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ENTRE EL ESTADO Y EL MERCADO: LO PBLICO NO-ESTATAL

Luiz Carlos Bresser Pereira


Nuria Cunill Grau

La crisis del Estado que marca el ltimo cuarto del Siglo XX ha abierto la oportunidad para
dos tipos de respuestas. En los aos 80 asistimos a la onda neoconservadora con su propuesta del
Estado mnimo; en los 90, cuando comienza a tornarse claro el irrealismo de la propuesta
neoliberal, el movimiento en direccin a la reforma o ms propiamente a la reconstruccin del
Estado se torna dominante. Una reconstruccin que es necesaria cuando promueve el ajuste fiscal,
el redimensionamiento de la actividad productiva del Estado y la apertura comercial; que puede
ser meramente conservadora cuando se concentra en la flexibilizacin de los mercados de trabajo;
pero que se torna progresista cuando profundiza el rgimen democrtico y ampla el espacio
pblico no-estatal.
En los aos 80 ocurre una gran crisis econmica en los pases en desarrollo - excepto los
del Este y Sudeste de Asia - y una desaceleracin de las tasas de crecimiento en los pases
desarrollados, que tiene como su principal causa la crisis endgena del Estado Social - del Estado
de Bienestar en los pases desarrollados, del Estado Desarrollista en los pases en desarrollo, y del
Estado Comunista -, crisis que el proceso de globalizacin acentu al aumentar la competitividad
internacional y reducir la capacidad de los Estados nacionales para proteger a sus empresas y sus
trabajadores. Esta crisis ha llevado al mundo a un generalizado proceso de concentracin de la
renta y a un aumento de la violencia sin precedentes, pero tambin ha incentivado la innovacin
social en la resolucin de los problemas colectivos y en la propia reforma del Estado.
Una de las innovaciones fundamentales se vincula con la importancia que crecientemente
adquieren las formas de propiedad y de control social pblicos no-estatales, al punto que es
posible presumir que el Siglo XXI ser el siglo donde lo pblico no-estatal puede constituirse en
una dimensin clave de la vida social. El Estado Social-Burocrtico ha sido dominante durante el
siglo XX: social porque buscaba garantizar los derechos sociales y promover el desarrollo
econmico; burocrtico porque lo haca a travs de un sistema formal-impersonal basado en la
racionalidad instrumental para ejecutar directamente estas funciones sociales y econmicas travs
el empleo de servidores pblicos. Al inicio del siglo, este tipo de Estado constituy la nica
forma de accin disponible para hacer frente a la crisis del Estado Liberal. Era la forma que
garantizaba el proceso de acumulacin de capitales a los pases de industrializacin tarda.
Adems era la forma por medio de la cual los derechos sociales podan ser protegidos. Pero con el
Estado Social-Burocrtico se hizo tambin dominante el corporativismo, tanto como los
problemas del burocratismo. Fue este Estado, ineficiente y capturado por intereses particulares, el
que entr en crisis en los aos 70.
En la misma poca en que se hace evidente la crisis del modelo social-burocrtico de
Estado y en que la globalizacin exige nuevas modalidades, ms eficientes, de administracin
pblica, creca la importancia de una forma no privada ni estatal de ejecutar los servicios sociales
garantizados por el Estado: las organizaciones de servicio pblico no-estatales, operando en la
rea de oferta de servicios de educacin, salud y cultura con el financiamiento del Estado. Por
otro lado, la misma crisis, convergiendo con la de carcter ms estrictamente poltico, revelaba la
necesidad de formas de control social directo sobre la administracin pblica y el propio Estado.
El sector productivo pblico no-estatal es tambin conocido por tercer sector, sector no-
gubernamental, o sector sin fines lucrativos. Por otra parte, el espacio pblico no-estatal es
tambin el espacio de la democracia participativa o directa, es decir, es relativo a la participacin
ciudadana en los asuntos pblicos. En este trabajo se utilizar la expresin pblico no-estatal
que define con mayor precisin de lo que se trata: son organizaciones o formas de control
pblicas porque estn volcadas al inters general; son no-estatales porque no hacen parte del
aparato del Estado, sea porque no utilizan servidores pblicos o porque no coinciden en los
agentes polticos tradicionales. La expresin tercer sector puede considerarse tambin adecuada
en la medida en que sugiere una tercera forma de propiedad entre la privada y la estatal, pero se
limita a lo no-estatal en cuanto produccin, no incluyendo lo no-estatal en cuanto control. La
expresin no-gubernamental es un anglicismo, que refleja una confusin entre Estado y
gobierno; finalmente, la expresin sin fines lucrativos adolece de lmites porque tambin las
organizaciones corporativas no tienen fines lucrativos, sin que por ello sean necesariamente
pblicas. Lo que es estatal es, en principio, pblico. Lo que es pblico puede no ser estatal, si no
hace parte del aparato del Estado.
En otras palabras, estamos suponiendo la existencia de cuatro esferas o formas de propiedad
relevantes en el capitalismo contemporneo: la propiedad pblica estatal, la pblica no-estatal, la
corporativa, y la privada. La pblica estatal detenta el poder de Estado y/o es subordinada al
aparato del Estado; la pblica no-estatal est volcada para el inters pblico, no tiene fines
lucrativos, aunque es regida por el Derecho privado; la corporativa tambin no tiene fines
lucrativos, pero est orientada para defender los intereses de un grupo o corporacin; la privada,
finalmente, est volcada para el lucro o el consumo privado. En este trabajo se pretende examinar
lo pblico no-estatal, sea en trminos de produccin o de forma de propiedad, sea en trminos de
control social o expresin de la democracia directa.
Por medio del refuerzo de las organizaciones no estatales productoras de servicios sociales,
como escuelas, universidades, centros de investigacin, hospitales, museos, orquestas sinfnicas,
se abre una oportunidad para el cambio del perfil del Estado: en vez de un Estado Social-
Burocrtico que contrata directamente profesores, mdicos, asistentes sociales para realizar de
forma monopolista e ineficiente los servicios sociales y cientficos, o de un Estado Neoliberal que
se pretende mnimo y renuncia a sus responsabilidades sociales, un Estado Social-Liberal, que a
la vez proteja los derechos sociales al financiar las organizaciones pblicas no-estatales que
prestan los servicios de educacin, salud, cultura, asistencia social, y sea ms eficiente al
introducir la competencia y la flexibilidad en la provisin de esos servicios. Un Estado que
adems de social y liberal sea ms democrtico, en tanto que sus actividades sean directamente
sometidas al control social.
La reforma del Estado que est ocurriendo en los aos 90, debiera conducir a un Estado
fortalecido, con sus finanzas recuperadas y, con su administracin obedeciendo a criterios
gerenciales de eficiencia. Pero tambin la reforma debiera propender a que el Estado asegure que
las actividades sociales, que no son monopolistas por naturaleza, sean realizadas
competitivamente por el sector pblico no-estatal y por l controladas aunque con el apoyo
financiero del Estado, de manera de lograr la ampliacin de los derechos sociales. Asimismo,
incluso como condicin para el despliegue de sus otras dimensiones, la reforma requiere
propender a la renovacin del sistema poltico incorporando a la propia participacin ciudadana
mediante el control social. Un Estado as reconstruido podr contrarrestar los efectos

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perturbadores de la globalizacin y garantizar una sociedad no slo ms desarrollada, sino menos
injusta.
Qu factores subyacen en la presin por la reforma del sistema poltico en la direccin
sugerida? El deterioro de los mecanismos tradicionales de representacin y participacin social
producto del cambio de rol de los partidos polticos, la prdida de centralidad de los parlamentos
y el debilitamiento de las cosmovisiones han sido reseados como algunos de los elementos
desencadenantes del cambio. Con ello, se ha afirmado que "los intentos por trabajar de manera
sistemtica en acciones de inters pblico parecen estar asociados a suplir el vaco dejado por esta
crisis de las formas de participacin social" (Gonzlez Morales, 1997: 16). Pero, en realidad no
slo se trata de "llenar un vaco". Hay, al menos tres factores relacionados que presionan sobre la
democratizacin y pluralizacin de las formas de representacin poltica. Uno es el
descentramiento de la poltica; otro, es el aumento de la diversidad social; por fin, un tercero
clave es la creciente preocupacin con la defensa del patrimonio pblico y el correspondiente
aumento de la importancia de los "derechos republicanos". Como tela de fondo tenemos, de un
lado, la sospecha de que la propia democratizacin de los mecanismos de la democracia
representativa - en particular, parlamentos y partidos polticos - requiere de nuevas formas de
representacin social que presionen por tales transformaciones, y de otro, que estas formas de
democracia directa o participativa involucran un activo republicanismo de parte de los
1
ciudadanos .
Por otra parte, qu factores estaran promoviendo la incorporacin de entes no mercantiles
en la produccin de bienes pblicos? Uno, ciertamente contingente, es la propia crisis fiscal. Pero
adems de sta, hay otras razones vinculadas tanto a los lmites de los entes mercantiles para
proteger derechos pblicos, como a las potencialidades de los entes no lucrativos en la
produccin de ciertos bienes.
En lo que sigue, nos referiremos a ambos tipos de factores que presionan a favor de la
necesidad del control social y que muestran las ventajas de la propiedad pblica no-estatal en la
produccin de servicios sociales. Con ello se pretende delimitar algunas de las condiciones de
posibilidad de lo pblico no-estatal. Tambin se enunciarn algunos de los problemas y tensiones
que enfrenta su despliegue, intentando con ello contribuir a delimitar las condiciones de
desarrollo de lo pblico no-estatal.

Estado, Sociedad y Mercado


Referirse a lo pblico no-estatal pudiera ser un contrasentido para aquellos que
circunscriben lo pblico estrictamente al Estado. Tambin puede serlo para quienes asumen que
lo que no es estatal es necesariamente privado y sujeto como tal al mbito de la soberana
personal y de las regulaciones del mercado. Unos y otros, en el extremo, han representado las
posiciones polares que han signado las discusiones de los ltimos dos tercios del siglo XX, al
asignarle al Estado o al mercado los papeles de organizadores exclusivos de la vida social.
Sin embargo, no slo las evidencias empricas de los magros resultados alcanzados por las
estrategias polares han contradicho, en su momento, la promesa de la reificacin tanto del Estado
como del mercado. Tambin, la prctica histrica ha mostrado que ninguno de ellos puede existir
y desplegarse sin el otro. Es, en este sentido, cada vez ms evidente que el propio desarrollo del

1
Sobre la emergencia de los derechos republicanos en defensa de la res publica ver Bresser Pereira (1997a). Sobre la
importancia de una perspectiva republicana en adicin a la democrtica ver Rosenfield (1997).

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mercado no puede asegurarse sin un Estado democrtico, que entre otras cuestiones preserve la
propia competencia en tanto bien pblico y ejerza las funciones protectoras, mediadoras y
redistributivas necesarias al desarrollo socioeconmico.
Pero as como en las postrimeras del siglo se insina que no es posible ni reificar ni
prescindir del Estado y del mercado, tambin comienza a desplegarse una conciencia crtica
respecto de la nocin que desde mltiples frentes se intent erigir en los ltimos aos en una
alternativa a ambas, la "sociedad civil". En este sentido actualmente es crecientemente
cuestionada la asignacin de un lugar pre-dado a la sociedad o la atribucin a ella de una virtud
intrnseca. An delimitada de las instituciones polticas y de las asociadas al mercado, la sociedad
civil no constituye un cuerpo homogneo sino que tanto es fuente de la solidaridad y del sentido
comunitario como est cruzada por las desigualdades econmicas y sociales. En las sociedades
latinoamericanas, las contradicciones se acentan producto de los procesos de desintegracin
generados por polticas econmicas excluyentes.
La sociedad civil era vista por los filsofos iluministas como sinnimo de sociedad poltica,
en oposicin a la sociedad o al estado de naturaleza. A partir de Hegel, la sociedad civil se opone
al Estado, englobando el mercado. En los ltimos aos la sociedad civil viene siendo entendida
como una tercera esfera entre el Estado y el mercado - ste constituido por las empresas y los
consumidores. Existe algo de verdad en esta posicin, pero es importante ver la sociedad civil
como la sociedad organizada y ponderada de acuerdo con el poder que detentan los diversos
grupos e individuos. La sociedad civil es, de hecho, un concepto poltico, ya que envuelve poder.
Est formada por individuos con poder derivado de su riqueza, de su conocimiento o de
capacidad organizativa, por organizaciones corporativas, y por entidades pblicas no-estatales,
del tercer sector, que son las que se tratan en este trabajo.
No es pues razonable asociar un valor necesariamente positivo a la sociedad civil como un
todo. Adems en Amrica Latina, existen zonas grises que impiden demarcar con nitidez un
espacio ocupado por asociaciones que slo apelan a la racionalidad comunicativa para coordinar
su accin o que constituya el marco institucional de un mundo de vida estabilizado por derechos
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fundamentales, en el sentido en que es definida usualmente la sociedad civil . En s, puede
resultar engaoso asignarle a priori esa lgica a ciertas organizaciones sociales que pueden estar
actuando en funcin de intereses privados. Lo que es aun ms importante, por esa va puede
desdearse aquel amplio universo de prcticas sociales, que si bien tradicionales e informales o
acudiendo a distintas racionalidades, satisfacen necesidades pblicas y/o representan intereses
pblicos.
A partir de tales consideraciones puede deducirse que uno de los nudos crticos para la
transformacin social es el desplazamiento del foco de anlisis, desde espacios predeterminados a
prcticas sociales, partiendo de dos premisas. Primero, la democratizacin de las instituciones
polticas y de la sociedad son procesos interdependientes en los que es clave la ampliacin de las
posibilidades de realizacin de lo que concierne a todos e interesa a todos, lo pblico. Segundo, el

2
De acuerdo a una formulacin ya clsica (Cohen/Arato, 1992: 429) la sociedad civil remite, en primera instancia, a
aquel espacio donde la coordinacin de la accin se produce a travs de normas reconocidas intersubjetivamente;
incluye, por tanto, todas las instituciones y formas asociativas que requieren la interaccin comunicativa para su
reproduccin y que primariamente cuentan con procesos de integracin social para la coordinacin de la accin
dentro de sus lmites. Desde esta perspectiva las "asociaciones voluntarias" o los "movimientos sociales" que apelan
a esa lgica, constituyen el corazn institucional de la sociedad civil y los derechos son vistos como el principio
organizador de una sociedad civil moderna.

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Estado no monopoliza ni necesariamente realiza el inters pblico, pero la sociedad en abstracto
tampoco. La construccin de viabilidad al desarrollo de crculos virtuosos entre Estado, mercado
y sociedad, obliga en la actualidad a revisar los modos de definir y realizar los intereses pblicos.
Plantearse en trminos de lo pblico no-estatal se orienta en esa direccin, insinuando que la
sociedad "civil" no es equivalente a lo pblico tanto como que el Estado no lo agota, sino que es
precisamente en la ruptura de esta dicotoma donde puede encontrarse una de las mayores
potencialidades para el cambio social. De lo que se trata, en suma, es de abrir la problematizacin
sobre la institucionalidad que puede favorecer la satisfaccin de necesidades pblicas desde la
sociedad, as como presionar desde ella para que la esfera pblica estatal se haga real y
efectivamente pblica, es decir est abierta a la participacin de todos y pueda as regular
adecuadamente los centros de poder social y econmico, respetando concomitantemente los
espacios de libertad que son crecientemente reclamados.
De hecho, constituir crculos virtuosos entre el Estado, el mercado y la sociedad civil, en
vez de atribuirles virtudes (o defectos) inmanentes a alguno de ellos, supone entre otras
cuestiones repensar la propia nocin de lo pblico y distinguirlo tanto de lo estatal como de lo
corporativo.
De una parte, la sociedad civil ser tanto ms democrtica cuanto las organizaciones
corporativas fueren ms representativas. Pero ser aun ms democrtica en la medida que
organizaciones de servicio pblico no-estatales, de defensa de derechos, y prcticas de control
social logren un mayor desarrollo.
Por otra parte, as como no es posible concebir un mercado sano, sin un Estado que no
abdique a su rol de regulacin econmica; tampoco es posible imaginar una sociedad
democrtica, sin un Estado que controle los centros de poder privado y opere sobre las
desigualdades sociales. Asumir, sin embargo, la importancia del Estado bajo estos trminos
desborda su asimilacin mecnica a "lo pblico". La democracia en el Estado, tanto como que
ste sea capaz de favorecer el emprendimiento social respecto de las necesidades colectivas,
constituyen en si mismos objetivos a alcanzar para que pueda suscitarse una nueva arquitectura
social que tanto responda a los lmites reconocidos actualmente al Estado, como que recupere las
funciones bsicas de ste sobre el bienestar general.

Lo Pblico y los Derechos Republicanos


Lo pblico, entendido como lo que es de todos y para todos, se opone tanto a lo privado,
que est volcado para el lucro o para el consumo, como a lo corporativo, que est orientado para
la defensa poltica de intereses sectoriales o grupales (sindicatos o asociaciones de clase o de
regin) o para el consumo colectivo (clubes). A su vez, dentro de lo pblico puede distinguirse
entre lo estatal y lo pblico no-estatal.
La importancia creciente que adquiere lo pblico no-estatal se asocia de manera
fundamental a la necesidad de proteger los derechos republicanos: los derechos que cada
ciudadano tiene que el patrimonio pblico sea de hecho pblico y no capturado por intereses
particulares (vid. Bresser Pereira, 1997a). Los derechos republicanos se han constituido en el
ltimo cuarto del siglo XX en un tema dominante. Varias causas convergen en ello. Una es la
violencia contra el patrimonio pblico originada en los grupos corporativos. Otra es la amenaza
que el neoliberalismo ha ocasionado a la visin de la ciudadana ligada a la idea de inters
pblico y de valores cvicos. Tambin otra es la creciente indignacin cvica contra las violencias
que sufre el patrimonio ambiental, el patrimonio histrico-cultural y el patrimonio econmico

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pblico. Son expresiones de tales violencias la corrupcin, el nepotismo, tanto como la
perspectiva corporativista del Estado, que confunde el inters pblico con el de los grupos de
inters y que se expresa, entre otras, en polticas econmicas y sociales que benefician a unos
pocos.
La propia esfera pblica estatal, para tornarse realmente pblica, requiere del
fortalecimiento de la crtica y del control de la sociedad sobre el Estado. La importancia creciente
que adquiere la nocin de lo pblico est directamente vinculada a la conciencia de que el Estado
ha estado expuesto, - sobre todo en el Siglo XX -, a un proceso de privatizacin, dominado y
capturado por intereses particulares, tanto de corporaciones privadas como de las propias
burocracias.
En la medida en que la proteccin de los derechos republicanos pasa a ser un tema
dominante en todo el mundo, se torna cada vez ms claro que es preciso refundar la Repblica;
que la crisis del Estado hace de su reforma una nueva prioridad; que la democracia no puede
limitarse a afirmar una libertad negativa de no ser incomodado, sino que debe comprender una
libertad republicana y participativa volcada a la proteccin de la res publica; que la democracia y
la administracin pblica burocrtica - las dos instituciones creadas para proteger el patrimonio
pblico - deben cambiar: la democracia tiene que ser perfeccionada para tornarse ms
participativa o ms directa; y la administracin pblica burocrtica debe ser sustituida por una
administracin pblica gerencial. En este proceso refundacional se adquiere conciencia de que la
proteccin de los derechos pblicos y particularmente, del derecho a la cosa pblica es una tarea
esencial para el logro del desarrollo humano, para lo cual se torna indispensable la propia
ampliacin del espacio pblico.
El espacio pblico es la fuente de las funciones de crtica y control que la sociedad ejerce
sobre la cosa pblica. El est plasmado, en primera instancia, en los parlamentos, los partidos
polticos y la prensa a travs de los cuales se conforma la voluntad y la opinin poltica. Pero, en
el umbral del Siglo XXI adquiere mxima importancia la ampliacin del espacio pblico, tanto
porque tales instituciones actualmente se revelan como insuficientes para el ejercicio de la
ciudadana, como porque en la medida en que la esfera pblica trasciende cada vez ms los
lmites del Estado se requieren de modalidades de control social que tambin se ejerzan sobre la
sociedad y en particular, sobre las organizaciones pblicas no-estatales.
Todo ello, por supuesto, no supone desconocer la importancia de las instituciones
tradicionales para el desarrollo de la democracia. Todava no existen alternativas a los
parlamentos y a los partidos polticos, sobre todo en sus funciones de agregacin de demandas e
intereses. Pero, junto a la conciencia de su importancia , crece el descontento con sus formas de
expresin actuales. Los altos - y crecientes - ndices de abstencin electoral, as como el realce
que adquieren las figuras polticas que dicen estar al margen de partidos, pueden ser interpretados
como sntomas ms que al rechazo sobre la poltica misma, de disconformidad con su
configuracin actual. Convergen hacia tal disconformidad al menos tres factores. Uno, el
conflicto acerca de los lmites del espacio de la poltica que constituye uno de los signos de la
cultura poltica reciente, relativizando la centralidad del Estado, de los partidos y de la poltica
misma (Lechner, 1986). Otro, el valor que adquiere el respeto a la diversidad social, y
concomitantemente, la ampliacin de los espacios de la autonoma social y de la libertad
personal, al punto tal que la reivindicacin de sus banderas ha permitido a los movimientos
neoconservadores ganar un importante capital poltico (Held, 1993). Por fin, un tercer factor que
motoriza la disconformidad, es la propia conciencia de que los arreglos institucionales actuales,

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no obstante proclamarse formalmente sobre el principio de la igualdad poltica, reproducen las
desigualdades econmicas y sociales, traducindose en la exclusin en trminos de las polticas
pblicas sustantivas, de los intereses de las mayoras y lesionando los derechos republicanos.
En efecto, existe una constante desconfianza en cuanto a la legitimidad de los parlamentos y
de los partidos polticos como mecanismos que la sociedad dispone para asegurar el carcter
pblico de las decisiones estatales. La afirmacin de su legitimidad es dependiente de la
democratizacin de tales instituciones. Las reformas polticas en curso en varios de los pases
latinoamericanos tienen ese propsito. Sin embargo, es cada vez ms evidente que la reforma de
las instituciones de representacin poltica a travs de las cuales los ciudadanos influyen
indirectamente sobre la formacin de la voluntad y opinin poltica, requiere ser tanto impulsada
como complementada con mecanismos de participacin directa de los ciudadanos.
La renovacin de la institucionalidad poltica comienza as a erigirse en un tema central
planteada en una doble dimensin: la "accountability", como demanda expresa sobre las
instituciones pblicas; la ciudadana como sujeto poltico directo, ms all de su expresin a
travs del voto. Ambos asuntos recubren parte de las teoras acerca de la democracia en la dcada
del 90 y adquieren expresiones prcticas en las ltimas reformas constitucionales al punto tal que
ya no es slo el problema de la "democracia local" el que ocupa la atencin, sino el de la
"democracia participativa" al nivel nacional e incluso internacional.
En s, mecanismos de participacin ciudadana asociados a la formulacin y/o control de
polticas sectoriales como salud o educacin, afloran en prcticamente todos los pases. Por otra
parte adquieren importancia y respaldo jurdico las instituciones de la democracia directa
(referndum, iniciativa popular, revocatoria de mandato) y se consagran acciones de inters
pblico (derecho de peticin, amparo colectivo, accin de tutela, accin popular, etc.) asociadas a
los derechos de tercera generacin relativos a la defensa de derechos colectivos y difusos, tanto
como al derecho a un medio ambiente sano y equilibrado, la competencia, etc. Adems se
amplan los derechos a la informacin pblica e instituciones vinculadas al control de la gestin
pblica, como las defensoras y las contraloras Con todo ello, crece la conciencia de que la
transparencia efectiva de la cosa pblica y de su gestin es la garanta ms concreta de la
democracia participativa contra la violacin de los derechos pblicos y la privatizacin de la res
publica. Pero adems aumenta la conviccin de que junto con la transparencia, se requiere del
control social para proteger los derechos pblicos. Democracia y perspectiva republicana se
complementan.
El control social constituye la forma a travs de la cual la sociedad puede controlar
directamente al Estado, en adicin a las formas de control representativo clsico. Es adems, la
forma en que el Estado puede prescindir de los recursos e instituciones gubernamentales para
ejercer regulaciones sociales necesarias (Grabosky, 1995). En s, el control social constituye
tambin un control sobre las organizaciones pblicas no-estatales y las entidades descentralizadas
del Estado, distinto y complementario al control de procedimientos (burocrtico), al control por
resultados y al control por cuasi-mercados o competencia administrada (control gerencial), y al
ejercido directamente por el mercado. La reforma gerencial de la administracin pblica, que
est ocurriendo en nuestros das, para substituir las viejas formas de administracin burocrtica,

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envuelve, as, la utilizacin de una combinatoria de formas y fuentes de control (vid. Bresser
3
Pereira, 1997b).
La proteccin del derecho a la cosa pblica, de hecho, requiere recrear el espacio pblico
como espacio que hace posible la conexin del principio de la igualdad poltica con el de la
participacin de los ciudadanos en lo que es de inters comn, cualquiera sea el mbito en que l
resulte emplazado. Es preciso, sin embargo, destacar que este proceso no est exento de
dificultades. Por el contrario, su despliegue plantea una serie de dilemas y desafos.

El Control Social. Dilemas y desafos crticos


El control y la participacin directa de la sociedad sobre los asuntos pblicos, usualmente
se han institucionalizado por medios que suponen la expresin y defensa de intereses
particulares, colectivos y difusos, que arraigan en la sociedad. El medio privilegiado del control
social ha sido la representacin funcional, la que llevada a sus ltimas consecuencias puede
significar legitimar las desigualdades socioeconmicas al permitir su expresin abierta en el
plano poltico. En s, el corporativismo, como sistema de regulacin social, contiene el riesgo de
la exclusin social en un doble sentido. Primero, porque al sustentarse la participacin ciudadana
en la representacin a travs de organizaciones de intereses, privilegia aquellos intereses que
disponen de recursos de poder - entre otros, el organizativo. Segundo, porque relega de la
discusin la posibilidad de apelar a un inters pblico como tal (vid. Cunill, 1997).
El inters pblico no existe de forma absoluta y por tanto, autoritaria. Existe, en cambio, de
forma relativa, a travs del consenso que se va formando sobre lo que constituye una moral
comn. Este consenso parte de una distincin entre el auto-inters y los valores cvicos como
factores determinantes de motivacin humana. La sociedad civilizada y la constitucin de un
consenso republicano y democrtico sobre el inters pblico son fruto de la racionalidad
sustantiva, orientada para fines (en vez de la racionalidad instrumental).
A conciencia de lo anterior, el refuerzo de la esfera del control social, probablemente tendr
que suponer el despliegue de mecanismos que posibiliten la exposicin pblica de los intereses
particulares - en vez de su encubrimiento espurio bajo la forma de inters pblico - as como que
den apertura a procesos de deliberacin pblica, a travs de los cuales los sujetos sociales puedan
arribar a la definicin de temas y problemas de inters comn y a su respectivo seguimiento. Para
ello, ser preciso distinguir entre el control social difuso y el institucionalizado, as como el
ejercido a travs de organizaciones que representan intereses particulares - las organizaciones
corporativas -, respecto del de los ciudadanos como tales - sin mediaciones de partidos o
movimientos - y de aquellas organizaciones y movimientos que apelan a la propagacin de
4
convicciones prcticas, ms ligadas a la defensa de derechos que de intereses .
No puede, sin embargo, desconocerse que no es fcil establecer una distincin clara entre lo
pblico y lo corporativo. En trminos formales, el control social institucionalizado de carcter

3
Bresser Pereira (1997b) afirma que existe una lgica en la utilizacin combinada de formas de control que
caracteriza la reforma del Estado en los aos 90: La preferencia es para las formas ms difusas (mercado), ms
democrticas (control social y sistema representativo), y ms eficientes (control gerencial de resultados), aunque
contine existiendo espacio para el control burocrtico de procedimientos.
4
Es preciso recordar que hay quienes sustentan el espacio pblico slo en este ltimo tipo de organizaciones. De
hecho, Habermas (1990) desarroll un concepto normativo del espacio pblico y sostiene que son las asociaciones
voluntarias formadoras de opinin los actores claves de aqul. Para una discusin sobre este planteamiento y otros
relacionados ver Cunill (1997).

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pblico est orientado hacia el inters general, mientras que el institucionalizado corporativo se
relaciona con la defensa de los intereses de un determinado grupo. De cualquier manera, as como
no es trivial definir lo que es el inters pblico, tampoco es simple distinguir lo que es pblico de
lo que es corporativo, ms an si se considera que al defender intereses particulares las
organizaciones corporativas pueden tambin estar defendiendo el inters general.
En tales sentidos, los desafos mayores parecen estar planteados respecto de dos cuestiones.
Primero, la posibilidad de desplegar una funcin regulativa sobre la esfera poltica. Segundo, la
necesidad de que esa funcin no sea slo ejercida por los sujetos sociales en defensa de intereses
particulares - sectoriales -, sino de intereses generales. Esta ltima cuestin es de fundamental
importancia si se considera que la experiencia muestra que los mecanismos instituidos para la
expresin de intereses sectoriales tienden a redundar en la corporativizacin del proceso poltico,
favoreciendo por dems a los intereses que - por su poder econmico o social - ya disponen de
medios de influencia sobre el aparato del Estado.
Centrado, pues, el tema en el control social sobre la esfera pblica estatal, las principales
cuestiones que surgen pueden sintetizarse en las siguientes preguntas: a) Cmo lograr que
adems de los instrumentos de la democracia directa - referndum, revocatoria e iniciativa
popular - y del derecho de eleccin a los representantes polticos, el ciudadano comn disponga
de medios eficaces y estables para incidir sobre los asuntos pblicos y en particular, sobre el
proceso de formacin y/o control de las polticas pblicas? b) Por otra parte cmo asegurar que
los intereses sectoriales subrepresentados en el proceso poltico, tengan cauces de expresin? En
otros trminos, cules son los medios y las condiciones que permiten asegurar que los canales de
expresin y control social no sean monopolizados por las corporaciones privadas, incluidos los
gremios que ya disponen de medios de influencia poltica, sino que den cabida a la expresin de
los grupos excluidos.
Existen, de hecho, tanto desarrollos tericos como experiencias prcticas que se orientan a
5
responder tales interrogantes . La solucin de la ltima, por ejemplo, pareciera llamar la atencin
sobre la necesidad de apelar al principio de la discriminacin positiva para la creacin de una
estructura de oportunidades a la participacin ciudadana. En efecto, en atencin a que los grupos
social y culturalmente excluidos estn en desventaja en el proceso poltico, slo por la va de la
provisin de medios institucionalizados para su explcito reconocimiento y representacin, es que
sera posible compensar al menos en parte su situacin de exclusin. Esta demanda se refuerza si
se considera que a menudo tales grupos tienen necesidades distintas que slo pueden ser logradas
a travs de polticas diferenciadas.
En cualquier caso, la participacin ciudadana no puede circunscribirse slo a la expresin
de intereses sectoriales. La primera pregunta que abre este punto remarca en la condicin de
ciudadana, como directamente concernida con la res publica. Apela pues a los sujetos sociales en
tanto ciudadanos, ocupados de la promocin y defensa de intereses pblicos. Experiencias como
la del presupuesto participativo o de los Comits Municipales de Salud, en varios municipios
de Brasil, as como mltiples prcticas en otros pases, ilustran intervenciones orgnicas en este
sentido. El carcter bajo el cual los sujetos sociales intervengan es crtico. Por ello actualmente se
reivindica la importancia de apelar no slo a la representacin funcional, sino a la territorial, e

5
Un desarrollo amplio sobre este tema, as como de los que siguen en este punto, est hecho en Cunill (1997),
Captulo II.

9
incluso al "sorteo" para asegurar el pluralismo en la representacin social en procesos de
formacin o control de polticas y decisiones pblicas.
Vinculado con este ltimo asunto, adems de los sujetos sociales en tanto ciudadanos,
cobran relevancia las asociaciones y movimientos sociales que se ocupan de la generacin y
propagacin de convicciones prcticas, de temas relevantes para toda la sociedad. El concepto
normativo de lo pblico, desarrollado por Habermas (1990), llama la atencin sobre el papel de
tales agentes, bajo el entendido de que a travs del enriquecimiento del debate pblico en el seno
de la sociedad, sta puede ejercer una funcin de crtica y control sobre el Estado.
Pudiendo distinguirse una esfera pblica estatal y otra social, cabe referir el control social
tambin a esta ltima. El sistema de las "veeduras ciudadanas" recientemente implantado en
Colombia abarca ambas esferas, asumiendo que toda vez que estn implicados recursos pblicos,
sea que ellos se movilicen a travs de agentes estatales o privados, existe el derecho de la
sociedad al control sobre su uso y destino. Los "Comits de Vigilancia" implantados en Bolivia -
aunque circunscritos al nivel municipal - tambin parecieran apuntar en esa direccin. El carcter
global de estos intentos de control social amerita su seguimiento, de forma de poder precisar sus
condiciones de xito. En cualquier caso, uno de los asuntos crticos que ya se vislumbra es el
nivel de agregacin sobre el cual se desarrollan las intervenciones sociales. Otro, es relativo a los
obstculos que crea a la participacin ciudadana, la forma y contenidos de la informacin
disponible, toda vez que su acceso pareciera exigir un "conocimiento experto".
Problemas similares, aunque a otra escala, pudieran estar plantendose con las modalidades
de control social que operan al interior de las organizaciones de servicio pblico no-estatales. Por
lo menos la experiencia britnica de autogestin de las escuelas pblicas locales, aunque reciente,
ya revela importantes problemas. En efecto, en contra de su lema "el poder a los padres", la
tendencia apunta al refuerzo del poder de los profesionales, en particular de aquellos de las
propias escuelas. La causa central de esto pareciera radicar en el propio modelo normativo que ha
orientado la conformacin de los "school governing bodies", los que si bien despus de la reforma
de 1988 tienen una substancial representacin de los padres, esta es de carcter tcnico-
administrativo, en vez de poltica. La confusin de roles, segn lo sugiere esta experiencia,
conlleva un dficit en la representacin social. Conduce adems a reforzar las desigualdades:
basada la capacidad de los consejos sobre los recursos personales de sus miembros (en trminos
de experiencia profesional, de saberes tcnicos), los consejos de las escuelas localizadas en reas
pobres, no tienen posibilidades de ejercer influencia sobre su conduccin.
Dada la centralidad que adquiere el control social para asegurar que la esfera pblica no-
estatal opere en funcin de criterios pblicos, este tipo de problemas no puede ser soslayado,
como tampoco el relativo a la relacin entre representantes y representados, entre otros.
Las evidencias tienden a sugerir que en el seno del propio sector pblico no-estatal o tercer
sector hay serios dficit en esta materia y en general, una escasa implicacin de los destinatarios e
incluso, de los voluntarios. As, por ejemplo, Carderelli et al. (1995: 163-164) apoyndose en una
investigacin emprica en Argentina concluyen que "salvo excepciones, los voluntarios [los que
realizan las tareas institucionales, las prestaciones o la difusin] estn excluidos de todas las
instancias decisorias: no participan en los cuerpos directivos, no votan y tampoco poseen un
cuerpo propio, una organizacin interna, con algn tipo de poder dentro de la organizacin".
Gunn (1997), por su parte, aunque refirindose a Estados Unidos, afirma que el control
democrtico y en especial, la participacin social en las decisiones que afectan el uso de fondos,
no suele ser la norma, ni en las organizaciones religiosas ni en las asociadas a la salud o la

10
educacin. Es posible que esta conclusin se pueda extender, mostrando la relevancia del
abordaje de este tema.
Un rea crtica de especial relevancia apunta, en cualquier caso, a la relacin entre
representacin ciudadana y la ejercida por los representantes electos. Siguiendo con el ejemplo de
las escuelas pblicas, bajo el supuesto de que el balance se produjera a favor de los padres, las
preguntas que persisten es si - dado que no son un grupo homogneo - pueden por si mismos
afectar la provisin de un servicio y, especialmente, si a travs de ellos se puede proveer de una
perspectiva global que opere a favor de la responsabilizacin (accountability) frente a la sociedad.
Si se conviene en que las respuestas pueden ser negativas, simultneamente habra que acordar
que la conformacin y desarrollo de lo pblico no-estatal exige recuperar (o crear) el control
representativo ejercido por las instancias polticas junto con el control ciudadano directo (adems
del gerencial, auto-ejercido por las agencias). Una cuestin mayor en este sentido es el modelo de
relacin que se suscite entre el ciudadano y la poltica. De acuerdo con la tradicin republicana, la
democracia - en particular su capacidad de representar valores pblicos -, est vinculada al
procedimiento a travs del cual se adoptan las decisiones. Los ciudadanos, como cuerpo poltico,
en esta tradicin detentan la soberana de legislar. Este carcter puede desaparecer si se debilita la
capacidad de influencia de los ciudadanos en el nivel macro de la poltica pblica y de su gestin
general, tanto como si se privilegia la transaccin y la negociacin cuasi privadas y a nivel de
servicios singulares.
La conciencia de que en la esfera pblica no-estatal no slo se producen bienes o servicios,
sino que se defienden valores colectivos, obligara a recrear a los ciudadanos, como cuerpo
poltico para el ejercicio del control social. Obligara adems a considerar que el ejercicio de la
ciudadana, exige fortalecer adems las instituciones polticas clsicas. Si bajo esta perspectiva se
conviene en que la sociedad se gobierna a si misma a travs de un Estado democrtico, la reforma
en esta direccin es un propsito relevante para el propio fortalecimiento de la esfera pblica no-
estatal. Esta, en el Siglo XXI no slo demandar del apoyo financiero del Estado. Requerir
tambin un sistema de autoridad poltica plural para asegurar la gobernabilidad democrtica.
Los factores mencionados, en todo caso, intentan dar cuenta de una dinmica social an en
pleno desarrollo y como tal, no exenta de contradicciones. Para esbozar ms integralmente esa
dinmica es preciso hacer referencia a los factores que presionan desde otra perspectiva por la
ampliacin de lo pblico no-estatal.

Lo Pblico no-estatal en cuanto Produccin: Relevancia y Ventajas


La nocin de lo pblico no-estatal contribuye a remarcar la importancia de la sociedad
como fuente del poder poltico, atribuyndole un rol expreso - ms all del voto - en la
conformacin de la voluntad poltica, as como reivindicando sus funciones de crtica y control
sobre el Estado y, en general, su preocupacin por la res publica. Pero el tema de lo pblico no-
estatal tambin se vincula a la atribucin por parte de la sociedad de una responsabilidad en la
satisfaccin de necesidades colectivas, mostrando que tampoco en este campo el Estado y el
mercado son las nicas opciones vlidas.
En Estados Unidos, por ejemplo, este ltimo tema no constituy una preocupacin sino
hasta entrado el siglo XX. Y ello porque hasta esa poca era asumido con completa naturalidad
que la produccin de bienes y servicios pblicos, en particular los sociales, estuviese
fundamentalmente a cargo de organizaciones de tipo pblico no-estatal (vid. Corman, 1987: 99).
Es recin despus de la crisis de los 30 que esta tendencia se altera, cuando el Estado asume

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responsabilidades en estos campos. En Amrica Latina, en cambio, la produccin pblica estatal
fue la modalidad de prestacin preeminente, puesta slo en cuestin a partir de la dcada del 80
cuando la onda de las privatizaciones irrumpe tambin ac. Sin embargo, Amrica Latina tambin
ha sido cuna de significativas redes e instituciones de solidaridad que datan de la cultura indgena
y que continan teniendo plena validez en los sectores populares, entre otros.
Esta fugaz referencia histrica, de suyo, podra servir para rechazar la dicotoma entre
Estado o mercado que suele establecerse cuando se alude a la produccin de bienes pblicos.
Siempre ha existido, aunque con flujos y reflujos, una forma de propiedad que no es estatal ni es
privada: las asociaciones de individuos que satisfacen necesidades colectivas sin que medie un
sentido de propiedad entre sus miembros. De hecho, estas asociaciones que suelen ahora
recubrirse bajo la expresin de tercer sector han tenido un crecimiento vertiginoso en las tres
ltimas dcadas tambin en Amrica Latina (vid. Fernandes, 1994).
Las razones que pueden esgrimirse para explicar el auge que adquiere actualmente la
propiedad pblica no-estatal, son mltiples y algunas incluso contradictorias. Una fundamental,
sostenida desde el campo de sus defensores (vid. Capella, 1993; Fernandes, 1994; Stiefel/Wolfe,
1994) es relativa a la demanda de auto-organizacin social. En s, parte de las prcticas que se
desarrollan lo hacen no slo para enfrentar dficits y/o vacos dejados por el Estado o el mercado,
sino a partir de un proyecto de contencin de la influencia de ambos sobre la vida social. Su
propsito expreso es, pues, la constitucin de mbitos pblicos voluntarios de interrelacin
social, capaces de autodeterminarse. Sin embargo, parecieran tambin incidir en el desarrollo del
sector pblico no-estatal las recientes polticas gubernamentales y multilaterales que con el
trasfondo de la crisis fiscal, promueven la transferencia de acciones hacia las ONGs, entre otras a
travs de amplias exenciones y/o subsidios (vid. Brudney, 1990). De otra parte, tambin se afirma
que las modificaciones tecnolgicas en curso y el nuevo rgimen de acumulacin con su
incidencia en los cambios en la sociedad basada en el trabajo y la sustitucin de empleos por
actividades, estaran abriendo una oportunidad para el tercer sector (vid. Ribeiro, 1997).
Cualquiera sea el caso, un asunto crucial que cabe ac relevar es que la existencia de una
forma de propiedad no-estatal encuentra un importante fundamento en ventajas que ella tendra
tanto sobre la propiedad pblica estatal como sobre la privada, ventajas tales que pueden redundar
en la maximizacin de los derechos sociales, va prestaciones de mayor diversidad y calidad. En
tal sentido, es preciso destacar que la diferencia crtica que deslinda la propiedad pblica no-
estatal respecto de la privada es que mientras sta implica la acumulacin de capital para
ganancias privadas, aquella existe para servir un bien pblico. Por otra parte, compartiendo este
mismo propsito con las entidades estatales, se distingue de ellas en que son ciudadanos privados,
voluntarios y no polticos electos, los responsables por crear estas agencias, adoptar sus polticas
y seleccionar a su personal (Corman, 1987: 100).
Tales diferencias remiten a su vez a otras, de singular importancia. En s, al existir
propsitos distintos entre la propiedad privada mercantil y la no mercantil, sta puede cumplir
roles que difcilmente son ejercidos por la primera. Uno de los ms clave que ha sido relevado es
la confianza (Rose-Ackerman, 1996) que asignara una ventaja competitiva a las organizaciones
sin fines de lucro, sobre todo en aquellos casos en que los usuarios tienen una informacin
incompleta en relacin a la calidad del servicio. Sustenta este planteamiento la teora desarrollada
por Hansmann en 1980 (vid. Rein, 1989) respecto de "las fallas del contrato" que se producen
toda vez que el consumidor no puede evaluar efectivamente un servicio necesitando por ello ser
protegido por el proveedor. Conforme observa Weisbrod (1988: 25), cuando la oferta de

12
servicios es muy heterognea y la capacidad del usuario de obtener informaciones es limitada, las
organizaciones pblicas no estatales tienden a ser ms eficientes (considerada la calidad) que la
produccin privada o la estatal. Vale aadir que la produccin pblica no-estatal es
particularmente ventajosa cuando el usuario no tiene condiciones para repactar su contrato con la
necesaria frecuencia. Los servicios de educacin y salud se encuadran particularmente bien en
estas condiciones.
En s, en primera instancia, la ventaja que ofrece un proveedor sin fines de lucro es que la
disciplina que provee el mercado es suplementada por la proteccin adicional que nace del
compromiso legal de la organizacin a dedicar sus ganancias enteramente a la produccin del
servicio. Sin embargo, ms importante que el compromiso legal o la falta de estmulos a falsear la
6
informacin , es el compromiso ideolgico que vincula a los miembros de la organizacin, o, en
trminos de Mintzberg (1996), el control sustentado sobre una base normativa, que convierte a la
7
dedicacin humana en el sustento de la administracin de tales organizaciones .
De hecho, la solidaridad, el compromiso, la cooperacin voluntaria, el sentido del deber, la
responsabilidad por el otro son todos principios que tienden a caracterizar las organizaciones sin
fines de lucro, y en trminos ms amplios a la "comunidad" en tanto mecanismo de asignacin de
valores, diferenciable del mercado, basado en la competencia y el Estado, fundado en el poder
coercitivo. Estos ltimos, precisamente porque en el plano organizativo se basan en la separacin
entre la propiedad y la administracin, requieren de un control que es esencialmente jerrquico,
8
an cuando se intente morigerar .
De las consideraciones precedentes se deducira que la propiedad compartida tanto como la
no propiedad, al permitir desplegar la motivacin de servicio, por sobre la del dinero o la de
poder y al fundarse ms en un auto-control que en un control heternomo, favorecen una mayor
calidad en las prestaciones. En s, es por tal razn que el sector pblico no-estatal agregara un
plus-valor en aquellos servicios donde el consumidor no puede discernir por si mismo sobre su
calidad, como por ejemplo en relacin a nios o a personas con incapacidades mentales, y en
trminos ms amplios cuando hay informacin imperfecta entre los insumos y los resultados
(Rose-Ackerman, 1996). Su importancia, sin embargo, se hara extensiva a todos los servicios
profesionales orientados a las personas, tales como el cuidado de la salud y la educacin donde es
de central importancia la dedicacin humana, el "alma". En trminos de Mintzberg (1996: 82):

6
Rose-Ackerman (1996:716) al respecto sostiene: "customers, like donors, may favor nonprofits because they
believe that they have less incentive to dissemble because the lack of a profit motive may reduce the benefits of
misrepresentation. Thus if poorly informed customers find it costly to determine quality before purchase, or even
after purchase, they may prefer a nonprofit to a for-profit provider".
7
Existen, segn Mintzberg (1996: 81) cinco elementos que caracterizan el modelo normativo, como forma de
administracin y control: "(a) Selection. People are chosen by values and attitudes rather than just credentials. (b)
Socialization. This element ensures a membership dedicated to an integrated social system. (c) Guidance. Guidance is
by accepted principles rather than by imposed plans, by visions rather than by targets. (d) Responsibility. All
members share responsibility. They feel trusted and supported by leaders who practice a craft style of management
that is rooted in experience. Inspiration thus replaces so-called empowerment. (e) Judgment. Performance is judged
by experienced people, including recipients of the service, some of whom sit on representative oversight board. The
motto of the normative model might be Select, Socialize, and Judge. But the key to all is dedication, which occurs in
two directions: by and for the providers of the services".
8
Toda la teora de la organizacin, desde la denominada "Escuela de Relaciones Humanas" que surge en los aos
treinta hasta las mltiples corrientes en boga, se ocupan de sugerir prescripciones a tales efectos.

13
"we need to free professionals from both the direct controls of government bureaucracy and the
narrow pressures of market competition. That is why nonownership and some cooperative
ownership seem to work so well in those areas".
En definitiva, la limitacin del motivo de la ganancia facilitara que la provisin de
servicios atienda al inters del cliente, ms all de lo que es especificable en un contrato. Por eso,
es que an asegurado un financiamiento pblico, las experiencias de privatizacin no suelen ser
exitosas cuando se trata de servicios complejos, indefinibles, de alcance vastos y subjetivos y al
existir varios objetivos implicados, rasgos todos que tienden a dominar en el campo de los
servicios sociales (Bendick, 1989).
En tales casos, es probable tambin que la provisin de servicios a travs de las entidades
sin fines de lucro sea ms eficiente, es decir suministrada a costos ms bajos, bsicamente por la
utilizacin de voluntarios y el uso de donaciones. La generosidad y el compromiso ideolgico,
son tambin roles que cumplen tales instituciones. Por ello, tendencialmente, son ms acreedoras
de aportes pecuniarios y en especie. Sin embargo, los estudios no son al respecto conclusivos. Por
ejemplo, Rose-Ackerman (1996) sostiene que algunos de tales estudios sugieren que la alta
calidad puede devenir en mayores costos y eventualmente en mayores precios respecto de la
9
provisin privada . Sin embargo, como lo destaca Bendick (1989: 160), son relativamente
escasas las comparaciones rigurosas en trminos de eficiencia en la produccin, incluso con la
provisin por parte del sector pblico estatal. Lo destacable, en cualquier caso, es que la razn
ms importante para recurrir a las entidades sin fines de lucro no es porque sean ms eficientes en
la provisin de servicios de lo que pudiera ser cualquier otra entidad, sino porque permiten
desplegar roles que ni el Estado ni el mercado pueden cumplir. Y as como la confianza, la
dedicacin, la solidaridad constituyen roles que les imprimen una especificidad respecto del
sector lucrativo, la flexibilidad, la disposicin de experiencia especializada y la habilidad para
acceder a clientes difciles de alcanzar, son exhibidas como algunas de las mayores ventajas que
el sector no lucrativo o pblico no-estatal tendra respecto del sector pblico estatal.
En una perspectiva amplia, tales ventajas redundaran en un aporte a la diversidad, en
trminos de ajustar las prestaciones a las caractersticas y necesidades de destinatarios
especficos, sobre todo cuando los gustos y las creencias son muy variadas. Esta diversidad,
incluso en el plano ideolgico, es la que crecientemente lleva a reclamar un equilibrio entre los
tres sectores, el estatal, el privado y el tercer sector como medio de fortalecer la propia
10
democracia .
El reconocimiento de la relevancia del sector pblico no-estatal en la produccin de bienes
pblicos no puede, sin embargo, conducir a la negacin del aporte del Estado para su propio

9
Esto lleva a la autora en referencia a sostener que: "when nonprofits and for-profits compete directly on quality and
price, each may inhabit a different market niche. When the nonprofit form provides no special advantage, however,
prices and quality can be expected to converge" (Rose-Ackerman, 1996, p,722)
10
Mintzberg (1996) apoya expresamente esta tesis, contra la supuesta victoria del capitalismo que hubiera acaecido
despus de la cada del muro de Berln. Sostiene que lo que una sociedad democrtica necesita es un balance entre las
cuatro formas de propiedad: pblica estatal, privada, compartida (o cooperativa) y no propiedad. Refirindose como
ejemplo a los peridicos, se pregunta: Can any democratic society afford to have all newspapers in the private
sector, especially when they are concentrated in a few hands that can exercise great political influence should they
choose? Recuerda en este sentido que "other models of ownership can be found, indeed in some of the most
prestigious newspapers in the world -for example, nonownership of The Guardian in England and multiple
cooperative ownership (journalist and readers, alongside some institutions) of Le Monde in France" (p. 83).

14
11
sostn . La transformacin de servicios sociales estatales en pblicos no-estatales no significa
que el Estado deja de ser por ellos responsable. Por el contrario, todas las evidencias apuntan a
concluir que el financiamiento pblico estatal ser cada vez ms necesario. Cabe, en este sentido,
primero recordar que una de las razones centrales que de acuerdo a la teora econmica justifica
la asignacin de los bienes colectivos al sector pblico, es que slo por medio de la tributacin
obligatoria es posible asegurar su produccin en cantidades socialmente deseables. En s, las
instituciones del mercado fallan en suplir los bienes y servicios pblicos (en particular, aquellos
sujetos a consumo conjunto, donde la exclusin es adems difcil de obtener) porque los
mercados requieren exclusin, intercambio y transacciones voluntarias (Ostrom/Ostrom, 1991:
172). La separacin entre la provisin (pblica estatal) y la produccin, se apoya en tal conclusin
considerando adems que el financiamiento procurado con impuestos, permite muy poca o
12
ninguna informacin sobre las preferencias sociales . El supuesto implcito en la mayora de los
arreglos institucionales que se promueven actualmente es que la organizacin de "cuasi-
mercados" entre la provisin y la produccin, al estimular la competencia, aumenta las
posibilidades de eleccin de los usuarios y la eficiencia productiva.
Este tipo de conclusin refuerza su importancia si se considera que las actividades que
tendencialmente desarrolla el sector pblico no-estatal o tercer sector se vinculan con los
derechos sociales de la ciudadana. Los valores humanos y las externalidades all implicadas
(Bresser Pereira, 1997b) justifican de suyo, el financiamiento pblico estatal. Pero adems la
tendencia pareciera apuntar a la necesidad de su crecimiento, habida cuenta que las evidencias
fcticas disponibles (Rose-Ackerman, 1996; Bendick, 1989) muestran un decrecimiento del
13
apoyo financiero de otras fuentes y en particular, de las donaciones privadas . As, refirindose
al caso de Estados Unidos, Bendick (1989: 146) afirma que: "durante los aos finales de este
siglo, el nivel absoluto de recursos generados en forma privada pero con propsitos pblicos, por
ejemplo bienestar social, probablemente se incrementar de manera modesta, pero la habilidad
relativa de esas actividades para autofinanciarse seguir disminuyendo". Los datos disponibles en
Argentina (Gadis, 1997:19), por ejemplo, apoyan esta conclusin, mostrando que en lo que
respecta a las fundaciones empresarias, en los ltimos tres aos hay un ciclo de desactivacin de
sus programas de donaciones, aduciendo principalmente dificultades en la marcha de los negocios
de las empresas a las que se encuentran vinculadas.
Si tales evidencias son consideradas, as como reconocidas las ventajas de la propiedad
pblica no-estatal para la ampliacin de la democracia, es posible esperar que ella constituya la
forma por excelencia a travs de la cual la sociedad organizar sus servicios sociales y cientficos,
de forma competitiva, con financiamiento en parte por el Estado y en parte directamente por el
sector privado en forma de contribuciones o de pagos por servicios prestados. Ser la forma a
travs de la cual el Estado podr mantener su carcter social - comprometido con los derechos
sociales, la proteccin del patrimonio pblico cultural y ambiental y con el desarrollo tecnolgico

11
En la teora econmica los bienes pblicos son apenas los indivisibles, como defensa externa, o mantencin del
orden interno. Pero en este contexto podemos ampliar el concepto para los servicios de educacin, salud y cultura,
que, en rigor, son bienes cuasi-pblicos.
12
La mayora de los planteamientos al respecto rechazan a partir de ac que la produccin quede reservada al propio
Estado; pero no suele discriminarse entre el sector privado y el pblico no-estatal a tales efectos.
13
Entre las razones argidas por Bendick, figuran el decaimiento de la identificacin con relaciones personales
estrechas, y los cambios demogrficos (menos jvenes, por ejemplo) que redundan en la disminucin de la donacin
voluntaria de tiempo.

15
y cientfico - pero asegurando simultneamente la eficiencia en la medida en que induce a las
entidades pblicas no-estatales a competir entre s para prestar los servicios a la comunidad con
financiamiento parcial por el Estado. De manera que, es previsible que en el siglo XXI el espacio
pblico se ample bajo la conciencia de que la produccin de bienes pblicos no puede ser un
monopolio del Estado ni del mercado, atendiendo tanto a los propios lmites de ambos como a los
crecientes reclamos de auto-organizacin social. Tres grandes ventajas, desde el punto de vista de
la produccin social, podrn as ser desplegadas:
1. Pluralizacin de la oferta de servicios sociales. Frente a la provisin monopolista y autoritativa
que caracteriza a la oferta de servicios pblicos desde el mbito estatal, la esfera de la produccin
social ofrece la oportunidad de desarrollar el principio de la competencia. Con ello no slo se
posibilita que los usuarios ejerciten el derecho a la "salida", sino que en forma mediata se
estimula una mayor calidad y eficiencia de las prestaciones. La calidad es adems favorecida por
el nfasis en la dedicacin, la vocacin de servicio y la solidaridad que tienden a aflorar en los
entes no mercantiles Otro resultado previsible es tambin una mayor economa en el gasto, al
concurrir - eventualmente - distintas fuentes de financiamiento, incluso, el trabajo voluntario.
2. Flexibilizacin y desburocratizacin de la gestin social. La produccin no-estatal de servicios
sociales ofrece la posibilidad de obtener prestaciones adaptadas a los pblicos concernidos, en
oposicin a las prestaciones uniformes que tienden a caracterizar la oferta pblica estatal. Otro
beneficio, que tiene una expresin ms micro-organizativa es el desarrollo de un estilo de gestin
"post-burocrtico". La autonoma financiera y administrativa y su correlato en la discrecionalidad,
crean condiciones para organizaciones menos piramidales y fragmentadas.
3. Responsabilidad de los dirigentes y participantes por la organizacin. No contando con la
certeza del apoyo financiero del Estado, y disponiendo de una autonoma mucho mayor que la
existente en las organizaciones estatales, los integrantes de las entidades de servicios pblicos no
estatales tienden a ser ms responsables por los destinos de sus organizaciones. Ellos no pueden
transferir esta responsabilidad para fuera de la organizacin - en especial para el gobierno que
no garantiza recursos suficientes -. En definitiva, dado que la responsabilidad del gobierno es por
un presupuesto global, queda en la propia organizacin el poder y la responsabilidad de utilizar
adecuadamente estos u otros recursos para lograr los objetivos propuestos.
Las consideraciones previas dan cuenta de algunas de las condiciones de posibilidad para el
desarrollo de lo pblico no-estatal en cuanto produccin. Por otra parte, las experiencias prcticas
y los estudios ayudan a caracterizar esta funcin, as como a delimitar algunas reas de problemas
que requeriran ser exploradas a fin de contribuir a la consolidacin de lo pblico no-estatal en el
siglo XXI. De estos temas nos ocuparemos a continuacin.

Organizaciones Pblicas No-Estatales: Condiciones de Despliegue


Conforme observa Ruth Cardoso (1997: 8), el concepto de tercer sector describe un
espacio de participacin y experimentacin de nuevos modos de pensar y hacer sobre la realidad
social... Es un campo marcado por una irreductible diversidad de actores y formas de
organizacin. En efecto, el sector pblico no-estatal no slo aumenta las posibilidades de
introducir la diversidad en las formas de produccin social, sino que l mismo est signado por
ella. En s, si bien las Organizaciones Pblicas no Estatales (OPNEs), pueden ser definidas como
"formadas por grupos de ciudadanos en la sociedad civil, originalmente privadas, pero cuya
actuacin ocurre como una ampliacin de una (nueva) esfera social-pblica, y cuyo
funcionamiento, en trminos colectivos, se caracteriza por una racionalidad extra-mercantil,

16
extra-corporativa y extra-partidaria" (Franco, 1997: 115-116), es preciso considerar que existen
diferencias y gradaciones entre ellas, que pueden afectar las polticas en torno a su desarrollo.
De hecho, todas las OPNEs no tienen fines lucrativos, utilizan en algn grado el trabajo
voluntario, y de alguna forma participan del control social. Sin embargo, estos rasgos difieren
substancialmente entre unas y otras. As, pueden existir organizaciones como las ONGs, basadas
principalmente en el trabajo voluntario y volcadas para la defensa de derechos de ciudadana, que
combinan produccin de servicios y control social. Por su parte, las organizaciones de ayuda o de
caridad comprenden trabajo voluntario, pero no tienen como misin el control social. Las
fundaciones que financian otras entidades pblicas no-estatales, de origen empresarial (como son
principalmente las americanas), o de origen estatal o religiosa (como las alemanas), por su parte,
raramente utilizan trabajo voluntario, y el control social solamente ocurre en algunas de las
organizaciones por ellas financiadas. Finalmente, las organizaciones productoras de servicios
sociales de educacin y salud - que pueden ser llamadas organizaciones de servicio pblico no-
estatales(OSPNEs) no estn volcadas principalmente para el control social y utilizan poco
trabajo voluntario.
Al advertir estas diferencias, no se pretende insinuar que la tendencia debera ser hacia la
homogeneidad. Por el contrario, todas las evidencias apoyan la necesidad de mantener la
pluralidad, incluso dentro del propio tercer sector. No es este pues el problema a destacar, sino
que existen condiciones para el despliegue de las OPNEs, que podran reclamar un tratamiento
diferencial.
La principal consideracin a tales efectos, apunta a la necesidad de reivindicar el
tratamiento de lo pblico no estatal simultneamente en trminos polticos y econmicos. En este
sentido, es preciso considerar que las prcticas sociales cuyo objeto de atencin expreso es la
satisfaccin de necesidades colectivas apelando a la cooperacin voluntaria y a la
responsabilizacin por el otro y encarnando relaciones sociales simtricas, constituyen el ncleo
del espacio pblico, que permite como tal actualizar el sentido de compromiso cvico: libertad e
igualdad para todos" (vid. Cunill, 1997). En s, el despliegue de condiciones polticas para la
construccin de ciudadana, es altamente dependiente de la medida en que los individuos puedan
desarrollar un sentido de comunidad que, preservando los espacios de libertad, propenda a su vez
a incrementar los niveles tanto de responsabilidad como de control social. Por otra parte, es obvio
que las condiciones materiales para la construccin de ciudadana dependen de que los derechos
sociales y econmicos puedan ser ampliados hacia todos los individuos. Las prcticas sociales
fundadas en la solidaridad, contribuyen a crear ambos tipos de condiciones. Las econmicas se
asocian, adems, a la posibilidad de aumentar los niveles de auto-organizacin social. En s, la
satisfaccin del creciente reclamo al fortalecimiento de la sociedad civil est asociado a la medida
en que se susciten en su seno prcticas orientadas al empoderamiento de los sectores ms
vulnerables, as como de autorregulacin social. La construccin de una "equipotencia", que
contribuya a combatir las desigualdades en la distribucin del poder social - y por ende, del poder
poltico - es dependiente del incremento de las capacidades de auto-organizacin social. Estas, en
la medida en que redundan en el desarrollo de capacidades y habilidades para resolver problemas,
crean a su vez condiciones estables para la retirada del Estado como productor directo de bienes y
servicios.
Ahora bien, teniendo en cuenta tales cuestiones, es preciso considerar que la satisfaccin de
necesidades pblicas desde la sociedad ha constituido siempre un objeto de accin de parte de
organizaciones de auto-ayuda (de base, comunitarias, de usuarios).

17
En la actualidad, la esfera pblica que se ocupa de la produccin social, tiende a ampliarse
con la incorporacin de nuevos actores. Uno de ellos son las organizaciones de defensa de valores
bsicos, generalmente conocidas como ONGs (organizaciones pblicas no gubernamentales), que
a sus funciones originales de interlocucin poltica y organizacin popular, tienden a agregar la de
prestacin de servicios sociales (salud, educacin, etc.), y a las que se les suele atribuir el carcter
de entidades privadas de utilidad pblica, siendo por ello acreedoras a exenciones tributarias u
otros beneficios especiales.
Otro actor que irrumpe en la esfera pblica son las organizaciones de servicio pblico no-
estatales (OSPNEs), que ya existen desde hace mucho, pero que recientemente se originan sobre
todo de la publicizacin - transformacin en organizaciones pblicas no-estatales - de
organizaciones previamente estatales o de entes constituidos voluntariamente por particulares a
los que se les atribuye una relacin formal con el Estado, expresada en fomento y fiscalizacin.
Usualmente estructuradas en forma de fundaciones de derecho privado y asociadas al movimiento
de reforma de la administracin pblica, ellas representan la recuperacin de la prctica antigua
de ver las universidades y los hospitales como organizaciones pblicas de derecho privado. Las
universidades americanas, por ejemplo, aunque sean divididas en universidades privadas y
provinciales o estatales, en verdad son todas pblicas no-estatales. No son privadas porque
no persiguen el lucro; no son estatales porque no tienen servidores pblicos en sus cuadros, ni
estn subordinadas directamente al gobierno. Por otra parte, en cuanto a los hospitales, existe una
larga tradicin de organizarlos como sociedades filantrpicas.
La tendencia reciente a la publicizacin (que se opone a la privatizacin tanto como a la
estatizacin) fue acelerada a partir de la experiencia de reforma del Reino Unido, que transform
todas sus universidades y hospitales, que previamente hacan parte del aparato del Estado, en
entes autnomos, usualmente llamados Quangos (quasi non-governamental organizations). Estas
nuevas instituciones actan en el campo social, en particular educacin y salud, con recursos
asegurados por el Estado, sometidas a una relacin contractual con l y con ciertas exigencias
respecto de la conformacin de sus rganos deliberantes.
Varios casos ilustran ms recientemente esta tendencia. Uno, de carcter integral, es el
aportado por Brasil a travs de la propuesta de transformacin de los servicios sociales y
cientficos prestados directamente por el Estado en "organizaciones sociales", o sea, en entidades
14
autnomas que, por su importancia, participarn directamente del presupuesto del Estado .
Tambin operan movimientos similares en Colombia con los hospitales pblicos ("empresas
sociales del Estado"), en el Per y El Salvador con la educacin municipal, entre otros. En todas
estas experiencias se plantea la transformacin de las entidades pblicas estatales en entes
descentralizados (habitualmente como personas jurdicas de derecho privado), dotados de
autonoma financiera y administrativa, y con organismos colegiados de direccin.
Las ventajas de la esfera pblica no-estatal tienden a asociarse fundamentalmente a las
organizaciones de auto-ayuda - incluso el voluntariado - cuyo objetivo primario es la satisfaccin

14
Modesto, en un trabajo reciente (1997), efecta una excelente caracterizacin de las "organizaciones sociales"
estableciendo sus diferencias y semejanzas con las tradicionales personas jurdicas privadas de utilidad pblica.
Concluye que si bien ambas son entidades del mismo gnero, "las organizaciones sociales son entidades de utilidad
pblica cualificadas con mayores restricciones y mayor vigilancia del Estado, al mismo tiempo que pueden recibir de
ste mayores beneficios y ventajas no comunes - aunque no vedadas - a las actuales entidades privadas de utilidad
pblica" (p. 33, traduccin nuestra). Por otra parte, el autor en referencia aclara que "no son criaturas del Estado, ni
sucesoras necesarias de entidades pblicas extintas" (p. 33), sino que remarca en su constitucin voluntaria.

18
de necesidades pblicas con base en la solidaridad. Por otra parte pueden hacerse extensivas a
aquellos tipos de ONGs que, junto con proponerse prestar un servicio, mantienen como objetivo
principal contribuir al desarrollo de la auto-organizacin social, por medio de prcticas orientadas
expresamente a la organizacin, autovaloracin o articulacin de demandas de los sectores ms
vulnerables. Ambos tipos de entes, incluyendo las prcticas no institucionalizadas que expresan
estos rasgos, es lo que tradicionalmente se conoce como tercer sector. La integracin a l del
espacio de la produccin social que comienza a ser ocupado por las OSPNEs - "organizaciones
sociales", "empresas sociales del Estado", etc. -, es dependiente de la medida en que ellas puedan
acoger en sus prcticas y estilos de gestin los rasgos en referencia. En el caso expreso de la
propuesta relativa a las "organizaciones sociales" en curso en Brasil, este asunto se aclara
expresamente, sostenindose que "la relacin entre las organizaciones sociales y el Poder Pblico
debe tener fundamento en una tica de solidaridad y en una tica de servicio" (Modesto, 1997: 8).
Sin embargo, esta no es necesariamente la norma. Wyszomirski (1990), por ejemplo, acudiendo a
las evidencias fcticas, plantea que dentro del tercer sector deben discriminarse "las
organizaciones intervinientes" (intervening organizations) respecto de las organizaciones
voluntarias y las organizaciones mediadoras, atendiendo al grado de congruencia que existe entre
sus partes: donantes/financistas, miembros/voluntarios y clientes. En las primeras cada una de
esas partes es discernible y distintiva, en tanto sus funciones suelen ser instrumentales al Estado,
al ser creadas para proveer un tipo especial de experticia profesional o de servicios a
organizaciones gubernamentales. Los "quangos" (quasi non-governmental organizations)
constituyen la mejor expresin de este tipo de ente, donde los rasgos de voluntariado
15
prcticamente no existen .
De manera que, para la definicin de polticas en estas materias, puede ser conveniente
deslindar entre la institucionalidad de solidaridad, que se basa centralmente en la cooperacin
voluntaria y el compromiso sostenido, y aquella constituida por las ONGs y las organizaciones de
servicio pblico, OSPNEs. En la primera, su fortaleza radica en la horizontalidad de las
relaciones sociales y en que su principal recurso es la solidaridad. Por tanto, tratndose de
prcticas automotivadas y auto-sustentadas estn expuestas a menores riesgos de
desnaturalizacin: su signo es la autogestin social y con ella, el autocontrol y su relacin con el
Estado es eventual. De suscitarse la necesidad de apoyos estatales - de financiamiento o asistencia
- el problema crtico es la preservacin de la total autonoma de esta institucionalidad. Su lmite,
en cualquier caso, pudiera estribar en que se trata de prcticas volcadas a pblicos limitados,
circunscritas muchas veces a acciones inmediatas y, por ende, signadas por la circunstancialidad y
por una suerte de particularismo cuya trascendencia depende de la medida en que se asocien
directa o indirectamente a prcticas socio-polticas ms amplias.
En los segundos, otros parecieran ser los problemas. Respecto de las ONGs, en la medida
en que no se trata de entes auto-sustentados, uno de los principales desafos estriba en conciliar
sus funciones de promocin de la auto-organizacin social con sus funciones de carcter ms
empresarial. En tal sentido resulta clave contrarrestar la tendencia a la mercantilizacin y a la
burocratizacin, de modo de preservarlas como integrantes de lo pblico no-estatal y, sobre todo,
posibilitar que acten como catalizadoras y promotoras de la ampliacin del espacio pblico, a
15
La autora en referencia sostiene que: "the personnel of these organizations is diversely expert and highly
professional. The inability of the public service to fill such personnel requirements quickly, comprehensively, and
flexibly is often a contributing reason for the establishment of such organizations. Volunteer staff, if present at all, is
only a vestigial element" (p. 72).

19
travs del empoderamiento de los sectores ms vulnerables. El mismo problema aparece en el
caso de las fundaciones de servicio pblico, que enfrentan siempre los riesgos de privatizacin y
de feudalizacin.
Bajo este marco, un asunto de la mayor importancia sobre todo en relacin a las OSPNEs es
el de asegurar un flujo estable de financiamiento pblico y privado, para evitar la presin a la
16
mercantilizacin de todas sus actividades . Otro asunto atinge a la necesidad de desarrollar las
debidas regulaciones estatales y sociales para minimizar los riesgos de privatizacin y
feudalizacin. Pero, el levantamiento de tales asuntos, abre a la vez otros problemas. Uno de ellos
es cmo asegurar que las regulaciones no atenten contra la diversidad (que es uno de los mayores
aportes que puede hacer el sector pblico no-estatal a la produccin de servicios sociales),
logrando simultneamente preservar la responsabilidad del Estado por la ejecucin de una
poltica social comprensiva y profunda. Otro problema es relativo a cmo asegurar un
financiamiento estatal que concilie los requerimientos de autonoma de las entidades sociales con
la preservacin de su responsabilidad por el uso de recursos pblicos.
De hecho, el financiamiento estatal plantea una serie de cuestiones crticas, entre las que
figuran las siguientes: cmo el aparato estatal puede asegurar el uso pblico de los recursos
pblicos sin obstaculizar la operacin de las agencias? cules criterios de orden procedimental
pueden ser adoptados para definir dnde aplicar los recursos pblicos, de modo de minimizar los
riesgos de discrecionalidad burocrtica y de clientelismo poltico?
Bajo este marco, teniendo en cuenta las lecciones de la experiencia, surgen varios temas
que requieren ser explorados. Uno, por ejemplo, es la adopcin de un esquema de
contractualizacin de las relaciones entre el Estado y las asociaciones pblicas no-estatales que
pueda evitar los riesgos que sobre la diversidad ideolgica y la diferenciacin de servicios,
producen las regulaciones uniformes. Por medio de los contratos de gestin se puede establecer
un sistema de derechos y obligaciones recprocas, aunque la experiencia en cierne en esta materia
17
ya muestra que hay por lo menos tres nudos crticos tambin ac . Uno, es el establecimiento de
criterios pblicos como base de la evaluacin del desempeo, de forma de considerar no slo los
criterios tradicionales de eficiencia, eficacia y efectividad, sino la medida en que se satisfacen
valores pblicos. Otro nudo crtico son los medios para lograr la publicidad de los contratos, de
modo que puedan constituirse en un instrumento de la accountability de las organizaciones.
Finalmente, la adaptacin de la normativa jurdica, a fin de que se pueda preservar la flexibilidad
18
de las organizaciones .
Todos estos nudos aluden tanto a la garanta del carcter pblico del sistema de
responsabilidades recprocas, como a la preservacin de la especificidad de "lo pblico no-
estatal". Pero adems de tales asuntos, es necesario tambin explorar con mayor profundidad las

16
Corman (1987) llama la atencin sobre la tendencia a que los entes del tercer sector hagan negocios con fines de
ganancias en otros sectores para financiar sus actividades originales. El problema no necesariamente est ac, sino
que en muchos casos la tendencia es realmente a la privatizacin. De all, la importancia de la responsabilidad del
Estado en esta materia, no slo en la provisin de recursos pblicos, sino en el establecimiento de inventivos a las
donaciones privadas.
17
Se ha sostenido que el trmino "contrato" es tal vez menos apropiado que el de "convenio", porque el primero
connota una situacin de conflictualidad. Sin embargo, el uso comn ha favorecido ms a aquel.
18
Refirindose a la experiencia de Brasil, Ferrarezi (1997: 16-17) afirma expresamente la necesidad de actualizar la
legislacin que an desconoce la existencia legal del tercer sector, pautando sus relaciones con el Estado segn la
lgica del sector estatal o del sector privado.

20
posibilidades de fomentar la auto-organizacin social. Al respecto, por ejemplo, cabe interrogarse
sobre la potencialidad de los concursos pblicos por sobre de las licitaciones, habida cuenta de
que stas, an siendo vlidas como mecanismos para calificar al acceso de recursos pblicos,
suponen que es el Estado (y no la sociedad) el que determina la necesidad. Asimismo, es
fundamental explorar modalidades para contrarrestar el riesgo de favorecer slo a las
organizaciones "visibles" reforzando as las desigualdades en los recursos de poder.
Por otra parte, un orden de problemas de extrema importancia se relaciona con el control
social. En estricto sentido, la tensin entre autonoma y responsabilidad social que experimentan
las OPNEs, encuentra sus mayores probabilidades de resolucin en el aporte que la sociedad
puede hacer a su direccin y control. Es ms, la medida en que lo pblico no-estatal domine la
escena de la produccin social en el siglo XXI, es dependiente de cmo se viabilice el control
social, de forma tal de asegurar que los agentes sociales que proveen servicios sociales lo hagan
eficientemente en funcin y para la sociedad, evitando que las organizaciones sean privatizadas
(sometidas a intereses privados), o feudalizadas (controladas autoritariamente por una persona o
un grupo, aunque volcado para el inters pblico).

Conclusiones
Habitualmente los trabajos que aluden a lo pblico no-estatal lo hacen desde perspectivas
acotadas: como produccin de bienes, o bien como control social. Una de las principales
conclusiones que, sin embargo, puede extraerse de la experiencia es que uno no es posible sin el
otro; es ms, que la principal condicin que debe satisfacerse para asegurar la ampliacin de esta
esfera es su tratamiento como un asunto multidimensional. El fenmeno de lo pblico no-estatal
es simultneamente econmico y poltico. Produccin y control estn ntimamente relacionados
cuando se trata de lo pblico no-estatal. Este mismo tratamiento multidimensional es demandado
en relacin a sus actores: lo pblico no-estatal no interpela slo a organismos no
gubernamentales, ni siquiera slo a organizaciones arraigadas en la sociedad, sino tambin al
ciudadano comn. Ello no niega, sin embargo, que las ONGs, o ms ampliamente, las
organizaciones pblicas no-estatales:
parecen ser las entidades que usualmente se encuentran en la mejor posicin para
emprender, en la prctica, acciones de inters pblico. Su carcter independiente del aparato
estatal, as como la experiencia que un nmero significativo de ONGs posee en la litigacin y
levantamiento de temticas en la sociedad, son dos elementos favorables para que ellas sean las
que desempeen el rol central en las iniciativas prcticas en acciones de inters pblico
(Gonzlez Morales, 1997: 44).
Una segunda conclusin es que no es posible propender al desarrollo de lo pblico no-
estatal si es visualizado en trminos auto-referenciales. Avalan tal reclamo dos consideraciones.
Primero, no se trata de crear "islas", sino de presionar por el cambio social. Segundo, tal presin
no es posible si no se comienza por reconocer las tensiones que afloran entre la emergencia de
este mbito y el Estado, los partidos polticos y el sector privado-mercantil, as como si no se
asumen las contradicciones que existen en el propio seno de lo pblico no-estatal.
Cabe, en cualquier caso, reconocer que la produccin de servicios sociales como los de
educacin, salud, cultura puede ser ms eficientemente realizada a travs de OPNEs que a travs
de organizaciones privadas o de organizaciones estatales. El hecho que los usuarios tienen una
informacin incompleta en relacin a la calidad del servicio da una ventaja competitiva a las
organizaciones sin fines de lucro. Sin embargo, ms importante es el compromiso ideolgico que

21
vincula a los miembros de la organizacin, que convierte a la dedicacin humana en el sustento
19
de la administracin de tales organizaciones .
El fundamento ltimo del refuerzo de lo pblico no-estatal es la construccin de ciudadana
en su dimensin material y poltica. Por ende, requiere expresarse en una redistribucin del poder
poltico y social. La medida en que esta contribucin pueda ser realizada es dependiente de una
serie de transformaciones. Muchas de tales transformaciones se refieren expresamente a lo
pblico no-estatal. Pero otras, incidiendo en l, lo trascienden. De hecho, requiere un Estado
dispuesto a reconocer su responsabilidad sobre el bienestar general, manteniendo un compromiso
sostenido sobre aquel y aceptando sus roles redistributivos. Asimismo, requiere de una sociedad
responsable de sus deberes. Supone asimismo, un sistema de partidos fuerte, y un sistema judicial
eficaz.
Otras transformaciones sern crecientemente demandadas a nivel de los paradigmas
dominantes. Una, ya en cierne, alude al propio tratamiento de los problemas sociales. Como lo
remarca Lander en esta misma obra, la propia separacin de las denominadas "ciencias sociales"
refuerza el abordaje unidimensional, y por ende sesgado, de los problemas sociales y asienta la
dicotoma entre lo poltico y lo econmico que permite que cada uno transite por caminos
distintos al punto tal que pueda aflorar la paradoja de "ms democracia" junto con "ms exclusin
econmica". Recuperar la poltica para la economa es, en este sentido, un desafo a futuro. Otro
de singular importancia es la superacin del paradigma tradicional del derecho que establece una
distincin y separacin profunda entre las nociones de lo pblico y lo privado, tanto remitiendo a
procesos y derechos distintos (el penal y el civil, respectivamente; el pblico, protector de
intereses estatales y el privado, protector de intereses individuales) como descuidando un espacio
jurisdiccional para el ejercicio de las acciones de inters pblico y, sobre todo, circunscribiendo a
un estrecho mbito lo que es "pblico". En s, es slo recientemente que se acepta el uso del
derecho en favor de intereses supra-individuales, sean pblicos no estrictamente estatales,
colectivos, difusos o de clase (vid. Viveros, 1997: 93-94), abarcando ellos en la nocin de
"acciones de inters pblico" va recursos tales como el de la proteccin. Sin embargo, an este
campo se encuentra limitado por la forma y la organizacin de las instituciones jurdicas y la
cultura legal misma en la mayora de los pases.
Hay, de cualquier manera, tal como se ha pretendido mostrar en este trabajo condiciones
creadas (desde el Estado y en la sociedad) para que la institucionalidad pblica se renueve. Slo
que tambin hay condiciones para que ella se constria. Reconocer que estamos frente a un
campo an en disputa, y asumir la necesidad de construirle viabilidad, es uno de los desafos
mayores en los albores del nuevo siglo. En este siglo las demandas sociales, la bsqueda de la
afirmacin de los derechos sociales y republicanos se profundizar. La respuesta neoliberal a este
reto es evidentemente tan insuficiente como lo es la estatal. Si se conviene en esto y en lo ac
argumentado, habr tambin que acordar que el espacio para lo pblico no-estatal, especialmente

19
The Economist (15.3.97) compar la provisin de servicios de salud en el Reino Unido, donde el financiamiento es
estatal y la provisin es pblica no estatal, con la americana, donde financiamiento y provisin son privados y lleg a
la conclusin que el sistema britnico es considerablemente mas eficiente. El costo por habitante-ao en el Reino
Unido es US$ 1.300 contra US$ 3.800 en los Estados Unidos. En el sistema francs de salud, estatal, el costo por
habitante-ao es US$ 2.600. Suponindose que la calidad de los tres sistemas es aproximadamente la misma, la
ventaja del sistema pblico no-estatal, que en el caso britnico es controlado a travs de un sistema de competencia
administrada, es evidente.

22
en la produccin de servicios sociales y en las formas de control social, ser cada vez ms amplio
en el Siglo XXI.

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