I

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES

"El que no arriesga, no gana" El caso del establecimiento de

agenda de la poltica nacional de gestin de riesgo de desastres en
el Per (2007-2011)

Tesis para optar el Ttulo de Licenciado en Ciencia Poltica y Gobierno que

presenta:

lvaro Martn Rojas Garca

Asesor de tesis:
Mag. Carlos Alza Barco

13 de octubre del 2014

 II

ABREVIATURAS

BID Banco Interamericano de Desarrollo

GRD Gestin de Riesgo de Desastres

INDECI Instituto Nacional de Defensa Civil

MEF Ministerio de Economa y Finanzas

NGP New Public Management

NPG New Public Governance

PCM Presidencia del Consejo de Ministros

PREVEN Programa de Reduccin de Vulnerabilidades frente al Evento

Recurrente de El Nio

SINADECI Sistema Nacional de Defensa Civil

SINAGERD Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres

 III

NDICE

INTRODUCCIN

1. CAPTULO I

El caso de la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres (2007-

2011)
1.1. Evidenciando el problema de los desastres.
1.2. Creando proyectos en gestin del riesgo de desastres (GRD): nivel
tcnico.
1.3. Retomando la gestin del riesgo de desastres: Nivel poltico.
1.4. Debatiendo y Legislando.

2. CAPTULO II

2.1. La gestin del riesgo de desastres como poltica pblica

2.2. Los actores del caso:

2.2.1. INDECI
2.2.2. PCM
2.2.3. Congreso de la Repblica
2.2.4. Organismos internacionales: BID y otros
2.2.5. MEF
2.2.6. PREVEN

2.3. Factores que influyeron en el establecimiento en la agenda

gubernamental de la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de
Desastres.
2.3.1. La ocurrencia de fenmenos naturales como factor de
visibilizacin
2.3.2. Contexto de reformas: discurso reformador
2.3.3. El emprendedurismo de poltica
2.4. Dos ventanas de oportunidad: 2007-2008 y 2010

3. CONCLUSIONES

4. BIBLIOGRAFA

5. ANEXO
 I

INTRODUCCIN

El Per, es un pas mega-diverso como consecuencia de su geografa,

extensin y posicin territorial en Amrica del Sur. La diversidad nos ha

proporcionado acceso a una amplia gama de recursos naturales, renovables y

no renovales, los cuales son utilizados para el desarrollo de la economa

nacional, con la finalidad de elevar la calidad de vida de la poblacin peruana.

Sin embargo, uno de los lados oscuros de la mega-diversidad, como

consecuencia de la variada geografa presente en el territorio nacional, es la

vulnerabilidad del pas frente a los desastres (naturales o inducidos por el

hombre) Si bien el pas ha tenido al Sistema Nacional de Defensa Civil

(SINADECI) y al Instituto de Defensa Civil (INDECI) como factores claves en el

manejo de los desastres, los mismos han sido criticados y mostrado diversas

falencias frente a los efectos de los desastres ocurridos en el territorio nacional.

Bajo este contexto, es que el pas se suscribe a un nuevo enfoque para

responder a los desastres y los riesgos que conlleva: la Gestin del riesgo de

desastres (GRD) es un nuevo enfoque (el cual fue cambiando en las dcadas

pasadas) que tiene como objetivo reducir los efectos de los desastres (sean

naturales, o provocados por el hombre) acontecidos en el mundo. La historia

nos seala que han existido, en diversas pocas, desastres (terremotos,

tsunamis, tifones, ciclones, desastres nucleares, etc.) que ameritaron la

intervencin de los estados para responder a las consecuencias catastrficas

 II

de tales eventos. Ms an, la comunidad internacional tiene conciencia sobre

las consecuencias que trae consigo un desastre; en particular la vulnerabilidad

econmica y social que se ve afectada por estos eventos recurrentes y de

presencia incierta (sobre todo para los sismos, terremotos).

Por ello, en el 2011 se aprob el Sistema Nacional de Gestin de riesgo de

desastres (SINAGERD), el cual como nuevo enfoque para responder a los

desastres contempl toda una nueva normativa, cambio de paradigma y un

proceso de construccin y decisin estatal por actualizar la respuesta del

estado ante los desastres. A su vez, esto se enfatiza en la Poltica Nacional de

Gestin del riesgo de desastres (actualmente en discusin) la cual ser el

instrumento orientador para todas las instituciones del estado peruano

especializadas o involucradas en responder a los desastres.

Acorde al Decreto supremo N 048-2011-PCM, Decreto supremo que aprueba

el Reglamento de la Ley N 29664, que crea el Sistema Nacional de Gestin

del Riesgo de Desastres (SINAGERD), segn la terminologa descrita se

entiende el desastre como el

Conjunto de daos y prdidas, en la salud, fuentes de sustento, hbitat fsico,

infraestructura, actividad econmica y medio ambiente, que ocurre a

consecuencia del impacto de un peligro o amenaza cuya intensidad genera

graves alteraciones en el funcionamiento de las unidades sociales,

sobrepasando la capacidad de respuesta local para atender eficazmente sus

consecuencias, pudiendo ser de origen natural o inducido por la accin humana

(Presidencia del Consejo de Ministros 2011: 7)

 III

Siendo as la importancia de la misma, resulta importante estudiar este tema.

Ms an, desde la ciencia poltica la cual ha estado exenta de estudiar estos

temas desde las polticas pblicas y la gestin pblica. Estudios nacionales

como internacionales han enfocado sus estudios al diseo e implementacin de

la gestin del riesgo de desastres. No obstante han dejado un espacio vaco de

suma importancia para entender todo el proceso de una poltica pblica: acorde

al ciclo de polticas pblicas1 (el cual se diferencia en las etapas de

establecimiento en la agenda pblica, diseo, implementacin, y la evaluacin

de polticas pblicas) La parte inicial de toda poltica, que a su vez puede estar

presente en todo el ciclo (a la par que el resto) es el establecimiento en la

agenda pblica. Esta etapa ha sido poco estudiada en el mbito acadmico

nacional, lo cual nos trae a colacin una oportunidad para desarrollar un tema

en especfico y aportar a la construccin y debate acadmico. Es por ello que el

ttulo de esta tesis hace referencia a los riesgos que los actores deben asumir

para generar cambios en materia de polticas pblicas: el que no arriesga en

proponer, innovar y defender su posicin (en base a criterios tcnicos y

polticos) no gana la posibilidad de incidir en la agenda gubernamental; y por

ende en las alternativas de polticas pblicas al problema pblico identificado.

Entonces, esta investigacin tiene como objetivo identificar los que factores

permitieron el establecimiento en la agenda gubernamental de la Poltica

Nacional de Gestin del riesgo de desastres entre los aos 2007-2011. Al

ser una poltica en discusin y como producto de un nuevo enfoque para hacer

1
LINDBLOM, Charles.
1991 El proceso de elaboracin de polticas pblicas. Madrid, Espaa: MAP.
 IV

frente a los desastres; resulta de inters conocer los factores que explican

cmo el tema de la Gestin del riesgo lleg a estar en la agenda del gobierno y

origin una serie de decisiones estatales que llevaron a una determinada

poltica pblica.

En esta investigacin planteamos como hiptesis que los factores que

explican el establecimiento en la agenda gubernamental de la Poltica Nacional

de Gestin del riesgo de desastres son

i. El contexto de reformas (discurso reformador),

ii. La ocurrencia de fenmenos naturales como factor de visibilizacin

(visibilizar de los desastres naturales), y

iii. El Emprendedurismo de polticas.

Estos factores, a su vez, se abrieron paso a travs de ventanas de oportunidad

que permitieron la preocupacin del gobierno por el tema de la gestin del

riesgo de desastres.

Para responder a los factores mencionados, esta investigacin hace uso de la

siguiente metodologa: para el desarrollo de la investigacin se hace uso de la

metodologa de estudio de caso (como estrategia de investigacin). Asimismo,

para su desarrollo se utiliza el mtodo narrativo que permite evidenciar

diferentes procesos y acontecimientos que tuvieron lugar en un tiempo y

momento dado. Por otro lado, esta investigacin es de tipo cualitativo ya que

busca informacin documentada respecto a actores del sector pblico y privado

 V

(lo cual implica el uso de entrevistas semiestructuradas2 a estos actores

previamente identificados3). Si bien la investigacin se centra en un caso

particular (lo cual limita generalizar las conclusiones a otros casos), el mismo

sirve para evidenciar el uso de los factores y la teora explicativa en otros casos

de agenda gubernamental en las polticas pblicas.

La investigacin est dividida en dos captulos: el primer captulo est

orientado a narrar el caso (por medio de una estructura narrativa4) y presentar

a los actores involucrados en el mismo (cabe resaltar que la narracin del caso

no es solo describir hechos, sino que a partir de los mismos se han elaborado

procesos5, los cuales se fundamentan en la realidad y en un anlisis crtico de

la misma) y el segundo captulo se enfoca en analizar los factores que

estuvieron presentes en el desarrollo del caso del establecimiento en la agenda

gubernamental de la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres

sobre la base de la evidencia que se desprende del primer captulo. El anlisis

de este captulo se da a partir del uso del marco analtico y terico en temas de

establecimiento en la agenda pblica. Por ltimo, se presentan las

conclusiones de la investigacin, dentro de las cuales la principal conclusin es

el rol poltico y/o tcnico que cumplen los emprendedores de poltica a la hora

de establecer en la agenda pblica determinados temas; para este caso,

2
Ver Anexo 1 Gua de entrevistas.
3
Ver Anexo 2: Actores entrevistados.
4
Ver anexo 3. Estructura narrativa del caso de estudio
5
Para la reconstruccin holstica del caso en base a diversos procesos (eventos determinados en un
espacio de tiempo a estudiar) se usar el mtodo narrativo, el cual permite la construccin de un relato
sobre una experiencia Siguiendo a Abbott, el mtodo narrativo es aqul que consiste entonces en una
aproximacin procesual y centrada en la accin a la realidad social centrada en la accin, que organiza el
flujo de ocurrencias en funcin del sentido global del proceso bajo estudio (Abbott, 2001: 185).
 VI

establecer en la agenda gubernamental la Poltica Nacional de Gestin de

Riesgo de Desastres.
 1

CAPTULO UNO: GENERANDO EVIDENCIA SOBRE EL

ESTABLECIMIENTO EN LA AGENDA GUBERNAMENTAL DE LA

POLTICA NACIONAL DE GESTIN DEL RIESGO DE

DESASTRES

Este captulo est orientado a narrar el caso de estudio del

establecimiento en la agenda gubernamental de la Poltica Nacional de Gestin

del riesgo de desastres por medio de la narracin del caso (a travs de la

construccin del relato6) Se describir los procesos y eventos respectivos del

establecimiento en la agenda gubernamental de la Poltica Nacional de Gestin

del riesgo de desastres.

6
Segn Barzelay y Cortzar (2004: 21-22) El relato es una forma de representar una experiencia, que
conecta los acontecimientos que la conforman en funcin del efecto que tienen sobre la experiencia
global. Es decir, nos permite ordenar, analizar y evidenciar evidencia emprica sobre el caso de estudio
identificado.
 2

1.1 El Contexto previo: adecuando el sistema nuevos enfoques en

Gestin del Riesgo de Desastres

En el ao 2005, el Per asisti a la II conferencia Internacional de la

Reduccin de Desastres, la cual fue parte de un proceso que vena siendo

desarrollado desde la dcada de los 90: la preocupacin por los desastres se

vio evidenciada a nivel internacional cuando por medio de la resolucin N

44236 de la Asamblea general de las Naciones Unidas, en el ao 1989, se

estableci el Programa Internacional Decenio Internacional para la Reduccin

de los Desastres Naturales (DIRDN). El mismo buscaba promover a nivel

global el conocimiento sobre la prevencin y atencin de desastres con nfasis

en la aplicacin de la ciencia y tecnologa, y mejorar la capacidad de cada pas

para la reduccin de los riesgos y adoptar sistemas de alerta regional, nacional

y local, contando con la ayuda de la cooperacin internacional (Gua

Metodolgica para la elaboracin del Plan de Gestin de Riesgo de Desastres

del Ministerio de Educacin 2013: 19)

El inters de la ONU por llevar este temtica a los estados motiv la

celebracin de Primera Conferencia Mundial sobre la Reduccin de los

Desastres, en Yokohama, Japn, en el ao 1994. Con este evento se da inicio

al inters mayor del mundo por afrontar los riesgos y el manejo de los mismos,

especialmente, debido a las consecuencias desastrosas para los pases

afectados: las poblaciones que sufren estos acontecimientos requeran de

respuestas de los estados que comprendieran soluciones de ndole social,

 3

econmica, poltica7 y de nuevas perspectivas (tanto en las etapas de

prevencin como de manejo y gestin de los desastres). La importancia para

reducir las consecuencias de los desastres se vio sustentada por medio de la

Resolucin A/54/497 (22/12/1999) y 56/195 (22/12/2001), Asamblea General

de las Naciones Unidas, las cuales dieron como resultado la aplicacin de la

Estrategia Internacional para la Reduccin de los Desastres (EIRD). Los

estados deban estar comprometidos a crear y gestionar procesos por los

cuales se lograra habilitar a las sociedades para que resistieran los desastres

naturales y tecnolgicos y as lograr una reduccin significativa en las posibles

prdidas ambientales, econmicas, sociales y humanas.

Es evidente que siendo el tema de los desastres una realidad presente

en la cotidianeidad de los estados y sus poblaciones, hacer balances de los

instrumentos ya pactados resultaba siendo importante para tener certeza de los

avances y/ o posibles retrocesos en la gestin de los riesgos de desastres. Fue

este el motivo de llevar a cabo La II Conferencia Mundial sobre la Reduccin de

los Desastres se celebrada en Kobe, Hyogo (Japn), del 18 al 22 de enero de

2005. En la misma, el Per, como pas participante del evento (al igual que los

168 pases del resto del mundo) participaron de diversas sesiones donde se

sealaron enseanzas extradas y deficiencias detectadas de todos los

procesos y eventos anteriores al mismo. Asimismo, la conferencia signific

una oportunidad excepcional para promover un enfoque estratgico y

sistemtico de reduccin de la vulnerabilidad a las amenazas/peligros y los

riesgos que stos conllevan. Puso de relieve la necesidad y seal los medios

7
Referidos a los marcos jurdicos, normativos, institucionales.
 4

de aumentar la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los

desastres (Marco de Accin de Hyogo para 2005-2015: Aumento de la

resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres 2005: 1).

Como resultado de esta conferencia es que los pases presentes

elaboran y firman el Marco de Accin de Hyogo (MAH) para 2005-2015

Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los

desastres. El mismo, contiene cinco prioridades de accin que todos los pases

se comprometieron a seguir:

I. Velar por que la reduccin de los riesgos de desastre constituya una

prioridad nacional y local dotada de una slida base institucional de

aplicacin.

II. Identificar, evaluar y monitorear los riesgos de desastres y mejorar las

alertas tempranas.

III. Utilizar el conocimiento, la innovacin y la educacin para crear una

cultura de seguridad y resiliencia, a todo nivel.

IV. Reducir los factores de riesgo subyacentes.

V. Fortalecer la preparacin en caso de desastre, a fin de asegurar una

respuesta eficaz a todo nivel (Marco de Accin de Hyogo para 2005-

2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante

los desastres 2005: 6).

Para el Per, firmar este marco dio inicio a un proceso por el cual el

compromiso mayor era asegurar el cumplimiento de estas acciones,

 5

adaptndolas a la realidad nacional. Preparar a las instituciones involucradas

en la gestin de los desastres implicaba una actualizacin de los contenidos,

procedimientos y estrategias de accin para enfrentar a los desastres que

sucedan en nuestro territorio (tanto naturales como por causas humanas)

1.2 Evidenciando el problema de los desastres

Segn datos recopilados por las entidades estatales el Per ocupa el

segundo lugar en Sudamrica con mayor nmero de personas afectadas por

desastres. Esta situacin se evidencia por medio de las estadsticas e informes

que el INDECI ha venido recopilando como consecuencia de los fenmenos

producidos8. As, en los ltimos 5 aos, ha habido:

22 mil emergencias

Ms de 6 millones y medio de habitantes afectados

Ms de 500 mil viviendas entre destruidas y afectadas

Ms de 250 mil has. de prdidas y/o afectadas de cultivo9.

Este problema conlleva a pensar que se necesita de un sistema que

pueda afrontar con xito los desastres producidos en el territorio nacional. Si

bien el INDECI, como rector del Sistema Nacional de Defensa Civil

(SINADECI), deba conducir el proceso y la maquinaria del estado en caso de

desastres; esto no lleg a suceder tal y como se esperaba: dos eventos, en el

8
El 50% de poblacin afectada y mayores prdidas relacionados lluvias intensas, inundaciones, huaycos,
deslizamientos, avalanchas, aludes, aluviones, crecidas de ros, marejadas, riadas, tormentas y sequas
(Gua Metodolgica para la elaboracin del Plan de Gestin de Riesgo de Desastres del Ministerio de
Educacin 2013: 26)
9
Ibdem.
 6

ao 2007, dieron pie a un proceso que cambiara para siempre el accionar del

estado frente a los desastres.

1.2.1 Mediatizando los desastres

Uno de los desastres ms violentos ocurridos en los ltimos aos se

produjo en Ica. En el ao 2007, en Pisco, un 15 de agosto, se produjo un

terremoto de 7.9 grados de magnitud en la escala de Ritcher. Las estadsticas

posteriores al evento, segn el INDECI fueron las siguientes:

El catastrfico sismo del 15 de agosto dej un saldo de 434 mil 614 personas

damnificadas, 221 mil 60 personas afectadas, 596 fallecidos, un total de 93 mil

708 viviendas entre destruidas e inhabitables, con prdidas millonarias en

daos materiales, infraestructura educativa, de salud, transportes, agricultura

entre otros que interrumpieron el normal desarrollo de la zona. Como el sismo

caus daos en 5 departamentos, al observar los cuadros de daos tenemos a

Ica como al departamento con 363 mil 841 personas damnificadas que

representa el 83.72%, otras 157 mil 369 personas fueron afectadas con el

71.19%, y 78 mil 907 viviendas quedaron destruidas que representa el 84.21%

ello por el epicentro del sismo que se localiz en Pisco, seguidos de Lima con

59 mil 483 personas damnificadas que representa el 13.68%, as como 12 mil

508 viviendas quedaron inservibles que representa el 13.35% del total de

viviendas destruidas e inhabitables. (Compendio Estadstico de Prevencin y

Atencin de Desastres 2007 DESASTRES 2007 - SISMO DEL 15 DE AGOSTO

2007: 403)

Diferentes medios de comunicacin del pas (y del mbito internacional)

dieron cuenta de las consecuencias ocasionadas por el desastre. A lo largo

de los das posteriores al evento se informaba de la situacin y las

 7

dificultades por las cuales las autoridades peruanas tenan para llegar a la

zona del desastre, la ayuda internacional que se organizaba y las primeras

medidas de respuesta para afrontar los daos econmicos y sociales:

medios de comunicacin nacionales como el Comercio10, la Repblica11 ,

as como medios internacionales12 y otros13 informaron el da del

terremoto14 y las siguientes semanas sobre el nmero de muertos, daos

ocasionados y la respuesta del estado peruano15 y comunidad internacional

para hacer frente de manera rpida y eficaz a las consecuencias

producidas por el mencionado fenmeno natural.

Las consecuencias evidentes de este terremoto trajeron a colocacin

la necesidad de coordinar los esfuerzos y articulacin entre los diversos

niveles de gobierno del estado. A su vez, implic la organizacin y gestin

de la ayuda humanitaria internacional que diversos pases enviaban con el

transcurrir de las semanas. Parte de las consecuencias del terremoto fue la

necesidad de hacer evaluaciones respecto al desempeo del Sistema

Nacional de Defensa Civil (SINADECI), el cual tena como rgano rector al

INDECI y deba ser el responsable de articular y coordinar los esfuerzos de

ayuda, organizacin y respuesta frente al desastre. Estas evaluaciones

post-terremoto, tanto a nivel nacional como internacional mostraran la

situacin de debilidad del sistema para luego, posteriormente, dar inicio a

10
El Comercio, 15/08/07, Al menos 16 muertos y unos 200 heridos dej el terremoto en Ica
11
La Repblica, 18/08/07 Daos econmicos
12
El Pas, 17/08/07, Tragedia en el Per.
13
20 minutos, 17/08/07, Al menos 600 muertos y 1.500 heridos en el terremoto de Per
14
El Comercio, 16/08/07, Al menos 510 muertos, 85.000 damnificados y casi 17.000 casas destruidas
por el terremoto
15
El Comercio, 23.8.2007 <<Contralora General de la Repblica supervisa reparto de ayuda>>>
 8

nuevos planteamientos tcnicos y polticos frente a la ocurrencia de los

fenmenos naturales.

1.2.2 Reconociendo las debilidades del sistema 2007-2008

Parte de las consecuencias que se informaron con posterioridad en los

medios de comunicacin y siendo anlisis de diversos especialistas fue la

debilidad del INDECI como ente rector del Sistema Nacional de Defensa Civil

(SINADECI). Sin embargo, fueron dos hechos principales (uno antes del

terremoto, y otro posterior al mismo) que reconocieron la debilidad del

SINADECI y la consecuente necesidad de plantearse cambios al mismo.

La Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora

General de la Repblica (Ley N 2778516), seala que el ente rector del

Sistema est dotado de autonoma administrativa, funcional, econmica y

financiera, que tiene por misin dirigir y supervisar con eficiencia y eficacia el

control gubernamental, orientando su accionar al fortalecimiento y

transparencia de la gestin de las entidades, la promocin de valores y la

responsabilidad de los funcionarios y servidores pblicos, as como contribuir

con los Poderes del Estado en la toma de decisiones y con la ciudadana para

su adecuada participacin en el control social. Siendo esta la funcin de la

Contralora, como parte de sus funciones era la de observar y recomendar a las

instituciones pblicas del Estado peruano en cuanto a determinados procesos

que involucraran la gestin de los recursos.

16
Ley N 27785, Captulo III rganos del sistema, artculo 16.
 9

Fue as que el primer hecho tuvo como protagonista a la Contralora

General de la Repblica: meses antes del terremoto, a manera de prediccin

de lo que sucedera el mes de agosto, la Contralora enva por va interna un

documento de observacin/recomendacin al INDECI (con copia a la

Secretara de Gestin Pblica-PCM) donde se identificaba que el sistema de

defensa civil tena una serie de debilidades (estructurales y de organizacin) y

sobretodo que no se establecan claramente los roles17. Para la Contralora, el

rol de ente rector que asuma el INDECI no estaba expreso en la ley. Lo que

haba era un colegiado que asuma como rector del sistema, el cual ocasionaba

un conflicto en la toma de decisiones18. Parte de la complejidad del sistema era

la de coordinar entre una multiplicidad de actores que estaban estipulados en

las leyes y decretos supremos. Como segundo hecho importante, en el 2008, la

Contralora saca un informe consolidado19 de las veeduras realizadas entre el

21 de agosto al 04 de octubre 2007 (dentro de sus funciones de control

preventivo) con el objetivo de presentar los resultados obtenidos del estudio

realizado a los actos vinculados con la distribucin de la donaciones realizadas

por las diversas entidades del estado durante el terremoto de Pisco. Parte de

informe comprende una seccin de Comentarios Conclusiones y

Recomendaciones donde analiza el desempeo del SINADECI as como de

17
Entrevistado 1.
18
Esta situacin haca referencia a la creacin de la Comisin Multisectorial de Prevencin y Atencin
de Desastres, creada por D.S. N 081-2002-PCM e integrada por el Presidente del Consejo de Ministros y
12 ministros de estado. El INDECI acta como Secretara Tcnica (EPILAS/ UNC - Curso:
PREVENCIN DE DESASTRES 16)
19
Informe consolidado N 001-2008-CG/ZC-SDR Control preventivo del sistema nacional de control
ante una declaracin de estado de emergencia por catstrofe. Veeduras en las zonas afectadas por el
sismo del 15.Ago.2007
 10

los actores que lo conformaban. Unas de las conclusiones ms importantes del

informe fueron:

que el marco normativo existente que regul el accionar del Sistema

Nacional de Defensa Civil-SINADECI en situaciones de emergencia [], no

result prctico ni respondi a las exigencias que se necesitaban para atender

casos de emergencias producidos por desastres; entre otros debido a la

indefinicin de los roles de los principales organismos que la conforman y de

los procedimientos especficos a seguir en el momento de la emergencia [...];

es decir, presentada la emergencia no se defini quien exactamente debi

conducir sistemticamente los procesos a adoptarse para estos casos. (Informe

consolidado N 001-2008-CG/ZC-SDR 2008: 62)

Esta conclusin se vio evidenciada ante la falta del rol protagnico que

no asumi el INDECI para enfrentar el desastre: el Poder Ejecutivo asumi la

direccin y la atencin de la ayuda humanitaria ocasionando an ms

confusin en cmo deba operar el sistema. Como resultado de estas acciones,

el mismo informe de la Controlara da recomendaciones a determinados

actores del proceso. Dos de estas recomendaciones (sumados a los hechos

anteriores) contribuyeron al futuro proceso de cambios que seguira el INDECI.

La primera recomendacin fue dirigida a la PCM en donde se pide Promover

una revisin del marco legal existente relacionado con el Sistema Nacional de

Defensa Civil, a fin de fortalecer y facilitar la participacin oportuna y eficaz de

las entidades que conforman dicho sistema, establecindose claramente las

funciones y atribuciones de cada una de ellas [] (Informe consolidado N

001-2008-CG/ZC-SDR 2008: 65). La segunda recomendacin fue dirigida al

 11

INDECI y fue el pedido de que se efecte la revisin de la normativa,

estrategias, programas y planes respecto a la prevencin y atencin de los

desastres naturales o catstrofes [] en la cual el Instituto Nacional de

Defensa Civil-INDECI, deber asumir el rol de coordinador y ejecutor principal

para atender la emergencia derivada de tales situaciones [] (Informe

consolidado N 001-2008-CG/ZC-SDR 2008: 62) Ante la evidencia clara de las

fallas del sistema y la mediatizacin que tuvo en su momento el terremoto de

Pisco, el INDECI sigui un proceso de fortalecimiento e innovacin para

modernizar su desempeo frente a la ocurrencia de los fenmenos naturales.

1.3. Creando proyectos de GRD: con criterios tcnicos

La creacin de nuevos proyectos de ley en materia de GRD fue un

evento que estuvo en la agenda del INDECI: desarrollar un nuevo sistema y

poltica que pudiera corregir las fallas sealadas por otras entidades estatales

era de importancia crucial. Los fenmenos naturales como tales y los posibles

riesgos y desastres que llevaban los mismos daban un carcter de urgencia a

plantear reformas. Sin embargo, en el camino el INDECI perdi el horizonte

debido a problemas internos, sobretodo de carcter tcnico-normativo y al

enfoque que se le dara a la parte organizacional del nuevo sistema.

1.3.1 Proponiendo nuevos proyectos: INDECI

Antes del terremoto de Ica el INDECI se encontraba en un proceso de

cambios internos y adecuacin a las nuevas tendencias en materia de riesgos y

desastres. En palabras del consultor para la Direccin Nacional de proyectos

 12

especiales del INDECI20 dentro de lo que fuera el INDECI, desde la poca del

2000 surge una nueva tendencia de tratar la gestin de los desastres. Pero

surgi la idea de no solamente referirse al tema de la respuesta (Entrevistado

3 2014) Como parte de este proceso de modernizacin interno, el INDECI vino

trabajando un nuevo enfoque y creando nuevos proyectos de ley para afrontar

la ocurrencia de los fenmenos naturales y los posibles riesgos y desastres

consecuentes de los mismos: y es que con el Marco de Hyogo suscrito por el

Estado Peruano, en el 2005, ste se comprometa a adoptar nuevas y mejores

medidas con respecto al tema en mencin.

Parte de este trabajo se evidenci en la normativa vigente de ese

tiempo: por el 2004, se aprob el Plan Nacional de Prevencin y Atencin de

Desastres21. Adicionalmente, el INDECI, en palabras del Ex Director Nacional

de Prevencin22 (INDECI) iba de la mano con el proceso modernizacin del

Estado peruano: Estamos hablando de procesos de modernizacin del estado

para un orden sistmico y tambin para un orden institucional. Y el primer

ejemplo fue el INDECI por que justo comienza su proceso de reforma, cuando

ya estaba caminando el tema de la modernizacin del estado. Es el primer

ejemplo que se presenta de cmo desarrollar un orden sistmico bajo el

enfoque de procesos (Entrevistado 2 2014)

Sin embargo, estos cambios internos fueron un proceso lento y acorde a

la capacidad del INDECI por modernizar sus procesos internos y conocimientos

20
Entrevistado 3
21
DECRETO SUPREMO N 001-A-2004-DE-SG
22
Entrevistado 2
 13

en el tema; y es que a la par de este proceso estaba su actividad diaria: ser el

rgano rector del Sistema Nacional de Defensa Civil23 y cumplir con las

funciones establecidas en la ley demandaban denodados esfuerzos del

INDECI. Siendo el tema de los desastres un asunto urgente y de enorme

repercusin para la poblacin, los esfuerzos de la entidad se centraban en

cumplir con su rol rector (de articulador y coordinador entre las entidades) a la

par de fomentar la prevencin y atencin del desastre (capacitacin a

gobiernos regionales y locales, simulacros de sismos, etc.) Todas estas

actividades ocasionaban que se destinara un menor tiempo a la reforma interna

del mismo INDECI.

Esto se evidenci, posteriormente, al terremoto de Ica en el 2007. Luego

de que la Contralora General de la Repblica sacara un informe (2008) donde

la principal recomendacin era hacer una reforma a la normativa nacional y una

nueva ley para el funcionamiento del sistema, el INDECI empez a plantearse

una reforma al sistema que se ajustara al marco internacional. Segn la ex jefa

de la unidad de evaluacin de riesgos del INDECI: Posterior al sismo de 2007,

hay una tendencia a la mejora continua de la creacin por parte de

investigaciones nacionales e internacionales. La primera tendencia fue hablar

de desastres, luego manejo de desastres. Luego hablbamos de prevencin y

atencin, luego de gestin del riesgo de desastres (Entrevista 4 2014). A esto

se le sum el hecho que generalmente ocurrido un desastre se empieza a

formular reformas que permitan mejorar los sistemas previos: Siempre son

23
DECRETO LEY N 19338
 14

hitos por que los desastres no son otra cosa que la manifestacin de los

riesgos que no se han solucionado. Si no hubiera desastre quiere decir que

todo est bien; pero el desastre te transparenta esas cosas (Entrevistado 2

2014) Es decir, la evidencia de las fallas y aciertos frente al desastre permita

pensar en cmo mejorar el sistema mismo tanto a nivel normativo-

organizacional como tcnico.

En suma, el INDECI se encontr con la oportunidad de plantear reformas

y proyectos de ley que permitieran mejorar el sistema y a su vez la poltica

pblica en GRD. As, se plantearon proyectos que respondan a conceptos y

posiciones del rgano rector: como rectores del SINADECI tenan el

conocimiento, los materiales y el personal para dedicar esfuerzos por mejorar

la normativa de ese entonces, as como el funcionamiento operativo del mismo

en caso de desastre. No obstante, llevar a cabo una reforma solamente en el

aspecto tcnico implicaba que se dejara de lado a la multiplicidad de actores

que se involucran en el SINADECI: Poder Ejecutivo, gobiernos regionales y

locales, fuerzas armadas y otros. Esto a futuro traera consecuencias y la

prdida de oportunidad por parte del INDECI para formular un proyecto

consensuado.

1.3.2 Debatiendo el proyecto: divergencias internas

Segn el Ex Director de la Direccin Nacional de Prevencin (INDECI)

A partir del ao 2008 el INDECI comenz a trabajar en hacer una

reforma, pero como el INDECI era el ente rector tena toda la sartn por el

mango: tena como hacer la reforma, marcar sus tiempos, sus plazos, nadie le
 15

exiga, no haba presin de afuera Comenz a trabajar en el tema de la

reforma, hizo varios bosquejos del proyecto de ley entre sus tcnicos y se tom

2 aos para hacerlo (casi hasta finales de 2010) (Entrevistado 2 2014)

La situacin descrita evidencia el trabajo interno que vena siguiendo el

INDECI para realizar su reforma interna. Ser el ente rector y ente especializado

en el tema aseguraba un alto grado de autonoma para la realizacin de los

cambios propuestos. Es decir, se tena la disponibilidad del tiempo para

plantear nuevas formas y procedimientos para el renovado sistema que se

pensaba realizar. Durante los aos 2008 al 2010 en el marco de sus

competencias, el INDECI trabaj diversos proyectos de ley. Segn la (jefa de la

unidad de evaluacin de riesgos-INDECI de ese entonces se llegaron a tener

aproximadamente 87 versiones de proyecto de ley formulado en la institucin.

Sin embargo, esta cantidad de borradores de un mismo proyecto se debi a

divergencias internas del mismo personal del INDECI frente a la reforma que se

estaba planteando: los temas que causaban controversias eran las nuevas

perspectivas que se deba asumir en materia de riesgos de desastres, y por

otra parte la estructura normativa-organizacional para el ptimo funcionamiento

del SINADECI. Fue as que estas divergencias internas se expresaron en dos

posiciones concretas: la primera, representada por un sector del INDECI por

mantener el sistema (con ligeros cambios en conceptos y funciones

adicionales) y la segunda, enfocada en la creacin de una nueva estructura

acorde al marco internacional y la evolucin de la gestin del riesgo de

desastres (GRD) . Si bien las dos posiciones consideraban la GRD como el

fundamento conceptual y bsico, las diferencias se daban en la

 16

operacionalizacin del enfoque y las responsabilidades asumidas por los

actores que conformaban en ese tiempo el SINADECI.

La primera postura giraba en el aspecto del mantener la estructura del

sistema: El INDECI propone una organizacin sistmica nueva que era un

Sistema nacional de gestin del riesgo de desastres (el mismo nombre del

proyecto actual) pero que mantena una sola rectora en una institucin nueva

(el cual iba a llamarse el Instituto Nacional de Gestin del riesgo de desastres-

INAGERD) Se iba a crear sobre la base del INDECI como ente rector

(Entrevistado 2 2014). Mantenerse como ente rector asegurara ser el

responsable directo del sistema; asimismo, esta postura se complementaba

con la realizacin de las nuevas competencias que supona la GRD. Sin

embargo, son estas competencias las causantes de las diferencias. La

segunda postura haca nfasis en reconocer el problema de fondo del INDECI:

luego de 3 dcadas y media de vida del SINADECI, el sistema se haba

quedado obsoleto y no estaba acorde a las tendencias internacionales. En el

mbito internacional, los pases de la regin latinoamericana estaban

innovando sus sistemas (Colombia, Mxico, Venezuela) y el Per no poda

quedarse atrs. Esto llev a plantear nuevas formas de trabajar la GRD, con

una nueva mentalidad y nuevos sistemas normativos-organizacionales. Esto

llev a una divergencia interna frente a la otra posicin:

[] cambiamos o no cambiamos. O sea con una estructura obsoleta,

con personas que tenan en su chip la mentalidad reactiva no se poda hacer

el trabajo. Todo ello conllevo a que hubieran una serie de divergencias entre un

grupo que planteaba la continuidad del SINADECI con la GRD. Otros

 17

plantebamos un cambio total: la creacin de un nuevo sistema, con un nuevo

enfoque de no generar los riesgos en el desarrollo y cambiar los modelos

actuales de desarrollo (Entrevistado 7 2014)

Las divergencias internas se consolidaron en el planteamiento de

continuar con el enfoque reactivo (sumado actividades de planificacin) o llevar

a cabo la parte prospectiva del riesgo mediante la creacin de una nueva

entidad encargada del mismo. Estas diferencias a la larga, durante casi 3 aos,

llevaron a que el INDECI no tuviera un proyecto de ley consensuado como

institucin y, por tanto, viera obstaculizado cualquier proceso de innovacin y

modernizacin en el corto-mediano plazo. Esta oportunidad de cambiar el

sistema acorde a una posicin exclusivamente tcnica vio su final cuando otros

actores del Estado se vieron involucrados en la GRD por diferentes causas. Lo

poltico entraba en escena.

1.4 Creando proyectos de GRD con criterios polticos

Para el ao 2010, el INDECI se encontraba aun planteando proyectos

para reformular el sistema vigente de ese entonces. No obstante, una serie de

acontecimientos polticos y econmicos (los cuales sucedieron paralelamente)

dieron inicio a una nueva etapa para la formulacin de un nuevo sistema y por

ende de una nueva poltica en materia de GRD.

1.4.1 Experimentando el desastre: Chile y Hait.

Entre los meses de enero y febrero del 2010, sucedieron dos sismos de

gran magnitud que llevaron a pensar sobre la situacin de vulnerabilidad en la

 18

que se encontraba nuestro pas. El primero sucedi en Hait: el martes 12 de

enero de 2010 se registr a 15 kilmetros de la Capital Puerto Prncipe un

sismo de magnitud de 7,0 grados. Medios internacionales informaron sobre la

fuerza del sismo24 y sus devastadoras implicancias: los daos en

infraestructura fueron cuantiosos debido a la antigedad de las edificaciones y

a no contar con edificios antissmicos. Asimismo, la poblacin fue la ms

afectada ante los cortes en los servicio de agua luz y el colapso del sistema

nacional de emergencia. Se registr en su momento ms de 200 000 muertos 25

y con posterioridad esta cifra fue en aumento26.

Para el 27 de febrero de 2010, en Chile, suceda un sismo de magnitud

8.8 en la escala de Richter. Al igual que en el caso de Hait medios

internacionales27 y nacionales del pas sureo28 informaron de las

consecuencias de este sismo y los desastres que estaba ocasionando. El

nmero de muertos fue de aproximado 500 personas29 y los daos en

24
El Pas (2010)
http://internacional.elpais.com/internacional/2010/01/13/actualidad/1263337216_850215.html

25
Al ao siguiente segn fuentes oficiales del gobierno de Hait la cifra de muertos subi a 316 muertos.
26
Diario Caracol: Consulta: 25 de Junio de 2014.
http://www.caracol.com.co/noticias/internacionales/sismo-en-haiti-dejo-316-mil-
muertos/20110112/nota/1410156.aspx

27
The Telegraph. Consulta: 3 de julio de 2014.
http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/southamerica/chile/7329357/Huge-earthquake-hits-
Chile.html

28
Diario la tercera. Consulta: 24 de Junio de
2014http://diario.latercera.com/2010/02/28/01/contenido/9_25213_9.html
29
Diario la tercera. Consulta: 27 de junio de 2014.
http://www.latercera.com/contenido/680_231534_9.shtml
 19

infraestructura y prdidas econmicas30, si bien menores a los de Hait fueron

considerables.

Bajo esta recurrencia a este tipo de fenmenos naturales, empieza por

parte de las altas autoridades del pas la preocupacin por el tema de la

gestin del riesgo de desastres. Un caso anecdtico determinara (por parte del

ejecutivo) que se diera continuacin y un nuevo inicio para la mejora del

sistema nacional con el fin de enfrentar los posibles riesgos de desastres.

Segn el ex asesor de la Comisin de Ambiente y ecologa del Congreso 31 el

entonces presidente de la Repblica Alan Garca haba regresado de Chile

preocupado y vino con la idea que se deba hacer algo: y es que el ex

presidente, segn el consultor para la Direccin Nacional de Proyectos

Especiales del INDECI32, lo que haba pasado era que el mandatario haba

asistido (un 11 de marzo) a la Ceremonia de Cambio de Mando en el Congreso

Nacional de Chile, donde la saliente mandataria Michelle Bachelet hara

entrega de la banda presidencial a Sebastin Piera. Es durante esta

ceremonia, donde asistieron presidentes de la regin y otros ilustres

participantes que sucede una rplica del pasado sismo de Chile. sta rplica

sucede en plena ceremonia (televisada por los medios de comunicacin) y

pone en aprietos a todos los asistentes: esto debido a que el edificio donde se

encontraban era de una estructura antigua (no antissmica) y marc un hito

para todos (Entrevistado 3 2014) Posteriormente, al regreso del ex presidente

30
Diario La Nacin. Consulta: 29 de junio de 2014 http://www.lanacion.cl/reparar-vialidad-en-el-sur-
costara-613-mil-millones/noticias/2010-03-07/203132.html
31
Entrevistado 5
32
Entrevistado 3
 20

al pas, empez a indagar quines o quin se estaba encargando del tema de

la prevencin. Estaba altamente sensibilizado debido al susto de la experiencia

en Chile y a los sismos previos que haban sucedido en ese pas y en Hait a

inicios de ao. Todas estas acciones llevaran a futuro la aprobacin de la

Poltica 32 en el Acuerdo Nacional (aprobada a finales del 2010) No obstante,

en el corto plazo y como respuesta a lo que se estaba haciendo en materia de

prevencin y los riesgos de desastres se abre una oportunidad para la

conjuncin de otros actores, en paralelo con el proceso llevado a cabo por el

INDECI, los cuales debieron entrar al tema de la GRD pero desde la poltica.

Estas acciones llevaron, finalmente, a la creacin de discordias y posiciones

con respecto a los proyectos de ley de creacin de un nuevo sistema y formular

la nueva poltica en materia de GRD.

1.4.2 Definiendo posiciones MEF-BID, PCM

Paralelamente al proceso seguido por el anterior caso anecdtico, a

nivel poltico, se dio el ingreso de nuevos actores al tema de la GRD quienes

desde sus puntos de vista influyeron en la nueva poltica y el cambio a un

nuevo sistema.

El Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) como ente rector del tema

econmico en el pas no vea precisamente el tema de la gestin del riesgo de

desastre debido a que sus competencias se enfocaban, en el caso sucediera

algn fenmeno natural imprevisto y ocasionara algn desastre, en disponer de

recursos necesarios para costear las emergencias, Sin embargo, el ingreso del
 21

MEF a la GRD sucedi debido al contexto de ese entonces y a la iniciativa del

Viceministro de Hacienda de aqul periodo.

Segn la asesora del Viceministro33 de Hacienda cuando l asume dicho

cargo se encontr con una situacin particular y muy recurrente:

Desde que l asume, los meses de febrero, marzo y hasta mediados de

abril, recurrentemente, diariamente, venan presidentes regionales y alcaldes a

solicitar recursos para la atencin a la emergencia. Pero era la de todos los

das: lo que suceda era que en el periodo de verano tenemos el fenmeno del

nio, tenemos lluvias, tenemos inundaciones en el norte, etc. Entonces le

sorprende al viceministro de hacienda la continuidad y recurrencia de los sub-

nacionales solicitando recursos adicionales. Esto para l era agujerar tu

presupuesto, es afectar la caja fiscal (Entrevistado 6 2014)

El viceministro con cada autoridad del gobierno regional y local explicaba

la dinmica de ese entonces: se dispona de una reserva de contingencia de 4

millones de soles que estaban destinados para el INDECI, y que dicha entidad

se encargaba de verificar la emergencia y dar la aprobacin para la

transferencia de los recursos. Esto, asimismo, estaba ligado a procesos

simplificados que daba el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) para

que los recursos puedan ser utilizados de manera gil. Esta dinmica de

trabajos e vena haciendo desde aos pasados: el MEF, al igual que la mayora

de entidades del estado, tena como paradigma la prevencin y atencin de

desastres y la mitigacin. Como viceministerio se empezaron a preguntar qu

hacer para que esta situacin no volviera a suceder el prximo ao (2011). En

33
Entrevistado 6
 22

principio, la solucin del MEF a este problema fue la creacin de programas

estratgicos con el enfoque de presupuesto por resultados. El viceministro de

hacienda nos dijo dice que sera necesario evaluar la creacin de un programa

estratgico, con el enfoque de presupuesto por resultado, en el que se asignen

recursos para la prevencin, identificacin y mitigacin. En palabras propias

del viceministro era para prevenir y reducir para que en el futuro cuando nos

pidan, no nos pidan lo mismo (Entrevistado 6 2014). Esto haca referencia a

una lgica ms hacendaria-econmica: la idea era que al darle recursos a las

autoridades de gobiernos regionales y locales, stos puedan gastarlo

exclusivamente en prevencin, reduccin y mitigacin de los desastres que

acontecieren. As para el siguiente ao cuando se requera ms dinero sera

menor o igual al monto asignado el ao anterior. Esto bajo el supuesto que las

autoridades deban ejecutar el monto asignado para dicho rubro.

A este proceso que el MEF vena siguiendo se le sum la participacin

del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), como organismo internacional

que tena el conocimiento en materia de GRD: el BID desde 1990 haba venido

trabajando en diferentes pases latinoamericanos identificando las

vulnerabilidades de los mismos frente a los desastres. A travs de su informe

Indicadores de Riesgo por Desastres y Gestin de Riesgos el BID analiz la

exposicin de Per a diversos fenmenos naturales, y se determinaron los

principales problemas que enfrentaba el pas para una adecuada gestin

integral del riesgo de desastres naturales (Prstamo contingente para

emergencias por desastres naturales 2006: 2) Asimismo, el BID haca sus

 23

propios anlisis de la situacin normativa e institucional en materia de gestin

del riesgo de desastre:

Per ha carecido de un marco normativo e institucional que aborde

estratgicamente los riesgos de desastres de una manera integral. El marco

institucional y de gestin actual est basado en una legislacin obsoleta, que

se limita al concepto de defensa civil para la respuesta a emergencias. Ms

an, no ha habido un impulso por descentralizar la gestin del riesgo hacia los

distintos sectores de la administracin central y los gobiernos subnacionales;

actores centrales en todo marco moderno de gestin integral de riesgo de

desastres.

La situacin descrita por el BID daba cuenta, al igual que la CGR que el

SINADECI tena fallas y en la parte operativa del mismo surgan diversas

dificultades para el desarrollo del mismo. Asimismo, reconoca las dificultades

en materia de gestin financiera frente a las emergencias ocasionadas por los

desastres naturales. Su objetivo era asegurar la disponibilidad de los recursos y

la creacin de instrumentos y mecanismos financieros que permitan administrar

eficientemente los riesgos. Bajo estos informes es que para noviembre de

2009, segn documentos oficiales del BID:

Conscientes de esta situacin en noviembre del 2009, el Gobierno de

Per (GdP) convoc al Banco, la CAF y el Banco Mundial a un dilogo tcnico

para discutir la vulnerabilidad del Estado ante desastres naturales, y la

necesidad de fortalecimiento de la gestin de riesgos de desastres, explicitando

la prioridad que el mismo tiene para el GdP. Como resultado de este dilogo, el

Gobierno defini una Estrategia de Reduccin de Vulnerabilidad del Estado

 24

Frente a Desastres basada en dos pilares fundamentales para abordar este

tema de una forma integral: (i) la reforma normativa e institucional de la gestin

del riesgo ante desastres; y (ii) la implantacin de una estrategia financiera que

internalice en forma efectiva la gestin del riesgo en los mbitos de actividad

econmica pblica y privada.

La participacin del BID en el 2009 y hasta mediados del 2010 se

ajustaba a las necesidades tcnicas y financieras que requera el pas para

afrontar las emergencias generadas por la ocurrencia de los desastres. Las

estrategias financieras hasta ese entonces fueron otorgadas bajo este

concepto. Posteriormente, la participacin directa en el proceso de cambio a la

nueva poltica y sistema se dio a partir de un pedido del MEF que surgi como

efecto de las circunstancias polticas ms que tcnicas (este evento ser

narrado ms adelante); donde el BID jug un papel importante para la misma.

En cuanto a la PCM, a inicios de ao, el premier de turno tena que

visitar los gobiernos regionales y municipales ante las declaratorias de estado

de emergencia. Esto causado por los fenmenos naturales que caracterizan al

territorio peruano en determinados meses del ao (los meses de enero a marzo

es temporada de lluvias en la Sierra y es recurrente que ocurran determinados

desastres ante la falta de previsin de las autoridades por aminorar el impacto

de estos fenmenos) Frente a esta situacin surge un inters particular por

parte del premier por saber qu se haca frente a estos fenmenos naturales

(ms an el de los terremotos debido a los que sucedieron en Chile y Hait y

frente a la preocupacin del entonces ex presidente Alan Garca, quien frente a

la experiencia particular de haber vivido una rplica regres al pas altamente

 25

sensibilizado y busc la forma de conocer qu se haca en el pas para evitar

las consecuencias de estos fenmenos naturales)

Fue as que el contexto para el cambio en la GRD y la poltica nacional

dio inicio: la ocurrencia de los terremotos y fenmenos naturales, el suceso que

los gobiernos sub-nacionales venan a tocar la puerta de la caja fiscal, el

contexto que el premier se haba involucrado en ir a los gobiernos regionales y

locales a declarar el estado de emergencia. Todo esto hace que los desastres

se vuelvan materia de inters para estos actores y con el tiempo se vieran

involucrados en el mismo proceso.

1.4.3 Participando del proceso: Comisin Especial Multipartidaria del

Congreso para GRD-PREVEN

Un par de aos antes al ingreso de los actores mencionados

anteriormente, como respuesta a lo sucedido en el terremoto de Ica, y a

otros fenmenos naturales que acontecieron en esos aos, en el Congreso

de la Repblica se empezaban a gestionar iniciativas de proyectos de ley,

por parte de los grupos parlamentarios, en materia de GRD. se hablaba de

nueva ley de defensa civil, nueva ley de INDECI, nueva ley de gestin de

riesgos de desastres, etc. (Entrevistado 1 2014) Esto suceda en el 2008 y

el punto cumbre de la preocupacin del legislativo por legislar la GRD fue la

creacin de la Comisin Especial Multipartidaria de Defensa Civil del

Congreso de la Repblica34 (perteneciente a la Comisin de Defensa

34
Oficio N 56409-2010/CEMDC-CR
 26

Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas)

el 4 de marzo del mismo ao. La finalidad de la misma era

proponer las normas legales necesarias que garanticen el eficiente

desempeo del Sistema Nacional de Defensa Civil, en relacin a la prevencin de

desastres naturales, as como realizar los actos de fiscalizacin sobre las polticas

nacionales y regionales vigentes sobre la materia y recomendar las acciones

necesarias para hacer frente a las contingencias por las catstrofes que puedan

ocurrir en el territorio nacional, en aplicacin extensiva del artculo 36 del

reglamento del Congreso

Con este objetivo fue que esta comisin, presidida por el congresista

Gonzlez Posada se instal el 04 de marzo de 2010 y empez a trabajar en

la creacin de un proyecto de ley que pudiera mejorar al SINADECI. Ahora

bien, esta comisin recogi todas las dems propuestas (aproximadamente

10 propuestas) que haba de otros congresistas y grupos parlamentarios y

trabaj para sacar un nico proyecto. Para la propuesta final del proyecto de

ley que estaban sacando tuvo muy en consideracin dos propuestas que les

haban hecho llegar: una perteneciente al INDECI, la otra al PREVEN (como

nuevo actor que se involucraba en el proceso) En el caso de INDECI era

bien sabido que segua promoviendo el tema de la creacin del nuevo

sistema en base a que el ente rector siga siendo dicha entidad (adems de

la poltica nacional resultante de la misma) No obstante, las primeras

observaciones al proyecto de ley presentado por el INDECI, el cual fue

presentado en marzo, fueron las posibles dificultades que tendra dicha

 27

entidad al asumir mayores funciones en respuesta al nuevo enfoque de la

GRD:

Entonces en la discusin dijeron: hicieron un anlisis de cuantos

profesionales tena el INDECI. Lo que escuche en ese momento fue que dijeron

ms de 500 profesionales. Y con esa cantidad, cmo quieren ampliar sus

funciones? Y seguramente nos pedirn ampliar la cantidad de profesionales y

recursospero si con 500 profesionales no se abastecen en dar una buena

respuesta a un desastre como las vamos a recargar de ms funciones, ms

responsabilidades (Entrevistado 5 2014)

Adems, se tena el hecho que debido a la jerarqua dentro del

estado el INDECI tena un rango de viceministerio; lo cual le quitaba peso y

poder. Fue as que en la Comisin se plante la necesidad de que el que

presida el nuevo sistema sea la PCM. Esto debido a que el presidente de la

repblica no poda asumir responsabilidades directas del sistema.

Por otro lado, la aparicin del PREVEN significo considerar otras

perspectivas al tema de la GRD. El Programa de Reduccin de

Vulnerabilidades frente al

Evento Recurrente de El Nio (PREVEN)35 fue creado con la finalidad de

atender exclusivamente las emergencias ocasionadas por el Fenmeno de

El Nio: atender las emergencias y dems tareas de reconstruccin que

fueran necesarias. En este contexto; sin embargo, el PREVEN naci siendo

una entidad dbil. Segn la asesora del viceministro de hacienda, para el

35
Creado por DS N2 073-2006-PCM
 28

2010 el PREVEN era un programa chiquito que recin empezaba con unas

cuantas personas tratando de luchar por sus ideales y principios tcnicos y

adquirir ms poder; y al otro lado veas a un grande empoderado (INDECI)

que tena tiempo, mecanismos ya establecidos, luchando porque ese

chiquito no le quitara nada que consideraba que le corresponda y lo poda

debilitar (Entrevistado 6 2014) Adems, el PREVEN tena un enfoque

distinto al del INDECI: se enfocaba ms en la parte prospectiva, de

planificar a futuro frente a los posibles fenmenos naturales y los riesgos de

desastres que puedan tomar lugar.

Durante el contexto de cambios en el 2010, el Congreso llama al

PREVEN para que pueda ayudar a la comisin de Gonzales Posada a

revisar el marco normativo y el sistema de ese entonces. Segn la ex

asesora de la jefatura36 del PREVEN, cuando fueron al Congreso y se

discuti el funcionamiento del SINADECI: todos depredaron al SINADECI;

es decir, todos manifestaron que no estaban de acuerdo con el sistema por

muchas razones. Y sobre todo que nadie le haca caso al SINADECI, no

tena posicin poltica, no haba nadie que lidere, no era el ente rector

(Entrevistado 7 2014). El PREVEN entonces pasa a ser un colaborador del

proyecto de ley que se estaba creando en la comisin de Gonzles Posada.

Esto sucedi entre los meses de marzo y agosto donde a la par llegaban a

dicha comisin varios proyectos de ley del INDECI. Todos estos fueron

rechazados y se sigui trabajando de la mano con el PREVEN: se propuso

as la creacin de un sistema grande con dos subsistemas (uno enfocado a

36
Entrevistado 7.
 29

los prospectivo y otro al reactivo-que era el INDECI) El resultado final de la

intervencin del PREVEN fue que se logr formular el anteproyecto de ley

4136/2009-PE37 donde se plante la creacin del Sistema Nacional de

Gestin de Riesgo de Desastres (SINAGERD), el cual estara dirigido por el

ONGER (Oficina Nacional de Gestin del Riesgo de desastres creada sobre

la base del PREVEN) y la delimitacin de las funciones del SINADECI (en

materia de preparacin y respuestas ante las emergencias de riesgos y

desastres. La idea adems era tener a la PCM como ente rector de estos

dos subsistemas.

Finalmente, todos estos actores, para el mes de agosto de 2010,

fueron partcipes del mismo proceso cuando el INDECI llev su propuesta

de ley al Consejo de Ministros para su discusin y aprobacin. Esto gener

que los dems procesos paralelos de mejora del sistema en GRD se vieran

involucrados de algn modo: los actores mencionados anteriormente

entraran a debatir y legislar la propuesta final para el nuevo sistema en

GRD y la poltica nacional.

1.5 Debatiendo y aprobando la poltica y el sistema de GRD

Los eventos finales de este largo proceso de debate y aprobacin del

nuevo sistema (SINAGERD) y la nueva poltica trajeron consigo que el

MEF, el BID, el Congreso, el PREVEN, la PCM y el INDECI participaran de

un nico proceso donde las decisiones polticas, el peso de cada institucin

37
Con estado de pre dictamen en la Comisin de Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo
Alternativo y Lucha contra las Drogas. Ley de Gestin del Riesgo de Desastres y el Sistema Nacional de
Defensa Civil.
 30

y el accionar de determinadas personas determinaran los avances,

concesiones y acuerdos entre todos los actores involucrados.

1.5.1 Definiendo postura oficial: propuestas en debate.

En esta ltima etapa, las posturas de los actores involucrados

convergieron a ser partcipes de un mismo proyecto de ley. Esto a raz de la

presentacin del proyecto de ley formulado por el INDECI ante la

presidencia del Consejo de Ministros. Asimismo, esto traera que los dems

actores involucrados tambin definan sus posturas en base a las

propuestas que manejaban y, posteriormente, llegaron a consensuar.

El INDECI luego de haber trabajado su proyecto de ley a lo largo de 2

aos, finalmente, para mediados de mayo-junio del ao 2010 ya contaba

con un proyecto donde formulaba la nueva poltica y sistema en materia de

GRD. En ella mantena la rectora en el INDECI bajo la creacin del Instituto

de Gestin del Riesgo de Desastres. Esta propuesta, asimismo, estaba

consensuada por las ONGs con quienes se haba venido trabajando y

cooperando: [] existe un convenio (2004-2005) del INDECI con las

ONGs. Estuvimos viendo la idea de hacer un plan concertado con las

ONGs (Entrevista 3 2014). Este proyecto de ley fue, finalmente,

presentado ante el Consejo de Ministros para ser discutido y aprobado. Sin

embargo, segn la ex asesora del viceministro de Hacienda

 31

el INDECI (desde su funcin de defensa civil) como siempre haba sido

el ente rector de defensa civil haba avanzado una visin que ya no solamente

era de preparacin y reaccin, sino que le haban agregado algunos detalles y

toques de prospeccin; y haba elaborado un proyecto de ley que creaba un

sistema de GRD, pero en ese proyecto se segua viendo un sesgo a la defensa

civil, la parte reactiva (Entrevistado 6 2014)

En este momento los dems actores que vean el tema de la GRD de

forma paralela vieron converger todas sus propuestas por esta accin del

INDECI: una vez presentado la propuesta de proyecto de ley ante el

Consejo de Ministros, el premier de ese entonces recibe la propuesta. Se

tena el contexto de las declaratorias de estado de emergencias en algunas

partes del pas que sufran los efectos de los fenmenos naturales (y los

consecuentes desastres) y de la orden del presidente Alan Garca de

mejorar la situacin del sistema frente a los posibles riesgos de desastre.

Bajo este contexto es que el premier se acerca el ministro de economa y le

muestra el proyecto de ley a aprobarse. Lo que sucedi a continuacin fue

lo siguiente:

El ministro de economa de ese entonces responde: si vamos a hacer

un proyecto de ley como Poder Ejecutivo es la oportunidad para evaluarlo bien

e incluir, por ejemplo, herramientas financieras , enfoque de resultados y sacar

un solo proyecto como ejecutivo. Entonces el premier le dice al ministro: Ok,

entonces yo te encargo este tema. El ministro de economa le responde: bueno

nosotros no tenemos el conocimiento tcnico sobre la materia, pero lo que s

podemos hacer es traer a los mejores expertos (Entrevistado 6 2014)

 32

Cuando el ministro de economa se refera a traer a los mejores

experto haca referencia a los organismos multilaterales y las

organizaciones cooperantes con las cuales el MEF siempre haba tenido

buenas relaciones (en materia de proyectos de fortalecimiento de

capacidades y otros). El ministro le encarga al viceministro de hacienda que

buscara qu organismo podra proveer del conocimiento necesario para

mejorar el proyecto de ley. Las circunstancias determinaron la eleccin del

BID como organismos a cargo de ayudar al MEF en mejorar el proyecto de

ley. Consciente el viceministro de hacienda que la GRD no era un tema

netamente hacendario (y bajo el contexto de la propuesta desde su sector

de mejorar la disposicin de los recursos en caso de desastres) se entera

que el Ministerio de Vivienda tena un prstamo programtico38 con el BID

en materia de GRD (El BID haba empezado a trabajar con el gobierno

peruano en fortalecer la gestin financiera ante los posibles desastres.

Asimismo, tena el inters por fortalecer el marco normativo-institucional de

la gestin del riesgo de desastres, esto debido a una necesidad de asegurar

la buena inversin de los recursos a prestar al pas. Bajo este contexto es

que el MEF y el BID empiezan a trabajar juntos en materia de GRD).

Fue entonces que el viceministro llama a la representante pas del

BID en el Per para comunicarle del inters del premier de llevar a cabo

este tema y automticamente la representante pas del BID puso a nuestra

disposicin al representante en materia de GRD del BID situado en

Washington. Esta ancdota se debi, segn la asesora del viceministro a

 33

que Efectivamente al BID le interesan las relaciones con el MEF y tena las

capacidades. Porque adems, el jefe de GRD en el BID, en Washington, es

peruano. Y l tena mucho en inters en hacer algo por el Per (sobre todo

porque imagnate: si t eres jefe de una divisin que trabaja para todos los

pases y te das cuenta que el tuyo no est avanzandoah mismo te das

cuenta de los riesgos que hay (Entrevistado 6 2014). Esta circunstancia

permiti que ste funcionario del BID viajara al Per y acordar con el MEF la

capacitacin de dicha institucin: se arm un grupo de trabajo interno que

involucrara a diferentes oficinas del MEF para la capacitacin en GRD39. El

BID trajo a sus consultores-expertos internacionales para la asistencia

tcnica. Paralelamente, el MEF firmaba un prstamo programtico 40 con el

BID y con ello se obtuvo una matriz de compromisos en materia de GRD.

Parte de estos compromisos, y para asegurar el uso ptimo de los recursos

del BID era la necesidad de revisar el marco normativo-legal, institucional y

la poltica pblica que tena el Per. Es decir, impulsar una nueva ley que

modernizara el sistema vigente.

Bajo este contexto es que el MEF y el BID revisaron el marco legal

que se enva desde el Consejo de Ministros: la idea del premier era tener

una propuesta como Ejecutivo y algo ms completo (revisado por actores

del ejecutivo y, posteriormente del congreso). Para el viceministro de

hacienda, quien en principio haba propuesto desde su sector crear

39
Se creara luego una oficina de Direccin de riesgos con un rea de riesgos fiscales.
40
En el caso de endeudamiento, el pas puede pedir un prstamo programtico que consiste en que la
deuda es ms barata (tasas de inters menor) pero el gobierno se compromete a implementar polticas que
son para el desarrollo.
 34

programas presupuestales con enfoque de resultados para la GRD, parte

de los resultados iniciales que se tuvieron fueron que: haba necesidad de

modificar el marco normativo, de la defensa civil, por un marco normativo

que sea ms funcional, ms moderno, acorde a las mejores prcticas

internacionales que hablan de GRD, que tuviera un enfoque transversal, y

que adems se garantizara la participacin de todos los actores y tambin

de recursos (Entrevistado 6 2014).

Siendo esta la situacin, el MEF con el BID asistieron puntualmente a

la PCM en todo lo que fue la elaboracin del diseo de este marco legal. Se

empez a trabar en funcin de la propuesta original del INDECI. Parte del

anlisis que se hizo de ese proyecto fue la modificacin de una parte

sustancial: la rectora del sistema. Segn el Ex Director de la Direccin

Nacional de Prevencin del INDECI: El equipo de consultora que lideraba

el MEF con el BID, crey que justamente eso se deba cambiar: no se deba

seguir pensando que una institucin que estuvo dedicada a la atencin de

emergencias vea el tema de la GRD solamente desde ese punto de vista

(yo creo que estaban equivocados) y no vean la GRD como tambin un

elemento prospectivo, es decir, evitar el riesgo futuro (Entrevistado 2 2014).

Debido a que se trataba de fomentar las competencias prospectivas y

correctivas, stas eran nuevas competencias (para el MEF-BID como parte

de su anlisis) que el INDECI no deba asumir ante la falta de experiencia

en la misma. Por ello, se plante crear un nuevo rgano tcnico (el futuro

CENEPRED).
 35

Bajo esta situacin es que el MEF, recopilando informacin adicional

para complementar la propuesta de proyecto de ley se enter de la labor

que se vena haciendo en Congreso conjuntamente con el PREVEN. Segn

la ex asesora de la jefatura de dicha institucin: venamos trabajando en el

proyecto de ley con la Comisin de Gonzlez Posada para ser presentada

al Congreso; y entra el MEF: la asesora del viceministro de hacienda se

comunic con nosotros Ellos tambin estaban a favor nuestro, queran

cambiar el sistema (aunque ellos de repente pensaban que nosotros

queramos hacer otra propuesta como la del INDECI (Entrevistado 7 2014).

EL MEF haba estado tratando de identificar en la estructura del Estado lo

que ya exista en materia de prospeccin: exista el PREVEN: el cual era

un programa que tambin estaba adscrito a la PCM, pero que solamente

era para fenmenos del Nio. Pero era quienes haban estado recibiendo

asistencia de la CAF en todo lo que era identificacin, prevencin y

mitigacin y dems el fortalecimiento de capacidades para su propio

personal en lo que era GRD (Entrevistado 6 2014). El dilogo entre estos

actores dio un resultado fructfero: la propuesta del PREVEN y la Comisin

Especial servira como base, en el enfoque prospectivo, para complementar

la ley (sumado al trabajado realizado por los consultores del BID) Asimismo,

se invit al PREVEN a participar de las reuniones tcnicas para elaborar el

proyecto de ley41.

41
Se haba invitado tambin al INDECI pero en principio rechazaron esta invitacin debido a las
contantes disputas del poder frente al PREVEN.
 36

En el transcurso de los ltimos meses del 2010, entre agosto y

diciembre las reuniones llevadas a cabo por el MEF-BID, sumando a la

PCM, el Congreso y el PREVEN, dieron como resultado una propuesta de

ley diferente a la presentada por el INDECI: Se hizo un cambio en la

propuesta de ley original del INDECI, [] el 30% de esta ley era la parte

ms gruesa y sustantiva: es la parte de rectora. Es una rectora nica, pero

que tiene dos brazos articulados tcnicos: el CENEPRED y el INDECI. La

PCM vendra a ser el ente rector (Entrevistado 2 2014) La rectora as

pasaba del INDECI a la PCM: T no puedes ser rector de algo que no

manejas, en el entendido de la ley. Entonces para poder resolver el

problema se crea una instancia superior, o se identifica una instancia

superior (Entrevistado 2 2014). La identificacin de esta instancia superior,

para los consultores del BID, era la PCM: sta tena el posicionamiento

poltico, la jerarqua y las competencias de coordinacin necesaria para ser

rector del nuevo sistema y de la nueva poltica que se creara. Lo que se

busc era que se tuviera un mayor nivel de decisin poltica, porque el

INDECI tena un nivel de viceministro en el sistema anterior y por jerarqua

(a pesar de ser el ente rector del SINADECI) era limitada las coordinaciones

que deba hacer con los dems ministerios e instituciones del estado. El

INDECI argumentaba que esto no era as: ellos venan trabajando el tema

de la gestin de los riesgos de desastres desde haca tiempo. En la prctica

se realizaban todos los procedimientos de prospeccin, planificacin y

mitigacin. Por la misma razn, la rectora significaba poder seguir con el

proceso iniciado desde dicha institucin y no interrumpir el proceso.

 37

Finalmente, el proyecto se presenta primero al premier, se le informa

sobre los acuerdos y las pugnas internas entre el INDECI y PREVEN y por

decisin suya, como tema de la PCM, se decide presentar el proyecto de

ley al Consejo de Ministros (cumpliendo con los plazos establecidos), a

mediados de noviembre-diciembre. El premier decide presentar el proyecto

de ley debido al contexto particular: se haba tenido el encargo del

presidente de la repblica de mejorar la situacin del INDECI, a la par que

se pona en riesgo los avances y acuerdos alcanzados con los actores

involucrados y perder los avances en materia de gestin financiera que se

tena con el BID (el MEF deca que el prstamo programtico de 300

millones de dlares del BID, segn el entrevistado 1, estaba condicionado

por el tema de la rectora; sin embargo otros entrevistados niegan esta

situacin y ms bien afirman que el BID solo sugera hacer cambios para un

mejor desempeo del sistema) Fue as que en Consejo de Ministros se

aprueba por Unanimidad (a pesar de las reticencias el INDECI) y se

manda al Legislativo para su aprobacin (Entrevista 6 2014) Asimismo, se

establecieron reuniones entre el MEF-BID y el Congreso-PREVEN para

poder aprobar la ley. Se lleg a invitar al INDECI, el cual siempre defenda

su posicin de tener la rectora del sistema (Entrevistado 7 2014) Este tema

de la rectora y la creacin de un organismo tcnico especializado en la

parte prospectiva del riesgo de desastres motivara que el INDECI, con

ayuda de los organismos cooperantes afines al mismo, se movieran en el

Congreso, especialmente en la Comisin de Defensa Nacional, Orden

 38

Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las Drogas, para frenar este

proyecto de ley (Ley 2966442)

1.5.2 Confrontando el proyecto: INDECI y cooperantes (en el Congreso)

El INDECI, luego de conocer la postura oficial del Consejo de

Ministros, procedi a hacer lobby en el Congreso para evitar la aprobacin

del proyecto de ley presentado por el Ejecutivo (MEF-BID) Estas acciones

fueron originadas, segn el ex Jefe del equipo de organizacin y procesos

de la SGP debido a la negativa del viceministro de Hacienda por modificar

el proyecto de ley. El PNUD, la CAN, el INDECI y algunos elementos de la

SGP (quienes haban visto el proyecto y no estaban de acuerdo con la

estructura del sistema que se estaba proponiendo) en todo momento

pidieron que se reconsiderara la propuesta original del INDECI

(Entrevistado 1 2014).

Entonces, el INDECI ante la negativa del Ejecutivo empez a

moverse en el Congreso: al igual que haba hecho el PREVEN

anteriormente el INDECI procede a conversar con los congresistas de las

diferentes bancadas para discutir su proyecto de ley. A la par, los

cooperantes que estaban con el INDECI se pronunciaban a favor del

mismo: un caso anecdtico, segn la ex asesora del viceministro de

hacienda fue lo siguiente:

42
Ley 29664: Ley que crea el Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres (SINAGERD) 19 de
febrero de 2011.
 39

Lo que pasa es que hay muchos cooperantes, no solamente el BID, que

tambin ayudaban en temas de GRD, y todos estaban queriendo cambiar de la

defensa civil al GRD Entonces en un principio hubieron cooperantes que

haban estado pues con el INDECI que de pronto se vieron pues afectados por

que vean que haba venido otro cooperante y estaba logrando ms cosas que

ellos. Y los cooperantes tambin tienen que vender: entonces los cooperantes

que estaban ayudando al INDECI, no s si promovidos por el INDECI, pero lo

que hacen es mandar una carta al presidente de la repblica: dicindole que lo

que estaba haciendo estaba mal. Que un cooperante le diga al presidente que

lo que est haciendo est mal de una manera bien directa es interferir con las

decisiones de poltica que el estado ha tomado; ms an si el propio presidente

le haba dado al premier el mandato (no es porque se le ocurre al premier y se

hace, si no que fue por orden del presidente) Entonces s pues la GRD venda,

era un tema en el cual todos queran estar (Entrevistado 6 2014)

Este impasse poltico responda a defender el proyecto de ley del

INDECI, el cual al parecer haba tenido asistencia tcnica de dicho

organismo. Lo que se hizo fue evitar genera conflicto: se evit responder

dicha carta y argumentar que la misma posiblemente responda a los celos

que existan entre los cooperantes a la hora de asistir a las instituciones del

estado.

Todas estas acciones del INDECI sucedieron por mediados de

noviembre y diciembre. Para diciembre del 2010, ya acabado el periodo

legislativo se procedi a instalar la comisin permanente del Congreso,

dando paso a la ltima fase para la aprobacin de la ley.

 40

1.5.3 Aprobando el proyecto final: comisin permanente.

La aprobacin del proyecto de ley 29664, entre enero y febrero de

2011, en la comisin permanente estuvo en peligro de no ser aprobada y

de declararla inconstitucional. Esto debido a lo siguiente: en principio antes

del cierre el Congreso por fin de ao ya se estaba discutiendo el proyecto

de ley 29664. No obstante, segn la ex asesora de la jefatura del PREVEN,

el INDECI continuaba queriendo que se aprobar su proyecto de ley. Se lleg

incluso a la siguiente situacin:

As eses que el INDECI no quera dar, aceptar los cambios. Y por lo

bajo agarraba eso que nosotros estbamos haciendono s pues como

conseguiranmodificaban y lo pasaban por lo bajo. Hemos hecho un trabajo

de espa de James Bondporque en la noche, al da siguiente ya tena que

aprobarlo la comisin y nos pasan el taln de la comisin donde nos dicen que

haba cambiado nuestra propuesta. Qu?pero si eso ya haba sido

aprobado Entonces tuvimos que ir a hablar con el presidente de la Comisin

de Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha contra las

Drogas (al mismo congreso tuvimos que ir) Nos dijo que como era posible si

eso le haba pasado para discutir su aprobacin. Nosotros le dijimos que eso

era una propuesta del INDECI (en esa propuesta se pona como ente rector del

sistema) De ah menos mal que corregimos rpidamente y ah ya estaban a

punto de aprobarla cuando se cierra el Congreso por fin de ao, lo cual llev a

la creacin de la comisin permanente (Entrevistado 7 2014)

Posteriormente, en el mes de enero se tuvo que conversar

nuevamente con cada congresista, de los que quedaban como parte de la

 41

comisin permanente y se lleg a poner en debate la propuesta en el

Congreso. La idea era que se deba aprobar esta ley debido al consenso

que se haba llegado en el Ejecutivo y, por parte de la Comisin

Multipartidaria, de mostrar resultados de su gestin. A nivel poltico dejarle

al gobierno entrante (gobierno de otro partido) la aprobacin de la poltica

dara como resultado que se llevara todos los rditos del mismo.

Finalmente, la ley se aprob el 19 de febrero del 2011.

Ahora bien, la aprobacin de la ley tuvo una consecuencia a corto

plazo debido a su diseo: con la aprobacin de ley SINAGERD se deban

hacer cambios en la ley orgnica de Gobiernos Regionales. Sin embargo,

las atribuciones de la Comisin permanente del Congreso no incluan la

posibilidad de aprobar leyes trascendentales de orden de alcance nacional,

como la leyes orgnicas o las leyes marcos (Entrevistado 2 2014). Siendo

esta la situacin y ya con la aprobacin de ley, posteriormente se trabajara

para que en su reglamento se mantuviera el sistema regional de Defensa

Civil y as evitar la declaratoria de inconstitucionalidad cuando se diera inicio

al nuevo ao legislativo en el Congreso.

Fue as que luego de un largo proceso de idas y venidas, de alianzas

y coordinaciones continuas se logr establecer en la agenda gubernamental

la poltica nacional de gestin del riesgo de desastres, as como la

aprobacin de la ley 29664 que contena la poltica mencionada y el nuevo

sistema propuesto por los actores del ejecutivo y del legislativo.

 42

CAPTULO DOS: ANALIZANDO LA EVIDENCIA DEL CASO DE

ESTABLECER EN LA AGENDA GUBERNAMENTAL DE LA

POLTICA NACIONAL DE GESTIN DEL RIESGO DE

DESASTRES

2.1 La gestin del riesgo de desastres como poltica pblica

En esta seccin desarrollaremos los componentes centrales de la

poltica pblica en Gestin del Riesgo de Desastres (GRD): primero daremos

unas definiciones conceptuales acerca de lo que entendemos por GRD; luego

describiremos la poltica pblica en materia de GRD (y algunos de sus

componentes) para finalmente articular todo lo anterior en el llamado ciclo de

polticas pblicas donde el eje central de esta investigacin radica en conocer

 43

cmo se establece en la agenda gubernamental ciertas polticas pblicas (en

nuestro caso la poltica pblica de GRD)

2.1.1 Qu es la Gestin del Riesgo de Desastres?

A menudo, se suele hablar de los riesgos de desastres como un

elemento presente en la realidad nacional43: cada ao determinados

fenmenos de la naturaleza (recurrente-como el frije, el Fenmeno del Nio,

lluvias torrenciales, sequas, etc. o imprevista-como los sismos y terremotos-)

ocasionan diversos daos econmicos y sociales. Asimismo, los desastres

ocasionados por el accionar tecnolgico o la intervencin del hombre

(contaminacin ambiental, incendios provocados, etc.) da cuenta que los

desastres son un elemento a considerar para la gestin del estado. Y es que a

nivel del pas, poco o nada se habla en cuanto a los factores de riesgos de

desastres, y a la gestin de los mismos.

En cuanto a los riesgos, entendemos l mismo como aqul donde existe

la probabilidad que se presente un nivel de consecuencias econmicas,

sociales o ambientales en un sitio particular y durante un perodo de tiempo

definido. Se obtiene de relacionar la amenaza con la vulnerabilidad de los

elementos expuestos (Lavell 2002: 21).

El riesgo constituye as un elemento a considerar posible de tener

consecuencias determinadas e un territorio, ms an tal como dice la definicin

43
El Per ocupa el segundo lugar en Sudamrica con mayor nmero de personas afectadas por desastres.
El 50% de poblacin afectada y mayores prdidas relacionados lluvias intensas, inundaciones, huaycos,
deslizamientos, avalanchas, aludes, aluviones, crecidas de ros, marejadas, riadas, tormentas y sequas
(Gua Metodolgica para la elaboracin del Plan de Gestin de Riesgo de Desastres del Ministerio de
Educacin 2013)
 44

del mismo un riesgo est formado por dos factores importantes: la amenaza 44

y la vulnerabilidad45. En los desastres los factores de riesgo (amenazas y

vulnerabilidades) son ambos dinmicos, cambiantes, e interdependientes, y su

coincidencia espacial y temporal determina la existencia del riesgo de

desastres en el territorio (Narvez, Lavell, Prez 2009: 25-26). Entonces, en

tanto la amenaza como la vulnerabilidad atae a afectar a los seres humanos,

sus medios de vida, y mecanismos de soporte, debido a que estamos

predispuestos al dao es obligacin de las instituciones del estado aliviar las

consecuencias de la escalada del riesgo: los desastres.

Para el estado, los desastres46 constituyen situaciones de riesgo para la

poblacin afectada, el manejo de los mismos requiere de una serie de

decisiones y acciones que lleven a responder al problema y sus

consecuencias. Sin embargo, la experiencia nacional frente al manejo de los

desastres ha sido post ms que ante: habindose ocurrido los desastres el

estado responde al mismo; ms no tiene planes y prevencin del mismo. Ms

all de la prevencin como tal (la cual ha sido efectuada por el INDECI) de lo

44
Se entiende la amenaza (Lavell 2002: 17) como un Peligro latente que representa la posible
manifestacin dentro de un perodo de tiempo y en un territorio particular de un fenmeno de origen
natural, socio-natural o antrpogenico, que puede producir efectos adversos en las personas, la
produccin, la infraestructura, los bienes y servicios y el ambiente
45
La vulnerabilidad es entendida como Corresponde a la predisposicin o susceptibilidad fsica,
econmica,
poltica o social que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un
fenmeno peligroso de origen natural o causado por el hombre se manifieste. (Lavell 2002: 21)
46
Situacin o proceso social que se desencadena como resultado de la manifestacin de un fenmeno de
origen natural, tecnolgico o provocado por el hombre que, al encontrar condiciones propicias de
vulnerabilidad en una poblacin, causa alteraciones intensas, graves y extendidas en las condiciones
normales de funcionamiento de la comunidad; representadas de forma diversa y diferenciada por, entre
otras cosas, la prdida de vida y salud de la poblacin; la destruccin, prdida o inutilizacin total o
parcial de bienes de la colectividad y de los individuos as como daos severos en el ambiente,
requiriendo de una respuesta inmediata de las autoridades y de la poblacin para atender los afectados y
restablecer umbrales aceptables de bienestar y oportunidades de vida (Lavell 2002: 18)
 45

que se trata actualmente a nivel internacional es hablar de procesos de gestin

de desastres; es decir, de forma genrica se conoce a la Gestin del Riesgo de

Desastre como aquella que refiere a un proceso social cuyo fin ltimo es la

previsin, la reduccin y el control permanente de los factores de riesgo de

desastre en la sociedad, en consonancia con, e integrada al logro de pautas de

desarrollo humano, econmico, ambiental y territorial, sostenibles(Narvez,

Lavell, Prez 2009: 33). Esta definicin general de gestin del riesgo de

desastres (llamad desde ahora GRD) implica un nuevo paradigma para el

estado y su forma de actuar. Bajo esta lgica es que la GRD requiere de la

articulacin de ciertos elementos como son la prevencin, mitigacin,

preparacin para el desastre, y atencin de emergencias y recuperacin post

impacto.

Los elementos anteriores permiten que la GRD, al ser un nuevo enfoque

que cambi las antiguas nociones de manejo o administracin de desastres47,

tenga un rol relevante para las polticas pblicas. Y es que la GRD como nuevo

proceso abarca diversas formas de intervencin, las cuales van desde la

formulacin e implementacin de polticas pblicas y estrategias, hasta la

aplicacin de instrumentos de control y evaluacin del desempeo de las

instituciones que atienden a los riesgos de desastres.

2.1.2 La poltica pblica en materia de GRD.

47
Conceptos que tuvieron su apogeo en los aos 60 en adelante, hasta entrado la mitad de los aos 80.
 46

Las polticas pblicas48 relacionadas a atender los desastres son parte

del accionar del estado que ha venido siguiendo desde hace dcadas. Desde la

creacin del SINADECI en 1976, hasta la creacin del SINAGERD en el 2011

Por todo ello, la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres, al

ser una poltica que se enmarca dentro de un nuevo enfoque frente a los

desastres, implica a su vez la creacin, formacin y debate de los procesos

internos que tiene el Estado peruano. Esto debido a que implica un cambio a

nivel de las instituciones y de la gestin misma para adecuarse al nuevo

enfoque. Asimismo, a nivel poltico la intervencin de una serie de actores que

tuvieron posiciones diferentes y tuvieron que aceptar y/o negociar la propuesta

de alguno de ellos.

Es as que cuando nos referimos a la poltica pblica en materia de GRD

debemos especificar que una poltica pblica es segn la definicin de

Subirats: una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes,

tomadas por diferentes actores, pblicos y a veces no pblicos - cuyos

recursos, nexos institucionales e intereses varan- a fin de resolver de manera

puntual un problema polticamente definido como colectivo (Subirats 2008: 36).

La misma puede ser analizada a partir de la tipologa en materia de polticas

pblicas. Para este caso hemos usado la tipologa recopilada por Carlos Alza

quien hace su tipologa a partir del anlisis del marco normativo nacional. Para

el caso en concreto tenemos que la poltica pblica en GRD, por su proyeccin

temporal, es una Poltica de Estado (la cual trasciende gobiernos y se

 47

constituye como una obligacin del Estado a cumplir). Por su nivel de

coordinacin constituye una poltica multisectorial; es decir, es que requiere de

la intervencin de una multiplicidad de actores del gobierno para llevar a cabo

efectivamente la poltica. Finalmente, por el nivel de gobierno constituye una

poltica nacional, la cual es de carcter obligatorio su cumplimiento para el

territorio en donde se ejerce49. Esto se expresa en Ley N 29158 donde segn

el artculo 4 Competencias exclusivas del Poder Ejecutivo, inciso 1, Las

polticas nacionales y sectoriales se aprueban por decreto supremo, con el voto

del Consejo de Ministros (Ley N 29158 2007:2)

Tipologa de Polticas Pblicas (marco normativo nacional)

Polticas de Estado
Por su proyeccin temporal
Polticas de Gobierno

Polticas sectoriales

Por su nivel de coordinacin Polticas multisectoriales

Polticas transectoriales

Polticas Supranacionales

Polticas nacionales
Por el nivel de gobierno
Polticas regionales

Polticas locales

Fuente: Carlos Alza 2013

Por otro lado, en cuanto a los instrumentos de poltica: los instrumentos

de poltica pblica son el conjunto de tcnicas por medio de las cuales las

49
Ley N 29158 2007:2
 48

autoridades gubernamentales ejercen su poder, en el intento de garantizar

apoyo e impactos, o prevenir el cambio social50. Es decir, se tratara de

concretas formas operativas de intervencin de las autoridades frente a las

decisiones pblicas ya tomadas: a travs de estos instrumentos se conoce e

implementan las polticas pblicas. Sobre la base de esto, Carlos Alza dos dice

que hay tres tipos de instrumentos de poltica evidenciados en el ordenamiento

jurdico y en la prctica de la gestin. Los dispositivos aspiracionales los cuales

estructuran (como marco general) las polticas de estado; los dispositivos

operacionales que se encargan de dar el contenido a las polticas pblicas

(ejemplo son los planes sectoriales, regionales, normas legales, reglamentos) y

finalmente, los dispositivos organizacionales donde son instrumentos que

organizan las polticas: rganos, organismos, unidades ejecutoras quienes se

encargan de la del diseo, implementacin o evaluacin de la poltica. Para el

caso de la poltica pblica en GRD tenemos lo siguiente:

Instrumentos de polticas:
Tipos Dispositivos Dispositivos Dispositivos
aspiracionales operacionales organizativos

50
Vedung, E. (2005). Policy instruments: Typologies and theories. En Bemelmans - Videc, M.; Rist, R.
& Vedung, E. Carrots, Sticks & Sermons. Policy instruments & their evaluation. Reino Unido:
Transaction Publisher, pp. 21-57.
 49

Acuerdo Nacional (art La Poltica Nacional de Ley N 29664 que crea

32) Gestin del Riesgo en el Sistema Nacional de
el Per (artculo 5 de Gestin del Riesgo de
la Ley N 29664) Desastres
(SINAGERD)

Instrumentos de
Poltica Marco de Accin de Decreto Supremo
Hyogo (MAH) para N048-2011-PCM.
2005-2015 Reglamento de
SINAGERD (26 de
Mayo de 2011
Estrategia El Plan Nacional de
Internacional Prevencin y Atencin
para la Reduccin de Desastres,
de los Desastres aprobado por Decreto
(EIRD). Supremo N 001-A-
2004-DE/SG

Plan
Nacional de Gestin
del Riesgo de
Desastres -
PLANAGERD 2014-
2021 (DECRETO
SUPREMO
N 034-2014-PCM)

Fuente: Elaboracin propia. Sobre la base de

2.1.3 El ciclo de la poltica pblica: establecimiento en la agenda

pblica

El estudio de las polticas pblicas es un proceso complejo que requiere

de una metodologa que permita estudiar sus diferentes fases. Por ello,

Lindblom (1991: 11) nos dice que:

Un mtodo popular en los ltimos aos es el de separar la elaboracin

de polticas pblicas en sus distintas fases y despus analizar cada una de

 50

ellas. Primero se estudia como aparecen los problemas y se recogen en la

agenda de decisiones del gobierno sobre polticas pblicas, luego se estudia

cmo la gente plantea los temas para la accin, como proceden los

legisladores, como luego los funcionarios implementan las decisiones y

finalmente como se evalan las polticas

Para efectos grficos del ciclo de polticas nos referimos al mismo en el

siguiente cuadro:

Retroalimentacin Agendacin

Evaluacin Diseo

Implementacin

Fuente: Panel Planeamiento y gestin pblica de la inclusin social. Diseo,

implementacin y articulacin de las polticas pblicas. Carlos Alza Barco. En: VII Seminario de

Reforma del Estado Inclusin social: enfoques, poltica y gestin pblica en el Per. Lima: Fondo

Editorial PUCP.

Asimismo, la complejidad de este ciclo radica en que las polticas

pblicas no son un proceso claro por el cual se conoce cmo formularlas.

Lindblom (1991:13) nos dice que es [un] proceso muy complejo sin principio ni

fin y cuyos lmites permanecen muy inciertos. De alguna manera una red
 51

compleja de fuerzas produce conjuntamente un efecto llamado polticas

pblicas (Lindblom 1991: 13).

La primera fase del ciclo es la agendacin o tambin llamada

establecimiento en la agenda pblica (agenda-setting). Como fase inicial del

ciclo, est orientada a un determinado proceso en donde las decisiones de

polticas y la evidencia (reconocimiento) de los problemas pblicos permitirn

con posterioridad una respuesta del estado como poltica pblica51. Bajo esta

lgica es que Kingdon (1995) nos dice que en el caso concreto de la

formulacin y adopcin de una poltica pblica se destacan dos procesos

referidos a la agenda: el proceso de diseo de la agenda (cmo ingresan y se

definen los problemas) y el proceso de construccin de las alternativas de

solucin. En este contexto es que la formacin de la agenda es el proceso a

travs del cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atencin seria

y activa del gobierno como posibles asuntos de poltica pblica" (Elder y Cobb

1996: 77).

Entonces, como parte de la agenda pblica tenemos la agenda

gubernamental52, la cual vendra a ser, segn Kingdon53 (1995):

51
La importancia del proceso se debe principalmente a dos hechos. En primer lugar, la capacidad de
atencin del gobierno es necesariamente limitada: siempre hay ms asuntos por atender que tiempo para
considerarlos. En segundo lugar, los problemas de polticas pblicas no son datos a priori, sino resultados
de definiciones. Si una situacin especfica o un conjunto de circunstancias constituyen un problema y,
por tanto, son un asunto capaz de despertar la preocupacin del pblico, depende no slo de los hechos
sino tambin de las creencias y los valores. Pocas veces los hechos son claros y, aunque lo fueran,
siempre estn sujetos a diferentes interpretaciones (Elder y Cobb, 1996: 77-78)

53
(Traduccin hecha para el Taller de Gestin y Polticas Pblicas)
 52

La agenda gubernamental es una lista de los temas a los que los

oficiales de gobierno estn prestando alguna atencin seria en un

momento dado. En consecuencia el proceso de establecimiento de

agenda restringe el conjunto de temas que tericamente podran ocupar

su atencin dando pie a la lista en la que efectivamente se concentran.

Obviamente, hay agendas dentro de las agendas. Ellas varan desde

aquellas agendas de carcter muy general, tales como la lista de tems

que ocupan al presidente y a su crculo inmediato, hasta aquellas

agendas especializadas, incluyendo las agendas de sub comunidades

como la de investigacin biomdica o transporte por vas fluviales. Los

temas que no aparecen en las agendas generales pueden estar muy

presentes en una agenda especializada. (Kingdon 1995: 2005)

Por ello podemos decir que la agenda gubernamental se caracteriza por

contener mltiples cuestiones de poltica pblica donde los actores del gobierno

deciden (prestan atencin) sobre la importancia de las mismas para luego

llegar a consensos entre los mismos.

Por otro lado, debemos considerar que tanto el establecimiento en la

agenda pblica, como la agenda gubernamental que manejan los actores del

estado, se tratan adems de un proceso poltico en donde intervienen y

compiten una multiplicidad de actores, recursos y diversas propuestas de

poltica para la resolucin de los problemas pblicos; los cuales finalmente

darn como resultado una poltica pblica. Como nos menciona Elder y Cobb:

El punto fundamental no consiste en que el acceso a la agenda gubernamental

 53

suceda por azar, sino que tiende a ser el producto de un complejo proceso que

frecuentemente posee una estructura informal y laxa. El xito depende de la

convergencia apropiada de personas, problemas, soluciones y oportunidades

de eleccin (Elder y Cobb, 1996: 82-83). Siendo as resulta importante conocer

y analizar a los actores que se vieron involucrados en el establecimiento en la

agenda gubernamental de la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de

Desastre. Por ello, a continuacin analizaremos las posiciones de cada actor

sobre la base del caso narrado anteriormente.

2.2 Los actores del caso

En este apartado describiremos brevemente y definiremos a los actores

que participaron del proceso de establecimiento en la agenda gubernamental

de la poltica nacional de Gestin del Riesgo de desastres, entre los aos 2007

y 2011. Asimismo, las relaciones que existan entre los mismos (niveles de

jerarqua y conflictos) y transversalmente las posiciones tcnico-polticas que a

lo largo del proceso determinaron sus comportamientos (el eje tcnico-poltico

sera explicado con cada actor). Cabe resaltar que estos actores se tratan de

instituciones del estado (tanto Poder Ejecutivo como del Legislativo) y de

individuos pertenecientes a los mismos, los cuales desde sus cargos dentro de

dichas instituciones incidieron en el proceso.

 54

2.2.1 Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) 54

El Instituto Nacional de Defensa Civil es un organismo pblico ejecutor

del Estado que fue creado como respuesta a los desastres que sucedan en el

territorio peruano. Parte de las funciones otorgadas a la entidad en la nueva ley

les delimitan bsicamente a enfocarse en procesos referentes a organizar y

facilitar los operativos para el efectivo y oportuno aviso, salvamento y

rehabilitacin de la poblacin en caso de desastre (Lavell 2002: 20). A la par,

la etapa de respuesta que es la ejecucin de las acciones previstas que se

elaboraron en la etapa de la preparacin; es decir la movilizacin oportuna de

los recursos y personal para la atencin del desastre.

Sin embargo estas nuevas funciones fueron como respuesta al proceso

de establecimiento en la agenda gubernamental de la Poltica Nacional de

Gestin del Riesgo de Desastres: previo a este proceso el INDECI era el ente

rector55 del Sistema Nacional de Defensa Civil (SINADECI). El cambio de un

modelo de organizacin a otro origin que el INDECI, como principal actor

afectado por la nueva poltica que se estaba discutiendo en la agenda

gubernamental, a lo largo del proceso tuviera posiciones distintas: en principio

se trataba de fortalecer el trabajo que vena haciendo y reformar el sistema

(como consecuencia de los sucesos narrados anteriormente por el terremoto

54
Segn el artculo N 13 de la ley N 29694 que crea el Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de
Desastres SINAGERD y en la pgina web del INDECI se seala que es un organismo pblico ejecutor
que conforma el SINAGERD. Es el responsable tcnico de coordinar, facilitar y supervisar la formulacin
e implementacin de la Poltica Nacional y el Plan Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres, en los
procesos de preparacin, respuesta y rehabilitacin (Instituto Nacional de Defensa Civil, 2014)
55
El Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) es el organismo central, rector y conductor del
Sistema Nacional de Defensa Civil, encargado de la organizacin de la poblacin, coordinacin,
planeamiento y control de las actividades de Defensa Civil (Decreto Ley 19338).
 55

de Ica) desde su rol tcnico. Como ente rector del antiguo SINADECI el INDECI

tena el poder para determinar sus propias reformas y plazos para hacer los

cambios respectivos. Ms an, de articular y coordinar toda la materia referente

a la atencin y prevencin de los riesgos de desastres.

No obstante, las acciones del INDECI (posterior al inters de otros

actores del gobierno por involucrarse en el proceso de la nueva ley) fueron

referentes ms a temas polticos que tcnicos. Se deba enfrentar dos

situaciones: tanto interna como externamente a la institucin: en el frente

interno surgan nuevos enfoques (la prospeccin) que colisionaban con el

paradigma de la Defensa Civil. Una institucin con casi 38 aos siendo el ente

rector, le era difcil hacer sus innovaciones y modificaciones a la estructura

vigente por falta de capacidades y propuestas (las mismas vendran de actores

externos al INDECI) Asimismo, la aparicin del PREVEN signific una lucha por

competencias tcnicas que a la larga desviaron la atencin de la institucin en

su proceso de reforma interna. En el frente externo, era enfrentar las

posiciones del MEF-BID y de la PCM: a pesar de ser parte del Poder Ejecutivo

el INDECI se encontraba en evidente rebelda: la posibilidad de perder la

rectora del sistema y perder poder (en un sistema que ellos conocan)

ocasionaron, finalmente, la oposicin total a los nuevos proyectos que se

estaban crenado y buscar aliados en el Congreso para evitar la aprobacin del

proyecto de ley del Ejecutivo (futura ley SINAGERD). En resumen, el conflicto

surga ms all del tema de la GRD y pasaba a ser una disputa por no perder

poder (rectora del sistema) y ser amenazado por otros organismos que recin
 56

ingresaban a ver estos temas56 (creacin del futuro CENEPRED y la nueva

estructura organizacional del estado frente a la GRD)

2.2.2 Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)57

La PCM es el presidida por Presidente del Consejo de Ministros, el cual

como parte de algunas de sus atribuciones segn la ley58 preside las sesiones

del Consejo de Ministros (en caso el Presidente de la Repblica no asista a las

sesiones), coordina las polticas nacionales de carcter multisectorial y

supervisa las acciones de las entidades adscritas a la Presidencia del Consejo

de Ministros, de conformidad con lo dispuesto en las normas

correspondientes59.Son bajos estas competencias que el premier60 tiene la

facultad de tomar decisiones como PCM y llegar a consensos entre los actores

que lo conforman.

Como actor involucrado en el proceso, la PCM en principio no jug un

papel importante en el proceso tcnico que segua el INDECI (entre el 2007-

2010) debido a las competencias que tena dicha entidad por ser el ente rector

del sistema. No obstante, es a partir del 2010 que la PCM empieza a

involucrarse y ser un actor que inicie (conjuntamente a otros actores) y de

cierre al proceso de establecimiento en la agenda gubernamental de la poltica

56
Segn la asesora del Viceministro de Hacienda: hay un tema de que el INDECI no entenda y a m me
llamaba la atencin que muchas personas del INDECI son militares y en cualquier institucin (ya sea
pblico o privada) existe un organigrama: yo puedo proponer algo y al jefe le puede parecer o no parecer.
Si yo no estoy convencida de lo que mi jefe est diciendo o atenta contra mis principios: renunciara
57
La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), segn la Ley Orgnica el Poder Ejecutivo (Ley N
29158), artculo 17, es el Ministerio responsable de la coordinacin de las polticas nacionales y
sectoriales del Poder Ejecutivo. Coordina las relaciones con los dems Poderes del Estado, los
organismos constitucionales, gobiernos regionales, gobiernos locales y la sociedad civil (LOPE 2007: 4)
58
Ibdem.
59
Ibdem
60
Al Presidente del Consejo de Ministros comnmente se la llama premier o Primer Ministro
 57

en GRD. En un inicio por pedido del presidente y de la entrega del INDECI de

su proyecto de ley (hechos ya mencionados) es que el Premier de turno (2010)

apertura el tema (en sesin de Consejo de Ministros) y permite que otros

actores del Poder Ejecutivo se involucren en la revisin del proyecto de ley. Es

aqu donde debido a las atribuciones mencionadas anteriormente (coordinacin

y supervisin) la PCM hace ingresar al Ministerio de Economa y Finanzas

(MEF) para que vea la parte financiera y complemente el proyecto del INDECI.

A su vez esto da la apertura a que ingrese el Banco Interamericano de

Desarrollo (BID) quien colaborara con el MEF para la formulacin de la nueva

poltica. El proceso poltico (ms que tcnico) llevara a la PCM, casi a finales

del 2010, a tomar una decisin final como entidad (a pesar de la reticencia del

INDECI por la prdida de la rectora) y sacar una propuesta en consenso con

otros actores para ser debatida y aprobada en el Congreso de la Repblica.

2.2.3 Congreso de la Repblica (Comisin Especial Multipartidaria de

Defensa Civil

Como parte de la labor legislativa que tiene el Congreso de la Repblica

las comisiones que se forman en el periodo parlamentario ayudan a legislar

sobre diversos temas. Por ello, y ante informes del INDECI, COSUDE (Agencia

Suiza para el Desarrollo) y del PREDES (Centro de Estudios y Prevencin de

Desastres) de los enormes impactos en prdidas humanas ante un posible

sismo en Lima es que se decidi crear una comisin especial para que

atendiera particularmente dicho tema (la GRD y el sistema que se tena). Por

ello, fue desde la Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo y

 58

Lucha Contra las Drogas que se cre la Comisin Especial Multipartidaria de

Defensa Civil61 encabezada por Luis Gonzlez Posada. La intencin de este

actor, como parte del Congreso, era de proponer normas legales y analizar

propuestas de proyectos que lograran garantizar el eficiente funcionamiento

del INDECI y del SINADECI. Como parte entonces de las atribuciones dadas a

esta comisin es que el inters de mejorar el sistema (ante la evidencia

tcnica) llevara a conversar y coordinar con otros actores afines a las

propuestas que se manejaban desde dicha comisin. A partir del 201062 (luego

de haberse instalado la comisin) las funciones de la comisin se encaminaron

en proponer nuevos proyectos y reformas para el SINADECI, en este proceso

fue que encontraron al PREVEN como un actor aliado sobre el cual podran

trabajar sus propuestas tcnicas y polticas (el PREVEN sera el soporte

tcnico de la nueva propuesta que se manejaba para la GRD). Posteriormente,

la comisin de Gonzlez Posada junto al PREVEN sumaran esfuerzos con el

ejecutivo (MEF-BID y PCM-Premier) para sacar la ley y aprobarla en el menor

tiempo posible: para la Comisin era importante terminar su gestin con algn

producto en concreto. Para el ao 2011 habra cambio de gobierno y dejar un

proyecto en manos de otras personas significara que se llevaran el rdito de

promulgar la nueva ley

61
Oficio N 56409-2010/ CEMDC-CR Informe Preliminar Comisin Especial Multipartidaria de
Defensa Civil
62
04 de marzo de 2010
 59

2.2.4 Organismos internacionales y cooperacin: BID y otros

En cuanto a los actores pertenecientes a los organismos internacionales

y cooperacin internacional, estos se caracterizan por incidir en determinados

pases segn los requerimientos de los mismos as como de las capacidades

tcnicas que se requieran para determinados polticas, proyectos, etc. Bajo

esta lgica es que varios actores de la cooperacin internacional

especializados en el tema de la GRD estuvieron apoyando al INDECI desde

haca varios aos. Las dinmicas de trabajo que se tenan con esta institucin

comprendan capacitaciones a funcionarios, financiamiento de proyectos para

mejora en la respuesta frente a los desastres, modernizacin de la estructura

institucional e investigaciones tcnicas referentes a los impactos de los

desastres y las recomendaciones al accionar del INDECI. Es en este contexto

tcnico que los cooperantes cercanos al INDECI tenan un grado de influencia

relativamente alto.

No obstante, es con el ingreso del Banco Interamericano de Desarrollo

(BID) que el conflicto-no explicito- entre cooperantes inicia. El BID63, como

parte de sus funciones tiene por apoyar a sus clientes en el diseo de

proyectos, y provee asistencia financiera y tcnica y servicios de conocimiento

en apoyo a las intervenciones del desarrollo (BID 2014) Bajo este lgica es

que hace ingreso este actor ante el pedido del MEF: debido a la falta de

63
Segn datos bsicos del BID 2014: el BID se encuentra Trabajando codo a codo con los pases
prestatarios y clientes del sector privado, el BID financia proyectos en diversos sectores cruciales para
reducir la pobreza y la desigualdad y para generar crecimiento sostenible. Sus prioridades institucionales
abarcan las polticas sociales para la equidad y la productividad; la infraestructura para la competitividad
y el bienestar social; las instituciones para el crecimiento y el bienestar social; la competitividad regional
y la integracin global, y la proteccin ambiental, el cambio climtico, las energas renovables y la
seguridad alimentaria.
 60

capacidad tcnica en materia de GRD, y al trabajo previo que vena haciendo el

BID con el Ministerio de Vivienda, se decidi recurrir a este organismo (debido

a su posicin en el mbito internacional como organismo internacional

financiero y ante el trabajo que vena realizando en la regin latinoamericana

identificando las vulnerabilidades de cada pas frente a los desastres) La

finalidad del BID fue as proporcionar el conocimiento tcnico a los funcionarios

del MEF y ayudar en la propuesta de nuevo sistema que haba sido

encomendado por el premier. Como actor tcnico y de peso poltico el BID tuvo

una influencia sustancial para la nueva poltica en GRD frente al resto de

cooperantes. Por ello, el BID traera consigo a sus tcnicos especialistas

(consultores) para elaborar el diagnstico y las propuestas de cambios al

SINADECI, a la par de otorgar financiamientos programticos no

reembolsables64 Estos elementos constituyeron dos razones de peso a

considerar en la decisin de los actores polticos involucrados en el proceso

(especialmente el MEF y la PCM)

Por otro lado, los cooperantes vieron que estas acciones del BID

significara una competencia interna (por un tema de competencias y de

financiamientos- los cooperantes promovan sus propias estudios acerca de la

GRD, lo cual difera en planteamientos y soluciones frente al BID) y tomaron

posicin con la propuesta elaborada por el INDECI (la cual mantena el antiguo

sistema de la rectora en el INDECI y haca mejoras parcializadas para incluir

el enfoque de prospeccin y otros)

64
El pas se comprometa a hacer mejoras concretas en lo normativo-institucional y asegurar el uso de los
recursos del BID en materia de GRD.
 61

2.2.5 Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)65

El Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) es considerado por diversos

especialistas, acadmicos y por la sociedad civil como uno de los ms

poderosos actores polticos que existen en el sistema poltico peruano 66. Como

encargado de manejar las finanzas del pas y las polticas econmicas es deber

del MEF asegurar que los recursos sean usados eficientemente y cuidar los

desbalances en la caja fiscal67.

Para cumplir con este rol importante el MEF como institucin cuenta con

dos viceministerios: el Viceministerio de Economa y el Viceministerio de

Hacienda. Mientras que el de economa tiene como rol central enfocarse en las

polticas macroeconmicas del Estado peruano, el de Hacienda se enfoca en el

mane del presupuesto pblico como de la gestin de los recursos estatales.

As, tenemos que el Viceministerio de Hacienda tiene diversas funciones

relacionadas a estos dos grandes temas68 Hasta antes del 2010 el

65
Segn el portal web del MEF: El Ministerio de Economa y Finanzas es un organismo del Poder
Ejecutivo, cuya organizacin, competencia y funcionamiento est regido por el Decreto Legislativo N
183 y sus modificatorias. Est encargado de planear, dirigir y controlar los asuntos relativos a
presupuesto, tesorera, endeudamiento, contabilidad, poltica fiscal, inversin pblica y poltica
econmica y social. Asimismo disea, establece, ejecuta y supervisa la poltica nacional y sectorial de su
competencia asumiendo la rectora de ella (MEF 2014)
66
Luego del presidente uno de los que tienen mayor poder se ha caracterizado por ser el Ministro de
Economa.
67
Segn el portal del MEF (2014) las funciones que tiene son: 1) Planear, dirigir y controlar los asuntos
relativos a la poltica fiscal, financiacin, endeudamiento, presupuesto, tesorera y contabilidad. 2)
Planear, dirigir, controlar las polticas de la actividad empresarial financiera del Estado as como
armonizar la actividad econmica, 3) Planear, dirigir y controlar los asuntos relativos a la poltica
arancelaria, 4) Administrar con eficiencia los recursos pblicos del Estado
68
Segn portal del MEF (2014) son funciones del Despacho del Viceministro de Hacienda: 1) Formular,
coordinar, ejecutar y supervisar las materias de presupuesto pblico, tesorera y endeudamiento,
contabilidad, gestin de riesgos y gestin de recursos pblicos, bajo su competencia;
2) Coordinar, orientar y supervisar las actividades que cumplen los rganos de lnea a su cargo, as como
las dems entidades pblicas del sector a su cargo, conforme a la normatividad vigente;
3) Emitir las Resoluciones Viceministeriales y Directivas en las materias que le correspondan;
4) Proponer al Ministro la poltica correspondiente a su mbito funcional;
 62

Viceministerio de Hacienda cumpla con sus funciones sin plantear reformas

ante el contexto particular de partidas presupuestales extraordinarias: las

autoridades de gobiernos regionales y locales venan a la capital a pedir dinero

adicional para enfrentar los daos ocasionados por los fenmenos naturales.

Como actor, a nivel tcnico el MEF cumpla con dar el dinero, debido a que

segua la lgica del ente rector, el INDECI, al cual se le deba recurrir y asignar

el presupuesto adicional para luego ser distribuido ante las situaciones de

emergencia y desastres.

Sin embargo, esta situacin vendra a cambiar radicalmente en este

viceministerio con la entrada de un nuevo viceministro para el ao 2010. A nivel

poltico el Viceministerio de Hacienda se constituy como actor central del

proceso de establecimiento en la agenda gubernamental de poltica nacional

Gestin del Riesgo de Desastres: tal como sealan los hechos narrados en el

caso de estudio al ser el viceministro el promotor de cambios internos para la

creacin de programas presupuestales con orientacin a la GRD69;

5) Presidir el Comit de Coordinacin de la Administracin Financiera del Sector Pblico y velar por su
funcionamiento y operatividad, as como de aquellas comisiones y otros rganos consultivos por
disposicin del Ministro o por mandato legal expreso;
6) Representar al Ministerio por delegacin del Ministro o por mandato legal expreso;
7) Mantener informado al Ministro de la ejecucin de la poltica de hacienda;
8) Identificar trabas actuales y potenciales para el desarrollo del pas, proponiendo acciones correctivas;
9) Ejercer un adecuado control interno preventivo y promotor del cumplimiento de las funciones a su
cargo;
10) Asesorar y colaborar con el Ministro en las materias de presupuesto pblico, tesorera y
endeudamiento, contabilidad y gestin de riesgos, as como mantenerlo informado de su ejecucin;
11) Es el Gobernador Alterno o Director Suplente, segn corresponda, ante el Banco Interamericano de
Desarrollo - BID, Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento - BIRF Y de las Acciones de la
Serie "A" en la Corporacin Andina de Fomento - CAF.
12) Otras que le delegue el Ministro de Economa y Finanzas; y,
13) Otras que le asigne la Ley
69
Segn la asesora del Viceministro de Hacienda: Identificamos esa necesidad e identificamos cual es el
marco legal y nos comprometimos primero a: disear el programa presupuestal que fue la idea del
viceministro en ese momento; nos comprometimos a disear un programa presupuestal con el enfoque de
resultados, con la matriz lgica en el que se todas las amenazas, riesgos y peligros para el pas, las causas
 63

posteriormente, esto facilit que se aceptara el pedido del premier (PCM) por

contribuir a mejorar el proyecto original propuesto del INDECI70 y de recurrir a

un organismo internacional especializado en la GRD (EL BID) con quien

conjuntamente e involucrando a otros actores que venan elaborando

propuestas (paralelamente la Comisin de Gonzlez Posada y el Prevn ) se

llegara a promover un nico proyecto en conjunto y cerrar filas frente a intentos

de cambios. El rol de este actor y el poder de decisin e influencia que tiene

dentro de los acuerdos que se tomaron en las sesiones de Consejos de

Ministros (adems de contar con el apoyo y mandato expreso del premier)

permiti que se aprobar como proyecto nico del Ejecutivo (a pesar de la

negacin del INDECI por la prdida de la rectora y la creacin de un nuevo

organismo especializado en GRD)

2.2.6 Programa de Reduccin de Vulnerabilidades frente al Evento recurrente

de El Nio71 (PREVEN)

El Programa de Reduccin de Vulnerabilidades frente al evento

recurrente de El Nio (PREVEN) fue un actor que en su momento tuvo una

y cules deberamos revisar y empezar a tratar, y a crear el programa. Con la creacin de programa
crearamos de la columna vertebral de la GRD, se creara la lnea de base para que todos los actores
(porque entendimos que todas las capacitaciones que recibamos que la GRD es multisectorial y segn el
marco internacional tambin lo es.
70
En palabras de la asesora del Viceministro de Hacienda: Entendimos tambin que la GRD no se trataba
de solamente del INDECI, o del CENEPRED en su momento: se trataba de todos y que cada uno
interiorizaba la GRD (segn cada sector)
71
DECRETO SUPREMO N2 073-2006-PCM Crean el Programa de Reduccin de Vulnerabilidades
frente al
Evento Recurrente de El Nio (PREVEN)
 64

agenda de cambios desde su creacin72 (2006). Su objetivo central era reducir

las vulnerabilidades y los riesgos a los que estn-expuestas la poblacin, las

actividades econmico-productivas y la infraestructura fsica; incorporando la

gestin de desastres y vulnerabilidades para el desarrollo sostenible del pas,

as como el aprovechamiento de las oportunidades que genera la presencia

recurrente de El Nio (PREVEN 2006: 1) Por ello, la visin y mandato que se

haba otorgado chocaba con las funciones del INDECI en cuanto a la jerarqua

de poderes dentro de la estructura organizacional y por el tipo de enfoque se le

daba a la GRD. Bajo este contexto es que el PREVEN desde su creacin

comienza a proponer cambios orientados al tema prospectivo y correctivo. No

obstante, entre el 2007 y 2010 este actor no tuvo mayor influencia: la debilidad

del PREVEN, al no tener recursos propios, infraestructura y escaso personal 73

dificultaba enormemente los esfuerzos por generar cambios en el sistema.

La oportunidad del PREVEN para empoderarse y mantenerse firme ante

los intentos del INDECI por desaparecer el programa fue a consecuencia de la

necesidad de la Comisin Especial Multipartidaria de Defensa Civil (presidida

por Gonzlez Posada ) quienes estaban en la bsqueda de alguien que los

asesore en las propuestas de proyectos de ley para un nuevo sistema en el

SINADECI. As, la oportunidad de no solamente quedarse en lo tcnico, sino

tener peso poltico hizo que el PREVEN fuera un asesor cercano de la

mencionada Comisin. El resultado fue un proyecto de ley donde el PREVEN

pasara a constituirse como un organismo nuevo especializado en GRD y sera

72
El PREVEN estuvo adscrito a la PCM.
Segn la asesora del jefe del PREVEN: ramos 8 personas contra todo a una gama que quera
73

mantener el SINADECI (Entrevistado 7 2014)

 65

el ente rector de este sistema74, a diferencia del INDECI que seguira viendo

solamente la Defensa Civil.

Posteriormente, el PREVEN fue involucrado en el proceso que estaba

llevando a cabo el MEF-BID y logr ser parte de los cambios nuevos que

habran al sistema: se invit a la comisin y al PREVEN a aportar con su

proyecto de ley propuestas de mejora para sacar un proyecto nico a nivel del

Poder Ejecutivo; esto ocasion el empoderamiento del PREVEN frente a los

intentos del INDECI por ser el nico ente rector del sistema. A futuro, el

PREVEN llegara a ser la base del nuevo organismo tcnico llamado Centro

Nacional de Estimacin, Prevencin y Reduccin del Riesgo de Desastres

(CENEPRED)75.

2.3 Factores que influyeron en el establecimiento en la agenda gubernamental

de la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres.

El establecimiento en la agenda gubernamental de la Poltica Nacional

de Gestin del Riesgo de Desastres, tal como se narra en el caso, fue un

proceso en donde intervinieron una multiplicidad de actores con posiciones

muy marcadas. Estos actores, como describimos anteriormente, vieron

74
Proyecto de Ley SINAGERD, ente rector: Oficina Nacional de Gestin del Riesgo de Desastre
(ONGER)
75
Ley 29664-Artculo 12: El Centro Nacional de Estimacin, Prevencin y Reduccin del Riesgo de
Desastres (CENEPRED) es un organismo pblico ejecutor, con calidad de pliego presupuestal, adscrito a
la Presidencia del Consejo de Ministros, con las siguientes funciones: Asesorar y proponer al ente rector
el contenido de la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres, en lo referente a estimacin,
prevencin y reduccin del riesgo.
 66

participes del proceso por diversos motivos y circunstancias: lo tcnico y lo

poltico de la poltica que se estaba estableciendo en la agenda, as como el

comportamiento de los actores, pueden ser explicados mediante una serie de

factores: el primer factor hace referencia al contexto de reformas (discurso

reformador) que vena siguiendo el Estado Peruano, el segundo factor es la

ocurrencia de fenmenos naturales como factor de visibilizacin y sumados

estos dos factores nos permiten dar soporte al tercer factor: el

emprendedurismo de poltica: actores que estuvieron impulsando el tema de la

RD y sus propias agendas particulares. La suma de estos factores permiti que

al existir dos ventanas de oportunidad (2007 y 2010) para establecer en la

agenda gubernamental la GRD, se generaran determinados cambios que

finalmente dieron como resultado un nuevo sistema y poltica nacional.

2.3.1. La ocurrencia de fenmenos naturales como factor de visibilizacin

Como parte del proceso de establecimiento en la agenda gubernamental

de la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres, hubo un proceso

dentro del mismo donde los actores reaccionaron frente a los desastres

naturales. La visibilizacin de estos fenmenos naturales (los impactos,

consecuencias, etc.) dio como consecuencia que se visibilizara un problema

que el Estado deba atender. Lo sucedido frente a la visibilizacin de los

fenmenos naturales y los consecuentes desastres que podran ocasionar se

explican a partir de la estructuracin del problema pblico. Es importante

entonces entender a qu nos referimos con estructuracin y con problema

pblico.
 67

Cuando nos referimos a la estructuracin del problema hacemos

referencia a lo que nos dice Caldera (2005):

Estructurar significa definir analticamente cul es la naturaleza

del problema pblico a solucionar, identificando causas prximas y

remotas en el tiempo y en el lugar, actores involucrados, posiciones

entorno al problema y las posibles polticas pblicas para solucionarlo.

La importancia de una buena estructuracin de los problemas pblicos

desde el inicio radica en atacar de manera certera a las causas

correctas, y tomar en cuenta el conjunto de visiones involucradas para

abonar a la legitimidad de la accin pblica. (Caldera 2005: 9)

Cuando nos referimos al problema pblico tenemos diversas definiciones

que ayudan a complementar el concepto: para Subirats (2008), Nosotros

hablamos de un problema pblico slo cuando una situacin se juzga

polticamente como problemtica y es objeto de un debate poltico (Subirats

2008: 131). Y es que un aspecto importante a tener en cuenta en el

establecimiento en la agenda gubernamental es si los actores estatales

reconocen el problema pblico y le dan la importancia respectiva a travs de

una poltica pblica. Para ello se necesita de ciertos elementos bsicos que los

actores deberan identificar para lograr identificar y estructurar un problema

pblico

Adicionalmente Subirats nos dice que existen diversos elementos

constitutivos de un problema pblico:

 68

a) La intensidad del problema: esta dimensin se refiere al grado

de importancia que se da a las consecuencias del problema, tanto a

nivel individual como colectivo []b) El permetro (o la audiencia) del

problema: por permetro de un problema entendemos la extensin (o el

alcance) de sus efectos negativos sobre los diferentes grupos sociales

que se ven implicados en el mismo, la localizacin geogrfica de tales

efectos negativos y el desarrollo del problema en el tiempo []c) La

novedad del problema: mientras que algunos problemas podran ser

considerados como nuevos, debido a su relacin con la evolucin

reciente de nuestras sociedades postindustriales, otros podran ms bien

ser calificados de crnicos []d) La urgencia del problema: un problema

social puede percibirse como ms o menos urgente. En los casos

extremos, frecuentemente debidos a impactos sbitos externos al

sistema poltico-administrativo (por ejemplo: un accidente grave en los

sistemas de transporte, un atentado terrorista, una huelga salvaje que

paraliza servicios pblicos esenciales,). (Subirats 2008: 132-134)

Entonces, para el caso narrado se identific que el problema pblico y su

estructuracin permitieron reconocer dos procesos diferentes: uno referido al

reconocer el problema pblico desde un criterio tcnico y otro desde lo poltico:

En cuanto a la primera situacin, sta responde a lo ocurrido posteriormente al

terremoto de Ica de 2007. A decir de Subirats (2008) el grado de novedad de

un problema se considera como determinante para su acceso a la agenda

gubernamental (Subirats 2008: 133). Adems, de la urgencia del problema En

este tipo de situaciones los poderes pblicos aportan (casi) instantneamente

 69

una respuesta al problema social que de manera instantnea se ha vuelto

patente para todos y cada uno (dem, p. 134).

Sin embargo, si bien se piensa que los actores estatales responden

frente a la urgencia del problema y a la novedad del mismo esto no sucedi as

para establecer en la agenda gubernamental el problema pblico en el 2008

(desde el criterio tcnico). Debemos considerar que dada la multiplicidad de

actores existiran tambin una multiplicidad de definiciones y estructuraciones

del problema pblico frente a las consecuencias del terremoto. Segn Elder y

Cobb:

Los problemas de polticas son construcciones sociales que

reflejan concepciones especficas de la realidad. Y como siempre es

posible que haya una multiplicidad de definiciones acerca de un

problema, lo que est en juego en el proceso de formacin de la agenda

no es slo la seleccin de los problemas sino tambin su definicin. Las

definiciones sirven, a la vez, para encuadrar las elecciones polticas

posteriores y para afirmar una concepcin particular de la realidad. Por

lo tanto, las decisiones que se adopten durante el proceso de formacin

de la agenda tienen consecuencias muy profundas, en el sentido de que

pueden afectar la vida de las personase influir en su interpretacin de la

realidad social (Elder y Cobb 1993: 77-78)

Fue as que, en el 2008, la definicin y estructuracin del problema fue

realizado por el INDECI debido al contexto de ese entonces: ante las

consecuencias del desastre, los informes de la Contralora sealando las

 70

debilidades del sistema y al ser el rgano rector del sistema el problema

pblico fue estructurado a partir de un solo actor. Al reconocerse que existan

fallas tcnicas y operativas del sistema (SINADECI) era entonces importante

plantear reformas, con un criterio ms tcnico; que permitieran mejorar el

sistema. Por ello es que el INDECI, posterior al terremoto, fue uno de las pocas

instituciones del Estado (conjuntamente con FORSUR que fue creado

exclusivamente para la reconstruccin de Ica y dems zonas del Sur afectadas)

que reconoci el problema y empez procesos de reformas internas de

modernizacin (con criterios tcnicos para la mejora de conceptos y

estructura). Por ser el rgano rector era que el problema pblico solo tomo

importancia en la agenda para este actor76; ms no para el resto de actores

componentes del sistema (la estructuracin del problema respondi a un solo

actor tcnico que conoca el sistema y, por tanto era el responsable de

mejorarlo)

Es decir, a pesar del impacto del desastre y del reconocimiento del

problema pblico, para el caso en concreto, la visibilizacin del mismo fue

reconocido solamente por un actor en base a criterios tcnicos (el INDECI);

ms no por los dems tomadores de decisiones; la nica excepcin fue el

Congreso de la Repblica que por medio de la Comisin Especial

Multipartidaria de Defensa Civil (2008) tuvo la funcin de legislar para mejorar

el sistema; no obstante, esta comisin se instal oficialmente recin en el 2010

dando inicio a las funciones que se le asignaron. Esta situacin descrita

76
Como ya decamos, la definicin poltica de un problema pblico es el resultado de una pugna
simblica ente grupos y definiciones rivales. Pugna que tiene lugar en un contexto institucional al menos
parcialmente establecido (Subirats. Op. Cit. p 135)
 71

anteriormente responde al llamado Estado Ausente: Se trata de la

administracin estatal que no toma decisiones, que no dirime tcnica ni

polticamente las controversias, ni construye reglas y rutinas que as lo

permitan (Alza 2005: 5). Aquel Estado que no decide sobre temas importantes

que afectan de alguna manera a la poblacin se evidenci en el caso de

narrado. Como Estado, la respuesta al problema pblico fue dejada en manos

del rgano rector sin involucrar a los dems actores que posiblemente tendran

alguna participacin en materia de GRD. Todo esto llev en principio a dar

soluciones al problema desde criterios tcnicos sobre la base de un actor que

dispona del conocimiento necesario para llevar a cabo las reformas

respectivas.

Sin embargo, esta situacin del problema pblico y la visibilizacin

tendran un criterio poltico en el 2010, lo cual demostrara que el problema

pblico nunca sali totalmente de la agenda gubernamental. Si tenemos en

cuenta que, segn Kingdon: el reconocimiento del problema es crtico en la

agenda-setting (establecimiento en la agenda pblica) Algunos problemas

pueden desaparecer de la agenda porque siempre hay otros temas relevantes

que esperan posicionarse (Kingdon 1995: 207). Para nuestro caso, la Poltica

Nacional de Gestin del Riesgo de Desastre y la creacin del nuevo sistema no

desaparecieron de la agenda gubernamental por completo: esto debido al

accionar del INDECI y sus proyectos de ley sobre GRD. Las consultas a los

otros actores del gobierno se realizaban bajo la lgica de un acompaamiento

al proceso y la recepcin de sugerencias, ms no implicaban una participacin

activa de los mismos. Ms an, la agenda gubernamental es una lista de

 72

temas a la cual los funcionarios del gobierno le prestan alguna atencin en

cualquier momento dado (Kingdon 1995: 205). La poltica en GRD a pesar del

tiempo transcurrido entre los aos 2008 y 2010 se mantuvo como un tema

pendiente que requera de alternativas de solucin por parte de los actores

estatales (esto suceda solo a partir del trabajo que vena realizado el INDECI

desde el criterio tcnico).

No obstante, es en el 2010 que el problema pblico toma nuevamente

importancia y amerita una serie de decisiones, participacin de ms actores y

nuevas alternativas de solucin desde un criterio poltico: como se narra en el

caso a partir del 2010 ante los fenmenos naturales77 sucedidos en el

extranjero y a la recurrencia de los mismos en el mundo (sumado al inters de

las autoridades polticas porque no pase una situacin similar en la capital) es

que nuevamente el tema toma importancia y el problema pblico sea esta vez

estructurado por diversos actores del Estado. Como se narr anteriormente en

el caso, el reconocimiento de la urgencia del problema y las consecuencias que

tendran si llegara a pasar un desastre hizo que diferentes actores se sientan

afectados por el mismo problema pblico y consideren necesario ser partcipes

del proceso que se estaba llevando a cabo (a partir del pedido del premier-y de

lo expresado por el Presidente de la Repblica, sumado al contexto particular

del MEF con las partidas presupuestales para enfrentar desastres es que estos

actores convergen en un nico proceso dentro de la agenda gubernamental).

2.3.2 Contexto de reformas: discurso reformador

77
Terremotos de Chile y Haiti.
 73

El establecimiento en la agenda gubernamental de la Poltica Nacional

de Gestin del Riesgo de Desastres, entre los aos 2007 y 2011 estuvo

enmarcado en un proceso particular: el contexto de reformas que el estado

peruano haba venido siguiendo desde la dcadas de los 90 con marcadas

diferencias en cada ciclo. Es as que Alza (2012) nos explica que hubo 4 ciclos

de reformas en la gestin pblica: la primera ocurri en los inicios el primer

gobierno de Fujimori: La reforma del Estado se centr en un programa de

renuncias voluntarias con el fin de reducir el aparato estatal

(sobredimensionamiento del Estado) y en la creacin de entidades autnomas

(islas de eficiencia) que permitiran separar los criterios tcnicos de lo poltico

(Alza 2012: 227). Posteriormente se dio inicio a un segundo ciclo de reformas

entre los aos 1996 y 200 donde el objetivo era dar orden organizativo a las

primeras acciones de reformas llevadas a cabo en aos anteriores: Se

buscaba lograr la modernizacin del Estado, transformando los macro procesos

administrativos, modificando la estructura organizacional del Poder Ejecutivo y

rediseando procesos y procedimientos internos de los organismos pblicos

(ibdem). El tercer ciclo da inicio con el arribo de Alejandro Toledo a la

Presidencia de la Repblica donde se caracteriz por la descentralizacin

poltico-administrativa y se aprobaron leyes como la Ley de Bases de la

Descentralizacin que permitieron la preparacin de diversos sectores para la

descentralizacin de funciones y competencias (dem, p. 228). Finalmente, el 4

ciclo de reformas vendra a ser el iniciado en el ao 2007 durante el segundo

gobierno de Alan Garca: estas reformas pusieron nfasis en la eficiencia y

capacidad del servicio civil a partir de las ideas de la gerencia pblica (Ibdem)
 74

Para el ao 2007, en el cuarto ciclo de reformas, el INDECI vena

siguiendo este proceso a la par (aunque con las limitaciones respectivas de

limitada innovacin a sus procesos internos y respuestas frente a los

desastres) y deba seguir las propuestas del Estado para la mejora de la

gestin pblica: el Estado Peruano78 vena consolidado propuestas para las

reformas del estado y gestin pblica que seran necesarias implementar para

asegurar la eficiencia del aparato estatal, la orientacin del Estado al servicio

del ciudadano y llegar a ser descentralizado, transparente, e inclusivo.

Asimismo, este proceso se consolid con la aprobacin, en el ao 2010, del

Consolidado de los Avances en Reforma del Estado y la Estrategia de

Modernizacin de la Gestin del Estado79. Todas estas mejoras en la gestin

pblica se pueden justificar por el llamado efecto spillover: el discurso

reformador tuvo aceptacin debido al llamado knowledge spillover o [efecto]

desbordamiento del conocimiento. Aplicado a la gestin pblica de lo que trata

es que un conocimiento que se desarrolla en un lugar no se queda solamente

confinado al mismo. El conocimiento se desborda o rebasa los lmites

originales de manera que en otros lugares se puede aprovechar dicho

conocimiento (Tabln terminolgico de la Unidad C.ES.3 DGTComisin

Europea 2014). Esto se demuestra por el contexto particular de reformas en

materia de gestin pblica que emprendimos desde la dcada de los 90 80, la

cual tuvo como referencia a las reformas emprendidas en el Reino Unido y en

los EEUU (gobiernos de Margaret Thatcher y Ronald Reagan)

78
La base legal para el proceso de modernizacin de la gestin del Estado se gestiona mediante la Ley
(Ley N 27658) Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado
79
Decreto Supremo N 090-2010-PCM
80
El cual ya explicamos cmo se hicieron cambios a lo largo de los aos en el llamado ciclo de reformas.
 75

Ahora bien, todos estos cambios en materia de reforma de la gestin

pblica que se dieron a nivel mundial (el cual el INDECI estuvo tambin

siguiendo) tienen a su vez (como base) dos enfoques terico-prcticos de

entender la gestin pblica: la nueva gestin pblica o tambin llamada New

Public Management-NPM (evidenciada en el proceso de modernizacin de la

gestin pblica) y la Nueva Gobernanza Pblica81 (NGP).

En cuanto al New Public Management, llamado tambin Nueva Gestin

Pblica (NGP) ), es un matrimonio entre el Nuevo Institucionalismo y la

gerencia profesional (Hood 1991: 5-6) Es decir, el NPM tiene como

fundamentos tericos las ideas a partir de la Teora del Public Choice, la teora

de los costes de transaccin, el neo-tailorismo y la teora de la agencia. A partir

de ellas es que se genera este nuevo enfoque para la administracin pblica.

Segn Garca Snchez la nueva gestin pblica:

persigue la creacin de una administracin eficiente y eficaz, es

decir, una administracin que satisfaga las necesidades reales de los

ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello la

introduccin de mecanismos de competencia que permitan la eleccin

de los usuarios y a su vez promuevan el desarrollo de servicios de

mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que otorguen

una plena transparencia de los procesos, planes y resultados, para que

por un lado, perfeccionen el sistema de eleccin, y, por otro, favorezcan

la participacin ciudadana. (Garca 2007: 44)

 76

Cuando se hace alusin a estos mecanismos de competencia esto hace

referencia a introducir la lgica de prcticas empresariales: para Suk Min La

principal idea de la NGP es la economizacin o la mercadizacin de la

administracin pblica, incluyendo gerencialismo, descentralizacin,

simplificacin de la toma de decisiones, indicadores de desempeo, objetivos

en trminos de resultados, administracin por resultados y uso de nueva

tecnologa en el gobierno (Suk Kim 2006: 516). Es decir mtodos

empresariales (trados del mundo empresarial) que hagan al gobierno eficiente,

eficaz y un consumidor responsable de los recursos del estado (Pollitt y Geert

Bouckaert 2011: 22).

Por lado, parte de las polticas de modernizacin del estado y de la

gestin pblica son explicadas por el nuevo enfoque que se vienen

desarrollando en la literatura acadmica: la llamada nueva Gobernanza pblica

(NPG) o tambin la etapa de Post Nueva Gestin Pblica (en ingls Post New

Public Management); y por las Naciones Unidas llamado tambin gobernanza

responsiva (UN/DESA, 2005, 7)

La nueva gobernanza pblica surge como respuesta a las

consecuencias ocasionadas por la NGP: [] las principales trayectorias de las

reformas son privatizacin, descentralizacin, adelgazamiento, reforma del

servicio civil, reforma financiera y presupuestal, desregulacin, reforma de la

empresa pblica y gobierno digital (Karmack, 2000, 244; Donahue y Nye,

2003, 95) (citado de Pan Suk Kim, 519: 2007) Estas reformas trajeron consigo

mayores dificultades para gestionar el estado: funciones descentralizadas a

 77

gobiernos locales, privatizacin de algunos servicios pblicos, acceso a la

informacin y participacin de los ciudadanos, dificultades para la articulacin y

coordinacin de polticas, etc.

Siendo as entonces, la nueva Gobernanza, segn Bruce Vlk, es aquella

donde se plantea reducir la fragmentacin a travs de cambios estructurales,

aumentar la centralizacin, fortalecer la capacidad poltica y administrativa

central, examinar los factores histricos y culturales, la introduccin de

iniciativas de "gobierno conjunto", crear expectativas ms claras para los

papeles y volver a regular, segn sea necesario (jun 2009, 163). Asimismo,

Pollitt y Bouckaert (2011) nos definen propiamente la gobernanza (como parte

de la New Public Governance) como aquella donde tiene como eje principal

hacer que el gobierno sea ms eficaz y legtimo incluyendo una gama ms

amplia de sociales actores, tanto en la formulacin de polticas y aplicacin.

Algunas variedades de gobernabilidad descansa explcitamente en un Lgica

de red, y la mayora de ellos destacan la 'horizontalidad' sobre los controles

verticales (Pollitt y Bouckaert 2011:22). Es decir, se plantea una necesidad de

coordinar y articular las diferentes polticas que se gestionaron en el pasado

entre las diferentes componentes del estado, con la particularidad de hacer

partcipe (y establecer redes de trabajo) a una gama de actores interesados en

promover determinados temas (stakeholders), sean estatales, del sector

privado y la sociedad civil.

Bajo este nuevo contexto es que, segn Pan Suk Kim (adaptando la

informacin de los informes de UN/DESA (2005, 7) y de Osborne (2006, 383)

 78

nos detalla que un elementos importante de la NGP es la coordinacin, las

redes de trabajo y los principios de rendicin de cuentas, transparencia y

participacin (Pan Suk Kim 2007: 516)

Por todo ello es que estos dos enfoques incidieron en el INDECI y los

dems actores de la siguiente manera: en cuanto a la NPM debido a que el

estado se encuentra en permanente modernizacin, las decisiones que se

tomen para lograrlo tienen como principios bsicos se requiere de un servicio

con orientacin al ciudadano, una gestin orientada a la eficiencia y los

resultados, as como un aparato estatal abierto, transparente y la simplificacin

administrativa. El INDECI cumpli con este proceso por medio de su proceso

interno de modernizacin y dio resultados evidenciados en los proyectos de ley

que haba propuesto. No obstante, el segundo enfoque de la NGP influyo con

mayor fuerza en el MEF-BID, y la PCM: la articulacin y coordinacin entre

actores (uno de los pilares fundamentales de la NPG) fue un requerimiento

necesario para estos actores debido al nuevo planeamiento de la rectora y

tener a alguien del estado que pueda ser el articulador de los instrumentos de

poltica y pueda llevar a cabo las coordinadores entre las entidades del estado

que se veran involucradas en la GRD. El MEF-BID al diagnosticar la necesidad

de un ente rector que tenga el peso poltico necesario para dirigir la poltica

nacional (y la poltica pblica) hizo pensar en encontrar al actor idneo (lo cual

se tradujo en la llamada transferencia de polticas82 desde las propuestas de

82
La transferencia de polticas para Christopher Pollitt no solamente se trata del intercambio,
transferencia o comercio de ideas, conocimientos, modelos, estratgicas, programas, o polticas de un
pas, institucin, organismo internacional a otro. Sino que es importante considerar la transferibilidad
entre el importador y el exportador, y el contexto que los rodea. Pollitt nos dice que: una tcnica o
 79

gestin pblicas promovidas por el BID para el proyecto en GRD y los

financiamientos que se venan haciendo en dicha materia). Para ellos lo fue la

PCM (debido a las funciones que cumple) y as se plante en el proyecto final:

un sistema con un actor como ente rector (PCM) y dos organismos ejecutores

(INDECI Y CENEPRED). Con esto se puede evidenciar la aplicacin de estas

caractersticas de la NPG y su complemento con la NPM para dar como

resultado un proyecto acorde al contexto de reformas.

Entonces, este factor referido al contexto de reformas sumado a la

ocurrencia de los fenmenos naturales como factor de visibilizacin permitieron

tambin la influencia del tercer factor en el proceso de establecimiento en la

agenda pblica: el emprendedurismo de polticas o tambin el rol de los

emprendedores de polticas: en este contexto los actores se constituyeron

como emprendedores de poltica desde las posiciones que tenan en el aparato

estatal en diversos momentos muy marcados (2007 y 2010). Por ello, a

continuacin analizaremos este importante factor que determin la agenda

gubernamental (con soporte en los dos anteriores factores) y las diferentes

propuestas de poltica para la Poltica Nacional el GRD

2.3.3. El emprendedurismo de polticas: INDECI, PCM, MEF, BID, Congreso,

PREVEN)
Segn el caso narrado, hubo diversos actores que estuvieron

involucrados en el proceso de establecimiento en la agenda gubernamental de

estructura organizativa que tiene xito en un lugar puede fallar en otro. Por lo tanto - para decirlo sin
rodeos - no hay un conjunto de herramientas generales que pueden ser transferidos de una jurisdiccin a
otra, todo del mundo, con la confianza de que va a funcionar bien en todo momento. Esto significa que
tienen que considerar cuidadosamente los contextos, y en los "trminos de intercambio" cada vez estamos
pensando en pedir prestada una buena idea de la gerencia de otro lugar (Pollitt 2003: 3)
 80

la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastres. Asimismo, estos

actores se pueden considerar como emprendedores de poltica, lo cual nos

lleva a entender las razones de sus acciones y posiciones frente al tema de la

GRD. Analizaremos cada actor bajo la teora de los emprendedores de poltica

y clasificaremos el nivel de cada uno para influir en el proceso de agenda

gubernamental. Es decir, visibilizar a todos los actores que participaron del

proceso y de los cuales las acciones de muchos de ellos no llegaron a ser de

conocimiento pblico, ni acadmico en materia de polticas pblicas enfocadas

en el proceso de establecimiento en la agenda gubernamental.

Para desarrollar este factor, debemos primero definir qu entendemos

por emprendedores de poltica. Sobre la base de las siguientes definiciones

recopiladas por el candidato a doctor Carlos Alza (en su proyecto de plan de

tesis doctoral-aun no publicado-), permitir tener mayor conocimiento sobre lo

que implica ser un emprendedor de polticas:

Muchas veces las polticas se establecen en la agenda y no se

recuerda a la persona o institucin que incidi para ello. Son

actores invisibles de las polticas pblicas. Salvo algunas leyes

que tienen nombre propio, producto del proceso legislativo, en la

administracin pblica la figura visible es el Presidente o sus

Ministros. Sin embargo, usualmente hay actores que son

importantes contribuyentes al proceso de formulacin de polticas.

Estos son llamados en la literatura policy enterpreneurs

 81

(Eyestone, 1978; Kingdon, 1984; Polsby, 1984; Price, 1971;

Walker, 1974), lo que se ha traducido como empresarios o

emprendedores de polticas o gestores de polticas en algunos

casos. Aqu usaremos el trmino emprendedores de polticas

pues gestores de polticas tiende a confundirse con los gestores o

gerentes pblicos, y por otras razones que explicaremos ms

adelante. De acuerdo con Polsby, estos son sujetos

especializados en identificar problemas y encontrar soluciones

(1984: 171), proveen ideas, soporte tcnico para las soluciones, y

generan argumentos para la adopcin de determinada poltica

pblica. Kingdon inclusive les otorga la caracterstica de invertir

sus recursos esperando un retorno de las polticas pblicas que

ellos promueven (1984:214) [Adicionalmente Kingdon aade que

discusin que los emprendedores de poltica pueden estar

dentro y fuera del gobierno, en cargos electos o designados, en

grupos de inters u organizaciones de investigacin].

Nancy Roberts (1991:148) ha hecho una descripcin de estos los

emprendedores de polticas a partir de la revisin de la literatura

sobre el tema:

promueven nuevas ideas y desarrollan propuestas;

define y reencuadra problemas;

especifica alternativas de poltica;

auspicia ideas entre los diversos actores de polticas;

 82

moviliza opinin pblica; y

ayuda al establecimiento de la agenda de decisin

pblica (Alza 2014:13-14).

Sobre las definiciones anteriormente presentadas es que podemos

analizar a los actores del caso de estudio que llegaron a constituirse como

emprendedores de poltica. Cabe la aclaracin que no todos los

emprendedores llegan a tener el mismo nivel de relevancia para la promocin

de sus temas. Debido al contexto particular ya narrados y al peso como actor-

institucin que pueden tener es que estos emprendedores logran obtener

mayor o menor nivel de relevancia para influir en el establecimiento en la

agenda gubernamental.

Como primer emprendedor tenemos al INDECI, el cual como se ha

narrado fue el primer actor que tuvo la iniciativa (coaccionada por el informe de

la Contralora General de la Repblica) para plantear reformas83. Este

emprendedor tuvo la oportunidad de estructurar el problema y de plantear

diversas soluciones al mismo: entre 2008 y 2010 el INDECI se encontraba en

una fase de revisin de su estructura interna y planteando posibles alternativas

83
Las acciones de este emprendedor y del resto de actores se pueden ser explicadas a partir de la llamada
Anticipacin interna la cual se constituye como una forma de prctica de establecimiento de agenda.
Segn Subirats:
El modelo denominado de anticipacin interna (Garraud, 1990) otorga un peso decisivo en la
constitucin de la agenda poltica a los actores administrativos y a las autoridades pblicas. Dado
que estos actores estn a cargo de la implementacin de las polticas vigentes, de acuerdo a este
modelo, seran estos actores los que estaran en mejor posicin para identificar los desajustes
entre las acciones estatales que se van llevando a cabo y los problemas sociales aun no resueltos.
Efectivamente, los informes de evaluacin acerca de los efectos de una poltica constituyen
frecuentemente un soporte informativo esencial para anticipar problemas, o aquellos ya
existentes pero que an no se han abordado. En consecuencia, los actores administrativos estn
en buena posicin para proponer modificaciones a las polticas vigentes y/o nuevas estrategias de
intervencin.
 83

de solucin al mismo (se lleg a tener cerca de 87 versiones del mismo

proyecto84) donde en su mayora el INDECI se mantena como el ente rector

del sistema y de la poltica. El rol de este emprendedor por promover su visin

se vio obstaculizada, como hemos visto en el caso, por acciones de otros

actores que no compartan su planteamiento85 (diferencias en materia tcnica),

lo cual a la larga le ocasion que los esfuerzos realizados se vean

obstaculizados y paralizados (esto gener una oportunidad prdida para

promover su enfoque y planteamientos) Por otro lado, para el 2010,

posteriormente se tuvo que movilizar recursos (tiempo, recursos humanos y

bsqueda de aliados en cooperantes afines a su proyecto) para intentar parar

en el Congreso la aprobacin del proyecto nico que se haba gestionado

desde el Ejecutivo. A pesar de ser parte del mismo, el INDECI como

emprendedor de polticas hasta ltimo momento estuvo en contra86 de la

aprobacin de la ley 29664 (SINAGERD).

En cuanto a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) el rol de este

actor inicialmente no tuvo ninguna incidencia en los inicios del proceso de

establecimiento en la agenda: como emprendedor sus razones para entrar en

el tema de la GRD recin se dieron a partir del 2010: las experiencias

concretas del Presidente de la Repblica (rplica del terremoto de Chile) y del

Premier (frente a la declaratoria de los estados de emergencia en las regiones

afectadas por los fenmenos naturales) dieron la evidencia necesaria para que

se tomara la decisin poltica de hacer algo en materia de GRD: la revisin de

84
Entrevistado4 (2014)
85
En principio el PREVEN, el cual explicaremos ms adelante.
86
Hemos visto que la razn de esto fue por la prdida de la rectora
 84

la normativa, instrumentos de poltica y las posibles mejoras al sistema. No

obstante, las acciones de este emprendedor slo iniciaron cuando el INDECI

present al Consejo de Ministros su propuesta de ley y generaron la evidencia

necesaria como para replantear la poltica y trabajar una propuesta en conjunto

(se revis la propuesta del INDECI y se decidi aprovechar el momento para

complementar la ley, dndole mayor peso e instrumentos financieros que

permitieran su ptima aplicacin)87. Posteriormente, es en este contexto que el

Premier recurre a otro actor que se constituira como emprendedor (el MEF) y

tendra un gran impacto en la futura poltica

El Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), a travs del Viceministerio

de Hacienda, vio su ingreso a este proceso debido al contexto particular que se

narr en el estudio de caso: las partidas presupuestales extraordinarias podran

causar ciertos desbalances en el fisco. Las acciones siguientes vendran a ser

promovidas por un actor e particular: El Viceministro de Hacienda de aquella

poca, ante la situacin anteriormente descrita y como argumento principal,

asumir el cargo determin que se hicieran cambios en el sistema de estas

partidas. Luego, ante el pedido expreso del Premier se encontr con la

oportunidad para proponer nuevas alternativas al proyecto original del INDECI.

Como emprendedor, el viceministro de hacienda, a nivel poltico moviliz los

recursos necesarios para encontrar alternativas de solucin al problema. Ante

el escaso conocimiento en materia de GRD, este emprendedor tuvo que

recurrir a otro actor con el cual se lograra trabajar y complementar el proyecto

87
La llamada anticipacin interna se aplica en la PCM debido a que tomo esta oportunidad (2010) para
innovar en la poltica y proponer una nueva estrategia de intervencin.
 85

de ley. Posteriormente, con la ayuda del Banco Interamericano de Desarrollo,

la posicin del MEF se consolid y adquiri nuevamente un rol relevante para

para incidir en la agenda gubernamental: frente a la propuestas promovidas por

el INDECI, el proyecto del MEF-BID logr consolidarse con la inclusin de la

propuesta trabajada por la Comisin Especial Multipartidaria de Defensa civil y

el PREVEN. As, este emprendedor llev a cabo el cometido que se le haba

asignado y logro tener un alto grado de influencia para las decisiones finales

que se vendran a tomar en las sesiones de Consejo de Ministros.

El Banco Interamericano de Desarrollo tuvo una participacin como

emprendedor de polticas desde las funciones que les corresponden (las cuales

hemos explicado en un apartado anterior). Su participacin como emprendedor

de poltica se reflej88 en las propuestas que tena para el MEF: la creacin de

un nuevo sistema (donde se requera de un actor con mayor peso poltico) y la

inclusin del enfoque prospectivo (nuevo conocimiento que se deba incluir en

materia de GRD) llevaron a este emprendedor a tener un alto grado de

influencia en la agenda gubernamental. Es as que el conocimiento tcnico en

materia de GRD y la propuesta poltica por generar cambios en la estructura

normativa-institucional llegaron a ser considerados como referencia para la

nueva poltica y sistema que se estaba gestionando. Podemos decir que el BID,

adems, sustentaba su rol de emprendedor al disponer de los recursos

88
Siguiendo las caractersticas descritas por Roberts.
 86

necesarios para promover su enfoque y dar las facilidades necesarias para

financiamientos de propuestas de mejora en GRD89

En cuanto a la Comisin Especial Multipartidaria de Defensa Civil, como

emprendedor de poltica se limit a promover el tema dentro de la agenda

gubernamental a nivel del legislativo: ante las funciones asignadas por el

Congreso90 las acciones de la Comisin se limitaron a cumplir estas funciones

y a recopilar informacin necesaria para proponer mejoras al sistema. Las

funciones de dicha Comisin, como se narr anteriormente, llevaron a recin

entrado el ao 2010 empezaran su trabajo. Como parte del trabajo iniciado y

que posteriormente llevara a tener una propuesta en concreto (al cual se sum

el PREVEN como aliado en el proyecto de ley) la Comisin estuvo a favor de

generar cambios en el sistema, razn por la cual aceptaron la propuesta del

MEF-BID de participar en el proceso que se llevaba en el Ejecutivo (y obtener

un nico proyecto de ley) y de legislar en la Comisin permanente91 a favor de

la aprobacin del proyecto de ley 29664. Ahora bien, el rol que cumpli este

actor estuvo a la par de otro emprendedor que con sus intereses particulares

podra dar soporte a las propuestas que se manejaba en la Comisin.

El PREVEN como emprendedor de poltica estuvo presente desde

mediados del 2007, a partir de una disputa interna con el INDECI en cuanto al

enfoque que se deba tener en materia de GRD. Como hemos dicho en el

89
De las entrevistas realizadas para esta tesis, se logr identificar que el BID dispona de una partida de
dinero la cual sirvi-para alguna entrevistados-como condicin para que el Estado Peruano llevara a cabo
reformas en el sistema que se tena. Otros entrevistados nos dijeron que esto no fue as: el BID ya tena
financiamientos previos con otras instituciones del Estado y por esta razn es que se decidi la mejor
alternativa.
90
Esto a raz de lo sucedido en el terremoto de Ica
91
A pesar de los intentos del INDECI por parar el proyecto
 87

apartado anterior del anlisis de actores, el PREVEN estuvo desde su posicin

promoviendo un nuevo enfoque para la GRD. El rol de este emprendedor de

poltica se bas en dos momentos: desde el 2008 hasta inicios de 2010 tuvo

que enfrentar los intentos del INDECI, a nivel tcnico, por el tema de las

competencias asignadas en materia de GRD. Posteriormente, para el 2010

ante la consulta del Congreso, el PREVEN fortaleci su rol de emprendedor de

poltica al tomar esta oportunidad para promover su enfoque de GRD y dar

propuestas concretas para la mejora del sistema. Adicionalmente, el PREVEN

colabor con el pedido del MEF-BID para sumarse al proceso que se llevaba a

cabo desde el Ejecutivo, lo cual dio finalmente como resultado que se lograra

aprobar el proyecto de ley 2966492.

Entonces a nivel de los emprendedores de poltica podemos llegar a

decir que no todos tuvieron el mismo grado de influencia. Consideramos que

hubo niveles en cuanto al rol que asumi cada emprendedor. Cada actor se

desempe desde una posicin que haba asumido: las decisiones en materia

de RD van acorde a la caracterstica tcnica y poltica de cada actor/

emprendedor. Como podemos apreciar en el cuadro los emprendedores con

mayor grado de influencia en el proceso de establecimiento en la agenda

gubernamental fueron el INDEIC, MEF, BID y la PCM quienes como hemos

descrito anteriormente lograron incidir y promover sus temas para la GRD (a

diferencia de la Comisin y PREVEN quienes vieron sus esfuerzos sumarse al

del propuesto por el Ejecutivo) Asimismo, establecer en la agenda el tema

92
A pesar de los intentos del INDECI por parar el proyecto en la Comisin Permanente el proyecto de ley
se logr aprobar (debido a la decisin poltica y al contexto de cambio de gobierno
 88

acorde a sus posiciones tcnico, polticas o tcnico-polticas llev a un proceso

reflejado en cuanto a las oportunidades que se le presentaron para llevar sus

temas a la agenda gubernamental: las llamadas ventanas de oportunidad que

explicaremos a continuacin.

Emprendedor de polticas Grado de influencia Nivel de decisin

INDECI Alto Tcnico

MEF Alto Poltico-tcnico

BID Alto Tcnico

PCM Alto Poltico

COMISION MULTIPARTIDARIA Medio Poltico

DE DEFENSA CIVIL

(CONGRESO)

PREVEN Medio Tcnico

Tabla 2

Fuente: elaboracin propia.

2.4 Dos ventanas de oportunidad: 2007-2008 y 2010

Hemos estudiado y analizado cmo los actores involucrados en el

proceso de establecimiento en la agenda gubernamental de la Poltica Nacional

de Gestin del Riesgo de Desastres incidieron en el mismo en diferentes

periodos de tiempo, lo cual los llev a asumir posiciones y enfoques distintos

para la resolucin del problema que se estaba estructurando (el criterio tcnico
 89

como el criterio poltico). Todo esto fue posible gracias a la apertura de las

llamadas ventanas de oportunidad. A continuacin definiremos qu son estas

ventanas de oportunidad93 y qu caractersticas tuvieron las ventanas que

llegaron a abrirse para el establecimiento en la agenda gubernamental de la

Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de Desastre, as como del sistema que

la estructura.

Segn Parra, siguiendo a Kingdon, nos dice que:

Existen diferentes perspectivas de anlisis sobre el cambio en las

polticas. Una de las ms conocidas es la de ventanas de

oportunidad, en donde el sistema poltico se encuentra ms

proclive a aceptar demandas externas. sta considera que las

polticas pueden cambiar cuando hay una combinacin entre la

presin de un problema, el cambio en el entorno poltico y la

emergencia de una solucin viable, aplicable y aceptada, bajo la

lgica de una anarqua organizada, es decir, la interaccin de

actores en un escenario complejo como parte de la construccin

de agendas pblicas, en donde existen tres factores

fundamentales: la definicin del problema, las respuestas o

alternativas y el logro de un acuerdo poltico (Parra, 2009: 154).

Asimismo, podemos decir que

93
Para referirnos a las ventanas de oportunidad utilizaremos el marco terico elaborado por el Grupo de
Investigacin en Polticas Pblicas y Gestin Pblica (GIPPGP), sobre la base de la tesis doctoral no
publicada de Carlos Alza, el cual fue usado para analizar 3 casos de estudio en materia de
Establecimiento en la Agenda Pblica.
 90

Para Kingdon (1995), las dinmicas temporales de las tres

corrientes sealadas (streams) son relativamente independientes

[segn Kingdon seran el problema (el reconocimiento social de

un problema; el policies (referido a las alternativas de solucin

para intervenir el problema); y el politics (referido a los cambios

en el entorno poltico que puedan suceder en determinado periodo

de tiempo)]. (Kingdon 1995: 205-208) Pero llega el momento o la

oportunidad, que las tres coinciden; cuando un problema

encuentra solucin adecuada y la poltica se interesa en l, se

abre una ventana poltica; entonces, las corrientes entran en

resonancia y as las condiciones estn dadas para que la agenda

poltica se haga cargo del problema (Parra 2009: 154)

Por otro lado existen otras propuestas, como la de Baumgartner y Jones

Quienes basan su idea de ventanas de oportunidad en la

importancia del factor tiempo, es decir que la importancia de los

ciclos y el papel de la incertidumbre y la contingencia. stos

hablan de la corriente del equilibrio puntuado, en la que los

gobiernos experimentan largos periodos de estabilidad gracias a

la estructura existente de las polticas institucionales y la

concrecin de la agenda por esas instituciones hasta la llegada

de momentos abruptos de cambio, que son propiciados de forma

rpida y dramtica cuando se da una modificacin en la definicin

temtica de algn problema pblico que conduce a la prdida

 91

intempestiva del punto de equilibrio por el cambio en las reglas

establecidas. (Baumgartner y Jones 1993: 5, citado por GIPPGP

2014: 2-documento no publicado)

Para nuestro caso en concreto, la particularidad de las ventanas de

oportunidad que se llegaron a abrir en distintos tiempos (2008-2010) fue como

se estructur el problema y desde qu corriente. La corriente de problemas,

sumado al de la poltica lleg a abrir dos ventanas de oportunidad en el

proceso de establecimiento en la agenda gubernamental. Cada una de estas

ventanas tuvo caractersticas particulares que explicaremos a continuacin.

Unas de las primeras ventanas de oportunidad que se abri fue entre los

aos 2007-2008: en cuanto al problema, ste se evidenci en el terremoto de

Ica y las catastrficas consecuencias que tuvo. A partir de este fenmeno

natural y los desastres ocasionados (por la falta de respuesta del SINADECI y

del INDECI) se estructur el problema: el momento abrupto de cambio permiti

que el INDECI en un primer momento empezara a hacer las reformas

respectivas. Ms an con el informe de la Controlara General de la Repblica,

en el 2008, se evidenci las fallas y responsabilidades del INDECI para con el

terremoto de Ica. Este informe dio por consolidado la idea que el problema era

el sistema que se tena y su limitada funcionalidad a la hora de ocurrir un

posible desastre. Por otro lado, en base a criterios polticos la respuesta al

mismo fue de alcance limitado: si bien se atendi el desastre y se crearon

instituciones al mismo en el corto plazo (el caso de la creacin de FORSUR),

esto no pas a mayores a la hora de proponer cambios para el sistema en su

 92

totalidad. El INDECI con ser el ente rector dispona de total libertad para

plantear los cambios respectivos a su propio sistema. Entonces con esto se

apertura una ventana de oportunidad, a nivel del problema y la poltica; no

obstante resulto siendo una ventana de oportunidad bajo un contexto tcnico:

las alternativas de solucin al problema se enfocaron ms en mantener el

antiguo sistema y continuar con la rectora en el mismo. Adems, la propuesta

de cambio vena solamente desde este actor y de los cooperantes que lo

apoyaban; ms no haba la participacin de otros actores del estado.

En cambio, es en el 2010 que se abre una nueva ventana de

oportunidad donde se caracteriz por tener un contexto ms poltico: a nivel del

problema se mantena la necesidad de responder frente a los desastres. La

particularidad del mismo fue que sucedi como consecuencia de hechos

aislados que experimentaron los actores y luego en un determinado momento

del tiempo vieron converger sus problemas: la definicin del problema a nivel

poltico, como se narr en el caso, sucedi a partir de las experiencias y el

contexto que pasaron determinados actores: el Presidente de la Repblica

(terremotos de Haiti y Chile), el Premier (caso de declaratorias de emergencia)

y el Viceministro de Hacienda (caso de las partidas presupuestales

extraordinarias ante desastres) motivaron que en un inicio se interesaran por el

tema de la GRD. La convergencia de estos actores a nivel del factor poltico

sucedi en un espacio de coordinacin y articulacin como la de las sesiones

de Consejo de Ministros: en ella el INDECI present su proyecto de ley y

desencaden todos los acontecimientos posteriores dentro de la agenda

gubernamental y la posterior aprobacin de la nueva ley 29664 SINAGERD y

 93

poltica nacional (ver el caso de estudio). Fue as que las alternativas de

solucin al tema de la GRD pasaron a ser un problema ms poltico (por el

tema de la rectora del sistema y la creacin de la nueva entidad-disputa de

poder con el INDECI-) que meramente tcnico. Las acciones de los actores

involucrados respondieron tambin a este proceso poltico: la ventana fue

abierta entonces desde la corriente de poltica.

 94

CONCLUSIONES

1. A nivel de la poltica pblica podemos concluir que en materia de GRD

hay poltica pblica desde la creacin del SINADECI (1976) y su

renovacin en el 2011 con la creacin del SINAGERD. La poltica

pblica en GRD ha pasado por diversos cambios a lo largo del tiempo y

esto se ha evidenciado en los mltiples instrumentos de poltica que se

han generado en el Estado (Leyes, normas, decretos).

2. En cuanto al establecimiento en la agenda pblica, como parte del ciclo

de polticas pblicas, podemos llegar a decir que el caso de estudio nos

demuestra la importancia de efectuar estudios en dicha fase inicial del

ciclo. La mayora de estudios en poltica pblica se han centrado en las

fases de diseo e implementacin; ms no en la parte de agenda

pblica. Y es que el establecimiento en la agenda pblica, al

considerarse como el proceso donde diversos problemas (promovidos

por actores) buscan llamar la atencin del gobierno para darles

soluciones por medio de polticas pblicas, llega a ser la etapa ms

poltica del llamado ciclo de polticas pblicas. Durante este proceso es

donde una multiplicidad de actores (con sus posiciones y estrategias)

tratan de hacer ingresar sus temas (y soluciones) en la agenda pblica

(en nuestro caso de estudio en la agenda gubernamental). Las

decisiones, negociaciones, acuerdos que se tomen entre los diferentes

actores toman un carcter poltico acompaado de un soporte tcnico (el

caso de estudio nos lo demuestra) Es as que estudiar la fase del

 95

establecimiento en la agenda pblica de la Poltica Nacional de Gestin

del Riesgo de Desastres nos permite llevar a conocer, cmo se

formularan, disearan e implementaran las futuras polticas pblicas a

partir del anlisis de los actores, problemas y soluciones que en diversos

momentos determinados se discutieron previamente en la agenda

gubernamental.

3. Con relacin a los factores tenemos lo siguiente: en cuanto a la

ocurrencia de fenmenos naturales como factor de visibilizacin (del

problema) llegamos a concluir, por medio del caso de estudio, que el

Estado tuvo poco inters poltico, en el corto plazo, en responder a los

fenmenos naturales. Y es que esto se debe al rdito poltico que

posiblemente se obtendra por solucionar los problemas ocasionados

por los desastres: son pocas las autoridades que piensan en invertir

recursos para prevenir desastres, debido a que el mismo es un proceso

incierto. Mucho depende de la temporalidad y la ocurrencia de estos

fenmenos en un espacio determinado. Ms an, a pesar que se

conozca con regularidad la ocurrencia de fenmenos naturales (ejemplo

Fenmeno de El Nio, el friaje, etc.) el problema no es considerado a

nivel poltico debido a que los resultados de las polticas se ven en el

largo plazo (lo cual significa cambios en el gobierno y el redito poltico

pasa a ser de otros actores) Por ello, es que la visin del problema se

hizo ms tcnica que poltica: visibilizar el desastre requera de una

adecuada estructuracin, la cual a su vez estaba determinada por el

inters de los actores en base a sus necesidades. Siendo as en un

 96

inicio el problema se estructuro desde lo tcnico, y posteriormente paso

a ser poltico con el ingreso de otros actores al proceso de agenda

gubernamental

4. En cuanto al factor del contexto de reformas y el discurso reformador

podemos concluir que efectivamente las propuestas de alterativas de

solucin al problema visibilizado sucedieron en un contexto de reformas

y modernizacin de gestin pblica que el Estado Peruano ha venido

siguiendo desde hace dos dcadas [(esto bajo el contexto de modelos

de administracin pblica: el New Public Managenment-NPM (o Nueva

Gestin Pblica) y el New Public Governance-NPG (o Nueva

Gobernanza Pblica)].Asimismo, el efecto spillover permiti que el

conocimiento de estos modelos de administracin pblica sean de

conocimiento pblico y permitan introducir mejoras a nivel de la

estructura estatal. Posteriormente por la llamada transferencia de

polticas es que el BID ayud a obtener el conocimiento tcnico que

necesitaba el MEF para la mejora del proyecto de ley presentado por el

INDECI. Adicionalmente, se concluye que los acores involucrados en

este proceso de establecimiento en la agenda gubernamental vieron

iniciar reformas individualmente en materia de GRD: como el caso

demuestra cada actor vena siguiendo un proceso distinto (lo tcnico vs.

lo poltico) y no haba articulacin alguna entre las propuestas que se

estaban gestionando. Esto nos permite evidenciar que para otras

polticas los actores referentes a un tema en comn manejan sus

propuestas de forma individual y carecen de la articulacin necesaria

 97

para lograr proyectos en conjunto en materia de polticas pblicas (lo

cual se podra evidenciar en las discusiones que se tienen por el diseo

de determinadas polticas y la falta de participacin de otros actores

relevantes para los mismos)

5. En cuanto al emprendedurismo de polticas, el rol que cumplen estos

emprendedores se vio fortalecido por los otros dos factores

mencionados (aunque debemos precisar que el factor del contexto de

reformas en menor medida debido a que sucede transversalmente a

todo el proceso de establecimiento en la agenda gubernamental y en

cambio la ocurrencia de los fenmenos naturales como factor de

visibilizacin sucedi en dos momentos diferenciados y jugo un papel

importante para la estructuracin del problema) Las bases establecidas

por el problema estructurado permitieron que diversos actores del

sistema asumieran en menor y mayor medida un rol de emprendedores

de polticas: el MEF, BID, PCM y el INDECI fueron actores que como

emprendedores de polticas llegaron movilizar sus recursos para influir

en la agenda gubernamental as como sus alternativas de solucin al

problema dado (el MEF desde la parte financiera y del nuevo sistema, el

BID con el conocimiento tcnico-innovador, la PCM como el articulador

de las propuestas de polticas en materia de GRD y el INDECI como

emprendedor que busc la aprobacin (a nivel tcnico) de su propuesta

y posteriormente luch por parar el proyecto de ley consensuado por

otros actores del Ejecutivo (el cual tena un enfoque ms poltico a nivel

de quien deba ser el ente rector-el cual no era el INDECI) En menor

 98

medida la Comisin Especial Multipartidaria y el PREVEN como

emprendedores de poltica sumaron sus propuestas ante la invitacin del

MEF por articular los procesos que se estaban gestionando en materia

de GRD.

6. El caso de estudio nos perrmite evidenciar que para el establecimiento

en la agenda gubernamental de la Poltica Nacional de Gestin del

Riesgo de Desastre hubieron dos marcadas ventanas de oportunidad:

una ventana tcnica (2007-2008) y una ventana poltica (2010) Cada

una de estas ventanas de oportunidad permiti que diferentes actores

estructuraran el problema y dieran alternativas de solucin acordes a

sus propios intereses, con lo cual pudieron ingresar en la agenda

gubernamental desde posiciones ya definidas. Para el caso del INDECI

la ventana de oportunidad (tcnica) abierta en el 2007 le permite

ingresar en la agenda gubernamental con propuestas que eran cercanas

a dicha institucin y promovan sus propios intereses y estructuracin del

problema. Sin embargo, una segunda ventana de oportunidad (poltica)

se abre en el 2010 y en la cual ingresan a la agenda gubernamental

problemas de ndole ms poltico que tcnico. La PCM, MEF, Comisin

Especial Multipartidaria de Defensa Civil, PREVEN ante el contexto

poltico-econmico particular que estaban enfrentando frente a la

ocurrencia de los desastres los llevo a estructurar el problema desde sus

reas y, posteriormente, en los espacios de discusin a nivel de las

polticas pblicas (sesiones de Consejo de Ministros) es que convergen

sus propuestas y logran ingresar en el proceso de establecimiento de la

 99

agenda gubernamental de la Poltica Nacional de Gestin del Riesgo de

Desastres. Posteriormente, las alternativas de solucin que dieron

fueron acordes a una necesidad ms poltica que tcnica (el tema dela

rectora constituyo el punto de conflicto entre los actores que se

involucraron)

7. Finalmente, el caso presentado nos permite evidenciar que el proceso

de establecimiento en la agenda pblica fue un proceso principalmente

gubernamental: la agenda gubernamental fue determinada

principalmente por actores estatales, los cuales tuvieron intereses

polticos y econmicos para incidir en la nueva poltica de GRD como

hemos visto anteriormente. A diferencia de otros procesos en materia de

polticas pblicas este caso en particular se caracteriz por ser un

proceso que se manej internamente en las esferas del gobierno y las

soluciones a os problemas identificados vinieron de los mismos actores

(con ayuda de organismos tcnicos especializados).

8. A manera de conclusin final, el caso presentado nos permite evidenciar

formas de cmo se establecen en la agenda gubernamental

determinadas problemas pblicos que requieren de respuestas en

materia de polticas pblicas. Asimismo, el caso nos permite pensar que

posiblemente el funcionamiento del Estado en materia de polticas

pblicas funcionar muy cercano a los intereses y propuestas de los

actores que lo componen: el componente clave de las futuras polticas

vendra a ser la manera de cmo se estructura el problema pblico y las

soluciones que se le den. Se requiere de mayores investigaciones en

 100

esta lnea debido a la complejidad de estructurar el problema pblico y

su grado de influencia de los actores del estado. Por otro lado, este caso

permite aperturar posibles lneas de investigacin en materia de la

decisin pblica y comprensin de comportamiento de los actores

estatales. Las instituciones del estado tienen sus propias lgicas y

pensamiento de cmo se debe manejar una determinada poltica; sin

embargo, cuando se trata de polticas que requieren un alto grado de

articulacin y coordinacin (para su ejecucin) los actores tienden a

quedarse desde sus posiciones y dar soluciones acordes a sus propias

perspectivas. Finalmente, si se preguntara los motivos de por qu se

tom la decisin poltica de aprobar la Poltica en materia de GRD (a

pesar de la oposicin de actores del mismo Ejecutivo quienes perderan

poder frente a la nueva propuesta) esto posiblemente se debi a los

intereses polticos ante el cambio de gobierno: para el 2011 vendra un

nuevo gobierno que se llevara el rdito poltico por aprobar la poltica

que se haba consensuado en el gobierno anterior. La lgica de los

actores polticos (PCM y el Congreso) fue la de aprobar un proyecto

(que muy rara vez) haba hecho participar a una multiplicidad de actores

y obtenido el consenso mayoritario para su aprobacin (a pesar de la

negacin del INDECI). Adicionalmente, aprobar la creacin de una

nueva poltica y sistema en materia de GRD llevara a posiblemente

mejorar el desempeo del Estado frente a los fenmenos naturales y los

desastres que se originaran; adems significara un mejor desempeo

de los recursos del Estado para hacerles frente.

 101

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DIVISION FOR PUBLIC ECONOMICS AND PUBLIC ADMINISTRATION
UNITED NATIONS DEPARTMENT OF ECONOMIC AND SOCIAL AFFAIRS
(DESA)
2001 World Public Sector Report Globalization and the State: An Executive
summary Part II.
 107

ANEXOS

Anexo 1: Gua de entrevistas

N PREGUNTAS IMPORTANCI OBJETIVOS

A
H1: La ocurrencia de fenmenos naturales como factor de visibilizacin

1 Desde su punto de vista, Cmo ALTA Reconocer los impactos polticos-sociales generados por
influy en el estado el terremoto el terremoto de Ica.
de Ica en el ao 2007? Cules
fueron sus efectos en

2 De qu manera los impactos ALTA Reconocer la urgencia y novedad del problema

de este desastre natural generado por el desastre: poca respuesta del estado
visibilizaron la capacidad del
estado para atender las
consecuencias generadas por el
mismo?

3 Por qu cree usted que las ALTA Conocer la debilidad y poca capacidad de respuesta de
instituciones involucradas las instituciones que deben atender los desastres
tuvieron tantas dificultades en
atender las consecuencias
generadas por el desastre
natural?
H2: Contexto de reformas (discurso reformador)

4 A nivel nacional, cul fue la MEDIA Conocer respuesta del estado ante nuevo enfoque de
reaccin del estado peruano GRD
ante el nuevo contexto de GRD?
(Marco de Hyogo)
5 Cmo se origin la necesidad ALTA Conocer motivos reales de nueva poltica en GRD
de formular una nueva poltica
nacional para la GRD?
6 Los cambios en la respuesta MEDIA Verificar y conocer si reformas en GRD son parte de las
del gobierno frente a los reformas impulsadas( 4 ciclo de reformas) por el
desastres naturales fueron parte gobierno (contexto de modernizacin)
del proceso de reformas del
estado y la gestin pblica que
se llev a cabo en ese periodo?
H3: El emprendedurismo de polticas

7 Reconoce usted algn actor ALTA Identificar intervencin de actores internacionales

internacional que haya estado
involucrado en la GRD en el
Per?
8 Hubieron ONG s para el MEDIA Determinar si ONGs se involucraron en Poltica
establecimiento en la agenda Nacional de Gestin del riesgo de desastres
pblica de la Poltica nacional de
Gestin del riesgo de desastre?

9 Usted cree que los organismos
internacionales/cooperacin
internacional incidieron para el
establecimiento en la agenda
pblica de la Poltica nacional de
Gestin del riesgo de desastre?
10 Qu actores estatales
intervinieron para la elaboracin
de la Poltica nacional de
Gestin del riesgo de desastre?
11 Cul fue el rol de estos actores
estatales para la elaboracin de
la Poltica nacional de Gestin
del riesgo de desastre?
108
ALTA Determinar si actores internacionales ejercieron
influencia para la Poltica Nacional de Gestin del riesgo
de desastres
ALTA Conocer a los actores que elaboraron la Poltica
Nacional de Gestin del riesgo de desastres, y los
intereses que los motivaron
ALTA Conocer el rol de los actores que elaboraron la Poltica
Nacional de Gestin del riesgo de desastres, y los
intereses que los motivaron
 109

Anexo 2: Actores entrevistados

N de Tipo de Fecha de Duracin

Nombre Cargo/ Institucin
entrevistados actor entrevista

Entrevistado 1 Ral Carrasco Ex Jefe del equipo de Pblico 10 de abril de 70 minutos

organizacin y procesos 2014

de la SGP

Entrevistado 2 Alberto Bisbal Ex Director de la Pblico 15 de mayo 65 minutos

Direccin Nacional de de 2014

Prevencin (INDECI)

Entrevistado 3 Fernando Mlaga Consultor en Direccin Pblico 16 de mayo 45 minutos

Nacional de Proyectos de 2014

Especiales (INDECI)

Entrevistada 4 Mara Mercedes Ex jefa de la Direccin Pblico 16 de mayo 20 minutos

de Guadalupe Nacional de Evaluacin de 2014

Masana Garca de riesgos (INDECI)

Entrevistado 5 William Mendoza Ex asesor-Comisin de Pblico 16 de mayo 35 minutos

ambiente y ecologa de 2014

(Congreso de la

Repblica)

Entrevistada 6 Zoila Navarro Ex asesora principal de Pblico 21 de mayo 100 minutos

Viceministro de de 2014

Hacienda (MEF)

Entrevistada 7 Cirila Vivanco Asesora de jefatura del Pblico 10 de junio 55 minutos

PREVEN de 2014
 110

Anexo 3 Estructura narrativa del caso de estudio