Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
en la Comunidad Andina
Fernando Carrin, editor
Procesos de descentralizacin
en la Comunidad Andina
Organizacin de Parlamento
Estados Americanos Andino
De la presente edicin:
FLACSO, Sede Ecuador
Pez N19-26 y Patria, Quito Ecuador
Telf.: (593-2-) 2232030
Fax: (593-2) 2566139
www.flacso.org.ec
ISBN: 9978-67-073-4
Derechos de autor No. 017472
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
LA DESCENTRALIZACIN EN SU CONTEXTO
LA DESCENTRALIZACIN EN LA
COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES
ENFOQUE COMPARATIVO
La descentralizacin andina:
tema supranacional? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
Fernando Carrin M.
LA DESCENTRALIZACIN EN LA
COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES:
LOS CASOS NACIONALES
La descentralizacin en Colombia:
en busca del bienestar y la convivencia democrtica . . . . . . . . . . . . . 127
Fabio E. Velsquez C.
La descentralizacin en Bolivia:
avances y retos actuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Jos Blanes
Cambios constitucionales
y descentralizacin en el Per de hoy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
Manuel Dammert
Desde finales de los aos ochenta, los pases que conforman la Comunidad
Andina de Naciones buscan impulsar sus procesos de democratizacin y
modernizacin y tomar como estrategia fundamental la descentralizacin.
Tal situacin es una respuesta a la crisis que viven los Estados centralistas
ante el proceso de globalizacin y las crecientes demandas de la sociedad
civil local y regional. Y esta reforma est cambiando de manera importante
las estructuras estatales.
Este proceso depende, en gran medida, de la decisin poltica de los
gobiernos, del proceso de concertacin y de la adecuacin de los marcos
jurdicos. La adopcin de los marcos jurdicos, en materia de
descentralizacin, est relacionada, en la mayora de los pases de la regin,
con las reformas constitucionales.
Actualmente, y de manera paralela a los procesos de descentralizacin y
al fortalecimiento de los procesos de autonoma territorial en los pases de
la regin andina, se observa el desarrollo de los fenmenos de la
internacionalizacin y la integracin regional, entre otros. As, los procesos
mencionados estn dentro del contexto de la globalizacin, el que se
convierte en un referente de gran importancia para desarrollar estudios
sobre los procesos de descentralizacin y participacin ciudadana en los
gobiernos locales.
Dadas estas circunstancias, el presente momento es apropiado para un
anlisis de la realidad regional sobre todo porque no se ha hecho, en
primer lugar en el contexto internacional de la globalizacin. Este anlisis
ayudar a estimular las ideas de los que trabajan en las reas de
descentralizacin y gobierno local y a contribuir, tanto a la promocin de
valores y prcticas necesarios para llevar a cabo estos procesos, como a la
consolidacin del compromiso y el espritu participativo de los actores
locales en los procesos polticos democrticos.
El trabajo que aqu se presenta es el resultado de las actividades que se
desarrollaron en el seminario Descentralizacin y participacin ciudadana en
los gobiernos locales en el rea andina, realizadas simultneamente en las
ciudades de Quito y Guayaquil, en noviembre de 1999. Previamente se
solicitaron estudios a especialistas sobre los cinco pases de la regin y sobre
temas medulares considerados relevantes. Este conjunto de actividades fue
posible gracias a la colaboracin interinstitucional de FLACSO,
UPD/OEA, CONAM, Universidad Catlica de Guayaquil y el Parlamento
Andino.
Con este conjunto de actividades se buscaba intercambiar experiencias
y formular resoluciones que tiendan a disear una visin andina sobre
descentralizacin, en el entendido de que ella comienza a tener ms un
carcter supranacional que subnacional, como se desprende del proceso de
globalizacin.
La estructura de este libro corresponde a la organizacin del seminario.
Se trata de una primera visin de conjunto del rea andina, seguida de la
presentacin de cada uno de los pases, y finalmente se presentan los
comentarios de actores relevantes.
Antecedentes
1 La historia reciente nos muestra que Amrica Latina se mueve a contracorriente, porque asistimos
a un fortalecimiento, por un lado, del presidencialismo que tambin se expresa localmente- y, por
otro, de lo local.
La descentralizacin en Amrica Latina: una perspectiva comparada 17
Las analogas
Conviene contrastar este corpus metodolgico con los procesos reales, para
lo cual las analogas ayudan mucho, pues leer otras realidades desde la pro-
pia permite extraer consideraciones generales y experiencias concretas. En
este caso, se pueden sealar dos perspectivas analticas: compararse en el
tiempo para reconstruir el proceso histrico, y compararse con otras reali-
dades para conocer las particularidades de cada caso.
Una primera consideracin que salta a la vista es que el tema se ha ge-
neralizado y legitimado a lo largo del planeta. En la actualidad, la descen-
tralizacin ocupa uno de los principales lugares dentro de la agenda de dis-
cusin de Amrica Latina, as como de frica, Asia y Europa. Pero tambin
est presente en los organismos multi y bilaterales, as como en los gobier-
nos, los partidos polticos y los movimientos sociales. Es decir, est en la de-
recha y en la izquierda, en el pas pequeo y en el grande de cualquiera de
los continentes. La generalizacin y la legitimacin de esta temtica se ase-
meja, por ejemplo, al inters generado por la democracia, los derechos hu-
manos o el desarrollo, a los que muy poca gente se opone. Lo cual no es-
conde la existencia de contenidos diversos en disputa: se trata de un concep-
to polismico.
Esa consideracin inicial, de generalizacin y legitimacin, lleva a dos
supuestos de anlisis: el primero, que analizar la descentralizacin sin tomar
en cuenta las tendencias provenientes de la globalizacin conducira a inter-
pretaciones erradas y limitadas; el segundo, que, segn Forero et al., estara-
mos viviendo una ola global, y, segn Sergio Boisier, una megatendencia, en
tanto se deriva del hecho de tratarse de un fenmeno empujado por cua-
tro poderosas fuerzas: la revolucin cientfica y tecnolgica; la reforma es-
tructural del Estado; la creciente demanda autonmica de la sociedad, y la
tendencia a la privatizacin de las actividades pblicas.
La existencia de la megatendencia de la descentralizacin (generaliza-
cin y legitimacin) lleva a pensar que existen determinaciones generales
para todos los casos. Si esto es as, habra que plantearse, al menos, tres pre-
guntas claves:
esta lgica. Mientras Europa empieza antes que Amrica Latina, Ecuador
empieza tardamente el proceso (Carrin 1998) y Colombia entra tempra-
namente. Pero, cules son los factores que estimulan el ingreso de un pas
a la descentralizacin y cules los que definen las velocidades que tenga el
proceso?
La descentralizacin en Europa
Posteriormente, el proceso toma mucha fuerza en los pases del este eu-
ropeo tras la cada del muro de Berln. Mientras las Alemanias se reunifican
bajo la forma federal, la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas pasa por
una Comunidad de Estados Independientes que prcticamente no oper-
hacia una Federacin Rusa que contiene varios Estados y un grupo adicio-
nal de otras 13 repblicas independientes (Estonia, Latvia, Lituania, Bielo-
rrusia, Moldavia, entre otras). Algo similar ocurre con Yugoslavia, donde se
forma la Federacin Yugoslava (Serbia, Kosovo y Montenegro) y quedan por
fuera Macedonia, Croacia y Bosnia. Checoslovaquia, por su parte, se divide
en dos pases independientes.
En breve, se pueden sealar tres tendencias en el proceso. Primera, est
consolidado en Alemania (Lander) y Suiza (cantones), pero ms como ex-
cepcin que como norma; segunda, se desarrolla con gran virulencia en los
pases del este europeo, como Yugoslavia, la Federacin Rusa y Checoslova-
quia, y no ha estado exento de luchas encarnizadas; tercera, se acelera en In-
glaterra con las autonomizaciones de Ulster, Escocia y Gales, en Espaa con
las comunidades autnomas, que pueden llevar ms a una federacin que a
un federalismo, y en Blgica cuando se produce la federalizacin de comu-
nidades y provincias.
Por otro lado, tambin se pueden observar algunas constantes: dentro
de la generalidad del proceso europeo se pueden encontrar ritmos y formas
propios de cada pas; la descentralizacin se caracteriza por ser altamente di-
nmica y heterognea, aunque inscrita en factores de orden general; se tra-
ta de un proceso de larga duracin que tiene ms de 50 aos y an no con-
cluye; es, adems, un proceso abierto, que no se sabe cmo concluir. Es, de
alguna manera, una propuesta con poca posibilidad de anticipacin de re-
sultados, puesto que se conoce cundo se origina y las caractersticas de la
evolucin seguida, pero muy poco respecto de cmo va a terminar.
El orden intermedio
El orden supranacional
miras a establecer los vnculos de lo local y lo nacional. As, tenemos que los
pases federales Argentina, Brasil, Mxico10 y Venezuela se encuentran en un
momento de fortalecimiento del federalismo, sobre la base de sus Estados.
Los pases unitarios retoman el tema del gobierno intermedio: Bolivia, so-
bre la base de un prefecto delegado por el presidente y un concejo departa-
mental elegido indirectamente por concejales municipales; Chile, al diferen-
ciar el gobierno regional delegado y el gobierno provincial, y Colombia, con
la eleccin del gobernador departamental.
Si esto est ocurriendo como tendencia general en Amrica Latina, por
qu no pensar que hoy es necesario el orden intermedio y que es necesario
corregir el prevaleciente nfasis municipalista, a travs de la formulacin de
propuestas generales sobre la organizacin y los niveles del Estado, que su-
peran aqullas que se encasillan en lo municipal o en lo provincial? El pro-
ceso descentralizador que considera el orden intermedio de gobierno tiene
la cualidad de definir las relaciones entre los distintos rganos subnaciona-
les, al construir nuevas formas de articulacin intraestatal y, por tanto, po-
tenciar la unidad del Estado nacional11.
En un proceso de reforma del Estado, es conveniente pensar global-
mente en su estructura y no slo en uno u otro de los rganos subnacionales.
Creer que la diferencia entre la descentralizacin provincial y la municipal es
slo de grado o de profundidad en el proceso es equivocado. Se cree ms radi-
cal la visin de origen municipal, e incluso se la justifica, por cuanto, al ser ms
prxima a la sociedad civil, se la considera ms democrtica, menos corrupta
y ms eficiente. Pero, sin duda, esta propuesta tiene muchos problemas.
10 Mxico lo hace porque la lucha opositora revaloriza los Estados y por la crisis que atraviesa el con-
junto del sistema poltico, basado, en este caso, en la fusin del partido, el gobierno y el Estado.
11 La descentralizacin que tiene en cuenta el orden intermedio afecta la estructura del Estado y la
naturaleza de las relaciones entre los diversos mbitos de gobierno. Implica, en consecuencia, nue-
vas formas de articulacin, a diferencia de la descentralizacin municipal, en la que los problemas
tienen, como ya se ha visto, forma esencialmente operativa; v. Fernndez.
28 Fernando Carrin M.
12 Basta sealar, como ejemplo, lo que sucede en la zona sur del pas, en Chiapas, o el esquema alta-
mente presidencialista que lo caracteriza, incluso, a la hora de la sucesin presidencial o de su rela-
cin con los Estados o el parlamento.
13 Lo mismo ocurre en los tres pases mediterrneos europeos: Grecia, Portugal y Espaa. En los tres
casos las nuevas constituciones de 1975, 1976 y 1978, respectivamente, incluyen entre sus objeti-
vos bsicos la descentralizacin del Estado; v. Borja.
La descentralizacin en Amrica Latina: una perspectiva comparada 29
14 Tanto dentro de un orden de gobierno como entre ellos. Esto significa que no conviene descentrali-
zar nicamente hacia un mbito, el municipal, por ejemplo, como si este rgano fuera homogneo.
30 Fernando Carrin M.
16 A las competencias tradicionales se incorporan, por ejemplo, las de la polica, los recursos natura-
les, el desarrollo rural, el crdito, la produccin, la educacin, la salud y la emergencia y la preven-
cin en catstrofes.
32 Fernando Carrin M.
17 Este hecho representa la culminacin del ciclo de ampliacin de la representacin en Amrica La-
tina, que se inici con la eleccin popular de alcaldes en Colombia (1996), y el comienzo de la par-
ticipacin (v. Carrin 1997).
La descentralizacin en Amrica Latina: una perspectiva comparada 33
El gobierno local
19 Pero los municipios son distintos unos de otros; en el gobierno de la ciudad intervienen varios po-
deres bajo la forma multiceflica del poder local. La gestin de las ciudades se hace en el marco de
una multiplicidad de poderes de distinto signo (pblico, privado, comunitario) y origen (local, re-
gional, nacional), donde el municipio es un rgano ms. En ellas, la gestin se realiza a partir de
una constelacin de poderes que hace que su gobierno tenga lugar desde un conjunto de rganos
sociales dispuestos a la manera de un complejo institucional.
36 Fernando Carrin M.
20 La oferta de la empresa se rige por criterios de eficiencia mercantil y produce cambios significativos
dentro del municipio y en su relacin con los habitantes. Sectorializa el mercado en tanto cada ser-
vicio crea su propia clientela; especializa la accin municipal en los servicios (con lo cual las tasas
tienden a imponer su lgica tributaria sobre los impuestos) y corporativiza la gestin pblica. As,
limita las formas de representacin social, segmenta a la sociedad y distancia al municipio de la po-
blacin.
La descentralizacin en Amrica Latina: una perspectiva comparada 37
La escena local
21 Hoy, la mayora de las metrpolis latinoamericanas tienen alcaldes electos de signo contrario al pre-
sidente de la Repblica: Bogot, Buenos Aires, Montevideo, Lima, La Paz y Brasilia. En el Ecuador,
esta norma se cumple por partida doble: las alcaldas de Quito (Democracia Popular), Guayaquil
(Social Cristiano) y Cuenca (Nuevo Pas) son de distinto partido poltico entre s y en relacin con
el presidente electo (Roldosista Ecuatoriano), su vicepresidenta (MIRA) y el actual presidente inte-
rino (FRA) (1997).
22 Los casos ms extremos son Lima y Quito. Lima fue el escenario de confrontacin entre el presi-
dente Fujimori y el alcalde Andrade, quien tuvo la primera intencin de voto para la presidencia de
la Repblica. En 1997, Quito vivi la misma situacin: el enfrentamiento entre el presidente Buca-
ram y el alcalde Mahuad.
La descentralizacin en Amrica Latina: una perspectiva comparada 39
ejercicio del poder local genera menos desgaste poltico que el nacional,
por el sentido que tiene la obra fsica y porque las demandas fundamenta-
les de la sociedad se dirigen hacia el poder central. El desencanto que pro-
duce la crisis se canaliza preferentemente hacia ese mbito, y revaloriza la
accin alcaldicia. De esta manera, los municipios de las ciudades grandes
se convierten en lugares donde los nuevos actores polticos tienden a ma-
nifestarse. Por esto los alcaldes tienen en la actualidad mejores posibilida-
des de reeleccin y, a su vez, un puesto privilegiado en la disputa por la pre-
sidencia de la Repblica.
En tercer lugar, es cada vez ms notoria la tendencia del redirecciona-
miento del sistema poltico, debido a la crisis de las ideologas y de las ins-
tituciones tradicionales como el parlamento y los partidos polticos- que
arrastran a sus actores hacia funciones distintas a las que desempeaban.
En sntesis, las caractersticas del modelo globalizador, del ajuste estruc-
tural y de la urbanizacin estn produciendo nuevas y ms complejas for-
mas de integracin social. Se erosionan las creencias colectivas y se redefi-
nen las identidades, tanto sobre la base de nuevas centralidades polticas co-
mo de la mercantilizacin de las relaciones sociales23.
En este contexto, la poltica y lo poltico reducen su condicionalidad de
ser elementos unificadores de la vida social y resignan su cualidad de articu-
ladores de las diferencias (Lechner et al., p. 9). La poltica estructurada ori-
ginalmente alrededor de la ciudad-Estado o del Estado nacional, segn el
momento histrico que se trate, empieza a tomar posicin alrededor de la
trada mercado-ciudad-Estado.
23 Un ejemplo de esta situacin lo brinda la prestacin de los servicios urbanos cuando define un ti-
po particular de relacin: el ciudadano (criterio poltico) deja de ser tal para convertirse en usuario
(consumidor), contribuyente (administrativo) o cliente (econmico).
La descentralizacin en Amrica Latina: una perspectiva comparada 43
Bibliografa
Adrianzn, Alberto
1993 Regiones s o no?, Ed. Grupo Propuesta, Lima.
Boisier, Sergio
1997 Centralizacin y descentralizacin en Amrica Latina a
mediados de los aos 90, en Revista SIAP no. 114, Cuen-
ca.
Borja, Jordi
1987 Descentralizacin y participacin ciudadana, IEAL, Madrid.
Carrin, Fernando
1996 Gobiernos locales y descentralizacin, FEGS, Caracas.
1997 Gobiernos locales y nuevos liderazgos en Amrica Lati-
na, en Revista conos 3, FLACSO, Quito.
1998 La constitucin de un Estado descentralizado, en Des-
centralizacin territorial y su impacto en la gestin local,
ESAP, Cali.
Castells, Manuel y Jordi Borja
1998 Local y global, Taurus, Madrid.
46 Fernando Carrin M
Presentacin
Pero las cuestiones del Estado no deben ser jams asuntos de moda.
Sin embargo, entre nosotros lo son, y lo han sido con gran frecuencia, co-
mo lo son, en general, para los pueblos que marchan a la zaga de la histo-
ria y viven de la imitacin y el transplante, para resolver sus problemas.
Estos pases, y en esto nos referimos concretamente a los latinoamericanos,
han seguido los modelos europeos, primero, luego los norteamericanos, y
despus han empezado a mirar los modelos asiticos -los de Japn y los
cuatro tigres- y se han puesto a imitarlos, a calcarlos y, a la postre, los
han falsificado y caricaturizado.2
2 Ibid. p. 326.
3 Ibid. p. 327.
50 Rubn Vlez Nez
les, hasta el momento, se han enmarcado dentro del contexto de las refor-
mas constitucionales.
Inicialmente, estas reformas constitucionales tomaron las experiencias
internacionales relacionadas con el tema como parmetro de estructuracin,
lo que provoc un intento de compatibilizacin normativa. Este intento, sin
embargo, slo se concret en su etapa inicial, pese a que la integracin cre-
ciente de los intereses y las relaciones internacionales requiere de una pol-
tica continuada.
Para concretar el tema que se me ha asignado Posibilidades de una Ley
Marco de Descentralizacin para la Comunidad Andina, es importante
ubicar al Parlamento Andino en el contexto de los rganos del SAI, de
acuerdo a su composicin, atribuciones, competencias, alcances, etc., con el
propsito de establecer su legitimidad en la propuesta de esta posible ley
marco, a travs del mbito de su jurisdiccin supranacional.
En este sentido, me permito exponer algunos breves comentarios sobre
la base jurdica que hara posible la realidad de este propsito.
El nuevo reordenamiento mundial en materia normativa trajo consigo una
joven figura jurdica, conocida como derecho de la integracin o derecho co-
munitario. ste se ha gestado desde hace dos dcadas, con caractersticas pro-
pias hasta ahora desconocidas en el Derecho Comparado, y surge como una de-
manda de las instituciones econmicas para amparar a nuevos actores sociales.
El Derecho Comunitario no es un derecho extranjero, ni siquiera un
derecho exterior; es un derecho propio de los Estados miembros de una co-
munidad supranacional. Este derecho es tan propio de los Estados como su
derecho nacional, y tiene la caracterstica especial de prevalecer sobre la nor-
matividad nacional de los pases miembros. De este modo, el derecho co-
munitario es el instrumento jurdico que garantiza el ordenamiento jurdi-
co de una comunidad de naciones.
El Derecho Comunitario tiene como fuente al Derecho Internacional y
al derecho de los tratados internacionales en materia de integracin, y co-
mo sus caractersticas ms importantes se pueden sealar las siguientes:
4 Parlamento Andino, actos decisorios, decisiones y resoluciones, 1980-1998. Compilacin y edicin: Dr.
Rubn Vlez.
54 Rubn Vlez Nez
Anne-Marie Blackman*
En los ltimos aos, casi todos los pases del hemisferio han pasado por
transformaciones de orden poltico, econmico y social. Estas transforma-
ciones se han dado en el contexto de una serie de influencias a niveles su-
bregional e internacional, tales como los esfuerzos de integracin, la crecien-
te globalizacin de los mercados, entre otras.
Un aspecto notable de este profundo proceso de transformaciones es el
hecho de que prcticamente todos los Estados del hemisferio hayan em-
prendido el camino de la descentralizacin, el establecimiento de gobiernos
locales y la promocin de la participacin ciudadana en los asuntos pbli-
cos, sobre todo en los niveles subnacional o local. Los orgenes de este fen-
meno descentralista surgen de distintos contextos y en variadas circunstan-
cias, muchas veces como parte integral de esfuerzos de reforma y moderni-
zacin estatal. Tras aos de una gestin pblica de enfoque centralista, has-
ta autoritario en algunos casos, el pndulo de la historia est en proceso de
volver hacia el lado del poder local, tendencia que ha sido denominada la
revolucin silenciosa. Poco a poco, ajustes y reformas institucionales ten-
dientes a establecer la descentralizacin poltico-administrativa, fiscal y eco-
nmica estn siendo llevados a cabo mediante reformas constitucionales y
legislativas y polticas ejecutivas.
Introduccin
La legislacin existente sobre el tema que trata este trabajo es no slo am-
plia, sino compleja, y en no pocos casos contradictoria y ambiga. Pero
tambin recoge, en algunos casos, como el boliviano y el colombiano, aspi-
raciones y demandas profundamente populares, especialmente en lo que se
refiere a la distribucin de recursos econmicos y a la participacin ciuda-
dana. Por otra parte, se destacan dos fenmenos: el formalismo y las exage-
raciones legalistas, as como la poca importancia que la mayora de polticos
y gobernantes da, en la prctica, al cumplimiento de la normatividad crea-
da por ella misma.
lidades poder exclusivo (en lugar de concurrente) para aplicar impuestos so-
bre bienes y vehculos; tercero, traspas, de una amplia gama de activos f-
sicos, junto con la responsabilidad por su mantenimiento y nuevas cons-
trucciones, al mbito municipal; cabe sealar que, entre estos activos, se en-
cuentran las escuelas primarias y secundarias, los puestos de salud y hospi-
tales de segundo y tercer nivel3.
La reforma de la Constitucin, en 1993, municipaliza una parte del pre-
supuesto general de la nacin, a la vez que desaparecen las corporaciones re-
gionales de desarrollo (CORDES), con lo que termina el proyecto de rei-
vindicaciones descentralizadoras regionales y se inaugura la era de los mu-
nicipios y de la movilizacin social y organizativa en torno a los mismos.
En cumplimiento de la ley, se transfiere a los gobiernos municipales la
infraestructura de salud, educacin, cultura, deportes, caminos vecinales y
micro-riego, con la obligacin de administrarla, mantenerla y renovarla.
En agosto de 1994, el Congreso sanciona la nueva Constitucin del
pas. Al tratar del rgimen interior, dispone que el Poder Ejecutivo est a
cargo de cada departamento y se administra por el prefecto, designado por
el Presidente de la Repblica. El prefecto, a su vez, designa y tiene bajo su
dependencia a los subprefectos, en las provincias, y a los corregidores, en los
cantones, as como a las autoridades administrativas departamentales, cuyo
nombramiento no est reservado a otra instancia (Art. 109).
En 1995, el gobierno promulga la ley de descentralizacin administra-
tiva No.1654. Un ao despus, se aprueba la ley de descentralizacin admi-
nistrativa (LDA). Conforme a esta ley, el prefecto preside el ejecutivo depar-
tamental y es designado por el Presidente de la Repblica; adems, est
acompaado por un cuerpo de consejeros nombrado por los municipios.
En octubre de 1999 se promulga la ley orgnica de municipalidades, cu-
ya finalidad esencial es regular la aplicacin y el funcionamiento del rgi-
men municipal.
3 Shahid Javed Burki, Guillermo E. Perry y William R. Dillinger. Ms all del centro. La descentrali-
zacin del Estado. Banco Mundial, Washington, 1999:10.
Balance comparativo de la descentralizacin 71
6 En orden de antigedad se destacan las leyes de: Rgimen Municipal, Desarrollo Seccional y de Re-
forma a las leyes de Rgimen Municipal, por las que se crean el Fondo de Desarrollo Seccional (FO-
DESEC) y el Fondo de Inversiones Municipales, FIM (1990); Rgimen para el Distrito Metropoli-
tano de Quito (1993); Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios Pblicos
por parte de la Iniciativa Privada (1993) y los Reglamentos: Sustitutivo del Reglamento General de la
Ley de Modernizacin (1994) y Orgnico Funcional del Consejo Nacional de Modernizacin, CO-
NAM (1994); Estatuto Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva (1994); la Ley de creacin
del Fondo de Solidaridad (1995), la Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador Reformada
(Codificada en 1996); la Ley Especial de Distribucin del 15% del Presupuesto del Gobierno Cen-
tral para los Gobiernos Seccionales (1997); el Reglamento de Aplicacin de la Ley Especial de Distri-
bucin del 15% (1997); la Ley Especial de Descentralizacin del Estado y Participacin Social
(1997); Ley de Rgimen Especial para la Conservacin y Desarrollo Sustentable de Galpagos (1998);
Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador aprobada por la Asamblea Constituyente (1998).
74 Lautaro Ojeda Segovia
Ley especial de distribucin del 15% del presupuesto del gobierno central para
los gobiernos seccionales (1997). Esta ley establece los porcentajes de distribu-
cin del fondo de descentralizacin (15%) y la gradualidad en la aplicacin
de la ley; en este sentido, dispone que la entrega de fondos
8 Vase sobre este tema, la publicacin de Clemente Forero y otros, Descentralizacin y Participa-
cin Ciudadana, Tercer Mundo Santaf de Bogot, 1997:XV.
Balance comparativo de la descentralizacin 79
9 Ley sobre Eleccin y Remocin de los Gobernadores de Estado, Ley sobre el Perodo de los Pode-
res Pblicos de los Estados, Reforma de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal para la creacin y
eleccin de la figura del Alcalde, y Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferen-
cia de Competencias del Poder Pblico.
80 Lautaro Ojeda Segovia
Bolivia. Tal como norma la Constitucin en Bolivia, en su Art. 146, los in-
gresos tributarios dividen las rentas del Estado en nacionales, departamen-
tales y municipales, y se establece que dichas rentas se invertirn indepen-
dientemente de sus tesoros, conforme a sus respectivos presupuestos y en re-
lacin con el plan general de desarrollo econmico y social del pas. Estable-
ce, adems, que estos recursos no sern centralizados en el tesoro nacional10.
El Art. 201 de la Constitucin dispone que el concejo municipal tiene
potestad normativa y fiscalizadora y que los gobiernos municipales no po-
10 Para mayor informacin consultar el texto de Fernando Medina y Mario Galindo, Descentralizacin
fiscal financiera en Bolivia, en Ministerio de Desarrollo Humano de la Repblica de Bolivia, Parti-
cipacin ciudadana y descentralizacin en Bolivia, Nueva Sociedad, Caracas, 1997.
Balance comparativo de la descentralizacin 81
drn establecer tributos que sean tasas o patentes, cuya creacin requiere de
la aprobacin de la cmara de senadores.
A travs de la ley orgnica de municipalidades, se reconocen los siguien-
tes criterios bsicos para delimitar el dominio tributario municipal con el
gobierno central:
gresos corrientes del Estado. Este fondo dispone, junto con el 20% de la
parte de la recaudacin de la explotacin de recursos naturales, el 25% del
impuesto al valor agregado nacional.
El gobierno central, en 1991, desautoriz la administracin del fondo;
el Ministerio de Finanzas no dot de los medios determinados legalmente.
En definitiva, el fondo jams entr en funcionamiento debido al incumpli-
miento del gobierno central.
La Constitucin peruana de 1993, en el Art. 77, inciso segundo, dispo-
ne que el presupuesto asigna equitativamente los recursos pblicos. Su pro-
gramacin y ejecucin responden a los criterios de eficiencia, de necesida-
des sociales bsicas y de descentralizacin. Sin embargo, esta disposicin,
comenta Adrianzn, no ha sido posible aplicarla por la inexistencia de regio-
nes y gobiernos regionales.
El grado de centralismo en el manejo del presupuesto es tal que los sec-
tores pertenecientes al gobierno central representan aproximadamente el
75% del total del presupuesto del ao 2000.
El Artculo 77 dispone: Corresponde a las respectivas circunscripcio-
nes, conforme a la ley, recibir una participacin adecuada del impuesto a la
renta percibido por la explotacin de los recursos naturales en cada zona, en
calidad de canon. El Artculo 193, que se refiere a los bienes y rentas mu-
nicipales, agrega a los recursos antes sealados los recursos asignados por el
fondo de compensacin municipal que se crea por la ley, segn los tributos
municipales.
Al tratar sobre las regiones, la Constitucin precisa que sus bienes y ren-
tas propias se establecen en la ley, as como su estructura y funciones se es-
tablecen por la ley orgnica.
La Constitucin ecuatoriana de 1996 dispuso que se destine el 15 % del
presupuesto del gobierno central en beneficio de los consejos provinciales y
municipios del pas.
En 1990 se crea el fondo de desarrollo seccional, en sustitucin del fon-
do nacional de participacin, FONAPAR, con los siguientes ingresos y asig-
naciones: 2% de los ingresos corrientes netos del presupuesto del Estado,
calculado sobre la base de las cifras previstas en el presupuesto del Estado
del ao respectivo, a partir de 1991; la participacin de tres mil millones de
sucres anuales provenientes de la produccin y exportacin del petrleo; los
ingresos que, por disposiciones legales vigentes, hasta la expedicin de esta
Balance comparativo de la descentralizacin 83
11 Entre los principales fondos se encuentran los de: Salvamento del Patrimonio Cultural, de Desarol-
llo de la Provincia de Bolvar, de Saneamiento de la Provincia de El Oro, de Desarrollo Provincial,
de Vialidad Rural de la Provincia de Manab, de Riego para la Provincia de Cotopaxi, del Sector
Agropecuario de la Provincia de Chimborazo, de Desarrollo de la Amazona , de Desarrollo de la
Provincia de Pichincha, de Desarrollo de la Provincia del Carchi,
12 Subcomisin de lo Econmico y Fiscal de la Comisin para la Descentralizacin, las Autonomas y
las Circunscripciones Territoriales, Propuesta del Modelo de Descentralizacin Econmica Fis-
cal, Quito, abril 2000:10.
Balance comparativo de la descentralizacin 85
13 Estas conclusiones han sido tomadas de Guillermo Perry y Marcela Huertas, La Historia de una cri-
sis anunciada: regulando el endeudamiento de las Municipalidades y los Departamentos en Colombia,
en Descentralizacin Fiscal en Amrica Latina. Nuevos desafos y Agenda de Trabajo, CE-
PAL/GTC, Santiago de Chile, 1997.
86 Lautaro Ojeda Segovia
Participacin social
Resultados ms destacados
centralizacin han logrado colocar este tema entre los de mayor visibilidad
en la agenda poltica de los gobiernos y de las campaas electorales. Tam-
bin ha contribuido a la divulgacin y al anlisis de los tpicos relevantes de
la descentralizacin.
La descentralizacin se propuso en Colombia tres grandes objetivos: ga-
rantizar una prestacin eficiente y eficaz de los servicios y mejorar la calidad
de vida de la poblacin; democratizar la gestin pblica y aumentar la go-
bernabilidad en el mbito local y regional.
De manera general, las evaluaciones reconocen que ha mejorado la pres-
tacin de servicios, sobre todo en trminos de cobertura, dotacin de in-
fraestructura educativa, de salud y de saneamiento ambiental. Desgraciada-
mente, los modelos clientelistas de gestin, la corrupcin y los bajos niveles
de innovacin en aspectos administrativos y financieros han impedido lo-
grar la eficiencia y la eficacia en la prestacin de servicios.
Ha habido una importante oferta participativa en los ltimos quince
aos. Se trata de una oferta institucional, cuya fuente ha sido el Estado y sus
gobernantes. El marco institucional es amplio y, en cierto modo, excesivo.
A pesar de las dificultades, puede decirse que el saldo neto de la descen-
tralizacin, despus de los quince aos de vigencia del proceso de descentra-
lizacin en Colombia, es positivo, al punto que se considera un proceso irre-
versible.
Los principales efectos de la descentralizacin en Colombia los resume
Fabio Velsquez en los siguientes:
Desde la perspectiva econmica.
Problemas comunes
20 El analista y parlamentario Vicente Albornoz, al relacionar el presupuesto del gobierno con la au-
tonoma y descentralizacin, plantea: Si el pas no puede endeudarse en el futuro y si la mayor par-
te de las provincias no se autofinancian, con qu recursos va el Gobierno Central a cubrir las defi-
ciencias financieras de las provincias?, con qu recursos va el Gobierno Central a cubrir las defi-
ciencias financieras de las provincias?. Ms adelante agrega: Dado que el 30% de los gastos esta-
tales son asignables a las provincias y que stas en conjunto aportan con impuestos separables con
menos del 20% de los ingresos gubernamentales, no debe sorprender que la mayora de las provin-
cias deficitarias, es decir, aportan menos de lo que reciben y sigan siendo altamente dependientes
de las transferencias del Gobierno Central, CORDES, 2000:12.
100 Lautaro Ojeda Segovia
Perspectivas
Entre los desafos que los pases de la Comunidad Andina deben enfrentar
en adelante se encuentran la no correspondencia entre los recursos asignados
y la responsabilidad delegada al nivel de gobierno; las regulaciones excesivas
o la ausencia de buenas polticas por parte del nivel nacional de gobierno; la
presencia de los intereses clientelares partidistas en el manejo de recursos
humanos, con lo que la productividad del servicio se encontrar limitada, y
el desarrollo y la aplicacin de tecnologas de gestin apropiadas como para
replantear los paradigmas en la prestacin de un servicio determinado.
La contradiccin y la tensin entre federalismo y centralismo es un
asunto que debe ser enfrentado seriamente en el caso venezolano. En este
sentido, Mascareo considera que los personeros del gobierno central vene-
zolano, eventualmente, profundizarn su centralismo a travs del control de
las finanzas pblicas, entre otros medios. El Congresillo (comisin legis-
lativa derivada de la Asamblea Nacional Constituyente) aprob una refor-
ma del FIDES, y le quit un 20% a las gobernaciones y alcaldas, y se lo
asign a la sociedad civil. Recientemente se reform la ley de asignaciones
102 Lautaro Ojeda Segovia
Reflexiones finales
22 Susana Pealva y Mara Grossi desarrollan este tema a propsito de la sntesis de los estudios reali-
zados por CLACSO sobre descentralizacin en su trabajo Gobierno y Democracia Local en Am-
rica Latina. Procesos, tendencias de la administracin y de la poltica municipal, en Jordi Borja,
Fernando Caldern, Maria Grossi y Susana Pealva, Descentralizacin y Democracia. Gobiernos
Locales en Amrica Latina, CLACSO, SUR, CEUMT, Santiago de Chile, 1989.
La descentralizacin andina:
tema supranacional?
Antecedentes
Cuadro 1
3 Se debe consignar que esta discusin y estas demandas no son nuevas: existe desde los inicios de la
formacin de los Estados nacionales. En otras palabras, el debate sobre la descentralizacin no es nue-
vo, porque peridicamente ha entrado a la palestra desde alguna regin geogrfica o sector social.
4 Los estados nacionales son demasiado pequeos para controlar y dirigir los flujos globales de po-
der, riqueza y tecnologa del nuevo sistema, y demasiado grandes para representar la pluralidad de
intereses sociales e identidades culturales de la sociedad, perdiendo por tanto legitimidad a la vez
como instituciones representativas y como organizaciones eficientes (Borja y Castells, 1997: 18).
108 Fernando Carrin M.
Las etapas
7 Para este rango de ciudades se deben, por un lado, disear estmulos tcnico-administrativos, tribu-
tarios, financieros, etc., para inducir a crear agrupaciones o mancomunidades municipales y; por
otro, un marco legal que incentive una real integracin horizontal municipal y provincial que ge-
nere economas de aglomeracin. La experiencia de mancomunidades municipales en Santa Cruz
(Bolivia) es interesante que sea estudiada (Molina, C.H).
112 Fernando Carrin M.
8 Esto demuestra que la forma de gobierno (federal o unitaria) no garantiza la cualidad centralista o
descentralizada de un rgimen poltico. Ms an, cuando Venezuela tiene una situacin hbrida, en
la que conviven entre un federalismo formal y una operacin como pas unitario centralizado.
9 Sin embargo, se puede adelantar que los casos de Colombia y Bolivia muestran signos alentadores,
aunque bajo revisin constante.
10 La centralizacin fue un factor positivo en algunos momentos de la historia, como -por ejemplo-,
a la hora de la constitucin de los Estados nacionales, y lo es an, entre otras razones, como eje re-
distribuidor de recursos.
La descentralizacin andina: tema supranacional? 113
11 O incluso a creer que el municipalismo es ms de avanzada por ser ms prximo a la sociedad civil.
114 Fernando Carrin M.
12 Se podra decir que un fantasma recorre el rea andina en la dcada del ochenta: la descentraliza-
cin.
13 El prefecto departamental es delegado presidencial y cuenta con un consejo electo por los concejos
municipales.
14 La excepcin que confirma la regla es el Ecuador, que tiene la eleccin de sus autoridades locales
desde hace mucho tiempo, aunque se restablece en 1979 con el regreso a la democracia.
La descentralizacin andina: tema supranacional? 115
16 La descentralizacin es un concepto que tiene que ver con la categora centro, que se define en una
relacin y, por tanto, involucra al conjunto de la relacin centro-periferia (nacional) y no slo a uno
de sus componentes (lo local).
17 Lo global no es algo externo a lo local, sino parte constitutiva. En este contexto se puede entender
el carcter supranacional de la descentralizacin.
18 La oposicin nacional-local lleva a una polarizacin peligrosa que debilita a los dos.
120 Fernando Carrin M.
Conclusiones
20 Se refiere al proceso de debilitamiento del lugar central que ocupa la poltica y lo pblico (Carrin F).
122 Fernando Carrin M.
miento del presidencialismo que tiende a romper los equilibrios de los po-
deres. Y, por otro, desde la perspectiva vertical, donde se han logrado los
avances ms importantes en la subregin. Es en la combinacin de las tres
formas de autonoma en los mbitos horizontal y vertical que puede produ-
cirse una descentralizacin que mejore la calidad de vida de la poblacin.
Todas las autoridades del rgimen seccional autnomo a nivel local son
electas popularmente y, en el nivel intermedio, slo Bolivia mantiene un
prefecto delegado. A ello debe sumarse la existencia de mltiples meca-
nismos de participacin implantados, entre los que se destacan, a nivel
nacional: consulta, referndum y veedura ciudadana, entre otros, y, a
nivel local, cabildo abierto, presupuesto participativo, revocatoria del
mandato, entre otros.
Existe en la actualidad mayor cantidad de recursos que se administra
descentralizadamente. En Colombia los municipios invierten el 22%
del presupuesto nacional; en Bolivia y Venezuela, el 20% y, en Ecuador,
el 15%.
Pero tambin en estos ltimos 15 aos se ha producido un proceso im-
portante de transferencia de competencias en los cinco pases de la re-
gin, que puede llevar a afirmar que, en la actualidad, los gobiernos lo-
cales pueden hacer todo lo que quieran sin estar obligados a realizar na-
da (De Mello).
Bibliografa
1 Socilogo, Profesor Titular del departamento de Ciencias Sociales, Universidad del Valle (Cali, Co-
lombia).
2 Fue se uno de los planteamientos centrales de la Misin Bird-Wiesner que estudi las finanzas p-
blicas en 1980.
128 Fabio E. Velsquez C.
Globalizacin y localizacin
6 El informe sobre el desarrollo mundial, recientemente publicado por el Banco Mundial, entiende
que globalizacin (integracin de la economa mundial) y localizacin (demanda creciente de auto-
noma local) constituyen importantes fuerzas que estn dando forma al desarrollo en este cambio
de milenio. Ambos procesos afectarn el comercio, los flujos de capital, el medio ambiente, la des-
centralizacin y el desarrollo urbano, y obligarn a las naciones a buscar un dinmico equilibrio en-
tre los niveles internacional y subnacional. El informe analiza cmo ambas fuerzas configurarn un
nuevo paisaje internacional en el prximo siglo y obligarn a definir nuevas reglas y esquemas para
comprender el desarrollo (Banco Mundial, 1999).
130 Fabio E. Velsquez C.
11 La Constitucin defini dos tipos de entidades territoriales: las existentes (municipio, distrito y de-
partamento) y las posibles (territorios indgenas, provincias y regiones).
136 Fabio E. Velsquez C.
12 En estos ocho aos han sido presentados al Congreso cerca de siete proyectos de LOOT, sin que ha-
yan logrado superar el segundo debate. Hace pocas semanas fue radicado en el Senado un nuevo
proyecto.
La descentralizacin en Colombia 137
13 El mejor compendio de normas sobre participacin a nivel local es el de Gonzlez (1995), en el cual
me apoyo para esta sntesis.
140 Fabio E. Velsquez C.
Ley 142 de 1994. Crea los comits de desarrollo y control social de los
servicios pblicos domiciliarios, conformados por usuarios de los servi-
cios. Tienen funciones de fiscalizacin y de iniciativa ante las empresas
prestadoras de servicios. Reglamenta, adems, la participacin de los vo-
cales de los comits de desarrollo y control social en las juntas directivas
de las empresas oficiales de servicios pblicos.
Ley 152 de 1994. Crea los consejos departamentales, municipales y dis-
tritales de planeacin, como rganos de consulta y fiscalizacin de los
planes de desarrollo y de ordenamiento territorial.
Ley 388 de 1997. Facilita la participacin ciudadana en el ordenamien-
to del territorio, a travs de la celebracin de audiencias pblicas, el de-
recho de peticin, el ejercicio de la accin de cumplimiento, la interven-
cin en la formulacin, la ejecucin y el seguimiento de los planes de
ordenamiento territorial y en los procesos de otorgamiento o suspen-
sin de licencias urbansticas. Crea el consejo consultivo de ordena-
miento territorial.
Ley 393 de 1997. Estipula que toda persona podr acudir ante la auto-
ridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables
con fuerza material de ley o de actos administrativos.
Relaciones verticales
14 Otras leyes podran ser contempladas en este sentido; por ejemplo, la ley orgnica de planeacin
(ley 152 de 1994) y la de desarrollo territorial (ley 388 de 1997). Sin embargo, por razones de es-
pacio, no sern examinadas en este documento.
La descentralizacin en Colombia 143
financiar los tribunales seccionales de tica profesional, ejercer los controles a los medicamentos y a
los alimentos, concurrir a la financiacin de la prestacin de los servicios a cargo de los municipios
cuando stos no estn en capacidad de asumirlos, financiar las inversiones necesarias en infraestruc-
tura y dotacin y asegurar su mantenimiento, garantizar la operacin de la red de servicios y el sis-
tema de referencia y contrarreferencia de pacientes entre todos los niveles de atencin, programar
la distribucin de los recursos del situado fiscal por municipio, registrar las instituciones prestado-
ras de salud y definir su naturaleza jurdica y, finalmente, asumir la prestacin de los servicios de
primer nivel en los municipios que no hayan asumido su prestacin descentralizada. Adems, el de-
partamento es el encargado de otorgar subsidios a la demanda de la poblacin de menores recursos
en las reas de educacin y salud, y de promover y fomentar la participacin de las entidades priva-
das, comunitarias y sin nimo de lucro en la prestacin de los servicios, excepto en educacin.
16 Les corresponde, en materia educativa, administrar los servicios estatales de educacin preescolar, b-
sica primaria y secundaria y media, financiar las inversiones necesarias en infraestructura y dotacin,
asegurar su mantenimiento y participar con recursos propios y con las participaciones municipales
en la financiacin de los servicios educativos estatales y en la cofinanciacin de programas y proyec-
tos educativos; finalmente, ejercer la inspeccin, la supervisin y la evaluacin de los servicios edu-
cativos estatales. En el sector salud, les compete dirigir el sistema local de salud, realizar las acciones
de fomento de salud y prevencin de la enfermedad, asegurar y financiar la prestacin de los servi-
cios de tratamiento y rehabilitacin del primer nivel de atencin de la salud de la comunidad, direc-
tamente o a travs de contratos con entidades pblicas, comunitarias o privadas; prestar servicios co-
rrespondientes al segundo y al tercer nivel de atencin de salud, siempre y cuando su capacidad cien-
tfica, tecnolgica, financiera y administrativa se lo permita y garanticen debidamente la prestacin
de los servicios y las acciones de salud que les corresponden, previo acuerdo con el respectivo depar-
tamento; financiar la dotacin, la construccin, la ampliacin, la remodelacin y el mantenimiento
integral de las instituciones de prestacin de servicios a cargo del municipio; las inversiones en dota-
cin bsica, la construccin y el mantenimiento integral de los centros de bienestar del anciano.
La descentralizacin en Colombia 145
17 Estos ingresos estn conformados por los ingresos tributarios y los no tributarios, con excepcin de
los recursos de capital.
18 El esfuerzo fiscal es entendido como la relacin entre el gasto per cpita de dos vigencias fiscales suce-
sivas aplicado a salud y educacin, y ponderado en forma inversa al ingreso per cpita de la entidad
territorial respectiva. El esfuerzo fiscal se ponderar en relacin inversa al desarrollo socioeconmico.
146 Fabio E. Velsquez C.
Relaciones horizontales
La ley 128 de 1994 reglament las reas metropolitanas. stas son entida-
des administrativas formadas por dos o ms municipios, integrados alrede-
dor de un municipio ncleo, vinculados entre s por estrechas relaciones de
orden fsico, econmico y social, que, para la programacin y la coordina-
cin de su desarrollo, y para la racional prestacin de sus servicios pblicos,
requieren de una administracin coordinada. Tienen personera jurdica,
patrimonio propio, autonoma administrativa y autoridades y rgimen es-
pecial. La ley define sus formas de constitucin, sus rganos de administra-
cin y direccin (la junta metropolitana, el alcalde metropolitano y el ge-
rente) y crea el consejo metropolitano de planificacin, como organismo
asesor de las autoridades del rea metropolitana para la elaboracin y la eva-
luacin de los planes del rea.
Otra figura creada por la reforma constitucional de 1968 fue la de las
asociaciones de municipios. La ley 136, de 1994, estipula que dos o ms
municipios de uno o ms departamentos podrn asociarse para organizar
conjuntamente la prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras o el
cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y efica-
cia en los mismos, as como el desarrollo integral de sus territorios y cola-
borar mutuamente en la ejecucin de obras pblicas (Art. 148).
Las asociaciones son entes administrativos de derecho pblico que se ri-
gen por sus propios estatutos. En todos los casos, son producto de un acto
voluntario. Se conforman mediante convenio suscrito por los alcaldes, pre-
via autorizacin de los respectivos concejos.
148 Fabio E. Velsquez C.
Balance
solver, con mayor xito en unos casos y con menor en otros, sus problemas,
especialmente en la prestacin de servicios de infraestructura (agua, alcan-
tarillado, etc.). Las restantes figuras legales no han sido puestas en prctica
por una sola razn: dependen de la expedicin de la ley orgnica de orde-
namiento territorial o de leyes ordinarias (por ejemplo, las zonas de fronte-
ra), las cuales an no han sido aprobadas por el Congreso de la Repblica.
Pero, fuera de este motivo de orden jurdico, qu es lo que explica esta
precariedad de experiencias en materia de cooperacin horizontal? Todo pa-
rece indicar sta es apenas una hiptesis que las autoridades territoriales,
especialmente las municipales, manejan una nocin bastante estrecha y r-
gida de autonoma municipal. Existe el temor de asociarse, pues se cree que
ello implicara prdida de autonoma poltica, una autonoma que ha costa-
do muchos sacrificios mantener frente al gobierno central y que podra di-
luirse en figuras asociativas. Es el caso de las reas metropolitanas. Los mu-
nicipios pequeos se resisten a formar parte de ellas, pues creen que las gran-
des ciudades terminan concentrando el poder de decisin y ejercindolo en
funcin de su inters particular y no del conjunto de los asociados. Por ello,
prefieren mantenerse por fuera de la figura y negociar sus relaciones a par-
tir de convenios ad hoc de cooperacin que no los aten a figuras legales.
En lo que respecta a las relaciones de tipo vertical, la problemtica es
otra. En efecto, pueden sealarse cuatro problemas centrales que apuntan
en una sola direccin; a saber: el peso significativo que mantiene el gobier-
no central en la gestin del desarrollo local:
20 Este captulo hace referencia -cuando no se diga lo contrario- a la gestin financiera municipal.
La descentralizacin en Colombia 153
21 En el proyecto de ley sobre saneamiento de las finanzas territoriales, el Ministro de Hacienda de-
muestra con cifras que la mayora de los municipios y departamentos estn gastando ms de lo que
reciben como rentas propias y, para reducir el dficit, se estn endeudando. Esto puede conducir a
una situacin financiera sin salida en el corto plazo.
La descentralizacin en Colombia 155
tablecidos por la ley para crear una autodisciplina en las autoridades locales
y regionales en materia de endeudamiento.
El punto de las transferencias es el que toca ms profundamente la sen-
sibilidad de gobernadores y, sobre todo, de alcaldes. Ante todo, hay que se-
alar que la argumentacin de ambos ministros es equivocada. La comisin
de racionalizacin del gasto pblico ha mostrado que, si bien las transferen-
cias territoriales han contribuido a incrementar el gasto pblico, no son ellas
el nico ni el principal factor de desestabilizacin macroeconmica. Tie-
nen un peso significativo en el gasto (27,4% en 1996), pero existen otros
sectores que tambin son responsables del nivel de gasto, especialmente los
de justicia, defensa y seguridad (crecimiento real de 9,1% anual, mayor que
el PIB), deuda pblica (ms del 24% del gasto en 1996) y empleo pblico.
La solucin al dficit implicara, entonces, no tanto una reduccin de las
transferencias, que son un mecanismo redistributivo en el interior de las fi-
nanzas pblicas, sino una reduccin del gasto central. Ello no significa que
no se pueda modificar el sistema vigente de transferencias. Pero esa modifi-
cacin, cualquiera que sea, debe redundar en un fortalecimiento, y no en un
debilitamiento, del proceso de descentralizacin.
Las propuestas del gobierno producen resistencia no slo porque impli-
can un debilitamiento de los fiscos territoriales, sino porque esconden su
verdadero propsito, a saber: la centralizacin de la capacidad de inversin,
especialmente en programas sociales. Lo que quiere el gobierno nacional es
acaparar los recursos para llenar metas del plan de desarrollo y, en el mo-
mento actual, reservarse un margen de maniobra en el proceso de negocia-
cin de la paz con los grupos insurgentes.
Esta polmica no puede, sin embargo, relegar a un segundo plano la dis-
cusin sobre la eficiencia del gasto en el nivel territorial. La gestin finan-
ciera en departamentos y municipios sigue estando determinada por los
modelos clientelistas de manejo del erario pblico. La reparticin de cargos
burocrticos, de contratos, y la realizacin de proyectos como forma de pa-
gar lealtades polticas y ganar votos cautivos han llevado a los entes territo-
riales a una loca carrera de gasto y endeudamiento que est reduciendo la
viabilidad de muchos municipios, pequeos y grandes. A ello hay que aa-
dir el aumento de la corrupcin y los propsitos venales de algunos alcaldes,
gobernadores y funcionarios pblicos, que siguen mirando al Estado como
una fuente de enriquecimiento personal. Segn el Ministerio de Hacienda,
156 Fabio E. Velsquez C.
Efectos de la descentralizacin
Econmicos
Los entes territoriales, especialmente los municipios, han ganado una im-
portante capacidad de gasto que les permite, coeteris paribus, aumentar la in-
versin en programas y proyectos de desarrollo territoriales, econmicos y
sociales. A pesar de que an no existen, en todos los municipios y departa-
mentos, criterios racionales que prioricen el gasto y lo hagan ms eficiente,
hay que reconocer que los municipios tienen hoy en da una mayor capaci-
dad de respuesta a las demandas del territorio y de la poblacin. De no me-
diar criterios clientelistas o de beneficio particular, incluso venal, en la asig-
nacin del gasto, la eficiencia de este ltimo sera mucho mayor.
Esta capacidad de gasto incremental les ha permitido a algunos entes te-
rritoriales, especialmente las ciudades grandes e intermedias, desarrollar
programas de reactivacin econmica y generacin de empleo, ante la crti-
ca situacin de recesin econmica que atraviesa el pas. La ejecucin de
programas de obras pblicas, de construccin de vivienda, de apoyo a la mi-
croempresa a travs de capacitacin y crdito de fomento, de apoyo a la pro-
duccin campesina, etc., ha sido posible gracias a que los municipios tienen,
hoy en da, mayores recursos que antes.
En las grandes ciudades, se piensa cada vez ms seriamente el tema de
la competitividad, como un campo de necesaria y urgente intervencin por
La descentralizacin en Colombia 161
Sociales
cios de salud (la afiliacin al rgimen subsidiado creci ,en ese perodo, un
30%), agua potable, deporte, recreacin, cultura, asistencia tcnica y vivien-
da (Ibid., p. 51).
Se ha incrementado, de manera sustantiva, la oferta participativa insti-
tucional y, aunque sigue siendo muy reducido, ha aumentado el presupues-
to destinado a fortalecer la participacin, la capacitacin de lderes y la di-
fusin de mecanismos de intervencin ciudadana. Esto ha despertado de un
largo letargo a la poblacin que, ante la inexistencia de canales de participa-
cin, haba optado por alejarse de la vida pblica. Hoy existe mayor debate
pblico, mayor fiscalizacin ciudadana y nuevas oportunidades de opinar
sobre las decisiones que afectan a la comunidad. De todas formas, hay que
reconocer que, en ese aspecto, falta un largo trecho por recorrer. La apata
ciudadana sigue siendo la nota dominante en el manejo de los asuntos p-
blicos, particularmente en sectores medios y altos no afectados por la crisis
econmica y menos afectados por la violencia.
El surgimiento de liderazgos alternativos y la multiplicacin de formas
asociativas en el seno de la sociedad, especialmente en el campo de las cla-
ses subordinadas. La oferta participativa ha estimulado una cierta demanda
de organizacin y participacin. Hoy existe una base de dirigentes que
apuestan por la participacin ciudadana y por la modernizacin y la demo-
cratizacin de la gestin pblica en los municipios y departamentos.
Lamentablemente, al tiempo que emergen y se consolidan estos nuevos
procesos, han surgido fuerzas contrarias para acallarlos. La intolerancia y su
resultado ms concreto, la violencia, han ganado terreno en el seno de las
relaciones entre los ciudadanos y sus gobiernos locales. Tal situacin ha crea-
do un clima de desconfianza y de fragmentacin que obstaculiza cualquier
iniciativa de trabajo cooperativo. El uso de las armas como instrumento de
la poltica es cada da ms frecuente, en virtud de la ampliacin de la in-
fluencia de los grupos rebeldes en distintos rincones del pas. Ello ha trans-
formado la gestin local y ha obligado a los mandatarios locales y regiona-
les a modificar sus parmetros de conducta y a considerar esa nueva varia-
ble dentro de sus diseos polticos. Hay all un interrogante de cara al futu-
ro, que habr que responder en los prximos aos, al comps de las nego-
ciaciones de paz entre los grupos alzados en armas y el gobierno nacional.
De todas formas, las polticas de seguridad ciudadana han ganado un peso
significativo en el conjunto de las polticas pblicas, como consecuencia de
La descentralizacin en Colombia 163
la magnitud del problema y de la forma como ste viene afectando los esce-
narios territoriales.
Polticos
Un primer logro, que los entes territoriales valoran como patrimonio inalie-
nable, es la autonoma territorial. El tema toca la sensibilidad de los man-
datarios locales y regionales, pues es la puerta de entrada a la posibilidad de
convertir a los gobiernos territoriales en agentes de desarrollo y de librarse,
as sea parcialmente, del yugo del centralismo, tan acendrado como cultura
y como prctica en las costumbres polticas y sociales en Colombia. Haber
ganado autonoma es un logro histrico, pero fortalecerla es un reto hacia
el futuro, sobre todo por las amenazas que se ciernen permanentemente so-
bre la vida local y regional, a partir de los esfuerzos del gobierno central por
controlar, desde arriba, sin consulta, la descentralizacin. Sin duda, se han
cometido errores en el manejo de dicha autonoma: el despilfarro de recur-
sos pblicos y la corrupcin son, en parte, fruto de una mal entendida au-
tonoma, y no pueden disculparse en el momento de hacer un balance de la
descentralizacin. Pero la autonoma tambin ha servido como pivote para
construir futuro desde las propias comunidades polticas. Y se ha sido, sin
duda, un efecto positivo de la descentralizacin.
Es esa autonoma, que en el plano poltico significa la posibilidad de
elegir alcaldes, concejales y juntas administradoras locales, la que ha permi-
tido recuperar los municipios y los departamentos para la poltica. Los m-
bitos regional y local aparecen como escenarios de competencia poltica ca-
da vez ms abiertos y apetecidos. Prueba de ello es la reciente renuncia de
13 congresistas a sus curules para competir por gobernaciones y alcaldas en
diferentes sitios del pas. Prueba de ello es, igualmente, que las elecciones lo-
cales, especialmente las de alcaldes, son las que muestran mayores tasas de
participacin electoral. O, por la va contraria, no pocos alcaldes han aspi-
rado a altos cargos en el Ejecutivo central, incluida la Presidencia de la Re-
pblica, o en la Cmara y el Senado.
En ese nuevo escenario han aparecido nuevos liderazgos y fuerzas pol-
ticas alternativas que han ampliado el espectro de escogencia de los ciuda-
danos y propiciado el ensayo de nuevos modelos de gestin. Los casos de
Bogot, Ccuta, Barranquilla, Pasto, Manizales, Valledupar, para sealar so-
164 Fabio E. Velsquez C.
Descentralizacin y gobernabilidad
A pesar de todas las dificultades sealadas, puede decirse, sin embargo, que
el saldo neto de la descentralizacin en estos quince aos de reformas es po-
sitivo: tanto, que el proceso es considerado hoy como irreversible. Por ese
motivo, el anuncio del actual gobierno de recortar las transferencias ha pro-
ducido una firme oposicin de la federacin de municipios, de los alcaldes
y gobernadores y de quienes entienden que, en la descentralizacin, est una
de las claves del desarrollo local y de la construccin de la paz en Colombia.
Sin embargo, el esfuerzo por mejorar la calidad de vida, por prestar ms
eficazmente los servicios, por transformar los modos de gestin, por abrir
las puertas a la participacin ciudadana en los planos local y regional, ha
desplazado a un segundo lugar las preocupaciones por articular el territorio
a los procesos de globalizacin e internacionalizacin de la economa. sta
es, probablemente, la otra gran debilidad de la descentralizacin en Colom-
bia. No existe una clara conciencia en la clase poltica ni en los funciona-
rios, ni en la poblacin, sobre las exigencias y potencialidades del entorno
nacional e internacional. Apenas en las grandes ciudades comienza a hablar-
se de apertura al entorno internacional, de estrategias territoriales que se
170 Fabio E. Velsquez C.
pongan a tono con ese entorno y de los cambios que implica esa articula-
cin en el seno de la gestin pblica. La gran oportunidad que tienen los
municipios, en ese aspecto, es la formulacin, exigida por la ley 388, de
1997, de los planes de ordenamiento territorial municipal. Esos planes pue-
den ser una buena disculpa para pensar el territorio municipal o regional co-
mo un escenario abierto y, por tanto, articulable al entorno regional, nacio-
nal e internacional. A comienzos del 2000, cuando hayan sido aprobados
dichos planes por los respectivos concejos municipales, podremos saber si
esa gran oportunidad fue aprovechada o no.
Flexibilizacin de la descentralizacin
Los alcaldes y gobernadores deben ser autorizados para dialogar con los gru-
pos armados y acordar condiciones que permitan la tranquilidad de la po-
blacin en el rea de su jurisdiccin. Lgicamente, estas atribuciones deben
ser ejercidas en coordinacin con las autoridades nacionales. Actualmente,
son los dolientes principales de las consecuencias de la accin de actores ar-
mados, pero no cuentan con ninguna atribucin para contribuir a la solu-
cin de su propio problema.
Fortalecimiento institucional
Cultura poltica
Bibliografa
Banco Mundial
1995 Colombia. Estudio sobre la capacidad de los gobiernos locales:
ms all de la asistencia tcnica, Informe No. 14085-CO,
Washington.
Rangel, Alfredo
1996 Guerrilleros, militares y civiles: una guerra interminable y
los nuevos retos de la seguridad (mimeo). Santaf de Bo-
got.
Santana, Pedro
1983 Desarrollo regional y paros cvicos en Colombia. Bogot,
CINEP.
Sunkel, Oswaldo
1993 Auge, crisis y renovacin del Estado: Una perspectiva de
largo plazo, en Revista Foro, No. 20, Bogot, Foro Nacio-
nal por Colombia, mayo, pp.77-94.
Velzquez, Fabio E
1995 El desarrollo institucional municipal: una mirada crtica
desde las ONGs, Ponencia presentada al Seminario sobre
Asistencia Tcnica Municipal, Caracas.
1995a Descentralizacin y modernizacin del Estado en Colom-
bia: Balance de una experiencia, en Nmadas, No. 3. Bo-
got, Fundacin Universidad Central.
1996 Ciudad y participacin, Cali: Editorial Universidad del Va-
lle.
1997 Descentralizacin y gestin local en Amrica Latina, en
Varios, Amrica Latina: entre el desencanto y la esperanza.
Bogot, Corporacin Viva la Ciudadana, pp.26-45.
1997a Descentralizacin poltica y participacin ciudadana en
Colombia: Balance de una dcada, en Varios, Procesos y
tendencias de la descentralizacin en Colombia. Bogot,
Fundacin Universidad Central, pp.81-100.
Velzquez, Fabio y Clara Roco Rodrguez (compiladores)
1999 Construyendo municipio. Experiencias de apoyo a la gestin
local. Bogot, Ediciones Foro Nacional por Colombia.
La descentralizacin en Bolivia:
avances y retos actuales
Jos Blanes*
Antecedentes
Desde los aos cincuenta, la descentralizacin ha sido una de las piezas cen-
trales de la reivindicacin y las exigencias de la sociedad regional, estructu-
rada sta en torno a los movimientos cvicos, y por la que se cuestiona la ca-
pacidad del sistema poltico para relacionarse con los ciudadanos y para re-
presentarlos. Dichas reivindicaciones proponan una descentralizacin pol-
tico-administrativa para enfrentar al Estado y a sus limitaciones centralistas.
Las luchas regionales corrieron paralelas a las diversas formas de caudillis-
mo, y expresaron la profunda fragmentacin del pas.1 La descentralizacin
La descentralizacin en Bolivia 179
1 Entre los precursores ms importantes estn los movimientos de los aos cincuenta en Santa Cruz,
los que logran que el gobierno central pague a Santa Cruz, como regala departamental, el 11% por
la produccin de petrleo en boca de pozo. Con esta lgica, el departamento logr otras grandes
ventajas respecto al resto del pas. Este movimiento se extendi a otros departamentos tambin pro-
ductores de petrleo.
2 Estos movimientos han sido estudiados por Jos Blanes y Simn Pachano, al frente de dos equipos
del IEE, de Ecuador, y CERES, de Bolivia, en el marco del estudio sobre movimientos sociales re-
gionales, anlisis comparativos entre Ecuador y Bolivia, donde se analizan las similitudes de los tres
pares regionales, Quito - La Paz, Cuenca - Cochabamba y Guayaquil - Santa Cruz de la Sierra. Qui-
to - La Paz, diciembre de 1986. La investigacin fue auspiciada por el IDRC, de Canad, y se cons-
tituy en pionera en los estudios sobre temas regionales en Ecuador y Bolivia.
3 Como mecanismos tcnicos, las CORDES (Corporaciones Regionales de Desarrollo), y como me-
canismos sociopolticos, los comits cvicos.
180 Jos Blanes
cin del pas. En dicha situacin, el gobierno plantea que lo que correspon-
de es una reforma que permita crear una administracin bsica eficiente co-
mo para responder mnimamente a las necesidades elementales en todos los
niveles territoriales.
Para el gobierno, la alternativa a la descentralizacin en el nivel departa-
mental es la ley de participacin popular, por la que se crearn municipios
urbano-rurales sobre la base de las circunscripciones administrativas de las
secciones de provincia. El debate nacional se orienta a discutir la LPP. Du-
rante todo este proceso, la fuerza de la propuesta del Estado agota casi todo
esfuerzo de discusin en la sociedad, en busca de una alternativa para defen-
der la descentralizacin departamental. El protagonismo del gobierno central
llena todo el espacio poltico del pas. Adems, el gobierno de Snchez de Lo-
zada llega con gran poder electoral, con lo que consolida un gobierno de coa-
licin fuerte y de alta concentracin del poder de decisin en el Presidente.
El Estado inicia, al igual que lo hizo en la revolucin de 1952, una nue-
va territorializacin, no slo del aparato administrativo, sino tambin de las
diferentes expresiones de la sociedad. Con ello, se pone punto final al pero-
do de protagonismo de los movimientos sociales regionales, as como de los
movimientos sindicales centrales orientados por la Central Obrera Bolivia-
na, que el mismo Estado propici con la nacionalizacin de las minas. Con
la reforma de la CPE (1993), la municipalizacin de una parte del presu-
puesto general de la nacin y la desaparicin de las CORDES termina el
proceso de reivindicaciones descentralizadoras regionales, por las cuales di-
ferentes sectores sociales demandaban del Estado la transferencia de compe-
tencias para el desarrollo regional y el local. Es la era de los municipios y de
la movilizacin social y organizativa en torno a los mismos.
5 Molina, Carlos Hugo. Las reformas en el Rgimen Municipal, en Milenium, Reflexiones sobre la
Ley de Necesidad de Reforma de la Constitucin Poltica del Estado, ILDIS, Honorable Cmara de Di-
putados y Fundacin Milenio, La Paz, 1994:50-51.
184 Jos Blanes
6 En 1997, el entonces Ministro de Planeamiento del gobierno de D. Vctor Paz Estenssoro, Gonza-
lo Snchez de Lozada, quiso implementar el Decreto Supremo por el que se desconcertaba la edu-
cacin rural a las CORDES, y la urbana, a los municipios capitales de departamento, al igual que
debera ocurrir con los sistemas de salud del ministerio. El decreto fue fuertemente combatido por
los cvicos, los gremiales de la salud y los maestros, as como por muchas instituciones de la socie-
dad. El argumento era que no haba capacidad en los mecanismos departamentales para implemen-
tar los servicios de salud y educacin. Se anul el mencionado decreto y se estableci la realizacin
del Proyecto EMSO/Descentralizacin, con apoyo del Banco Mundial y ejecutado por el Ministe-
rio de Planeamiento.
186 Jos Blanes
7 Las elecciones municipales afectan a 314 municipios; entraron en la contienda 19 partidos polti-
cos; cada uno de ellos debi confeccionar una lista con aproximadamente siete candidatos y sus su-
plentes, ms los aspirantes a los mismos. Para cubrir dichos puestos, se ha movilizado una gran ma-
sa de candidatos polticos; se trata de la mayor movilizacin poltica de la historia de Bolivia. Segn
la Corte Nacional Electoral, a tres das de las elecciones, estn en la contienda electoral final 25.000
candidatos en las listas municipales de todo el pas.
La descentralizacin en Bolivia 187
pacidad local para enfrentar los temas que impuls el Estado y otros no
planteados. Lo importante, en todo este proceso naciente, es resaltar que se
trata de un desarrollo endgeno en el marco de planes y propuestas exge-
nas. En dicho marco, lo local es lo que comienza a definirse de mil formas
diversas y nada acabadas.
8 Actualmente, aadidos los municipios de frontera que se han creado con estatuto especial, suman
314 los municipios del pas. El territorio del municipio se define como el de la seccin de provin-
cia, la que es, a su vez, parte del departamento.
La descentralizacin en Bolivia 189
9 Comunidades indgenas originarias del occidente del pas, los sindicatos campesinos, las organiza-
ciones territoriales indgenas y las juntas de vecinos, entre las ms importantes. El sindicalismo cam-
pesino rechaz en 1994 este denominativo genrico por intuir que, con ello, se desconoca la es-
tructura de la organizacin.
10 El comit de vigilancia, constituido por representantes de las organizaciones territoriales de base,
tiene la responsabilidad de hacer el seguimiento a la POA. El alcalde debe rendir informes peridi-
cos para tal efecto. El acceso a los recursos de contraparte provenientes de los fondos y programas
nacionales estar sujeto al cumplimiento estricto de esta norma. En adelante se les llam organiza-
ciones comunitarias.
190 Jos Blanes
11 Es un fondo mediante el cual el gobierno central compensa a las regiones (departamentos) cuyo ni-
vel de regalas por habitante est por debajo del promedio nacional. La compensacin est a cargo
del Tesoro General de la Nacin, y tiene un monto que permite a la regin alcanzar el promedio
nacional.
12 Impuestos a la propiedad de bienes, a la transferencia de inmuebles y vehculos, a las tasas por la
prestacin de servicios pblicos y patentes a los municipios. Adems, tambin dispone la transfe-
rencia del 20% de la renta nacional coparticipable, sobre la base de criterios de reparto per cpita.
La descentralizacin en Bolivia 191
Descentralizacin administrativa
Organigrama de Prefectura
Prefecto
Consejo
Dir. Jurdica
Dir.
Administrativa
Dir. General
15 Entendemos por innovaciones a muchas de las soluciones creativas que los municipios tuvieron que
aplicar para resolver problemas en la implementacin de la inversin, sean stas estructurales, es de-
cir, que afectan al proceso de las polticas, o ad hoc, es decir, que afectan a un caso concreto de la
inversin. Sobre esta diferenciacin, ver Blanes - Yez, 1999.
La descentralizacin en Bolivia 195
Las innovaciones
16 CAMPBELL, Tim. Innovations and Risk Taking. The Engine of Reform in Local Government in La-
tin America and the Caribean. World Bank Discussion Paper No. 357, Washington, 1997.
200 Jos Blanes
En las reas analizadas, la mayor parte de los impactos positivos de las inno-
vaciones son los siguientes:
18 Esta informacin ha sido extraida del estudio Descentralizacin de la Inversin Social, desarrollado
entre CEBEM, de La Paz, Bolivia, y SUR, Profesionales de Santiago de Chile. Ver Blanes-Yez,
1999, y CEBEM-SUR, 1999.
202 Jos Blanes
Los desafos
Los estudios de casos y otros informes reportan una serie de campos en los
cuales existen enormes desafos para mejorar la situacin actual, as como
para avanzar en el desarrollo de la capacidad local, tanto en los mecanismos
de gobierno como de la propia sociedad civil19.
Se dividen los desafos en dos grandes bloques: el primero se refiere a las
relaciones entre el Estado y la sociedad, as como al desarrollo de stos y sus
instituciones en el marco de la democracia, y, el segundo, se refiere a la go-
bernabilidad. En este sentido, en torno a los siguientes puntos, se plantean
los principales desafos pendientes para mejorar tanto la capacidad local co-
mo las condiciones en que se desarrolla la sociedad.
19 Un anlisis detallado y en profundidad sobre los impactos de la aplicacin de la LPP en las comu-
nidades tradicionales del pas se encuentra en la reciente investigacin Mallkus y Alcaldes, de Jo-
s Blanes y Rolando Serrano (Blanes - Serrano, 1999). En relacin con los mbitos urbanos, exis-
ten consideraciones en Blanes, 1999b.
La descentralizacin en Bolivia 209
Una sugerencia y a la vez una demanda de los tcnicos de los dos munici-
pios estudiados (Blanes-Yez, 1999) ha sido el fortalecimiento tcnico de
las polticas sociales en el municipio, para que ste pueda ser un adecuado
interlocutor con el gobierno nacional. Esta tarea deber ser asumida por
cualquier programa de fortalecimiento de la gestin social descentralizada.
La mayor parte de los programas de fortalecimiento institucional no ha
contemplado todava la formacin de planificadores sociales en los munici-
pios. Los principales esfuerzos estn orientados a la instalacin de los siste-
mas nacionales de planificacin, contabilidad y administracin de recursos.
Una dificultad que enfrentarn los programas de capacitacin en planifica-
cin es la falta de continuidad institucional, la cual es todava muy baja.
En estudios realizados, se ha observado que los mayores xitos e inno-
vaciones dependieron, fundamentalmente, del carisma del alcalde o de la
accin de un funcionario excepcional, pero, al mismo tiempo, aislado del
conjunto de la administracin municipal.
Los municipios no cuentan con especialistas de experiencia en el tema
de la gestin social, lo que impide una relacin estrecha entre la poltica so-
212 Jos Blanes
que cuentan los municipios para poder cumplir con las nuevas responsabi-
lidades transferidas, sobre todo si se toma en cuenta la debilidad institucio-
nal de otros actores, como las prefecturas. En este sentido, es importante
que los fondos mantengan informados a los municipios en temas relaciona-
dos con los techos financieros disponibles para cada programa y la distribu-
cin programada por sector y por regin. Adems, que mantengan una re-
lacin ms estrecha en temas vinculados al diseo y a las condiciones de eje-
cucin del cofinanciamiento.
Bibliografa
Ayo, Diego
1999b La participacin popular. Avances y retrocesos democrticos en
Bolivia. CEBEM, Cuadernos de investigacin.
Blanes, Jos
1998 La Paz, Cochabamba y Santa Cruz. Juntas vecinales y comi-
ts de vigilancia. Su papel en la planificacin urbana, CE-
BEM.
1999b La planificacin urbana participativa en ciudades capitales
de departamento. Experiencias y propuestas. CEBEM, sep-
tiembre.
Blanes, Jos y Rolando Serrano
1999 Mallkus y Alcaldes. El impacto de la aplicacin de la Ley de
Participacin Popular en las comunidades aymars del alti-
plano paceo. CEBEM.
Blanes, Jos y Ernesto Yez
1999 Descentralizacin de la inversin social: los municipios de
Cochabamba y Sucre. CEBEM de La Paz.
Canqui, Ren
1999 Desestructuracin y estructuracin de la organizacin campe-
sina. Caso del municipio de Laja de La Paz. Tesis de maes-
tra, CESU-CEBEM.
CEDURE
1997 Estudio sobre Juntas Vecinales y Comits de Vigilancia en
Santa Cruz de la Sierra, CEDURE, Santa Cruz, Bolivia.
CEDURE, UTUI
1999 Lineamientos estratgicos para el desarrollo urbano cruceo.
Centro de Estudios para el Desarrollo Urbano y Regional,
Santa Cruz.
La descentralizacin en Bolivia 217
Referencias
Ayo, Diego
1999 Los distritos municipales, en Ministerio de Desarrollo
Sostenible y Planificacin, Viceministerio de Participacin
Popular y Fortalecimiento Municipal, Participacin Popu-
lar. Una evaluacin-aprendizaje de la Ley, 1994-1997, La
Paz, VMPPFM.
Barragn, Carmen
1999 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin, Vice-
ministerio de Participacin Popular y Fortalecimiento Mu-
nicipal, Participacin Popular. Una evaluacin-aprendiza-
je de la Ley, 1994 - 1997, La Paz, VMPPFM.
218 Jos Blanes
Galindo, Mario
1990 Propuesta de descentralizacin administrativa. Aspectos fiscal-
financieros globales. Proyecto EMSO-Banco Mundial, La
Paz, diciembre 31.
1992 Evaluacin fiscal-financiera de las CORDES y municipios
1989-1992. Proyecto EMSO-Banco Mundial, La Paz,
agosto 31.
Gonzlez, Ral
1998 Hacia una nocin de desarrollo local integrado, en Revis-
ta de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano
(Santiago, Chile), N 3 (otoo).
Guzmn B., Omar
1999 Denuncias del Comit de Vigilancia o cun efectivo es el
control social, en Ministerio de Desarrollo Sostenible y
Planificacin, Viceministerio de Participacin Popular y
Fortalecimiento Municipal, Participacin Popular. Una
evaluacin-aprendizaje de la Ley, 1994 - 1997, La Paz.
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin
1999 Viceministerio de Participacin Popular y Fortalecimiento
Municipal, Participacin Popular. Una evaluacin-aprendi-
zaje de la Ley, 1994 - 1997, La Paz.
Molina C., Hugo
1994 Las reformas en el Rgimen Municipal, en Fundacin
Milenio, op. cit, pgs. 47-53.
1993 La Propuesta del Gobierno y de la Unidad de Participa-
cin Popular, en ILDIS, op. cit, pgs. 55-77.
Orozco, Eulalio
1994 Diagnstico situacin financiera de las municipalidades. Pro-
yecto EMSO-Banco Mundial, La Paz, febrero 24.
Pelez, G.
1993 Aspectos fundamentales de la descentralizacin (Estado
de la discusin), en ILDIS, op. Cit. 1993, p. 14.
Rodrguez Ostria, Gustavo
1995 Estado y municipio en Bolivia, Ministerio de Desarrollo
Sostenible y Medio Ambiente, Secretara Nacional de Par-
ticipacin Popular, La Paz, Bolivia.
220
divisin
+ -
separacin + a b
- c d
El constitucional:
Artculo 79: Este artculo, que est incluido en el Ttulo II, Captulo I, so-
bre El Estado y la Nacin, seala lo siguiente: El Per es una Repblica de-
mocrtica y social, independiente y soberana, basada en el trabajo. Su go-
La descentralizacin en el Per 225
llao, sin llegar a definir en forma clara y precisa los mecanismos concre-
tos mediante los cuales se implementara y se llevara a cabo una efecti-
va descentralizacin y desconcentracin poltica, administrativa, econ-
mica y social.
- Planteaba un cronograma tentativo para poner en ejecucin el plan,
cuando la Constitucin obligaba a plazos precisos.
- No defina las sedes de las regiones, ni los mecanismos para definirlas,
en caso de que fueran rotativas, y trasladaba la responsabilidad a las
asambleas regionales.
- Se defina en forma general y no precisa una estructura orgnica para los
doce gobiernos regionales. Para Lima y Callao, como rea metropolita-
na, no se defina cules seran la organizacin y los estamentos.
- En cuanto a la propia demarcacin regional, existan aspectos conflicti-
vos en casi todas las regiones.
Para estos autores, los municipios, en tanto gobiernos locales, son parte de
la organizacin institucional del Estado. Como dicen, casi como una pre-
monicin de lo que vendra despus,
hasta hoy las municipalidades son las nicas instancias de gobierno que
existen fuera del gobierno central (o nacional), pues las regiones que pre-
v la Constitucin (se refiere a la de 1979) como instancias de gobierno no
existen an (fueron abolidas en 1992) y los departamentos son subdivisio-
nes administrativas del Gobierno Nacional, sin capacidad efectiva de resol-
ver, a ese nivel, problemas fundamentales de la poblacin.
La descentralizacin en el Per 233
De otro lado, cabe sealar que, en el pas, hay ms de 180 municipios pro-
vinciales y un poco ms de 1.800 municipios distritales. Cada municipio
provincial est conformado por los municipios distritales que lo integran.
En ese sentido, los municipios distritales tienen una autonoma relativa, ya
que estn subordinados al provincial en varios aspectos y funciones.
Hay que mencionar como parte de este marco jurdico, debido a su im-
portancia, al fondo de compensacin municipal. Este fondo se crea el 29 de
diciembre de 1982, mediante la ley 23552 o ley de impuesto al valor del pa-
trimonio predial. En el Artculo 23 de esta ley se seala lo siguiente:
En el artculo siguiente, se seala que dicho Fondo ser distribuido entre los
distritos de poblacin urbana menor de 5.000 habitantes, con excepcin de
los de Lima metropolitana.
En diciembre de 1984, mediante la ley 24030, que establece normas re-
lativas al financiamiento del sector pblico, se crea el impuesto de promo-
cin municipal,
Esta segunda fase se inicia con el golpe de Estado del 5 de abril, que tendr
como expresin ms importante, en el mbito de la descentralizacin, la su-
presin del proceso de regionalizacin. El gobierno de facto promulg el 6
de abril, un da despus del golpe, el decreto ley 25418, que estableci, en
el inciso 9 del Artculo 2, la necesidad de desarrollar un esquema racional
de descentralizacin y desconcentracin de acuerdo a las necesidades de las
regiones. Esta racional determinacin, afirma Enrique Bernales, se com-
plement con el decreto ley 25432, por el que se disolvieron las asambleas
regionales y los consejos regionales de todos los gobiernos regionales esta-
blecidos. Adems, se conformaron los consejos transitorios de administra-
cin regional, nombrados directamente por el Ejecutivo (Bernales:1996).
En este segundo momento, dos sern los pilares jurdicos del proceso de
descentralizacin: la Constitucin de 1993 y la ley marco de descentraliza-
cin (ley 26922), promulgada el 2 de febrero de 1998. A estos se suma el
decreto legislativo 776, al que hemos hecho mencin lneas arriba.
La descentralizacin en el Per 235
El constitucional
Con este decreto, el gobierno como dice el artculo primero de esta nor-
ma- busc racionalizar el sistema tributario municipal, a fin de simplificar
la administracin de los tributos que constituyan renta de los gobiernos lo-
cales y optimizar su recaudacin. Hay que tener en cuenta que los recursos
municipales son dos: los directamente recaudados y los provenientes del
fondo de compensacin municipal. En zonas rurales y/o pobres, los recur-
sos del Fondo son de vital importancia para los municipios, puesto que
constituyen lo bsico, por no decir el ciento por ciento de sus recursos.
Manuel Dammert*
Antecedentes
A lo largo del siglo XX, con la crisis del rgimen oligrquico y la socie-
dad seorial, crecieron nuevos circuitos econmicos, impulsados por el mo-
delo de explotacin primaria de los recursos naturales y, despus, por el mo-
delo subsiguiente de industrializacin sustitutiva de importaciones. El pas
se urbaniz, la poblacin creci explosivamente y se produjeron intensas
migraciones internas y hacia el exterior. Crecieron las sociedades regionales,
las municipalidades adquirieron persistencia como entidades descentraliza-
das y el Estado desconcert competencias en rganos subordinados. Pero el
poder continu organizado en sistemas de gobierno y Estado altamente cen-
tralizados.
La Constitucin de 1979 formul bases para un Estado descentraliza-
do, cuyas instituciones empezaron a avanzar con los gobiernos municipales
desde 1980 y hasta la eleccin de gobiernos regionales, en 1990, los que fue-
ron disueltos en 1992. Esta experiencia descentralizadora mostr sus lmi-
tes y no pudo avanzar ni corregir sus propios errores.
En esos aos, lleg a su agotamiento el modelo proteccionista de susti-
tucin de importaciones, al tiempo que se produjo la crisis de la deuda ex-
terna con que se haba financiado el crecimiento. Ocurri, simultneamen-
te, la espiral de violencia social y poltica, y la crisis de representatividad y
legitimidad de las autoridades del sistema poltico de una democracia pre-
caria y elitista.
Entre 1990 y 2000 se recentralizaron el Estado y la economa, pese a
que la sociedad se ampli a travs de mltiples centros de actividad.
Con una modalidad de economa abierta que destruy a la industria,
se reprimariz la actividad econmica en un neocentralismo perverso,
pues un centro territorial macroceflico vivi de las rentas producidas por
la actividad minera, la de pesca y la agrcola en otros territorios. Mientras
el centro import sus alimentos e insumos industriales con las divisas ob-
tenidas, en los otros territorios la minera adquiri formas de enclave y se
aisl de sus propias dinmicas territoriales locales. Este neocentralismo
perverso fue afianzado mediante un Estado hipercentralista, que se extien-
di como nunca antes por todo el territorio, pero a travs de organismos
directamente dependientes del gobierno central como formas de dominio
territorial, y redujeron las municipalidades a debilitadas entidades sin re-
cursos ni competencias.
En contraposicin, las sociedades locales y regionales pasaron a formar
Cambios constitucionales y descentralizacin en el Per de hoy 245
Para apreciar mejor la propuesta que se hace, es necesario una somera revi-
sin de las constituciones y normas legales que, en los ltimos aos, han
avanzado en varios pases. Ser necesario tambin apreciar las normas fun-
damentales en aqullos que tienen una larga tradicin de rgimen descen-
tralizado. Nos hemos basado en las reformas constitucionales de los ltimos
aos y la mayora de las normas legales producidas, y nos hemos circunscri-
to a aquellos pases cuya experiencia puede ilustrar algunas de las ideas que
estamos proponiendo o, como contraste, aclarar mejor su sentido.
De la revisin comparada, podemos arribar a algunas conclusiones
centrales:
Cambios constitucionales y descentralizacin en el Per de hoy 251
Establecer una doble va para formar regiones, al tener como base a los
departamentos, pero con la posibilidad de construir mbitos ms am-
plios. Esta doble va incluye la iniciativa del Poder Ejecutivo y la de las
poblaciones, a travs de los municipios, ambas sujetas a previos referen-
dos aprobatorios.
Afianzar el carcter de autonoma poltica, econmica y administrativa
de los gobiernos regionales.
Recoger el consenso nacional para la eleccin del Presidente y el Con-
sejo regional por voto directo, secreto y universal, con la participacin
de la minora y con el sistema electoral proporcional. Con esta frmu-
la, se elimina la eleccin por tercios de la Asamblea Regional y la elec-
cin indirecta del presidente regional de la experiencia de los aos entre
1980 y 1992, y tambin se supera el nivel confuso de la Constitucin
de 1993, con un presidente que algn da sera elegido, acompaado de
un Consejo de Coordinacin de Alcaldes, que no era nivel de gobierno
real.
Se minimiza la subordinacin de los municipios a los gobiernos regio-
nales al eliminar la presencia de los alcaldes en la Asamblea Regional.
Define ntidamente los niveles de gobierno, y se deja que, por ley, se va-
yan perfeccionando los mbitos administrativos y de operacin.
Ratifica en cinco aos el perodo del gobierno regional y precisa que la
eleccin de las autoridades regionales se haga en la misma fecha de las
elecciones del gobierno nacional.
Plantea que, por ley, se determine otros aspectos, como la creacin de
regiones, la autonoma del gobierno regional, el nmero de miembros
de la Asamblea Regional, la conformacin del Consejo Regional, sus
funciones y atribuciones, las atribuciones del gobernador regional y los
bienes y rentas del gobierno regional.
Cambios constitucionales y descentralizacin en el Per de hoy 253
De esta forma, estas normas del sistema electoral ayudarn a que se pro-
mueva el sistema de partidos, al permitir que aqullos que sean respal-
dados por la poblacin se afiancen y se consoliden, al evitar la disper-
sin que fragmenta, la improvisacin que deslegitima, el caudillismo
nacional o local que debilita la vida poltica ciudadana y dar curso a op-
ciones de alternancia que fortalezcan el rgimen democrtico.
Carlos Mascareo*
Introduccin
El presente documento representa una sntesis de un estudio de mayor am-
plitud cuyo objetivo fue presentar un balance del proceso de descentraliza-
cin venezolano durante la dcada del noventa. El estudio en cuestin fue
promovido por el Programa de las Naciones Unidas y ejecutado por el Ins-
tituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS). Por su inter-
medio, un equipo de consultores locales desarroll el proyecto entre julio de
1999 y febrero de 2000, guiados por los siguientes objetivos:
Evaluar el impacto de la descentralizacin venezolana sobre la gestin,
la capacidad y la efectividad de los gobiernos estatales y locales.
Identificar las contribuciones del proceso en la institucionalizacin de
asociaciones entre los agentes del gobierno territorial, la sociedad civil y
el sector privado.
Evaluar el fortalecimiento de las comunidades en la planificacin y la
gerencia de su propio desarrollo.
Evaluar cmo la descentralizacin ha contribuido a mejorar la efectividad
en la formulacin y la ejecucin de programas sociales dirigidos a la erra-
dicacin de la pobreza y de otras reas del desarrollo humano sustentable.
Entidad Habitantes
Slo conocidos los aspectos anteriores, fue posible calibrar, en una medida
ms justa, el impacto que la descentralizacin ha tenido sobre la dinmica
del pas. En este documento se presentan las consideraciones referidas a los
servicios pblicos descentralizados en Estados y municipios y hasta dnde
la descentralizacin ha incentivado la participacin de la sociedad civil y del
sector privado en la gestin a nivel estadal y municipal.
262 Carlos Mascareo
En sntesis, la realidad de la dcada nos dice que las estructuras del sistema
poltico tienden a variar cuando se introduce un esquema descentralizado
de distribucin del poder que, como en el caso venezolano, contempla la
eleccin directa de gobernadores y alcaldes. En esa misma medida, la mayor
cercana de estos funcionarios con la poblacin que los eligi les exige un
mayor esfuerzo, que no se realizaba cuando todo dependa del gobierno cen-
tral, donde la legitimidad dependa de quin ejerca la designacin. Todo
ello conduce a la aparicin e implantacin de un nuevo y un mejor lideraz-
go territorial. Tal circunstancia, a su vez, presiona a los partidos y los obliga
a buscar adaptaciones para aprovechar y ubicarse con xito en las nuevas
realidades. Sin embargo, la prevalencia de una cultura clientelar y persona-
lista, negada a la participacin, atenta contra las bondades de la descentra-
lizacin y pone en riesgo los mltiples esfuerzos que, en lo personal, efec-
tan gestores pblicos en gobernaciones y alcaldas.
Con todo, la descentralizacin oxigen la alicada legitimidad del siste-
ma poltico y le confiri un respaldo que se erosiona si la poblacin no ve
correspondidas sus expectativas. La capacidad de respuesta depender tanto
de la apertura del sistema poltico a la ciudadana como de la efectividad que
se logre en el mbito competicional. A continuacin se analiza este factor.
valores mximos de 55% en los aos 1991 y 1995, tal como se deduce del
Anexo N 6.
Por su parte, de acuerdo a lo establecido en los artculos 111, 112 y 113
de la ley orgnica de rgimen municipal, el abanico de ingresos de los mu-
nicipios venezolanos resulta ser bastante amplio. En este marco normativo,
se ha previsto una base de ingresos propios, tanto por la va de los impues-
tos y tasas de servicios locales, como por otras opciones, como las multas y
los ingresos patrimoniales, entre otros. As, la proporcin de los ingresos
propios de los municipios, en relacin al total de sus ingresos, era de 65%
para 1986, mientras que las transferencias por situado representaban el otro
35%. De tales ingresos, la patente de industria y comercio (PIC) y los im-
puestos a inmuebles urbanos concentraban el 43,5% de los ingresos totales.
Sin embargo, producto del incremento de las transferencias por la va del
FIDES, la ley de asignaciones econmicas especiales y el aumento del situa-
do, la proporcin de ingresos propios disminuy al 50% para 1999.
A pesar del incremento de la proporcin del ingreso pblico territorial
en Venezuela, es conveniente evaluar una restriccin de gran impacto para
el proceso de descentralizacin venezolana, y es la referida al valor real del
ingreso per cpita territorial.
Del Anexo N 7 se deduce la cada del ingreso del sector gobierno a pre-
cios constantes, al disminuir en el lapso de 19931999 a valores anuales
promedio menores a los existentes para 1989. Por el contrario, el valor del
ingreso territorial se increment en un 34%, como promedio, para el pero-
do 19941999, en relacin con el mismo ao 1989.
Sin embargo, en trminos de per cpita, adems de una abierta cada del
ingreso nacional en ms del 35% entre 19891999, el per cpita de los in-
gresos territoriales apenas si puede mantenerse en valores cercanos a los acu-
sados en 1989, al igual que la relacin del ingreso respecto al PIB. En tal
sentido, un proceso de descentralizacin que apunta a incrementar la efi-
ciencia y la eficacia de los servios pblicos, tendra que contar con un per
cpita real que superara con creces el punto del cual ha partido. No ha sido
as, y sta situacin, inocultable, compromete la sostenibilidad de un proce-
so complejo como la descentralizacin.
274 Carlos Mascareo
Estado Carabobo
En esta entidad, las consultas preventivas han crecido a una tasa mayor que
las consultas curativas entre 19901998; en el primer caso, el incremento es
del 96% y, en el segundo, de 83%. En segundo lugar, el nmero de consul-
tas preventivas y curativas se increment en 11% durante el perodo
19901993, antes de que se asumieran los servicios, y en un 70% para el
perodo 19941998, despus de la unificacin de la rectora del sector.
En otro sentido, la poltica de atencin primaria puesta en marcha a
partir de 1995 ha determinado que, para 1998, las tres cuartas partes de las
consultas se hayan efectuado en la red ambulatoria. Estos resultados van
asociados al hecho de que todos los ambulatorios se han rescatado y se en-
cuentran operando, y el 28% de ellos trabaja las 24 horas del da, sobre to-
do los que se ubican en zonas de alta concentracin poblacional.
La descentralizacin en Venezuela 277
Estado Lara
Estado Sucre
Estado Zulia
El deporte descentralizado
Servicios aeroportuarios
Vialidad interurbana
Se observa cmo una gran mayora le otorga algn grado de mejora, aun-
que sea muy poco, a los servicios ahora descentralizados. El 76,04% se
inscribe en esta lnea.
Promocin de inversiones
sta ha sido una de las primeras funciones que asumieron buena parte de
las entidades federales desde el inicio de la descentralizacin. La misma se
corresponde con dos de las competencias concurrentes de la LODDT: la
promocin de su propio desarrollo y la promocin de la agricultura, la in-
290 Carlos Mascareo
Fondos de financiamiento
Concesiones y privatizaciones
Regulacin
Por esta va de gestin se intenta que los servicios locales previstos en la ley
orgnica de rgimen municipal que, por su naturaleza, son asumidos por
privados, sean prestados dentro de cnones de calidad y oportunidad. All
se encuentran los mercados municipales, el transporte urbano y los termi-
nales de pasajeros. En el primero de los casos, por lo general, las alcaldas
292 Carlos Mascareo
Relaciones fiscales
Desarrollo econmico
Concesin y privatizacin
Como se sabe, en 1999, al final de los diez primeros aos de proceso de des-
centralizacin venezolano, se aprob un nuevo texto constitucional. En l
se recogen postulados que, tericamente, incorporan elementos del perfil
descentralizador del pas. Sin embargo, no basta con atenernos a la estruc-
tura formal de la constitucin; es necesario ir al plano de la actuacin real
de la nueva fuerza, que lleg al gobierno en las elecciones de 1998, y tratar
de extraer algunas impresiones acerca del futuro de la descentralizacin. Al-
gunas nuevas situaciones y tendencias son las siguientes:
294 Carlos Mascareo
Bibliografia
Fuentes primarias
Documentos oficiales
Anexo 1
Distribucin de gobernadores electos por fuerzas polticas principales
que los apoyaron en el ao electoral
Fuentes:
(a) Molina Vega, Jos y Prez Baralt, Carmen: "Elecciones Regionales de 1995: la consolidacin de la absten-
cin, el personalismo y la desalineacin".
b) Maingn, Thais y Sonntag, Heinz. "Los resultados Electorales de Venezuela: del reacomodo al cambio pol-
tico? (1999).
Anexo 2
299
Situacin de la transferencia de servicios de competencias concurrentes desde el Poder Nacional a los Estados
Perodo 1990-1999
Estados* Deporte Salud Educ. Menores Ancianos Vivienda Servicios Nutricin Encom. Encom. Drogas Otras negociaciones
agrcolas peniten- turismo que han arribado
ciara slo a la solicitud
D. Federal B A D C FIMA / PAMI
Amazonas B D C D At. Indgena
Anzotegui A A D B B C C
Apure A A C B C C C At. Indigena
Aragua A A A A A B C A C A C y T / PAMI / Ambiente
Barinas A D B B C C
Bolvar B A D A C C C FIMA / Vivapure
Carabobo A A C C C B FEDE / FIMA /
AMBIENTE
Cojedes A C C D C D Cultura / FIMA / PAMI
D. Amacuro B C C C
La descentralizacin en Venezuela
Falcn A A C B C
Gurico A B C D D C C FEDE / FIMA
Lara A A A A A B C C C C A CyT / Cultura / Ambiente D.
Civil
Mrida A A C C C C C CyT
Miranda A A C A D B V. Rural
Monagas A A C A C B C C C B FIMA / PAMI
N. Esparta A A A A D D C A C FEDE / FIMA / PAMI
Portuguesa A B C C D C Cultura / Ambiente
Sucre A A C A C C C C C C Def. Civil
Tchira A A D B C C Def. Civil / P. Consumidor
Trujillo A A C A C B C C
Yaracuy A A C B D D C C C FIMA / PAMI
Zulia A A C B D B C C At. Indgena
300 Carlos Mascareo
Anexo 3
Competencias exclusivas asumidas
1990-1999
Estados (1) Vialidad Puentes Puertos Aeropuertos Minerales no met. Salinas Papel sellado
D. Federal
Amazonas
Anzotegui * * * *
Apure * *
Aragua * * * *
Barinas * * *
Bolvar * * *
Carabobo * * * * *
Cojedes *
D. Amacuro
Falcn * * * * * *
Gurico * *
Lara * * * *
Mrida * * * *
Miranda * * *
Monagas * * * *
N. Esparta * * * *
Portuguesa * *
Sucre * * * * * *
Tchira * * * *
Trujillo * * * * *
Yaracuy * * * *
Zulia * * * * * * *
Anexo 4
Evolucin del ingreso del sector gobierno y del ingreso territorial
Perodo 1989-1999 (millones de bolvares)
Fuente:
Clculos propios a partir de la informacin sistematizada por la Direccin General Sectorial de Desarrollo Regional.
Oficina Central de Presupuesto. OCEPRE.
(1): Durante el ao 1997 se efectuaron aportes especiales por concepto de fondo de apoyo al trabajador y su grupo
familiar por Bs. 243.444 millones y otros aportes de Bs. por 292.649 millones.
(2): Durante 1998 se efectuaron aportes especiales por concepto de Fondo de Apoyo al trabajador y su grupo familiar
de Bs. 197.875 millones, programas sociales (Ministerio de Educacin) y otros aportes de Bs. 131.961 millones.
302 Carlos Mascareo
Anexo 5
Estructura del presupuesto de ingresos de las entidades federales (%)
Perodo: 1989 - 1999
Fuentes (1) Ingresos Plan de Transfer. Ley de Ley de Fides Subsidio (2) Otros Total
Aos Situado propios empleo competen. polit.hab asignac capital crdito aportes
constituc. inv. soc (MTC-MSAS) (MINDUR) especial adicin
1989 65.62 0.97 ___ ___ ___ ___ ___ 1.03 32.34 (*) 0.04 100
1990 72.66 0.46 2.57 ___ ___ ___ ___ 0.65 23.64 (*) 0.02 100
1991 85.98 4.33 ___ ___ ___ ___ ___ ___ 8.69 (*) 1.00 100
1992 90.33 2.98 ___ ___ ___ ___ ___ ___ 4.51 2.18 100
1993 90.26 4.81 ___ ___ ___ ___ ___ ___ 2.55 2.38 100
1994 62.11 5.20 ___ 2.68 ___ ___ ___ ___ 21.77 8.24 100
1995 83.85 2.42 ___ 6.82 4.86 ___ ___ ___ ___ 2.05 100
1996 71.03 0.67 ___ 8.96 2.96 ___ 6.31 ___ ___ 10.07 100
1997 64.68 1.45 ___ 12.47 2.91 2.53 6.28 ___ ___ 9.68 100
1998 54.54 0.67 ___ 11.86 3.32 7.17 9.52 ___ ___ 12.92 100
1999 64.45 1.61 ___ 14.02 ___ (3). 9.46 9.85 ___ ___ 0.61 (4) 100
Anexo 6
Estructura del gasto por sectores de las entidades federales (%)
Perodo 1989-1999
Sectores 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Crditos
comunes 39,96 19,93 21,07 22,93 22,76 21,17 18,54 20,51 18,28 20,36 20,9
Educacin 15,01 12,66 17,07 15,93 17,18 16,23 14,68 15,42 14,11 14,67 13,20
Vivienda,
desarrollo urb.
y serv. conexos 10,62 13,52 19,25 13,52 12,37 11,70 15,31 12,70 11,98 11,80 10,30
Seguridad
y defensa 9,76 8,72 10,15 12,20 12,70 11,21 10,72 9,76 11,50 10,92 8,9
Salud 8,51 7,00 8,53 8,75 9,94 10,97 14,06 15,69 11,39 8,78 19,2
Resto de los
sectores (1) 16,1438,17(2) 23,93 26,67 26,05 28,72 26,69 25,92 33,74 33,47 27,5
TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Anexo 7.1
Evolucin del valor del ingreso del Gobierno Nacional y del ingreso territorial
a precios de 1984. Perodo 1989-1999
(Millones de bolvares)
Anexo 7.2
Relacin de los ingresos del Gobierno y de los Gobiernos Territoriales
respecto al P.I.B. (%). Perodo 1989-1999
(1984 = 100)
Anexo 7.3
Evolucin del valor per cpita del ingreso del Gobierno Nacional
y del ingreso de los gobiernos territoriales. Perodo 1989-1999
(1984 = 100)
Ao Ingreso Ingreso Ingreso Total
Gobierno Entidades Municipal Ingreso
Nacional Federales Territorial
Anexo 8
Evolucin de indicadores de salud claves.
Estados Carabobo, Lara, Sucre y Zulia
Tasa de mortalidad
infantil (1) 29,6 24,3 17,8 26,5 18,4 19,1 11,5 12,3 10,43 35,98 33,6 29,8
Tasa de mortalidad
neonatal (1) 16,2 14,1 10,7 15,3 12,6 11,7 7,25 7,16 6,75 16,93 16,32 14,29
Tasa de mortalidad
postneonatal (1) 13,4 10,3 7,1 9,3 8,3 7,0 4,3 5,2 3,68 19,05 17,28 15,52
Tasa de mortalidad
materna (1) 0,6 0,6 0,5 0,2 0,1 0,4 0,4 0,5 0,3 0,6 0,7 0,8
Tasa de natalidad (2) 23,1 21,8 18,6 28,5 24,8 23,9 34,87 30,38 22,53 27,03 26,49 19,21
Introduccin
1 El Estado colonial se podra definir por su situacin de excentrismo o centralidad externa al terri-
torio.
Ecuador, descentralizacin y participacin ciudadana 311
6 En resumen, la visin municipal propone: que la descentralizacin debe ser considerada como la
estrategia fundamental de la reforma del Estado; que su visin de la descentralizacin no se opone
a las estrategias de modernizacin, desregulacin y privatizaciones elegidas por el gobierno, pero que
les antepone como objetivos superiores: el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, la
democratizacin real del estado y la equidad y armona del desarrollo en todas las secciones del te-
rritorio nacional (Pea, 1994).
7 Incluida la reflexin sobre la necesidad de fortalecer el nivel intermedio, tradicionalmente dbil en
el Ecuador.
314 Diego Pea Carrasco
8 En los primeros das de noviembre de 1999, un acontecimiento revela esta tendencia. Un grupo po-
ltico de gran connotacin, manifiesta su simpata por una propuesta autonmica que cuenta con
un importante respaldo social y la integra a su agenda de aproximacin a una fase electoral. Edito-
riales de la prensa juzgan el hecho y seguramente en estos das se presenciar la polmica.
9 Esta sntesis descriptiva de la evolucin de la discusin sobre el tema de la descentralizacin no ha-
ce justicia al desarrollo terico abundante que ha tenido el tema en los escritos de una generacin
de intelectuales ecuatorianos y extranjeros que se han dedicado al tema en el pas y han aportado
artculos, libros, editoriales, ensayos, foros, seminarios, talleres y debates, que han proliferado, espe-
cialmente a partir de 1991. Es destacable el aporte de expertos nacionales a la produccin de una
considerable cantidad de proyectos de leyes, decretos ejecutivos y acuerdos ministeriales,
Ecuador, descentralizacin y participacin ciudadana 315
dades locales para consolidar una gestin autnoma (...), define las re-
laciones y las responsabilidades entre la Funcin Ejecutiva y los gobier-
nos seccionales (...) fomenta y ampla la participacin social en la ges-
tin pblica... (Gonzlez 1999). Establece una serie de reas para des-
centralizarse y desconcentrarse, mediante transferencias y delegaciones
habilitadas por convenios obligatorios para las entidades de la funcin
ejecutiva, propuestos por los gobiernos seccionales; se fijan propsitos y
procedimientos para la participacin de la sociedad en la gestin pbli-
ca y para la coordinacin entre el rgimen seccional autnomo y el sec-
cional dependiente, y se sealan las funciones de planificacin entre el
nivel descentralizado y el nacional.
A partir de una consulta nacional, una asamblea nacional electa por vo-
tacin directa prepara un nuevo texto constitucional que el Congreso
pone en vigencia en agosto de 1998. Se establecen los principios de
unidad nacional en la diversidad () y administrativamente descen-
tralizado, pluricultural, multitnico y diverso (...). Se dispone la crea-
cin de un sistema nacional de salud que se integrar con las entidades
pblicas, autnomas, privadas y comunitarias del sector, que funciona-
r de manera descentralizada, desconcentrada y participativa. Se crea
el sistema nacional descentralizado de proteccin integral a la niez y la
adolescencia, en el marco de lo cual los gobiernos seccionales formula-
rn polticas locales (), seguridad social (), educacin, que deben
organizarse de manera descentralizada (Moncayo, 1999). Moncayo va-
lora los cambios constitucionales como positivos y hace una referencia
especial al Ttulo XI, que se refiere a la organizacin territorial y la des-
centralizacin, en el que se definen los regmenes seccional dependien-
te, para la desconcentracin, y autnomo, para la descentralizacin; es-
tablece los principios de peticin de competencias por parte de munici-
pios y consejos provinciales; enriquece la divisin poltica administrati-
va, incluidas las juntas parroquiales en las reas rurales; cambia la repre-
sentacin municipal en los consejos provinciales; establece como des-
centralizables o desconcentrables a todas menos seis competencias del
gobierno nacional, condiciona la transferencia de responsabilidades con
los recursos correspondientes; constituye los regmenes especiales para
escenarios de caractersticas tnicas o ambientales, zonas de administra-
cin especial en la Amazona y Galpagos; seala las cuatro fuentes de
320 Diego Pea Carrasco
10 Paco Moncayo (1999): Existen las normas constitucionales, legales y reglamentarias suficientes y
convenientes para que el proceso descentralizador se cumpla. (...) Hay en la casi totalidad de ecua-
torianos la conviccin de la necesidad de cambiar radicalmente la estructura. Lo que no se ha ob-
servado es una voluntad real por parte de los conductores del Estado para llevar a efecto el proceso
transformador.
322 Diego Pea Carrasco
12 En esta lnea, la Secretara de Estado de Desarrollo Humano concert recientemente con dos mu-
nicipios la formacin de un consejo consultivo de polticas sociales a escala local, en el que delega
a los alcaldes su competencia de convocar a los representantes ministeriales en la localidad para que
articulen sus operaciones en el marco una poltica social concertada con actores civiles.
324 Diego Pea Carrasco
14 Es una negociacin que ha comprometido a estas entidades durante mas de seis meses, sin impedir
que cada organismo asociativo mantenga su propia agenda legislativa. Les asisten en la negociacin
el Ministerio de Gobierno y el CONAM. El texto se mantiene en estado de borrador, sin otro com-
promiso para las entidades, sino mantenerse en la negociacin.
330 Diego Pea Carrasco
Los ingresos de los consejos provinciales, que participan del 20% del
FODESEC y del 30% de la ley especial del 15%, se distorsionan entre ellos,
pues no menos de 15 leyes especiales les asignan recursos diferencialmente.
En resumen, las transferencias del gobierno incluidas las del FODE-
SEC y la ley del 15% aportan el 59,8% del presupuesto municipal, y sig-
nific el 98% del presupuesto de los consejos provinciales. Esta observacin
mide la dependencia financiera de los gobiernos seccionales, que contrasta
fuertemente con su autonoma poltica, la que se relativiza.
A las fuentes de ingreso de los gobiernos seccionales mencionadas, la
Constitucin aade la de los recursos que se transferirn con el traspaso de
nuevas responsabilidades. En esta posibilidad y la del incremento del esfuer-
zo fiscal de los municipios radica la expectativa de la descentralizacin.
Tambin lo est en la informacin de que, mientras el gobierno nacional
destina a inversiones el 20% y a gasto corriente el 68,4% como promedios,
los municipios destinan a inversiones el 50,3% y los consejos provinciales,
el 58,5%, y de gastos corrientes, 49,8% los municipios y 41,5% los conse-
jos provinciales, respectivamente. Esto podra indicar una expectativa de
mejor calidad de gasto en los gobiernos seccionales que en el gobierno na-
cional, que alentara la descentralizacin de recursos.
El tamao de la asignacin del presupuesto a los municipios y consejos
provinciales debera ser corregido, sea por transferencias relacionadas con
nuevas competencias o por incentivos a la recaudacin tributaria local. Pa-
ra este efecto ltimo, debern hacerse adecuaciones a la ley para garantizar
que esfuerzos mayores en la parte fiscal tengan la recompensa correspon-
diente. La conveniencia de autorizar la imposicin de sobretasas locales a
impuestos nacionales, que el municipio las negocie con los contribuyentes
y las recaude, debera analizarse.
En la perspectiva del peso que tiene para el presupuesto el servicio de la
deuda externa (48%) y el dficit no menor al 5% del PIB, no es aceptable
una presin por obtener mayores recursos para los gobiernos seccionales sin
una correspondiente asignacin de responsabilidades, aunque no es menos
cierto que el incumplimiento en las transferencias legales es inaceptable y es
profundamente discutible priorizar el pago de la deuda externa antes que el
pago de las obligaciones internas.
Segn el criterio del alcalde de Cuenca, Fernando Cordero, en su art-
culo Descentralizacin y participacin ciudadana: logros y desafos, se pre-
334 Diego Pea Carrasco
Bibliografa
Carrin, Fernando
1996 Gobiernos locales y Descentralizacin. Caracas, Ed. FEGS.
1996 La Descentralizacin, un proceso de Confianza Nacio-
nal, en Revista Nueva Sociedad #142, marzo.
1999 La Descentralizacin y el desarrollo Humano en el Ecuador.
Quito.
Carrin, Fernando y Jorge Hass (compiladores).
1995 Descentralizacin en Amrica Latina, Quito. Ed. PGU.
Coraggio, Jos Luis
1997 La Descentralizacin, un da despus. Buenos Aires.
CORDES
1993 Descentralizacin y Gobiernos Municipales. Quito. Ed.
CORDES-BEDE.
Corral, Fabin
1999 Descentralizacin: entre el servicio para la gente y el po-
der para las regiones, en Francisco Muoz (comp.), Des-
centralizacin. Quito. Editorial Tramasocial.
Crespo, ngel
1992 Hacia un Proceso de Descentralizacin del Estado. Quito.
Gangotena, Ral
1993 El Proceso de Descentralizacin en el Ecuador, en Des-
centralizar en Amrica Latina? Gestin Urbana, Vol #3.
Gonzlez, Susana
1999 Descentralizacin, Autonomas e Integracin, en Fran-
cisco Muoz (comp.), Descentralizacin. Quito. Editorial
Tramasocial.
Guzmn, Marco Antonio
1994 Bicentralismo y Pobreza en el Ecuador. Quito. Ed. Corpora-
cin Editora Nacional.
Hernndez, Miguel
1998 Descentralizacin, de la teora a la ley especial de descentra-
lizacin. Guayaquil. Ed. Universidad Catlica Santiago de
Guayaquil.
Hurtado, Alex
1999 Tena: Municipio Piloto de la Descentralizacin, en Fran-
cisco Muoz (comp.), Descentralizacin. Quito. Ed. Tra-
masocial.
Ecuador, descentralizacin y participacin ciudadana 339
ILDIS
1995 Memoria Taller sobre descentralizacin del Ecuador. Quito.
CPP.
Len, Jorge
1999 La Descentralizacin y el Sistema Poltico, en Revista
CONOS 8, junio.
MODERSA
1998 Gua para la organizacin de sistemas descentralizados de sa-
lud. Quito. Ed. MSP.
Moncayo Garca, Jaime
1986 La situacin socioeconmica de los municipios en el Ecua-
dor. Quito. BEDE.
Moncayo, Paco
1999 Ecuador: El Reto de la descentralizacin, en Francisco
Muoz (comp.). Descentralizacin. Quito. Ed. Tramaso-
cial.
Muoz, Francisco
1999 Artculo introductorio. Captulo Reflexiones Histricas
sobre la Integracin y la Descentralizacin en Amrica La-
tina, en Francisco Muoz (comp.). Descentralizacin,
Quito. Ed. Tramasocial.
Ojeda, Lautaro
1998 Encrucijadas y perspectivas de la descentralizacin en Ecua-
dor. Quito. Ed. Abya-Yala.
Ortiz, Santiago
1998 Participacin Ciudadana, Quito: Ed. ACJ.
Pachano, Simn
1998 La Representacin Catica. Quito. FLACSO.
Pea, Diego
1994 El Reto de la Descentralizacin como Base de la Reforma
Constitucional. Quito. Consejo Provincial de Pichin-
chaILDIS.
Real Lpez, Byron
1998 Descentralizacin y participacin social en la gestin de los recur-
sos naturales renovables. Quito. INEFAMGTZFLACSO.
340 Diego Pea Carrasco
Roque Sevilla*
que hubiera un club de canto a los italianos les encanta el club de canto,
tiene que haber organizacin social mnima, presidente del club, un vicepre-
sidente, un tesorero, hay que convocar a la gente, reunirse, hay que ensayar,
competir y tener xito.
Putman haca esta simple explicacin para decir: Seores, si desde la
base no comenzamos a organizarnos y producimos ciudadana, organiza-
cin social, que responda a lo que los gobernantes hagan, no va a funcionar
el sistema de gestin a largo plazo; no importa quien sea el gobernante, si
tenemos esta estructura social bien desarrollada; lo dems es consecuencia.
Y aqu me siento muy orgulloso de ser alcalde de Quito. Una de las co-
sas que llama la atencin en la ciudad de Quito, cuando uno visita los ba-
rrios, es la dignidad con la que el ciudadano comn enfrenta a la mxima
autoridad de la ciudad; siente que l es un ciudadano y que tiene un dere-
cho para plantear ideas y para felicitarle al primer personero, si se lo mere-
ce, y si no se lo merece, se lo dicen en la cara.
En Quito, slo las ligas deportivas barriales sobrepasan las 160 190,
pero cada liga, a su vez, tiene entre 60 y 80 equipos de ftbol, y cada equi-
po, una organizacin social; tiene un presidente, un vicepresidente, una ma-
drina y tres equipos femenino, masculino y el de los veteranos y se lleva
el campeonato en todas las ligas durante el ao. Para eso se requiere una or-
ganizacin social espectacular. Muchos asistimos a las inauguraciones; hay
que tomarse algunas horas, porque slo el desfile puede durar dos horas y
media, hasta que entren los 90 equipos, todos uniformados, con sus masco-
tas. Eso es organizacin comunitaria. Con la famosa emergencia del volcn
Pichincha, una de las cosas ms impresionantes es ver cmo reacciona la
gente en las reas de peligro.
Anteayer entregu 38 radios a los jefes sectoriales elegidos por la comu-
nidad. Se juntan tres cuatro barrios y hacen un sector en las laderas del Pi-
chincha; nombran a un jefe, que se comunica por radio con el 911 o los ad-
ministradores zonales para operar en caso de una emergencia. Esto intn-
tenlo hacer ustedes en otras ciudades y no tienen ninguna posibilidad de lle-
var a cabo este trabajo. Repito: sin institucionalidad, sin ciudadana, la au-
tonoma es un cuento.
El tercer aspecto, que me parece fundamental, es que, si ya tenemos es-
tos elementos anteriores, falta todava la responsabilidad poltica en el plan-
teamiento y en la discusin de este tema. Para ello hay que decir: queremos
346 Roque Sevilla
ser autnomos, pero queremos ser parte de una nacin y asumir las respon-
sabilidades, pues hay que hacer esa diferenciacin.
Tengo de todo menos de regionalista. Admiro y quiero a la ciudad de
Guayaquil; como empresario he tenido enorme xito en esa ciudad y tengo
grandes amistades all. Los guayaquileos tienen cualidades excepcionales
pero, si tengo que comparar la Alcalda de Guayaquil, que ha sido suma-
mente exitosa, y tengo que reconocer pblicamente ese hecho, con la Alcal-
da de Quito, debo ser sincero: si yo tuviese las responsabilidades que tiene
el Alcalde de Guayaquil, cualquiera que stas sean, yo podra pasar gran par-
te de mi tiempo en Miami. Hace dos das no pude asistir a la reunin he-
misfrica de alcaldes, a la que estuve invitado, porque tena mucho trabajo
en la ciudad y me qued. As tiene que ser.
Por qu digo esto? Porque hacemos todo lo que hace Guayaquil, ms
educar a 12 mil estudiantes, atender 54 mil partos a travs del proyecto del
Patronato San Jos, asumir el transporte y el trnsito. Ahora estamos en la
gran pelea con los seores choferes, porque nosotros determinamos cmo se
hace eso. Hemos asumido el tema del medio ambiente. Somos responsables
de la distribucin, la construccin y el manejo del agua potable. En nues-
tras manos est el alcantarillado de la ciudad. Hacemos la recoleccin y la
disposicin final de la basura, incluidos los hospitalarios y los qumicos pe-
ligrosos. Manejamos la conservacin, no de la pequea calle de Las Peas,
sino del segundo Centro Histrico de Amrica Latina, que ha sido califica-
do por la UNESCO como el mejor conservado de Amrica Latina. Como
si esto no fuese suficiente, adems, tengo que ser aprendiz de vulcanlogo y
manejar un riesgo y una emergencia que no se ha manejado en 340 aos.
Entonces, si resto todas esas actividades, yo podra pasar de vacaciones.
Estamos dispuestos a asumir ms responsabilidades. Quiero anotar que, por
ejemplo, en el campo del trnsito y el transporte, hemos asumido la respon-
sabilidad, pero no hemos recibido un sucre por ese motivo. Quito asumi
responsabilidades en educacin sin recibir un centavo; el gobierno debera
pagarnos, por lo menos, por los 12 mil estudiantes; un promedio de lo que
gastan en cada uno de los estudiantes de la nacin sera lo lgico.
En la parte de salud, es el nico municipio que ha asumido esa respon-
sabilidad. Entonces, demostramos que s se puede descentralizar, porque
hay institucionalidad en la ciudad de Quito y hay ciudadana.
Centro y periferia: un dilogo necesario 347
Anunzziata Valdez*
Quiz primero tenga que explicar al auditorio la razn por la cual, en el Pe-
r, nos hemos inspirado en la Constitucin ecuatoriana para establecer el
rgimen de cmara nica, en vez del rgimen bicameral, de modo que ya no
tenemos senadores ni diputados, sino congresistas que renen ambas cuali-
dades. No es ste, sin embargo, el tema del que debo ocuparme, sino el de
la descentralizacin, y comentar lo que han dicho los elocuentes oradores
que me han precedido en el uso de la palabra.
La descentralizacin es una bandera que a todos interesa y que a muchos
entusiasma. Se agita siempre en los terrenos polticos y, sobre todo, en las
pocas electorales. Y sin embargo, hasta ahora me parece que no se ha lleva-
do a trmino eficazmente en ninguno de nuestros pases. Desde luego, no en
el Per, de modo que lo que digo no es en menoscabo de un tercer pas.
Soy el primero en reconocer que, en el mo, la descentralizacin que se
inici muy briosamente con la Constitucin y el gobierno anteriores, fraca-
s del todo, a tal extremo que la nueva Constitucin ha tenido que regular-
la nuevamente en sentido inverso y, hoy mismo, ya no hay regiones en el Pe-
r, sino los antiguos departamentos.
Una leccin que a todos nos puede convenir es conocer cul fue el zig-
zag de este proceso que, en el rgimen anterior, el Congreso y el Poder Eje-
cutivo cuadricularon a la Repblica a su antojo en regiones ms o menos in-
acciones que ganaban las gentes que solicitaban ante el juez que se cumplie-
ran sus deseos.
Pero hay algo ms: la Constitucin de 1991, aparte que descentraliz y
dio derechos a las gentes, asegur la transferencia de recursos a las regiones.
En Colombia empez una era de descentralizacin y fortalecimiento de las
regiones a mediados de la dcada del ochenta con la ley 60 y con la ley de
regalas, que aseguraba, la primera, que la nacin fuera aumentando las
transferencias anuales del situado fiscal y de recursos ordinarios de ao en
ao, para los municipios y los departamentos de Colombia. Y la ley de re-
galas, que es un debate que en el Ecuador asegur que las regalas del pe-
trleo fueran unas, la mayor parte, a los municipios productores, pero una
parte de esas regalas fueran a los municipios no productores de todo el pas,
y esta ley permiti que se construyeran miles de kilmetros de carreteras.
La nacin rige las tres ramas de poder pblico: la poltica macroecon-
mica, la redistribucin del ingreso, la defensa de la seguridad nacional y las
relaciones polticas internacionales. El municipio, es el ejecutor de la pres-
tacin de servicios pblicos, la construccin de obras y la participacin ciu-
dadana. En el nivel medio est el departamento, donde la constitucin le da
las funciones de coordinacin, concurrencia y subsidiaridad con los muni-
cipios y, adems, les asigna la planificacin y la promocin del desarrollo
econmico y social y la administracin de los asuntos seccionales, como los
servicios pblicos.
Pero esto es mentira. La Constitucin lo dice, pero resulta que los cons-
tituyentes de 1991 quisieron acabar con el departamento; no lo queran. El
departamento estuvo muerto en la constitucin de 1991, pero en una ma-
drugada, por cansancio, volvi a quedar dentro de la Carta Magna y, poste-
riormente, la ley no desarroll la Constitucin en materia departamental.
Entonces, qued en el limbo. El departamento, por una parte, se rige
por la Constitucin, que es la Carta mxima en cuanto a esto, pero, por otro
lado, como no hay leyes que desarrollen la Constitucin, tiene todava figu-
ras mastodnticas pasadas de moda, de ejecutores de departamento como
tal que no han podido ser eliminadas porque no hay rgimen departamen-
tal; hay rgimen municipal.
El departamento sabe hacia dnde va, cmo se rige, pero los goberna-
dores no saben cmo actuar en ciertas reas, porque en la Constitucin se
dice, pero la ley no dispone, no se reglamenta lo que la Constitucin dice.
La descentralizacin, arma contra la corrupcin 367
y, cuando llega un recurso del orden nacional, para que ellos aprueben la in-
clusin de ese recurso en el presupuesto, hay que negociar con ellos hacia
dnde va la plata.
No es el gobernador quien manda, sino la honorable asamblea departa-
mental la que termina despedazando los recursos pblicos. Eso ha generado to-
do tipo de corrupcin en Colombia; incluso, que los gobernadores tengan que
dar contratos especiales para que los diputados ganen plata por debajo de la
mesa, para que le marchen al gobernador; eso es producto de la Constitucin,
que les dio el poder que tienen hoy de reunirse 10 meses al ao y cogobernar.
Tambin hay contraloras departamentales a las cuales hay que girarles
el 2% de los ingresos ordinarios mensuales para que puedan funcionar. Otra
causa de factores internos es la asignacin de recursos a competencias que
ya no corresponden a los departamentos.
En cuanto a factores externos, la fragilidad del rgimen fiscal y la des-
proteccin de las rentas departamentales. Las rentas de los departamentos
en Colombia son el aguardiente y el tabaco, son inelsticas. El aguardiente
est sometido a contrabando, est entrando contrabando de aguardiente de
todas partes. La gente est cambiando sus gustos por el whisky, el vodka, la
ginebra y los licores extranjeros; la gente est haciendo aguardiente de alam-
bique, es decir, el aguardiente est sujeto a todo tipo de problemas y est
atado al narcotrfico en cierta forma, para lavar activos. Las rentas departa-
mentales, por concepto de aguardiente, van en cada libre, igual que las del
tabaco, igual que el impuesto de timbres sobre rodamiento de vehculos y el
impuesto de registro de anotacin, que pesa sobre la compra-venta de bie-
nes muebles.
Otro problema es la negociacin centralizada de los salarios. Los sindi-
catos de maestros y de salud, en Colombia, son nacionales, no departamen-
tales, de tal manera que, cuando hay un paro de maestros, el Ministro ne-
gocia con los maestros el alza de salarios, pero el que paga es el departamen-
to con el situado fiscal. Al gobernador le llega una notificacin del sindica-
to que dice que el Ministro subi en 15% el salario y que se debe proceder
al pago, pero la negociacin fue por fuera, no por dentro.
Las crecientes competencias son asignadas desde el nivel nacional sin los
recursos necesarios para financiarlas. A los departamentos les entregaron las
carreteras en Colombia, las carreteras secundarias que unen los pequeos
municipios, con la promesa de entregar cuatro millones de km/ao; entre-
La descentralizacin, arma contra la corrupcin 369
Jamil Mahuad*
las murallas y se quedaban ah. Creo que la guerra por Helena de Troya du-
r dcadas y, como no haba plvora, no haba caones, no haba forma de
bajar las murallas, se peleaba con lanzas, arcos y flechas, podan estar ah d-
cadas sin que pasara mucho.
Y a este seor se le dijo que era un gran estratega, un gran dirigente, un
gran lder. Con lo que no contaba l, y por supuesto la poblacin, es que,
de pronto, en Atenas cay la peste; se les contaminaron las aguas y empeza-
ron a morir los habitantes; hubo una mortandad diaria increble. Ese rato,
dice Montaneli, la gente, en lugar de buscar el virus, empez a buscar al cul-
pable. Obviamente, el culpable fue el de la idea, y le aplicaron la misma me-
dicina que l invent: el ostracismo.
Mi impresin es que, en el Ecuador, no queremos descubrir los virus;
queremos encontrar culpables. Nos falta anlisis, profundizacin, informa-
cin, falta rigor; siempre estamos buscando el atajo de la salida fcil e impac-
tante, de la propuesta estentrea y, muchas veces, sin ningn contenido. En
esa situacin, el culpable es el gobierno central. Si el culpable es el gobierno
central, si se debilita a este gobierno, se fortalecen los gobiernos seccionales
y, por lo tanto, sa es una buena frmula para descentralizar al Ecuador.
Ah hay, encadenados, diversos argumentos sofsticos, pero con esta l-
gica daina est funcionando el Ecuador ltimamente, conque encontre-
mos un responsable de lo que pasa y tratemos de sancionarlo; pensamos que
as se van a resolver los problemas, pero no es as.
Tercero: en este tema, como en tantos temas difciles del pas, entramos
necesariamente en un proceso de negociacin. Tengo un altsimo concepto
de las negociaciones. La historia me ense, y la prensa me ensea todos los
das aqu y en el mundo, que la nica forma de superar las dificultades es
con negociaciones exitosas.
Para superar un problema por la va de la negociacin hacen falta varias
cosas, entre ellas, por lo menos, dos: un objetivo, que es la voluntad de en-
tenderse. Vamos a sentarnos a hablar y vamos a encontrar una salida a esto.
Y eso, a la vez, supone que tengamos una relacin personal, que permita que
esos dilogos y las negociaciones avancen, que tengamos una propuesta que
tome en consideracin las principales preocupaciones de los dems; slo si
yo me hago cargo del problema de la otra persona al formular una propues-
ta, voy a tratar de resolver ese problema, y slo si l hace lo mismo con mi
problema, podemos tener una salida.
380 Jamil Mahuad
gue estando en la economa. Un pas con estos dficits y estos problemas es-
tructurales no puede salir adelante si no trabaja en serio en corregir las ra-
ces de los problemas.
Nosotros tenamos una secuencia para tratar los problemas: primero, el
dficit, es decir, reforma tributaria; segundo: el presupuesto; tercero: un sa-
neamiento claro. Estoy hablando de enero, febrero, de este ao, presupues-
to de este ao, no el que discutimos ahora, que es del prximo ao; sanea-
miento del sistema financiero. Haba que saber lo que pasa, contratar audi-
toras, decirle al Ecuador la verdad, entrar en esos bancos, cerrarlos, si haba
que cerrar y, de una vez, limpiar esto.
Apoyo internacional a travs de un acuerdo con los organismos multila-
terales, manejo de deuda externa. Qu hace un pas con una deuda externa
de ms del ciento por ciento del PIB, donde el 52% del presupuesto se va al
exterior? Un Ecuador que tiene 800 millones de dlares previstos para inver-
siones en 2000 y 2.400 millones de dlares para pago de intereses y amorti-
zaciones en deuda externa tiene el triple en deuda que en inversiones.
Un pas en el que se pide que se recorte el tamao del Estado, como po-
sicin muy correcta; un Estado que le cuesta 1.200 millones de dlares por
ao, profesores, mdicos, FF.AA, todos los ministerios y 2.400 millones en
intereses y amortizacin de la deuda. Haba que tratar ese tema. La reacti-
vacin productiva, el desempleo, la pobreza, empresas que se cierran, la fal-
ta de mercado: es terrible. Propusimos esa secuencia en el tratamiento; la-
mentablemente, los planes no coincidieron con la realidad.
Este rato manejamos de manera simultnea la reforma tributaria, el pre-
supuesto del Estado de 2000, la negociacin de la deuda externa, el acuer-
do con el Fondo Monetario y la posibilidad de reactivar la produccin. Ca-
da uno de esos elementos, tomados por separado, es suficiente trabajo y
complicado para cualquier gobierno.
En ese ambiente de total intranquilidad econmica, se presenta ahora la
discusin de la descentralizacin, pero hay algo adicional: el Congreso en-
tra, dentro de muy poco, en receso, lo que supondr que no trabajar parte
de diciembre y parte de enero. Si avanzan las consultas y de all salen las pro-
puestas legales, tendrn que ir al Congreso Nacional, en el mejor de los ca-
sos hasta febrero o marzo, y este pas tiene elecciones en mayo.
Vamos a tener el debate de uno de los temas ms importantes en la histo-
ria del Ecuador, en medio de una campaa electoral, donde lo ms probable
382 Jamil Mahuad
dilogo entre todas estas identidades locales, que se han replegado sobre s
mismas hacia lo local. En segundo lugar, permite incorporar al otro como
un elemento constitutivo de nuestra propia identidad (sa es la gran riqueza
de la mediacin) y, desde esa perspectiva, el centro ya no es ese espacio que
suprime, que elimina la expresin de las diferencias, a travs de lo que podra
ser una vocacin casi totalitaria de integracin, sino aqullo que permite el
reconocimiento del otro. se es el juego que hace posible las mediaciones.
El centro siempre supone un reconocimiento de los lmites a nuestra
propia identidad, y slo en la medida que uno reconozca esos lmites es po-
sible entrar en un proceso de mediacin y de dilogo. En lenguaje freudia-
no, el Ecuador vive una fase de explosin de las autonomas casi parricida.
Todos queremos matar al padre Estado. Es un momento de ruptura. Este
momento de ruptura, de explosin de las autonomas, tiene que dar paso al
juego de las diferencias, y ese juego no puede existir si alguien no se hace
cargo del centro.
Un tercer desafo que tenemos los ecuatorianos es saber qu est en jue-
go en el proceso de descentralizacin. Ayer se deca que todos los procesos
de descentralizacin son diferentes, que no hay modelos nicos y que, ms
bien, cada pas desarrolla su propio proceso de descentralizacin, porque ca-
da proceso pone en juego algo que es distinto.
Cmo saber qu es lo que est en juego en este proceso de descentrali-
zacin? La respuesta pasa por saber cunto, cmo y de qu manera se inte-
gr esta forma de Estado que hoy da est colapsando en el caso del Ecua-
dor. Creo que, tambin, en la particularidad del caso ecuatoriano y esto no
s si es bueno o malo, pero es un hecho que est ah, estamos entrando a
las autonomas con un modelo estatal colapsado. Y eso expresa el vaco de
centralidad que se vive en este proceso. Y tambin creo que enfrentamos
cierto desconocimiento de lo que significa este modelo estatal que se ha de-
rrumbado. Creo que se ha puesto mucho nfasis en la parte administrativa,
en la dificultad de transferencia de recursos, en la dificultad de que las pro-
vincias, de que los municipios, puedan manejar recursos con automona o
puedan cumplir con ciertos servicios. Todava desconocemos otros niveles
de funcionamiento del Estado centralista en el Ecuador. Por ejemplo, cu-
les eran los imaginarios a travs de los cuales operaba ese Estado centralista,
cul era su simbologa, cul su retrica. Si no tenemos un conocimiento su-
ficiente de estos otros mecanismos, a travs de los cuales funcionaba el Es-
392 Felipe Burbano de Lara
Simn Pachano*
una mesa medio coja y, por lo tanto, puede quedar un elemento de inesta-
bilidad en lo que se constituya en el futuro.
En el caso colombiano, el trmino de la definicin, en este aspecto del
sujeto, tiene otra connotacin que es interesante destacar. En todos nuestros
pases, y en casi todos los pases del mundo, existen dos regmenes que coe-
xisten, que conviven: un rgimen de representacin ciudadana, que por lo
general es el rgimen democrtico, participativo, y un rgimen de democra-
cia representativa, que en el caso ecuatoriano son los municipios y consejos
provinciales. Cada nivel de la divisin poltico-administrativa corresponde
a una instancia de representacin y, paralelamente, un casillero vaco de las
parroquias, que no tienen una instancia de representacin. La nueva Cons-
titucin dice que se llenarn con las juntas parroquiales de eleccin popu-
lar, pero todava no hay una ley ni se conoce una eleccin para esto.
Junto a esto hay, normalmente, un rgimen de delegacin, desde el go-
bierno central hacia las instancias poltico-administrativas de la divisin del
pas. En nuestro caso constituyen, la gobernacin y la jefatura poltica, a ni-
vel cantonal y a nivel parroquial, es decir, la tenencia poltica que ahora se eli-
min. Esta coexistencia de ambas funciones lleva a una superposicin de fun-
ciones y de poderes, que en algunos de los casos ha sido tocado y en otros, no.
En el caso colombiano, esto se fue por el lado de eliminar, prcticamen-
te en su totalidad, a la estructura de delegacin, que antes era un rgimen
en donde el Presidente nombraba al gobernador y ste a los alcaldes, en una
cascada de delegacin de poder, digamos as; en este momento, todos los
cargos son de eleccin popular y no queda un cargo de delegacin desde el
gobierno central.
El caso boliviano es diferente. El prefecto es delegado, pero trabaja con
un consejo electo por nominacin popular; por lo tanto, se combina la es-
tructura de delegacin con la de representacin, otro elemento interesante
en todo este aspecto, de cmo escoger, por dnde ir y cmo llegar a un equi-
librio relativamente adecuado entre esas dos funciones.
Hay una discusin interesante. Qu se puede transferir? Qu no se
puede transferir hacia los diferentes niveles? Por ejemplo: se puede o no
transferir seguridad ciudadana, seguridad pblica; se puede o no transferir
relaciones internacionales; se puede o no transferir defensa. Hay una serie
de elementos que se deben discutir y que es necesario considerar antes de
tomar decisiones absolutamente fundamentalistas, como a veces son las que
398 Simn Pachano
Fernando Garca*
pecficas para los diversos aspectos que plantea. Por lo menos, los derechos
colectivos y este tipo de tratamientos especiales que tiene la Constitucin,
respecto de grupos indgenas y poblacin negra.
El otro proyecto sobre la ley de juntas parroquiales rurales, desde el Tri-
bunal Supremo Electoral, permitira, de alguna manera, un poco como
emulacin de la experiencia del Estado de Oaxaca, en Mxico, la posibili-
dad de que las autoridades locales, en reas indgenas, fueran nombradas
con mecanismos propios de eleccin que siempre se han mantenido, al re-
novar el mismo proceso electoral y el de participacin ciudadana.
Otra interrogante es sta: qu relacin tendrn las circunscripciones te-
rritoriales indgenas y afroecuatorianas con los gobiernos locales y munici-
pales? Cmo se establecer este tipo de organismos, de funciones y de rela-
ciones? Es una rbita legal que tampoco est debidamente debatida.
Una ltima propuesta vlida: el movimiento indgena no ha dejado de
lado la propuesta de la plurinacionalidad, a pesar de que no fue aprobado
por la Constitucin. El planteamiento, sin embargo, sigue planteado. Se tra-
ta de una concepcin que no va, en ningn momento, contra la integracin
del Estado. Est sealado en la Constitucin, incluso, al comienzo de los de-
rechos colectivos, que el pas es uno solo, unitario, soberano, etc., por lo que
esta propuesta de la plurinacionalidad se mantendr.
Finalmente, me parece importante plantear el tema desde la perspecti-
va de lo que he visto en el movimiento social indgena en el pas; qu nive-
les de representacin tendrn estos sectores en las instancias del Estado cen-
tral o en lo que quedar de l, como deca Felipe Burbano.
Estas reflexiones plantean una propuesta desde la participacin ciuda-
dana y la participacin de los movimientos sociales, en lo que sera la pro-
puesta de la descentralizacin en el pas.
La descentralizacin
y el Estado unitario
Abelardo Pachano*
* Economista, Ecuador.
406 Abelardo Pachano
aproximadamente, el 14% del presupuesto del Estado, cifra que es muy si-
milar, ligeramente inferior, al gasto nacional en todo el rubro de educacin
y cultura. Este 14% de aporte del presupuesto a los organismos municipa-
les y regionales, excluye:
Las contribuciones directas a aquellos organismos que tienen el carcter
de regional o que corresponden a ms de una provincia,
El servicio de la deuda pblica incurrida por el Estado para llevar ade-
lante obras de carcter local, contratadas tanto por el Estado como por
los organismos locales y luego asumidas por parte del Estado,
Las asignaciones de la defensa especficas en su organizacin de Junta de
Defensa Nacional.
Las obras directas que administra el Estado y que ha asumido por fallas,
falencias o debilidades de distintos municipios que no cumplen con las
distintas tareas que deben ser desarrolladas, para atender las necesidades
de toda la comunidad.
El Estado ecuatoriano, en muchos casos, realiza labores directas de agua
potable y alcantarillado en distintos cantones del pas, como una forma adi-
cional de dar asistencia y resolver los problemas que tienen las comunidades.
La contribucin que hace el Estado a los distintos organismos regiona-
les representa el 67% de los ingresos totales que tienen todos esos organis-
mos. Apenas el 33% de los ingresos que tienen los municipios del pas son
producto de su esfuerzo tributario directo. El 67% de los ingresos corres-
ponde a contribuciones recibidas por parte del Estado ecuatoriano.
Si se analiza la eficiencia municipal, con excepcin de tres grandes mu-
nicipios en el pas Guayaquil, Quito y Cuenca, los dems organismos
municipales demuestran una estructura financiera sumamente frgil; ningu-
no de ellos cubre con su esfuerzo propio ni siquiera los gastos corrientes que
demanda la administracin municipal; peor an pensar que puedan generar
algn grado de supervit para destinar recursos a la construccin de la in-
fraestructura bsica o fundamental para resolver los problemas que tienen
las distintas municipalidades.
La fragilidad institucional que tiene la organizacin municipal en el pas
es enorme. La mayora de los municipios, y en este caso, con excepcin del
municipio de Guayaquil, que tiene un excedente de ingresos propios para
cubrir sus gastos corrientes, y del municipio de Quito, que podra sobrevi-
La descentralizacin y el Estado unitario 409
vir con su operacin diaria, todos los dems municipios del pas, si no reci-
bieran asistencia estatal, no podran siquiera cubrir con su operacin diaria.
Los programas de descentralizacin estn destinados a cubrir las necesi-
dades de desarrollo de las regiones y de las capitales de provincia y cantones
del pas; incluso, a atender su profunda debilidad financiera, su incapacidad
para mantener con vigencia el aparato municipal que corresponde a cada
uno de los distintos cantones del pas.
En este sentido, la temtica de la descentralizacin, al considerar los dos
grandes elementos que se requieren para poder llevarla a la prctica, tanto el
concepto de ciudadana como el de institucionalidad, si no la meditamos
profundamente, puede ser, en lugar de un mecanismo de mejoramiento del
nivel de bienestar de la colectividad, una nueva decisin frustrante en la
bsqueda de una colectividad mucho ms equitativa.
El anlisis respecto de la institucionalidad es muy importante, porque el
nuevo eje fundamental sobre el que descansar la organizacin poltica y de
administracin pblica ser el municipio. De su gran fortaleza, o de su
enorme debilidad, se desprender la capacidad para administrar salud y edu-
cacin para ofrecer los servicios bsicos, para atender las necesidades esen-
ciales de la colectividad, y ya no depender de las entregas de recursos que
haga el gobierno central.
Cul ser la situacin de una colectividad que, al recibir recursos sufi-
cientes para atender ese tipo de obligaciones, mediante la transferencia que
le hace un programa de descentralizacin, fracase en su manejo? Acaso el
proceso podra revertirse? Habra alguna forma de devolverle a la colectivi-
dad la capacidad para que pueda tener estos servicios de una forma ms efi-
ciente, ms regular, ms adecuada a lo que constituye la atencin de sus pro-
pias necesidades? O habremos incurrido en un proceso que, en lugar de
darnos una solucin a un problema de carcter operativo, bsicamente de
atencin, a lo que debe ser el manejo de la comunidad, constituya una nue-
va frustracin de carcter colectivo?
Para finalizar, har una breve reflexin respecto a la propuesta de las au-
tonomas, que est en discusin en el pas. Tiene su origen en la provincia
del Guayas; por la forma que est construida, es una propuesta que podra
ser generalizada para todas las provincias del Ecuador. La forma cmo se es-
t planteando esta consulta popular de carcter provincial traer una res-
puesta masivamente favorable; nadie espera que se den respuestas negativas
410 Abelardo Pachano
A costa de quin? De las dems provincias del pas. Para que los nme-
ros cuadren, la concentracin de recursos tendr lugar en Pichincha, en Gua-
yas y algo en Azuay; las dems provincias les van a ver la cara a las tres, por-
que el resultado neto de una distribucin de esta naturaleza sera negativo.
Si pidisemos, al resto de provincias, que contribuyeran con el 50% de
lo que recaudan en nombre del gobierno nacional, habra provincias que,
en el Oriente ecuatoriano, por ejemplo, recaudaran casi cero en IVA, casi
cero en impuestos a la renta y cero en el CIE (impuesto a los consumos es-
peciales).
En lugar de recibir los recursos que actualmente estn percibiendo, van
a tener que devolverle al Estado ecuatoriano recursos, como consecuencia
de un sistema de distribucin de esta naturaleza.
Un programa de descentralizacin de este tipo debera ser justo, puesto
que ira a construir un Estado unitario mucho ms equitativo y estable. Se
puede creer que el Ecuador puede manejar un problema de esta naturaleza
sin un costo econmico y un costo social sumamente enorme. Ser posible
llevar adelante un programa de descentralizacin con estas caractersticas;
acaso no habr que pensar, incluso, en el cambio de la organizacin polti-
ca fundamental del pas? Cmo vamos a dirimir competencia y a entregar
responsabilidades entre los municipios y los consejos provinciales? De qu
forma vamos a incluirles en stos a las organizaciones de carcter regional?
La temtica de la descentralizacin es demasiado seria como para que
improvisemos. Se trata de un aspecto que merece una atencin especial y las
decisiones debern a fortalecer la comunidad; construir medios con los cua-
les la direccin poltica y la comunidad tengan contactos estrechos, pero no
se puede partir de propuestas o ideas que lo que hacen es desarticular, pre-
cisamente, la estructura unitaria del Estado.
Descentralizacin de competencias:
anlisis comparativo
Jonas Frank*
* GTZ.
414 Jonas Frank
Sistemas uniformes:
Sistemas flexibles:
lo gobierno local que no asuma una cierta competencia, el Estado tiene que
seguir prestando estos servicios simultneamente, tambin desde niveles su-
periores.
La desventaja ms grande de los sistemas flexibles es, sin embargo, que
se basan en el poder de negociacin de las partes. No gozan de la misma po-
sicin un municipio pequeo y uno grande al seguir la lgica predomi-
nante -, aunque tengan la misma voluntad para asumir competencias. Esto
causa una brecha creciente entre los gobiernos locales con posibilidades pa-
ra la descentralizacin y los que no las tienen, aspecto que ser retomado
ms adelante.
Este sistema lo aplica, por ejemplo, Venezuela, que es, adems, el Esta-
do pionero en Amrica Latina para establecer convenios para la transferen-
cia de competencias. Es un caso interesante, porque aplica tambin el me-
canismo de interlocucin, sealado en el siguiente captulo.
Ecuador tambin aplica una estrategia flexible, ya que la Ley de Descen-
tralizacin y Participacin Social prev los convenios como mecanismo
principal de transferencia. Salvo en algunos casos, la frustracin del proce-
so es general, porque se basa, justamente, en la voluntad mutua de las par-
tes que, sin incentivos para la descentralizacin, es baja, tanto en el poder
central como en los gobiernos subnacionales.
Interlocucin:
Poltica nacional:
Bibliografa
Reflexiones finales