grande nmero de habitaes em situaes de risco. O
discurso centra-se no enfrentamento do risco social e ambiental associado
transformao da rea em lcus de sustentabilidade, potencialidade turstica
e econmica.
No mbito da gesto, a execuo da Secretaria Municipal de Plane-
jamento e Coordenao - SEMPLAN, que instituiu, em conformidade com o
BIRD, atravs do Decreto n 6.028, ainda em 2004, uma Unidade de Geren-
ciamento do Programa UGP, com a tarefa de planejar e coordenar a exe-
cuo, o controle e o acompanhamento das intervenes. Com efeito, a estru-
tura de gerenciamento do PLN foi organizada em trs nveis:
244
criao do Frum Lagoas do Norte que, embora previsto no escopo do pro-
grama, s foi criado em 2011, aps denncia das lideranas comunitrias
apresentadas aos consultores do BIRD, (TERESINA, 2011).
Em 2015 ganha visibilidade o conflito entre a prefeitura e parcela das
famlias que se, sentindo ameaadas, em funo do cadastramento realizado,
com o propsito de remover 2.180 famlias, para implementao da segunda
fase do PLN (TERESINA, 2014b), passam a questionar os motivos e proce-
dimentos adotados, resistir desapropriao e a exigir a abertura de canais de
dilogo com a prefeitura para discutir e alterar o desenho do programa.
245
2014b, p. 59), registra na etapa notificao e selagem dos imveis que, [...] aps
o cadastro ou concomitante a ele todas as famlias devero ser notificadas do obje-
tivo do programa. Com efeito, a forma como foi conduzida o cadastramento pela
prefeitura, se constituiu objeto de conflito e contradies, evidenciando informa-
es que no convenceram as famlias de seu objetivo manifesto.
Outras respostas tambm foram dadas pela prefeitura a qual afirmou ter
disponibilizado no site da SEMPLAM, no dia 24 de outubro de 2014, o Relatrio
de Avaliao Ambiental e Social e o Marco de Reassentamento Involuntrio da
etapa 2. Diz ter promovido no dia 4 de novembro de 2014, consulta pblica no
Teatro do Boi para [...] dar cincia populao a respeito das caractersticas
gerais das aes previstas para a segunda fase, da avaliao ambiental e social e
dos projetos de reassentamento (TERESINA, 2015b, p. 2).
A metodologia da consulta seguiu o mesmo formato da que ocorreu na 1
etapa da interveno, com a diferena de que, nesta, alm do que se pretende fazer
e de que forma, se apresentou o que j foi feito. A participao da comunidade se
deu principalmente atravs de manifestaes escritas seguidas de consideraes
dos tcnicos e gestores da prefeitura e do BIRD. Anlise das respostas dos ges-
tores, tcnicos e consultores registradas na ata da Consulta Pblica (TERESINA,
2014c) revelam a preocupao destes em apresentar solues j prescritas, opor-
tunizando pouco espao para divergncias, demandas e proposies.
No corresponderia, portanto, a um planejamento urbano, que segundo
Souza (2013), teria a funo de coletar e integrar dados de contedo variado
que se transforme em agente de promoo de justia social. Nesse processo,
a dimenso tcnica foi eleita pelos gestores como critrio para definio do
que prioritariamente seria feito e, por onde comearia, sendo predominante, a
participao de natureza cooperativa ou colaborativa.
No item participao comunitria, o Marco de Reassentamento Involun-
trio (TERESINA, 2014b, p. 50) refora esse sentido adotado pelo governo,
quando afirma que [...] o acompanhamento social tem como meta facilitar o
relacionamento com a comunidade para garantir a aceitao do projeto [...],
otimizar as intervenes e qualificar o tratamento a ser concedido s famlias
afetadas por remoes/desapropriaes.
Os estudos j realizados e outros previstos no Marco de Reassentamento
(TERESINA, 2014b), como o perfil social das famlias e o cadastro imobilirio
de suas residncias, apesar de aproximarem os tcnicos da comunidade, se apre-
sentam como levantamento de insumos para subsidiar as decises dos gestores e
consultores. As obras do sistema virio e de urbanismo de embelezamento para
fins tursticos, entre outras aes, que tambm exigem remoes, como visto, so
apenas objeto de divulgao na fase definida como de preparao, ocorrendo
principalmente nas consultas pblicas e nas reunies especificas entre equipe tc-
nica da UPS e os atingidos e/ou beneficirios.
Aps o cadastramento das famlias e dos imveis, a prefeitura [..] ir
246
entrar em contrato com cada domiclio afetado pelas obras e apresentar as
alternativas disponveis quanto ao reassentamento; incluindo mudana para
outro imvel ou indenizao (TERESINA, 2015a, p 2).
Nesse processo, o espao para negociar individual e o destino dos
possivelmente removidos restringe-se ao levantamento de dados e alterna-
tivas apresentadas pela prefeitura no Marco de Reassentamento (TERESINA,
2014b), carecendo de canais abertos para a populao apresentar e decidir
sobre mudanas nas obras impactantes, se desejam sair, e para onde desejam
ir, caso seja inevitvel. No obstante, a poltica do BIRD sobre remoo invo-
luntria, afirmar que este [...] deve ser evitado sempre que possvel, ou ento
minimizado, explorando-se todas as alternativas viveis para o design do pro-
jeto (BIRD, 2001, p. 1), h pouco espao de interao que possibilite dis-
cusso para possvel mudana.
Em Teresina, um aspecto decisivo no processo de interpelao e interlo-
cuo de famlias com os poderes pblicos, em especial com o governo muni-
cipal, como j ocorrido em diversos conflitos urbanos (LIMA, 2003; RODRI-
GUES NETO, 2005), geralmente, o fato dos que lutam e conquistam para
permanecer na rea, contarem ou no com uma forte base organizativa, de
apoio jurdico e poltico. Sem esse suporte poltico-jurdico, as demandas
pouco so incorporadas pelo governo municipal.
No que se refere s famlias, no caso aqui analisado, esto sendo
representadas pelo Centro de Defesa Ferreira de Sousa e recebendo apoio e
orientao poltica e jurdica de diferentes entidades e lideranas. Assim, o
Centro de Referncia em Direitos Humanos - CRDH Dom Hlder Cmara
(Critas), auxilia principalmente no aspecto jurdico e na intermediao do
dilogo entre os representantes das famlias com os gestores municipais e
representantes do BIRD. Professores, pesquisadores e estudantes de univer-
sidades discutem com a comunidade sobre direito cidade, auxiliam na com-
preenso das dimenses tcnicas do programa, subsidiando as lideranas com
dados e proposies. Representantes de coletivos, organizaes sociais e ati-
vistas auxiliam na organizao de atividades, protestos, produzindo mate-
rial de comunicao popular e veiculando informaes nas redes sociais e
imprensa local. Destaque para o Corpo de Assessoria Jurdica e Estudantil da
Universidade Estadual do Piau CORAJE. Esta ltima organizao coor-
denada pela professora Dr Lucineide Barros que, na dcada de 1990, presidiu
a Federao de Moradores e Conselho Comunitrio do Piau - FAMCC em
lutas como a da Vila Irm Dulce.
Como efeito desse apoio, vrios esto sendo os espaos de discusso
construdos, aes e mecanismos utilizados pelo movimento dos atingidos
para pressionar o governo municipal a no remover as famlias, que tanto
remontam a antigas prticas adotadas pelos movimentos sociais, quanto
incluem elementos que apontam para sua renovao.
247
Dentre essas iniciativas, destacam-se manifestaes pblicas e pro-
testos, a convocao do Ministrio Pblico, para intermediar as negociaes
entre a prefeitura e os moradores da rea possivelmente afetada, a solicitao
de documentos prefeitura que justifiquem e comprovem a real necessidade
da remoo, de parecer do IPHAN sobre a histria da comunidade que vive
no entorno da avenida, com suas tradies como prova para justificar a neces-
sidade de sua permanncia no local.
A realizao de oficinas sobre o direito cidade e grandes projetos
urbansticos, nas comunidades, as reunies de planejamento e assembleias,
esto servindo para organizar as famlias para permanecerem na rea (ATIN-
GIDOS..., 2015a) mas, tambm, constituindo espaos de discusso de pro-
blemticas e solues relativas prpria situao de vulnerabilidade social
e ambiental em que se encontram. Inclusive, como visto, que o prprio PLN
pretende resolver.
Alm disso, as famlias tm realizado parcerias com pesquisadores e estu-
dantes de arquitetura e urbanismo para elaborao de uma proposta alternativa
remoo e realocao das famlias em terrenos na mesma rea de abrangncia do
PLN (PIAU, 2016). Desenha-se, assim, a abertura a canais de dilogo entre as
famlias e os gestores, com possibilidade de ressignificao do padro de gover-
nana tcnico-gerencial at ento adotado pelo governo municipal. A dimenso
poltica, cultural e societria conquista centralidade na discusso do movimento,
inclusive, quando trata da dimenso ambiental, to valorizada no desenho do
PLN e no discurso dos representantes institucionais.
Como resultado das manifestaes, das interpelaes das famlias feitas
a promotoria de justia e da audincia pblica realizada no dia 23 de feve-
reiro de 2015, o ministrio pblico consegue a suspenso do cadastramento
das famlias at que a prefeitura esclarecesse e comprovasse os motivos da
remoo ou apresentasse uma alternativa de controle dos riscos socioambien-
tais (PIAU, 2015).
Em nota de esclarecimento divulgada em audincia do dia 17 de maro,
a prefeitura advoga que os moradores residem em zona de preservao per-
manente, sendo a Avenida Boa Esperana construda como um dique de pro-
teo contra as enchentes. A remoo involuntria para os gestores significa
[...] garantir a segurana e o bem-estar das famlias, que hoje se encontram
em rea de risco (TERESINA, 2015a, p. 4). Estudos de mapeamento de risco
do governo federal apresentados apontariam nessa direo.
No que se refere ao reassentamento, segundo ainda os gestores, este,
s ser realizado depois que a nova moradia estiver pronta e em condies
de habitao aceita pelo morador (TERESINA, 2015a). A atual proposta de
reassentamento que abrigaria a maioria das famlias, apesar de ser na mesma
regio norte, est fora da rea de abrangncia do PLN, sendo o local, mais
distante de reas de servios e comrcio.
248
Em face das denncias e manifestaes das famlias que diziam estarem
sendo ameaadas de ser trocadas por carros para beneficiar turistas e empre-
srios do ramo (ATINGIDOS..., 2015b), o discurso oficial que justifica as
remoes passou a ser centrado na proteo das famlias e no, simplesmente,
na duplicao da avenida, como registrado no prprio Marco de Reassenta-
mento (TERESINA, 2014b).
Com o objetivo de mobilizar a opinio pblica de modo favorvel, o
movimento acusa o governo municipal de querer expulsar as famlias da ave-
nida e de [...] violao contra a vida e a sade de idosos, crianas e modos de
vida tradicional [...] (ATINGIDOS..., 2015c, p. 1).
Nesse sentido, enquanto a prefeitura busca atravs de estudos geol-
gicos e de engenharia comprovar que a rea de risco para moradia, o movi-
mento argumenta, reforado pelo ministrio pblico, que o que deve ser eli-
minado o risco, preservando-se os modos de vida e histria dos moradores,
mantendo-os em suas residncias.
Entre as aes do movimento que buscam justificar e fundamentar tal
defesa esto: a solicitao de um parecer tcnico do IPHAN sobre a ocupao
histrico-cultural da rea (BRASIL, 2015) e a colaborao de pesquisadores
que investigam a implementao do PLN, especialmente, os impactos destas
intervenes, sob o ponto de vista cultural e antropolgico.
Destarte, as pesquisas vm sendo utilizadas pelo movimento como fun-
damento tcnico para comprovar tanto o impacto negativo do PLN nos modos
de vida das famlias, como o de apontar alternativas de intervenes fsicas
para permanecerem na rea. Tal conflito e impasse entre governo e movi-
mento, lembra Lefebvre (1999) quando afirma que no obstante as estrat-
gias do Estado de empenhar-se em restringir o significado de espao urbano
s dimenses tcnicas (planificao, mapas) e fsicas (infraestrutura, arqui-
tetura) do urbanismo, a principal caracterstica do urbano a diversidade e
a contradio, manifestas na vivncia da moradia, a qual resiste uniformi-
zao dos planos e projetos urbansticos.
Outra estratgia adotada pelo movimento foi a organizao de um
Dossi pelo Centro de Defesa Ferreira de Sousa (2015) encaminhado aos
representantes do BIRD, no final de 2015. Nele se denuncia tanto os procedi-
mentos adotados pelo governo municipal como aes que impactaram negati-
vamente as comunidades, inclusive, de famlias j removidas. Tal documento
refora o desejo de famlias de no serem removidas, alegando terem o direito
de se beneficiarem das aes do PLN.
Vale ressaltar que as manifestaes, protestos e denncias expostas pelo
movimento contra a possibilidade de remoo e o que consideram prticas
autoritrias do governo municipal reforam e so reforadas tambm pela
atuao do Ministrio Pblico. Tal partilha entre famlias e promotoria remete
a Vasconcellos (2013), quando enfatiza que a eficcia do protagonismo desse
249
rgo na responsabilizao de autoridades por atos que violam direitos dos
citadinos, comum nas questes que envolvem mobilidade urbana, depende
muito da ao da sociedade e dos que se sentem prejudicados.
As duas partes, em lados opostos agem, se manifestam, buscam con-
quistar a opinio pblica, disputando no apenas sentidos da participao,
mas a forma como que se deve conduzir o processo de transformao dessa
rea reconhecida por ambos como regio de elevado potencial paisagstico,
histrico, cultural e econmico. De um lado, o discurso oficial da proteo
ambiental e social de famlias, do outro, o discurso do movimento, que reclama
direitos sociais e proteo cultural. Ambos justificam seus argumentos e ainda
no se vislumbram indicativos de consensos. Entretanto, se, de um lado, o
dissenso e o conflito atrasam o cronograma de andamento do PLN, de outro,
colocam em evidncia a necessidade do debate, da interlocuo e da partici-
pao de distintos sujeitos no processo decisrio.
Concluso
Referncias
250
______. Panfleto: Prefeitura quer expulsar as famlias da Av. Boa espe-
rana! 2015b.
251
X: 2013. p. 173-192.
252
113-144, 1. sem. 2006.
253
Operacional. Teresina, 2008.
254
CAPTULO XVI. REFLEXES SOBRE OS PROCESSOS
PARTICIPATIVOS NO PROGRAMA LAGOAS
DO NORTE EM TERESINA-PI.
Introduo
O presente texto aborda os principais aspectos da pesquisa sobre os pro-
cessos democrticos existentes no Programa Lagoas do Norte em Teresina-
-PI, buscando refletir sobre como tem ocorrido a participao da comunidade
na implementao do referido Programa.
Para este estudo os esforos debruaram-se sobre a explorao bibliogr-
fica e anlise documental. Realizou-se uma breve reviso de literatura acerca das
categorias importantes, para subsidiar as discusses de que trata este artigo.
No intuito de organizar melhor a disposio do contedo abordado, este
texto est estruturado em trs itens. No primeiro, inicia-se a discusso elen-
cando a categoria central do estudo, a democracia, e se dialoga com diferentes
autores apontando suas principais contribuies.
Sobre a relao entre o Estado e a sociedade, tendo a democracia como
aspecto central, destacam-se as contribuies de Rousseau (1978), afirmando
que a base dessa relao um contrato social a partir do qual os cidados con-
fiam seus direitos em nome de uma autoridade que os resguardar.
A democracia tambm abordada sob a perspectiva de Schumpeter
(1983), que a considera como um aparato institucional de tomada de decises
polticas, um mtodo de escolhas dos governantes, com eleies competi-
tivas, colocando em discusso a dicotomia entre o que seria a vontade geral
e as vontades individuais na materializao da democracia.
O segundo item dedicado a algumas reflexes sobre a democratizao
no Brasil, contextualizando-a historicamente, com abordagem no perodo em
que predominou o regime autoritrio, e, na sequncia, o processo de redemo-
cratizao, bem como os avanos advindos da Constituio Federal de 1988.
Interessante destacar que esse percurso possui consequncias relevantes para
modelos de interveno na conjuntura atual.
Na perspectiva de construir uma discusso mais local acerca da mate-
rializao dos processos democrticos, o terceiro item apresenta o Programa
Lagoas do Norte, escolhido como base material de anlise, atravs do qual
busca-se compreender como tem ocorrido a interao entre o referido Pro-
grama, enquanto estratgia de poltica pblica, e as famlias afetadas, relao
255
assentada sobretudo, mas no somente, nas instncias legalizadas de partici-
pao comunitrias, a saber: o Comit e o Frum Lagoas do Norte.
As concluses apontam que na relao entre Estado e sociedade, tendo
por base os processos democrticos, a participao institucionalizada tem
sido garantida conforme preconiza a Carta Magna de 1988. Contudo, espe-
cialmente no caso do Programa Lagoas do Norte, a sociedade tem buscado
participar utilizando outros caminhos, os quais tambm materializam a demo-
cracia, possibilitando a construo de novos espaos de discusso ampliada,
inclusive com a presena de outros atores sociais.
256
existentes como: liberdade e soberania popular. Afirma Rousseau (1978, p.
74-76) que o Estado:
Interessante perceber que ele faz referncia ao carter diverso das von-
tades individuais, bem como da complexidade de se garantir individualidades
dentro de uma categorizao generalista.
Na viso schumpeteriana, a democracia nas sociedades modernas se
fundamenta como um aparato institucional de tomada de decises polticas,
um mtodo de escolhas dos governantes, com eleies competitivas, que, se
forem peridicas, se constituir como democracia. Neste caso, Schumpeter
(1983, p. 321) afirma que:
257
O papel do povo formar um governo, ou corpo intermedirio, que, por
seu turno, formar o executivo nacional, o governo. Nossa definio
passa ento a ter o seguinte fraseado: o mtodo democrtico um
sistema institucional, para a tomada de decises polticas, no qual o
indivduo adquire o poder de decidir mediante uma luta competitiva
pelos votos do eleitor.
258
promulgao.
Considera-se relevante a obra de Ianni (1986) no tocante s anlises da
realidade brasileira no perodo compreendido entre os anos 1930 e o golpe
militar de 1964. Destaca que boa parte da poltica econmica governamental
refletia os interesses de grupos especficos, no intuito de reformular a depen-
dncia estrutural que marcava a situao do pas poca.
Para o autor, as condies em que se deram a revoluo de 1930, com a der-
rota dos grupos oligrquicos para as novas classes sociais urbanas, marcam um
novo tipo de relao entre o Estado e a sociedade, situao que culmina no desen-
volvimento do que ele denominou de Estado burgus, ou seja, houve uma aproxi-
mao simbitica do Estado com a classe capitalista em ascenso no Brasil.
Contudo, as consequncias de tal aproximao levaram atores sociais
a se organizarem e travarem intensas lutas polticas no ps Revoluo de 30,
contexto em que, segundo Ianni (1986), o grupo de Getlio Vargas efetua um
golpe de Estado e instaura a ditadura, sob a denominao de Estado Novo.
Esse momento marca definitivamente a supresso das poucas e frgeis ins-
tituies democrticas, ou que se aproximavam disso, existentes naquele
perodo. Destaca-se ainda que o governo se baseava em um liberalismo
urbano e superficial, de conotao ideolgica e, sobretudo, voltado para as
relaes externas do pas (IANNI, 1986).
Sobre a implantao de regimes autoritrios no Brasil, assim como
na Amrica Latina, ODonnell (1986) aponta que o interior desses sistemas
de dominao e excluso dos setores sociais marcado por tenses, conse-
quentes por suprimir a cidadania e proibir o povo de invocar contedos de
exigncias de justia individual. Interessante notar as reflexes do autor sobre
as consequncias desses regimes. Para ODonnell (1986, p. 23):
259
forma de gesto do interesse pblico. Este novo sujeito social persiste nos anos 80
e conquista o reconhecimento popular e governamental, de maneira que, a partir
de ento, passa a compor o cenrio das decises polticas.
neste panorama que a democratizao no Brasil se desenha, com a
sociedade buscando participao ativa nos processos polticos, de tal maneira
que o perodo que antecedeu a promulgao da Constituio Federal de 1988
foi marcado por inmeras manifestaes sociais. Muito embora o processo
de redemocratizao no Brasil possua a Constituio Federal de 1988 como
marco principal, cabe destacar a contribuio dos movimentos sociais e popu-
lares nesse processo. Fator que evidencia a tentativa de superar o passado
escravista, elitista e autoritrio da formao social brasileira.
A partir de ento, a consolidao dos direitos civis, polticos e sociais se
estabelece atravs de sistemas de proteo social. Entretanto, no se pode perder
de vista que o sistema capitalista permanece no cerne da sociedade brasileira, e
que, portanto, muitos aspectos garantidos pela nova Constituio contrapem-se
lgica do capital. Desta forma, o desafio emergente materializar essa era dos
direitos (BOBBIO, 1992) em tempos de restruturao capitalista.
Para este desafio, a resposta continua sendo buscada atravs de pro-
cessos em que a populao participa da vida poltica do pas, sendo que o foco
passa a ser no somente a conquista de direitos, mas a sua efetivao, atravs
das polticas pblicas com as quais se respondem s demandas sociais.
A partir de ento, a populao passou a procurar, de formas diferentes,
interferir cada vez mais na administrao pblica, lutando pela viabilizao
de espaos de exerccio da democracia, articulada com uma concepo de
cidadania que permite sua participao efetiva no sistema poltico.
260
se concretiza essa participao da sociedade na esfera pblica, e qual sua
interferncia nos processos de definio ou redefinio das polticas pblicas.
Segundo Silva (1997, p. 65-84), no fim dos anos 80 e incio da dcada
posterior, as primeiras experincias de gesto administrativa democrtico-
-popular, inauguram possibilidades para a participao popular na gesto
pblica. Situao tambm favorecida pela nova perspectiva dos movimentos
sociais, propondo alternativas e parcerias com o poder governamental. Para
a autora, os organismos populares despertam para uma vontade poltica de
participar da gesto pblica, como forma de influenciar o enfretamento das
questes que lhes afetam cotidianamente.
necessrio refletir que a busca incessante pela participao como possibi-
lidade de efetivao de polticas foi germinada pelos diferentes problemas sociais
decorrentes das transformaes ocorridas (no somente, mas sobretudo) na esfera
econmica, das quais destacam-se os processos de globalizao, as mudanas
ocorridas no mbito do trabalho e a pauperizao exacerbada.
Para Carvalho (2014), as polticas pblicas so a ao do Estado e fun-
cionam como formas de redistribuio da proteo social, reduo das desi-
gualdades, enfrentamento da pobreza, bem como oportunizam a efetivao da
incluso social de grande parte da populao. A referida autora argumenta que
as mudanas ocorridas no mundo demandam que tambm ocorram mudanas
nas polticas sociais e na gesto pblica, afirma que diante das transformaes
sociais o modelo tradicional de gesto tornou-se obsoleto e as tradicionais
polticas pblicas (com padro de gesto centralizado e setorial) j no so
suficientes para responder s demandas sociais satisfatoriamente.
No que se refere discusso sobre a perspectiva da participao social nas
ltimas dcadas do sculo XX, Nogueira (2004) considera que sua consolidao
ocorreu tanto entre tcnicos e estudiosos da gesto pblica, quanto entre formu-
ladores e dirigentes dos programas de reforma do Estado, de maneira que os pro-
cessos participativos passaram a ser incorporados como recurso estratgico do
desenvolvimento sustentvel e da formulao de polticas pblicas.
Na atualidade, a participao j no mais considerada como simples
mecanismo de presso da populao sobre as instncias governamentais, pois
expressa prticas sociais com real interesse de promover a soluo de dife-
rentes problemas comunitrios. A gesto pblica tornou-se um campo que
simultaneamente coloca a participao como demanda social e como resposta
governamental (NOGUEIRA, 2004).
A participao na gesto pblica tem se tornado cada vez mais real no
Brasil, mas ainda existem muitos desafios postos para que ela ocorra plena-
mente. Silva (1997) destaca que para a reconstruo do sentido de partici-
pao popular e da gesto pblica, muitas dificuldades sero enfrentadas, at
que de fato se estabelea uma nova relao entre o Estado e a sociedade. A
autora ressalta que, no Brasil, uma nova gesto pblica est sendo construda,
261
e afirma que:
Esta nova gesto publiciza espaos e decises, anteriormente privativos
dos governantes, da sua burocracia tcnica e dos parlamentares que
exercem trfico de influncias polticas, figurando os cidados como
mero legitimadores pela via da democracia representativa (SILVA,
1997, p. 80).
262
sofreu impacto do amplo processo de urbanizao das dcadas de 1960 e 1970, pro-
vocado, sobretudo, pelo movimento migratrio campo-cidade, no apenas do interior
do Piau, mas tambm de unidades vizinhas, como Maranho e Cear.
Tendo a primeira dcada citada inaugurado uma fase decisiva no desen-
volvimento do espao urbano, possuindo como fatores catalisadores o intenso
fluxo migratrio e as grandes inverses governamentais em infraestrutura.
Na dcada posterior, essa tendncia de crescimento foi aprofundada, fato que
gerou, de forma acentuada, maiores problemas sociais, que desaguaro na
dcada de 1980 (LIMA, 2003).
Referindo-se acerca das prticas de ocupao de terra em Teresina, a
autora destaca que foram gestadas em meados da dcada de 80, quando ter-
renos vazios foram ocupados. Em Teresina, o itinerrio provvel do migrante
a favela, por ser local onde se pode morar gratuitamente, a salvo de impostos
e taxas de gua e luz, necessitando do mnimo possvel para se sobreviver at
a chegada da urbanizao (LIMA, 2003).
Segundo informaes da Prefeitura Municipal de Teresina, o Programa
Lagoas do Norte uma resposta s demandas levantadas pelas prprias comu-
nidades locais, sobre a problemtica dos alagamentos constantes na regio,
por ocasio do processo de construo da Agenda 2015 de Teresina. O Pro-
grama prev o fortalecimento da sociedade para a participao qualificada no
Programa, por meio da construo de arranjos que permitam o efetivo envol-
vimento da comunidade local no processo de busca de solues e a partici-
pao na implementao das aes para a problemtica da regio de Lagoas
do Norte (TERESINA, 2008).
As reivindicaes iniciais para intervenes pblicas naquele cenrio ocor-
reram atravs de participaes comunitrias nas reunies do Oramento Popular
de Teresina, de consultas pblicas, ou mesmo contatos diretos com autoridades
pblicas. Mas nesta ocasio os pleitos reivindicavam o aterramento das lagoas,
urbanizao da rea e canalizao de guas por meio de galerias. Entretanto,
embora estas propostas pudessem ter soluo mais rpida e baixo custo, as reper-
cusses ambientais agravariam o ecossistema da cidade. Desta forma, a Prefei-
tura buscou intervir de forma a resolver a problemtica inicial, mas preservando
a perspectiva ambiental local (CARMO; COELHO, 2014).
A constituio do Programa Lagoas do Norte considerou as informaes
diagnosticadas atravs do Estudo Urbanstico e Paisagstico para a regio das
Lagoas do Norte, o qual destaca que:
263
desordenada e irregular de jazidas minerais para construo civil, dentre
outros. Portanto, o aspecto ambiental constitui o principal condicionante
a ser considerado na formulao de qualquer interveno proposta para
a regio, considerando-se tambm as condies socioeconmicas da
populao local (TERESINA, 2005, p. 32).
264
endendo as seguintes aes: reestruturao do sistema virio; reurbanizao
dos bairros da regio; implantao de loteamentos para reassentamento de
famlias; construo e melhoria de unidades habitacionais e implantao de
parques urbanos; a melhoria da infraestrutura de saneamento ambiental; a
melhoria do sistema de abastecimento de gua; a implantao do sistema de
esgotamento sanitrio; a melhoria do sistema de macro drenagem das lagoas
e a recuperao de reas degradadas. O terceiro componente enfatiza a edu-
cao sanitria e ambiental; instalao e melhoria de equipamentos sociais e
comunitrios; potencializao da capacidade de gerao de emprego e renda;
estruturao do comrcio local; revitalizao de ncleos de produo e comer-
cializao; e fortalecimento do capital social (TERESINA, 2014).
O Programa Lagoas do Norte est vinculado Secretaria Municipal
de Planejamento e Coordenao (SEMPLAN), gerido atravs da Unidade de
Gerenciamento do Programa Lagoas do Norte, responsvel pela coordenao
geral do Programa, funcionando na sede da secretaria. O acompanhamento
social s famlias realizado pela Unidade de Projeto Socioambental (UPS),
com sede prxima rea de interveno do Programa, com equipe composta
por tcnicos de diferentes reas: servio social, psicologia, biologia, educao
ambiental e recursos humanos.
Segundo relatrio da SEMPLAN (TERESINA, 2012) para implemen-
tao do Programa, as negociaes entre a Prefeitura e o Banco Mundial se
iniciaram em 2003.Em meados de maro de 2004 foi aprovado o Documento
Conceitual do Programa. Em maro de 2008 foi aprovado o acordo de emprs-
timo, e em julho do mesmo ano foi assinado o contrato. O Banco Mundial
o principal agente financiador, entretanto, a execuo do Programa tambm
conta com recursos do governo federal e da prpria prefeitura.
Anterior s aes do Programa, a sociedade civil local organizou-se espon-
taneamente para acompanhar as intervenes e fiscalizar a implementao das
obras, assim surgiu o Comit Lagoas do Norte em 2008, composto por represen-
tantes das organizaes populares dos treze bairros contemplados pelo Programa.
O Comit representa os interesses dos moradores do local e atua no planejamento,
monitoramento e fiscalizao das intervenes, tendo participao direta junto
aos operadores, gestores e agentes financiadores do Programa.
O Comit Lagoas do Norte possui um regimento, o qual afirma que seus
membros devem observar o andamento das aes do Programa, verificando se
esto sendo realizadas correta e eficientemente, dentro do tempo previsto. Ainda
neste documento, consta o dever dos seus membros em observar e registrar as
reinvindicaes populares acerca do referido programa. Alm de combater qual-
quer tentativa de violao aos direitos das famlias atingidas pelas intervenes do
programa. A diretoria do Comit Lagoas do Norte composta atravs de eleio,
ocorrida de dois em dois anos (COMIT LAGOAS DO NORTE, 2008).
Sobre a relao do Comit Lagoas do Norte com a Prefeitura, identi-
265
ficou-se que na perspectiva do primeiro, sua existncia pode ser considerada
um empecilho para a gesto, pelos questionamentos que faz, mas destacam
que existe respeito e que suas reivindicaes so consideradas. Na relao
estabelecida com a coordenao do Programa, possvel perceber a tenso e
os desafios apontados pelos estudiosos (que constam no item anterior).
Conforme os estudos de Carmo e Coelho (2014), nas visitas realizadas
sede da Secretaria e nas reunies que participaram, os membros do Comit
tomaram conhecimento de que por recomendao do Banco Mundial deveria
existir um Frum comunitrio, onde deveriam ser negociadas entre o poder
pblico e comunidade, as definies sobre as intervenes do Programa. A
partir disso, o Comit passou a pressionar a Prefeitura para a criao deste
Frum, entendendo-o como importante espao de discusso e deliberao
conforme os interesses das famlias.
O Frum Lagoas do Norte, criado atravs do Decreto 11.300 de 9 de
julho de 2011, alterado em 23 de janeiro de 2014 pelo Decreto Municipal
13.840, composto pelo Secretrio Municipal de Planejamento ou corres-
pondente, 01 (um) representante da Unidade de Gerenciamento do Programa
(UGP) e at 10 (dez) integrantes do Comit Lagoas do Norte.
Diante do exposto, ressalta-se quo imprescindvel a participao das
famlias nos processos que as envolvem, bem como a importncia das pr-
prias famlias definirem seus problemas, necessidades, anseios, diante dos
limites e dos recursos de que dispem.
No referido Programa, a participao comunitria tem acontecido
essencialmente a partir das instncias supracitadas, mas as manifestaes de
quaisquer famlias ou grupos podem ocorrer independente delas. Entretanto,
Carmo e Coelho (2014) concluem que o Comit uma entidade de luta pela
garantia dos direitos da comunidade residente na rea de interveno do Pro-
grama. Para as autoras, por meio dele a participao da populao vem se
ampliando passando a ser considerada nos processos decisrios e nas aes
interventivas do programa, instigando, assim, a populao a propor e indicar
o que de seu interesse (CARMO; COELHO, 2014, p. 72).
O momento atual do Programa Lagoas do Norte marca a finalizao da
primeira etapa e o incio da segunda, em que, j na fase de cadastramento (em
2015) para identificao de famlias passveis de remoo, surge um diferen-
cial: um conflito social protagonizado por famlias resistentes remoo da
Avenida Boa Esperana.
Esse grupo de famlias organizou-se e criou a Associao Centro de
Defesa dos Direitos Sociais Ferreira de Sousa, com objetivos de dialogar com
o poder pblico municipal acerca das intervenes de remoo de famlias na
regio, em especial na Avenida Boa Esperana, localizada no bairro So Joa-
quim, em Teresina. A referida organizao tambm tem buscado se articular
com outros atores sociais, tais como o Ministrio Pblico Estadual, a Defen-
266
soria Pblica, entidades religiosas, instituies acadmicas, entre outras, para
os dilogos com os gestores do Programa Lagoas do Norte.
Do contexto supracitado, pode-se compreender que no obstante os desa-
fios postos na relao entre a prefeitura e o Comit, e as discusses ocorridas
atravs do Frum - ou seja, dos processos participativos atravs das instncia
institucionalizadas -, preciso construir tambm um dilogo com este novo orga-
nismo que emergiu.
Concluso
267
As reflexes ora sistematizadas reforam a compreenso de que assim
como os grupos que representam as famlias apresentam diferentes estrat-
gias, o poder pblico municipal tambm as responde de maneira diferenciada.
Os achados desta pesquisa confluem para a concluso de que nas rela-
es tecidas entre o Estado e a sociedade, a democracia deve ser eixo central.
Especialmente no Programa Lagoas do Norte, destaca-se o fortalecimento
das instncias e espaos de interlocuo entre os movimentos organizados e
o poder pblico municipal de forma a instrumentalizar o processo de planeja-
mento e implementao de polticas pblicas que levem em considerao as
demandas advindas da populao.
Referncias
268
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do Contrato Social ou Princpios do
Direito Poltico. 2. ed. Traduo de Lourdes Santos Machado. So Paulo:
Abril Cultural, 1978. p. 1 114.
269
PARTE IV
AVALIAO E MONITORAMENTO DE
POLTICAS E PROGRAMAS SOCIAIS
270
CAPTULO XVII. DEBATES EM TORNO DA AVALIAO
NO MBITO DAS POLTICAS SOCIAIS: CONTRIBUIES
TERICO-CRTICAS PARA PENSAR A CONSTRUO
DE UMA CULTURA AVALIATIVA NO BRASIL
Introduo
271
dida com aes pragmticas, voluntaristas e clientelistas, ou mesmo, adotada uma
concepo simplista, vista como mera proviso ou alocao de decises tomadas
pelo Estado e aplicadas verticalmente na sociedade.
Nesta direo, adotar uma concepo de poltica social supe sempre
assumir uma postura terico-metodolgica, o que implica em posiciona-
mentos polticos e vises de mundo. Assim, por trs de cada definio de pol-
tica social h ideologias, valores e perspectivas tericas competitivas. Signi-
fica, portanto, admitir que no h poltica neutra, conforme defendem Pereira
(2011) e Behring e Boschetti (2011).
Deste modo, a perspectiva de poltica social adotada neste trabalho
baseia-se no mtodo crtico-dialtico, entendido como processo e resultado
de relaes complexas e contraditrias estabelecidas entre Estado e socie-
dade, no mbito dos conflitos e lutas de classes que envolvem o processo
de produo e reproduo do capitalismo (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).
Essa concepo tem como premissa a indissociabilidade entre as dimenses
econmica, poltica e social do capitalismo e a presena das lutas de classes
como constituinte e constitutivas delas (MONTAO; DURIGUETTO, 2011).
A partir desta perspectiva terico-metodolgica defende-se que a pol-
tica social , em si mesma, complexa e dialeticamente contraditria, e por
conta disso pode assumir diversos papeis, beneficiando interesses distintos
de acordo com a correlao de foras prevalecentes em cada sociedade
(PEREIRA, 2011). Nessa direo, a poltica social aqui compreendida como
produto da relao dialeticamente contraditria entre Estado e sociedade, e
capital e trabalho.
Silva (2008) corrobora com essa concepo, afirmando que a poltica
social uma forma de regulao ou interveno na sociedade, que articula
diferentes sujeitos com interesses e expectativas diversas, representando um
conjunto de aes ou omisses do Estado, decorrentes de decises e no deci-
ses, constituda por jogos de interesses, e limitada e condicionada pelos
processos econmicos, polticos, sociais e culturais de uma sociedade histo-
ricamente determinada.
Refere-se, conforme defende Pereira (2011), a uma poltica de ao,
que visa, mediante esforo organizado e pactuado, atender s necessidades
sociais e cuja resoluo ultrapassa a iniciativa privada, individual e espon-
tnea, requerendo, portanto, uma deliberada deciso coletiva, regida por prin-
cpios de justia social que devem ser amparados por leis impessoais e obje-
tivas, garantidoras de direitos.
Pereira (2009) apresenta as principais caractersticas das polticas
sociais: 1) constituem um marco ou linha de orientao para ao pblica, sob
a responsabilidade de uma autoridade pblica e sob o controle da sociedade;
2) visam concretizar direitos sociais conquistados pela sociedade e incorpo-
272
rados nas leis; 3) guiam-se pelo princpio do bem comum e no por interesses
particulares; 4) tm como finalidade a satisfao das necessidades sociais.
Entretanto, a poltica social vai assumir caractersticas particulares a
depender dos interesses conflitantes em cada sociedade e das decises que
visam administrar esses conflitos. Elas mudam no tempo e no espao, no
tendo um s perfil e uma nica destinao.
No Brasil, historicamente, as polticas sociais adquirem especificidades
que podem ser explicadas pelo prprio contexto scio histrico e poltico do
pas. Marcado por um capitalismo tardio e desenvolvidas em um cenrio auto-
ritrio, nos quadros de um modelo concentrador e socialmente excludente de
desenvolvimento econmico, as polticas sociais brasileiras, segundo Draibe
(1993), acabam por reproduzir o sistema de desigualdades predominante na
sociedade, sendo marcadas por um carter clientelista, corporativista, merito-
crtico e assistencialista.
De carter compensatrio, utilizadas como instrumento de legitimao
do poder e como mecanismo de controle para conter a insatisfao da popu-
lao em relao aos perversos efeitos do padro de desenvolvimento exclu-
dente do pas, historicamente, as polticas sociais brasileiras se mostraram
incapazes de incorporar os interesses da populao que, no geral, estava
ausente do processo de tomada de deciso pblica (GOMES, 2001).
No processo de redemocratizao da sociedade brasileira, em um
cenrio de efervescncia dos movimentos sociais, assiste-se a uma luta pela
alterao do padro de polticas sociais estruturadas no pas, enquanto direito
de cidadania. Essas reinvindicaes partem das crticas presente na Am-
rica Latina, aps o encerramento das ditaduras militares, sobre o mal-uso do
dinheiro pblico e a inoperncia do gasto social (GOMES, 2001, p. 24).
Tais reivindicaes foram parcialmente atendidas atravs da Consti-
tuio Federal de 1988, sendo popularmente conhecida como Constituio
Cidad por apresentar traos inovadores, ofertando polticas sociais univer-
sais, pautadas na lgica do direito social, com o Estado assumindo a respon-
sabilidade pela proteo social. Nessa perspectiva, Rosa et al (2009, p. 5)
demarcam que:
273
assinala Draibe (19993), a participao social assume um papel novo: como
forma de gesto da coisa pblica. Isso faz com que as questes relativas a
gesto e ao controle democrtico de decises governamentais adquiram uma
centralidade jamais verificada antes no pas. Cabe demarcar que at ento, no
pas, a gesto pblica era essencialmente centralizadora e verticalizada, e as
decises tomadas pelo Estado pouco eram dialogadas com a sociedade.
Compreendendo isso, acredita-se que o simples fato de a participao
ser colocada como diretriz nas polticas sociais no significa que v ocorrer,
automaticamente, a adeso da sociedade a mesma. Para tal h necessidade de
uma transformao sociocultural, tanto no mbito do Estado quanto da socie-
dade o que ser discutido mais a frente neste texto, sobre o vis do processo
avaliativo das polticas sociais.
A partir dessa breve contextualizao, o prximo tpico objetiva refletir
sobre o papel da avaliao nas polticas sociais, traando seu histrico e evo-
luo, e apontando a necessidade de se ir alm da metodologia avaliativa tra-
dicional.
274
-se no cerne da crescente racionalizao e modernizao da administrao
pblica.
Essa concepo de avaliao, baseada no carter estritamente econ-
mico e tcnico, fundada no modelo funcionalista ou racionalista clssico,
e emerge devido preocupao excessiva com os instrumentos tcnicos e
metodolgicos avaliativos, entretanto, desconsiderando os aspectos polticos
da interveno na realidade (GOMES, 2001). Nesta direo:
275
dades de informaes dos agentes socais envolvidos no programa. Isto, pois,
a imagem da avaliao no campo social acaba por associar-se a avaliao de
auditoria, controle externo de um dado programa ou a uma prtica mais tecno-
-burocrtica das instituies, no sentido de prestao de contas dos resultados
dos programas chefia, muito mais do que comunidade ou aos usurios do
programa (CARVALHO, 2009).
A avaliao tradicional, segundo Sulbrandt (1993), sustentada por
uma concepo normativa-formal das polticas sociais, que presume que,
atravs de condutas prescritas de antemo em um plano de execuo, levando
em considerao um conjunto de aes precisas, permitiriam alcanar os fins
propostos. Entretanto, no levam em considerao as incertezas e comple-
xidades que compe o campo social, e as restries que surgem dentro do
ambiente dinmico e turbulento de interao das foras polticas e sociais,
com interesses e valores diferentes, inseridas em um meio organizacional
complexo, mltiplo, fragmentado. E isso precisa ser levado em considerao
no processo avaliativo.
Nessa direo, Gomes (2001) afirma que a avaliao nos moldes positi-
vistas se revela inadequada para analisar as polticas sociais, por sua perspectiva
meramente quantitativista, de carter externo, com preocupao excessiva com
a eficincia, eficcia e efetividade dos programas sociais, e sua incapacidade de
apropriar-se do conjunto de fatores e variveis contextuais e processuais.
Corroborando com essa perspectiva, Barreira (2000) afirma que essa
concepo de avaliao, faz com que a mesma adquira um carter burocr-
tico, no sendo capaz de captar as dimenses sociopolticas e culturais fun-
damentais para a compreenso do contexto social, assim como no capta as
relaes entre os sujeitos envolvidos.
Logo, cada vez mais, vem sendo demandado aos pesquisadores na
atualidade, por rastrear e inovar conceitos/metodologias avaliativas, pau-
tando-se na rejeio crescente aos modelos tradicionais. Isto posto, busca-
-se uma concepo totalizante da avaliao, que apreenda a ao desde a sua
formulao, implementao, execuo, resultados e impactos, buscando no
apenas mensurar quantitativamente a poltica, mas qualificar suas decises,
processos, resultados e impactos (BARREIRA, 2000; CARVALHO, 2009).
Assim, torna-se um desafio a avaliao das polticas para alm dos
modelos tradicionais, de forma a apreender a totalidade dos fluxos e nexos
entre a tomada de decises, sua implementao, execuo, resultados e
impactos produzidos.
A crtica s modalidades tradicionais de avaliao variada. Carvalho
(2009), por exemplo, afirma que essas modalidades no levam em conside-
rao as complexidades e especificaes prprias das polticas sociais, quais
sejam: os resultados de uma ao social podem ser mltiplos e derivados de
mltiplas causas; um programa social possui em geral mais de um objetivo;
276
pressupe um conjunto articulado de iniciativas de vrias polticas sociais;
as decises e implementao do campo social esto permeadas de opinies,
valores, pautas culturais, presses sociais que esto em constante embate e
negociao. Tudo isso deve ser levado em considerao na investigao ava-
liativa, de forma a captar a multidimensionalidade sinalizada pelas especifi-
cidades do campo social.
Compreendendo isto, defende-se, a partir da anlise de Silva (2008),
que a avaliao de polticas sociais deve ser percebida na relao dialtica
de duas dimenses a ela inerentes, que so as dimenses tcnica e poltica.
Dessa forma, no estar-se- negando a perspectiva tcnica da avaliao ou
sua importncia, mas apenas no se pode conceb-la isolada da dimenso
poltica, que aponta que o processo avaliativo, alm de ser realizado a partir
de um conjunto de instrumentos tcnico-cientficos, orientada por inten-
cionalidades, na medida em que faz parte de um movimento das polticas
sociais, que articula diferentes sujeitos, que apresentam interesses e expecta-
tivas diversas.
Para Gomes (2001), resgatar os aspectos polticos da avaliao implica
em conceb-la para alm de um processo burocrtico, na medida em que per-
mite pensar as polticas sociais enquanto resultantes de um compromisso
poltico presente desde a deciso at sua execuo.
Assim, no se pode negar que a avaliao de polticas sociais est forte-
mente ancorada em um conjunto de valores e noes sobre a realidade social,
no se constituindo em um exerccio formal desinteressado ou neutro
(MELO, 2009). Seguindo essa direo, Baptista (2013, p. 114) afirma que:
Tal concepo reafirmada por Arretche (2009), que defende que a ava-
liao envolve, necessariamente, um julgamento, uma atribuio de um valor,
uma medida de aprovao ou desaprovao de uma poltica ou programa social
particular. Para a autora, no existe possibilidade de qualquer modalidade de ava-
liao de polticas sociais que seja apenas instrumental, tcnica ou neutra.
Johnson e Silva (2014) reafirmam a importncia de se considerar o
aspecto eminentemente poltico da avaliao de polticas sociais, na medida
em que elas so entendidas como decorrentes de um processo intencional do
ser humano, desde a sua formulao a sua execuo no cotidiano, tornando
evidente seu carter poltico, decorrente de complexas disputas de interesses.
Nessa direo, Gomes (2001) recusa a viso da avaliao como uma
277
simples medida de desvio entre o esperado e o realizado no campo das pol-
ticas sociais, tal como foi concebida pelo paradigma positivista/funciona-
lista clssico. Ao mesmo tempo, no nega os aspectos tcnicos metodol-
gicos envolvidos na questo avaliativa, os apreendendo como importantes
e imprescindveis recursos a avaliao, mas que devem ser subordinados a
perspectiva poltica.
Assim, a autora defende que, na avaliao, para alm da dimenso tc-
nica, existe uma dimenso poltica e esta deve ser tomada em funo dos
interesses pblicos. Pois, assim como a poltica social no neutra, nem a
avaliao pode ser. Logo, conceber a avaliao de polticas sociais como algo
neutro e isento de questionamentos um mito, sendo essencial desvelar seu
carter poltico-ideolgico para direcion-la para o exerccio do direito demo-
crtico de controle sobre as aes de interesse pblico.
278
impacto objetivo e substantivo da ao na populao-alvo. A efetividade obje-
tiva o critrio de aferio da mudana quantitativa entre o antes e o depois
da execuo da poltica e/ou programa. J a efetividade subjetiva verifica as
mudanas qualitativas significativas e duradouras nas condies sociais de
vida dos beneficirios da poltica.
Entretanto, Arretche (2009) afirma que os estudos avaliativos sobre a
efetividade dos programas so complexos e mesmo raros, devido dificul-
dade de demonstrar que os resultados encontrados esto causalmente rela-
cionados aos resultados oferecidos do programa avaliado. E isso por vrias
razoes, desde a obteno de informaes sobre os programas e sobre as popu-
laes analisadas, at a impossibilidade de isolar a interferncia das variveis
que intervm em qualquer sistema aberto prprio da analise social.
A avaliao de eficcia diz respeito a relao entre os objetivos de um
determinado programa e seus resultados efetivos (ARRETCHE, 2009). A efi-
ccia analisada a partir do estudo da adequao da ao para o alcance dos
objetivos e das metas previstas no programa e do grau em que as mesmas
foram alcanadas (BAPTISTA, 2013).
Para Arretche (2009) avaliao de eficcia a mais aplicada nas avalia-
es correntes de polticas pblicas pois a mais factvel e menos custosa de
ser realizada, entretanto apresenta dificuldades na obteno e confiabilidade
das informaes obtidas.
J a avaliao de eficincia se refere a relao entre o esforo empregado
na implementao de uma dada poltica e os resultados alcanados (ARRE-
TCHE, 2009). Segundo Baptista (2013), esta forma de avaliao incide dire-
tamente sobre a ao desenvolvida, com objetivo de reestruturar a ao, com
objetivo de obter, ao menor custo e menor esforo, melhores resultados.
Arretche (2009) defende que a avaliao de eficincia a mais neces-
sria e urgente a ser desenvolvida, devido: 1) a exigncia de racionalizao do
gasto pblico, em um cenrio de crise fiscal e escassez de recurso; 2) os uni-
versos populacionais a serem cobertos pelos programas sociais no Brasil
serem de enormes propores, e a ineficincia do gasto implica na impossibi-
lidade ou na diminuio da oferta e do acesso de pessoas aos benefcios ofe-
recidos; 3) ao dispor de recursos pblicos e ao implementar polticas pblicas
e sociais, o governo est gastando dinheiro pblico, assim, a eficincia um
objetivo democrtico, na medida em que o desperdcio de recursos, a cor-
rupo ou a incapacidade governamental so entraves a utilizao de recursos
publicamente geridos para finalidade efetivamente pblicas.
Assim, a investigao avaliativa tem como objetivo o exame crtico do
grau de eficincia, eficcia e efetividade das polticas sociais, mas traz consigo
tambm a possibilidade de se refletir sobre a tomada de decises e formatao
das mesmas, podendo ser um importante instrumento democrtico, na medida em
que, conforme aponta Arretche (2009), permitem o exerccio de um importante
279
direito democrtico, que o controle social sobre as aes do governo.
Nesta direo, Carvalho (2009) destaca que a misso da avaliao no
campo social realimentar aes buscando aferir resultados e impactos na
alterao da qualidade de vida da populao beneficiria, permitindo repensar
as opes polticas e programticas. A cultura da avaliao deve ser incenti-
vada nas polticas sociais, de forma a democratizar informaes, decises,
facilitando a participao cidad na formulao, implementao e desenvol-
vimento de polticas e projetos.
280
Esse cenrio, de crise econmica e, ao mesmo tempo, redemocratizao
do pas, impe perspectivas diferenciadas para a avaliao de polticas sociais:
1) de um lado tem-se o imperativo econmico, devido a ser esse um contexto
de restrio dos recursos econmicos e financeiro, que demanda a reduo de
recursos para despesas sociais, na qual a avaliao vista como essencial para
aumentar a rentabilidade na aplicao dos recursos; 2) de outro, a avaliao
na perspectiva de contribuio com o processo de democratizao, em termos
de uma melhor distribuio de riquezas e poder, contribuindo para reinveno
das bases de um novo compromisso social em torno da ideia de uma poltica
social onde a economia apenas um fator de restrio (GOMES, 2001).
Nessa mesma poca, segundo Silva (2001), aprofunda-se a crtica ao
padro de polticas sociais desenvolvidas nos pases latino-americanos e,
especificamente, no Brasil, em relao ao mal-uso do dinheiro pblico e
desfocalizao dos programas sociais em relao populao mais necessi-
tada. Nesse contexto, os organismos internacionais, como Banco Mundial e
Banco Interamericano de Desenvolvimento, demandavam a reforma dos pro-
gramas sociais, pautados na lgica da focalizao, descentralizao e privati-
zao, colocando a avaliao como uma das exigncias para o financiamento
das polticas, vista como condio para racionalidade do gasto pblico e ren-
dimento dos recursos aplicados.
Com a crise fiscal, reforma do Estado e avano do neoliberalismo, que
se intensificam no pas a partir da dcada de 1990, a avaliao e o planeja-
mento de polticas sociais se voltam, cada vez mais, para a lgica do mercado,
pautados na busca exacerbada pela competitividade e no na incorporao
dos cidados. Nesse panorama, a proposta da avaliao de polticas sociais
retoma preocupao excessiva com a rentabilidade econmica em detrimento
de sua rentabilidade social (GOMES, 2001). Dessa forma:
281
Para Silva (2008), as determinaes decorrentes da reforma do Estado
e das exigncias dos organismos internacionais geram consequncias em
relao a avaliao de polticas sociais em trs grandes nveis: 1) criao de
um mercado de instituies e profissionais concorrendo pelo fundo pblico,
com grande incremento da avaliao desenvolvida por profissionais externos
as polticas e/ou programas sociais; 2) converso da avaliao em mera
medio de resultados dos programas sociais; 3) reduo da avaliao em
sua dimenso tcnica. Nesse sentido, Gomes (2001) aponta a necessidade de
recuperar o sentido da avaliao como contribuio para garantir a efetivao
e universalizao dos direitos de cidadania, na medida em que seus resultados
devem servir para instrumentalizar a populao nessa luta por cidadania.
Mas, os objetivos da avaliao no podem se restringir apenas a ofe-
recer subsdios atuao do Estado, na medida em que se entende que as
polticas sociais, via de regra, devem envolver a participao da sociedade,
sendo este um dos setores mais interessados nos resultados dessas polticas
e programas sociais. Se pensada desta forma, a avaliao aparece como um
momento poltico privilegiado e estratgia de construo da esfera pblica,
em uma perspectiva de crescente democratizao da sociedade.
Corroborando com esse pensamento, Silva (2008) aponta que, se conside-
rada em uma perspectiva de cidadania, a avaliao pode se constituir como um
mecanismo eficaz de controle social das polticas sociais por parte da sociedade.
Historicamente no houve a construo de uma cultura avaliativa no pas,
que tradicionalmente se constituiu em um contexto de deficincia/ausncia de par-
ticipao social nas decises pblicas, falta de transparncia nos gastos pblicos
e polticas sociais pautadas na lgica compensatria, clientelista, coronelista e
assistencialista. A avaliao em uma perspectiva democrtica objetiva ultrapassar
sua concepo meramente tcnico-burocrtica, de forma a democratizar informa-
es, decises, incentivando a participao cidad na formulao, implementao
e desenvolvimento das polticas sociais.
Concluso
282
Assim, reafirma-se a necessidade de se reconhecer o carter eminente-
mente poltico da avaliao, de forma que esta seja capaz de criar uma nova
postura diante das polticas sociais, o que contribui, portanto, para construo
coletiva da cidadania e para politizao dos sujeitos envolvidos. Ainda nos
dias atuais, o Estado e a sociedade brasileira no conseguiram edificar as
bases de fortalecimento pleno dessa perspectiva. Isso demonstra a urgncia
de apropriao dessa nova concepo de avaliao no cenrio brasileiro, de
forma a instrumentaliz-la para construo de uma cultura poltica pautada
em valores democrticos.
Referncias
283
LOBO, Thereza. Avaliao de processos e impactos em programas
sociais: algumas questes para reflexo. In: RICO, Elizabeth Melo (Org.).
Avaliao de polticas sociais: uma questo em debate. So Paulo: Institutos
de Estudos Especiais, 2009, p. 75-84.
284
CAPTULO XVIII. AVALIAO E MONITORAMENTO DE
POLTICAS PBLICAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS
DO ESTADO DO PIAU: anlise dos resultados iniciais da
aplicao do ndice de efetividade da gesto municipal (IEGM)
Introduo
285
aquela realizada conjuntamente com o desenvolvimento do programa, possibi-
litando reconhecer, concomitantemente, as estratgias e os mecanismos que obti-
veram xito e aqueles que fracassaram.
Os sistemas de avaliao contribuem, pois, para o planejamento e para a for-
mulao das aes do Estado, especialmente quando tem relevncia as preocupa-
es com a eficincia do gasto pblico, da qualidade da gesto e do controle sobre
a efetividade das aes. A importncia da avaliao nos diversos momentos do pro-
cesso de polticas pblicas, desde a elaborao e planejamento implantao, pos-
sibilita, assim, a correo dos rumos indesejados, devendo ser, portanto, ferramenta
de gesto incorporada, a partir do fornecimento de informaes relevantes, ao pro-
cesso de tomada de decises (SILVA, 2014).
Considera-se que a anlise de polticas pblicas (policy analysis) teria sido
aplicada originalmente na Europa, em razo da preocupao pela satisfao das
necessidades bsicas da populao, a partir da conciliao do conhecimento cien-
tfico com a atividade prtica dos governos. Nos Estados Unidos, a avaliao foi
aplicada, nos anos 60, direcionada a polticas de combate pobreza, caracterizada
por excessiva preocupao com instrumentais tcnicos e metodolgicos. Na Am-
rica Latina, a institucionalizao dos sistemas avaliativos dependeu da ao e racio-
nalidade de agentes externos, mais do que dos governos nacionais propriamente
(JOHNSON; SILVA, 2014).
No Brasil, o sistema de avaliao de polticas e programas pblicos anterior
ao movimento de modernizao de gesto pblica, com a criao, em 1964, do Ins-
tituto de Pesquisas Econmicas e Sociais Aplicadas (IPEA). Privilegiou-se, em um
primeiro momento, a avaliao quantitativa, como uma atividade meramente fis-
calizatria, a exemplo do Sistema de Administrao Financeira (SIAFI), do Minis-
trio da Fazenda, que no permite a insero de dados sobre resultado e eficcia dos
programas, monitorando, fundamentalmente, insumos financeiros (LOBO, 1998).
A adoo deste modelo funcionalista clssico, privilegiando basicamente a an-
lise e mensurao dos objetivos previstos, ao tempo que se ignora o aspecto poltico do
programa, qual seja, a poltica pblica como uma interveno na realidade, envolvendo
sujeitos e condicionada a interesses, vem sofrendo crticas por sua perspectiva quantita-
tivista, assim como pela inadequao quando se trata de analisar os polticas sociais que,
por sua natureza, presumem a interao de diversos fatores que no podem ser contro-
lados pelas aes previstas nos planos (GOMES, 2001).
Nos anos 90, aps a elevao do princpio participativo como elemento fun-
damental na formulao de polticas, trazido pela Constituio Federal de 1988,
Paula (2005) constata a crescente participao de diversos setores sociais na gesto
pblica, aliada s tentativas de reforma estatal, buscando-se um Estado mais gil,
eficiente, profissional e menor .
De toda maneira, mesmo sendo algo que faz parte da histria das
polticas sociais, sem dvida alguma, nessa nova conjuntura se colocam
286
grandes desafios. Esses desafios se apoiam em fatos, em planos diversos.
O primeiro se observa no plano econmico, relativo restrio dos
recursos econmicos e financeiros. Est na ordem do dia a reduo de
recursos para as despesas sociais, e a avaliao nesse sentido teria como
finalidade contribuir na procura de solues que permitam aumentar
a rentabilidade na aplicao dos recursos. O segundo nvel estaria
relacionado necessidade de contribuir no processo de democratizao
que busca hoje ganhar consenso na sociedade brasileira, em termos de
melhor distribuio de riquezas e de poder. (...) nesse contexto que a
avaliao de polticas sociais se legitima, embora sua expanso no Brasil
esteja relacionada em grande parte s exigncias dos financiamentos
provenientes de organismos internacionais. (GOMES, 2001, p. 18, 24).
287
A boa governana representa, pois, desde a capacidade que um governo
tem para elaborar e executar suas polticas pblicas, at os mecanismos
democrticos de avaliao desse processo poltico-decisrio, visando o aten-
dimento com melhor qualidade das demandas dos cidados. Em outras pala-
vras, traduz a capacidade que os governos tm de avaliar, direcionar e moni-
torar a gesto de suas polticas ou servios para atender s demandas da popu-
lao, utilizando-se de um conjunto de instrumentos e ferramentas adequadas
para executar as aes planejadas, divulgando todas essas etapas sociedade
(NARDES; ALTOUNIAM; VIEIRA, 2014).
No Brasil, a preocupao com a governana ficou evidente notada-
mente a partir da reforma da administrao pblica, ocorrida nos anos 1990,
realizada em um contexto de crise do Estado e escassez de recursos pblicos.
A reforma preconizava a necessidade da gesto pblica voltada a aumentar a
eficincia governamental, tornando necessria maior agilidade e flexibilidade
do aparato governamental, tanto em sua dinmica interna, como em sua capa-
cidade de adaptao s mudanas externas (GUEDES, 2008).
Diante dessa realidade, estudos acadmicos e institucionais esto, cons-
tantemente, em busca de identificar as diretrizes para a boa governana no
setor pblico. Relatrio do Tribunal de Contas da Unio (BRASIL, 2014, p.
10) assevera que para que as funes de governana (avaliar, direcionar e
monitorar) sejam executadas de forma satisfatria, alguns mecanismos devem
ser adotados, em especial liderana, estratgia e controle , destacando os dez
passos para a boa governana: 1) escolha lderes competentes e avalie seus
desempenhos, 2) lidere com tica e combata os desvios, 3) estabelea sistema
de governana com poderes de deciso balanceados e funes crticas segre-
gadas, 4) estabelea modelo de gesto da estratgia que assegure seu monito-
ramento e avaliao, 5) estabelea a estratgia considerando as necessidades
das partes interessadas, 6) estabelea metas e delegue poder e recursos para
alcan-las, 7) estabelea mecanismos de coordenao de aes com outras
organizaes, 8) gerencie riscos e institua os mecanismos de controle interno
necessrios, 9) estabelea funo de auditoria interna independente que adi-
cione valor organizao, e 10) estabelea diretrizes de transparncia e sis-
tema de prestao de contas e responsabilizao.
Assim, com vistas concretizao dos objetivos programados e ao aperfei-
oamento do desempenho governamental, em nome da eficcia, eficincia e efe-
tividade das decises polticas, como prtica de boa governana, devem as pol-
ticas pblicas ser constantemente objeto de monitoramento e avaliao.
Sensvel a essa realidade, o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo,
em 2014, considerando que novas tecnologias de controle externo podem ser
utilizadas para um novo modelo de fiscalizao, com foco nos princpios da
economia, eficincia, eficcia e efetividade, criou o IEGM/TCESP ndice de
Efetividade da Gesto Municipal, modelo adotado pelo Tribunal de Contas do
288
estado do Piau em 2016.
O presente estudo, realizado a partir da anlise dos primeiros resultados
obtidos pelo IEGM/TCEPI, busca identificar como os municpios piauienses
esto adaptados a este novo modelo gerencial, a partir da anlise das respostas
aos questionrios enviados pelo rgo de controle.
289
educao ambiental, estrutura ambiental e conselho ambiental.
O i-Cidade (Cidades Protegidas) mede o grau de envolvimento do planeja-
mento municipal na proteo dos cidados frente a possveis eventos de sinistros e
desastres.
Por fim, o i-Gov TI mede o conhecimento e o uso dos recursos de Tec-
nologia da Informao em favor da sociedade, com informaes sobre pol-
ticas de uso de informtica, segurana da informao, capacitao do quadro
de pessoal e transparncia.
O IEGM representa, ento, o ndice final que reunir os resultados apu-
rados nas sete dimenses apresentadas, de acordo com o seguinte peso:
A partir das notas obtidas nos sete ndices setoriais, o municpio poder
enquadrar-se nas seguintes faixas:
Tabela 01: Descrio das faixas em que podem ser enquadrados os municpios
Nota Faixa Critrio
A Altamente efetiva IEGM com pelo menos 90% da nota mxima e,
no mnimo, 5 ndices componentes com nota A
290
Assim, alm de o cidado, os rgos de controle e o prprio gestor
municipal poderem monitorar a economicidade, a eficincia e a efetividade
dos gastos pblicos, possvel, a partir do IEGM, comparar desempenhos
entre municpios semelhantes, possibilitando identificar as melhores prticas
e, consequentemente, contribuir para um melhor desempenho da gesto. Os
resultados da avaliao do TCEPI e de tribunais de contas de outros estados
so consolidados pelo Instituto Rui Barbosa.
291
Estes dados chamam ainda mais ateno quando se observa que no
houve a validao, pelo TCEPI, das informaes prestadas pelos municpios,
quer dizer, as informaes foram prestadas espontaneamente pelos gestores
municipais sem que o Tribunal de Contas pudesse confrontar com a realidade
vivenciada.
Levando-se em considerao o resultado obtido em cada um dos ndices,
o grfico representativo das notas alcanadas pelos municpios do Piau foi o
seguinte:
Grfico 3: Municpios piauienses considerando o
resultado obtido em cada ndice.
292
controle, quais sejam, educao, sade e fiscal.
No que tange sade e educao, a legislao brasileira obriga a adminis-
trao pblica das esferas federal, estadual e municipal a gastar valores mnimos,
o que, para os municpios, representa 15% para a sade e 25% para a educao
da receita do municpio com impostos e transferncias. Ademais, por receber
verbas federais, os municpios so tambm fiscalizados pelo Tribunal de Contas
da Unio e demais rgos de controle federais, resultando numa maior ateno
dos gestores correta aplicao dessas verbas.
Quanto ao i-Fiscal, medido a partir da anlise da execuo financeira e
oramentria do municpio, bem como da obedincia aos limites estabelecidos
pela Lei de Responsabilidade Fiscal, tem-se que referidos limites de gastos, por
expressamente constarem na legislao brasileira, so historicamente mais moni-
torados, possibilitando, em caso de descumprimento, a aplicao de sanes aos
gestores infratores.
As dimenses que os municpios obtiveram menores ndices (Planeja-
mento, Meio Ambiente, Cidades Protegidas e Governana de Tecnologia de
Informao) representam preocupaes recentes da administrao pblica brasi-
leira, principalmente a partir da retromencionada reforma administrativa viven-
ciada nos anos 90, do que se conclui que, decorridas trs dcadas, os municpios
piauienses ainda no se adaptaram ao modelo de gesto pblica preocupada com
a boa governana e com a eficincia e efetividade das polticas pblicas, mas to-
-somente conformidade dos limites de gastos previstos na legislao.
Analisando ainda os dados, a partir do porte de cada municpio que res-
pondeu ao questionrio, tem-se que, relativamente ao exerccio de 2015, o nico
municpio de grande porte do estado (Teresina), obteve um patamar B (Efetiva).
Dentre os municpios de mdio , pequeno e muito pequeno porte, as notas
alcanadas poderiam ser distribudas de acordo com o grfico a seguir:
293
Constata-se, pois, a partir deste ltimo grfico, que, independentemente
do porte do municpio, h prevalncia na faixa C+ (Em fase de adequao),
verificando-se, pois, uma necessidade de melhor gesto dos recursos pblicos
por parte dos municpios piauienses, uma vez que os servios no esto sendo
prestados de maneira eficiente e eficaz.
Analisando os referidos dados, o Instituto Rui Barbosa publicou no Anu-
rio IEGM Brasil um grfico de disperso, comparando as notas obtidas pelos
municpios piauienses no IEGM e no ndice de Desenvolvimento Humano
Municipal (IDHM), composto por indicadores de sade, educao e renda, e
criado, em 1990, para o Relatrio de Desenvolvimento Humano do Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento.
294
da responsabilidade solidria do delegante, conforme o caso, at o dia 30
do ms de abril de cada exerccio financeiro.
A resposta aos questionrios tornou-se, ento, obrigatria a partir de
2017, relativamente ao exerccio financeiro de 2016, de forma que o no
envio ou o envio fora do prazo das informaes sujeita o gestor apli-
cao de multa, bloqueio de contas, alm de outras sanes legais.
O que se observou, inicialmente, foi o baixo ndice de adeso por parte
dos gestores, mesmo sendo obrigatrio, de forma que, no dia 26 de abril de
2017, h quatro dias para findar o prazo, apenas onze municpios piauienses
haviam apresentado as informaes. O TCEPI prorrogou, por essa razo, o
envio dos dados para o dia 31 de maio de 2017.
Ocorre que, mesmo com a prorrogao do prazo, a adeso dos munic-
pios continuou insatisfatria e, no dia 22 de maio de 2016, apenas 102 muni-
cpios haviam respondido aos questionrios. O Tribunal de Contas, ento,
passou ostensivamente a publicar matrias, principalmente em seu site, aler-
tando os gestores da importncia do IEGM e que as contas dos municpios
seriam bloqueadas, em caso de no envio das informaes.
Em levantamento realizado no ltimo dia do prazo, constatou-se
que 216 dos 224 municpios piauienses responderam aos questionrios
do IEGM referente ao exerccio financeiro de 2016, representando uma
adeso de 96,42%.
Concluso
295
fiscalizadas pelos rgos de controle e que encontram limites mnimos de
gastos expressamente previstos na legislao brasileira, despreocupando-se,
assim, com o modelo de gesto pblica que deve ser adotada por toda a admi-
nistrao pblica, voltada boa governana e eficincia e efetividade das
polticas pblicas.
Referncias
296
de Polticas Pblicas: desafios latino-americanos In: ARCOVERDE,
Ana Cristina de Brito. (Org.) Avaliao de Polticas Pblicas em Ml-
tiplos Olhares e Diferentes Prxis. Recife: Ed. Universitria da UFPE,
2014. 109-123.
297
CAPTULO XIX. DIREITOS DOS IDOSOS E AVALIAO
DE POLTICAS PBLICAS EM DEBATE
Juciara de Lima Linhares Cunha
Maria do Rosrio de Ftima e Silva
Introduo
298
tanto, parte-se de trs questes centrais, a saber: por que o envelhecimento pode
se tornar uma problemtica social na vida dos indivduos? Como e por que o
Estado busca responder a essa problemtica social? Por que faz necessrio avaliar
as polticas pblicas antes, durante e/ou depois de sua execuo? Tais questiona-
mentos sero respondidos a luz do referencial terico, a partir de uma anlise cr-
tica que possibilita uma maior compreenso do tema.
Para tanto, o texto se desdobra em torno dos eixos temticos: Enve-
lhecimento, direitos dos idosos e avaliao de polticas pblicas, abordando
aspectos conceituais e anlise da realidade social. Alm disso, destaca alguns
dos direitos previstos no sistema de proteo social brasileiro destinado aos
idosos e ressalta a avaliao de polticas pblicas como instrumento de aperfei-
oamento da gesto estatal e enquanto mecanismo de controle social da popu-
lao sobre as aes governamentais. Por fim, procura-se tecer consideraes
sobre a temtica em debate, no sentido de apontar elementos importantes que
venham a contribuir para construo de estratgias coletivas capazes de redi-
recionar a operacionalizao dos gestores na conduo de programas, pro-
jetos e servios sociais, de modo a viabilizar alternativas que vo de encontro
quelas propostas pela ordem neoliberal. As reflexes ora apresentadas so
resultados parciais obtidos atravs da pesquisa de mestrado sobre os direitos
dos idosos na proteo social bsica e especial em Teresina-PI no perodo de
2010 2016 que se encontra em desenvolvimento no Programa de Ps-gra-
duao em Polticas pblicas na Universidade federal do Piau.
299
com 60 anos ou mais (TORRES; TORRES, 2006).
Para os socilogos e psiclogos, entretanto, o processo de envelhe-
cimento est associado a alteraes biolgicas, sociais e psicolgicas, que
podem evidenciar dificuldades de integrao e adaptao social da pessoa
que envelhece. Mendes (2005, p. 422) explica que o envelhecimento pode ser
definido com [...] um processo natural que caracteriza uma etapa da vida do
homem e se d por mudanas fsicas, psicolgicas e sociais que acometem
de forma particular cada indivduo com sobrevida prolongada. A noo de
envelhecimento abrange a noo de velhice, uma vez que, esta se relaciona
aos [...] aspectos sociais, comportamentais e biolgicos no processo de enve-
lhecimento (TEIXEIRA, 2008, p. 40).
O aumento da expectativa de vida dos indivduos, evidenciado por
dados da Pesquisa de Amostra por Domiclio (PNAD) realizada pelo Insti-
tuto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), confirmam o significativo
crescimento da populao idosa no Brasil. O envelhecimento configura um
fenmeno global e uma conquista para a humanidade, que de um modo geral
se deu em decorrncia da reduo nos nveis de natalidade e do progresso da
cincia, contribuindo diretamente para avanos nas reas da medicina cura-
tiva e preventiva e que proporcionou a melhoria nas condies de acesso da
populao aos servios.
O envelhecimento decorre tambm das conquistas alcanadas com as
polticas pblicas na rea social e de sade. No Brasil, estudiosos da tem-
tica, como Papalo Netto e Ponte (1996), associam o aumento do contingente
de idosos aos processos de urbanizao e migrao, em que os jovens que
migraram h aproximadamente 40 anos, transformaram-se, nos anos 2000,
numa parcela significativa de idosos das cidades do pas.
O envelhecimento, no entanto, no vivenciado da mesma maneira
por todos os idosos. Ele um fenmeno complexo, pois a pessoa que
envelhece est inserida num dado contexto social, poltico, econmico e
cultural e influenciada por ele. Dessa maneira, para entender o processo
de envelhecimento, necessrio considerar as condies de vida s quais
a pessoa idosa est submetida, bem como as sociabilidades construdas a
partir desse contexto. Assim, Gis (2010) afirma que na sociedade capi-
talista os indivduos so valorizados conforme a sua capacidade de pro-
duzir, de gerar lucro e de contribuir para a acumulao do capital. Assim,
o idoso, por conta das vulnerabilidades orgnicas e sociais prprias da
idade, em geral afastado do mundo do trabalho, passando a ser tratado
como algum descartvel, improdutivo e sem utilidade para o capital.
importante destacar que a velhice no est associada apenas
ao fator biolgico, como j foi dito, anteriormente, mas a determi-
nantes econmicos, sociais, culturais e polticos que perpassam a vida
dos indivduos medida que envelhecem. Ela pode assumir variadas
300
dimenses, uma vez que os indivduos no envelhecem de forma homo-
gnea. Tem-se que levar em considerao, portanto, o contexto social,
poltico, econmico e cultural em que a pessoa que envelhece est
inserida. Todos esses fatores contribuem diretamente para o processo
de envelhecimento de um determinado indivduo numa dada socie-
dade. Assim, Teixeira afirma:
[...] considerando-se que o homem envelhece sob determinadas
condies de vida, fruto do lugar que ocupa nas relaes de produo
e reproduo social, no se pode universalizar suas caractersticas
no processo de construo das bases materiais da existncia, porque
os homens no vivem e no se reproduzem como iguais, antes, so
distintos nas relaes que estabelecem na produo da sociabilidade
fundada pelo capital, em que desigualdades, pobrezas, e excluses
sociais lhe so imanentes, reproduzidas e ampliadas no envelhecimento
[...]. (TEIXEIRA, 2008, p. 30).
302
um longo perodo de autoritarismo vivido com a Ditadura Militar.
A seo II, do texto constitucional, que trata das aes da Sade, traz
em seu artigo 196 a concepo de que a sade direito de todos e dever
do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem
reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e iguali-
trio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. Na rea
da sade, alm da Lei Orgnica de sade (Lei n. 8.080 de 19 de setembro
de 1990) que dispe sobre as condies de promoo e recuperao da sade
e sobre a organizao e financiamento dos servios correspondentes, foram
tambm institudas a Poltica Nacional de Sade da Pessoa Idosa, o Pacto pela
Vida (BRASIL, 2006), dentre outras aes.
Na seo III, que d providncias sobre as aes da Previdncia Social,
o artigo 201 coloca que os planos de previdncia social, mediante contri-
buio, atendero, nos termos da lei, a: cobertura dos eventos de doena,
invalidez, morte, idade avanada; salrio-famlia e auxlio-recluso para os
dependentes dos segurados de baixa renda; proteo maternidade, especial-
mente gestante; proteo ao trabalhador em situao de desemprego invo-
luntrio; penso por morte de segurado, homem ou mulher, ao cnjuge ou
companheiro e dependentes. Na rea da previdncia social, so concedidos
aos idosos os benefcios da aposentadoria e penso do Regime Geral da Pre-
vidncia Social (RGPS), que para a sua concesso sero observados [...] os
critrios de clculo que preservem o valor real dos salrios que o aposentado
recebia enquanto trabalhava, sendo que tal valor alterado conforme o rea-
juste no salrio mnimo vigente (ZYLBERSZTAJN et al., 2005, p. 16).
Na seo IV, que dispe sobre aes da assistncia social, no seu art.
203, consta que tais aes sero destinadas a quem dela necessitar, sendo que
no necessrio contribuir para a seguridade social. Dessa forma, tem como
alguns dos seus objetivos a proteo famlia, maternidade, infncia,
adolescncia e velhice.
Como resultado da presso poltica e social por parte da populao, a
CF/88 estabelece e legitima direitos pessoa idosa, como pode-se observar
no texto constitucional. Ela expressa uma mudana de paradigma de direitos
da pessoa humana, ao passo que reconhece [...] a liberdade, a igualdade, a
solidariedade, o respeito e dignidade como valores construdos democratica-
mente, por meio da participao da sociedade pelo voto, pela transparncia e
pela crtica (FALEIROS, 2012, p. 52). Tem-se, pois a garantia da proteo
social, da participao por meio dos espaos democrticos de direitos, como
os fruns, conselhos e conferncias e, tambm a proviso de viver esta fase
de vida de modo mais digno.
No que diz respeito aos avanos ocorridos ps Constituio de 1988, na
rea dos direitos sociais, importante destacar a Lei n. 8.742/93, Lei Org-
nica da Assistncia Social (LOAS); a Lei n. 8.842/94 que institui a Poltica
303
Nacional do Idoso (PNI) e o Estatuto do Idoso (Lei n brasil/2003). No que
diz respeito a LOAS, esta lei regulamenta os direitos relativos assistncia
social, garantidos na CF/88. Ela garante 1 (um) salrio mnimo de benefcio
mensal denominado Benefcio de Prestao Continuada (BPC), pessoa com
deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria
manuteno ou de t-la provida por sua famlia. Esta Lei garante ainda que
podero ser estabelecidos outros benefcios eventuais para atender necessi-
dades advindas de situaes de vulnerabilidade temporria, com prioridade
para a criana, a famlia, o idoso, a pessoa portadora de deficincia, a ges-
tante, a nutriz e nos casos de calamidade pblica.
Contudo, Netto (2010 apud PAIVA, 2014, p. 226) diz que na contem-
poraneidade, a face da barbrie se evidencia na [...] articulao da represso
aos pobres com a minimizao dos programas de combate pobreza [...]
ela menciona o BPC. Segundo ela este benefcio destinado ao velho (a)
pobre, constitui [...] um autntico exemplo da proteo ao capital pela via
do incentivo ao consumo em detrimento da proteo ao trabalho que se reali-
zaria pela via da emancipao humana.
O coroamento dessa Lei reflete-se na regulamentao da Poltica de
Assistncia Social (PNAS/2004), que se encontra organizada em dois nveis
de proteo, a Proteo Social Bsica e a Proteo Social Especial. A Proteo
Social Bsica (PSB) [...] destina-se populao que vive em situao de vul-
nerabilidade social decorrente da pobreza, privao e, ou, fragilizao de vn-
culos afetivos - relacionais e de pertencimento social (discriminaes etrias,
tnicas, de gnero ou por deficincias, dentre outras) (BRASIL, 2005, p. 33).
Enquanto que na Proteo Social Especial (PSE), tem-se um
304
acessibilidade s pessoas idosas e com deficincia.
Em 1994, tem-se a legitimao da Poltica Nacional do Idoso (PNI),
que conforme afirma Torres e Torres (2006) resultou das reivindicaes do
Frum Nacional do Idoso e de outros movimentos sociais da sociedade civil,
das organizaes no-governamentais, de grupos de idosos e de polticos que
impulsionaram a luta em defesa dos diretos dos idosos. Esta poltica foi insti-
tuda visando assegurar os direitos sociais da pessoa idosa, criando condies
para promover sua autonomia, integrao e participao efetiva na sociedade.
Em 2003, outra grande conquista garantida ao segmento populacional
da pessoa idosa foi o Estatuto do Idoso (Lei n. 10.642 de 2003) que constitui
um marco legal fundamental para a populao idosa no pas, pois estabelece
normas de proteo integral ao idoso, assegurando-lhes tal como prev no
seu art.2: [...] todas as oportunidades e facilidades, para preservao de sua
sade fsica e mental e seu aperfeioamento moral, intelectual, espiritual e
social, em condies de liberdade e dignidade (BRASIL, 2007b).
Dessa forma o Estatuto do Idoso constitui um mecanismo legal, que
assegura atravs de aes, patrocinadas, sobretudo pelo Estado, os direitos
civis, polticos e sociais dos idosos, permitindo-lhes vivenciar essa fase de
sua vida com dignidade. Contudo, importante ressaltar que tanto a PNI,
quanto o Estatuto do Idoso reforam caractersticas de uma poltica que ins-
titui direitos, mas no expressa de fato aes efetivas de proteo, ao passo
que o Estado divide responsabilidades sociais com a famlia e a comunidade.
Nessa lgica, Teixeira (2008, p. 289) ressalta que:
305
zada. Nessa perspectiva, Yasbek (2001), Teixeira (2008) e Iamamoto (2010)
enfatizam como se d a interveno estatal na contemporaneidade, tendo em
vista a forte influncia do neoliberalismo e os rebatimentos para as polticas
sociais, que se tornam cada vez mais focalizadas, descentralizadas, privati-
zadas e consequentemente mais precarizadas. Na contrapartida, tais aes do
Estado interferem diretamente no cotidiano dos idosos, especialmente aqueles
que no detm as condies (econmicas, sociais, polticas e culturais) favo-
rveis sua reproduo. Nesse aspecto, Yasbek (2001, p. 37) explica que:
307
em todos os nveis, para que os servios prestados no mbito do SUAS
produzam seguranas sociais previstas aos seus usurios, conforme
suas necessidades e a situao de vulnerabilidade e risco em que se
encontram.
308
exercida sobre as pessoas ou rgos responsveis pela execuo
de um programa, tendo por objetivo o cumprimento das normas
estabelecidas. Em contrapartida, a avaliao se destina ao
julgamento dos procedimentos e dos resultados obtidos tendo em vista
indicar as mudanas necessrias nos planos e na execuo.
Torna-se fundamental uma avalio do processo de execuo das pol-
ticas pblicas, pois esta possibilita uma anlise ampla e completa de determi-
nado programa, sendo possvel assim perceber entraves ainda durante o seu
desenvolvimento, e ter de antemo que realizar redesenhos e novos direcio-
namentos para que as aes propostas sejam mais eficazes.
Para Costa e Castanhar (2003) por meio da avaliao de processo
se detecta possveis defeitos na elaborao dos procedimentos, identifica-
-se barreiras e obstculos dos procedimentos sua implementao e gera
dados importantes para sua reprogramao, atravs do registro de eventos
e de atividades.
De acordo com Draibe (2001) a avaliao possibilita revelar fatores
que, ao longo da implementao, facilitam ou impedem que um dado pro-
grama atinja seus resultados da melhor maneira possvel.
Dessa forma, preciso superar o entendimento de que registrar per-
centuais de cumprimentos de metas significa avaliar, o processo ava-
liativo complexo e precisa levar em considerao os objetivos e a
conjuntura em que o programa se encontra inserido.
A partir dessas reflexes, pode-se dizer que a avaliao de polticas
pblicas representa um campo frtil e de modo particular, s tem a contribuir
com os estudos sobre a realidade dos idosos na cidade de Teresina, uma vez
que oferece os instrumentos necessrios para o aperfeioamento de determi-
nadas instituies e/ou poltica pblica. Tal processo avaliativo colabora para
a legitimao e ampliao da democratizao do acesso aos direitos socioedu-
cativos, socioassistenciais, dentre outros garantidos a pessoa idosa.
Concluso
309
H violaes dos direitos dos idosos em toda a parte, seja prove-
niente da esfera pblica governamental, seja proveniente da sociedade
civil, seja resultante de acontecimentos que provm da esfera privada
ou, at mesmo, do espao familiar. Em sntese, muitos avanos foram
conquistados pelos idosos com a regulamentao das polticas pblicas vol-
tadas para eles. No entanto, h que se admitir que, entre a teoria e a reali-
dade tem-se uma enorme distncia, pois as aes realizadas ainda esto muito
aqum do esperado, tendo em vista o contexto de maior longevidade do atual
cenrio. Nesse aspecto as avaliaes de polticas, programas e projetos vol-
tados aos idosos so extremamente importantes, pois contribuem significati-
vamente para o aperfeioamento da gesto do Estado, no sentido de redire-
cionar o desenvolvimento de suas aes de modo atender as demandas desse
segmento populacional, levando-se em considerao suas particularidades
locais, econmicas, sociais e culturais.
Esse processo avaliativo permite acompanhar o passo a passo da imple-
mentao dos objetivos de determinado poltica, programa ou projeto, tor-
nando-se mais fcil detectar possveis falhas e a partir de ento reorganizar as
estratgias previstas de modo a garantir a efetividade das aes estabelecidas
e, principalmente contribuir para a melhoria da qualidade de vida dos idosos,
com vistas a garantir seus direitos.
Este momento de avaliao do processo de implementao das
aes possibilita tambm a ampliao da interao e cooperao entre
os agentes envolvidos (formuladores, implementadores e benefici-
rios), pois constitui um espao propcio ao dilogo entre esses agentes
durante a execuo de todas as etapas, de formulao e implemen-
tao, o que permite aprimorar a gesto e aumentar o leque de inicia-
tivas exitosas no campo social e nas aes destinadas a pessoa idosa,
que possam romper com vises conservadoras e expandir a possibili-
dade de efetivao dos direitos dos idosos.
Nessa perspectiva, a avaliao oferece uma troca de experincias
e saberes, amplia a participao de seus protagonistas e, colabora para
o controle das aes previstas, vindo a proporcionar resultados posi-
tivos para os sujeitos envolvidos. Dessa maneira, ela tambm cons-
titui instrumento de controle democrtico, em que a populao pode
participar do seu processo de construo, proferindo sugestes e/ou
criticas, no sentido de transformar sua realidade e, na contramo, pro-
cura-se apontar alternativas diferentes daquelas propostas pelo iderio neo-
liberal, no sentido de construir uma sociedade mais justa, igualitrio e que
oferea melhores condies de vida para o conjunto da populao, de modo
especial, para os idosos. Por isso, diz-se que a luta e a presso por parte desse
segmento populacional e dos grupos sociais que lhes apoiam, deve ser um
exerccio permanente, pois a fora desse conjunto de atores corrobora para a
concretizao dos direitos j conquistados ou daqueles a conquistar.
310
Referncias
311
______. Lei n 12.435, de 6 de julho de 2011. Altera a Lei no 8.742, de
7 de dezembro de 1993, que dispe sobre a organizao da Assistncia Social.
Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). Braslia: Presidncia da Rep-
blica, 2011.
312
______. O Servio Social na Contemporaneidade: trabalho e for-
mao profissional. 19. ed. So Paulo: Cortez, 2010.
313
TORRES, Maria Elizabete Cunha Mendes; TORRES, Mariana Cunha
Mendes. As atividades de lazer como fator de qualidade de vida dos idosos
no Centro de Convivncia do Promorar. 2006. 73f. Monografia (Especia-
lizao em Gerontologia Social) Universidade Federal do Piau. Teresina,
2006.
314
CAPTULO XX. A REALIDADE DAS FAMLIAS DO
ENTORNO DO PARQUE LAGOAS DO NORTE
APS A IMPLANTAO DAS AES DE
RECUPERAO DA REGIO
Introduo
315
plano de ao estratgico destinado ao alcance do desenvolvimento susten-
tvel das cidades cuja elaborao deve envolver a sociedade local, abran-
gendo os aspectos econmicos, ambientais e sociais da sustentabilidade.
Teresina, capital do Piau, vem projetando seu programa de cidade
sustentvel, por meio da Agenda 2015, que representa a materializao da
Agenda 21 em nvel local, sendo implementada com base nas diretrizes
desse plano global e envolvendo em sua execuo as dimenses: ambiental,
poltica, econmica, cultural e urbanstica.
Esse municpio, assim como o estado do Piau, de um modo geral vem
sofrendo com a problemtica da desigualdade, resultante das profundas transforma-
es que perpassam o cotidiano histrico, poltico e econmico da sociedade e cujos
reflexos tm maior rebatimento na vida dos menos favorecidos. Com base nessa
reflexo, insere-se o estudo acerca da realidade das famlias pobres que residem
no citado municpio, notadamente, sobre os aspectos relacionados sade dessas
pessoas a partir da implementao do Programa Lagoas do Norte, cuja proposta de
melhoria nas condies de vida e de sade dessa populao prioritria.
Nesse contexto, o presente artigo sistematiza os estudos que fundamen-
taram o projeto de pesquisa O processo de implementao das aes do Pro-
grama Lagoas do Norte em Teresina e sua influncia nas condies de sade da
populao que vive em seu entorno, apresentado ao Programa de Ps-gradu-
ao em Polticas Pblicas da Universidade Federal do Piau (UFPI), em nvel
de mestrado, abordando o conceito de sade, os seus desdobramentos na con-
temporaneidade, a implementao do Programa Lagoas do Norte (PLN), no
qual est inserida a construo do Parque Ambiental Lagoas do Norte (PALN)
em Teresina-PI, e as condies de sade da populao a partir da nova realidade
trazida pelas aes desse programa.
316
mudanas, tambm, para o mbito interventivo. Isso determinou, inclusive, a requi-
sio de outros profissionais para atuar nessa rea, levando a superao da prtica
exclusivamente mdica e apontando para a necessidade do enfoque interdisciplinar
e intersetorial (SCLIAR, 2007, p.36).
De acordo com Cohn e Elias (2001), a sade como direito de todos e dever do
Estado, com acesso universal e igualitrio promoo, proteo e recuperao,
foi instituda pelo texto constitucional e sua evoluo resultou na Lei Orgnica da
Sade (LOS), a partir da qual passou a ser vista sob uma perspectiva ampla, que se
materializou por meio do Sistema nico de Sade (SUS).
O SUS, como sistema que regulamenta e materializa uma poltica de Estado,
interage com as reflexes e os movimentos da sociedade na busca por promover a
melhoria da qualidade de vida e assegurar o direito vida e sade dos seus cida-
dos. Como estratgia de promoo da sade, o SUS aponta como fatores condi-
cionantes e determinantes: a alimentao, a moradia, o saneamento bsico, o meio
ambiente, o trabalho, a renda, a educao, o esporte, o lazer e o acesso aos bens e
aos servios essenciais (BRASIL, 1990).
A partir de ento, estudiosos e pesquisadores passaram a defender prticas
baseadas no alcance das dimenses histricas, polticas e sociais no mbito das
vivncias individuais e coletivas, tendo em vista que a relao existente entre
as mazelas sociais produzidas pela pobreza, pela desigualdade e pela excluso
social torna as pessoas vulnerveis s doenas, ou seja, conduz ao adoecimento
(ALVES, 2012).
Portanto, ressalta-se o reconhecimento dos determinantes sociais da sade
como um expressivo avano dessa rea por legitimar a comprovao de que a sade
no significa apenas a ausncia de doenas, mas o comprometimento com a ao
de mobilizao e de participao social, bem como da adoo de polticas interseto-
riais que venham a favorecer o acesso da populao que demanda bens e servios.
317
gua rede geral que abrange 96,5% dos domiclios e rede de esgotos que cobre
apenas 17,0% dos domiclios; e, na rea da habitao, 42,6% dos domiclios classi-
ficados entre semiadequados e inadequados (IBGE, 2010).
A zona norte da cidade, que compreende o espao de atuao do Programa
Lagoas do Norte, reconhecida como uma rea formada por um conglomerado de
34 lagoas, naturais e artificiais, que compem um sistema natural de acumulao de
gua da regio. Nesse espao, h um conjunto de nove lagoas interligadas, locali-
zadas entre os rios Poti e Parnaba, que abriga no seu entorno um grande nmero de
famlias de baixa renda instaladas na regio por meio de ocupaes desordenadas
e irregulares que representam risco sade e segurana dessa populao, respec-
tivamente, pelas suas condies precrias e insalubres e pelas grandes escavaes
decorrentes do trabalho das olarias (FORTES, 2013).
Devido a essas caractersticas, a regio se tornou um ponto nevrlgico para
a capital, pois, ao longo dos anos, acumulou srios problemas de ordens social e
ambiental ao mesmo tempo, sobretudo, nos perodos de chuvas em que ocorre
a inundao das lagoas e das reas baixas. Registra-se, tambm, a existncia de
poluio contnua das lagoas e das orlas, dos rios e dos canais, por se tratar de reas
utilizadas como depsito de lixo e desembocadura de esgotos lanados pelos mora-
dores. Os registros fotogrficos abaixo revelam a situao da regio antes da imple-
mentao do PLN, principalmente, no perodo referente estao chuvosa:
Fotografia 1
Pontes improvisadas
Fotografia 2
Regies Peridomiciliares
318
Os espaos que compem a regio do Lagoas do Norte renem carncias ml-
tiplas, principalmente nos mbitos da habitao, do saneamento ambiental, da gerao
de renda e da acessibilidade no que se refere mobilidade urbana de um modo geral.
Alm disso, a rea de preservao ambiental existente se encontra inteiramente afe-
tada tanto pela ao das ocupaes irregulares quanto pela ausncia de um sistema de
tratamento especfico de esgotos e pela utilizao desse espao como local de despejo
de resduos e de drenagem urbana (TERESINA, 2014).
A situao exposta compreende a realidade do recorte populacional estu-
dado referente regio do entorno do Parque Lagoas do Norte que, por dcadas,
comprometeu a sade dos moradores pelo risco de adoecimento devido ausncia
de providncias concretas que viessem a dar respostas satisfatrias aos diversos
problemas da regio.
No entanto, a abrangncia do Programa Lagoas do Norte est para alm do
recorte populacional mencionado, pois visa atender a um quantitativo de 110 mil
pessoas dos 13 bairros que formam o conjunto das lagoas Acarape, Aeroporto,
Alto Alegre, Alvorada, Itaperu, Mafrense, Matadouro, Mocambinho, Nova Bra-
slia, Olarias, Poty Velho, So Francisco e So Joaquim , tendo como objetivos
promover a integrao da regio s demais reas da capital e implementar infra-
estrutura de saneamento e de drenagem, alm de utilizar medidas interventivas
voltadas para a requalificao urbana e ambiental, por meio das aes do governo
municipal (TERESINA, 2014).
Na concepo de Bronzo (2009), as famlias pobres e vulnerveis, alm da
multiplicidade de privaes de ordem subjetiva, manifestam tambm aspectos
psicossociais que representam um entrave no enfrentamento ou na superao da
pobreza, tais como: apatia, baixa autoestima, baixo nvel de protagonismo e de
autonomia, desesperana etc. Assim sendo, o acompanhamento social pode repre-
sentar uma importante ferramenta capaz de estimular a mobilizao de potencia-
lidades a partir de aes sistemticas na vida das pessoas no mbito das relaes
intrafamiliares, sociais e comunitrias.
Nesse sentido, foi definida pela gesto do Programa Lagoas do Norte,
como medida integrante da poltica de atendimento, a criao de grupos de apoio
tcnico, assim como a criao da Unidade de Gerenciamento do Programa (UGP)
e da Unidade de Projeto Social (UPS), constitudos de grupos multidisciplinares
advogados, arquitetos, assistentes sociais, economistas, educadores ambien-
tais, engenheiros, psiclogos etc. destinados ao acompanhamento e ao suporte
socioambiental, econmico, psicolgico e jurdico s famlias beneficirias do
PLN durante o reassentamento antes, durante e aps a realocao das famlias,
por um perodo de, no mnimo, seis meses.
O acompanhamento socioambiental s famlias, um dos elementos do
arranjo operacional do PLN, foi essencial no processo de interveno junto a elas.
E essas contribuies, incluindo as citadas aes de acompanhamento, foram
registradas e deram origem ao Projeto Socioambiental (PSA), documento que
319
retrata o compromisso da Prefeitura Municipal de Teresina com o trabalho socio-
ambiental e a descrio de todas as atividades que permeiam a ao de reassenta-
mento e a sua interface com a comunidade.
As intervenes referentes ao acompanhamento socioambiental de suporte
s famlias compreenderam: mobilizao, sensibilizao da populao, divul-
gao de informaes das aes do programa; acompanhamento e controle da
execuo das obras; informaes e esclarecimentos populao sobre a impor-
tncia do Programa e os seus potenciais impactos; ateno diria populao
beneficiria com a finalidade de atender reivindicaes e reclamaes; indicao
dos grupos de remoo por reas geogrficas; negociao individual com as fam-
lias; acompanhamento do reassentamento propriamente dito e atividades de apoio
reinsero da populao no novo espao.
320
gramao e a implantao do ajardinamento e a arborizao das reas margi-
nais; a construo de vias para passeios; a instalao de equipamentos esportivos;
e a disponibilizao de reas verdes voltadas para o lazer e a contemplao do
pblico em geral (FORTES, 2012).
A proposta de solucionar, ou pelo menos de minimizar, os histricos pro-
blemas socioambientais presentes h mais de quatro dcadas na Zona Norte
remete a resultados de projees grandiosas, no somente para a regio das
lagoas, como tambm para todos os bairros da localidade. Isso porque, em decor-
rncia dos problemas instalados, as alteraes provocadas na natureza trouxeram
prejuzos de propores elevadas populao daquela rea (TERESINA, 2014).
A iniciativa da construo de parques como o PALN, na concepo de
Moura (2006), reflete a importncia de se encontrar sadas para a reduo das
agresses sobre a natureza, a fim de que se alcancem condies ambientais favo-
rveis para a qualidade de vida das pessoas, bem como se busquem alternativas
de harmonizar e de integrar o homem com a natureza e se corrobore com o papel
da sustentabilidade do municpio e, consequentemente, com a sade, uma vez que
todos os mecanismos que envolvem condies sociais e ambientais acarretam em
iniquidades quanto qualidade de vida das pessoas. Por isso, estudos apontam
que os determinantes sociais influenciam em todas as dimenses da sade das
populaes, tanto do ponto de vista do indivduo quanto do da coletividade na
qual ele est inserido.
Com base nas observaes realizadas in loco com a populao, por meio
das visitas domiciliares e institucionais, e aps se promover uma comparao
entre a situao antes instalada e a atual, reformada e saneada vide figuras 1,
2 e 3 , identificou-se o xito alcanado pela populao e pela equipe tcnica do
Programa. Isso porque a implantao do Parque, com seus objetivos e suas metas,
tem contribudo de modo significativo, tanto para a reduo dos impactos nega-
tivos causados pela degradao ao meio ambiente quanto para a elevao da auto-
estima dos moradores.
Com base no exposto, buscou-se examinar as intervenes implementadas,
por se tratar de um contexto socioeconmico e poltico no qual as aes polticas
so centralizadas, pouco transparentes e, muitas vezes, tratadas como paliativas.
Portanto, fundamental que se compreenda a formulao das polticas pblicas,
para que se possa entender que existe planejamento no setor pblico brasileiro.
Em sintonia com o objetivo da implantao desses espaos construdos
em vrias partes da capital, tais como o Parque Ambiental Encontro dos Rios,
o Parque Ambiental de Teresina, o Parque Ambiental do Acarape e o Parque da
cidade (Joo Mendes Olmpio de Melo), o processo de arborizao implemen-
tado pelo PLN no PALN apresenta como um dos seus principais objetivos a pre-
servao da flora nativa da regio. Essa estratgia faz parte da poltica ambiental
que vem sendo praticada nos parques, nas praas e nos principais canteiros das
regies centrais de Teresina (TERESINA, 2014).
321
A trajetria da referida ao apresentou resultados positivos, na medida
em que demonstrou ganhos significativos para o municpio, sob o ponto de vista
ambiental, esttico e cultural. Integram a proposta de arborizao as seguintes
espcies plantadas no Parque: angico branco, oiti, jenipapeiro, os vrios tipos de
ip, carnabas, vrios tipos de palmeiras (leque, mulambo e americana), garoba,
ingarana, mamorana (ou manguba), madressilva, oiticica, sibipiruna, accia azul,
angico preto, pau dgua, ip de jardim, jasmim, helicnia, bico de arara, espada
de So Jorge e agave.
Todas as mudas do Parque so cultivadas nos viveiros da Prefeitura de Tere-
sina, e o trabalho realizado neles tem demonstrado grande eficincia na meto-
dologia utilizada para a realizao dos transplantes das citadas plantas nativas
(TERESINA, 2014).
O Parque possui tambm uma fauna relativamente diversificada, que
apesar de ser urbana, em sua maioria, apresenta algumas espcies de fauna aqu-
tica nativa, reconhecida por sua resistncia na ausncia de saneamento. Contudo,
os animais mais visveis nos entornos do local so as iguanas, os cgados, os
jacars e as garas. No contexto das aes em questo, h a previso de aes de
resgate da fauna local no decorrer das atividades referentes limpeza das lagoas.
E, atendendo a uma regra geral, o programa priorizou as espcies com maiores
dificuldades de locomoo ou com outros impedimentos.
Com relao a essa caracterstica supramencionada, o cgado se tornou
uma das espcies bastante conhecidas, por fazer parte da alimentao de algumas
famlias da regio. Isso porque, no obstante terem conhecimento de que as esp-
cies das lagoas so imprprias para o consumo, os moradores se utilizavam da
pesca de peixe e desses animais para consumo prprio.
No entanto, ao elencar os resultados das aes de preservao da fauna
implantadas pelo PLN, na reduo dos histricos problemas socioambientais, por
meio de entrevista, um dos tcnicos do empreendimento assegurou que, a partir
das aes de educao ambiental executadas como parte das dimenses do citado
programa, os moradores apresentaram mudanas quanto a esse hbito de utilizar
as espcies das lagoas para consumo alimentar. Inclusive, depoimentos revelaram
a mudana no nvel de conscientizao das pessoas quanto ao consumo do cgado
como uma das aes que tem repercutido positivamente, ou seja, tem resultado na
diminuio da pesca e do consumo dessa espcie.
As aes implementadas no entorno das lagoas esto relacionadas com a
finalidade econmica do programa, que abrange as aes de gerao de emprego
e de renda, compreendendo os pequenos empreendimentos mercantis que esto
sendo instalados em locais especficos do Parque, na forma de pequenos comr-
cios de artesanato e de quiosques de comidas tpicas.
O espao tem aproveitamento definido tambm no mbito do turismo,
constituindo-se, inclusive, em um dos pontos tursticos mais visitados do muni-
cpio, e no desenvolvimento de atividades culturais na regio, uma vez que integra
322
o projeto o Teatro do Boi, um importante centro de manifestaes artsticas em
que funciona uma biblioteca e so oferecidos cursos de capacitao profissional,
como de cabeleireiro e de informtica e outros nas reas de arte e de cultura,
como msica, bal e outras danas.
A partir do processo de ambientao que deu origem ao Parque, vislum-
brou-se a valorizao imobiliria da regio e, paralelamente, as alteraes no coti-
diano dos moradores daquela rea, com a respectiva melhoria da qualidade de
vida, pois o local, atualmente, representa um importante espao de prtica de ati-
vidades fsicas.
As vantagens trazidas pelo Parque Ambiental Lagoas do Norte para a
capital e, sobretudo, para o cotidiano de seus moradores se traduzem nas opor-
tunidades elencadas pela prpria comunidade, por meio de suas manifestaes,
sejam elas de forma individual ou coletiva, por intermdio das lideranas comu-
nitrias e do comit local, constitudo por membros da comunidade para acom-
panhar as aes do Programa, bem como dos profissionais que atuam na regio,
principalmente aqueles que fazem parte da rea da sade, quando questionados
sobre a repercusso das aes do PLN na melhoria da qualidade de vida das fam-
lias que residem no local.
323
O registro fotogrfico acima permite observar que, a partir da imple-
mentao do Parque Ambiental Lagoas do Norte, a populao que reside no
entorno das lagoas passou a usufruir de uma rotina diferenciada, com quali-
dade de vida. Isso porque esse empreendimento permitiu s pessoas uma rea
de passeio, com condies de mobilidade seguras e acessveis, evoluindo de
um espao cuja locomoo era limitada ou impossibilitada para uma rea
recuperada, livre de sujeira, que atende aos padres arquitetnicos modernos
e dotada de requisitos voltados para a acessibilidade.
E, para atender a essa perspectiva da melhoria da qualidade de vida,
foram instalados, tambm, um parque infantil e uma academia popular, a fim
de proporcionar comunidade novas condies de vivncia por meio de ati-
vidades fsicas e de lazer.
O Parque Lagoas do Norte se traduz no resultado de um projeto implan-
tado pelo poder pblico municipal como resposta s demandas por interven-
es sociais, econmicas, habitacionais, de infraestrutura e de requalificao
do meio ambiente que tm como objetivo melhorar as condies de vida
e o desenvolvimento socioeconmico e ambiental da populao em geral,
por meio da urbanizao das reas que margeiam as lagoas. O empreendi-
mento propiciou expressivas mudanas na vida da populao do seu entorno,
mediante a melhoria habitacional (pela reforma e pela construo de domic-
lios), a incluso produtiva e o incentivo ao contexto socioeconmico, tendo
aes com nfase na educao sanitria e ambiental.
Portanto, considerando-se que as polticas e os programas sociais repre-
sentam instrumentos capazes de dar respostas s demandas apresentadas por
diferentes contextos de vulnerabilidades e de riscos que perpassam o coti-
diano dessas famlias, o Programa Lagoas do Norte se revela em um impor-
tante mecanismo de poltica pblica destinado a solucionar as problemticas
da habitao e da sade instaladas naquela regio, pela sua proposta de requa-
lificao ambiental, de recuperao das lagoas e de realocao das famlias
a partir da reconstruo e da reforma de moradias de modo a torn-las mais
adequadas, promovendo, assim, a reconstruo da qualidade de vida da popu-
lao do entorno do Parque.
Segundo a percepo de Alves (2012), os diferentes formatos de con-
vvio e de relacionamento das pessoas em sociedade refletem, de modo sig-
nificativo, nas condies de sade. Sendo assim, a sade, se concebida como
relacionada s necessidades bsicas dos seres humanos, como um meio de se
conviver de forma digna, equivale ao entendimento de que o processo que
perpassa o estado de sade para o de doena est vinculado determinao
social sob a gide da cidadania. Consoante a esse entendimento, essa autora
menciona que a prpria OMS tem fundamentado seus estudos e suas concep-
es no entendimento de que a anlise da sade deve perpassar pelos deter-
minantes biolgicos, tais como idade, fisiopatologia, fatores genticos etc.
324
Com efeito, foi com base nessa concepo ampliada que a Constituio
Federal de 1988 legitimou a sade como um direito de todos, sendo que a
materialidade dessa conquista ocorreu por meio da Lei Orgnica da Sade
(LOS) n 8080, de 1990, perodo a partir do qual essa categoria ganhou status
de poltica pblica, propiciando, porm, a descontinuidade das lutas pela
reforma da sade, o que, segundo Ferreira (2001, p. 167), torna frtil a noo
de que [...] com a lei so resolvidas as expresses da questo social concorre
para que a maioria dos direitos se torne inexequvel.
Pautados nessa concepo, autores como Buss e Pellegrini Filho (2007)
e Alves (2012) chamam a ateno para o fato de que a anlise do processo
sade-doena no reside somente nos determinantes biolgicos, pois os fatores
sociais, que se apresentam em diferentes aspectos como renda, nveis de edu-
cao, condies de vida e de trabalho e situao de pobreza, so fatores sig-
nificativos que remetem natureza social do adoecimento.
A situao de vulnerabilidade e de risco na qual se encontram as fam-
lias do entorno do Lagoas do Norte se deve ao fato de elas terem fixado
moradia em local imprprio, no somente por esse local compreender uma
rea de preservao ambiental, mas, tambm, por ser um espao insalubre,
cujas ocupaes foram construdas de forma desordenada e em espao sujeito
a inundaes, por essas moradias se localizarem s margens das lagoas, nas
proximidades dos espaos nos quais so lanados esgotos e lixo, e, ainda, pela
utilizao de gua contaminada pelos moradores. Isso resulta em um local
cujo potencial de contaminao bastante elevado devido ao fato de toda a
rea ter se transformado em local de grandes focos de doenas para a popu-
lao (MOURA; LOPES, 2006).
Com base na realidade acima exposta, percebe-se que o PLN converge,
em suas vrias dimenses, para respostas que venham minimizar os riscos de
adoecimento e proporcionar a melhoria na sade das famlias que residem no
entorno do Parque, considerando que, por meio de suas aes, visa solucionar
os problemas sociais, ambientais e urbansticos que afetam a sade de toda
a coletividade, provocam a degradao do meio ambiente, comprometem a
qualidade de vida da populao, impedem o desenvolvimento sustentvel na
regio das lagoas e produzem resultados negativos para toda a capital.
A convergncia das aes do PLN com a promoo da sade se rela-
ciona no somente com as atividades concretas e efetivas materializadas pelo
processo de realocao de famlias, de reconstruo e de reforma de mora-
dias, aes que tiveram como proposta crucial promover a melhoria da qua-
lidade de vida e da sade da referida populao. Mas tambm ocorre por
meio de um vis mais abstrato e subjetivo, como o despertar da conscincia
ambiental, por exemplo, que compreende uma ao de carter educativo cujo
resultado capaz de promover um amplo alcance sobre os fatores biolgicos
do adoecimento.
325
Na realidade, os problemas oriundos da desigualdade refletem em todos
os aspectos da vida dos cidados. Contudo, aqueles referentes urbanizao,
tais como moradia e ocupaes imprprias, que resultam em prejuzos para o
meio ambiente e, consequentemente, para a sade, so os mais preocupantes
na atualidade. Isso porque estudos tm comprovado que a misria urbana se
constitui em um dos principais fatores de risco ambiental de sade, sobretudo,
quando associada ausncia de bens materiais e de servios sociais bsicos
(ALVES, 2012).
Nesse nterim, em face dessas preocupaes, h, tambm, de se des-
tacar que a efetivao da sade pblica nessa conjuntura de restrio do papel
do Estado e de fortalecimento do mercado constitui um dos principais desa-
fios da atualidade.
Portanto, ao avaliar o processo de mudana implementado na Zona
Norte de Teresina por meio do PLN, identifica-se que essas mudanas ocor-
reram de forma dinmica e efetiva, em vrios aspectos da vida dos cidados.
Todavia, houve maior repercusso no mbito da sade, visto que os impactos
referentes degradao socioambiental haviam promovido prejuzos ele-
vados aos moradores daquela rea, desde as doenas de veiculao hdrica,
passando pelas de infestao por mosquitos, at aquelas adquiridas pela
presena do lixo nas circunvizinhanas das moradias. Alm disso, havia os
aspectos referentes violncia decorrente do trfico de drogas, que era outro
fator preocupante, uma vez que a topografia da regio facilitava o manuseio e
a ocultao de objetos resultantes de aes criminosas.
Concluso
326
rao da situao na qual se encontram as famlias envolvidas foram fatores
que motivaram esta pesquisa, no sentido de buscar entender que benefcios,
do ponto de vista do saneamento, da requalificao ambiental e dos servios
ofertados populao, o PLN trouxe que possam ter promovido mudanas na
sade desses grupos.
Por meio da trajetria do PLN, oriundo de aes de polticas pblicas des-
tinadas a proporcionar servios que possibilitassem melhorias nas condies de
sade das famlias, buscou-se conhecer os efeitos dessas aes para que, ao final
da referida pesquisa, fosse possvel verificar se esses resultados se apresentaram
de forma positiva e se as mudanas ocorridas se estabeleceram no sentido de
trazer as melhorias almejadas na perspectiva de evidenciar se o programa trouxe
benefcios quanto ao saneamento, aos servios e sade.
Identificou-se, principalmente, que as aes voltadas para o sanea-
mento e a revitalizao foram as mais esperadas. Alm disso, embora a pri-
meira etapa do PLN no tenha sido realizada na sua integralidade, visto que
faltou a concretizao do saneamento, os componentes realizados represen-
taram aes de grande impacto para os moradores da regio, uma vez que
promoveram a reduo dos problemas socioambientais, principalmente as
enchentes e as inundaes, cujos prejuzos para a sade se davam em larga
escala.
No obstante algumas crticas apresentadas, sobretudo pelo fato de que
um dos seus elementos fundantes do projeto, que o saneamento, ainda no
tenha sido concretizado, a avaliao teve resultados positivos por parte de
todos os profissionais e dos moradores envolvidos no levantamento de dados
empricos.
A rea do PLN referente ao entorno do Parque Ambiental Lagoas do
Norte passou de um ambiente degradado e sujo para um espao capaz de pro-
porcionar moradia saudvel e digna, em que a relao entre a populao e a
natureza passou a ocorrer de forma harmnica. Isso porque se est promo-
vendo quela comunidade uma rotina com atividades de lazer, contemplao
da paisagem e convivncia em um ambiente recuperado, limpo e, consequen-
temente, menos insalubre, apesar da necessidade de implementao de aes
de educao ambiental continuada.
Nesse sentido, os resultados do trabalho mostram que as vulnerabili-
dades e os riscos que perpassam o cotidiano das famlias em estudo apresen-
taram demandas, sobretudo em relao a polticas de habitao e de sade.
Isso revela que as condies de promoo de qualidade de vida no so alcan-
adas isoladamente, mas na ao pblica integrada aos diversos setores de
vivncia dos indivduos. Pode-se concluir, a partir disso, que o processo de
implementao das aes do Programa Lagoas do Norte em Teresina-PI
influenciou de forma positiva nas condies de sade da populao que vive
no entorno do Parque.
327
Referncias
MOURA, Maria Geni Batista de; LOPES, Wilza Gomes Reis. Lagoas
da Zona Norte de Teresina e seu Entorno: Uma Anlise Ambiental. Artigo
apresentado no III Encontro da ANPPAS. Braslia DF de 23 a 26 de maio
de 2006.
328
NETTO, Jos Paulo; BRAZ, Marcelo. Economia poltica: uma intro-
duo crtica. So Paulo: Cortez, 2006. (Biblioteca bsica de Servio Social; v. 1).
329
MINICURRCULO DOS AUTORES
330
Ensino Tcnico e Emprego - PRONATEC - IFMA - CAMPUS - COD. Aluno
do Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas da Universidade Federal
do Piau.
331
Pblicas pela Faculdade Adelmar Rosado(FAR). Mestranda do Programa de Ps-
-Graduao em Polticas Pblicas da Universidade Federal do Piau (UFPI).
332
do Piau (UFPI). Especialista em Famlia e Polticas Pblicas pela Faculdade Santo
Agostinho (FSA). Mestranda do Programa de Ps-graduao em Polticas Pblicas
da Universidade Federal do Piau (UFPI), na linha de pesquisa Estado, Polticas
Pblicas e Movimentos Sociais. E-mail: nayrasa3@gmail.com
333
-Doutorado pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUCSP). Dou-
torado em Polticas Pblicas pela Universidade Federal do Maranho (UFMA).
Mestrado em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
(PUC-SP). Graduao em Servio Social pela Universidade Federal do Piau
(UFPI). E-mail: solangemteixeira@hotmail.com
334
335