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acontradiccindesarrollo econmico,porunlado,ypre
servacinnaturalycultural,porelotro,paramuchosan
nohasidoresuelta,engranmedida porquenosehadiscu
tidoconlaprofundidadyseriedadqueeltemarequiere.Estadiscusin
deber pasar necesariamente por una reformulacin de la relacin
hombremedioambienteenunaperspectivadeinternalizarnuevasca
tegoras de aproximacin, las que, sin distraerla atencinprimordial
sobreelserhumanocomofinltimodeldesarrolloeconmico,ponga
nfasisenunavaloracindelusodelosrecursosnaturalescomoproce
sogeneradordenivelesdebienestarcolectivo,directamentevinculado
aunaoptimizacindelacalidaddevida,entendidastacomounnivel
deexistenciadignayestimulanteynoslodesobrevivenciamnima
basadaenconsideracionesestadsticas.
Este problema nos lleva a asumir no slo campaas
conservacionistas,lasque,porcierto,sonnecesarias,oprogramasespo
rdicosentelevisin,sinofundamentalmenteapromoverlaformacin
de las nuevas generaciones imbuidas de criterios distintos a los
imperanteshastahacepoco,enqueloecolgicoseaunapreocupacin
naturalyresponsablementeasumida,ynoundbilidealcapturadopor
elmarketingydesvirtuadoporelrelativoparadigmadelxitoeconmico.
Esimprescindibleparaellogrodeestosobjetivosgenerar
unprocesodeeducacinentodoslosniveles,queincentiveunacon
cienciageneralfavorableaundesarrollosustentableyduraderoyque
noseagotesloenobservarencuntospuntosaumentaronlainversin
yelcrecimiento,sinotambinensabercuntasciudades,bosques,ros,
lagos y playas sobrevivieron a la contaminacin y a la explotacin
irracional.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
urbanas,ylamayoradelasciudadescrecenatasasaceleradascomo
smbolodeunclarosubdesarrollo,creandosituacionesdemarginalidad,
decontaminacinatmosfrica,acstica,deaguasytornandoinmanejable
eltransporteylosdesechosslidos.Elmedioambientedelasgrandes
ciudadessevuelveasalavezfrgilyagresivoparasushabitantes.
La contaminacin ambiental en ciudades como Santiago
tieneentresusfuentesmsdirectaslaaltaconcentracinysobrepoblacin
desuecosistemanaturaldesoporte,situacinquesehaceimprescindi
bleabordarconresponsabilidadyatravsdeunaadecuadapolticade
gestinambiental.
Esportodosreconocidalanecesidaddeabordareldesafo
delmedioambienteenunaperspectivamultisectorial,dondeelsector
pblico,yfundamentalmenteelprivado,anensusesfuerzosparaco
ordinaryejecutarpolticascoherentesyeficacesdegestinambiental,
traspasandoydotandoalosniveleslocalesyregionalesdemayores
facultadesyrecursosparalograrlosdesafosdeseadosenmateriaam
biental.Asimismo,sehacefundamentalgenerarenlapoblacin,atravs
depolticaseducacionalesydepromocin,mayoresnivelesdeconcien
cia respecto de la preservacin del medio ambiente, condicin
insustituibleparaalcanzarundesarrollosustentable.
Paraunaadecuadagestinambientalesdevitalimportan
ciaconsiderartreselementosclaves:
a) Legislacinsobremedioambiente.
b) Cooperacinpblicayprivada.
c) Descentralizacindelagestinambiental.
EntodasestasreasChilenopartedecero.Porelcontrario,
contamos conuna legislacin que sibienhoy se debe adecuar a los
nuevostiempos,nospermitetenerunmarcojurdicodondeasentarnos.
Porsuparte,elsectorprivado,queaportael70porcientodelPGB,ya
hatomadoiniciativasparaincorporaralosprocesosproductivosele
mentosdegestinambiental.
Enelmarcodeladescentralizacin,elGobiernohadado
muestras de avanzar hacia una mayor autonoma de las regiones a
travsdeladictacindelaLeydeGobiernosRegionales,laquepermitir
undesarrolloregionalmsdinmico,incorporandoastecriteriosde
gestinambiental.
Esdelcasodestacarqueelenfoqueutilizadoenestelibro,
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
hilepresentacrecientesproblemasdecontaminacindeagua
y, aire y en algunos casos puntuales, contaminacin del
suelo. Estassituacionesannosongeneralizadas,estando
detectados,almenoscualitativamente,losprincipalesfocosdecontami
nacindelpas.
Paraabordardeunmodocoherenteysustantivolarealidad
ambientaldelpas,seprocediadisearunproyectoqueconsiderara
lasreastemticasqueseindicanacontinuacin,yquefueronencarga
dasadistintosespecialistas:
explicitar,analizarydiscutirlossupuestosqueavalanlas
normasdecalidadambientalutilizadasennuestropas;
priorizarlaspolticaschilenasdecontroldelacontamina
cin,evaluandosuscostosybeneficiosbajolossupuestos
anteriores;
proponer procedimientos propios para la generacin de
estndaresambientalesyrecomendarlosinstrumentosde
poltica pblica que seannecesarios para insertarlos en el
marcolegaleinstitucionalnacional.
Enelcontextodelosobjetivosanteriormenteplanteadosy
dadoquelosestndaresdecalidadambientalsonlabasesobrelacual
seevalalacalidaddelambiente,estelibroabordaelprocesodedefini
cindeestndares,consusimplicanciaspolticas,jurdicas,socialesy
econmicas. Alrespectosetuvoenconsideracinlaimportanciaque
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
revistentalesestndaresparaeldesarrollodecualquieractividadpro
ductivaodeserviciospblicaoprivada,aligualqueparadefinirlos
nivelesdecalidaddevidaquenuestrasociedaddesea,dadoquelos
estndaresdefinencuanescasoesunrecursoenrelacinalaposibili
daddeutilizarlolibrementeysinafectarlasaluddelaspersonasuotros
atributosambientales.Conrespectoalosrecursosambientales,seen
tiendeelcomponentedelmedioambientequecorresponda,aire,agua,
suelo,paisaje,recursonaturaluotro.
Comoobjetivoadicionalsequisoapoyar,atravsdeldesa
rrollodeestelibro,elcomienzodeunprogramaconducenteaquelos
estndaresdecalidadambientalquedebernserdefinidosenelfuturo
ylosqueestnenvigencia,reflejenlasrealespreferenciasdelasociedad.
Enestrictarelacinconloanterior,seestimdegranimpor
tanciaconocerelprocesodefijacindeestndaresanivelinternacional,
connfasisenrecabarinformacinrespectoderiesgoydaoambiental,
aligualquedelosaspectospolticosyeconmicosinvolucrados.
Enformaparalelayconsiderandoqueennuestropasnose
parte decero, sinoqueexisteuna largatradicindesaludpblicay
normativayquehayunagrancantidaddenormasdegeneracinpropia
odeadopcininternacional,seconsiderimportanteevaluarelproceso
(normasyprocedimientos)existenteenelpasenalgunasreasespec
ficas (salud y agricultura entre otras). Para estos efectos, se intent
explicitarlasconsideracionesqueexistentrasalgunasnormasutilizadas
en Chile, en sus pases de origen, y evaluar la importancia de tales
consideracionesenrelacinalarealidadnacional.
Porltimo,estapublicacintienelaambicindeapoyarel
desarrollo de metodologas especficas para proponer estndares de
calidadambientalenChile,discutirelniveljurdicoquedeberantener
stosyfinalmenteefectuarpropuestasespecficasalasautoridades.
Parahaceroperativoelcumplimientodelosobjetivosplan
teadosycomounamaneradeasegurarlacalidadtcnicay,msimpor
tantean,unaindependenciaypluralidadenelanlisisdeltemaen
cuestin,seconstituyunaComisindeMedioAmbienteenelCentro
deEstudiosPblicos,entidadqueactucomodirectoriodelproyecto.
EstaComisinestuvoconstituidaporlassiguientespersonas:
RobertodeAndraca,Presidente.
RicardoKatz,Coordinador.
GabrielDelPavero,SecretarioEjecutivo.
INTRODUCCIN
FernandoAlliende.
JuanArizta.
PatricioBarros.
AntonioDaher.
JuanAndrsFontaine.
GonzaloGarca.
GuillermoGeisse.
JuanGiaconi.
GuillermoGell.
JuanPabloIllanes.
FabinJaksic.
PatricioOjeda.
JosMiguelSnchez.
JaimeSolari
SergioVerdugo.
LasfuncionesdelaComisinfueronlasdeseleccionaralos
expertos1queprepararonlostrabajossobrelostemasespecficos,parti
ciparenreunionesdeanlisisdetemasconcretos,discutiraspectosde
relevanciaconautoridadesyexpertosinvitados,actuarcomopanelde
orientacinparalapresentacindelostrabajosencargadosypresentar
temassobreloscualessepiensaquedeberaactuarseenprimerlugar
conceptualmenteparaluegoexpresaresosconceptosenlaformadeuna
legislacinespecfica.
Complementariamente a los especialistas encargados de
desarrollarlostemasespecficoscontenidos enestelibro, seinvita
personalidadesdistinguidasendistintasreas,lasquerealizaronplan
teamientossobreeltemaambientaldesdelospuntosdevistadesus
respectivasposicionesprofesionalesypersonales.Laspersonasinvitadas
fueronlassiguientes:
EduardoAmagada.
EdgardoBoeninger
ErnestoFontaine.
AntonioHorvath.
RicardoKatz.
PedroMorand.
1
EnmuchoscasosmiembrosdelaComisindesarrollaronlostemasen
quesonespecialistas.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Laspremisasgeneralessobrelascualessedesarrolllala
bordelaComisinyparalascualesestelibropretendeentregarpro
puestasylineamientososimplementeabrirunespacioparadiscutirlas
yprofundizarlas,seexponenenlosprrafosquesiguen.
Deacuerdoalosestndaresprimariosnacionaleseinterna
cionalesdecalidadambiental,losprincipalescontaminantesqueafectan
alaciudaddeSantiago,focoqueconcentralaatencinenloquerespecta
a contaminacin atmosfrica en Chile, son las partculas respirables
(PM10),ozonoymonxidodecarbono.Investigacionesrecienteshan
comenzadoaentregarevidenciadelosaltosnivelesdehidrocarburos
aromticospolinuclearesysulfatosexistentesenlaatmsferadeesta
ciudad. Santiago, indudablemente, enfrenta un problema global de
contaminacinatmosfrica.
Estasituacin,queafectaanuestracapital,tiendeaconcen
trarlaatencindelapoblacinydelostomadoresdedecisin,conla
consiguientedistorsinenla asignacin deesfuerzos destinadosala
solucindelosproblemasnacionalesrelacionadosconelmedioambiente.
Elrestodelasprincipalesreasurbanasnopresentaanun
niveldeproblemascomparables,nohabiendo,entodocaso,mediciones
sistemticasalrespecto.
Los grandes focos de contaminacin atmosfrica, fuera de
Santiago,estnrelacionadosprincipalmenteconfundicionesyrefineras
decobre,existiendo,sinembargo,otrasgrandesfuentespuntualesque
tambinocasionanproblemas.Tambinesposibledetectaralgunosfocos
decontaminacinnotradicional(olores)enreasurbanasdistintasa
Santiago.
Enlorelativoalacontaminacinhdrica,staesnormal
menteproducidaporlosefluentesdomiciliariosnotratados,debidoa
quelagranmayoradelasciudadesnocuentaconsistemasadecuados
detratamiento de las aguas servidas. Ademsdelefectoanterior, en
algunasreasdegrandensidaddeactividadindustrialodeindustrias
conefluentesdegranvolumen,loscursosdeaguasehanvistomuy
afectadosporlosvertidosdeestasindustrias.
Dado el altonivel de subjetividad existente en lo que se
refiere ala evaluacindelamagnitud delosproblemas ambientales,
sta normalmente se efecta comparando los niveles de calidad del
recursoconrespectoaestndaresdecalidadambiental.
Lo anterior implica, por lo tanto, que los estndares de calidad
ambiental definen la capacidad de uso de los distintos componentes del medio
INTRODUCCIN
ambiente. El nivel de uso de un recurso est dado por la capacidad natural del
mismo de asimilar los impactos sobre l producidos, sin superar los estndares
de calidad ambiental. Esto configura la diferencia entre alterar un recurso
versus contaminar el mismo recurso.
Tomando en consideracin lo anterior, es obvio que los
estndaresdecalidadambientaldeberanresponderaunaconjuncin
devaloresdelasociedadquelosadopta.Normalmenteennuestropas,
estosestndareshansidocopiadosdelosdelaAgenciadeProteccin
AmbientaldelosEstadosUnidosdeNorteamrica(USEPA),porloque
respondenaunamezclaponderadadelosvalorespropiosdelasociedad
norteamericana.
Lametodologadeconstruccindeestosestndaresres
pondeaprocedimientoscientficosypolticosespecficosquehansido
incorporados en la legislacin federal de Estados Unidos. Por estas
razones,losestndaresrespondenaunanlisisobalancecostobeneficio
polticopropiodeesepas.Estonoquieredecirquelosestndaressean
inapropiadostcnicamente,oqueelmecanismodeadopcindeellos
seainadecuado,solamentequeparaquenoseproduzcandistorsiones
importantes,debentenerseclaroslossupuestostcnicos,polticosyde
costosexistentesdetrsdelosvaloresadoptados.
Es tanto as, que los estndares de la USEPA deben poder ser
defendibles ante la justicia norteamericana, en el sentido de que reflejen fielmente
los lineamientos especficos emitidos por el Congreso. Estos lineamientos a su
vez, manifiestan la transaccin, efectuada a nivel poltico, entre el conjunto de
valores sociales (filosficos, ticos y econmicos, entre otros) y biolgicos de la
sociedad americana.
Es muy peligroso adoptar ciegamente estos valores, sin un anlisis
exhaustivo de sus bases conceptuales.
Porotraparte,laspolticasyaccionesdecontroldelaconta
minacin(atmosfricaehdrica,acsticayengeneraltodaslasacciones
decontrolambientalenChile)norespondenaanlisiscosto/beneficio
o,porlomenoscosto/efectividadquegaranticenquelosescasosrecur
sosdisponiblesseancorrectamenteasignados.
Lacombinacindeestasdosrealidades:adopcindenor
masyprocedimientosextranjerosydiseodepolticasyaccionesde
control no avaladas por anlisis costo/beneficio o costo/efectividad,
puedeconducirasituacionesdecalidadambientalquesealejenmucho
delptimosocial.
El ptimo social de calidad ambiental se da en aquella situacin en
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
posibilidaddepercepcindeloscontaminantesatravsdelossentidos
(vista,olfato,gusto)y,porltimo,peromsimportantean,elgradode
sensibilidad ambiental de la poblacin afectada directamente o
involucradaindirectamente.
Asuvez,elsectorgubernamentalvecmoseproduceuna
competencia por los siempre escasos recursos, y se enfrenta a la
disyuntiva de asignar mayores fondos al control ambiental o a otro
tipodeprogramas.Estacompetenciaporlosrecursosnosiempreseda
encuantoaunaasignacindirectadeellos.Esascomounalegislacin
que regule ya sea la emisin de contaminantes o la calidad
ambientaldelmedioreceptor,tendrunimpactodirectoenloscostos
dedisminucindeemisionesincurridosporpartedelasactividades
afectadasyenloscostosdefiscalizacinenquedebaincurrirelaparato
gubernamentalparagarantizareladecuadocumplimientodelasregu
laciones.
Comosepuedeapreciar,elpuntodefondoescmodeter
minarelptimosocialdecalidadambiental,puestoqueesteproceso,a
suvez, requiere de la existencia de informacin adecuada, tanto en
cantidadcomoencalidad. Dadoqueelptimodecalidadambiental
depende a su vez de los costos totales de control, la eficiencia para
obtenernivelesdecalidadambientaldeseadosesimportantsima.Este
puntonosiempreesbiencomprendido.
Loscostossocialesafectanatodalasociedadyenmuchos
casos, por sobre el efecto de la falta de recursos, aparecen factores
redistributivosyticos. Reconociendo queestaesunasituacinmuy
comn,elanlisiseconmicoquesepresentaenalgunoscasosnopre
tendeestarporsobrelasimplicanciasmoralesyticas,sinoquesubor
dinadoaestas,perosiempreenelcontextodeeficiencia;esdecir,para
lasmismasconsideracionesdecalidadambientalenunmarcodeaspectos
sociales,ticosymoralesespecficos,elptimoestdadoporelmnimo
costo social total, tomando en cuenta los costos de control, ms los
costosdefiscalizacinyadministracindelsistema.
Por lo tanto, el enfoque que se utilizar en este libro, tanto en el
anlisis de los problemas de contaminacin como en la proposicin de opciones
de solucin, ser uno de gestin, entendindose por sta la optimizacin del uso
de los recursos disponibles, en un marco de restricciones ambientales, objetivas
y cuantificables, cuando esto sea posible.
Estas restricciones se refieren a la calidad ambiental deseada en el
marco circunscrito por los aspectos sociales, ticos y morales involucrados.
Cuando este marco no est claro, se recurrir al camino de especifi-
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
radiacinenlosmismos,detergentesyotrosproductos(principalmente
plsticos)quesondelentabiodegradacin,hormonasenlacarne,meta
lespesadosenproductosmarinos,deforestacin, yotros.Enlagran
mayoradeloscasos,lapercepcinpblica(muchasvecescontradicha
pormediodedatoscientficosvlidos,peroquenohantenidolafuerza
decambiardichaspercepciones)haimplicadocambiosenlosproductos
oenlosprocesosquelosgeneran.
Enloquerespectaalaevaluacindeimpactosambientales
utilizandoestndarescuantitativos,mtodosyprocedimientosnorma
lizados, en nuestro pas existe una gran deficiencia que debera ser
subsanadaalabrevedad. Cuandosediseesteproyecto,laleyde
basesdelmedioambienteeraslounpuadodeideas.Enlaactualidad
ydespusdeunarduotrabajo,elproyectodeleyestsiendodiscutido
enelCongreso.Encuantoaestainiciativa,laComisinslotuvoun
conocimientoindirectodelamisma,atravsdeunaminutasobreel
contenidonormativodelproyectoqueelGobiernodistribuy.Enbasea
talminuta,yapesardequenoformapartedellibro,laComisinhizo
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
presentealseorMinistroSecretarioGeneraldelaPresidencia,algunas
consideracionesdeordengeneral,conmotivodesuaceptacinauna
invitacinqueleformularalaComisin.Tantodurantelapreparacin
delaleycomoenelperodoquehatranscurridodesdequeelproyecto
deleyingresaraalCongreso,eltemadelanoexistenciadeunreglamento
yprocedimientos de evaluacin de impacto ambientalha adquirido
una gran relevancia. Esta situacin ha implicado que este proyecto
adquieraunaimportanciatemporalanmayor,considerandoquelos
estndaresdecalidadambiental(concentracionespermisiblesenlaat
msfera, agua uotros componentes delmedio) determinan, por una
partelacapacidaddeusodelmediocomoreceptordeemisionesy,por
otra,definenlacalidadmnimapermisiblealaquepuedeestarsome
tidoelserhumanouotroobjetoaserprotegido(fauna,flora,monu
mentos,etc.).
Dadalaimportanciadelafijacindeestosestndaresode
los niveles de calidad ambiental para la vida de la sociedad (tanto
desdeelpuntodevistadelcrecimientoeconmicocomoenlasaludy
bienestardelapoblacin),ladeterminacindeellosresponde,salvoen
elcasoquesloseanunreflejodelademandasocial,aunprocesolargo
ycomplejoenelcualintervienenespecialistaseneltema,funcionarios
pblicos,economistasyrepresentantespolticos. Estarealidadderiva
enquelagranmayoradelospasestieneestndaresdecalidadambiental
distintos(enalgunoscasosinclusofueraderangoentreellos)paralos
mismosobjetivosdeproteccin.Ennuestropas,todoesteprocesoes
reemplazadopordecisionesdefuncionariospblicos(dehecho,lagran
mayora de los estndares de calidad ambiental en Chile son meras
decisionesadministrativas),quienesenlagranmayoradeloscasosse
limitanacopiarlegislacionesdeotrospases,normalmentedeEE.UU.
Serequiere,entonces,deunserioexamendelasituacin
existenteydelaformulacindepropuestascreativasqueconstituyan
aportesrealesparalosactualesproblemasqueChiletieneenmateria
ambientalyparalosqueenelfuturo seseguirnpresentandoyque
nuestropasyanuncamspodrobviar.Estaeslaintencinltimade
estelibro.
Sinperjuiciodeloanterior,yproductodemsdeunaode
trabajo,sereconocequesloestamosiniciandolaconsideracindelas
mltiples facetas que presenta el tema, y consecuentemente, esta
iniciativaserseguidaporotrasqueesperamossirvanaenriquecerel
debate.
CaptuloI
Informedela
ComisindeMedioAmbientedel
CentrodeEstudiosPblicos
PosicindelaComisin
onsiderandoelcarctermultidisciplinariointrnsecoaltema
ambiental,alaComisinlehatocadoabordarunavariedad
detemasrelacionadosconlacontaminacin,usoderecursos
naturalesrenovables,problemas sociales derivadosdeimpactosam
bientalesyotros.Sinperjuiciodehaberdesarrolladoconmsomenos
profundidadalgunodeesostemas,enestelibroslosepresentarla
posicin general de la Comisin respecto del tema central que nos
preocupa,estoes,sobrelasbasesconceptualeseimplicanciasprcticas
paraabordarlacontaminacinambientalenChile.Estonoquieredecir
que los otros temas no sean importantes, sino que por motivos de
priorizacinnohasidoposibleincluirlos,y,porlotanto,sernobjetode
trabajosypublicacionesfuturas.Entodocaso,algunosdetalesaspectos
aparecenmencionadosydesarrolladosenlostrabajosespecficospubli
cadosenestaobra.
Enel seno de laComisin, seha producido consenso en
tornoalossiguientestemasomateriasrelacionadosconlacontamina
cinyelmedioambiente:
Lautilizacinorestriccindelusodeloscomponentesdel
medio ambiente debe ser efectuada en forma consistente
conlospreceptosconstitucionalesrespectivos.Estocondu
ceatenerqueencontrarunequilibrioentrelosderechos
garantizadospornuestraConstitucin,losqueenmuchos
casoslimitanentres,talescomoelderechoadesarrollar
actividadeseconmicasyelderechoavivirenunmedio
ambientelibredecontaminacin.
Sedebeestablecerelmarcoreferencialparaarmonizarlos
derechosavivirenunmedioambientelibredecontamina
cinytutelarlapreservacindelanaturalezaconelderecho
adesarrollarcualquieractividadeconmicayelderechode
propiedad.
Enellmite,lasnormasdecalidadambientalpuedencons
tituirseeninstrumentosexpropiatorios.Alrespectoesim
portanteconsiderarquelasactividadeshumanassedesa
rrollanbajoelmarcojurdicoexistenteyconlainformacin
disponible.Estassituacionesdebenreflejarsedealgunama
neraenelresguardodelosderechosdelaspersonasante
cambiosenlasrestriccionesdeusodelambiente.
Lasrestriccionesalautilizacindelambientedebenreferir
sealmedioambientepblico.Enestecontextoexistenal
gunoscomponentesdelmedioambiente,queaunquepri
vados, son administrados pblicamente en cuanto a sus
posibilidadesdeutilizacin.Estasituacinespatenteenel
casodelsuelo,elcualpresentacaractersticasnetasdepro
piedadprivada,peroencuantoasuusoseasemejaaun
bienpblicodadalaaltacantidadderestriccionesquepre
senta.Estodebeserestudiadodesdeunaperspectivamo
dernay,consecuentemente,elaborarseunmarcolegalcon
sistente.
Lasnormasdecalidadambientaleinstrumentosdecontrol
delacontaminacindebenaclararydefinirlasresponsabi
lidadesyobligacionesdelEstadoydelaspersonas.
Estemarcodebeserobjetodeunampliodebatesocialyno
serdecididosolamenteatravsdeinstrumentosadminis
trativosodictmenesjudiciales.
Algunosdelostemasbsicosaseranalizadossonladiscu
sinentrequesexpropiacinyquesdefensadelmedio
ambiente;queslimitacinofuncinsocialdelapropiedad
ysusatributosdeuso,goceydisposicindelosrecursos
privadosypblicos (porejemplo,elgradodepropiedad
privadadelsuelo),ycundoseafectalaesenciadeldere
cho.
Alrespecto,lasleyesdebenconstituirunmarconormativo
talqueimpidaqueadministrativamentesepuedavulnerar
lapropiedad,osusatributos,oelderechoadesarrollaruna
actividadeconmicalibremente.
Otrosaspectosbsicosquedebenserdefinidosparaefectos
de poder disponer de un marco de uso de los recursos
pblicosydesolucindeconflictosentreprivadossonlos
conceptosdebiodiversidad,renovabilidad (especialmente
enloreferentealhorizontetemporal),posibilidadderes
tauracinysustentabilidad.
Noexistecapacidadnacional,enelcortoplazo,paragenerar
estndaresprimariososecundarios decalidad ambiental.
Esto est principalmente relacionado con la cantidad de
recursosqueseasignanparaestosefectosynoconlacapa
cidaddelosprofesionalesycientficosnacionales.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Lalegislacinrelativaaestndareseinstrumentosdecontrol
ambientaldebecontenertrescaractersticasbsicasdesea
bles:objetividad(yaseaenrelacinconparmetrosopro
cedimientos),gradualidad(especialmenteensurelacincon
un realismo econmico) y diferenciacin entre efectos
globalesylocales.
Lalegislacinrelativaaestndaresdecalidadambientale
instrumentos de controldebe sermuyclara en relacina
definir qu y a quines se les exigeyquines evalany
aprueban.
Losestndaresdecalidadambientaldebenresponderauna
priorizacinexplcitadelosfenmenosygruposaloscuales
sereferir.As,porejemplo:
Saludhumana.
Preservacindeespeciesenpeligrodeextincin.
Conservacindeecosistemas.
Mantencindelpaisaje.
Independientementequelaenumeracinanteriorseasloa
maneradeejemplo,laComisinestimaquelasaludhuma
na es elfactorprincipala serprotegido. Todo esto enun
contexto de saludintegral, es decir,proteger elbienestar
INFORMEDELACOMISINDEMEDIOAMBIENTE
fsicoymentaldelossereshumanos.Complementariamente,
lasespecies,ecosistemasypaisajesnicosorepresentativos
delpastambindebenserconsideradosy,porltimo,esto
debehacerseextensivoalmedioambienteconstruido.
Asimismo, el enfoqueregulador debe establecerprocedi
mientosparacompararimpactosnodirectamentevalorables.
Porejemplo,bellezaversusprdidadefaunaoproduccin
deenergaversuspaisaje.
Laspriorizacionesexpresadasenlosestndaresdebentam
binresponderaacuerdossocialesexplcitos.Losmecanis
mosparamaterializarestosacuerdosdeberanconsiderar
herramientasparaeventualmentecompensaralaspersonas
afectadas. Estas compensaciones pueden incluso estar
orientadasacomunidadesoregiones,enelsentidodeque
el pas puede decidirpreservar o conservar ciertas reas
debidoaconsideracionesdebeneficionacional,peroalha
cerloconcentraloscostosenunareginespecfica.
Parasituacionesenlascualesnoexistannormasobjetivas,
sedebenestablecersistemasqueconsiderenprocedimientos
deevaluacindelosimpactossubjetivosonocuantificables
tales como belleza, prdida de fauna,paisaje u otros. Al
respectoesimportantepoderestructurarsistemasqueper
mitanlacomparacinentrevalores.Estosaspectosserefieren
avaloracionessubjetivas,lasquedebensermateriadela
mximaobjetivizacinposible.Adems,debediferenciarse
entreactividadesexistentesynuevas,estableciendoplazos
yresponsabilidades,tantodelosprivadoscomodelEstado.
Lasleyesyregulacionesdebenestablecerlosmecanismos
degeneracindelasnormasdecalidadambiental,garanti
zandolaparticipacindelasinstanciassocialesenestepro
ceso.
Elprocesodefijacindeestndareseinstrumentosdecon
trol,enelmarcodedefinicionesbsicasefectuadasporel
PoderLegislativo,debeincorporarpautasparalaentrada
envigenciayduracindelasnormasdecalidadambiental
einstrumentosdecontrolasociados.Estosedebereflejaren
los plazos deaplicacindelosinstrumentos deregula
cinambiental.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Elprocedimientodefijacindeestndaresdebeconsiderar
minimizarla incertidumbrenatural que se genera en los
afectados.
Laleydebedefinirlosnivelesderiesgomximoaceptables
queestarnimplcitosenlasnormasdecalidadambiental
queseestablezcan,obienconsagrar,alomenos,quetales
nivelesderiesgodebenserhomogneosentrelasdistintas
normasdecalidadambiental.
Ladefinicindeestosnivelesderiesgodebeserefectuadaa
nivelpoltico.
Laley,ademsdeloanterior,deberestablecerlineamientos
delascondicionesambientales(difusinydispersinyotros)
que deben ser considerados para efectos de calcular los
instrumentosderegulacin,demaneradenocambiarcrite
riosderiesgodefinidosenlaley,vainstrumentosadminis
trativos.
Loanteriordebeservlidotantoparalasnormasprimarias
comoparalassecundarias.Entodocaso,ambasdebenres
ponderacriteriosdepriorizacin,explcitamentemencio
nadosenlalegislacin.
Considerandolaimportanciaparalaspersonasyparalas
limitacionesalaslibertadesespecficas,laleydeberaesta
blecerlosnivelesderiesgoymecanismosadministrativos
paraloscasosdeepisodios(emergencias)decontaminacin.
Dadoqueloslineamientossobrelosestndaresexpresados
enlaleysematerializaranatravsdeprocedimientosde
sarrolladosadministrativamenteporelPoderEjecutivo,debe
serposiblecuestionarloslegalmenteatravsdelostribuna
lesdejusticia,cuandoseestimequenoreflejanelesprituy
letradelaley.
LaComisinestimaquedebepotenciarseypriorizarseel
uso deinstrumentos demercado enlagestinambiental
porsobrelosadministrativos.Alrespecto,laleydebenormar
sobreeldominio,transferenciayduracindecadaunode
losinstrumentos.Adems,deberestipularlascaractersticas
bsicasdecadaunodelosinstrumentosdecontrol dela
calidadambiental.Enestesentidosedeberevisarloactual
INFORMEDELACOMISINDEMEDIOAMBIENTE
menteexistenteydefinirunmarcoregulatorionuevoque
nodiscrimine,poromisin,entrelosinstrumentosdecon
troldeseados.
Entodocaso,cualesquieraseanlosinstrumentosdecontrol
utilizados,debenresponderauncriteriodeeficienciamedi
docomomnimocostosocial.Sirazonesticas,moraleso
deotrotipohicieranaconsejableapartarsedeestecriterio,
stasdebenserexplicitadasclaramente.
Materializarloslineamientosnormativosexpresados
enlalegislacin.Unavezgeneradosestndaresespe
cficos,stosdebenserevaluadosenformaperidica
deacuerdoalainformacindisponible.Estamateria
lizacin involucra generar los nmeros especficos,
mtodosdeevaluacindelacalidadambientaly,en
general,desarrollarreglamentosyregulacionesorien
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
tadosaobjetivizarlomsposiblelosprocedimientos
involucrados.
Generar informacin que sirva de apoyo tanto a la
labordelEjecutivoenlamaterializacindeestndares,
comodelLegislativoenlalabordedefinicinderies
gosyprioridades.
Proponer polticas, planes, programas y acciones
orientadosacumplirlosobjetivosdecalidadambiental
estipuladosenlosestndaresdecalidadambiental.
Evaluarelcumplimientodelaspolticas,planes,pro
gramasyaccionesmanteniendounestadodelacalidad
ambiental delpas y dimensionando la cantidad de
recursosinvolucradosenellogrodelosobjetivosde
seados.
Aprobarorechazarproposicionesdenormasambien
talesgeneradasporserviciospblicosautnomos.
Aprobarlospresupuestosambientalesdelasinstitu
cionessectorialesquesiguendesarrollandolaboresen
elrea.
Enmateriaderesponsabilidad,debediscutirselaconsagra
cindeunaresponsabilidaddecarcterobjetivoosubjetivo.
Laprimerapermitesancionarporelsolohechodequeel
sujetodelanormalainfrinja,cualquieraseaelmotivo.Ello
podraserdiscutibleporlaincidenciaquepuedentenerlos
fenmenosnaturalesenlainfraccindeunanormadecali
dadambientalonormadeemisin.Encambio,esmsafn
con el ordenamiento jurdico chileno la responsabilidad
subjetiva,estoes,queparasancionaralinfractordebehaber
existidodesuparteculpaodolo.Contodo,laleypodr
fijarpresuncionesalrespecto,dejandoalsujetolanecesidad
deprobarquenoobrconculpaodolo.
Enrelacinconesteaspecto,esconvenienteconsagrarin
fraccionesalasnormassobremedioambienteycontamina
cin.
INFORMEDELACOMISINDEMEDIOAMBIENTE
Desafos futuros
NocabelamenordudadequelalabordelaComisinha
estadomuyinfluidaporlasituacinambientalactualmenteexistenteen
elpas.Unodelosaspectosdemayorrelevanciadurante1992fuela
presentacinalCongresodelaRepblica,porpartedelEjecutivo,del
proyectodeleydebasesdelmedioambiente.AjuiciodelaComisin,
hayunaseriedetemasambientalescuyodesarrolloconceptualnoha
alcanzadounniveltalquepermitasuadecuadadiscusinyposterior
regulacin.
Complementariamente a lo anterior, surgen dos grandes
reasderivadasdetemastratadosdemaneratotaloparcialenlalegisla
cinvigenteoentramitacin.Estosson:
Porltimo,apareceunaseriedetemasambientalesglobales
quenosimpactandirectamenteyanteloscualesserequiereenforma
urgente que nuestro pas tome posiciones, para lo que es necesario
generarconocimientoeinformacin. Dentrodeestostemasestnlos
bsicamenteambientales,comoelefecto invernaderoyel hoyode
ozono,yaquellosqueinvolucranlatemticaambientalcomountem,
talcomolohacenlosacuerdosdelibrecomercioentrelospases.
Comounamanera,noexhaustiva,deilustrarestosaspec
tos,selistanacontinuacinalgunosdelostemasrelevantes:
Locales.
Desarrollo de una poltica de control de contamina
cindeaguasylegislacinderivadadeella.
Establecimientodelosprincipiosfundamentalespara
unalegislacinsobreelusodelsuelo.
Desarrollodeinstrumentosespecficos(leyesyregla
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
mentos)paralaaplicacindeinstrumentoseconmi
cosparaelcontrolambiental.
Desarrollodereglamentosderivadosdelproyectode
leydebasesdelmedioambiente.
i) Reglamentoparaeldesarrollodeestudiosdeim
pactoambiental.
ii) Reglamentoparaladictacindenormasdecali
dad,preservacinyconservacinambiental.
Globales.
Efectoinvernadero. Situacinnacionaleimplicancias
destaenlapostulacindepolticasdealcanceinter
nacional.
Hoyodeozono,efectossobreelpasypolticasderi
vadas.
Anlisisdetratadosinternacionaleseneltemaderesi
duosriesgosos.Proposicindealternativas.
Elaboracindepautasparalanegociacindeltratado
delibrecomercioentreChileylosEstadosUnidosde
Norteamrica.
Introduccin
Gabriel Del Fvero
SECRETARIOEJECUTIVOCOMISINDEMEDIOAMBIENTECEP
aetimologadelapalabraecologa,derivadadelacon
juncindelaspalabrasgriegasoikos,quesignificacasa
ombitovital,ylogos,esdecir,discursooreflexin
racionalacercadealgntemaoasunto,esreveladora.Setratadearticu
larundiscursobasadoenlaraznsobrelacasaoambientequehabitala
humanidad.Desdeestepuntodevista,semanifiestalamagnituddel
problemasobreelcualdebediscurrirlareflexin,puesabarcalatotalidad
delabiosfera,todoelplaneta.Yquizsqunuevasrelacionesencontra
rla ciencia entrenuestro planeta yotros cuerpos celestes que nos
rodeanuotrosmslejanos,yqueextiendahastaelinfinitoelmbitode
nuestraspreocupacionesentornoaltema.
Mientras tanto, la humanidad ha ido desarrollando una
reflexindecrecienteprofundidadrespectodelabiosferaydesucapa
cidaddesustentarcondicionesdevidaequivalentesoanlogasalas
conocidashastaahora.
Lasnormasmoralessonelresultadodelacultura,estoes,
deldesarrollodeunaticacuyafinalidadesprocurarunamejoryms
largavidaalossereshumanosque,pornaturaleza,vivenenforma
gregaria.Demaneraqueelproblematicoactualeslaclarificacinde
lasresponsabilidadesquelecabenalserhumanoyanosloenrelacin
aotroshombres,sinoalanaturalezaensuglobalidad,alabiosfera
precisamente,puessinlascaractersticasquestaactualmenteposeela
vidahumananotieneposibilidadalgunadecontinuar.
Sehasuscitadoasunadiscusinsobreimportantesconsi
deracionesfilosficasymoralesacercadelhombre,incluyendosucon
dicindecentrodelahistoria.Temadetaldebateloconstituyensurol
enlaevolucinnaturaldelasespecies,laresponsabilidad(oculpa)enel
futuroquedeparaalasgeneracionesveniderasyenlasubsistenciao
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
cambiosestandependientedeladifusindelosconocimientosrelacio
nadosconlaecologaydeldesarrollocorrelativodelaconcienciamoral
entorno al tema, como, por ejemplo, de la capacidad reguladora y
fiscalizadora delEstado, dado que se trata deunproblemaesencial
menteaxiolgicoyculturalynoslopolticojurdico.
As,elconocimientoquesehaidogenerandorespectode
lasmltiplesinterrelacionesexistentesentrelaactividadantrpicayla
biosferahacolaboradoeneldesarrollomoraldelahumanidadenesta
materiayseguirhacindoloenelfuturo.
Enlaactualidadhayqueenfrentarundobledesafo:preve
nirproblemasambientalesysolucionaraqullosactualmenteexistentes
quenofueronprevistosoportunamente.Loprimerosepuedelograra
travs de estudios cientficos y reflexiones filosficas ms profundos,
queesclarezcanlosprincipios,valoresyconceptosinvolucrados,as
comoladifusindestosmediantelaeducacindelaspersonas. Lo
segundo,encambio,suponeadoptardecisiones hic et nunc yponeren
prcticamedidasconcretas.
Esedobledesafodejademanifiestootroobstculoquees
necesariosalvar,yqueconsistebsicamenteenquelosvaloresimplica
dosenlaecologa deben ser armonizados conotros que elhombre
tambinconsidera respetables, y quepuedenen ocasiones entrar en
conflicto.Eldesarrolloeconmico,lalibertaddelosindividuos,lade
mocracia como sistema que permite tomar decisiones colectivas y el
derechodepropiedadsonvaloresquetambinesnecesariopreservary
ampliar,yquetalvez debanserreformuladoscreativamenteparaar
monizarlosconlasexigenciasqueplantealaecologa.
Dicha disputa axiolgica es una nueva forma de tensin
entrebiencomnybienindividual,comoquedaenevidencia enlos
trabajosdeAlejandroRojasyArturoFontaine. Deloexpuestoensus
planteamientossedesprendequepararesolverdichatensinsincom
prometerlavigenciadevalorescomolossealados,esmenesterestar
alertasalaaparicindeposicionesideolgicas,derasgosutpicos,que
todolosupeditanalosrequerimientosdelabiosfera,enquesepercibe
alhombrecomounsersperdepredador.Esapercepcinseraparcialy
equvoca,puesolvidaqueesehombreeselmismoquehaidodesarro
llandosuconcienciamoralfrentealanaturalezaquelorodea.
Lacreacindesolucionesnopuedeconsistirenlarenuncia
delahumanidadaejercersulibertadyaasumirlasresponsabilidades
queindividualycolectivamentelecompetensiesquepretendesalva
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
guardaresederecho.Elsurgimientodeunanuevaclasepoltica,quese
arrogueelconocimientoltimoquepermitirasalvaralahumanidad
delacatstrofeecolgica,conllevaralamismaclasedepeligrosdeotras
recetasideolgicas,cuyosbuenospropsitossehantraducidoenopre
sinytotalitarismo.
La discusin actual en el debate filosfico relativo a la
ecologaestrepresentadaaquporlosartculosdeAlejandroRojasy
ArturoFontaineTalavera.Avecesseharadicalizadoeldebate,contra
poniendosupuestasvisionesantropocntricasaotrasbiocntricas.
Enestasltimas,todaconductahumanadebesometersealasobligacio
nesquedemandaelcuidadodelabiosfera,enquetodamanifestacin
delmundoanimal,vegetalymineral(laspiedrastienenderechos)
estalaparconelhombre.Lasvisionesantropocntricasadoleceran
delgravedefectodeubicaralhombrecomolasupremacreacindela
evolucindelanaturaleza,confirindoleunstatusdepreeminenciaque
carecederealfundamento,puesnoesotracosaqueunmiembroms
delanaturaleza,yderecienteaparicin,segnloscnonestemporales
delahistoriadelabiosfera.
Elreferidodebatedejalasensacindequesinladivulgacin,
educacinyproposicindevaloresafinesalosobjetivosdelaproteccin
ambiental,demaneraquestasurjadelactuarlibreeinformadodelas
personas,secorreelriesgodequedeterminadosgruposseerijancomo
nicasvocesautorizadasparadeterminarqupuedenonohacerlas
personas.Existiralanecesidaddequeloscriterios,formasycondiciones
que denlugara las limitaciones de lalibertadhumana debanserel
productodeunamplioconsensosocial,puessilosproblemasdelmedio
ambientesondelamximaseriedad,loestambin,yenmayorgrado,
eldelalibertadhumana.
Enelfondo,elproblemadelaecologaeselcorrelatodela
aparicin de la escasez en reas nuevas. Hasta hace poco, ciertos
elementosdelmedioambientesepresentabandotadosdecaractersticas
deinfinitud:elairelimpio,losrecursoshdricosnocontaminados,la
fecundidaddelossuelos,losbosquesimpenetrables,losrecursosmine
ralesinagotables,lasinnumerablesespeciessalvajes.
Enotraspalabras,unainfinita capacidad deregeneracin
de la naturaleza, que haca de cualquier elemento de la misma algo
virtualmenteilimitado.Larespuestaconocidamsapropiadaparaso
lucionarlaescasez,esdecir,laexistenciaprecariaolimitadadealgo,ha
sidolageneracindederechosoregulaciones,quedefinanmodosde
INTRODUCCINCAPTULOII
hacerresponsables desusactosydecisionesalosindividuos.Deesta
forma,seimponenlmitesalaconductahumana,ytambinseacotany
determinanlosbeneficiosoventajasquerepresentanparaeltitulardel
derechosobrelacosadequesetrate.Esenunesquemapolticojurdico
derespetoalapropiedadprivadadondesurgeysecotizaadecuadamente
elvalordecadacosa, seastaunbienespecficouotracomoelaire
puro,aguaslimpias,suelosfrtiles,bosquessanos,etc.
Loanteriorsuponeenfatizarloquehoysedenominadesa
rrollodecarctersustentable,quevinculaelintersindividualconel
inters comn (representado, entre otros, por los problemas de la
ecologa,perononicamente),paralocualhayqueexplicitarloscostos
externosqueimplicanlasactividadesdelosprivadosparaqueseincor
porenaloscostosconocidos(internalizarlasexternalidades),ascomo
elsiglopasadoimplicinternalizarloscostoslaboralesderivadosdela
abolicindelaesclavitud.Elcostodeusodelosbienescomunesoel
valordeexistenciadedeterminadosrecursosoespeciesosimplemente
paisajessonanexternalidadesnototalmenteasumidascomocostos
porlosprivadosyporelEstadocuandoactaentalcalidad.
Enestesentido,elconceptodedesarrollosustentableesuna
respuestayundesafo,puesesunintentodearmonizarlasatisfaccin
delasnecesidadesactuales,asegurandolasposibilidadesdelasgenera
cionesfuturasparalograrlosmismosobjetivosylacalidaddevidaque
laactual.Requieredeunusoracionaldelosrecursos,enquelasprcticas
depredatoriasydilapidadorasnopuedenconstituirelsustentonila
viabilidadeconmicadeunproyectooactividadproductiva.
TalhasidolaposicinpredominanteenlaComisinde
MedioAmbiente del CEP y entre los expertos invitados a ella. Sin
embargo,sehaqueridoconsignaradecuadamentelaexistenciadeenfo
quesalternativos,queresultansercrticosdelcapitalismocompetitivoy
muyescpticosdesucapacidaddearmonizarsusrequerimientospro
piosconlosdelmedioambiente.EltrabajodeAlejandroRojasseinscri
beenestatendencia quebuscaotrosmodosdeorganizacinsocial.
Contodohaprimado enla Comisinla idea de queun
verdaderodesarrollosuponesiempreeldebidocuidadoyrespetode
losrecursoshumanosynaturalesquepermitenelprogresodelascon
dicionesdevidadelahumanidad.Unmodeloeconmicobasadoenla
actividadprivadahademostradosermscuidadosodetalesrecursos
que,por ejemplo, los modelos econmicos del llamado socialismo
real o donde la economa se encuentra mayoritariamente estatizada.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Dehecho,lapreocupacinporelmedioambientesurgeconfuerzay
decisin enpasesconeconomademercado,puesesconsustanciala
sunaturalezaverdaderaevitareldespilfarrodelosrecursos,sueficiente
aprovechamientoyasegurarsupermanenciayregeneracin,puesre
sulta vital para continuar con las actividades productivas y, conse
cuentemente,coneldesarrollo.PasescomoAlemania,Suiza,Holanda,
EstadosUnidos,JapnyCanad,queestnentrelosmsdesarrollados
del mundo, se basan en la economa social de mercado y a la vez
tienenlasnormativasmsavanzadasyexigentesenmateriademedio
ambiente.
Contodo,sepuedehipotetizarqueprobablementeningn
modeloeconmicohaprescindidodeliberadamentedelavariableam
biental,sinoquesimplementenoestabaenelhorizontedelaspreocu
pacionesydelconocimientohumano.
Lointeresanteesqueesenlaseconomasliberalesdelas
democraciasoccidentalesdondeaparecelapreocupacinporlaecologa
ysonlasquemshaninvertidoenlainvestigacindesusproblemasy
delassolucionesnecesarias.
Elloparecenaturalpuesesenlassociedadesdemocrticas
dondetodoslosgruposopersonastienenlibertadparamanifestary
profesarsusideas.Deestaposibilidadnacenlosgruposverdesque
llaman la atencin sobre los peligros que corre el medio ambiente,
iniciandoaslatomadeconcienciadelassociedadesoccidentalessobre
el tema. De tal libertad surgen las regulaciones, muchas veces
consensuadas,paraprevenirlosefectosnegativosdelaactividadeco
nmicasobreelmedioambienteylavoluntadderemediaraquelloque
estabamal.
Es la dinmica de lalibertad, quelleva acuestionarsey
preguntarsesobresupropiaaccin,laquehacesurgirlapreocupacin
porlaecologaydeaquello queestendefinitivaenelorigendela
conciencia ecolgica. Nohay unfenmeno similar enlas sociedades
estatistasototalitarias.
Nopuedeconfundirse,entonces,laactituddepredatoriao
consumistadedeterminadosgruposopersonas,encuyoorigenpuede
haberignorancia,faltadeconcienciaomalaintencin,condeficiencias
propiasdelsistemadeeconomasocialdemercadocomoalgunospen
sadoreshansostenido,atribuyendoaestemodeloeconmicolarespon
sabilidaddeldeteriorodelmedioambienteylosproblemasecolgicos
delmundo.Elloderivara,bsicamente,deunaindiscriminadapresin
INTRODUCCINCAPTULOII
sobrelosrecursosnaturalesconelafndeproducircadavezmsyde
esamanerasatisfaceruninsaciableafndelucro.
Sinembargo,elprincipiorectordelsistemaeconmicolibe
ralnoeselilimitadoafndelucro,sinoquelalibertadquepermitela
manifestacindelainfinitacreatividaddelhombre,acompaadadesu
necesariocorrelativoderesponsabilidad,loquesuponeelmselevado
contenido tico en el actuar humano e implica la satisfaccin de las
exigenciasderivadasdelbiencomn.Enestasltimasencontramosno
sloaquellasqueimponelaecologa,sinomltiplesobligacionessocia
lesdediferentendole.
Enrigor,losproblemasdecontaminacinydegradacin
delmedioambientesonelproductodecomplejasinteraccionesydela
actividad de todos los sectores de la sociedad, del Estado y de los
particulares,delosqueproducenydelosqueconsumen,delasconductas
conscientes e inconscientes de la poblacin. En otras palabras es un
problemaqueataealasociedadtodaynoexisteunsoloresponsable
nitampocoesinherenteaunesquemaomodeloeconmicoespecfico.
Sostenerlocontrarioessimplificarelproblemaehipotecarlasposibili
dadesdedeterminarculessonlassolucionesmsacertadas,creando,
poraadidura,falsasexpectativas.
Sibien el cuidado de lo propio ha demostrado ser ms
eficazquelacapacidaddeentescolectivosparadefenderbienescomunes,
comodestacaArturoFontaine,alEstadolecabeunrolinsustituibleen
ladefinicindelosderechos,pueseslainstanciaatravsdelacualse
debengenerartalesregulacionesjurdicasyeslainstitucinllamadaa
proveerelmecanismodecoercinqueasegureelrespetoycumplimiento
delasnormas.
LaactividadregulatoriadelEstadonoestexentadedifi
cultades.Elestablecimientodenormativasjurdicasqueimpliquenla
apropiacindebienescomunesdebetenerencuentalosperjuiciosque
causa,loquedebetraducirseenladeterminacindelvalordeusodeun
componentedelmedioambienteoelvalordeexistenciadeunpaisajeo
especieodeunrecursonorenovable.Deberesponderalainterrogante
relativasilagananciadeprevenirundaoessuperioralaprdidaque
seproduceenotrombitocomoconsecuenciadeprohibirlaaccinque
causaesedeterioro.Enlaevaluacindeldaoambientalsedebetener
presentesilasituacinproducidaesirreversibleono,puesenelfondo
respondealamagnituddelaescasez.
Porotraparte,lasincertidumbrescientficasexistentesen
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
tornoamuchosproblemasmedioambientalesaconsejanadoptarcrite
rios conservacionistas o almenos cautelosos. Parecierapreferibleno
asumirriesgosdeefectosadversosdecarcterirreversible,auncuando
el estado del arte del conocimiento no permita clarificar si se va a
producironoenrealidadeseresultadoadversoirreversible,puessiste
severificanohabrmododerepararlo.
Lasnuevas regulaciones que debanelaborarseenfrentan,
adems,normativasyformasdepropiedadprivadaydeproduccinen
vigenciafuertementearraigadas.Enconsecuencia,serequieredesolu
cionescreativas,quenovannicamenteporelcaminodelasrestriccio
nesydela actividadrepresivadelEstado,lacualtienesuspropios
lmitesencuantoasueficaciayeficiencia,sinotambinporlavadelos
incentivos,delacreacindenuevasformasdepropiedadprivadaque
permitanlasuperacindelaescasez,deunobjetivoanlisisdecostosy
beneficios,declarificarlosfinesdesalud,depreservacin,deconserva
cin,estticosuotrosquelasociedadpersiga.
Unavezdefinidoslosobjetivosdecalidadambientalquese
considerenindispensablesparaunasociedaddeterminada,stosdeben
traducirse enreglas de carcter general, eninstrumentos de gestin
ambiental, tales comonormas de calidad ambiental, onormas sobre
emisindeefluentesonormasparaevaluarobjetivamentelosimpactos
ambientales de las actividades del hombre o las formas que podr
asumirlaexplotacinderecursosnaturalesrenovables. Respecto del
establecimientodeestosestndaresyreglas,debegarantizarselaparti
cipacindelaciudadana,demaneraquesereflejeenaqulloselsentir
delacomunidadquevaaquedarreguladaportalnormativa.
Naturalmente que esos procesos son complejos, especial
menteconsiderandoladistanciaexistenteentreelconocimientocientfico
sobrelamateriacontodassuslimitacionesylaspercepcionessubjeti
vasypocoinformadasquepuedendarseenlaculturapopulardeuna
sociedad.Sinembargo,elesfuerzoentalsentidoesindispensable,no
sloporquecontribuyealadifusindelconocimientoyeducacinde
los miembros de la sociedad, sino porque es la manera de adoptar
decisionesqueleconciernenalasociedad,sindelegardicharesponsa
bilidadnicamenteenlosgobernantesdeturno.
Entrelosinstrumentosdegestinambientalcabeconside
rarmecanismosdemercado,comolosderechosdeemisintransables,
oherramientastributariascomodepreciacionesaceleradasotratamien
tosaduanerospreferencialesquepermitanacelerarloscambiosaprocesos
INTRODUCCIN CAPTULO II
(*)Textodelaconferenciapresentadael22dejuniode1993enel
marcodelcicloHabitarhumanoymedioambienteorganizadoporelCentro
deEstudiosPblicos.
anaturaleza,queconstituyelamoradadetodoslosseres
vivos,esextraordinariamentecompleja.Decirnaturalezaes
incluirtodalarealidadfsicacircundanteyenellaquedan
encerradostodoslosobjetivosdelacienciaylamsenormediversidad
defenmenos,derelacionesydecambios.Lacienciaprocuraencontrar
regularidades, situaciones que se repiten y que podranllevarnos a
formularpredicciones.Parahacerlo,descomponelosfenmenos,alme
nosdesdetiemposdeDescartes,yaslapequesimoselementosdela
realidadparapoderestudiarlos.Conello,llegamosaconvencernosde
quesabemosalgo,peronuestrosconocimientostienenprofundaslimi
taciones.Porejemplo,lateoradelagravedadfueunodelosgrandes
hitosenlahistoriadelafsica,pesealocualnopodemosperderdevista
quesetratasimplementedeunadescripcinelementaldelaatraccin
delasmasas, observada a travs de la repeticin montona de un
experimentosimple,lacadalibredeloscuerposylaobservacindel
movimientodealgunosplanetas.Setratadeunasimplificacintil,
peronopuedeolvidarsequerepresentaunaabstraccindelarealidad,
quenoreflejaunodesusaspectosmscaractersticos,queeslacomple
jidaddelosfenmenosnaturales.Hastaelmssencillodelosfenme
nosfsicosenlarealidadnaturalsepresentaenformacompleja,como
unsistemaenque,porasdecirlo,esttodorelacionadocontodo.
Comobilogo,quierointroducirunaperspectivacientfica
alestudiodelhabitarhumanoenlaTierra,queeseltemacentralde
estascharlas.Yelprimerelemento que,creo, debemosconsiderares
stedelacomplejidad.Lossistemascomplejossondifcilesdeconocery
depredecir.Tomemosunejemplosencillo,eldelclima.Setratasimple
mentedeestablecerelcomportamientodegrandesmasasdeaire,con
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
determinadastemperaturasyhumedades,quesedesplazansegnlas
presionesoriginadasporelcalentamiento.Cadaunodeestosfenmenos
esbienconocidoysusleyesfueronestablecidashacevariossiglos.Sin
embargo,lateorapuranopuedepredecirloshechosquehabrnde
acontecerenestecampo,porquelacomplejidadqueadquierencuando
selesobservaenlosespaciosabiertosdelaatmsferalosvuelvecasi
inextricables.Unapequeaalteracinenunodeloselementosenalgn
lugardelplanetatieneconsecuenciasquepuedenpropagarseendistin
tas direccionesyterminarprovocando grandes efectosenalgnotro
lugar.Elbatirdelasalasdeunamariposa,segnsedice,puedemover
unapequeacantidaddeaire,queasuvezprovocaotrocambiomi
nsculo,yassucesivamente,desencadenndoseunaseriedefenme
nosquelleganaconstituirunatormentaenotrocontinente.Eselllama
doefectomariposa,ejemploparadigmticoenlateoradelcaos.
Si esta complejidad es ya superior a las capacidades de
abstraccinyestudiodelserhumano,puedecomprendersecuntoms
difcilresultaestudiarcualquierrelacinentreseresvivosyentrelos
seresvivosyaquellaparteinertedelanaturalezaquelosalberga.
Losresultadosprcticosdelaaplicacindelmtodocient
fico,sinembargo,fcilmentenospuedenllevarateneralucinacionesde
poderyacreerquepodemosllegaradominartodoslosaspectosde
lanaturaleza.Nuestrosconocimientosdelascosassonparcialesylimi
tadosynodebemosperderelsentidoglobaldelosacontecimientos
naturales.
Enlasltimasdcadashasurgidoelestudiodelosfenme
noscomplejoscomouna ramadelsaberqueprocura desentraarlas
redescausalesylasinterdependenciasdevarioselementosdentrode
unsistema.Comocampodeestudioannoestbiendesarrollado,no
tieneunatradicincomoladelpensamientocartesiano,notodosestn
deacuerdoenlaslneasbsicas,peroesundesarrolloquepuedeserde
granintersparaestudiarasuntoscomoelquenosocupahoyda.Se
habladeunateorageneraldesistemas,deestudiosorgansmicos,dela
aproximacinholstica.Peronoexisteunmtododeanlisisuniversal
mente aceptable para tratar fenmenos complejos, como las redes
ecolgicasolasinteraccionesentrelosseresvivos.Paraalgunos,anno
hanacidoelpadredeestosestudios,elGalileooelEinstein,queled
ciertasistematicidadaesteenfoque.
Entodocaso,elestudiodelateoradesistemashapermiti
do reconocer un campo diferente, que requiere de instrumentos de
JUANPABLOILLANES
anlisisespeciales.Anodudarlo,lasrelacionesenlabiosferaconstituyen
unsistemacomplejo,enelquenoesposibleaislardosotresvariables,
estudiarlasycrearunmodelogeneralquepuedaseraplicadoencual
quiercircunstancia.
Sinolvidaresto,seguiremosahoraenformalinealysimple
lahistoriaquenosayudaaformarnosunaideadellugarqueocupael
hombreenlanaturaleza,queesnuestrotemadereflexin.Comencemos
pordescribirenun apretado resumenla historia deesepedazo de
naturalezaquehabitamos:laTierra.
Setratadeunplaneta,probablementedesprendidodelSol
haceunosdosotresmilmillonesdeaos,unperododetiempoque
superanuestraimaginacinynuestros conceptosintuitivos. Siseha
desprendidodelSol,haexperimentadounlentoenfriamientoatravs
deltiempo,peroenestaltimaetapahistrica,los2millonesdeaos
delpleistoceno,haatravesadoporperodosdefroglaciaryperodos
clidos.Lavidaqueconocemossurgeenesteplaneta,enlosocanos
primitivos,yevoluciona,segnpensamosahora,porunmecanismode
variabilidad,herencia,seleccinnaturalyadaptacin.LaTierracambia
lentamente, pero cambia sin cesar en perodos de tiempo que para
nosotrosparecenfasesestticas.Eltiempoprofundohasidolafeliz
expresindeunescritorcontemporneoparadescribirestetranscurrir
lentsimo.Lasformasdevidacambianaunritmomayor,adaptndose
alas condiciones cambiantes del clima y a las complejas relaciones
mutuasentrelasespeciesvivas.
Existeunmitodequelanaturaleza,entregadaasmisma,
produceequilibriosestablesypermanentes.Perolosequilibriosnatura
les,siesquepuedenllamarseequilibrios,sondinmicos,cambiantesy
enconstanteevolucin.
Haceunos50u80millonesdeaos,esdecirenelltimo
cuartodehoradelahistorianaturalquerepresentaalgoascomoel
unoodosporcientodeltiempodelaTierra,seiniciancambiosenla
historiadelavidaquepodemostomararbitrariamentecomopuntode
partida de la evolucin del hombre. Simplemente por tomar algn
punto.
Laevolucindelaespeciehumana,comoesobvio,esde
graninters para nosotros. Despus de todo somos humanos. Pero
tambinestamosinteresadosenestaespecie,adems,porqueseraella
laqueestaraprovocandoelgravepeligrodedestruccindelmedio
ambientenaturalylaquepodraalterarlosequilibriosecolgicosactuales
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
poniendoenriesgolasobrevivenciadeunaenormevariedaddeseres
vivos.
Paradjicamente,stapareceserlanicaespeciequetiene
concienciadeestaclasedeproblemasyquesepreocupadeevitarla
alteracindelmedioparapermitirquepuedansobrevivirlasdems.
Nadadeestoocurri,sepresume,enloshistricosmomentosenque
desaparecanrpidamentelosgrandesreptiles,losdinosaurios.Proba
blementenadiesediocuentayanadieleimport,aunquenoexista
ningnservivientecuyaausenciapudierasercalificadadenadie.
Enestacondensadahistoria,nopodemosdedicarmsde
un segundo a cada milenio, pero trataremos de situar a la especie
humanaenuncontextobiolgicogeneralydeobservarellugarquele
correspondeenlahistorianaturaldelplaneta.
Elhombrepertenecealgrupodelosprimates,queproviene
delgrantroncodelosinsectvoros.Sonlosprimerosmamferos,peque
os,insignificantes,temerosos,quevivansemiocultosenlosbosques,
mientraselplanetaeradominadoporlosgrandesreptiles.Peroestos
desaparecenbruscamente,enmediodeunodelosgrandesmisteriosde
lahistorianatural,ydejancampolibrealosmamferos.Estofueloque
ocurrihaceunos50a80millonesdeaos.
Seproducenentoncesevolucionesydesarrollosdediferen
tesespeciesentodaslasdirecciones.Ariesgodesobresimplificar,diga
mos que los campos abiertos quedaron dominados porlasfieras. Se
trata de animales cazadores, de grandes patas, muyfuertes y giles,
garraspoderosas,dientesdestructoresyconotrasadaptacionesparala
vida predadora, como un agudo olfato, un odo finsimo, una gran
capacidadparaobservarcualquiermovimiento.Tambinseextendieron
losanimalesherbvorosenlasgrandesllanurasdepastizalesqueservan
justamentecomopresasalasfierasdecaza.
Entretanto,permanecieronenelbosqueotrosgruposquese
adaptaronaunavidaderecolectores.Susmanosprensilesparacogerel
alimentofueronhacindosecadavezmsverstiles. Susojosdesarro
llaronunavisinestereoscpica,tridimensional,paralocualseubicaron
enlapartedelanteradelacarayseadaptaronalavisindecoloresyde
objetos estticos. Su cerebro creci a dimensiones bastante grandes,
posiblementeporlasexigenciasdeunavisinbastantecompleja.Estos
pequeosanimalesevolucionanhacialoquehoyconocemoscomolos
monos.Algunosdeellosalcanzangrantamao,desarrollanbrazosms
omenospoderososysetrasladancolumpindosedelasramasdelos
JUANPABLOILLANES
rboles.Enciertomodopodemosdecirquevivenunadulceexistencia,
comiendofrutas,singrandesamenazas.Adiferenciadelosinsectvoros
primitivos, estas criaturas estnbastante adaptadas para vivir en el
bosqueynotienenningunaraznparasaliraexplorarposibilidadesde
existenciaenlallanura,enlasmontaasoenalgnotrorincndela
naturaleza.
Perohaceunos15millonesdeaos,losbosques,porrazones
delaevolucinclimticadelplaneta,experimentaronunaconsiderable
reduccinylosantepasadosdelosmonostuvieronqueingenirselas
parasobrevivir.Ensntesis,sedividieronendos:losquesequedaron
enelbosqueylosqueseaventuraronfueradel.Losdescendientesde
losquesequedaronsonhoyloschimpancs,losorangutanes,losgorilas.
Susnmeroshandisminuidoyalgunosseencuentranenpeligrode
extincin.
Los que se arriesgaron fuera del bosque enfrentaban una
situacindramticamentedifcil. Tenanquecompetirconfierascaza
dorasmuybienadaptadasalasllanurasocompetirconlosherbvoros
quecontabanyaconlasadaptacionesdigestivasnecesariasparavivir
comovegetarianos. Esas dificultades,para seres quevivanacostum
bradosatomarsusalimentosdelosrbolesoingeririnsectosyotros
animalillosquenopresentabanmayorespeligros,hansidocomparadas
alaideadelaexpulsindelparaso.Sbitamente,loquepuedeseren
variosmileniosentrminosevolutivos,comenzaronasudarparacon
seguirunamserarazymuchasvecesdebanexponersealacompetencia
dealgunosdeesosgrandesgatosqueseguramenteemitan,comohoy,
unosrugidosaterradores.
Lahistoria de esta aventura es la historia de la especie
humana.Unanimalqueestabapreparadoparaunavidamuydistinta,
peroquecontabaconalgunosinstrumentosquepudieronaprovecharse
muybienpara sus nuevos desafos. Un cerebro grande que se fue
refinando,haciendomscomplejoymsrpido;unasmanosquepu
dieronliberarse de su funcin locomotora para dedicarse a emplear
herramientas,talescomolasprimitivasarmasdecaza;ciertogradode
organizacinsocialquelepermitiadoptarhbitosdealgunoscazado
resorganizados, como puede ser el lobo, por ejemplo, que caza en
manadasmediantelacooperacinyciertogradorudimentariodeco
municacinentreindividuos.
Laclaveevolutivadeestemonoqueseconvierteencaza
dorfueelempleodearmasartificiales.Estafuelaventajadecisivaysta
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
fuelacaractersticaabsolutamentenuevaquelehapermitidosuespec
taculardesarrollo.Poreso,puedeafirmarsequelomsnaturalparael
hombreesloartificial.
Despus dehaberaprendidoausarherramientas,parece
haberintroducidosupropiafabricacindearmas,yjuntoalarpida
evolucindeuncerebrocadavezmspoderosoapareceeldesarrollo
de una refinada comunicacin entre individuos y una organizacin
socialcadavezmscompleja.Elconjuntodefenmenosquehabraque
describiraquesmuyamplio,perodigamosqueestacombinacinde
factoresconstituyelarazbiolgicadelaorganizacindelasociedad
humana. Tomemosunejemplo. Paraalcanzareseinmensodesarrollo
cerebral,lospequeosrecinnacidosdebancontinuarsumaduracin
fueradelteroy,porello,llegaronanacerenunestadodecasitotal
incapacidad,adiferenciadeotrosanimalesquealnaceryasoncapaces
demoverseporsmismosydecumplirvariasfunciones.Lashembras
debanentoncescuidaralosretoosyconellosecrealanecesidadde
adoptarunamoradaestableadonderegresenlosmachoscazadorescon
elalimento.Nuestroanimalesyaunmonocazadorsedentario.Otros
elementostambinconfluyenparalograrestoscambiosycomienzan
rpidassinergiasentreloshbitosbiolgicosgenticosyloshbitos
culturales,queacelerenlaevolucinylaadaptabilidaddelhombre.
Comoespecie,esteserhumanonoesunanimalespecializa
doendeterminadascondicionesambientales,comopuedeserelbosque
o el mar o el desierto. Ms bien, la extraordinaria fortaleza del ser
humanopareceresidirensufaltadeespecializacinyensuadaptabili
dad a condicionesmuycambianteso, almenos,acondicionesmuy
diferentes,comoloshielosrticos,losdesiertos,laalturadelaltiplanoy
prcticamentetodoslosrinconesdelaTierra.
Quierorecapitularunpoco.Lanaturalezaescompleja,no
generaequilibriosestticos,sinoqueestencontinuocambioyevolu
cin.Lasrelacionesentrelosseresvivossontambinmuycomplejasy
dinmicas. Enperodoslargoslasespeciesvivientesvancambiando,
adaptndosealascondicionesdesuentorno.
Sisealteraunarelacinpuntualentredosespecies,oentre
unaespecieysumedio,puedenalterarsecondicionesqueafectanen
formaimportanteaunatercera. Enestepuntopodramultiplicarlos
ejemplos,muchosdeloscualespodranreferirseaintervencioneshu
manasdestinadasamejorarlascondicionesdesobrevidadeunaespecie,
peroquehanterminadoperjudicandoaotrasy,alalarga,alamisma
JUANPABLOILLANES
especiequesequeraproteger.Yaenladcadadelos50seregistruna
tristeexperienciaenAustraliaconloscangures.Algosimilarocurri
enlareservadeTsavoenKenya,enqueporayudaraloselefantesseles
facilitelcaminoallagoparaquebebieranagua.Antesdeeso,solan
morir algunos animales durante los perodos de sequa. Los nuevos
caminosefectivamentefacilitaronlavidadeloselefantes,queprolifera
ronms all de lo que los rboles y arbustos de la reservapodan
alimentar. Mucho se discuti si deba sacrificarse ono a unos 3mil
elefantes,peroantesdequeseresolvieranada,unasequacausestragos,
matando a unos 6 mil, los que antes de desaparecer destrozaron la
vegetacin,dejandounespacioyermohastaeldadehoy.Peroquiz
mejorestudiados questoshansidolosintentosporcontrolarciertas
infeccionesquelos animalespuedentransmitiralos sereshumanos.
Muchosdeellosdemuestranlainsuficienciadelenfoquereduccionista
ysuincapacidadparaproporcionarconocimientosprcticosquenos
permitanmanipularunsistemacomplejo.
Lacomplejidaddelanaturalezacreatambinunamultipli
cidaddehabitis.Existendiferentesentornossegnlosequipossenso
rialesylos nichos ecolgicos en que se siten las especies. As, dos
especiesdeanimales,quepuedenvivirmuyprximasespacialmente,
puedenestarmuydistantesdesdeunpuntodevistaecolgico.Pense
mosenlaselvatropical.Vivenahespeciesdepjarosadaptadosala
luz,queanidanenlascopasdelosrboles,empollanymuerenaesa
altura,dondeconsiguensusalimentosysatisfacentodassusnecesidades.
Desdeelpuntodevistadeellos,laoscuridadprofundaquelosacompaa
siemprealmirardesdelaalturahaciaabajoesunmisterioquenoles
interesa. Hayaonosuelo,escosa queesosanimalitosjamssabrn.
Otros,encambio,vivenarasdesueloenunapermanentepenumbra,
aisladosdelaluzsolarporlatupidavegetacin.Notienen,tampoco,un
hbitodiurno.
Estasdiferenciasdehbitostemporalessonmuyimportan
tes.Porejemplo,entodosloslugaresdondevivensereshumanoshay
murcilagos.Lapoblacinmundialdemurcilagosseestimaenvarios
cientosdemillones,sinomiles,peroraravezunserhumanosetopacon
unmurcilago,simplementeporqueelloshabitanlugaresoscuros,vue
lanytienensuvigiliadurantelanoche.Todanuestravidaocurreenel
suelonoenelaire,enlugaresiluminadosyestorganizadaentornoal
ciclodiariode24horas.Elquesaledeesteciclo,paratodoslosefectos
prcticosseretiradelasociedadhumana.LaIBMhacealgunosaos
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
organiztodassusdivisionesenelmundosobrelabasedeloshusos
horarios.Noimportabaquedosoficinasquedaranmuylejos,enEuropa
yfrica,porejemplo,siambastenanelmismohorariodetrabajo. El
telfonoyelfaxpuedentrasponerladistancia,peroquedanprofunda
menteseparadas,aunqueestnmscerca,sienunasetrabajacuando
enlaotraseduerme.
Perohastaahoramehereferidosloalomsobvio. Las
diferenciassensorialespuedenaumentarmuchomsladistanciaentre
dosespecies.Paranosotroslaluzesunfenmenoevidente,peroalgunos
animalesvernondasluminosasquenuestrosojosnopuedenver,que
nosotrosdescribiramoscomooscuridad.Laabeja,porejemplo,puede
verlosrayosultravioletasyunpaisajetendrparaellaotroscolores.En
cambio no distingue entre algunas tonalidades que nosotros vemos
claramente.Sonalgoascomodaltnicas. Demosunpasomsally
consideremoselcasodelosperros.Comomuchosanimalescazadores
delargadata,distinguencientosdeoloresypuedencaptarlosalolejos.
Cabehablardeunpaisajeolfativo, queesunapartefundamentaldel
medioambienteparacualquierespeciedecazadoreseignoradaporel
serhumanoporquedeberecurriracomplejosinstrumentosparadetec
tarsiquieralaexistenciadeesoselementos.Podemosiraunmslejos.
Existenpecesquesonsensiblesaloscamposelctricosypuedendetectar
quizdeberamosdecirobservar,sentirotalvezcontemplarcam
pos elctricos en su medio ambiente. Una especie que evolucione a
partir de estos peces podra llegar a sentir profundas emociones al
observardeterminadasconfiguracionesdeloscamposelctricos.
Deloanterior,personalmenteconcluyoquedebenexistir
otras dimensiones del medio ambiente que ni siquiera sospechamos
queexisten.Losconceptosdenuestrascienciasnaturalesfuerondesa
rrolladospornosotrosmismossegnnuestrascapacidadesdeobserva
cin,perosihubieraotrosintelectos,conotrosrganossensoriales,con
seguridad definiran su entorno con dimensiones desconocidas para
nosotros.Lanaturalezaseguirasiendolamisma,perolasconstrucciones
intelectuales y conceptuales que puedenhacerse de ella podran ser
muyvariadas.
Ensuma,estecomplejosistemaderelacionesqueconstitu
ye la biosfera evoluciona permanentemente. La Tierra cambia y las
especiessevanadaptando,cambiandosupatrimoniogentico.Deeste
modo,laevolucinsiguesumarcha.Perolasespeciesnoslocambian,
adaptndose,sinoquetambinfracasanydesaparecen.Cadaaodes
JUANPABLOILLANES
aparecenmilesdeespecies.Literalmente,miles.Parahacernosunaidea
deladimensindeestasredesderelaciones,consideremosqueexisten
delordendeunmillnymediodeespeciescatalogadas,delascuales
unterciopertenecealreinovegetal.Sesabetambinquemuchasespe
ciesnohansidocatalogadasysedescubrenmuchasnuevas,principal
menteentrelasplantas.Perotambinsedescribennuevasespeciesde
animales.Slodelapulgacomn,quepica,haymsde500especies
conocidas.
Hastaaquhemosdadounvistazopanormicoalabiolo
ga,unadecuyasramasmsimportantesdesdehacemsdecienaos
eslaecologa.Puedeapreciarseconlodicholacomplejidaddelanatu
raleza ypodr advertirse mejor cul es la ubicacin del hombre en
mediodelcuadrobiolgico.
Elhombresehaadaptadoextraordinariamentebien,quiz
tanbiencomolohicieronlosdinosauriosensupoca,yhatenidogran
xito.Primerocomocazador,empleandoarmasartificiales,ydespus
como herbvoro, empleando su capacidad culturalpara desarrollar
mtodosintensivosdecultivoagrcola.Todoestolohalogradogracias
alempleodesuingenio,deartificios.Poresodigo,elmedionaturaldel
hombreesloartificial.Elhomosapiens,desdesuaparicinenlaTierra
haceunmillndeaos,comienzaafabricarsuspropioselementos,a
construirsupropiohabitat,supropiomedioambiente.Sucuevaest
adornadaconsusobjetos,mstardeconsuspinturas,suarteytodos
suselementosculturales.Hoy,comoenestasala,connuestropropio
clima, nuestra iluminacin, nuestros sonidos. Fuera de aqu, como
primatesgregarios,hemosdesarrolladociudadesquealgunosconside
rancasiporesencialocontrariodelanaturaleza.Graciasaellas,lavida
sehavueltoinfinitamentemscompleja.Sehahechoposibleeldesarro
lloeconmico,queseradifcildeimaginarenelgradoqueexistehoysi
jamssehubieranproducidoestasaglomeracioneshediondas,suciasy
generalmentemsfeasquelanaturaleza,quesonlasciudades.
Comoresultadodetodoesto,laespeciehatenidounxito
enorme.Despusdelacazaylaagricultura,vinieronlaindustriayel
aumentodelbienestarquehicieronposibleunaumentoincrebledela
poblacin. Enel sigloXVIII sereducenotablementelamortalidady
comienzaloquesehadadoenllamarlaexplosindemogrfica.Con
unapoblacindecincomilmillonesesvirtualmenteimposiblequeesta
especienosetoparaconlosproblemasambientalesquehanafectadoa
todaslasespeciesquelleganasobrepoblaralgnecosistema.Peroesta
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Porincreblequeparezca,todoaquellohallegadoaseruna
utopa.Lasinstitucionesdecisivasenqueresideelpoder(econmico,
poltico, social, de produccin y difusin de conocimiento y las que
concentran el poder punitivo) planteaban hasta ayer o anteayer que
ningunadelasaspiracionesantesdelineadasestabaamenazada,que
estbamosexagerando, queramosprofetas deldesastre,quepoda
mosseguiradelanteconfiadamente,queelprogreso,eldesarrollo,la
cienciaylatecnologaseharancargodeesosproblemas. Lasituacin
hacambiadodramticamenteenlaltimadcada;importantesreunio
nes internacionales se realizan en estos das para reconocer que los
peligrossonreales,queesverdadquefinalmenteelserhumano(noel
lobo)loestdevorandotodoyhacomenzadoadevorarseasmismo
(...algunoshumanosmsqueotros,porcierto).
Paralosquetrabajamoseninstitucionesdedicadasalain
vestigacinydocenciaenestudiosdemedioambiente,eldesfilecoti
dianoquepresenciamosdeevidenciaecocidanonospermitesentirnos
optimistas,aunquevaloramosquefinalmentehayapreocupacinmun
dialsobreeltema.
Lacrisisecolgicanosobliga,sinembargo,ainterrogarnos,
conprofundodesasosiego,siesverdad aquellodequelahumanidad
transitaporelcaminodelprogreso,omsbiensiesqueenlosltimos
minutosdeestos100.000aosdeexistenciadel homo sapiens,hemosen
tradoenunamutacinculturalregresiva.Nopodemosdescartarque
nuestra especie, desraizada finalmente de la sinfona de labiosfera,
hayaperdidosudireccinadaptativa,yhayaentradoenunestadode
locura colectiva que la conduzca al suicidio colectivo. No podemos
evitarpreguntarnossiesciertoquetransitamoslarutadeldesarrollo
ositalvez,eldesarrolloestenlarazmismadelproblema.Sonlos
pases,institucionesyhombrespoderososverdaderamenteexpresio
nesdepoder?Quinessonverdaderamentemspoderosos,losque
controlan,dominanymonopolizanlosrecursosdelplaneta(sociedades
modernasindustrializadas, yparticularmente suslites, constitutivas
delncleoprincipaldelcomplejoindustrialmilitarburocrticocorpo
rativo)olassociedadesdecazadoresyrecolectoresqueduranteel99%
delahistoriadelahumanidadvivieron(ylasquesobrevivencontinan
viviendo)dentrodeloslmitesyposibilidadesqueestablecelaintegri
daddelabiosfera?
Laacumulacindedatosendiversasramasdelacienciaha
aportadouncaudaldeevidenciaempricaquehaconvencidoalaco
ALEJANDROROJAS
munidadcientficamundial,adirigentespolticos,culturalesyespiri
tualesyalaopininpblicamundialdelagravedaddelasituacin.El
tardoreconocimientodeestastendenciasecocidashallevadotambin
aquedentroyfueradelacomunidadcientficaselevantenpreguntas
seriasacercadelaeducacindelossistemasdesentidoquehanconfi
guradoelbasamentoculturaldelacivilizacinindustrial.Seabrepaso
lentamente la conviccin de que la ciencia y las grandes corrientes
espiritualesysuexpresininstitucionalseencuentranenunestadode
crisis. La situacin demanda una profunda humildad yun reconoci
mientodequelassealesdealarmavinieronhacemsdeveinteaos(y
enalgunoscasos se anticiparonensiglos) devocesmarginalesala
comunidadcientfica,deecofilsofos,artistas,depueblosindgenasy
lderesespiritualesquelasociedadnoestabaculturalmentepreparada
paraorytomarenserio.Lagranpreguntaquedejaremosflotando,y
nopodremossinoabordarsuperficialmente,esqusistemascognitivos,
quconcepcionesdelmundo,quexperiencias,quecologadelamen
teyelcuerpo(ecologadelser)llevaronaesagenteapercibirdeun
modotempranoylcidoloqueotros,lamayora,nopodan percibir.
2.Antropocentrismoybiocentrismo
Partimos de la conviccin de que no encontramos una
salidaprofunda a lo quepercibimos como crisis ecolgica y de la
civilizacin,silahumanidadnolograsuperarelprincipiocardinal
organizador de la civilizacin industrial, de la modernidad y sus
instituciones culturales, esto es, que el ser humano se ubica en el
pinculo de la evolucin de la naturaleza y que, por ende, debe
subordinarasus intereses la suerte de todos los seres vivos que
configuran la biosfera, que ha terminado por ser reducida a una
gran bodega de recursos. La aceptacin de ese principio
antropocntricocontinaconfigurandolaagendadelasprincipales
reuniones internacionales en que se debate la crisis
medioambientalistayactacomofrenoqueimpidevisualizaralter
nativasculturales, econmicas, sociales ypolticasverdaderamente
novedosas.Estasenriqueceranelrepertorioderespuestasposibles
ymejoraranlasposibilidadesdelapropiahumanidadparaimagi
narlamutacinculturalqueserequiereparacontinuarasegurando
lapropiasubsistenciadelaespeciehumana, quees, enltimains
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
tancia,laquesenospresentacomoamenazaday,talvez,inviable,si
continuaranlastendenciasquehanllegadoatrazarelcaminodela
sociedadhumana.Hablamosdetendenciasdominantes,puesstas
nohansidounaconstante,yexistentestimoniosdeotraspocasy
deotrasculturas,algunasdelascualesansobreviven,quedefinie
rondeotramaneraellugardelserhumanoenelordencsmico.
Losprincipalesdebatesdelafilosofaoccidentalhanocu
rridoentorno a unejequeubicabaenunextremo delespectro la
libertadindividualyenelotrolaresponsabilidadsocial.Lapresen
cia de unacrisis ecolgica ha irrumpido enel debate filosficocon
unatensindenaturalezadiferente,yaquehaobligadoaexaminar
loquesedabaporsupuesto,estoes,lacentralidaddelserhumano
en el ordencsmico. Este eje ubica en un extremo del espectro la
posicin antropocntrica o humanista, y en la otra, la posicin
biocntrica o ecocntrica que reconoce en la naturaleza un valor
intrnseco, y busca trascender las concepciones que reducen la
biosferaasudimensindeutilidadparaelhombre. Algunosteri
cos argumentan tambin en favor de un humanismo ecolgico
quebuscaralaintegracintensionadadeesosextremos.
Nosinteresaexplorarbrevementelasimplicanciasdeuna
aproximacinbiocntricaalacrisisecolgicaeintentardeducirdeella
algunos criterios relevantes para el debate acerca del desarrollo
sustentable. Existen, almenos, cincolneas argumentativas encontra
del antropocentrismo y de afirmacin de una aproximacin bio o
ecocntrica.
b) Lasposicionesantropocntricashanmostradoserdesastro
sasenlaprctica.
La evidencia emprica que nos lleva a hablar de crisis
ecolgicanosmuestrademanerainequvocaquelascultu
rasguiadasporconcepcionesantropocntricashansidolas
msdevastadorasecolgicamente.
c) Laposicinantropocntricacarecedeconsistencialgica.
Nohaycaractersticahumanaalguna,claramentediscernible
ymoralmente relevante, que incluya a todos los seres
humanosyexcluyaatodoslos nohumanos.
e) Lasposicionesantropocntricasnosoncongruentesconuna
actitudexistencialverdaderamenteabierta.
Porciertomuchagentequesostienemantenerunaactitud
existencialmente abierta tiene oha mantenidoposiciones
antropocntricas (ypara ellas habra que usar las cuatro
lneasargumentativasanteriores).ComolosealaA.Watts,
en una lnea semejante de pensamiento con Whitehead
HartshornedeSantayana,Barretyotros,unaaperturage
nuinaalanaturalezanohumananosconduceaver
Todaslasabsurdamenteabstractasypomposasactitudesdelos
hombres...(como)maravillasnaturalesdelmismoordenquelos
inmensospicosdelostucanes,lasfabulosascolasdelospavos
reales,loscuellosencumbradoscomotorres delasjirafasylos
vividamentepolicromticostraserosdelosmandriles.Vistoas,
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
comoalgonidignodesercondenadonitampocoensuacostum
bradoaspectodeseriedad,laautoasignadaimportanciadelser
humanosedisuelveencarcajadas.1
3.Lacrisisecolgicayeldebatesobrelosestilosdedesarrollo
El problemaquenosinteresadestacarnoserefieretanslo
alanecesidaddeunusomsinteligentederecursosenergticosescasos
quepreocupprincipalmenteamuchosecologistasenlosaossetenta
ycomienzodelosochenta.Nonospreocupacentralmenteeleventual
agotamientoderecursosenergticosfinitos,quepodraresolversetal
vezvatecnologascomolasuperconductividadobtenidagraciasa
nuevosmaterialesconductoresqueprometenespectacularesahorrosde
energa,omssimplemente,recurriendoalasestrategiasdeenerga
suavecuyafactibilidadhasidomuybienargumentada.Porlotanto,la
preocupacinprincipaldicerelacinconelfenmeno msamplioy
complejodeladestruccindelossistemasdeapoyoalavida.
Unpuntodepartidacrucialparanosotroseslanecesidad
deintroducirunadistincinconceptualentrefuerzasproductivasy
fuerzasdestructivas.Ennuestroconcepto,fuerzas(incluidaslastec
nologas) productivas son aquellas cuyo producto finalpuede se de
vueltoalabiosferasinriesgoparalacapacidadreproductiva,laestabili
dadyviabilidaddeecosistemas,oquecontribuyenalarecuperacinde
esas propiedades en un ecosistema. Las fuerzas (y tecnologas)
destructivas tienencomo resultadofinalmateriales de alta entropa
quedevueltosalabiosferadestruyenecosistemas,provocanlaextin
cindeespeciesvivasanimalesovegetales,disminuyenlabiodiversi
dadatentandocontralavida,incluidalavidahumana(porsupuesto,la
reproduccindelavidarequieredeprocesosnaturalesdedescomposi
cinydegradosbajosdeentropa).
Lacienciaeconmicaconvencionalnodiscriminaentream
bas.Losdostiposdeactividadpuedenserconsiderados(convencional
mente)comoproductivossicontribuyenalcrecimientodelProducto
NacionalBruto.Pero,comolosealaraE.J.Mishan,unaumentodela
cantidaddegentemuertaenlascarreteras,unaumentodelasmuertes
1
CitadoenW.Fox, Towards a transpersonal ecology.Shambhala,NewYork,
p.18,1990,traduccinnuestra.
ALEJANDROROJAS
causadasporcncer,oporenfermedadescoronarias,cardiovascularesy
nerviosas, posibilitan un aumento de la actividad econmica de los
mdicosydel personalparamdico y contribuye al incremento del
PNB.Unbosquedestruidoparaproducircientosdetoneladasdepapel
deperidicooparalaproduccindeastillasestambinuncomponente
delPNB.Elavancedereasdeconcretosobrecamposdenaturaleza
prstinaoreasagrcolascultivablestambinpuedetraducirseenincre
mentosdelPNB.2EssabidoqueeldesastredelEXXONValdezcontri
buyalcrecimientodelPNB. Todolocualsubrayaellimitadovalor
analticodelPNBysunaturalezadiversionista.
Ladistincinqueseproponepermitemirarconotrosojosel
problemadelcrecimientoeconmico,resistidotambinindiscrimina
damenteporelmovimientoecologistadelosaossetenta.Enverdad,
nohaymotivosparadescartardogmticamenteciertasformasdecreci
mientoeconmicoquepuedenreducirdirectamenteeldaocausadoal
medioambiente,oindirectamente,comosubstitutosdeprcticasms
dainas. Algunas actividades pueden tener un efecto restaurador o
recuperadordeecosistemas.Otraspuedentenerunimpactoinsignifi
canteenelmedio ambienteyunimpacto socialdeseable. Todoesto
insinadepasocriteriosparaevaluarloapropiadodeunadeterminada
opcintecnolgica.Laclaveconsisteenextenderelestudiodelospro
cesoseconmicosmsalldelaproduccin,circulacinyconsumoe
incluirelestudio de la contribucin energtica y de informacin efec
tuadaporlabiosferayelexamendeloqueocurreconlosmateriales
terminalesdelcicloeconmico,siendolosbiodegradablesylostotalmente
reciclables potencialmente productivos. Pero, por supuesto, en esta
visindelascosas,lamedidaprincipalde xitoeconmicono esla
produccinyconsumo,sinolanaturaleza,lacalidad,complejidad(que
nodebeconfundirseconcomplicacin),ydurabilidaddelmaterialacu
muladoy,desdeluego,elestadodelosseresvivosqueserelacionan
conelprocesoproductivo,incluyendonosloalossereshumanos.En
esteprocesoproductivoalgunoscomponentesdelaeconomapueden
expandirseyotrosdejardecreceryotros,incluso,contraerse,perola
actividadeconmica quesebasaenlaconstanteentregadesubstancias
txicas al aire, el agua y la tierra, y la destruccin de la naturaleza
prstina, es inaceptable. Surge, por cierto, de aqu, una moralidad
2
E. J. Mishan, GNPmeasurement or mirage. National Westminster
Quarterly Review, 1984
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
ecolgica.Talessonloslmitesquesugiereelimperativoecolgico(oel
podervetodelabiosfera).
Podemos considerar cada opcin tecnolgica como la
condensacin de una visin del mundo sobre las relaciones del ser
humanoconlanaturalezaycomounarespuestaaesfuerzosdelser
humanoporsatisfacernecesidadesodeseos,esfuerzosduranteloscua
lesseconstituyenloscamposenlosqueoperaelpoder.Cadaopcin
tecnolgicareflejamodosdever,entenderydarsignificadoalareali
dad.Esdecir,esunaexpresindelpoderdeexplicarelmundo(poder
decrearsentido)yrepresentaformasespecficasdevalorizaryorgani
zarlaextraccin, produccin,circulacin,consumoydedisposicinde
lasexcretasdelprocesoeconmico,queseiniciaconlaextraccinde
energamateriaeinformacindelanaturalezayquesehacecircularen
la sociedad humana para servir necesidades y deseos. Cada opcin
tecnolgicareflejay reproduceciertasformasdegenerarconocimiento
ydeproduccindeverdad.Enotraspalabras,cadaopcintecnolgi
caesexpresinderelacionesdepoder,condensaensytiendeagene
rarciertasrelacionesdepoder.Deallquelasrelacionesentresociedad
humanaynaturaleza,mediadasporlatecnologa,hayansidoteoriza
dascomorelacionesdepoder.
Comosugeramosanteriormente,nuestroargumentoesque
lacrisisecolgicanosobliga arepensarnuestrasnocionesacercadel
poder,y,porlotanto,nuestrasideasacercadequconstituyelabue
natecnologa,o,enotraspalabras,quesloqueconstituyeunaforma
apropiadadeadquirirlosfrutosquelanaturalezanosofreceparaposi
bilitarlavidahumana.Sostenemosquelacrisisecolgicaindicaqueel
podersocial(ylastecnologasqueproduce)nopuedecontinuarsiendo
entendidocomounproblema puramenteintrahumano:lanaturaleza
intervienenosloproporcionandolos recursos sobreloscualesla
sociedadhumanaseconstruye,sinoque,adems,proporcionatodaslas
otrasrelacionessobrelacualesseformalaidentidaddelserhumano
yelsignificadodesuvida.Estaenergaeinformacinfluyenatravsde
nuestrosistema nervioso,denuestrasmentesycorazones,losquela
transforman en sentidos y significados que constituyen el material
queformalavidasocial.As,lanaturalezaeslafuenteltimadelpoder
social.
Lanaturaleza,contodassuscriaturas,suspaisajes,olores,
sonidos,coloresyclimas,intervieneactivaypermanentementedurante
todanuestravidaenlasconversacionesentrelossereshumanos,esta
ALEJANDROROJAS
bleciendolasposibilidadesyloslmitesycontribuyendotanactivamen
tecomonuestrasfamiliasyescuelasennuestrasocializacin.Lavozde
lanaturaleza,quepodemosorono,esunhiloinseparabledeltejidode
todacultura.Estoesvlidotambinparaaquellossereshumanosque
estntanenvueltosenplstico,aceroycemento,quelasinfonadela
naturaleza ya casi no los alcanza. La carencia influye tanto como la
presencia.Elolvidodeestaverdadelementalconstituyeelpeorpeca
docometidoporlascienciassociales.Reconocerlayasumirlaobligar
asutotalreformulacin.
Estaideatansimplenosllevaaafirmarqueelpodersocial
nopuedecontinuarsiendoentendidosloentrminosdecontrolyuso
derecursos;solamenteentrminosdelacapacidaddeimponernuestra
propiavoluntadsobreotros,atravsdelcontrolderecursosmateriales
significativos,controldeprocesosdecisionales,controldelconocimien
toydesudiseminacin,controldeprocesosdesocializacinycontrol
delosprocesosdisciplinariosycastigo.Piensoquetalnocindelpoder
eslafuentedemuchosdenuestrosproblemasecolgicosactuales.
Enesavisinconvencionaldelpoder(ydelasopciones
tecnolgicas,productivasydeconsumoquegenera),lasociedad,grupo
oindividuoqueselasarreglaparaconcentrarlamayorcantidad de
energamateriaextradadelanaturaleza,aparececomoelmsexitoso
ycomoelmsfuerte.Perosilasociedadcontemporneaindustrialesla
expresindeesafortaleza,laexitosaadaptacindelaespeciehumana
culminarconel reemplazo de labiosferapor un estacionamiento de
autos:lavidaahnoser posible. O,msbien,tantamalaadaptaciny
maldesarrolloterminarngenerandounabiosferaposhumana,esdecir,
sinsereshumanos.
Piensoqueestoscriteriosnosayudanamirarconotros
ojosel debate acerca del desarrollo. La discusin sobre los estilos
dedesarrollosecentrhastahacepocoenencontrarrespuestasade
cuadas a las preguntas qu producir; para quin producir;
cmoproduciryquinposee ocontrola qurecursosproducti
vos.Estaspreguntasproblematizabanlacuestindelapropiedad
yelcontroldelosrecursosnaturalesymateriales,lasopcionestec
nolgicasyenergticasmsapropiadasparafacilitarlamsrpida
acumulacin de capital, los problemas de colocacin adecuada de
recursos(mercadoversusplan)ylostemasdejusticiaredistributiva.
Comoseha sugerido ya abundantemente en la literatura sobre el
desarrollo sustentable la cuestin del agotamiento de recursos
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
energticos ylosimpactosdestructivossobrelabiosferanopodan
seranalizadosconlasherramientasdelateoraeconmicaconven
cional.Nosotrosnovolveremosarevisarlosdebatessobremodelos
yestilosdedesarrollopreviosaladvenimientodelanocindede
sarrollosustentable. Nosinteresa msbienproblematizarestano
cinmisma. Nuestra estrategia consistir encomentarbrevemente
a algunos delos autores queestncontribuyendo a este debatey,
luego, enpresentaruncomentario de algunasexperienciasqueen
nuestravisinpuedenserentendidascomogrmenesdeunanue
vadireccin.
Comotodoelmundosabe,eldebatesobrelarelacinentre
ecologaydesarrollotomcuerpoenlosaossetentaconlaseriede
reunionesinternacionalesqueplantearoneltemadelotrodesarrollo
y ubicaron en el centro del debate la polmica en torno al informe
presentadoporelClubdeRomaen1972ypublicadobajoelttulode
LosLmitesdelCrecimiento.3Estetextoaccionlassealesdealarma
sobre la degradacin ecolgica del planeta alertando acerca de las
implicanciasmedioambientalesdeldesarrolloeconmicoanivelmun
dial.Elnfasisdeesedocumentosesituabaenelcontextodelacrisis
petrolera,ponaelacentoenlanaturalezafinitadelosrecursosenergti
cosyenlosproblemasdelaexplosindemogrfica.Apesardequeel
documentofuefuertementecriticadodesdelosmsvariadosngulos,y
dequemuchasdelascrticasfuesenmuybienfundadas,algunasdelas
tendenciasquedescribisehanidocumpliendopasoapaso.Comolo
sealaF.Mires,yasontendenciasrealistasdequeelao2000msdela
mitaddelasmateriasprimasexistentesestarnagotadas;quelasprovi
sionesdeaguapotabledescendernenun35%;quede losbosques
existentesnoquedarnilamitad;queseguiraumentadolaerosinen
lossuelosyladesertificacin;quemilesdeespeciesdejarndeexistiry
queelmundo,engeneral, sermassusceptiblefrentealasllamadas
catstrofesnaturales.4 Elimpactodeestedocumento,proveniente
delhechodequesusautorespertenecenasectoresqueestabanoriginal
mentecomprometidosconelmodeloindustrialista,sugierequemarc
elcomienzodelquiebredelconsensoentornoalaideologadelprogre
so.Eldocumentoconfiriunaaprobacincientficayempresarialalas
3
D.A.Meadows et. al., The Limits of Growth.PotomacAssociatesBook,
NewYork,1972.
4
F.Mires, El discurso de la naturaleza,EditorialDEI,SanJos,p.16,1990.
ALEJANDROROJAS
prediccionesquedesdehacamuchosaosvenanhaciendocientficos
aisladosogruposecolgicossincontactopoltico.
Larespuestalatinoamericanafuebsicamentederechazoal
informeyllegasostenerse(aderechaeizquierda)queelinformedel
ClubdeRomaeraunaverdaderamaniobradelospasesindustrializados
paraatajarel desarrollo en elTercerMundo. Por ejemplo, una delas
crticasmsairadas provinodelosautoresdelModelodeBariloche,5
quienesdenunciaronelinforme sobre Los LmitesdelCrecimiento
comocatastrofista,yafirmaron,deunmodoquehoysenospresenta
comoingenuo,quelosproblemasecolgicosdelTercerMundotienen
uncarctersociopolticoyargumentaronsimplementequelasolucin
alosproblemasdeldesarrolloslopodavenirdemedidasestatales
quemejoraranladistribucindelingreso,delpoderydelasriquezasy
rechazaronlaideadequehabaunagotamientorelativodelosrecursos
naturales. Es decir, el debate se confin a losproblemas dejusticia
redistributivayeficienciaenelusoderecursos,peronocuestionlas
opcionestecnolgicasyenergticas;nosehizocargodelosimpactos
generalesenlabiosfera.Nopudocomprenderloqueparanosotroshoy
aparececomoproblemaprincipal,esto es, que elreconocimiento del
imperativoecolgico(elpoderdevetodelanaturaleza)llevaaverel
dilemacentraldelacivilizacincontemporneacomoelagudoconflic
toentreeldesarrolloespectaculardelas fuerzasproductivas (ensu
sentidoconvencional),deunaparte,ylaconcomitantedestruccinde
lossistemasdeapoyoalavida,incluidalavidahumana,delaotra.
Visto con perspectiva histrica, el debate generado en
torno al informe sobre Los Lmites del Crecimiento muestra la
tardanzaconquelahumanidadhallegadoareconocerlosgrandes
problemasdela crisis ecolgica. Este fenmenomuestra lafuerza
cultural de la doctrina del progreso y su derivado, la teora del
desarrollo.Esevidentequelahegemonaculturaldeesavisinhis
trica compartida, desde los seguidores de Adam Smithhasta los
herederosdeMarx,actucomounfiltroqueimpidiorotrasvo
cesquemuytempranamentehabanalertadosobrelasconsecuen
ciasdevastadorasquetendranlosfundamentosculturalesmismos
de la modernidad industrialista. As, por ejemplo, la crtica
5
Herrera et al, Catstrofeonuevasociedad?Modelomundiallatino
americano,FundacinBariloche.CentroInternacionaldeInvestigacionesparaeldesa
rrollo,1971.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
demandassehacaimposibledentrodelaslimitacionesestructuralesde
lospaseslatinoamericanos.Deallquelasposibilidadesdeconseguir
unconsensoentornoaformasdedesarrollomsindependientesfueran
bloqueadas.6
ElestilodedesarrollointentadoenAmricaLatina,in
dicSunkel,haballevadoacabountipodeexplotacindela tie
rrabasado eneluso intensivo de capital, tecnologa importada y
energafsil.LaparcialmodernizacindelcampoenAmricaLati
na trajo consigo masivos desplazamientos de trabajadores rurales
hacia las ciudades. Consecuentemente, se form una enorme masa
de gente que, imposibilitada de encontrar trabajo en los grandes
centrosurbanos,terminconcentrndoseencinturonesdemiseria,
dondelos problemasecolgicosseexpresaronconenormefuerza.
Lacontaminacindelasaguas,sobreconcentracindegenteenvi
viendas insuficientes yproblemas de salud masivos convencieron
prontoalosmsescpticosdequelaproblemticaecolgicanoera
unexotismodepasesdesarrollados.Sunkelconcluaqueelcre
cimiento de la agricultura de Amrica Latinahaba tenido lugar a
unenormecosto:latransformacinydeteriorodecadaecosistema
tocadoporlamodernizacin. Desdelos aos setentala expansin
delafronteraagrariahabacomenzadoaalcanzarsuslmites.Has
talosaossetentael75%delcrecimientoagrcolasebasenuna
expansinquehabapermitidoelusodelafertilidadnaturaly,en
muchoscasos,laproduccinacumuladadeecosistemasquenoha
bansidointervenidos.7Lasltimasdosdcadashanpermitidoob
servar el agotamiento delas tierras defrontera demejor calidad y
la creciente artificializacin de ecosistemas caractersticos de este
estilodedesarrollo.
Eldesarrolloindustrialhatenidolugarprincipalmenteen
lossectorespetroqumico,automovilstico,acero,electrnicoydebie
nesdeconsumodurables.Mientrastanto,sectorestradicionalescomo
eltextil,ropaycalzadofueronquedandoatrs,apesardequeprovean
parasatisfacerlasprincipalesnecesidadesdelapoblacin.Hahabido
unaexpansindelasempresasligadasalsectortransnacional,despla
6
O.SunkelyN.Gligo, Estilos de Desarrollo y Medio Ambiente en la Amrica
Latina,Vol.1.FondodeCulturaEconmica,CiudaddeMxico,1980.
7
Ibdem.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
zndosemuchasempresaslocalesdetamaointermedio,fortalecindo
setendenciasmonopolistasyoligoplicas,intensificndose laimporta
cindemodelosculturales,hbitosdeconsumoyestilosdevidacarac
tersticosdelospasesmsindustrializados.Elimpactoambientalde
esteestilodedesarrollohasidodevastador.EnelcasodeChile,sus
efectoshansidoestudiadosdetalladamenteyhanconstituidolaprinci
pal preocupacin de los cuatro Encuentros Cientficos por el Medio
AmbienteorganizadoshastaahoraporCIPMA(1983,1986,1989,1992).8
4.Desarrollosustentable
La idea del desarrollo sustentable ha venido, particular
mentedespusdelInformeBrundlandt, aconfigurarelespaciodelos
nuevosdebatesacercadelasrelacionesentredesarrolloymedioam
biente. Talvezeselcarcterdifusodeestanocinloqueexplicasu
popularidadinstantnea. Noestoyencondicionesdeofreceraquun
listadodelossignificadosquelanocinhaadquirido,perorealmentelo
menosquesepuededeciresquehaadmitidomuynumerosaslecturas
ymuyvariadasarticulacionesdiscursivas.EnlaversindelaComisin
Mundial para el Desarrollo y el Medio Ambiente (la Comisin
Brundlandt)eldesarrollosustentableeslasntesisdetresobjetivos:
crecimientoeconmico,equidadsocial yconservacinambiental.Ho
jeando,porejemplo,unaexcelentepublicacinchilenadedicadaalas
cuestionesdemedioambiente, Ambiente y Desarrollo,esposibledetectar
de inmediato esta pluralidad de sentidos delconcepto dedesarrollo
sustentable.Ensulecturadelconcepto,G.Geisse,presidentedeCIPMA
alerta:Coneldesarrollosustentablenosetratadehacerelcrecimiento
econmicolomscompatibleposibleconlaconservacin. Paraesta
propuestatericalosprocesosconducentesaambosobjetivosconstitu
yenunaunidadindivisible.9
8
Paraunanlisisdelmovimientocientficoporelmedioambienteen
Chile,vaseRojasTheenvironmentalmovementandtrieenvironmentallyconcerned
scientificcommunityinChile. InSLAER, D. (ed.) Social Movements and Social Power in
Latn America (prximamente). Amsterdam, 1992.
9
G.Geisse:Eldesarrollosustentable:elementosdeunnuevoparadigma.
Ambiente y Desarrollo,Vol.IV.N3,diciembre1988.
ALEJANDROROJAS
Norgaard,porsuparte,nosepreocupatantodelasdefini
cionesconceptualesmismascomodelasconsecuenciasprcticasdelo
quelcaracterizacomolaconcepcinrestringidaylaconcepcin
ampliadeldesarrollosustentable: eldesarrollosustentableimplica
cambiarelusoderecursosenexistenciaporaquellosquefluyen,espe
cialmente desdeeluso de la energa dehidrocarburoshacia energa
solar.10Paraeste autor, elreemplazodelaideadelprogresoporla
nocindesustentabilidadcontieneunenorme potencialdecambio:
Lasustentabilidadnoimplicaquetodopermanezcaigual.Im
plicaqueelniveltotaldediversidadylaproductividadtotalde
componentesyrelacionesenlossistemassemantenganointensi
fiquen.Significaquelosrasgosexistentessemantienendelibera
damentecomoopcioneshastaqueotrosnuevosdemuestrenser
superiores.11
Porsuparte,R.J.A.Goodland,intelectualligadoalBanco
Mundial,defineeldesarrollosustentablecomounpatrndetransfor
macioneseconmicas,sociales,estructurales(desarrollo)queoptimizan
laeconomayotrosbeneficiossocialesdisponiblesenelpresente,sin
arriesgarelpotencialprometedordebeneficiossimilaresenelfuturo.
Lasustentabilidadimplicaparaesteautorunprocesodetransicin
alejado del crecimiento econmico basado en el agotamiento de las
reservasderecursosnorenovables...quesebaseenrecursosrenova
blesalargoplazo.12
La nocin de desarrollo sustentable fue recibida
internacionalmente porelmovimientomedioambientalista,incluidas
susvertientesmsradicales,comounpasoadelante,perohasidocriti
cadasobrelabasedequeverdaderamentenoponeencuestionamiento
lasimplicanciasecolgicasdelastransnacionalizacindeprocesospro
ductivos dirigidos por el complejo militarindustrialcorporativo. Am
10
R.Norgaard:Losdesafosdelapolticadeldesarrollosustentable
Ambiente y Desarrollo,Vol.IV,N3,diciembre 1988.
11
Ibdem.
12
R.Goodland:Sustentabilidadambientaleneldesarrolloeconmico.
AlgunasreferenciaalaAmazonia. Ambiente y Desarrollo,Vol.IV,N3,diciembre1988;
L.Brown et al. State of the World.Norton&Company.NuevaYork.1987.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
pliossectoresdelmovimientomedioambientalistacontinanpensando
queunllamadoalasabiduraecolgicadirigidoalmundoempresarial
noresuelveloquepercibencomounaprofundacontradiccinentrela
nocinmismadedesarrollo(queresultaraahorademasivasinversio
nes en green business) yel principio de sustentabilidad ecolgica, que
aparececomomuydisputadoy pobrementeformuladotericamente.
Sinentraraquenesedebate(queobviamenteesdeenorme
importancia)nosinteresaexaminaralgunasdelasproposicionesque
problematizan la parte crecimiento en la nocin de desarrollo
sustentable,paraluego,presentandoalgunasexperienciasprcticas,re
flexionarsobrelanocindesustentabilidad.Adelantandonuestrapos
tura,podemosdecirqueestamosmsinteresadoseneldesarrollodela
sustentabilidad,queeneldesarrollosustentable
5.Crecimiento;desarrolloysustentabilidad
Unodelosautoresqueprobablementeharnhistoriaenla
formulacindeunanuevateoraeconmicaquesehagacargodela
crisisecolgicaesHermnDaly,muyconocidoyaporsuformulacin
de su teora de steady state economics.13 En unrecientebreve artculo,
Dalyasumelatareadedemostrarlaimposibilidaddequelaeconoma
mundialcrezcaparasuperarlapobrezayladegradacinambiental,o
enotraspalabras,laimposibilidaddeuncrecimientosustentable.14
El argumento de Daly es que, en sus dimensiones fsi
cas,laeconomaesunasubsistenciadelecosistemadelaTierraque
esfinito,quenocreceyqueesmaterialmentecerrado.Enlamedi
da que el subsistema crece, incorpora en s mismo un segmento
creciente del ecosistema totaly debe alcanzar un lmite que tiene
unmximodeun 100%. Porlo tanto, sealaDaly, sucrecimiento
noessustentable.Eltrmino crecimientosustentable cuandose
aplica a la economa es autocontradictorio y no evocativo. Segn
Daly,loseconomistaspuedenprotestarqueelcrecimientomedido
en Producto Nacional Bruto es una mezcla de aumentos cualita
13
H. Daly, The Economics of the Steady State. American Economic
Review, 1974.
14
H. Daly, Sustainable Growth: A Bad Oxymoron. Grassroots
Development,Vol15,N3,1991.
ALEJANDROROJAS
15
H.Daly,1991, op. cit.,p.39,traduccindelautor.
16
Ibdem.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Lariquezadeestetextoydelraciocinioqueleacompaa
sonmuygrandesysusconsecuenciasprcticas,muyprofundas. Tal
vezporqueconocemoslaobrageneraldeesteautoryparticularmente
sultimolibro,17escritoencolaboracinconeltelogoJ.Cobb,pode
mossintonizarinmediatamenteconlamduladesuargumentopresen
tadoanteriormente,elquenoesslo metafrico:enrigor,loqueDaly
nosdiceesquelamultiplicacinexponencialdecualquierespecieindu
cidaporprocesoseconmicos(aunaquellosbasadosenformasdeener
gasuave)provocaalteracionesmuyseriasqueafectanlaintegridad,
adaptabilidad,resistencia,estabilidadycapacidadevolutivadecomu
nidadesbiolgicasenteras,atentndoseenltimainstanciaencontrade
lacapacidaddelabiosferaparasostenerlavida. ElargumentodeDaly
esdeteoraeconmicaconstruidodesdelacibernticaylatermodin
mica,enlalneadelaselaboracionesdeNorbertWiener,GregoryBateson
(enciberntica) yNicols GeorgescuRoegen en su teora econmica
basadaenlatermodinmica.Hay,sinembargo,muchomsenlaobra
de Daly y Cobb que comentamos. El libro desarrolla una detallada
argumentacinquedemuestracmoelcrecimientodelPNBnoesun
indicadordeverdaderobienestareconmico,yproponesundicede
BienestarEconmicoSustentable (Index of Sustainable Economic Welfare).
Despusdeexaminarcuidadosamenteelpapelcolocadorderecursos
delmercado(ydefenderesapostura),DalyyCobbsedanlatareade
demostrarlosmotivosporloscualeselmercadoesciegoysordoalas
demandas de integridad de la biosfera y de la justicia distributiva.
Argumentandoenfavordeunaseriedecombinacionesmuypragmti
casdelosrolesdelmercadoydelEstado,losautoresdesplieganafondo
su concepcin de la necesidad de pasar del individualismo a la
personaencomunidadydelcosmopolitismoalacomunidadde
comunidades.
Piensoqueenmediodelocanodepublicacionesacercadel
desarrolloyelmedioambiente,estelibro,posiblemente,harhistoria.
Confiesodesdelapartidaquenocompartotodaslasaseveracionesde
DalyyCobb.Sinembargo,loquehacesutrabajotanimportante esque
ha ofrecido una crtica de la ciencia econmica y de las teoras que
emanandelparadigmadeldesarrollo,queseproponeexplcitamente
demolermuchasdelasfundacionesconceptualesdelacienciaecon
17
H.DalyyJ.B.Cobbjr: For the common good.BeaconPress,Boston,1989.
ALEJANDROROJAS
18
ParaunexamendetalladodesucontribucinvanseR.Griffin(ed.),
TheReenchantment of Science.SUNYPress,NewYork1989yD.Worster, Nature's Economy.
A History ofEcological Ideas,CambridgeUniversityPress,Cambridge,1988.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
nosotros.Laclave,mepareceam,estenlascomunidadesquehabitan
unadeterminadabiorreginyenellogrodeunpactoentrelafuerzas
delEstadoylasdelmercado(esdecir,unconsensoenlasociedadcivil)
paralaconstruccindeunaeconomapluralista.Piensoquelaselabora
cionesdeL.RazetoaquenChilesobrelaeconomadesolidaridadyel
mercadodemocrtico,queaboganporunaeconomapluralistabasada
enunarelacinbalanceadaentreelsectordeintercambio,elsector
reguladoyelsectordesolidaridad,19podranextendersealsector
verdeoecolgicodelaeconoma,buscandosugradualexpansin.
Hay experiencias en el mundo que apunten hacia la
sustentabilidadecolgicaysocial?S,ymuchas,prcticamenteentodos
losrinconesdelplaneta.Examinamosacontinuacinalgunasdeellas.
19
L.Razeto,Economadesolidaridadymercadodemocrtico.PET/
AHC.Santiago,1989:
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
lossistemasdelaagriculturamodernasonelproductodeunaevolu
cin estructural que ha desplazado interacciones ecolgicas
estabilizadoras, imponiendo en su lugar formas productivas que re
quieren intensos aportes energticos externos. Muchas de las
interacciones ecolgicas ms significativas y caractersticas de los
ecosistemasnaturalesyanoexistenenprcticasdemonocultivoalta
mentealterados,impidiendoeldesarrollodesistemasproductivosal
ternativosbasadosenprincipiosecolgicos.Enunsentidoopuesto,M.
A.Altieri,destacadoeclogochilenodelaUniversidaddeCalifornia,
Berkeley,hadocumentadocmolossistemasdelaagriculturatradicio
nalhanemergidoatravsdesiglosdeevolucinbiolgicayculturaly
representanexperienciasacumuladasdeinteraccinentreelmedioam
bienteylosagricultores,sinaccesoaaportesexternos,capitaloconoci
mientocientfico.Sinembargo,esasexperienciashanresultadoenmu
chas reas del mundo, en el establecimiento de agroecosistemas
sustentables.Sonvarioslosaspectosdeestossistemasdeconocimiento
tradicionalquepresentan gransignificadopara los agroecologistas.20
Altieridestacalossiguientes:
a) Elrefinadoydetalladoconocimientodelmedioambiente
fsico.
Estehapermitidolacreacinlocaldelosmssofisticados
sistemasdetaxonomasbiolgicas,amenudomscomple
tosquelosdesarrolladosporexpertoscientficos. Laevi
denciasugierequeelconocimientomsrefinadoevolucio
naencomunidadessituadasenmedioambientesfsicosy
biolgicosdelamayordiversidadyencomunidadesque
practicanlaagriculturadesubsistencia.Esaeslagenteque
puedeidentificarunagranvariedaddesuelos(deacuerdo
a sutextura,color, olor, lavegetacinqueloscubre,los
orgenes,elcontenidoorgnicoeinclusoelgusto).Elcono
cimientodeplantas,animales,insectosypjarosesincluso
msimpresionante,ypermiteasuspracticantesconocersu
valornutritivo,suspropiedadesmedicinalesysusignifica
cinceremonial.Porejemplo,elconocimientoetnobotnico
20
M.A.Altieri:Porquestudiarlaagriculturatradicional? Agroecologa
y Desarrollo,N1,marzo,1991
ALEJANDROROJAS
deloscampesinosmayasdeTzeltalyYucatnyeldelos
purpechas en Mxico es tan sofisticado que les permite
reconocermsde1.200,900y500especiesdeplantasres
pectivamente.21LosnativosenBotswanalograronidentificar
206delas211plantasquecoleccionaronlosinvestigadores
cientficos,ylosagricultoreshanunoodeFilipinaslograron
identificarmsde1.600especiesdeplantas.22
b) Elconocimientodeprcticasproductivassustentables.
Laprofundacomprensindeloselementosdesuambiente
ydelasinteraccionesdelavegetacin,animaleseinsectos
ha permitidoaloscampesinosasignaracadaunidadde
terrenounadeterminadaprcticaproductiva,loquecon
duceaunagrandiversidad deproductos. Mientrasms
estudianlosinvestigadoresagroecolgicoslasprcticasagr
colasdecampesinosqueerananteriormenteconsideradas
comoprimitivasoerradas,mscomienzanareconoceresas
prcticascomosofisticadasyapropiadas.Confrontandose
riosproblemasmedioambientalescomoterrenosendecli
ve,inundaciones,sequas,plagasybajafertilidad,muchos
pequeosagricultorestradicionalesdediversasreasenel
mundohandesarrolladosistemasoriginalesdemanejode
recursos. Estossatisfacenlosrequerimientosdesussiste
masproductivosconcentrandovariadosprocesosyprinci
pios:23
i) Lapreservacindeladiversidadylacontinuidades
pacialytemporal.
ii) Usoptimoderecursosyespacio.
iii) Reciclajedenutrientes.
iv) Conservacinymanejoapropiadodelasaguas.
v) Controldelasucesinyprovisindeproteccinde
cultivos.
21
Chambers,1983,citadoenAltieri,1991.
22
Conkln,1979,citadoenAltieri,1991.
23
Knigth,1980,citadoenAltieri,1991.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
c) Lanaturalezaexperimentaldelconocimientotradicional.
Losagroecosistemasdentrodeloscualesloscampesinos
agricultores tradicionales llevana cabo susprcticas pro
ductivas (cultivos de arroz en el sudeste asitico; los
agroecosistemasandinosbasadosenlapapa,loschinanpas
mexicanos; los sistemas de cultivo itinerantes enfrica y
unagranvariedaddeagroecosistemastropicaleshmedos)
combinanungrannmerodeespeciesyposeenunagran
diversidadestructuraltemporalyespacial,deacuerdoala
organizacin vertical u horizontal de los cultivos. Altieri
sealaqueapesardequeestossistemashanevolucionado
durantepocasdiferentesyenvariadasregionesgeogrfi
cascompartenunaseriedecaractersticasestructuralesy
funcionales:24
Explotanlaheterogeneidadmicroambientaldentrode
uncampo o regin, resultante de las gradientes de
humedad,suelos,temperatura,altitud,pendiente,fer
tilidad,etc.
Mantienencerradoslosciclosdematerialesydesper
diciosmedianteelusodeprcticasefectivasdereciclaje.
Dependendeunacomplejainterdependenciabiolgi
caqueproveedeestabilidadalsistemacontraplagasy
otraslimitantesbiolgicas.
Dependenderecursoslocales,deenergahumanay
animal,porloqueutilizannivelesbajosdetecnologa.
Dependendevariedadeslocalesdecultivoseincorpo
ranelusodeplantasyanimalessilvestres.Laproduc
cinsueleserparaconsumolocal.Elniveldeingreso
esbajo,porloquelainfluenciadefactoresnoecon
micosesimportanteenlatomadedecisiones.
Altiericoncluyequeunamplioconsensosevaabriendo
paso entre los agroecologistas que tienden a estar de acuerdo en
que el estudio de los agroecosistemas tradicionales puede ofrecer
24
M.A.Altieri:Porquestudiarlaagriculturatradicional?, op. cit.,
p.22.
ALEJANDROROJAS
7.SustentabilidadecolgicaysocialenlosAndes:Lametfora
delamontaa
El antroplogo Bastien (1987) ha trabajado sistemtica
mente en la relacin que en las comunidades campesinas de los
Andesse establece entre su visin del mundo, sus ceremonias, la
percepcindesumedioambientenaturalysusprcticasproductivas
yde consumo. Su trabajo etnogrfico constituye una detallada
descripcindeloquepodramos llamarla ecologa delserandino
(ola ecologa de la mente y el cuerpo en pueblos andinos). Un
rasgo distintivo, dice este autor, de la cultura de los Andes en la
25
A.Rojas, et alPoliticalEcologicalandComparativaImplicationsof
theEconomyofSolidarityinChile, op. cit..
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Pachaqota,ungranlagoqueseubicaenlacabezadelmonte,eselojo
en el que el sol desaparece; simboliza la muerte, la fertilidad y las
llamas.LospastoresdeApachetacelebranelRitodeTodoslosColores
enlasorillasdellagoPachaqota. Otracomunidad,JatunJunch'a,se
asociaconelhgadoyelcorazn.Losadivinosalimentanestesantuario
confetosdellamaduranteelRitodelosCamposElegidos. Lastierras
altas,centralesybajastienensantuarioscomunitariosquereflejansus
zonasecolgicas,perodesdeelpuntodevistadelayllucomountodo,
el santuario de la comunidad es slo una parte de la metfora del
cuerpo. Lagentedelastres comunidadesalimentacadaunodelos
santuarios durante las festividades y rituales del ayllu. La gente de
Apacheta,porejemplo,contribuyeconfetosdellamaalossantuarios
delosnivelesmsbajos,ylagentedeNinokorinaportalachichapara
regarlossantuariosdelaszonasmsaltas.Apesardequelossantua
rios estn ubicados en distintos niveles, sonpartes integrales de la
metfora de la montaacuerpo. Metafricamente, AylluKaataes una
entidad orgnicanacidayrecreadapormedio delosintercambiosy
relacionesdereciprocidadgeneralizada,trabajocompartidoyrituales.
Pachamama,lamadretierra,essiempresaludadaenbrindisceremo
nialesdereverencia,yrecibemuestrasdetodoloqueseconsumeenlas
celebraciones.Lospasos,caucesdeagua,ros,montaas,lagos,rocasy
cuevassontodossitiosrituales. Lacalidadtelricadelossantuarios
permitequeseanmetforasdelordenecolgico.
Estoyseguroqueparamuchosdeustedesestahistoriade
pueblos de la tierra (pueblos enraizados, como los han llamado
antroplogosyeclogos)26queseidentificanconeltejidodelavidaque
lorodeaesuntemafamiliarqueapareceenlasnarrativasdemuchos
pueblos nativos. Esto fue comprendidohaceya mucho tiempopor
variospionerosdelpensamientomedioambientalista.Hayunaamplia
literaturaantropolgicaehistricaalrespecto. Losmismostemasdela
tierraysuscriaturas,percibidascomoverdaderamentebellas;elsentido
demisterio,reverenciaycelebracinporlatierra,entendidacomoun
ser vivo y poderoso, como una comunidad pletrica de seres vivos,
entrelosquelossereshumanossonslounaparteyenquelatierraes
una parte de ellos; la conviccin de que hay unparentesco de los
26
Vase J.P.Orrego:Onrootedanduprootedpeople.TesisdeMaster,
FacultyofEnvironmentalStudies,YorkUniversity,Toronto,1985.
ALEJANDROROJAS
8.Labsquedadesustentabilidadecolgicaysocialenlos
mrgenes
Durantevariosaoshededicadounaparteimportantede
mitrabajodeinvestigacincomoprofesorenlaFacultaddeEstudios
delMedioAmbienteenlaUniversidaddeYorkalestudiodeexperien
ciaslocalesdesustentabilidad ecolgica ysocial. Los estudiantes de
posgradoconlosquehetenidoelprivilegiodetrabajarhandocumenta
doyestudiadosistemticamentemuchasdeesasexperiencias.Perso
nalmentehecomentadoenalgunaspublicacionespartedelasexperien
ciasmsinteresantesenChile,conocidasalgunasdirectamenteyotrasa
travsdeinvestigacionesbibliogrficas.27 Enellassecomentanlasex
perienciasdesustentabilidadllevadasacaboporelCentrodeEducacin
PopularElCanelodeNosylaReddeCentrosdeDesarrolloLocal;las
experienciasenelcultivoartesanaldeespeciesmarinasenpeligrode
extincinrealizadasporelGrupodeEstudiosdeEcologaInsularen
Chilo(GEEI)yotrasexperienciasdeenormevalorllevadasacabopor
ONGsenChile. No volveremos aqusobreellas, aunque cada una
justificaraunartculoseparadoyrequierentodavamuchomsestu
dio,msapoyofinancieroymsdivulgacin.Susxitossonnotables,a
27
Vase A.Rojas,Politicsasacelebrationoflife:EcologyandDemocracy
inanewChile, Alternatives,vol.13,N1,1985,pp.4049;A.Rojas,Theenvironmental
movementandtheenvironmentallyconcernedscientificcommunityinChile, op. cit.,
1992.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
pesardelaprecariedadmaterialconlasquehansidollevadasacabo
ylasdificultadesdetodoordenquehandebidoconfrontar.Terminar
esta presentacin con una narracin de una experiencia llevada a
cabo por el movimiento biorregionalista en la costa oeste de
Norteamrica.
a) LaexperienciadelConsejodeRestauracinEcolgicadelValleMattole
enCaliforniadelNorte
ElvalledelroMattoleesunlugardebellezaextraordina
ria.Lacuencadelro, enlabiorregindeKlamathSiskiyoucubreun
rea de ms de300 millas cuadradas. El ro, de64 millas delargo,
corre paralelo a la costa, nunca alejndose ms de 20 millas hasta
quese inclina sobrelenelOcanoPacficoenCaboMendocino. A
medida queuno se acerca alvalle a travsdelanicacarretera que
conducehastaall,lanieblaqueinundalamayorpartedeCalifornia
delNorte selevantarevelandoloscerrossuavesdelacosta.Losaltos
picos rocosos, los cerros redondos y la playa tranquila son
impresionantementebellos.Lacuencarecibeentre100y150centmetros
delluviaalao.
Talvezporsubellezaylejana,lacuencadelMattoleatrajo
aungruponumerosode back to landers(elmovimientoderegresoala
tierra)desde1968,triplicndosea2.000personaslapoblacindelvalle.
Lahistoriadeestaexperiencialapodemostrazaratravsdelavidade
algunosdeestospersonajes.DavidSimpson,unexactordemimosde
SanFrancisco,esunodeellos.Llegalvalleconotrosjustoenlapoca
enqueseextinguanlossalmones.Laprdidadelospecesfueprovoca
daporlaerosindelterrenovecino,asuvezcausadaporlatalade
bosques,la sobreexplotacindela tierraparapastoreoydemasiadas
rutas mal construidas. Cuando los investigadores visitaron a David
SimpsonyasuesposaJane,relataronlahistoriadelvalleydelproceso
quecondujoalasedimentacinyaunaseriedealuvionesquecambia
ronlaecologadelacuenca.En1948,seusaronenlazonaunaseriede
mquinastaladoras debosqueshechas conadaptaciones detanques
desechadosdelaSegundaGuerraMundial.Elresultadofueunverda
deroasaltoindiscriminadoparacomercializarlamaderaobtenidaenel
Mattole,quesemantenabastanteintocadohastalafecha,graciasasu
relativa dificultad deacceso. La electricidadhaba llegado alMattole
ALEJANDROROJAS
sloen1948.Desdeentonces,enunperodode40aos,el91%delas
coniferasmsantiguasfueexterminado.Inviernostorrenciales,unte
rrenoescarpadoylatalamasivadelosbosquesprovocaronunagrave
erosinyseriasinundaciones,quearrasaronconlosbosquesribereos
en1955.Otravez,entre1964y1965enormesinundacionesymstalas
indiscriminadasacentuaronlaerosindelsuelo.Lasedimentacindel
rollegacubrirlas pozas y las reas de desove delospeces. De
acuerdo al relato de Simpson, estos cuarenta aos reescribieron la
historiadelacivilizacin,es decir, lahistoria dedestruccindelos
suelosresultantedelacivilizacin (E. Hyaams, 1976). Sloen 1975la
industriaforestalfueobligadaainiciarreplantaciones.Simpsonyalgu
nosdesus amigossehabaninteresadoenrestaurarsalmonesplatea
dosenMillCreeken1975.Desdeentonces,comenzaronaconsiderarla
poblacindesalmonescomounindicadordelaintegridadysaludde
lascuencastradicionalmentehabitadasporestepez.(Esinteresanteel
contrasteconla experiencia delaintroduccin de monocultivos de
salmonesenChilo,dondelosgruposecolgicamentesensibleslosven
comoextremadamentedepredadores.)
Otropersonajesignificativoquecontribuyconsusrelatos
esFreemanHouse,unodelosparticipantesmsactivosdelmovimien
toecolgicobiorregionalista.FreemanHouseysuamigoyvecinoDa
vidSimpsonrelataronalosinvestigadorescmohaciafinesdelosaos
sesentallegaronacomprenderquelaculturaoccidentalhaballegadoa
removerunaseriedeexperienciashumanasvitales,talescomoelnaci
mientodelosnios, la muerte y la comida. Esta sensacinllev a
Freemanainteresarseporlaverdaderacomida.Secomprentonces
unpequeo barco pesquero en San Francisco y se convirti as en
pescador,trabajandovariosaosenPugetSoundyAlaska.
En1973,FreemanHouseleylosanlisisenergticosde
MichaelPerlmanacercadelaagriculturanorteamericana.Duranteese
verano, House aplic los mtodos de Perlman en sus operaciones
pesqueras.Sediocuentadequeestabautilizandomscalorasdeener
gaenlacazadesalmonesenelocanoquelasquelograbaobteneral
finaldelapesca.Msaun,sediocuentadequeesosclculosdegastode
energanocontemplabanlosgastosenergticosnecesariosenlaexplo
tacinminera,refineraytransportedelpetrleooloscostosenergti
cosrequeridosparaproducirbarcospesqueros.Seconvencidequela
pesqueracomercial del salmnera tpica solamente de la tecnologa
industrial que haba alcanzado las etapas ms elevadas de auto
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
canibalizacin.(House,1974).Todoaquelloresultabamsabsurdoan,
explica House, puesto que en el caso del salmn cada pez adulto
regresabaasurodeorigen,siendototalmenteinnecesariorastrearlos
con ninguna mquina sofisticada y cara. Adems, es justamente en
estaetapadelciclodevida,cuandoelsalmnregresadelocanopara
congregarseenlasbocatomasdesurodeorigen,queelpezseencuen
tra en su momento de mximo desarrollo y es ms nutritivo como
alimento.
Comobuenpescador,Housesediocuentafcilmentedela
relacinentreesasconsideracionesecolgicasyelsistemademercado
libre en el que los pescadores se encuentranbajo el control de los
empresarios procesadores y conserveros, que financian los barcos y
dictaminanlosprecios. Enlaactualidadenormesviverosdecultivos
comercialeshantomadoelcontroldelaindustriasalmonera,sinningu
naconsideracinniresguardodelapoblacinnaturaldesalmones,ni
de sus zonas de desove ni de su habitat. Ms an, como lo seala
House, losesfuerzosparaayudaryprotegerlapoblacindesalmones
naturales que buscan mejorar y preservar sus zonas de desove son
resistidos activamente por los intereses ligados a la construccin de
nuevosycarsimosviverosdecultivocomercial.Todasestasconside
racionesyelsurgimientodelasideasecolgicasbiorregionalistaslleva
ronaHouseacambiarsusplanesdevida.Abandonaslapescayse
trasladaviviralvalledelroMattoleconpropsitodededicarseala
recuperacindelsalmn.
En1979,elaoenqueHousesecambialMattole,juntoa
Simpsonyaunpequeogrupoiniciaronunesfuerzoaescaladepatio
traseroparapropagarlossalmones.Unaoymediodenegociaciones
conelDepartamentodePescayCazalescostobtenerunpermisopara
cultivarpequeascantidadesdesalmn.Latecnologausadaeraextre
madamentesimple,incubadorascaserasubicadascercadealgunade
lascasas,parachequearlasdiariamente. Estasincubadorasfuncionaban
conpequeascadasdeagua,sinusodeelectricidad.Posteriormente,
lossalmonesjveneseranliberadosenelro,unavezquehabancreci
dolosuficienteparasobrevivir.Sinembargo,prontoelgrupodescubri
queparaimpedirlafugadelossalmonestendranquerestaurarcom
pletamentelaecologadelacuenca:
Enelmomentomismoenqueunosemeteamejorarlascondi
ciones para la vida de los salmones, uno se da cuenta de un
ALEJANDROROJAS
modoconcretoyreal,hastaqupuntoelsalmnesunverdadero
indicador.Entoncesunosedacuentaquenosepuederestaurar
unsistemanaturalsimplementeponiendopecesdenuevoenel
agua. Lo nico que se obtiene as es meterse en un ciclo de
interferenciapermanenteenelsistemanatural.(House,1974:107).
Paraloscultivadoresdesalmnrestaurarlacuencasignifi
ctambincomprenderquenecesitabanganarselaconfianzadetodala
comunidad del Mattole. House comenta que este es un ejemplo de
cmo el salmn organiza la actividad humana. As, sus esfuerzos
restauradoreshansidoemprendidosatravsdecuatrodirecciones:
recuperacindelsalmn,controldelaerosin,reforestacinyeducacin.
SegnSimpson,elesfuerzodespegporqueentreloshabi
tantesdelacomunidadtodoelmundoqueralossalmones:losranche
ros,lostrabajadoresdelataladebosquesylosdueosdecasa.Ya
medidaquems mujeres se fueron incorporando en el asunto de la
recuperacindelsalmn,elprocesosefuehaciendomscelebrativoy
deprontounoestabalidiandoconcuestionesdecultura,decmovivir
lavida.
Elpequeogrupoderecuperadoresdesalmonescreci,y
en1983una serie de grupos de la cuenca formaron el Consejo de
RestauracindelMattole.LosobjetivosdelConsejoeran:
ElprimerproyectodelconsejodeRestauracindelMattole
(M.R.C.,MattoleRestorationCouncil)fuelapreparacindeuninventa
riodelhabitatdelsalmn,atravsdetodalacuenca.Conlaayudade
unbilogomarino,20habitantesdelvallecaminaron260millasdelro
ysustributariosparaformarunmapadelhabitatdelsalmn.Lograron
ubicarobstculosparalamigracinroarriba,determinarlascaracters
28
VaseJ.Sayen,Takingstepstowardarestorationethic, Earth First!,1
demayode1989,p.16.ReproducidoenV.Andruss, et. al.(eds.), Home! A Bioregional
tender,pp.121126,NewSocietyPublishers,SantaCruz,California,1990.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
ticasmsapropiadasdelhabitatparadeldesovedelossalmonesyse
propusieronabordaresosproblemas.Secomenzunaseriedeesfuer
zosparadetenerlasedimentacin;construirvertederos,camasdepie
dras;plantarlaszonasmserosionadasdelaribera;construirsoportes
paraimpedirnuevosdesplazamientosdeterreno,etc...ElMRCcomen
zaefectuar,tambin,censosendistintasseccionesdelroyapreparar
inventarios de las principales fuentes de sedimentacin. El Consejo
consideralacuencacomounidadgeogrficaquetodosloshabitantes
puedenidentificarconfacilidadytomarresponsabilidadesespecficas
ensurestauracin. ElMRChalogradoobtenerfondosdelgobierno
ydevariasfuentesprivadas.Secomenzacomprenderquelostrabajos
derestauracinpodranllegaraserunaparteimportanteenlaecono
ma local, en la quehaba hasta un 25% de cesanta. ElMRC es
hoyuna fuente importante de generacinde trabajoproductivo enel
Mattole.
Cadaao,cuandolapocadedesovellega,alrededordela
segundasemanadenoviembre,losniosdelaescuelalocalparticipan
enlarecuperacindelsalmn,actividadqueformapartedelprograma
deestudiosdelmedioambientedelcolegio.Laescuelasecundarialocal,
lanicaenlacuenca,constituyeunaalternativadirigidaporlagente
delvalle.DavidSimpsonestenelconsejodelaescuela.Laparticipa
cinen las tareas generales delMRC sonparte de las experiencias
educativasprcticas.Gruposdeteatroydanza,festivalesyotrasactivi
dadesculturalessedesarrollancomopartedelesfuerzogeneral,bajola
consignadelarestauracindelaculturadebeirmanoamanoconla
restauracindelossistemasnaturales.
En1988elMRCdesarrollunesfuerzoparaconfigurarel
mapadetodalacuencaydeterminarlaubicacindelospocosespacios
cubiertosporbosquesderbolesantiguos.Usandounacombinacinde
fotografa areas y los esfuerzos de 200 voluntarios completaron el
proyectoyprodujeronun mapaquesecomparconmapasanteriores
a 1947. Elefectoeducativo deesteesfuerzofuemuyimportante. En
palabrasdeF.House:
...polticamente,lainformacinacercadelacuencanosdamuni
cionesparalidiarconlasentidadespolticas:anivelfederal,de
Estadoyanivellocal.Amenudo,essimplementecuestinde
avergonzarles;nosotrossabemosmsqueellos.Peroaveceses
tambinunacuestin mstcnica,desercapacesdeorganizarla
ALEJANDROROJAS
informacindemodoquetengasentidoparalagestin.Yningu
na deesas entidades oficiales seha dado todavael trabajo de
hacerlo. Una cantidad enorme de informacin est surgiendo
graciasalosesfuerzosdebase.
Desdelapublicacindelosmapas,quedocumentaronlos
40aosdedramticadestruccin,muchagentenuevasehaincorpora
doenlosesfuerzosderestauracinypreservacin.Selogrdetenerla
talailegalenelBosqueSantuario,900acres deencinacosterayotras
variedadesantiguasenlacabeceradelro,conunbloqueodecaminos
enelqueparticiparon150personas.
ElMRCseoponealautilizacindelosbosquesantiguosy
detodaslasespeciesquedependendestoshastaqueseencuentren
sistemasdecosechaquepreservensuestructuraglobal. Laorganiza
cinconsidera quelaprctica depequeasempresasproductoras de
maderaydeproductoselaboradospuedeneventualmenteintegrarse
conlosesfuerzosdepreservacindelosbosquesantiguos,delacalidad
delagua,delospecesydelhabitatdelasespeciessilvestres.Comoloha
sealadounodeloslderesintelectualesdelmovimientobiorregionalista,
enunartculoacercadelacontroversiaentrealgunospreservacionistas
yrestauracionistas,siestamosporrehabitarlatierraresponsablemen
te,debemosreconocerquelapreservacinyla restauracinsoninsepa
rables... Esta es la irona de nuestra poca: una gestin que mete las
manosesnecesariapararestaurarunavidasilvestrenointervenida.30
EldesarrollodelainfluenciadelMRChacontinuadocre
ciendo.Ahoralagentedelvallesehafamiliarizadoyhacontribuidoa
formarunlenguaje derestauraciny sehaacostumbrado a orlo. Es
ahorapartedesulenguaje:
29
VaseF.House,TtemSalmn,enV.Andruss, et. al.(eds.), Home! A
Bioregional Reader,pp. 121126,NewSocietyPublishers,SantaCruz,California,pp.67
73,1990. Publicadoporprimeravezen NorthPacificRimAlive, Bundle,N3, San
Francisco,California,PlanetDrumFoundation.
30
VaseJ.Sayen, op. cu.,p.14.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
grancantidaddeinformacinexperiencial.Estopermiteunnivel
decomunicacinquenose meocurredequotraformapodra
obtenerse. No he encontradoningnmodo ms eficaz para el
crecimientodeestasideasenelcorazndemsymsgente,que
estetipodetrabajocompartido.^1
9. Reflexiones
Hemosexploradoenestetrabajoalgunasdelasimplicancias
deunaposturabiocntricaparaeldebatesobreeldesarrollosustentable.
Hemossugerido queundesafotericoprcticodelamsaltaimpor
tanciaeseldesarrollodelanocindesustentabilidadecolgicaysocial
ydelascondicionesquelahaganposible.Eltrabajohautilizadoele
mentosdelaantropologa,laecologaylaagroecologaysubrayadosu
significacinparalaformulacindeunateoraeconmicaquesehaga
cargodelosdesafosqueplantealasustentabilidad.
Lossistemasdesignificadodelavidadepueblosindgenas
delosAndesydeAmricaydemuchospueblosnativosdetodoel
mundotienenalmenosunelementoencomnquehasidotambin
detectado porestudiosos devarias corrientesespiritualesorientales
(comoelbudismoyeltaosmo32).Tpicamente,ensuaproximacinala
realidadestossistemasdesentidobuscananalogas,similitudesyex
tensionesycontinuidadesdelser,msqueidentidadesseparadasde
egosatomizados.Muestran,adems,unasignificativaresistenciaalas
nocionesabstractasquedependendeprincipiosuniversales,comosis
tema,unidad,objetividad,uniformidadyconceptualizacin,queson
lasqueunificanlastradicionesdominantesdelafilosofaoccidental.Lo
queescaractersticodelosmodosdepensamientodemuchos pueblos
nativosyvariastradicionesorientaleseslapresenciadeunaimagen
efectivamente focalizada,ynounateora;unaexperiencia,enltima
instancia,inexpresableenconceptosonmerosoargumentos;uname
tforaevocativaynouna demostracinlgicadelaverdad.
31
VaseF.House, op. di.,p.110.
32
VaseCallicottyAmes, Nature in Asan Traditions of Thought.SUNNY
Press,1989
ALEJANDROROJAS
Esevidentequelaposicin biocntricatieneunmuylargo
caminoquerecorrerparaencontrarunlenguajequelepermitaentraren
dilogoconlascienciassocialesyconlacienciaeconmicaenparticu
lar.Losargumentosenfavordeldesarrollosustentablepermanecen,en
la mayora de los casos, dentro de una visin estrictamente
antropocntricadelacrisisecolgica.Elargumentodelderechohu
manoaltotalaccesoalanaturalezaparapropsitosenteramentehu
manosseasumeporsentado enlamayorparte delaselaboraciones
sobreeltema.Lanaturalezacontinasiendovistacomounamercanca,
yelhombreesvistocomorectoroagente,emperadoroconductor.La
premisautilitariasurgeyreapareceentodoelespectrodeargumentos
deusointeligentedelanaturaleza,y,deunmodomenosvisible,en
losargumentosquesebasanenladefensadelacalidaddevida.Al
menosenesteltimoargumento,larecompensaescualitativamsque
cuantitativa,perosemantienelapremisadequelanaturalezaesun
haberyque el hombre es el beneficiario, independientemente de si
consumelanaturalezaprstinainmediataogradualmente. Escontra
estaconcepcinquemuchosdelospueblosindgenashanenfiladosu
resistenciaalprogresoyeldesarrollo.Lasexperienciasnarradasaquse
inscribenenunaperspectivabiocntrica.
Qunos indicanestasexperiencias locales? Sonsimple
menteun pardebellosesfuerzospuntuales,carentes deproyeccin
general,resultadodelasbuenasintencionesdeexcepcionalmenteraros
casosaisladosdelucidez?
La verdad es que quienes se interesan en serioporlas
demandasquesurgendelimperativoecolgicosabenqueexperiencias
deestetiposeestnmultiplicadoporcientosentodoslosrinconesdel
planeta.Hayyaunaliteraturaabundantealrespecto,documentando
casosexitososyotrosnotanto.Algunasiniciativasvienendeantiguos
intentosdeoponerexperienciaslocalesdedesarrolloalaescalahuma
naalaimpetuosaexpansindelacivilizacinindustrialistaysuregue
rodedestruccin cultural, quiebre de comunidadeshumanas y
mercantilizacinymonetarizacindelavida. Desdeelmovimiento
romnticoenadelante(yaundesdeantes,conlasprimerasformulaciones
utopistas),enlosmrgenesdelasociedadhanexistidoestosintentosde
crearexperienciasqueposibilitenunnivelsuperiordedesarrollohuma
no,enelmarcodeunaticaigualitariaydecooperacin. Losaos
sesentareeditaronesasoleadas quellevaronenelpasadoamilesde
hombresmujeresyniosaintentarlaaventura,siempreconresultados
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
discutiblesypocasvecesdurables.Alguiensehareferidoaestasexpe
rienciasutpicascomoexperimentoshumanosvaliososporque,apesar
de ser tan voltiles, se los puede considerar como experiencias
biodegradables,quesedisuelvenenespaciosdeesperanzaydecep
cin,unavezquecumplensufuncin. Muydistinto,porcierto,ala
experiencia de las grandes instituciones militares industriales y
corporativistas,verdaderasrocaslanzadasconcatapultaenelmediode
unalaguna prstina,devastndolotodo...
Sinembargo,hayelementosparapensarquelasexperien
cias que comentamos en este trabajo corresponden a un fenmeno
nuevo,aunqueconcontinuidadesdeotrosexperimentossociales.La
primerayfundamentalnovedadradicaenquesetrataderespuestas
intencionalesalacrisisecolgica.Porello,partendeunavalorizacin
deladiversidadhumanacomonosloinevitable,natural,sinotambin
deseable.Sehacenecodeunmensajedelanaturaleza:lasespeciesque
aprendenavivirenlabiodiversidadsonlasquefinalmenteseadaptan
exitosamente.
Ensegundolugar,lasexperienciasquecomentamosycen
tenaresdeexperienciasdelaeconomainformalquesepodranagre
gar,ydecenasdeintentosdeproduciryvivirdentrodeloscdigosque
aseguranlaintegridaddelabiosfera,contienensemillasquepueden
ahoraflorecer.Loscambiosquelacrisisecolgicaest produciendoen
lamatrizculturaldelasociedadindustrialsugierenqueestoesuna
posibilidadreal.Secorrespondenconunabsquedasemejanteencasi
todaslasramasdelacienciayde,prcticamente,todoslossistemas
filosficos, espirituales y artsticos: la bsqueda de una cultura
posmoderna.
Entercerlugar,lasexperienciasquecomentamossealan
queesposiblevivirmejor,dormir,comer,divertirse,descansar,creary
trabajarmejorcuandosebuscaproveerparalasnecesidadesdebelleza,
paz,felicidadysensibilidadporlanaturalezaysusnecesidades,que
cuandolosproyectoseconmicosaparecennicamentemotivadospor
elansiadeacumulacinycrecimientocuantitativo.Surgedeestasexpe
rienciaslanocindequelarestauracinecolgicaylasustentabilidad
permitenundesarrollohumano quelasteorasylasprcticasmoder
nasdeldesarrollosimplementeparecenaplastarirremediablemente.Es
posible empezar a pensar en serio en una economa cuyo principio
articulador sea la restauracin y la preservacin ecolgica, cuyos
indicadorestenganencuentaloquelanaturalezaaportaenenerga,ylo
ALEJANDROROJAS
quequedaalfinaldelprocesodeproduccin,distribucinyconsumo,
comoloscriteriosprincipalesderiquezaeconmica.
Eldesafoesreconocerqueestasexperiencias,verdade
rosespaciosdeesperanza,hanidosurgiendocomolapequeaplan
ta que se abre camino en el cemento y que lucha por echar sus
races. Qu ocurrira si ungobierno democrtico las tomara en se
rio, creara espacio para que se multiplicaran en la ciudad y el
campo,dispusiera de recursos, tierra yaguaparapermitir su des
pliegue, y observara cuidadosamente qu ocurrira con el desarro
llodelsectorecolgicodelaeconoma?
Habitarhumanoy
medioambiente
Arturo Fontaine Talavera
inclusolospinospersistanensuspropioscerrosnoeranderri
badosparanavegarpormaresignotos.
Laprdidadeesemundoarrojaalhombreaunanaturaleza
inhspita,peligrosaymezquina. Esprecisosubsistirdoblegandosu
hostilidadpormediodeltrabajoylaviolencia.Enesascircunstancias,
sloeljardn,elcotoenmedio delosalvaje,permiteunanaturaleza
apacibleyarmnicaconelserhumano. Eseparqueojardnesyafruto
del trabajo delhombre, como lo aprendebienpronto quienquiera
haceroconservarunjardn.
Peronoocurrequelanaturalezapuedesertambinbenfica
antesdequeelhombreladomineydomestique?Enciertomodos.1
Noaoramos,porejemplo,esaplayasolitaria,protegidadelviento,de
marapacibleyarenassuaves,tibias,dondelosgriegosimaginaronel
nacimientodeladiosadelamor,Afrodita?Diraqueesepaisajeapacible
y reconfortante se recorta sobre un fondo amenazador dado por la
inmensidaddelmar,elpoderodesusvientosytempestades.Enverdad,
eserecortedelaimaginacinsecorrespondeconlaaoranzadeljardn
natural,esdecir,elquehizolanaturalezasola,sinintervencinhuma
na.Setrata,nuevamente,delJardndeDios.Porqueelserhumano,tal
comoloconocemos,nopuedesubsistirenlanaturalezasinlamediacin
de lo artificial. Es a travs de su trabajo, de su intervencin
transformadora, que se puede experimentar lobenfica y acogedora
quepuedeserlanaturaleza.Amenudonosrepresentamosesasinter
vencionesyencuadrescomollamadosacompletaryperfeccionarlo
natural, como maneras de encauzar la naturaleza segn lo pide su
propiaysecretaley. La reconciliacinseproduce, entonces,ocomo
restauracinocomoproyeccinafuturo.Enamboscasosesimperioso
eltrabajotransformadorylacreacindeloartificial.
Losjardinesrabesolosrenacentistasasumenmuyexplci
tamentesuartificialidad.Sugierenunaversinsublimadadelanatura
lezaespontneaoexistentedehechoenelmundo,congruenteconla
teora de la naturaleza cada o degradada de lo terrenal. Lo mismo
ocurre con los paisajes de las pinturas. La figura humana o divina
1
AgradezcoaFernandoAlliendesuscomentariosacercadeestepunto,
losquemehanpermitidoprofundizarymatizarmiplanteamiento.DeboaJuanPablo
Illanes valiosas reflexiones acerca de lo artificialcomo nicho ecolgico de la especie
humana.
ARTUROFONTAINETALAVERA
tiendeaaparecerenmarcadaenunaestructuraarquitectnica.Eljardn,
siest,sedivisasupeditadoaellaysurgecompletamenteidealizado,
evocandolaimagendelEdn.
Noescasualqueelpaisajepaseaseruntemaporsmismo
enlapinturadelsigloXIX.Algohacambiadoenlaconcepcindela
naturalezaparahacerloposible.Yeso,creo,eselromanticismoquele
atribuyealoespontneounvalorticoyesttico.Laideadelbuen
salvajecorrompidoporlacivilizacincorreparalelaalaapreciacinde
la vida y el paisaje natural. Por cierto, hay antecedentes antiguos.
Digenesyloscnicosseapartabancondesdndelacivilizacincomo
resultado de su enfoque filosfico. Los anacoretas y los monjes
contemplativoscomparten,asumodo,estedespreciodelmundo.
Paraelromanticismo,losniosyloscampesinosrepresen
tarnalgo as como una versin plida del buen salvaje. Como se
sabe, son parte del mismo fenmeno, el inters por la msica y las
leyendaspopulares(unadecuyasexpresionessonloscuentosrecopila
dosporloshermanosGrimm),porellenguajehablado,porlasabidura
delossentimientosylasintuiciones,talcomoseexpresan,porejemplo,
enlaprosadeGoetheodeChateaubriandoenlapoesadeWordsworth.
Elartedelajardineranotardaenempaparsedelmismo
espritu. Elparque de estilo ingls recoge lavisinromntica que
exaltalonatural de la naturaleza. Es unpoco una paradoja: crear o
encapsularartificialmentelosalvaje.Elparqueinglssugiereloqueest
msall,puesquisieracercarloqueestafueradeljardn.Poresoa
medidaquesealejadelacasasediluyegradualmentehastatransformarse
enpasto, enbosque, en laguna o ro. La naturaleza ha perdido su
carcterpuramenteinhspitoyamenazador. Alcontrario,parecees
conderunmisterio,encerrarelsecretodeunafelicidadperdidaoigno
rada.Esdealgunamaneraunparasoprometido.
Paranosotros,laexperienciaradicaldelanaturalezaylo
salvajenoesyaposible.Elbosquenaturalslopuedesubsistirapartado
yprotegidoporelhombre.Lopeligrosoyamenazadornoestnafuera
sinoadentrodenosotros.Loinhspitopuedeserelrastrodelohumano.
Lamantencindelonaturaldelanaturalezaesyaunacomplejaobrade
jardinera.Elromanticismoeslaotracaradelavancecientficoytecno
lgicodelarevolucinindustrial, del desarrollo de lamquina yla
urbe. El ecologismo retoma estas preocupaciones en la poca de la
expansindelpoderonuclearqueentregaalhombrelacapacidadde
destruirlanaturalezatalcomolahemosconocidoydehacerinhspito
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
supropiohabitat.Loquehoyestenjuegoeselmodo,laextensinyla
intensidadconquedebeabordarseestaobradeproteccindelmedio
ambientenatural.Porcierto,estepropsitoadmitemuchasinterpreta
cionesmsomenosexigentesyradicales.Perohoy,encualquiercaso,
laconservacindeeseparasoes,comoenel Gnesis,unatareahumana.
Laretorcidayastutaserpientedelprogresoysustentacionespueden
hacernosfracasar. Tendremoselconocimientoylavoluntadqueese
cuidadoexige?
Enlaspginasquesiguenquisierahacerpresentealgunos
riesgos:elfundamentalismoecolgico,porunaparte,y,porotra,en
sentidoopuesto,lacuestindelaprdidairreversibledebienesaltamente
valorados.Haciaelfinalquisierabarruntarpordndepasaelestrecho
desfiladeroque,amijuicio,permiteencararestedesafo.Peromsque
solucionessimplistas,miintencin,enesteartculo,esentregaralgunos
elementos dejuicio para la comprensindelcomplejsimoproblema
quenosconvoca.
2.Elfundamentalismoutpicoverde
Eldesarrollotecnolgicohahechodelapreservacindel
medioambientenuestrohorizonte. Puesto enlascategorasclsicas,
estosignificaquelafisis(lonatural)eshoyule(materia)alaqueda
eidos(formas)laenerga(laactividadhumana).Estoquieredecir,
silaintuicindeHeideggerescorrecta,quelomspropiodelonatural
sepresentahoycomomaterialparaeltrabajoyactividad.Setratade
una determinacinmetafsicadeacuerdoconlacualelenteaparece
comomaterialdetrabajo.2
Quisieracomentarenesteapartadounadelastendencias
del ecologismo contemporneo. A mijuicio, dentro del movimiento
ecolgicoo verdehay incrustado un sectorradical que comparte un
enfoqueutpicoyfundamentalista. Sudoctrinaesconocida,aveces,
comoecologaprofunda.Serauntorpeerrorounacaricaturaburda
pensarquedichoenfoqueeselpreponderanteentrequienescomparten
2
MartinHeidegger, Cartas sobre el humanismo (Madrid: TaurusEdicio
nes,S.A.,1970),p.38.
ARTUROFONTAINETALAVERA
preocupacionesecolgicasreales.Voyaanotar,simplemente,losrasgos
deloutpicoalinteriordeunmovimientomuchomsvastoyqueno
depende,esencialmente,deloutpico.
Elutopismoverde3esunaformadefundamentalismose
cularque comparte con otros fundamentalismos el sustentarse en un
misterionegado,noreconocidocomotal:elfuturodelabiosfera.Todas
lasafirmacionesplanteadasenjergacientficaylasprofecasapocalpticas
quede all derivan; todo el cdigo de conductas prohibidas (dieta,
destinodelosdesechosmaterialesdelosobjetosfabricados,movilizacin
yotros),enfin,lacosmovisinyprctica delmovimiento,enltima
instancia,reposansobreunmisterioque,aunquenoscuesteadmitirlo,
loshombresignoramos.Losciclosdeevolucindelosfenmenosson
tanlargosquenoesposible,salvomuylimitadamente,opinarsobre
ellosconbaseenlaexperiencia.Losdatosson,engeneral,inciertosylas
variablessonmltiples.Noobstante,comoocurreamenudoenfen
menosdeestaclase,hayunpequeogrupodeelegidosquetieneacceso
alosmisteriosycumplefuncionessacerdotales:sonloseclogos.Estos
iniciadossonnuestrosintermediarios.
Comoentoda utopa estructuradaha dehaberaquuna
escisin fundante, una llaga. Y su contrapartida, una conducta que
reconcilia.Estapraxisesutpica,esdecir,pordefinicinfrustrante.El
cuidadodeljardnnaturalesforzosamenteimperfecto,puestoquede
pendederepetidasintervencionesqueinevitablementealteransuvida
espontnea,queesloquesequiereproteger.Lasprofecasapocalpticas
hacen juego con la proposicin de esta praxis salvfica. El plan
escatolgicosuponelabsquedadeunestadodeconsonanciaconel
medioambiente,enelcualelhombrenoamenaceconsusintervencio
neslasaludyespontaneidaddelanaturaleza.Seechamano,entonces,a
lanocindelpuebloescogido,confirmndolaconladelbuensalvaje.
Seestudianexperienciasderemotospueblosindgenasydeminoras
tnicas(generalmenteextintasoenvasdeextincin)yserealzansus
virtudes perdidas. Lo corriente es que estos casos no sean
universalizables.Peronoimporta:sonilustracionesejemplares.Permiten
reavivarla fe en que la praxis utpica es posible, de hecho ha sido
posible (para ciertos individuos, para ciertos pueblos especiales). Por
3
MerefieroaestomismoeneltrabajoBaudrillardyelfundamentalismo
ecolgico, Estudios Pblicos,51,invierno1993.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
otraparte,surgenlosritoscorrespondientes:abrazaralosrboles,cele
brarel DadelaTierra(EarthDay)... Sinembargo,eldolordelacada
acompaasiemprealapraxisutpica.Entoncesseviveenculpa,locual
refuerza el sometimiento a la autoridad totalizadora del eclogo. La
vidasocialensuconjunto,yensusminucias, deberplanificarseen
funcindeestavisinutpica.
EstaescatologaultramundanasuponequelaTierra, Gaia,
adquieraconnotacionesdivinas.Elriesgoesquepuedeacarrearuna
oposicinalhumanismoyterminarenunaformanuevadetotalitarismo.
As,porejemplo, segnelpensadornoruegoArneNaess,espreciso
distinguir la ecologa profunda de la ecologa antropocntrica. La
ecologaprofundasebasaenunigualitarismoontolgicoradical.En
lugardelantropocentrismoseproclamaelbiocentrismo.Sereconoce,
entonces,elderecho(detodaslascosas)aexistiryaflorecer.Estees
unimperativoticoquerecaesobreelhombre:preservarladiversidad
sin anteponer sus prioridades como especie como si fuesen
universalizables.LasrocasdiceelfilsofoRodrickNashconvalero
saconsistencianosonseresmorales,perolosseresmoralespueden
atribuirles derechos, alegar derechosporellas, yrepresentarlas enla
obtencindeesosderechos....
La tesis del biocentrismo es difcil de entender. La idea
pareceser quelavida tiene unvalormsall de suutilidadparael
hombre.Eso,alprincipio,noofrecedificultades.Pero,alabandonarel
antropocentrismo,noresultafcilimaginardesdequpuntodevista
debeanalizarselapreservacindelmedioambiente.Desdeluego,te
nemosderechoausarlavidadeotrosseresvivos?Eslcito,porejemplo,
criarpollosyternerosparacomrselos?Tenemosderechoamatar
lechugasoesoviolasusderechos?Supongamosquelarespuestasea
no.Qusesigue?Llevadaaeseextremo,latesisresultamanifiesta
menteabsurda.
Talvezelimperativobiocntricodeberaestablecerlimita
ciones (incluida la especie humana) destinadas a favorecer la
biodiversidad sobre la base del supuesto de igualdad ontolgica de
todaslasespecies.Elproblemadeesteplanteamientoesqueaunsin
intervencin humana hay especies que tienden a desaparecer como
productodelaevolucin.Eslahistoriadelossaurios.Loscientficos
calculanquesonmuchosmileslasespeciesqueestndesapareciendo
permanentementedelafazdelatierra.Elbiocentrismo,asplanteado,
intentaabolirelprocesodeseleccinnaturaldarwiniano.Laresponsa
ARTUROFONTAINETALAVERA
bilidadticarecaeslosobreaquellasintervencioneshumanasalasque
caberesponsabilizardeladesaparicindeciertasespecies.Peroocurre
quelasalteracionesquerealizalaactividadhumanaenelplanetason
tanmltiplesquenoresultafcilimponerrestriccionesgeneralesala
prcticadelaspersonasquepudieraponerenpeligrolaconservacin
decualquierespecie.Msbienloesperableesqueelserhumanoponga
hincapienlaconservacindeaquellasespeciesamenazadasalasque
l confiere un particular valor. Slo que aqu resurge el enfoque
antropocntrico.Loqueelbiocentrismonolograaclarar,amijuicio,es
envirtuddequimperativoticoelserhumanodebeasumirelcuidado
detodas las especies con un criterio igualitarista. Tampoco se hace
cargo,naturalmente,delaviabilidadquetendraelasumirestosprinci
piosdeunmodoradical. Tampocotoma debidamenteencuenta los
efectosfuertementerestrictivosdelalibertad delaspersonas delpro
yecto.Nilasconsecuenciasticasquetendraundescensoeconmico
significativo (loqueserainevitable) dadoeltamaodelapoblacin
que habita el planeta. Adoptar los criterios del fundamentalismo
ecolgicoimplicariesgosdevidaparamuchaspersonasquetienen,en
lascircunstanciasactuales,susubsistenciaasegurada.
Elserhumanonodestruirlanaturaleza,perospuede
acabar con la que hemos conocido y hacer imposible la vida de la
especiehumanaenella.Desdeunenfoquebiocntrico,ellonoesgrave,
puesalfinallabiosferasobrevivealhombre. Loalarmanteesqueesa
destruccin disminuya la biodiversidad. Con todo, qu grado de
biodiversidad es la ptima para labiosfera? Tiene siquiera sentido
hacerseesetipodepreguntas?
Perolaincertidumbrenoarredraaquien,llevadoporun
impulsoutpico,daunsaltodefe,sienteamenazadalaintegridadde
algovagamentenuminosoysecomprometeferozmenteenunapraxis
misionaldereparacin.
JeanBaudrillardhasostenidorecientemente,comentando
elexperimentoBiosfera2,deArizona,queloquesubyacealecologismo
radicaleslabsqueda de la sobrevivencia a toda costa. Reciclaje de
todaslas sustancias, integracin de flujos y de circuitos, no polucin,
inmunidadartificial,equilibrioecolgico,abstinenciacontrolada,goce
bajocontrol,pero,comocontrapartida,elderechoalaconservacinde
todaslasespecies,nosolamentelasvegetalesyanimales,sinolassocia
les:mujeres,nios,negros,homosexuales;setratadeasumirformal
mentetodaslascategorasdeunderechoalasobrevivenciaqueconsagra
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
elfindelaseleccinnatural.4Enverdad,paraBaudrillard,elecologismo
expresauntempledenimohoyprevalecientequeintentavivircomosi
lamuertenoexistiera.Lavidareal...essacrificadaalasobrevivencia
artificial...Antesseembalsamabaalosmuertosparalaeternidad,hoy
seembalsama alosvivosenla sobrevivencia. Esnecesarioesperar
esto?Esnecesarioque,habiendoperdidonuestrasutopasmetafsicas,
construyamosunautopaprofilctica?.5SiBaudrillardestenloco
rrectoyyocreoqueloestsequisieraconstruirtcnicamenteun
parasoartificialdondesepreservelonatural,perosinbasura,desperdicio
ogrmenesdemuerte.Esunproyectoderazmilenaristaquenocree
enlaeternidadcomotrascendencia,yaspira,encambio,alaperdurabi
lidadintramundana.Laparadojaesquealnegarselamuerte,seniegala
vida.6
Sinembargo,estonoestodo.Elcuidadoporloqueexiste
es parte de la vida y no implica, necesariamente, la negacin de la
muerte.Noserposibleapartirdeesecuidadounarecuperacindelo
religioso,alejadadelfundamentalismototalizante?CreoqueelArcade
NonohadeconfundirseconelexperimentoBiosfera2;creoquela
actituddeNocuidarloqueexisteysurenovacinnoimplicauna
utopadelaperdurabilidad.
3.Elcuidadodeloqueexisteylapropiedadprivada
Ahora quisiera plantear cual es, en mi opinin, el valor
central que la preocupacin ecolgica rescata: el cuidado de lo que
existe.Creoquehayaquunaactitudticadecontenidoprofundo.Dira
que tras la preocupacinpor elmedio ambientehayuna actitud de
admiracin,dereverencia,quiz,anteelmisteriodeluniversoydela
posicin delhombre dentro de l. Es la misma actitud quepone en
4
JeanBaudrillard,Sobrevivenciaeinmortalidad: Finoarrepentimien
todelahistoria,conferencialedaenlaSalaClaudioArraudelTeatroMunicipal,el23
demarzode1993. Estudios Pblicos, 51,invierno1993.
5
dem.
6
Acercadeesto,vasemicomentarioBaudrillardyelfundamentalismo
ecolgico, op. cit.
ARTUROFONTAINETALAVERA
marcha,segnAristteles,alconocimiento.Enestecuidadodeloque
existeyenlapreocupacinporsureproduccinseestconscientedel
peligro;elpeligroltimoeslamuerte,laextincin,esdecir,laprdida
irreversible.
Lasociedaddesarrollamecanismosinstitucionalesqueper
mitenencauzarestainquietud,queesunmododevivirelamorporlo
real.Esteseexpresatambincomounamoraladiversidaddeloreal.
Lacuestinestribaencmoacogeresteimpulsoticosinempaparlode
unavisinutpicaqueterminanegandoelamoraloreal.
Lapropiedadprivadasurgecomounamaneradellevarala
prctica este cuidado de lo natural, que es tarea del hombre. Desde
antiguo,losautoreshanreconocidoenlapropiedadprivadaunmeca
nismoinstitucionalquepermiteunmejorcuidado delascosas quela
propiedadcomn.7TomsdeAquino,porejemplo,sostienequetodo
hombreesmscuidadosoenprocurarseloqueesparasmismoquelo
queescomnamuchosoatodos;puestoquecadaunoevitartrabajar
ydejaraotroloqueconciernealacomunidad.8Estosedebe,pienso,
aquepermitelocalizarlaesferaderesponsabilidaddecadacual. En
general,desdeelpuntodevistadelasinstituciones,elcuidadoselogra,
hastadondeesposible,atravsdelmecanismodepropiedadprivada,y
loque la hace socialmente beneficiosa es la libre concurrencia y la
libertaddelosmercados.
Sinembargo,laliteraturaespecializadalereconoceunpa
pelalEstadopropiamentetalenlageneracindenormascomoregula
ciones y controles, si ello es necesario para disminuir los costos de
transaccinporconcepto deexternalidadesnegativas o sisetrata de
bienespblicos. Estasintervencionesgubernamentalesvanmsallde
loquecabe esperar de los particulares y tambin son un modo de
institucionalizarelcuidadoporlascosas,sureproduccinyrenovacin.
ComnmentesereconocequeRonaldCoasedemostrque
lajurisprudenciahaprocurado,espontneamente,rebajarloscostosde
transaccininvolucradosenlareduccindeexternalidadesnegativas.
7
Acercadelarelacinentrepreocupacinecolgica,escasez,propiedad
privadayexternalidades,vasemitrabajo Responsabilidadpersonal,daoymedio
ambiente en Eco Eficiencia. La Visin Empresarial para el Desarrollo Sostenible en Amrica
launa. ErnstA. BruggeryEduardo Lizano Editores. Consejo Empresarialpara el
DesarrolloSostenibleBCSD,EditorialOvejaNegraLtda.,mayo,1992.
8
TomsdeAquino, Summa TheologicaIIIII,2.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
LaintervencindelEstado(porlavalegalyjurisprudencial)sejustifica
cuandoesmscostososocialmenterectificarlasituacinatravsdel
mercado,esdecir,cuandoloscostosdetransaccinsonmuyelevados:
como es normalmente del caso en el perjuicio del humo, un vasto
nmerodepersonasestnimplicadas,yenelcualloscostosdemanejar
elproblemaatravsdelmercadoodelafirmatendernaseraltos.9 Se
trata de una labor supletoria del Estado, puesto que habiendo
externalidades, por hiptesis hay actos que tienen efectos que no es
posiblecircunscribiratravsdeunmecanismodedelimitacindedere
chosparticulares.Asimismo,Coaseexplcitocmoestonosiemprees
as,esdecir,quelasnormasyresolucionesdelaautoridadimponen
costos que tambin deben ser evaluados (yno siempre lo son). Lo
importante es que para Coase la autoridad debe llevar a cabo una
evaluacinsocial,esdecir,debesopesarelvalordeldaoquerealizaa
unterceroelquecontamina,yeldaoqueconllevaimpedirlaaccin
contaminante. Alhacerlo, tantolanorma como eljuezhande tener
presenteelintersgeneral.
ElproblemaalquenosenfrentamosafirmaCoaseal
abordar acciones que tienen efectos perjudiciales no es simplemente
restringiraquienessonresponsablesdeellas.Loquetienequedecidirse
essilagananciaalprevenireldaoesmayorquelaprdidaquese
experimentaraenotrapartecomoresultadodedetenerlaaccinque
produceeldao.Enunmundoenelcualreordenarlosderechosesta
blecidos por el sistema jurdico implica costos, las cortes en los
casosrelativosadaosestn,enefecto,tomandodecisionesacercadel
problemaeconmicoydeterminandocmohandeemplearselosrecur
sos.10
Esclaro,porotraparte,queparadisminuirlasexternalidades
quedanpiealasintervencionesestatalescabeexpandirelreadela
propiedad privada. La definicin de derechos est condicionada por
factoresmaterialestecnolgicosdecontrol(considrese,porejemplo,lo
que era la crianza de ganado antes del alambre), as como factores
institucionalesyjurdicos.Habiendounavoluntadpolticayjurdicade
9
R.H.Coase,TheProblemofSocialCost,en The Journal of Law and
Economice,vol.III,octubre1960,p.18.
10
R.H.Coase, op. cu.,p.27.
ARTUROFONTAINETALAVERA
aumentarelmbitodelapropiedadprivada,losavancestecnolgicos
puedenhacermuchoparapermitirreasdepropiedadprivadarespec
todebienesyobjetosquehastaahoracaenfueradesucompetencia.
4.Laprdidairreversible
Eltemoralaprdidairreversiblellevaacuidarloquehay,
loqueexiste.Sinembargo,surgeaquunadificultad,apesardequela
propiedadprivadaexisteprecisamenteparamultiplicaryreproducirlo
existente(yesunmodo,entonces,decuidarlo);parecieraquelaprdida
irreversible,enciertoscasos,poneunlmitealderechodelpropietario
sobreloqueposee.
Supongamosqueunindividuosehacedueodetodoslos
cuadrosdeVanGogh que existen. Supongamos que como legtimo
propietario decide que cada da primero del mes quemar un Van
Gogh.Supongamos,anms,quesetratadeunartistayqueconfieraa
estafogataunvalorestticocomohappenings;quelafilmaydocu
menta,etc.
Tienederecholasociedad,atravsdelEstado,apreservar
esosVanGogh,aimpedirsuquema?
Si la respuesta es s, quiere decir que el Estado tiene
derechoaimponerunidealestticopredominanteporencimadeldere
chodepropiedaddequientieneotroidealesttico.Dichoas,uno
titubea.Y,noobstante,anlarespuestapareceseguirsiendos.Por
qu?Porqueloquetienedepeculiarelcasoesquelapropiedadprivada
deloscuadrosdeVanGoghnopermitealterarsucantidad.Aqula
propiedadprivada no remedia ni atena la escasez. Van Gogh est
muertoynadiepintarotrocuadrodeVanGogh.Adems,setratade
unbienaltamentevalorado.Encasosasparecequeelpropietariotiene
lmites.Porquenormalmentenosiempreelmritodelapropiedad
privadaesquepermiteunmejorusodelosbienesescasosyquecontri
buyeasureproduccin y renovacin. Esta fue lajustificacin de la
propiedadprivadaquedioHume.Deallquealleparecatanlgico
queenlasimgenesdelaEdaddeOro,enlacualnohayescasez,no
hubiesepropiedadprivada.Lospoetasdicesedieroncuentafcil
mentedequesicadahombretuvieraunaamableconsideracinpara
conlosdems,osilanaturalezasuplieratodasnuestrasnecesidadeso
deseos,nopodranoriginarseyalosconflictosdeinteresesquesupone
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
lajusticianiseranyanecesariastodasesaslimitacionesdepropiedady
posesinquealpresenteusanloshombres.11
Laspreguntasquesurgenson:
Alguientienederechoacapturarysacrificarlaltimapa
rejadeballenas?Alguientienederechoaderribarelltimo
alerce? Alguientiene derechoavenderydemolerNotre
Dame?Alguientienederechoadestruirlabellezadeun
paisajenaturaldecaractersticasespecficas,nicas?
Lapreocupacinquesubyaceaestaspreguntasesporla
prdidairreparabledebienesaltamentevalorados.Bienesnicosyes
casosnovaloradosquedesaparecensininquietarmayormenteanadie.
Elproblema surge cuando se trata debienes quepara algunosy
quizsnoparatodosmerecenserconservados,aunhaciendoimpor
tantessacrificios.
5.Valordeexistenciayautoridadpblica
Cmoevaluarproyectosdedesarrolloqueimportanda
osecolgicosirreparablesoirreversibles?Endichoscasosseproduce
unarestadefinitivaalacalidaddevidadelasgeneracionespresentesy
futuras.Noesposiblesaberconcertezasidichaprdidacompensaala
largaono.Elasuntoescomplejoyrequiereadoptaractitudescautelosas
yconservadoras.Esloque,engeneral,hacenloseconomistasquese
hanocupadodeltema.
La literatura econmica distingue el valor de uso del
valorintrnsecoodeexistencia.12Elvalordeusoincluyelaestima
cindelosbeneficiosdelaexplotacinproductivadeunrecursoyde
recreacindelmedioambiente.Tantoelusodeunlagoporpartedel
pescador industrial, como elpescador artesanalycomo elpescador
deportivosoncaptadosporlanocindelvalordeuso.Encambio,el
11
DavidHume, A Treatise of Human Nature,LibroIII,SeccinII,Oxford
UniversityPress,1978,p.494.
12
David W. Pearce y R. Kerry Turner, Measuring Environmental
Damage,en Economics of Natural Resources and the Environment(Baltimore:TheJohns
HopkinsUniversityPress,1990),pp.120yss.
ARTUROFONTAINETALAVERA
13
DavidW.PearceyR.KerryTurner, op. cu.,p.316.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Peroalfindecuentas,estaclasededecisionesdebeque
dar en manos de las autoridades polticas. Esta podra ser un rea
propiamente gubernamental enla cualla ciudadanano tuviera otro
control que los procedimientos habituales del sistema democrtico.
Parecerazonable queunliderazgoconscientesehagacargo deestos
temasylosresuelvaguiadoporlaantiguaeinsoslayablevirtuddela
frnesis,queloslatinosyescolsticosllamaronprudencia.Preci
samente la idea de la democracia representativa, a diferencia de la
democracia directa, es permitir una especializacin en la funcin de
gobiernopensadaparaabordarproblemascomplejosyrespectodelos
cualeslaciudadananoestencondicionesdeinformarseoportunay
cabalmentecomopararesolverporsmisma.
Sera unerrorinferir quelas reas que se decida dejar al
margendelosbienessusceptiblesdeapropiacinindividualcorrien
te14debannecesariamenteserpropiedadyteneradministracinestatal.
Es perfectamente posible que una reserva forestal, por ejemplo, sea
administradaporunafundacinprivadasinfinesdelucroespecializada
enlaconservacindebosquesnativos.Tambinlalegislacinpermite
opuedepermitirlapropiedadprivadadeciertosbienesdeestaclase,
perosujetaarestriccionesencuantoasusfacultadesdelibredisposi
cinyestableciendoobligacionesespecialesrelativasalcuidadoycon
servacindeellos,talcomoocurreconciertotipodepatrimonioar
quitectnico.
Es unhecho que la naturaleza estbajo laproteccindel
hombre.Enesesentidoesunjardn.Hoyenda,enespecial,lasgene
raciones jvenes lo han asumido como una gran tarea. A veces, el
proyecto adquiere connotaciones utpicas. Se busca, entonces, la
sobrevivencia a toda costa. Negar la muerte es negar lavida y, con
ellalalibertaddelavida.Elhorizontedelamuerteyelhorizontede
lalibertaddefinenelhabitardelhombresobrelaTierra.Laconciencia
delapropiamuertenolatienenlosanimales;tampocolaconciencia
moralylalibertadqueellaimplica.
Pero el cuidado por lo que existe no necesariamente
involucraunautopadelasobrevivencia a outrance.
Encualquiercaso,lamantencindeesejardnnaturalno
esgratis. Implicadefinirunainstitucionalidadquesistematicelatoma
14
Estadecisindebe,porcierto,llevarseacaboatravsdeunprocedi
mientolegaljusto,quecontempleelpagodelasindemnizacionesquecorrespondan.
ARTUROFONTAINETALAVERA
aquellaqueestablecelosvaloresdelasconcentracionesmximas
omnimaspermisiblesdesustancias,cuyapresenciaocarencia
puedaconstituirunriesgoparalasaluddelapoblacin,parala
preservacin, conservacin, proteccin, restauracin y mejora
1
ProyectodeleyenviadoporelPresidentedelaRepblicaalCongreso
Nacionalelda14deseptiembre de1992.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
mientodelmedioambienteyparalaconservacindelpatrimo
nioambiental.
Deladefinicintranscritasedesprendequelosestndaresse
clasificanendostiposfundamentales:primariosysecundarios.
Las normas de calidad ambiental de tipo primarias son
aquellas establecidas con el fin de proteger la salud humana, y las
secundariassonaquellascuyafinalidadesprotegerelbienestardela
poblacin. Estas ltimas se refierena los efectos de uncontaminante
determinadoenlavegetacin,visibilidad,plantaciones,materialeshechos
porelhombre,animales,valoreseconmicosyagradooconfortpersonal,
fueradelbienestardelapoblacinpropiamentetal. Enmuchoscasos
lasnormasprimariasysecundariasseestablecenalmismonivel.
2.Aspectosconstitucionales
UnadelasmsimportantesnovedadesdelaConstitucin
PolticadelaRepblicade19803eselreconocimientodelderechode
todapersonaavivirenunmedioambientelibredecontaminacin.El
incisoprimerodelN8delartculo19textualmenteestablece:
Artculo19.LaConstitucinaseguraatodaslaspersonas:N8.
Elderechoaviviren unmedioambientelibredecontaminacin.
EsdeberdelEstadovelarparaqueestederechonoseaafectadoy
tutelarlapreservacindelanaturaleza.4
2
Artculo1,letrak)delProyectodeLeydeBasesdelMedioAmbiente.
3
LaConstitucinPolticadelaRepblicadeChileentrenvigenciael11
demarzode1981.
4
ConstitucinPolticadelaRepblicadeChile.Artculo19N8,inciso
primero.
MARA DE LOSANGELESPREZ L.
Estadisposicineselcomplementoindispensabledelaga
ranta.Sepuedenestablecerrestriccionesespecficasalejerciciodede
terminadosderechosolibertadesconelobjetivodeprotegerelmedio
ambiente.Esclaroqueunaaccincomostadebeadoptarsesiempre
queseaabsolutamentenecesaria,esdecir,enaquelloscasosenqueno
seraposibleellogrodelafinalidaddevivirenunmedioambientelibre
decontaminacinsinoserestringieraelejerciciodeciertosydetermina
dosderechosylibertades.Sinembargo,laConstitucinestableceun
requisitoesencial:lasrestriccionesespecficasalejerciciodedetermina
dosderechosylibertadespuedenserestablecidasexclusivamente por
medio de una ley.6
Elartculo60delaConstitucinPolticadelaRepblica
enumera,asuvez,culessonlasmateriasdeley.ElN2establece
comounadestas LasquelaConstitucinexijaqueseanreguladas
5
ConstitucinPolticadelaRepblicadeChile.Artculo19N8,inciso
segundo.
6
Porleydebeentenderseaquellanormajurdicaproductodelalabor
legislativadelCongresoNacionalexclusivamenteoenconjuntoconelPoderEjecutivo,
encuyocasoestepoder delEstadoactacomo colegislador. Enestesentido, el
conceptoleyexcluyeaaquellasnormasemanadasdelPoderEjecutivo.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
porunaley.7Nosquedaclaro,porlotanto,quecualquierrestriccinal
ejerciciodedeterminadosderechosylibertadesestablecidaconlafinali
daddeprotegeralmedioambienteesmateriadeley.
Peroelconstituyentefueanmscuidadoso.Larestriccin
mismacontempladaenlaleynopuedeseramplia.Porelcontrario,
stadebeserespecficayrelativaalejerciciodedeterminadosdere
chosolibertades.
Deacuerdoaladoctrina,loexpuestosignificaquelasnor
maslegalesdebernestablecer,ellasmismas,lasrestriccionesconcre
tas,nuncagenerales,aciertosderechos, sinquepuedandelegarla
especificacindelasmedidasquepuedanadoptarseenotraautoridad.
Esta(laautoridadadministrativa)podrimplementar,llevaralaprcti
caocumplirlapreceptivalegal;peronopodrimponerporslimita
cinalguna.ElincisosegundodeesteN8delaConstitucinestan
excepcional,quelasnormasdelaleyquelocomplemententendrnque
concebirseytratarsesiempreconcriteriorestrictivo.8
Lasfacultadesquelanormaconstitucionalentregaallegis
ladordebeninterpretarseconunsentidorestrictivoynogenrico.El
establecerrestriccionesespecficassignificaqueeltextolegaldeberegu
lardemaneraprecisa,particularyconcretaenquconsistentalesres
tricciones,no estandopermitido,porlo tanto, queeladministrador
hagaesadeterminacin.
Enloqueserefierealosderechossusceptiblesdeserres
tringidos,lalimitacinnopuedeafectaracualquierderechoreconocido
en la Constitucin sino slo a algunos. Tales derechos deben tener
relacindirectaconeldesarrollodeactividadesquepuedencontami
nar.Nosparecequeestosderechossoneldepropiedadyeldepoder
desarrollarcualquieractividadeconmica.Tambinesposibleimponer
algunaslimitacionesorequisitosparalaadquisicindeldominiode
algunosbienesydesuusoygoce.
En cuanto al derecho depropiedad, sepuedenimponer
limitacionesasuejercicio,puestoqueelN24delartculo19deltexto
constitucionalserefiereexpresamenteaestaposibilidad.
7
ConstitucinPolticadelaRepblicadeChile.Artculo60,N2.
8
EvansdelaCuadra,Enrique.LosDerechosConstitucionales.TomoII
EditorialJurdicadeChile,1986,pp.158159.
MARADELOSANGELESPREZL.
Slolaleypuedeestablecerelmododeadquirirlapropiedad,de
usar,gozar,ydisponerdeellaylaslimitacionesyobligacionesque
derivendesufuncinsocial.Estacomprendecuantoexijanlosintere
ses generales de la nacin, la seguridad nacional, la utilidad y
salubridadpblicasylaconservacindelpatrimonioambiental.9
Enotraspalabras,puedellegarsehastalaexpropiacinenla
formaprevistaenlaConstitucinsiasloexigierelaadecuadaconser
vacindelpatrimonioambiental,puesstaestcomprendidadentro
del concepto de funcin social de la propiedad, de acuerdo a lo
establecidoporelpropioconstituyente.
Alderechoadesarrollarcualquieractividadeconmicase
refiereelartculo19N21,inciso1:
LaConstitucinaseguraatodaslaspersonas: N21. El
derechoadesarrollarcualquieractividadeconmicaquenoseacontra
riaalamoral,alordenpblicooalaseguridadnacional,respetandolas
normaslegalesquelaregulen.
Aesterespectorevisteespecialinterslarecientesentencia
delTribunalConstitucionalsobreInconstitucionalidaddelDecretoSu
premoqueprohbecartelesencaminospblicos.10Enelconsiderando
11dedichofalloseestablece:
11.Que,sibienesefectivoqueellegisladorhaciendousodesu
facultadderegularpuedeestablecerlimitacionesyrestriccio
nesalderechoadesarrollarcualquieractividadeconmica,esta
facultadnolecorrespondealadministrador,puesdeacuerdoal
textoconstitucional,porelartculo60,N2,queestableceslo
sonmateriasdeley:lasquelaConstitucinexijaqueseanregula
das por una ley, estas atribuciones estn entregadas expresa
menteallegislador,aldisponerelconstituyentequeelderechoa
desarrollarunaactividadeconmicaseasegurarespetandolas
normaslegalesquelaregulen.Enotraspalabras,elconstitu
yenteentregaallegisladorynoaladministradorlafacultadde
disponercmodebenrealizarselasactividadeseconmicasya
qureglasdebensometerse.
9
ConstitucinPolticadelaRepblicadeChile. Artculo24,incisose
gundo.
10
Publicadoenel Diario Oficialdel6demayode1992.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Elartculoreferentealaslimitacionesorequisitosparala
adquisicindeldominiodealgunosbienesydesuusoygoceesel19,
ensunumerando23,incisosegundo:
11
Id.nota8.
12
Id,nota8,p.161.OpinindedonEnriqueOrtzarEscobar,presidente
delaComisindeEstudiodelaNuevaConstitucin,Sesin186.
13
CeaEgaa,JosLuis, Tratado de la Constitucin de 1980. Caractersticas
Generales Garantas Constitucionales,EditorialJurdicadeChile,1988,p.332.Enelmismo
sentido, el seorCea cita enesta obra a donPedro Gandolfo, quiense refiere a las
conductasdirigidasdirectayprincipalmenteaproducirunatransformacindelanatu
raleza conuna motivacinlegtima,es decir, reconocidayamparadaporelordena
mientojurdico,porqueobedecealnaturalderechodelhombredeservirsedelanatura
leza.Porejemplo(...),laempresaqueexplotaunamina.Enestecaso,elordenamiento
jurdiconopuedepretenderlaeliminacinoprohibicindeesasconductas,porqueson
legtimasynecesarias.Loqueellegisladorhaceaquesreglamentarlas,estableciendo
lmites,modalidadesycondiciones",p.329
MARADELOSANGELESPREZL.
3.Procedimientoparaestablecerunanormadecalidad
ambientalenlosEstadosUnidosdeAmrica
La Agencia para la Proteccin del Medio Ambiente
(EnvironmentalProtectionAgencyEPA),agenciadelaadministracin
federal,eslainstitucinencargadadelaelaboracindelasnormasde
calidadambientalquerigennacionalmenteenlosEstadosUnidos.Ella
fijalasnormasmnimas,pues las agencias ambientales estatales (en
oposicinalaEPA,queesunainstitucindetipofederal)puedenfijar
estndaresmsrigurosos,siloestimanconveniente.Taleselcasodel
EstadodeCalifornia, cuyas normas de calidadpara el aire sonms
estrictasquelasquefijalaEPA,ylasdelaciudaddeLosAngeles,las
msestrictasdetodoelpas.EnCaliforniarigenlasnormasdecalidad
paraelairemsestrictasdelmundo.
Peroelmarcodelprocesodentrodelcualpuededesenvol
verselaEPAparafijarlasnormasdecalidadambientalestestablecido
enlaley.Enefecto,laleyqueserefiereaestamateriaeslallamadaLey
delAireLimpio (Clean AirAct),de 1970,ysusposterioresmodificacio
nes(lamodificacinmsimportantefueelao1991).
Lasseccionesmsimportantesdeestetextoson:la 107
(regionesenlasque se establecer control de calidad ambiental), 108
(criteriosparacontrolar la calidad del aire ytcnicas de control), 109
(normasdecalidadambientalparaelairepropiamentetales),110(planes
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
deimplementacin),111 (nuevasfuentesdeemisin),112(normasde
calidadambientalparacontaminantespeligrosos),113(cumplimientoy
fiscalizacinFederal)y114(inspeccionesymonitoreo).14
Tantoellegisladorcomolajurisprudencia(queenunsiste
malegalcomoelnorteamericano, common law,tienegranimportancia
puessientaprecedentes,losque,asuvez,formanpartedelderecho
mismo) han establecido claros lmites para que la EPA no acte en
formaarbitrariaycaprichosaenlafijacindelosestndares.Existe
grancantidaddelegislacin,tantoanivelfederalcomoestatal,ymu
chas y variadas sentencias de las 50 Cortes Estatales y de la Corte
SupremadelosEstadosUnidos,quenodejanelmenorlugaradudas:la
EPAtieneungranmbitodentrodelcualactuar,ydentrodeesembito
gozadeunagranlibertaddeaccinpuesesesencialquefijeestndares
aplicablesperorigurosos.Perosuaccindebeserenmarcadadentrode
losprocedimientosestablecidosenlaleyyloslmitesquelehanim
puestolosfallosdelaCorteSuprema.
Muysimilares,enconjunto,lasituacinquerespectodeeste
temasepresentaenlaslegislacionesdealgunospaseseuropeos,comoes
elcasodeInglaterra,FranciayAlemania.Aunquecadacasoparticulares
diferente, siempre es elCongreso Nacional o Parlamento el que fija los
lmitesalactuardeladministrador.Nuncaquedaentregadalaelaboracin
delanormadecalidadambientalmisma,sinlmitealguno,alaautoridad
administrativa.
4.LadictacindenormasdecalidadambientalenChile
a) Situacinactual.Anlisiscrtico
NoexisteenlaactualidadenChileningnprocedimiento
legal establecido para la fijacin o determinacin de una norma de
calidad ambiental. Ellas son fijadas por la autoridad administrativa
correspondiente,laquegeneralmenteseencontrarradicadaenelMi
nisteriodeSalud,elMinisteriodeMineraoelMinisteriodeAgricultu
ra,segnseaelmbitoquedebaserregidoporlamisma.Tambines
posiblequeenladictacindelanormaconcurramsdeunministerio,
14
William H. Rodgers, Handbook on Environmental Law, West
PublishingCo.,p.216
MARADELOSANGELESPREZL.
comoocurrienelcasodelDecretoSupremoN185,delMinisteriode
Minera,de 1991,queReglamentaFuncionamientodeEstablecimien
tosEmisoresdeAnhdridoSulfuroso,MaterialParticuladoyArsnico
entodoelTerritoriodelaRepblica.Estedecretofuefirmadoporel
Presidente de la Repblica y los ministros de Minera, Agricultura
(subrogante),SaludyEconoma.
Analizaremosacontinuacinelcasodeunadelaslti
masnormasdecalidadambientalfijadasennuestropas:laconte
nidaenelDecretoN4delMinisteriodeAgricultura,publicadoen
el Diario Oficial de fecha 26 de mayo de 1992, que Establece Nor
masdeCalidaddelAireparaMaterialParticuladoSedimentableen
laCuencadelRoHuasco,IIIRegin(enadelante,DSN4).
Estedecretoestableceunanormadecalidadambientalde
tiposecundariaquefijalosvaloresmximospermisiblesparamaterial
particulado sedimentable y hierro en el material particulado
sedimentable.15
Estanormaadministrativasebasaenlassiguientesdisposi
ciones: artculo 11 del decreto N 3.557, de 1980, del Ministerio de
Agricultura;elartculo7deldecretoN185,de1991,delMinisteriode
Minera;elN44,delartculo1deldecreto1.407,de1991,delMinisterio
delInterior;elN8delartculo19,elN8delartculo32yenelartculo
35delaConstitucinPolticadelaRepblica.16
Comenzaremoselanlisisporlospreceptosconstituciona
les.Elartculo19N8,comoloestudiamospreviamente,eselque
consagraelderechoavivirenunmediolibredecontaminacinyque
establece,ensuincisosegundo,queunaleypodrestablecerrestriccio
nesalejerciciode determinados derechos olibertadesconel finde
protegerelmedioambiente.
Elartculo32establecelasatribucionesespecialesdelPresi
dentedelaRepblica.EnelN 8incluyecomounadeellasel:
Ejercerlapotestadreglamentariaentodasaquellasmateriasque
noseanpropiasdeldominiolegal,sinperjuiciodelafacultadde
15
Artculo4delDecretosupremoN4,exento,delMinisteriodeAgricul
tura,publicadoenel Diario Oficial el 26 de mayo de 1992, queestablece Normas de
CalidaddelAireparaMaterialParticuladoSedimentableenlaCuencadelRoHuasco,
IIIRegin.
16
DecretoSupremoN4delMinisteriodeAgricultura.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
dictarlosdemsreglamentos,decretoseinstruccionesquecrea
convenientesparalaejecucindelasleyes.17
ConelobjetivoestablecidoenelArtculoprecedente,laComisin
InterministerialestablecidaenelTituloVEdeesteDecreto,podr
proponer al Ministerio de Agricultura normas secundarias de
calidad ambiental para material particulado sedimentable que
regir en las reas con actividad silvoagropecuaria o recursos
naturalesrenovablesqueconsiderar:
a) Materialparticuladosedimentableensuconcentracinmxi
mapermisible,y
17
Artculo32,N8delaConstitucinPolticadelaRepblicadeChile.
18
Los reglamentosy decretos del Presidente delaRepblicadebern
firmarseporelMinistrorespectivoynosernobedecidossinesteesencialrequisito.
LosdecretoseinstruccionespodrnexpedirseconlasolafirmadelMinistrorespectivo,
porordendelPresidentedela Repblica,enconformidadalasnormasquealefecto
establezcalaley.
MARADELOSANGELESPREZL.
Porltimo,lanormaquenospreocupasesustentatambin,
ydemaneraesencial,enelartculo11delDecretoLeyN3.557,de1980,
delMinisterio de Agricultura, publicado en el Diario Oficial del 9 de
febrero de 1981. Estadisposicinestablece:
EsteDecretoLeyN3.557sedictyentrenvigenciaantes
dequecomenzaraaregirlaConstitucinde1980,loquesignificaque
tieneelmismo status yvalorqueunaley.Esequiparableaunaleypara
todoslosefectos.
19
Artculo7,decretoN185,de1991,delMinisteriodeMinera.
20
Artculo11,DecretoLeyN3.557,de1980,delMinisteriodeAgricultura.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
ElseorGuzmnindicaquelsugieresimplementelosiguiente:
elseorEvansenfatizelvalordelapalabradeterminadas,yle
diotodavaelalcancedequesetrataderestriccionesespecficas.
Enesaperspectiva,nopodrasermsadecuadodecirquelaley
21
Laleypodrestablecerrestriccionesespecficasalejerciciodedeter
minadosderechosolibertadesparaprotegerelmedioambiente.
MARADELOSANGELESPREZL.
podrestablecerrestriccionesespecficasalejerciciodealgunos
derechosylibertadesparaprotegerelmedioambiente?
ElseorEvansdicenotenerinconveniente.
ElseorGuzmnagregaqueelloadquieremsfuerza,porquela
palabradeterminadasloprecisa.
ElseorSilvaBascunespartidariodecolocarlosdostrminos:
determinadasyespecficas.
ElseorDiezacotaqueespecficasesmslimitadaquedetermi
nadasyespecficas
ElseorGuzmnconsideraquelasrestricciones,alserespecfi
cas,nopuedenserindeterminadas,porquenadaespecficopue
deserindeterminado.
El seor Ortzar (Presidente) manifiesta que, si le parece a la
Comisin, se aprobara la proposicin del seor Guzmn, y el
incisoquedararedactadoenlossiguientestrminos:Laleypo
drestablecerrestriccionesespecficasalejercicio dealgunos de
rechosolibertadesparaprotegerelmedioambiente.
Aprobado.22
Deloexpuestoseinfierequelaleyque,conelpropsitode
protegerelmedioambiente,establezcarestriccionesaalgunosderechos
o libertades, debe hacerlo en la forma prescrita: esto es, especfica y
determinadamente.
Elpuntofundamentaldenuestroanlisisradicaendeter
minarsielartculo11delDecretoLey3.557cumpleconlosrequisitos
exigidosporelincisosegundodelN8delartculo19delaConstitucin
Poltica de la Repblica. La seccin esencial del texto en estudio es
aquellacontempladaenelincisosegundodelartculo11,elqueestablece
queSinperjuiciodelodispuestoenelincisoanterior, dichas empresas
estarn obligadas a tomar las medidas tendientes a evitar o impedir la contami-
nacin que fije el Presidente de la Repblica por intermedio del Ministerio de
Agricultura o del Ministerio de Salud Pblica,segnseaelcaso,elcualde
berfijarunplazoprudencialparalaejecucindelasobras.
Anuestrojuicioeltextotranscritonocumpleconlasestric
tasexigenciasdelaConstitucinPolticadelaRepblica.Noseestable
cerestriccinespecficaalgunanideterminaelolosderechosoliberta
desquesevernafectadosporlaolasmedidasqueseadopten.La
22
Id.nota8,pp.161162
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
23
Artculo19,nmero21delaConstitucinPolticadelaRepblica.
24
Artculo19,nmero24delaConstitucinPolticadelaRepblica.
MARADELOSANGELESPREZL.
ContrataraGeneraldelaRepblica.Esdecir,dichainstitucinnoanali
zlaconstitucionalidadylegalidaddelmismo.
Comoexpresramosaliniciodeestetrabajo,elartculo1
delProyectodeLeyBasesdelMedioAmbientedefine,enlaletrak),lo
quedebeentenderseporunanormadecalidadambiental.
ElPrrafo3delproyectodeleyserefiereespecficamentea
losestndaresysedenominaDelasNormasdeCalidad,Proteccin,
PreservacinyConservacinAmbientales.
Elartculo24,primerodedichoprrafo,establecetextual
mente:
Conelobjetodevelarporlaproteccinypreservacindelmedio
ambiente,laconservacindelpatrimonioambiental,laexistencia
deunmedioambientelibredecontaminacin,ylasaludycali
daddevidadelapoblacin,elPresidentedelaRepblica,me
diantedecretosupremo,establecernormasdecalidad,protec
cin, preservacin y conservacin relativas a los componentes
bsicosdelmedioambiente.
Unreglamento establecerlosprocedimientos a seguirparala
dictacindenormasdecalidad,proteccin,preservacinycon
servacinambientales,losquedeberncontemplarunaadecua
dapublicidaddesuscontenidos,etapasyplazos.
La Comisin Nacional del Medio Ambiente deber facilitar y
coordinarlaproposicindelasnormasaqueserefiereelpresen
teartculo.25
Msadelante,elartculo25establece:
Todaemisin,depsitooinfiltracindesustanciasomateriales
susceptiblesdedeteriorarlacalidaddelossuelos,aireyaguaso
deafectarlasaluddelaspersonas,quedarnsujetosalasnormas
decalidad ambiental relativas a estos elementos, que dictarn
25
Artculo24delProyectodeLeyBasesdelMedioAmbiente.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
paratalefectolosorganismoscompetentes,coordinadosporla
ComisinNacionaldelMedioAmbiente.26
Nosparecequenocabendudasconrespectoaqueuna
norma de calidad ambiental establece restricciones al ejercicio del
derecho a desarrollarcualquieractividadeconmica, enlostrmi
nosestablecidosenelN21delartculo19delaConstitucinPol
ticadelaRepblica,ypuedeestablecerrestriccionesalejerciciodel
derechodepropiedad.Siendoas,estimamosque,almenosloscri
terios fundamentales y directrices esenciales del proceso del cual
emanarnlasnormasdecalidadambiental,debenserestablecidos
enunaleyaprobadaporelCongresoNacional.Losestndaresmis
mospodranserdictadosmediantedecretosupremo,perolospro
cedimientosaseguirnopuedensermateriadeunreglamento,como
loestableceelincisosegundodelartculo24,antestranscrito.
Elproyectodeleyqueanalizamosdejaentregadalaelabo
racintotaldelasnormasdecalidadambientalalPoderEjecutivo.Siel
textosemantiene,endefinitiva,enlaformaanalizada, noseproducira
ningncambiorespectodelasituacinactual.Lasnormasseguiran
siendo elaboradas y dictadas por la autoridad administrativa sin la
requeridalimitacinquedebeimponerellegislador.
Enlalegislacinchilenaexistenejemplosclarosenqueel
legisladorhacumplidocabalmenteconelmandatodelincisosegundo
delN8delartculo19delaConstitucinPolticadelaRepblica.Tales
elcasodelanuevaLeydePesca,27enlaquealestablecer,enelPrrafo
1 del Ttulo II, las Facultades de Conservacin de los Recursos
Hidrobiolgicos,restringeciertosderechosindividuales,peroellolo
hacerespetandoplenamentelaexigenciaconstitucional.28
EnelmismoProyectodeLeyBasesdelMedioAmbiente
existeunclaroejemplodecumplimientodelincisosegundodelN 8
del artculo 19 de la Constitucin. Lo constituye el artculo 34 que,
aunqueinconstitucionalanuestrojuicioporotrosmotivos,cumpleple
namenteconlasexigenciasdedeterminacindelosderechosafectados
yespecificidadrequerida.
26
Artculo25delProyectodeLeyBasesdelMedioAmbiente.
27
LeydePesca,publicadaenel Diario Oficialdel23dediciembrede1989.
28
Vanseartculos3,4,5y6delaLeydePesca.
MARADELOSANGELESPREZL.
Conclusiones
Unadelasmsimportantescausasquemotivanlaexisten
ciadeunaConstitucinPolticaeselestablecimientodelosdenomina
dosderechosfundamentalesformadosporelrgimendegarantas,
derechosylibertadesindividualesquesereconocenatodosycadauno
delosmiembrosdelacomunidadnacional.Ellosexisten,fundamental
mente,paralimitarelpoderdelaautoridadsobrelosindividuos.Espor
estaraznqueelconstituyentenoentrega(nipuedeentregar)allegisla
dorunpoderamplioparalimitarorestringirdichasgarantas.Sino
puedehacerloellegislador,muchomenospuedeeladministrador,cuya
laboresencialeshacerejecutarlasleyes.
Lamayoradelosintegrantesdelasociedadestnenfavor
delaexistencia de unmedio ambiente limpio. Prcticamente todos
quisiramostenerxitoenlatareadelimpiarlanaturalezayelentorno
enquevivimos.Perolanicaformadelograrestametaodeacercarsea
ellalomsposibleesrespetando,enelproceso,losderechos delas
personas.Siconlafinalidaddelograrunmedioambientemslimpiose
sobrepasalanormativaconstitucional,elprocesoseentrabar,alargar
yencarecerenormementeconelconsiguienteperjuicioparalasocie
dadylosindividuosquelaforman.Endefinitiva,loquerealmente
estaremoshaciendoesalejarnosdenuestrafinalidadcreando,depaso,
unenfrentamientoentrediversoseimportantesncleosdelasociedad.
Est claro que las normas de calidad ambiental deben
serestablecidasporlaautoridadadministrativa.Pero,almenoslos
lineamientos fundamentales delprocedimiento por medio del cual
seelaborar una norma de calidad ambiental deben ser estableci
dosporley.Noesestoloqueocurreactualmenteniloquepropo
neelProyectodeLeyBasesdelMedioAmbienteenviadohaceal
gunosmesesalCongreso.
Nosparecequelaleydebefijarciertoslmitesmnimosal
procedimientoparadictardichasnormas.Estosdebenserdedostipos:
tcnicosylegalespropiamentetales.Dentrodelprimergruponospare
cenimportantescriteriostalescomo:
Anunciopblicodeliniciodelproceso,delplazoparasu
trminoyalgunaformadeinvitacinaparticiparaintere
sados;
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Unaentidaddondeserealiceeldebatereferentealanorma
yseemitaunparecertcnico;
Consultasobligatoriasalosorganismosyentidadesintere
sadosyafectados,publicadosyprivados,sobreelparecer
tcnico;
DictacindelanormamedianteDecretoSupremodelmi
nisteriorespectivoidentificandoalServicioencargadodela
fiscalizacin;
Un mecanismo para solicitar la dictacin de una norma
nuevaolarevisindeunaexistente;
Algunoscriteriostcnicosbsicosoesencialesquenopo
dransersobrepasadosenelprocesodeelaboracinmismo.
Peroestonoessuficiente.Paradarcabalcumplimientoala
ConstitucinPolticadelaRepblica,ellegisladordebeestablecer,como
lohemosrepetidotantasveces,losderechosogarantasqueserno
podrnserrestringidosolimitadosporlasnormasdecalidadambiental
y,especficamente,cmopuedenefectuarsedichasrestricciones.
Laecologahumana
Pedro Morand
SNTESIS DE LA EXPOSICIN A LA COMISIN DE MEDIO AMBIENTE
REALIZADA EL 11 DE MARZO DE 1992
1problemadelacontaminacinambientalseinscribeenel
mbitodelasociologadelacultura.Elhombrenodebeser
elsujetodereferenciadelacontaminacin;staesintrnse
caalaculturahumana.Todosloshombrescontaminan,porloquela
contaminacinnopuedeserresuelta,slopuedesermanejada.Enla
ltimaencclicadelaIglesiaCatlica,sehabladeunaecologahuma
na,deunaecologadeltrabajohumano.
Culessonloselementossustantivosdeunaecologahu
mana?
Enprimerlugar,elhombredebeganarselavida,ylafinali
daddeestaactividadeslasobrevivencia.
Ensegundolugar,lavidadebetenerunsentido;elhombre
debedarleunsentidoasuvida;enotraspalabras,debepreguntarsepor
quvalelapenasobrevivir;cmosegastalavida,enqusedilapida
lavidadelhombre.
Entercerlugar,lacultura,querepresentalabsquedadel
hombreentresobrevivirygastar;latensinentreviviryentregarla
vida.
Encuantoaestoltimo,enlaculturaactualaparececomo
tico slolasobrevivencia; lovalricoradicara exclusivamente en
sobrevivir. Sinembargo, esto nobastara, no parece suficiente, pues
tambinhayvaloresenelmbitodeladilapidacin.Esnecesarioir
msalldelasobrevivencia,pues stanoeselresorteltimodelo
tico;lavida no es lo ms alto en los valores; los valores ms altos
puedenestarenlaverdadoenla libertad.
Latrampaactualconsisteenquesobrevivenciaycali
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
daddevidasehanconfundidoenunasolavariable, pueslacalidad
devidaesconsideradacomomscantidaddelavariablequeconfor
malasobrevivencia.
Enrealidad,lacalidaddevidaeslarespuestaalapre
guntadeenqusegastalavida?Noeselproblemadelasobrevivencia.
Peroambasvariablesinteractan.
Labasedelacontinuidadecolgicaenlassociedadesno
puede ser el horizonte de la vida humana individual; debe ser la
sobrevivencia de la cultura a nivel transgeneracional. La nocin de
gastonoesexclusivade lossectoressocialesaltosodelospasesque
tienenmayoresrecursoseconmicos.Esunanocinmuyenraizadaen
lossectorespopularesytambinenlassociedadesarcaicas.Enconse
cuencia,hayunaresponsabilidadcolectiva.
Entalescondiciones,eltemadelarelacinentreestndares
paraevitarlacontaminacinodisminuirlaylosvaloresdebeserplan
teadotantoentrminosticoscomocientficos.Ambossonnecesariosy
elequilibrioquedebeexistirentretalestrminosesunarespuestasocial
valrica.
As,elproblemadelasobrevivenciaeseldelacantidadde
vida;estoconducealarespuestatcnica,noalarespuestacultural,a
pesardequesequierehacerapareceralaprimeracomoestaltima.La
respuesta cultural llega cuando nospreguntamospor la calidad de
vida.Enlatradicincristiana,porejemplo,hayvaloressuperioresala
vida(amor,caridad).
Sepuededecirqueladegradacinsocialprecedealade
gradacindelmedioambiente.Desdelaperspectivadelasobrevivencia
noexisteverdaderapreocupacinporlasgeneracionesfuturas;elhori
zontetemporalenqueelhombresepreocupadelasrestantesgenera
cionesnoexcededetresengeneral.
Sinembargo,dadoqueelhombretienecultura,sehacela
preguntaacercadelasobrevivenciadelasgeneracionesfuturas.Porello
lasculturasarcaicasrendancultoalosmuertos;lapreocupacinporlos
muertosenseaapreocuparseporlasgeneracionesfuturas.Elserhu
manoviveinmersoenunadimensinculturalquelepermitepreguntarse
cmovivoparaquemisdescendientesvivan;existeentoncesunapre
ocupacincalificadaporlosdescendientes.Porende,elhombretambin
limitaoregulasucrecimientoenarasdelasgeneracionesposteriores,
demostrando de paso que la dimensin cultural tambin tiene una
eficaciainmediata,yquestanoesexclusivadeladimensintcnica.
Introduccin
Jos Miguel Snchez C.
I. Introduccin
aeleccindeinstrumentosparalaregulacinambientalse
ha convertido en un tema de gran importancia para los
encargados de las polticas medioambientales, tanto en
nuestropascomoenotraspartesdelmundo.Labsquedadeinstru
mentoseficienteshamotivadounrenovadointersporelusodeincen
tivoseconmicos en la proteccin ambiental. Un reflejo de ello es el
caudaldeliteraturaquehaaparecidosobreestetemaenlosltimos
aos.1
Enestetrabajoserecogenlasprincipalesleccionesquesur
gendeesta literatura y que pueden ser relevantes para el diseo y
aplicacindepolticasefectivasenmateriasdemedioambienteennuestro
pas.
1
Vaseporejemplo,TheWorldBank, WorldDevelopmentReport,
DevelopmentandtheEnvironment,OxfordUniversityPress,mayo1992,captulo3;
RobertHahny RobertStavins,EconomicIncentivesforEnvironmentalProtection:
IntegratingTheoryandPractice, American Economic Review,mayo1992;HahnEconomic
PrescriptionsforEnvironmentalProblems:HowthePatientFollowedtheDoctor's
Orders, Journal of Economic Perspectives,volumen3,nmero2,primavera1989;Robert
Hahn,yCordnHester,MarketablePermits:LessonsforTheoryandPractice, Ecology
Law Quarterly,volumen16,1989;MaureenCropperyWallaceOates,Environmental
Economics: ASurvey. Journal of Economic Literature,junio 1992; Gunnar Eskeland y
EmmanuelJimnezPolicyInstrumentsforPollutionControlinDevelopingCountries.
The World Bank Research Observer,volumen 7,nmero2,julio1992;JardeeBernstein
AlternativeApproachestoPollutionControlandWasteManagement:Regulatoryand
EconomicInstruments,UrbanManagementProgramDiscussionPaperSeries,abril
1991;JosMiguelSnchez,AspectosEconmicosdelaPolticadeControlyFiscalizacin
delasFuentesFijas,CEPAL,diciembre.1990.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Losprincipiosbsicosdelaeconomaambientalseencuen
tranenlateoradelasexternalidades.DeacuerdoaBaumolyOates,
existeunaexternalidadcuandoelbienestardeunindividuoolatecno
logadeunafirmadependendevariablesfsicas(nomonetarias)cuyos
valoressondeterminadosporotrosagentes(personas,firmas,gobierno,
etc.) y sin que stos se preocupen del bienestar de los primeros al
hacerlo.2
La contaminacin ambiental es un ejemplo de una
externalidadnegativa.Correspondeaunasituacinenqueloscostos
privadosdeunaciertaactividaddifierendeloscostossocialesdebidoa
queellaimponeuncostoounaprdidadebienestaraotroagenteyal
hacerlonoloconsideraensusdecisiones.
Tpicamente,laraznltimaparalaocurrenciadeestetipo
desituacioneseslaexistenciadeunrecursoescaso,porejemploelaire
limpio,sobreelcualnohayderechosdepropiedaddefinidos.Enconse
cuencia,lasfirmasylosconsumidoresnoconsideransucostoalmomento
detomarsusdecisionesdeconsumoydeproduccin.
Silaexternalidadnegativaestasociadaalaproduccinde
unbien,enunmercadocompetitivoseproducirdemasiadodel
comparadoconelniveldeproduccinsocialmenteptimo.
Silaexternalidadnegativaestasociadaalconsumodeun
bien,enunmercadocompetitivoseconsumirdemasiadodelcom
paradoconelniveldeconsumosocialmenteptimo.
Elptimosocial,tantoenproduccincomoenconsumo,se
obtiene de compararloscostos marginales sociales deuna actividad
queproduceunaexternalidadconsusbeneficiossociales.
Delanlisisdelasexternalidadesseobtienenunaseriede
conclusionesquesondeintersparaeltemadelaeleccindeinstru
mentosderegulacinambiental.Primero,elmontoptimodecontami
nacin,engeneral,noescero.Lacomparacindeloscostossocialesy
losbeneficiossocialespuedellevaraqueseasocialmenteptimoproducir
unacantidadmayorquecerodeunbienquecausaunaexternalidad
negativa,loqueconllevaunniveldecontaminacinmayorquecero.El
niveldecontaminacinptimoserceroslosielbeneficiomarginal
socialasociadoalaproduccindelbienquecausalacontaminacines
2
WilliamBaumolyWallace Oates, The Theory of Environmental Policy,
segundaedicin,CambridgeUniversityPress,1988.
INTRODUCCIN CAPTULO III
cero,esdecir,silasociedadlovaloraenceroosieldaomarginalo
costosocialdelacontaminacinesinfinito.
Lasegundaconclusindelanlisisesunaimplicanciade
polticaeconmica. Losagentescausantesdelaexternalidadnegativa
debenenfrentarunprecioigualaldaomarginalcausadoporsusac
tividadescontaminantesparainducirlosainternalizarelcostocompleto
desusacciones.
Lapreguntaquesurgeessitalincentivodepreciorequiere
onolaintervencindeunaautoridadreguladora.
Existencasosenquesepuedeargumentarquelasolucin
delasexternalidadespodralograrseenformaprivada,dejandoquelas
partesnegocienentre s. Un ejemplo de este tipo desolucin se da
cuandolosagentesinvolucradosenunproblemadecontaminacinse
fusionan.Deestamanera,seproveentodoslosincentivosparaquelas
partesconsideren los costos externos. Por su naturaleza, las fusiones
slotienensentidocuandosetratadeexternalidadesenqueparticipan
unnmeropequeodeagentescomosera,porejemplo,elcasodedos
firmasproductivasquecompartenlacuencadeunro.
Tambin en esta lnea de argumentacin, Coase sostiene
que,enausenciadecostosdetransaccin,sloserequierequelosde
rechosdepropiedadsobreunrecursoestndefinidosparaqueselogre
elmontoptimo(enunsentidodeeficiencia)decontaminacinsinne
cesidaddequelaautoridadintervengamsqueparaprotegerlosdere
chosdepropiedad.3Sinembargo,esinteresante,queelresultadoselo
grarindependientementedeaquinseleasignenlosderechosinicia
les.Encualquiercaso,lasnegociacionesentrelaspartesinvolucradas
lasobligaraconsiderarloscostosquesusaccionesimponensobrelos
dems.
Parala granmayora delosproblemasdecontaminacin
ambiental estas solucionesnegociadas son, sin embargo,no factibles
porelelevadonmerodeagentesqueestnafectadosdirectamente.
Loscostosdetransaccinentrelasparteshacen,porconsiguiente,pro
hibitivacualquiersolucinbasadaennegociacionesprivadasentrelos
agentes.
Poresta razn,engeneral,serequierealgngradodeinter
3
Vase RonaldCoase,TheProblemofSocialCost, Journal of Law and
Economics III,octubre1960.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
II.Laseleccindeinstrumentosparalaproteccinambiental
Lasprincipalesconclusionesquesurgendelaseccinante
riorson:a)sisequierelograrunasolucinptimaparaunaexternalidad
negativa,sedebebuscarunaformaparaquelosagentescontaminadores
asumanelcostocompletodesusacciones,yb)haydistintasformasde
hacerlo.
Enlaprctica,cualquierinstrumentoquesequieraaplicar
paralograrlaoptimalidadeconmicaimportagrandesnecesidadesde
informacin. Enparticular,serequiereconocerlasfuncionesdedao
marginaldelacontaminacin,loqueconstituyeunabarreraformidable
para el regulador por la complejidad de los fenmenos y sus
interrelacionesyladificultadquerepresentasuestimacin.
Porestemotivoenlaeleccindeinstrumentos,engeneral,
INTRODUCCIN CAPTULO III
noseintentaalcanzarunptimonicorregirtotalmenteelproblemade
laexternalidad.Seadoptaencambio,unprocesoendosetapas.Enla
primera,sedeterminaunobjetivoounametaambientalenfuncinde
criteriostalescomolasaluddelapoblacin,laproteccindeecosistemas,
etc..Enlasegundaetapa,sebuscaelmejorinstrumentoparalograr
estos objetivos predeterminados.
Desdeelpuntodevistaeconmicoloscriteriosmsimpor
tantesparadefinirelmejorsonlosdeeficienciayequidad.
El primero es, bsicamente, un criterio de mnimo costo
total,definidoenformaamplia.
a) Elcriteriodemnimocostototal
Estecriteriocorrespondeaminimizarlasumadeloscostos
deabatimientoporpartedelasfuentesyelcostodeadministracin,
fiscalizacinycontrolporpartedelasautoridadesregulatorias,tanto
desdeunaperspectivaestticacomodinmica.
Conrespecto ala minimizacindelcosto deabatimiento
porpartedelasfuentes desdeunaperspectivaesttica,elcriterio se
refiereaalcanzarelobjetivodeseadoalmnimocostoposible.Estoeslo
quesedenominacostoefectividaddelapoltica.Ladefinicindecosto
efectividadqueseempleedependerdeltipodecontaminacinquese
estconsiderando.Siloscontaminantestienenlapropiedadqueeldao
quecausandependedelmontototaldeemisionesynodelaubicacin
geogrficadelasfuentesdecontaminacin,elconceptodecostoefecti
vidadrelevanteeselmnimocostodealcanzarunareduccindadade
lasemisiones. El objetivo a ser alcanzado en este caso lo define la
autoridadentrminosdelacantidadtotaldeemisiones.
Si,encambio,losdaosasociadosconlacontaminacinno
slodependen delvolumen total de las emisiones sino que adems
dependendelaubicacindelasfuentesdeemisin,elcriteriodecosto
efectividadnecesita ser modificado. En este caso, la funcin objetivo
estdefinidaentrminos de laconcentracin decontaminantes enel
receptorenunmomentoeneltiempo. Costoefectividad sedefine en
tonces,comoelmnimocostodealcanzarlosestndares(concentracio
nes)ambientalespredeterminadosenlospuntosderecepcin.4
4
VaseBaumolyGates op. cit,;ThomasTietenbergEmissionsTrading:
AnExerciseinReformingPollutionPolicy,Washington,D.C.:ResourcesfortheFuture,
1985.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Elcriteriodemnimocostodebetambinentenderseenun
sentidodinmico.Lapreguntaessielinstrumentoincentivalaadop
cinpermanentedenuevastecnologasquereduzcanlacontaminacin,
demanera que entodo momento sea cierto que se est logrando el
objetivoambientalalmnimocostoposible.Siesciertoquecadaagente
productivoesquienmejorconocesunegocio,entoncesserpreferible
utilizar instrumentos flexibles donde cada agente pueda adoptar las
nuevastecnologasmediantesusaccionesdescentralizadassinquese
requieraquelaautoridadintervenga.Laventajadeunamayorflexibili
dadvienedelahorroenrequerimientosdeinformacinyporlotanto
enloscostosqueestoimplica.
Con respecto al costo de administracin, fiscalizacin y
controldelinstrumento,quepuedeseruncomponentenotrivialdel
costototal,est,engeneral,endirectarelacinconlasnecesidadesde
informacin,monitoreoyadministracindelmismo.Estasnecesidades,
asuvez,estninfluidasporelnmerodefuentesquesedesearegular.
b) Criterios distributivos
Losaspectosdistributivosdelosinstrumentossondegran
importanciadebidoaquesueleccinconllevaunaciertaasignacinde
costosybeneficiosentrelosdistintosmiembrosdelasociedad
Porotraparte,laadopcindelprincipioelquecontamina
pagatieneimplicanciasnoslodistributivasaldeterminarquinso
portaloscostosdedescontaminar,sinoquetambintieneimplicancias
entrminosdeeficienciaalconstituirundesincentivoalasactividades
contaminantes. Por ejemplo, la adopcin del principio significa que
instrumentostalescomolossubsidiospordescontaminarnopodran
serempleados.
III. Instrumentos
a) Impuestosocargosporemisin
Laideadeusarimpuestosocargosporemisinvienedela
prescripcinpigouviana.Laautoridaddeterminaunatasadeimpuesto
porunidademitidaylos agenteseconmicos decidencunto emitir.
INTRODUCCIN CAPTULO III
Cadafuentepagaunimpuestototaligualalatasadeimpuestomulti
plicadaporlacantidadtotalemitida.
Losimpuestosporemisinpuedenlograrunareduccin
dadadeemisionesdemaneracostoefectiva.Laraznesqueunafuente
queminimizacostosreducirsusemisionesenrespuestaalimpuesto
hastaelpuntoenqueelcostomarginaldereducirlasesigualalimpuesto.
Sitodaslasfuentes enunrea estnsujetasalmismoimpuesto, sus
costosmarginales de abatimiento se igualarn, lo que implica que se
estminimizandoelcostodelograrunareduccindadadelasemisiones.
Enotraspalabras,esimposiblereducirelcostototalreasignandolas
tareasdereduccindeemisionesentrelasfuentes.
Desdeunaperspectivadinmica,losimpuestosproveenlos
incentivoscorrectos.Silafuentedebepagarporlasemisionesqueno
controla,tendr incentivospara ir adoptando tecnologas que las re
duzcanamedidaquestassevayanhaciendodisponibles.
Una desventajaprctica delosimpuestosporemisines
quesedebeencontrarlatasadeimpuestoconsistenteconelobjetivo
deseadode calidad ambiental. Sin el conocimiento de las curvas de
costodeabatimientodelasfirmas,estoslopuedehacersemedianteun
procesodepruebayerror.Silatasadeimpuestoesmuybaja,laconta
minacinsobrepasarlosnivelespermisibles.Silatasadeimpuestoes
muyalta,seestarnrestringiendolasemisionesmsdelonecesario.
Loscostosdeestosprocesosdedeterminacindelatasaadecuadade
impuesto,puedenserimportantesparalasfirmas,todavezquestas
puedentenerquerealizarinversionesirrecuperablesparaadecuarsea
unimpuestoqueposteriormentepodrasermodificado.Lasituacines
mscomplejacuandolosefectosdelasemisionessobrelacalidadam
bientalenunpuntoderecepcindependennoslodelasemisionesde
cadafuentesinoqueademsdesuubicacingeogrficaydelmomento
eneltiempoenqueocurren.Enestecaso,sedebendeterminartasasde
impuestosporemisin distintaspara cada fuente, que considerenla
diferenciacinespacialytemporal.
Conrespectoaloscostosdemonitoreodelasemisiones,
necesariosparadeterminarlospagosdeimpuestocorrespondientes,lo
relevanteescompararlosconloscostosdemonitoreobajoinstrumentos
alternativostalescomolaregulacinolospermisosdeemisintransables.
Desdeelpuntodevistadistributivo,losimpuestostienenla
ventajadeservirpararecaudarfondos,loscualespuedenserusados,
porejemplo,parafinanciarmejorasambientalesoredesdemonitoreo.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
b) Tarifasalusuario
Uninstrumentoquesehaempleadobastante,sobretodoen
elcasodecontaminacindeaguas,sonloscargosotarifasalusuario.
Consistenenelcobroquesehaceporusodealgnbiendeusocolectivo
yquesedeterminaprincipalmenteenfuncindeloscostosqueimporta
esebien. Por ejemplo, su empleo ms frecuente se encuentra en los
casosdeloscargosporeltratamientodeaguasservidasdondeelcosto
detratamientodelasaguassecobraatodoslosquedescarganaguas
servidasalaredpblicadealcantarillado.6Conestepagosecompensa
alapropietariadelaredydelasplantasdetratamientodeaguas,porel
costoquetienetratarlasaguas.Adems,sielcargoestrelacionadocon
lacantidadycalidaddelasdescargas,servirdeincentivoeconmico
paraquelosagentesconsiderenelcostodesusaccionesensusdecisiones.
Otroejemplodeaplicacindecargosalusuarioseencuentra
enlatarificacinporelusodevas.
Engeneral,loscargosalusuarionotienenlapretensinde
corregirelproblema delasexternalidades corrigiendolos incentivos
queenfrentanlosagentessinoquerecuperarloscostosenqueseincurre
alproveerunbiendeusocolectivoocobrarporunservicio.
5
VaseMaureenCropperyWallaceOates op. cit.;RobertHahnEconomic
Prescriptions for Environmental Problems: How the Patient Followed the Doctor's
Orders. op. cit.
6
JaniceBernstein, op. cit.
INTRODUCCIN CAPTULO III
c) Subsidios
Unaalternativaalosimpuestospararesolverproblemasde
contaminacin es el uso de subsidios por descontaminar. Sibien es
ciertoquelossubsidiosobliganalagentecontaminadoraconsiderarel
costo completo de sus acciones, provocan problemas de eficiencia al
introducirincentivosperversosquepuedeninclusoempeorarelproble
maquedeberanresolver.Lossubsidiosmejoranlarentabilidaddela
industriacontaminantey,porlotanto,puedenafectarladecisionesde
entradaalaindustriaatrayendonuevasfirmasalaactividad,pudiendo
inclusoterminarconunaumentoenlosnivelesdecontaminacin.
Sielprincipioelquecontaminapagaseaplicaenforma
estricta,no sepodranusar subsidiospara reducirla contaminacin.
Bajoesteprincipioslosepodranusarsubsidiosparacorregircasosde
externalidadespositivas.
d) Normasdeemisin
Enlaregulacinpormediodenormasdeemisin,laautori
daddefineparacadafuente,unnivelmximopermisibledeemisiones.
Lafuenteemisora,porsuparte,puedecumplirconlasnormasdela
formaenquelodesee.Siloscostosdemonitoreonosonexcesivosyla
informacinsobrecostosdecumplimientoconlasnormasestdisponi
bleparaelreguladorabajocosto,estetipodeinstrumentopodraser
eficiente.Sinembargo,debenotarsequeladeterminacindenormasde
emisin que sean consistentes con un objetivo de calidad ambiental
requierede,almenos,lamismacantidaddeinformacinqueladeter
minacindeimpuestosporemisin,puestoquesedebenmonitorear
lasemisionesparasabersiseestcumpliendoconlasnormas.
Por otra parte, las normas de emisin puedenpresentar
importantesproblemasenalgunoscasos.Unodeellosocurrecuando
lasnormasexigenreduccionesparejasenlasemisionesdelasfuentes.Si
estasdifieren en sus costos de reduccinde emisiones, una reduccin
dadadeemisionesnoselograralmnimocostoposible.Unsegundo
caso ocurre cuando las normas de emisin difieren entre las fuentes
nuevas y las antiguas. Si las normas son menos exigentes para las
fuentesantiguas,seproveeunincentivoparamantenerlasactivaspor
perodosmayoresquebajootrossistemas.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Unadesventajaadicionaldelasnormasdeemisinesque
noproveenincentivosdinmicosparaquelasfuentesadoptentecnolo
gasdescontaminantesenformacontinua. Unavez quesecumplela
normadeemisin,nohayningnincentivoparaquelasfuentesconti
nenhaciendounesfuerzodedescontaminacin.
Enlaprctica, esteinstrumentohasidouno delos ms
usados.Esimportantenotarqueparaquesuusoseaefectivo,laautori
daddebetenerlacapacidaddeimponersancionesomultasalosque
sobrepasanlasnormas.
e) Estndares tecnolgicos
Cuando resulta difcilomuycostoso elmonitoreo delas
fuentesdeemisin,sepuedeoptarporlaregulacindelatecnologa.
Estetipodeinstrumentohasidomuyusadoenlaprctica.Ejemplosde
ellosonlosrequerimientosparaqueempresasusenonodeterminados
insumosoparalaadopcindetecnologasdereduccindecontamina
cin.
Losestndarestecnolgicospuedenserunbueninstrumen
toporsusbajoscostosdemonitoreo,apesardequeenlaprcticapuede
nosertalsiserequiereinspeccionarequiposyplantasparaverificarque
losestndaressecumplanyquelosequiposnoseanadulterados.Por
otrolado,sidiferentesfirmasenunaindustriatienenformasdistintas
parareducirsusemisiones,unareduccindeemisionessepodralograr
aunmenorcostoqueconestndarestecnolgicos.Slopodraexistir
unaventajaparalosestndarestecnolgicossinoexisteningunaduda
deculeslamejormaneradelograrunreduccindadadeemisiones.
Encuantoalosaspectosdinmicos,estesistemanoproveeincentivos
para que las fuentes incorporenvoluntariamente tecnologas quere
duzcanlas emisiones. Es la autoridad la quedebeiradecuandolos
estndaresyacomodandolaentradadenuevasfuentesemisoras.
f) Permisosdeemisintransables
Enunsistemadepermisosdepolucintransables,laauto
ridadreguladoradeterminalacantidadagregadadeemisionesdecon
taminantesenunaciertaregin,perodejaalmercadolaasignacinde
INTRODUCCIN CAPTULO III
esasemisionesentrelasdistintasfuentescontaminantes.Paraelloemite
permisosdeemisinconsistentesconelmontototaldeemisionesque
determinpreviamenteylosdistribuyealasfuentes,lasquepueden
transarlos.Lastransaccionesdelospermisosenelmercadodeterminan
suprecio.
Elhechodequeseantransablesenunmercadocompetiti
vo,permiteaestesistemalograrelniveldeemisionesdeseadoalmnimo
costoposible. Los emisores compararnelprecio de mercado delos
permisosconsucostomarginaldereduccindeemisiones.Losemisores
conbajoscostosdereduccindeemisionespreferirnreducirlasantes
quecomprarpermisoso,silostienen,podrnliberarlosyvenderlosen
elmercado.Losemisoresconaltoscostosdereduccindeemisiones
preferirncomprarpermisosynodisminuirsusemisiones.Sidebidoa
diferenciastecnolgicasentrelasdistintasfuentesemisoras,loscostos
dereduccindeemisionesdifierenentreellas,sepodraesperarque
surjaunmercadoporpermisos,enelquelasfuentesconbajoscostosde
reduccindeemisionesvendenpermisosyaqullasconaltoscostosde
reduccindeemisionesloscompran.
Bajo perfecta certidumbre, existe una cierta equivalencia
entrelospermisosdeemisintransablesylosimpuestosalasemisiones
encuanto a que ambos tienen la capacidad de lograr con objetivos
ambientales al mnimo costo posible si es que los impuestos se fijan
alprecio de mercado de los permisos. En este caso no tendra
diferenciaalgunaparalafuentedeemisinelpagarpesosporunidad
enimpuestosdirectamentealasautoridadesopagarlosmismospesos
paralaadquisicindepermisosdeemisinenelmercado. Enambos
casos,elemisorreducirasusemisionesenexactamentelamismacanti
dad.
Sinembargo,lospermisosdeemisintransablestienenuna
seriedeventajasporsobrelosimpuestosa lasemisiones. Enprimer
lugar,reducenlaincertidumbreconrespectoaltotaldeemisionesque
sequiere alcanzar, comparado con los impuestos por emisin. Esto
porquebajo elsistema depermisos, la autoridad fija directamente el
niveltotaldeemisiones.Podraocurrir,sinembargo,queauncuandoel
totaldeemisionesseaeldeseado,enalgunoslugaresespecficos(puntos
crticos)sesuperenlasnormasdecalidadambiental.Estoesalgoque
hayqueconsideraraldisearunsistemadepermisostransablesde
emisinincorporando la dimensin de la ubicacin geogrfica en las
transaccionesdeemisiones.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Unasegundaventajadelospermisosporsobreotrosins
trumentosessuflexibilidadparaacomodarseacambiosenlascondicio
nesgeneralesdelaeconoma. Unavezquehansidoestablecidosy
suponiendo que existe la capacidad de monitoreo y control de los
permisos,estesistemamantieneelniveldeemisionestotalessinningu
na intervencin de una autoridad reguladora. Si la demanda por
permisosaumentaporlaentradadenuevasfuentes,elpreciodemercado
delospermisos(conofertafija)aumentar.Losentrantestendrnque
comprarpermisosoentrarcontecnologanocontaminante.Lasfirmas
poseedorasdepermisostendrnincentivosparareduciremisionesy
vender permisos a los entrantes o a las firmas activas que quieran
expandirse.
Para que funcione un sistema de permisos de emisin
transablesserequieremedir,talcomobajounsistemadeimpuestospor
emisinobajounsistemadenormasdeemisin,lasemisionesenel
efluenteparacadafuenteemisora. Sinembargo,latransferibilidadde
lospermisosintroduceunproblemaadicionalquevienedelanecesidad
dellevarunregistrodelastransaccionesdepermisosparapodercom
pararlosconlasemisionesdecadafuente.
Conrespectoalamantencindelaeficienciaeneltiempo,
elsistema depermisos transables otorga a las fuentes los incentivos
adecuadosparaquelasfirmasinviertanennuevastecnologasdere
duccindeemisionesparaliberaraspermisosquepuedenserposte
riormentetransadosenelmercado.Sinembargo,losincentivosdepen
dencrucialmentedequelafuentequehizoelesfuerzodereduccinde
emisionespuedadisponerdelospermisosliberadosparatransarlosen
elmercado.Esdecir,serequierequelafuentetengaalgnderechode
propiedadsobrelospermisosdeemisinquelibera.
Los aspectos distributivos de un sistema de permisos
transables dependendecmo sehaga su distribucininicialydela
cantidadtotaldepermisosasignados. Paracadafuenteindividual,el
costodereduciremisionesenqueincurrebajounesquemadepermisos
secomponedeloscostosdeabatimientoporlasemisionesreducidasy
delcostodelospermisosporaquellasemisionesquenocontrola.El
segundocomponentedelcostodependerdesilospermisosselicitano
seentregangratuitamentealasfuentesexistentesusandoalgncriterio
dedesempeohistrico.
Enelcasodeunalicitacindepermisos,lasfuentesemiso
ras deben pagar para poder emitir, al igual que bajo un sistema de
INTRODUCCIN CAPTULO III
impuestosporemisin.Esimportantenotar7queelcostodelospermi
sosparalasfirmasbajounesquemadelicitacinpuedensersustanciales
einclusomayorqueloscostosdeabatimientoquedebenincurrirbajo
esquemasreglatenosalternativos(queinclusopuedenserineficientes),
comoporejemplounoqueobligaatodaslasfuentesareduciremisiones
enigualproporcin. Estehechopuede derivarenquelasfuentes se
oponganaunsistemadepermisosasignadosmediantelicitacin.
Enelcasodeunadistribucingratuita,selesregalaalas
fuentesunactivotransableenelmercado,loqueconstituyeunatrans
ferenciaderiquezahacialosreceptoresdepermisos.Lasfuentes,porlo
tanto,tienentodoslosincentivospara tratarde afectarensufavorla
distribucininicialdepermisos.
Decualquierforma,sielmercadoporpermisosescompeti
tivo,ladistribucininicialdepermisosesunproblemadistributivoyno
deeficienciaporqueelresultadodemnimocostoentrminosdelos
esfuerzosdereduccindeemisionesquetienequehacercadafuentese
lograrpormediodelastransaccionesentreellas,independientemente
delaasignacininicial.
Unproblemaquehapreocupadoamuchosobservadores
serefierealaposibilidaddequeelmercadoporpermisosnoseacom
petitivo. En este caso, nada garantiza que la asignacin final de los
permisosseacostoefectiva,aunquelacantidadtotaldeemisionesno
sersuperioralapermitidaporlaautoridad.
Haydostiposdepotencialesproblemasquepuedenafectar
lacompetenciaenlosmercadosdepermisos.Elprimerocorrespondea
unoenqueunafuenteogrupodefuentestienealgnpodermonoplico
para afectar el precio de los permisos. En este caso, las fuentes con
poderparaafectarelpreciodelospermisoscomprarnmenospermisos
quelosquerequeriraelcostoefectividad.Porestemotivo,loscostosde
abatimientosonmayoresquebajolasolucindemnimocosto,pero
cadafuentegastamenosentotal(costosdeabatimientomscostosde
lospermisos).
Tietenberg8reportaquelaevidenciaempricaacercadela
manipulacindelospreciosporpartedefuentesconpodermonoplico
7
Vase Thomas Tietenberg, Emissions Trading: An Exercise in
ReformingPollutionPolicy,Washington,D.C.:ResourcesfortheFuture, 1985;Randolph
Lyon,, Auctions and Alternative Procedures for AllocatingPollution Rights, Land
Economics,volumen.58,nmero1,febrero1982.
8
ThomasTietenberg, op. cit.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
enlaslicitacionesdepermisospuedetenerunainfluenciagrandeenel
precioperounainfluenciarelativamentepequeaenloscostosdecontrol.
Elpoderparaafectarpreciosdependedeltamaorelativodelasfuentes
ydesuscostosmarginalesdereduccindeemisiones. Decualquier
manera,sielpoderparaafectarpreciosfueraunproblemaen
un esquema de licitacin, es posible disear uno que minimice los
incentivosparamanipularlosprecios.
El segundotipo deproblemapuede surgirdeldeseo de
una(s) fuente(s) de usar los permisos como barrera a la entrada de
competidoresalazonageogrficacubiertaporelmercadodelosper
misos.Laimportanciaprcticadeestetipodecomportamientoenun
esquemadelicitacindependerdelnmerodefuentesquecompitan
enelmercadodelproductofinalyqueparticipenenelmismomercado
depermisos.Porotraparte,ladistribucininicialdepermisosenun
esquemaderepartogratuitopuedeusarseparareducirlaocurrencia
potencialdeestefenmeno.
Laevidenciaemprica acercadelusodepermisostransables
deemisinhasidobiendocumentadaenHahn(1989)yHahnyHester
(1989).
Delasexperienciasrevisadasenlaliteraturahaydosque
merecenunamencinespecial.Estascorrespondenalasdosmodifica
cionesdelActadeAireLimpiodelosEstadosUnidosintroducidasen
1977yen1990.
En1977,elActafuemodificadaendosaspectosfundamen
tales. Primero, enlas reas dondeno se satisfacenlosestndaresse
aplicaron regulaciones muy exigentes, tales como imposicin de
estndarestecnolgicos.Segundo,seintrodujounprogramadetransac
cindeemisionesconelobjetivodedarlesalasfuentesmayorflexibili
dadparaquecontrolaransusemisiones.Esteprogramaoperaatravs
de crditosporreduccindeemisiones. Siunafuentecontrolasus
emisionesenmsdeloquetienepermitidoemitir,puedeobtenerun
crditoporelexcesodereducciones.Elcrditopuedesertransadoen
cuatroformasdistintas.
Laprimeraseconocecomo netting.Sediseparapermitir
queunafirmaqueestcreandonuevasfuentesdeemisinevitaralas
rigurosasnormasdeemisinaqueestaransujetassisonclasificadas
comofuentenuevas.Silasemisionesglobalesdelaplantanoaumentan,
la fuente modificada puede aumentar emisiones usando los crditos
porreduccionesobtenidasenotrasfuentesdelaplanta.Estosellama
INTRODUCCINCAPTULOIII
transferenciainternaporquelastransaccionesdecrditosinvolucrana
unasolafirma.
Elsegundoelementodelatransaccindeemisionescorres
pondealascompensaciones (offsets),elquefuediseadoparaquepu
dieranentrarnuevasfuentescontaminantesaunreadondenoseest
cumpliendoconlasnormasdecalidad(zonassaturadas),sinqueeso
significaraincrementarelnivelglobaldecontaminacin.
La regla es que se permite la entrada de nuevas fuentes
emisorasenreassaturadasslosicompensansusemisionesconre
duccindeemisionesaunmayoresdelasfuentesexistentes.
Laterceraformaesmediantelas burbujas. Unaburbuja
sepuedevercomounacpuladevidrioinmaginariaquecubrediferentes
fuentesemisoras.Elobjetivoesqueelvolumenglobaldeemisionesen
laburbujanoexcedaelnivelrequeridoporlasnormaspredeterminadas.
Siunafuenteenparticularexcedesunormadeemisinasignada,puede
compensarlocomprandocrditosdealgunaotrafuenteenlaburbuja.
Porltimo, existe elcomponente de banco, en que las
fuentespuedenguardarsus crditos dereduccin de emisionespara
usarlasdespusenprogramasdecompensacin, netting oburbuja.
Laexperienciaconlastransaccionesdeemisiones,quese
resumeenelcuadrosiguiente,tomadodeHahnyHester,9pareceindi
carquehantenidoxitoenhaberledadoalasfirmasmayorflexibilidad
paralograrcumplirconsusnormasdeemisin,loqueharedituadoen
ahorrosimportantes.Estosahorrosdecostossehanlogradofundamen
talmentecontransaccionesinternaspudiendohabersidomuchomayo
ressihubiesen ocurrido ms transacciones externas a la firma. Los
cambiosenlacalidadambientalqueharesultadodeestosprogramas
hasidoprcticamentenula.
A fines de 1990, se aprob en el Congreso una nueva y
profundarevisindelActadeAireLimpioenEE.UU.10Unadelasmo
dificaciones se refiere a la introduccin de un sistema de permisos
transables de emisin para fuentes que emiten dixido de azufre y
xidosdenitrgeno.Lalegislacinafectaespecficamentealascentrales
termoelctricasquequemancarbnconaltocontenidodeazufreyque
9
RobertHahn,yCordnHester op. cit.
10
CongressionalRecords,U.S.Senate,1990
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
bajoelActa, tienenquereducirsusemisionescombinadasdeambos
contaminantesa9millonesdetoneladasalaoenelao2000desdeun
promediode19millonesdetoneladasalaoenelperodo19801985.El
sistemaasignapermisosdeemisingratuitamentebasadoenlosniveles
deemisinactual.Lasfuentespuedenusarlos,comprarlosovenderlos.
Sinembargo,elActaestablecequeestospermisosnoconstituyendere
chosdepropiedadparalafuenteyquepuedenser,porlotanto,revoca
dos, limitados y/o modificados por el administrador de la EPA
(EnvironmentalProtectionAgencydeEE.UU.).Aunquelaexperiencia
esdemasiadorecientecomoparaevaluarla,hahabidoalgunosindicios
que,pordiversasrazonesdeordenpoltico,losestadosnohandejado
operaralosmercadosporpermisos,conlocuallasreduccionesdecosto
potencialesestimadasenUS$5billonesnopodranalcanzarse.
ResumendeTransaccindeEmisiones
Burbujas
Federales 40 2 $300 Neutral
Estatales 89 0 $135 Neutral
FUENTE:HahnyHester(1989).
Unaestimacindelosbeneficiosen
saluddereducirlacontaminacin
atmosfricaenSantiago(*)
Jos Miguel Snchez C. y Jos Toms Morel L.
(*)TrabajopreparadoparalaComisindeMedioAmbientedel
CentrodeEstudiosPblicos.
LosautoresagradecenlosvaliososcomentariosdeRicardoKatz,
doctorJuanGiaconi,GunnarEskelandyBartOstro.Porsupuesto,loserrores
queanpersistensondenuestraexclusivaresponsabilidad.Tambinagrade
cemosenformamuyespecialaCristianEcheverraporfacilitarnoslabasede
datosdesutesisyaIgnacioOlaetaporlainformacindelaredMACAM.
1.Introduccin
aciudaddeSantiagopresentaseriosproblemasdecontami
nacinatmosfrica,losquelasitanentrelas mscontami
nadasdelmundo.Elcontaminantecrticoesel material
particulado.EscuderoyCofre(enestevolumen)reportanque lanorma
anualde50g/m3essuperadaampliamente,conunpromedioanual
dePM102,17vecesmayorqueelvalordelanorma.1Respectodelos
promediosmensuales de PM10, estos mismos autores reportan que
entrelosmesesdeabrilaseptiembrelanormade24horas(150[g/m3)es
superadaenformafrecuente.
Lacontaminacintieneunaseriedeefectosnegativossobre
elbienestardelaspersonasdebidoasuincidenciaenlasalud,enla
productividaddelosrecursos,enladuracindelosmateriales,enla
visibilidad,enelolor,etc.
Enestetrabajonoscentraremosenlosefectosensaluddela
contaminacinatmosfrica.
Elmaterialparticulado,yenespeciallafraccinrespirable
(PM10),hasidorelacionadoconunaseriedeefectosadversossobrela
salud en diversos estudios epidemiolgicos. En un trabajo reciente,
Ostro2revisaelestadodelconocimientocientficoenestamateria.Los
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
3
Vase Intendencia Regional Metropolitana, Estudio Epidemiolgico
sobreEfectosdelaContaminacinAtmosfrica,IntendenciaRegionalMetropolitana,
SERPLAC,Santiago,diciembre,1989.
4
Para una revisin reciente de los trabajos que se han realizado para
Santiago,vaseSnchez(1992).
5
Unejercicio similarrealizadoparaCiudaddeMxicosepresentaen
Margulis(1992)
J. M. SNCHEZYJ. T. MOREL
asignarcostosalosefectosensaludpredichosenlaprimeraetapa.Para
elloseaplicanlaselasticidadesdelasenfermedadesrespiratoriasres
pectodelPM10,aunaestimacindelapoblacintotaldeconsultaspor
enfermedadesrespiratoriasenSantiago.
Enlaseccin4sepresentanlasconclusiones.Unapndice
describelosdetallesdelaconstruccindelamuestra.
2.Estimacindelarelacinentrelacontaminacinpor
partculas respirables yenfermedadesrespiratorias
Elobjetivodeestaseccinescuantificarlarelacinentre
enfermedadesrespiratoriasynivelesdecontaminacinporpartculas
respirables(PM10)enlaciudaddeSantiago.
a) Especificacindelmodelo
Elmodeloqueseestimaesdeltiposeriedetiempo.Lagran
ventajadeestosmodelosesqueminimizanlosproblemasdevariables
confundentesydevariablesomitidas.Paraunperodorazonablemente
cortoporejemplo,unaoesesperablequeseanmnimosloscam
biosenotrosfactoresqueinfluyenenelriesgodecontraerenfermeda
desrespiratorias,talescomoelhbitodefumaryelaccesoalosservi
ciosdesalud.Debemosconcentrarnos,porlotanto,solamenteenvaria
blesqueafectenlaprobabilidaddecontraerenfermedadesrespiratorias
yquevarenalolargodelao,talescomolacontaminacinyelclima.
Porestemotivo,junto alPM10seincluyenvariablesclimatolgicas
comotemperaturayhumedad.Otroelementoquedebieraincluirsees
lacontaminacinintradomiciliaria,enparticularaquellaasociadaala
calefaccin,puesnoesconstanteduranteelao.Aunqueestavariable
nopuedaserincluidadirectamenteporcarecerdeinformacinsuficien
te, en la medida que exista una relacin estrecha y constante entre
contaminacinintradomiciliariaylasvariablesclimatolgicas,lainclu
sindeestesegundotipodevariablespermitecapturaralgunafraccin
delefectodelaprimera. Siasfuera,laselasticidadesrespectodelas
variablestemperaturayhumedadqueseobtenganenlasestimaciones
seranmayores(envalorabsoluto) quelasefectivas.
Otroaspectoquesedebeconsideraralespecificarelmodelo
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
eslaposibilidaddequeexistacorrelacinentrelasvariablesclimatol
gicasyentrestasyelPM10.Porlotanto,esposiblequeenlasestima
cionesseobtenganparmetrosdeescasasignificanciaindividual para
ambostiposdevariables.
Losestudioseconomtricosquerelacionanmorbilidadcon
contaminacinsealanlasensibilidaddelosresultadosalaformafun
cionalescogidaydehechonoexisteacuerdorespectodeculeslams
adecuada6.Unaspectoparticulardelaespecificacineslaestructurade
rezagos. Debidoaquelacontaminacinyelclimadealgnperodo
pasadotambinafectanlasaludenelpresente,esnecesarioincorporar
rezagosenlasvariablesexplicativas.Adems,debidoaquelasenfer
medadesrespiratoriaspuedenserenalgunamedidacontagiosasy/o
laspersonasacudenalconsultoriomsdeunavezporlamismaenfer
medad,quedandoregistradoscomocasosdistintos,esprobablequelos
casosdeenfermedadespresentesestnenalgngradorelacionadoscon
losdelpasado.Deestamaneracorrespondetambinincluirrezagosde
lavariabledependiente.Seraimportanteconocerlamagnituddelpro
blemaderepeticindelosregistros,todavezquelapresenciaderezagos
de la variable dependiente determina que las elasticidades de largo
plazodifierandelasdecortoplazo.
Otroelementoaconsiderarenlaespecificacindelmodelo
eslapresenciadeumbralesenlasvariablesexplicativascontamina
cinytemperatura. Esto se refiere a que sobre obajo ciertonivella
contaminacinylatemperaturapuedentenerefectossignificativamente
distintos al delresto delas observaciones. Para la contaminacin, se
podrapensarqueentramosdebajosndicesnoafectasignificativamente
lasalud,independientementedelniveldelacontaminacindentrode
esostramos.Sinembargo,Margulis7(1992)reportaquelaevidenciaal
respectoesinsuficiente.
Porltimo, sera aconsejable, enla medida quelos da
toslo permitan,considerarseparadamentelos gruposetreos,ya
que los efectos de la contaminacin sobre la salud poblacional se
randistintosentreellos.
6
VaseBartOstro,AirPollutonandMorbidityRevisited:ASpecification
Test, Journal of Environmental Economics and Management14,pp.8798,1987.
7
VaseSergioMargulis,BackoftheEnvelopeEstimatesofEnvironmental
DamageCostsinMxico,TheWorldBank, Policy Research Working PapersN824,ene
ro1992.
J. M. SNCHEZYJ. T. MOREL
Enresumen,laespecificacindelmodeloesensunresul
tadodelasestimaciones.
b) Descripcindelamuestra
Enesasubseccinsedescribenlamuestraylasvariables
empleadasenlaestimacin.Losdetallesacercadelaconstruccindelas
mismasestncontenidosenelApndice1.
Losdatosepidemiolgicosprovienendeltrabajo Estudio
EpidemiolgicosobreefectosdelaContaminacinAtmosfrica,Inten
denciaReginMetropolitana8(1989).Lamuestradelestudiosealado
contieneinformacindiariaexcluidoslosfinesdesemanarecogida
en5consultorios de Santiago, sobreconsultas diagnosticadas como
enfermedadesrespiratorias,enelperodomarzodiciembrede1988.Las
enfermedadesrespiratorias sonrinofaringitisaguda, sinusitis aguda,
faringitisaguda,laringotraquetisaguda,inflamacinagudadelasvas
respiratorias,bronquitisnoespecificadas,bronquitisbronqueolitis,asma
bronquialyneumonasybronconeumonas.
Los datos de contaminacin se obtuvieron de la Red
MACAM de Medicin de Contaminantes Atmosfricos y cubre el
perodo mayodiciembre de 1988. El contaminante escogido para
este estudio fueron las partculas en suspensin con dimetro infe
rior a 10 ug. (PM10), que corresponde a la suma de las fracciones
finaygruesa.
Debedestacarsequeen 1988seimplementoporprimera
vezlareddemonitoreo,locualderivenunfuncionamientoirregular
delasestacionesduranteeseao.Enesteestudio,porproblemasconel
nmerodeobservaciones,seincluyeronlospromediosdiariosdeesta
cionesquefuncionaron12omshoras.9
Dadalacercanadecadaestacinmonitoraconuncon
sultorio,eraposible, enprincipio,estimardistintasecuaciones,re
lacionando cada consultorio con su respectiva estacin monitora.
Con ello se podra cuantificar el efecto de la contaminacin por
8
VaseIntendenciaReginMetropolitana op. cit.
9
Diversosexpertosconsideranrepresentativamenteunamedicinpro
mediodiariadePM10silaestacinfunciona18omshorasenelda.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
partculasendistintaszonasdeSantiago.Sinembargo,estaalterna
tivasedesech,yaquelaaltamovilidaddelapoblacindentrode
laciudadenturbialarelacinentrelazonaenqueseest expuesto
alacontaminacin(ubicacindelaestacindemonitoreo)yelcon
sultorioalqueseacude.Adems,loscasosdeenfermedadesrespi
ratorias en cada consultorio son escasos, lo cual agrega problemas
numricos a la estimacin (por ejemplo, pasar de 2 a 3 casos de
enfermedadesrespiratoriasesunaumentodel50%).Porestasrazo
nesseoptporutilizarlasumadecasosdeconsultasporenferme
dades respiratorias de todos los consultorios escogidos y relacio
narlosconelpromediodecontaminacinporpartculasrespirables
medidaenlasestacionesdemonitoreo.Esdecir,seestaramidien
do elefecto agregado de la contaminacinenvarias zonas deSan
tiago.
Elhechodeestimarlasconsultasagregadasdeloscon
sultoriosyel promediodecontaminacindelasestacionesreque
raunacoincidenciadeobservacionesentretodosellos.Estoimpo
naseriasrestriccionesalaconstruccindelamuestra. Dehecho,
fuenecesarioeliminardosdelosconsultoriosylaestacinmonitora
mvil,porpresentarimportantescarenciasdedatos.10
Para la variable de temperatura, se obtuvo l promedio
entre las temperaturas medias diarias registradas por las estaciones
monitoras.11Lavariablehumedadcorrespondealamediadiariadel
promediodeesasmismasestacionesdemonitoreo.
EnelCuadro1sepresentanalgunosestadsticosdescripti
vosparalasvariablesusadasenlaestimacin.
EnelCuadro2sepresentalamatrizdecorrelacionesentre
lasvariablesexplicativas.
Endefinitiva,lamuestradeesteestudioconstade81obser
vacionesdiariasquecubrenelperodojulionoviembre.Laestructura
derezagosdetermina cuntasobservacionessepierdenenlasesti
maciones.
10
LosconsultorioseliminadosfueroneldeMonjitasyDr.AnbalArizta.
Elprimeroporquelarecoleccindedatoscomenzmuytardeenelaoyelsegundo
porelelevadonmerodevaloresfaltantesqueexhiba.
11
Enlaestimacintambinseprobconelpromediodelastemperatu
rasmnimas,logrndoseresultadosmenossatisfactoriosquecontemperaturamedia.
J. M. SNCHEZYJ. T. MOREL
CUADRO1
EstadsticosDescriptivos
NOTAS:a)Latemperaturaestmedidaengradoscelcius.b)Lahumedad
estmedidaenporcentaje.
CUADRO2
MatrizdecorrelacionesentrePM10yVariablesClimatolgicas
PM10 Temperatura Humedad
PM10 1,0 0,25 0,14
Temperatura 1,0 0,68
Humedad 1,0
c) Estimacinyresultados
Lasecuacionesquerelacionanelnmerototaldelascon
sultasdiagnosticadascomoenfermedadesrespiratorias,conlosniveles
promedios diarios de PM10, temperatura media y humedad media
diarias,susrezagosylosdelavariabledependiente,seestimarona
travsdeMnimosCuadradosOrdinarios(MCO).12
Laestrategiautilizadafuecomenzarestimandoecuaciones
lomsgeneralesposibles,queincluantodaslasvariablesqueseconsi
deraronpertinentes,ademsde susregazos.13Luegosesimplificaron
lasecuacionesgeneraleseliminandoaquellasvariablesnosignificativas,
tanto desde un punto de vista individual como global. Para ello se
examinanlostesttdecadacoeficienteylarestaentreloslogaritmos
delafuncindeverosimilituddelosmodelosgeneralesyrestringidos
(convariableseliminadas).
Algraficarlavariabledependienteconlasexplicativasno
seapreciunaformafuncionalconcaractersticasparticularesquejusti
ficaranexplorarmodelosnolineales.Enparticular,noseobservnin
gnefectoumbral.Porlotanto,seescogiunmodelologartmicoque
inicialmente contena como variables explicativas tres rezagos de la
variableendgena,elPM10corrienteysustresprimerosrezagos,la
temperaturamediaylahumedad(lahumedadexpresadaenporcenta
je,noenlogaritmo)comentesconsustresrezagos.
EnelCuadro3sepresentanlosresultadosdelaestimacin
delmodelofinalqueseobtuvoluegodelprocesodesimplificacin. El
coeficientedelprimerrezagodelavariabledependientepermanecien
elmodeloconunvalorbastante significativo (0,56). Ellosignificaque
existeunainerciaimportanteenlasconsultasporenfermedadesrespi
ratorias.Yaseplantequelasexplicacionesprobablesseranlosconta
giosdeestetipodeenfermedadesy/olasconsultasreiterativasdelas
mismaspersonas.
12
Seprobestimarelmodeloenformasimultneacomobloqueconuna
ecuacin para cada grupo etreo, pero no se lograronbuenos resultados. La razn
fundamental,alparecer,esquehaygruposetreosconmuypocoscasosdeenfermeda
desrespiratorias.
13
Porunproblemadegradosdelibertad,enestemodeloseconsideraron
los tres primeros rezagos de cada variable explicativa, entre ellos los rezagos dela
variabledependiente.
J. M. SNCHEZYJ. T. MOREL
CUADRO 3 RESULTADODELAESTIMACIN
CONSULTASTOTALES
MODELOCONTRESREZAGOS
In(consultastotales)
coeficiente testt
nmerodeobservaciones 29
R2 0,926
HdeDurbin 1,853
ElcoeficientedelPM10corrientefueeliminado,quedando
sustresrezagos. Llamalaatencinelcambiodesignodelsegundo
rezago.Envezdeinterpretaresesignonegativoliteralmentemien
trasmayorlacontaminacindosdasatrs,menos casosdeenfermeda
des estara sealando la presencia de problemas dinmicos. Si se
consideralasumadelostrescoeficientesseobtieneunarelacinpositi
vaentre nivel de PM10 y nmero de consultas por enfermedades
respiratorias.
Enestimacionespreliminaresseproblatemperaturaminina
diaria.Sinembargo,debidoaqueseobtenaunaaltaautocorrelacinde
loserrores,seoptporutilizarlatemperaturamediadiaria,auncuando
el ajuste con esta variable disminua marginalmente. La escasa
significanciadelprimerrezagodelatemperaturamotivsuelimina
cin.Elefectoagregadodeloscoeficientesdelatemperaturaesnegati
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
CUADRO4 ELASTICIDADESCONSULTASTOTALES
MODELOSCONTRESREZAGOS
NOTA:Laselasticidadesdeladerechaseobtienendividiendolaselastici
dadesdelaizquierdaporunomenoslasumadeloscoeficientesdelosrezagosdela
variableendgena.
LaelasticidaddelPM10indica,tomandolospromedios
mustrales de las variables, que frente a una reduccin de 10 (g/
m3enelPM10(de100a90),lasconsultasporenfermedadesrespi
ratorias disminuiran entre 3 y 7%. En el caso de la temperatura
media,unaumentode1,3C (de13,4a 14,7)haracaerlas consul
tasentre 3,5y8%.
Esimportantereiterarqueestosresultadosseobtuvieronen
presencia de autocorrelacin. Por lo tanto, en la medida en que las
varianzasdelosestimadoresdeloscoeficientessonenrealidadmayo
resquelosaquencontrados, laselasticidadesque sereportanpierden
enalgngradosusignificancia.Elajuste,porsuparte,noseveafectado
porlaautocorrelacin.
Debidoaqueelmodelocontresrezagosevidencipro
blemasdinmicos,reflejadosenelcambiodesignoentrelosrezagos
delasvariablesexplicativas,seprocediaestimarunmodelocon
unsolorezagoentodaslasvariables.14Elobjetivoprincipaldeeste
ejercicio era ver si el primer rezago capturaba el efecto acumulado
detresrezagos.Unefectolateralmuyimportantedeestareduccin
derezagos es el aumento en el nmero de observaciones para la
estimacin.
ElCuadro5presentalosresultadosdelaestimacindel
modeloconunrezago.
14
Tambinseestimunmodeloqueinicialmentecontenadosrezagos,
peroenelprocesodeeliminacindevariablesnosignificativasseexcluyerontodoslos
segundosrezagos.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
CUADRO5 RESULTADOSDELAESTIMACIN
CONSULTASTOTALES
MODELOCONUNREZAGO
Inconsultastotales)
coeficiente testt
NOTA:loscoeficientesdelahumedadestnrestringidosalasumaiguala
cero.
Nuevamenteelparmetrodelavariableendgenareza
gadaesaltamentesignificativoysimilarenvaloralestimadoenel
modelo anterior. ElPM10 entra en suprimerrezago conelsigno
correcto y bastante significativo, indicando que la contaminacin
deldaanteriortieneunefectopositivosobreelnmerodeconsultas
porenfermedadesrespiratorias.Elvalordelparmetroresultme
norquelasumadelostresrezagosenelmodeloanterior.Latem
peraturamediatambintieneelsignocorrectoysuvaloressimilar
a lasumadelosrezagosestimadosenelmodeloanterior.Aligual
que enelmodelo contres rezagos, lahumedadpaseltestdela
sumadecoeficientesigualacero.Elajustedeestaecuacinesinfe
rioraldelmodelo detresrezagos, mostrandounR2de0,78. Sin
embargo, esta regresin supera a la anterior en cuanto a que el
estadgrafo H de Durbin no permite rechazar la hiptesis nula de
ausenciadeautocorrelacin.
EnelCuadro6sepresentanlosvaloresdelaselasticidades
quesurgendelmodelodeunrezago.
J. M. SNCHEZYJ. T. MOREL
CUADRO6 ELASTICIDADESCONSULTASTOTALES
MODELOCONUNREZAGO
pml0 0,224/0,472
temperaturamedia 0,396/0,835
NOTA:Laselasticidadesdeladerechaseobtienendividiendolaselastici
dadesdelaizquierdaporunomenoselcoeficientedelrezagodelavariableendgena.
Comosepuedeapreciar,laselasticidadesqueentregaeste
modelorespecto delPM10 sonmsbajas quelas delmodelo detres
rezagos.
Talcomoenelotromodelo,sereportaunrangoparalas
elasticidades dependiendo de los supuestos respecto de la variable
endgenarezagada.LaelasticidaddelPM10indica,tomandolospro
mediosmustralesdelasvariables,quefrenteaunareduccinde 10
g/m3enelPM10(de100a90),lasconsultasporenfermedadesrespira
toriasdisminuiranaproximadamenteentreun2y5%.Enelcasodela
temperaturamedia,unaumentode1,3C(de13,4Ca14,7C)hara
caerlasconsultasentre4y8%.
Losresultadosobtenidosdelaestimacindelosmodelos
contres yunrezagonopermiten establecerla superioridad de uno
sobreelotro. Porunaparte,elmodelo contresrezagostienemejor
ajustequeelmodeloconunrezago,loqueestaraindicandoquela
contaminacinylasvariablesclimatolgicasdedosytresdasatrs
tienenefectosobrelasenfermedadesrespiratoriasdeldacorriente.Por
otraparte,elmodelodetresrezagosmostrseriosproblemasdinmi
cos,reflejadosenlapresencia deautocorrelacinyenalternancia de
signos entre rezagos en las variables explicativas. La presencia de
autocorrelacin implica que los coeficientes estimados tienen una
varianzamenorquelaefectiva.As,laselasticidadesobtenidasapartir
delmodelodetresrezagostienenunmenorgradodeconfiabilidadque
aquellasdelmodelodeunrezago.
Enotraspalabras,losresultadossugierenquelaselasticida
desverdaderasdelasenfermedadesrespiratoriasrespectodelPM10y
delatemperaturadebieransermayores (envalorabsoluto) quelas
encontradas apartirdelmodelode unrezago. La magnitud de esa
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
diferencianopudoserdeterminadaconfiablementeatravsdelmodelo
detresrezagosaquestimado.
Resultainteresantecompararlaselasticidadesobtenidasen
estetrabajoconlasquereportaOstro15ensurecienterevisindela
literatura.Respectodelosefectosdelaspartculasenlamorbilidad,el
autor cita un estudio que estim la asociacin entre las admisiones
hospitalariasporenfermedadesrespiratoriasyPM10,entre1985y1989,
envariosvallesdeUtah,EE.UU.Esteestudioindicaqueunaumento
de10g/m3enPM10estasociadoconunaumentode8,9%enlas
admisioneshospitalariasenunvalleyun2,7% enelotro.
3.Estimacindelosbeneficiosensaluddereducirla
contaminacin atmosfrica
a) Metodologa
Siseaceptalahiptesisdequelacontaminacinatmosfri
caporPM10tieneefectosadversossobrelasaluddelaspersonasque
habitan en Santiago, es importante tratar de estimar cules son los
costosasociadosconestosefectos.Bsicamente,loscostosasociadoscon
morbilidadsondetrestipos.Elprimerodeelloscorrespondeacostos
mdicosdirectos,tantodeprevencincomodetratamiento.Elsegundo
tipocorrespondeacostosporproductividadperdidapor laenferme
dad (das de trabajoy actividad restringidos). El tercer tipo de costo
correspondealadisminucinenbienestarquesufrela personaenfer
maporlas molestiaspropiasdelaenfermedadyelcostodeoportuni
daddeltiempoperdido.Engeneral,losdosprimerostiposdecostosse
puedenestimardemaneramsomenosdirecta.Eltercertipodecosto,
sinembargo,esmsdifcildeestimarporcuantorequierecontarcon
informacinrespectodelavaloracinsubjetivadelaspersonasenrela
cinaesasvariacionesenbienestar.16Porestemotivo,elejercicioquese
realizaenestaseccinsloserelaciona(parcialmente)conlosdospri
merostiposdecostos.
15
BartOstro,GenericEstimatesoftheEconomicEffectsofCriteriaAir
Pollutants:AReviewandSynthesis, op. cit.
16
Estetipodeinformacinrequiereestimarladisposicinapagardelas
personasparalograrmejorasensusnivelesdesalud.
J. M. SNCHEZYJ. T. MOREL
Laestimacindelosbeneficioseconmicosasociadoscon
lasmejorasensalud,queselograranalreducirlacontaminacin,se
basaenlaideadequelosbeneficioscorrespondenaloscostosevitados
porlosmenorescasosdeenfermedadesrespiratoriasqueselograran
conladisminucinenlosnivelesdePM10.
Lacuantificacindelosbeneficiosconsisteenlossiguientes
pasos.Primeroseaplicanlaselasticidadesobtenidasenlaseccin2al
totaldeconsultasmdicasporenfermedadesrespiratoriasenSantiago,
paraobtenerladisminucinenelnmerodeconsultasasociadoauna
reduccindeterminadaenelniveldePM10.Elpasosiguienteconsiste
encalcularloscostosevitadosporelmenornmerodeconsultas.Esto
requierecontarconunaestimacindelcostoqueimplicacadacasode
enfermedadrespiratoria.
b) Laestimacin
Enestasubseccinsepresentaunintentodecuantificacin
delosbeneficiosensaludasociadosconlareduccindelacontamina
cinatmosfricaenSantiago. Esimportantenotarquesloesposible
capturarunapartedelosmismos,porcuantoenlaliteraturaparael
casodeSantiagosecuentaconestimacionesbastantegruesasdetan
slouna parte de los costos evitados. En particular, los costos por
morbilidaddeenfermedadesrespiratoriasconsideradosson:costopro
medioporconsultaporenfermedadesrespiratorias,costosporhospita
lizacinypor ausentismo laboral. Para ello se usan algunos de los
valoresobtenidosporBardn17paraelao1988,queesprecisamenteel
aoalcualcorrespondenlosdatosutilizadosenlaestimacindelas
elasticidades.
Siguiendolospasosdescritosenlaseccina),loprimeroes
obtenerelnmero total de consultas por enfermedades respiratorias
duranteelao1988,sobreelcualseaplicanlaselasticidadesrespecto
delPM10.Elnmerototaldeconsultaspormorbilidadparanios,
mujeresyadultosefectuadasenlaReginMetropolitanaduranteelao
17
MaraPazBardn,CostosEconmicosdelasEnfermedadesAsocia
dasconlaContaminacinAtmosfrica,SeminariodeTtuloparaoptaralgradode
LicenciadoenCienciasEconmicasyalTtulodeIngenieroComercial.Universidadde
Chile,marzo1990.Nopublicado.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
1988enelsistemapblico(SNSS)fuede5.064.216yde1.257.865enel
sectorprivado.18Estodauntotaldeconsultaspormorbilidad parael
ao1988de6.322.081.Paraobtenerelnmerodeestas consultasque
correspondenaenfermedadesrespiratoriasseuselporcentajequese
obtuvoapartirdelosdatosdelEstudioEpidemiolgicodelaIntenden
ciaRegional(1989).Enesamuestra(descritaenelapndice),un15%del
totaldeconsultascorrespondiaenfermedadesrespiratorias.
Conestossupuestoselnmerototaldeconsultasporenfer
medadesrespiratoriasenlaReginMetropolitanaduranteelao1988
fuede948.312.
Sisetomaelpromediodelaselasticidadesobtenidasen
la seccin anterior 0,4 debido a que no se puede argumentar
queunaesmejorqueotra, setienequefrenteaunareduccindel
50%enelPM10,lasconsultasrespiratoriashubierandisminuidoen
un20%elao1988,quecorrespondea189.662consultaseseao.19
Elpasosiguienteesasignarvaloresmonetariosaestosca
sosevitados.Elprimercostoquesecuantificaeseldeconsultasmdi
cas.Paraellosetomaelcostopromedioporconsultadeenfermedades
respiratoriasdelInstitutoNacionaldeEnfermedadesRespiratoriasre
portado por Bardny que corresponde a $ 2.688 dejunio de 1988.
Aplicandoestacifraaltotaldeconsultasporenfermedadesrespirato
rias(tantoenelSNSScomoenelsistemaprivado),obtenemosuncosto
evitadoporconceptodeconsultasqueasciendea$509.811.456enpesos
dejuniode1988.
Elsegundocostoconsideradoeseldehospitalizacin.Para
podercalcularlo,debemossaberquporcentajedelasconsultastotales
porenfermedadesrespiratoriasresultaenhospitalizacin.Comonose
conoceesacifraconexactitud,sesuponequecorrespondealnmerode
egresoshospitalariosporenfermedadesrespiratoriasenestablecimien
tos delSNSSdelaReginMetropolitana (reportadoenBardn), en
18
Como slo seconoceelnmero total de las consultasprivadas,si
guiendoaBardnsesupusoquesudistribucinentrecategoraseslamismaqueenel
SNSS,lacualesconocida.
19
Setomunareduccindel50%enelPM10debidoaqueelpromedio
paralamuestraesde100g/m3,porloqueparallegaralanormaanualde50g/m3se
requiereunareduccindeesamagnitud.Comounantecedenteadicionalestelcitado
enlaintroduccin,dondeusandolascifrasdeEscuderoyCofre,durantelosaos1989a
1991sehubieratenidoquedisminuirelPM10enun54%paraalcanzarlanormaanual.
J. M. SNCHEZYJ. T. MOREL
relacinaltotaldeconsultasporenfermedadesrespiratoriasenelSNSS.
Esteporcentajeesde0,4%.Sisesuponequeestemismoporcentajese
aplicaalasconsultasdelsectorprivado,elnmerototaldehospitaliza
cionesporenfermedadesrespiratoriasevitadasasciendea 759. Recu
rriendonuevamenteaBardn,setienequeelcostopromediodetrata
mientodeenfermedadesrespiratoriasporpersonaenestablecimientos
hospitalariosdelSNSS,considerandoelcostopordacama,elcostode
laboratorio yradiologa,yelcostodefarmacia,esde$83.192. Sise
aplicaestacifraaltotal(pblicomsprivado)deadmisioneshospitala
riasevitadas,seobtieneuncostoevitadode$63.142.728enmonedade
junio de 1988.
Elltimocostoquecuantificamoseseldeausentismolabo
ral.Paraellosuponemosquelosingresosperdidosreflejanadecuada
mentelasprdidasenproductividadporlaprdidadedastrabajados.
Paracalcularlos,serequiereconocerlaproporcindepersonasenedad
laboraldentrodelasconsultasporenfermedadesrespiratorias. Enla
muestra del Estudio Epidemiolgico de la Intendencia de la Regin
Metropolitana(1989),un17,7%deltotaldeconsultasporenfermedades
respiratoriascorrespondiapersonasenedadadulta(20a64aos).
Usandoeseporcentajesetieneque,delashospitalizacionesevitadas
calculadasenelprrafoanterior,134corresponderanaadultosenedad
laboralydelasconsultas(evitadas)porenfermedadesrespiratoriasque
noresultanenhospitalizacin,33.436corresponderanaadultos.
Bardnreporta,citandocomofuentealHospitaldeEnfer
medadesRespiratoriasyCirugaTorxica,queelnmeropromediode
dasdehospitalizacinporenfermedadesrespiratorias(excluidoelcn
ceralsistemarespiratorio)fueelao1988de20das.Tomando15de
esosdascomolaborales,setienequeelnmerototaldedaslaborales
perdidosporhospitalizacindebidoaenfermedadesrespiratoriasque
sehubieranevitadoelao1988,alcanzaa2.010das.
Porotraparte,suponemosquelasconsultasporenferme
dadesrespiratoriasdeadultosquenoresultanenhospitalizacinco
rrespondenaepisodiosdeenfermedadesqueduranenpromediodos
semanaso10daslaborales.20 Estosignificaqueelnmerodedasla
boralesperdidosporesteconceptoque sehubieranevitadoen 1988
alcanzaa334.360.
20
Vase Bart Ostro, Generic Estimates of the Economic Effects of
CriteriaAirPollutants:AReviewandSynthesis, op. cit.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Paravalorarlosdasperdidosseutilizaelingresoprove
nientedeltrabajopordaparaelao1988,estimadoporBardnapartir
delaEncuestadeIngresos porActividadEconmicadejuniode1988
delaUniversidaddeChile.Estacifraesde $1.659.Porlotanto,elcosto
evitado por ausentismo laboral hubiera alcanzado el ao 1988 a
$558.037.830enpesosdeeseao.
ElCuadro 7resume losbeneficioseconmicos ensalud,
expresadosenpesosdediciembrede1992,asociadosaunareduccin
del50%enelPM10,estimadosenestaseccinapartirdeinformacin
delao1988.
CUADRO7 ESTIMACINDELOSBENEFICIOSENSALUDASOCIADOSCON
UNA REDUCCIN DEL 50% EN PM10.
(Expresadosen$dediciembrede1992)
TipodeBeneficio Montoenmillonesde$
Costoevitadoenconsultas
porenfermedadesrespiratorias 1.132
Costoevitadoenhospitalizaciones 140
Costoevitadoporausentismolaboral 1.239
Costototalevitado 2.511
4.Resumenyconclusiones
Enestetrabajoseharealizadounaestimacingruesadelos
potencialesbeneficiosensaluddereducirlacontaminacinatmosfrica
enla ciudaddeSantiago.Alhacerlosehanconsideradosloalgunos
delosefectossobrelamorbilidaddejandoafueraotrosposiblessobrela
mortalidadyotrosefectosadversosquelacontaminacintienesobreel
bienestardelaspersonas.
Elestudiotienedos partesclaramenteseparables.Enla
primeraseintentaobtenerunamedidadelasensibilidaddelasconsul
tas por enfermedades respiratorias frente al PM10, controlando por
variablesclimatolgicas.Enlasegundaparte,seutilizalaelasticidad
estimadaenlaprimera,paratratardecuantificarlosbeneficiosecon
J. M. SNCHEZYJ. T. MOREL
micosdereducirlacontaminacinenun50%,queesaproximadamente
loquesehubierarequeridoelao1988paraalcanzarlanormaanualde
PM10.Sepudoestimartanslotrescostos:porconsulta,porhospitali
zacin yporausentismolaboral.Elbeneficiototal,estimadocomolos
costosevitadosporlareduccindePM10,ascendia$2.511millones
expresadosenpesosdediciembrede1992
Porltimo,elobjetivofundamentaldeesteejerciciohasido
mostrarqueestetipo deanlisisarrojaresultadosquepuedenserde
enorme utilidad para la toma de decisiones en materia de
descontaminacinambiental.Hayvariasdireccionesenqueestetipode
anlisis podra ser refinado al contar con datos ms actualizados y
completos.Seratilhacerlo.
Apndice 1
Descripcindelosdatosepidemiolgicosydecontaminacin
Losconsultoriosincluidosson:Dr.HernnAlessandri,en
Providencia; Independencia, en Conchal; Monjitas, en Santiago; Dr.
CarlosAvendao,enPudahuel,yDr.AnibalArizta,enLaReina.
Laenfermedadesrespiratoriasson:
RinofaringitisAguda(CIE 460)
SinusitisAguda(CTE461)
FaringitisAguda(CIE462)
LaringotraquetisAguda(CIE464)
InflamacinAgudadelasVasRespiratorias(CIE465)
BronquitisnoEspecificadas(CIE490)
BronquitisBronqueolitis (CIE 466)
AsmaBronquial(CIE493)
NeumonasyBronconeumonias(CIE480483,485,486).
nitrgeno,ozono,anhdridosulfurosoypartculasensuspensinsepara
dasenfraccingruesayfina. Cadaunadeestasestacionesseencuentra
enlascercanasdeunodelosconsultoriossealadosanteriormente.Las
estacionesdemonitoreoestndistribuidasgeogrficamentedelsiguiente
modo:
EstacinMACAMA : ZonaCentralCentro
EstacinMACAMB : ZonaCentralOriente
EstacinMACAMC : ZonaCentralNorte
EstacinMACAMD : ZonaCentralSur
EstacinMACAMMvil : ZonaOriente
Losdatosdetemperaturayhumedadprovienendeestases
tacionesdemonitoreo,exceptoaquellaasociadaalconsultorioMonjitas.
Paralatemperaturatambinseutiliz informacinproveniente deuna
estacinmeteorolgicalocalizadaenlaQuintaNormal.
Normasdeemisinydecalidad
ambientalysuinfluenciaenel
comerciointernacional.
ElcasodeMxicoyEstadosUnidos
Jaime Solari
Jaime SolariesIngenieroCivil,Ph.D.JefedelaUnidadAmbiental
delMinisteriodeMinera.ProfesordelaUniversidaddeChile.Miembrodela
ComisindeMedioAmbientedelCentrodeEstudiosPblicos.
Resumen
eanalizaelTratadodeLibreComercio(TLC)entreMxico
ylosEstadosUnidos,conelobjetodeexaminarelenfoque
utilizadoparaabordarlaproteccinambientalensituacio
nesdeaperturacomercialentrepasesconnormativaambientaldistin
ta.Paraello,sepresentanlosaspectosambientalesmsrelevantescon
tenidos en el TLC, y se discute la influencia que tendr la apertura
comercialsobrelasnormasambientalesqueregulanlaactividadecon
micaenlospasessignatariosdelTratado.
DelanlisisseconcluyequeelTLCnoproponeunaregula
cinambientalcomn,nisometeanegociacinlanormativaambiental
internadecadapas.Sinembargo,seestablecennormasquerestringen
elintercambiocomercialconelobjetodeprotegerelmedioambiente,la
vidaylasaludhumana,animalyvegetal,lascondicionessanitariasy
fitosanitarias,ylapreservacinyconservacindeciertosrecursosnatu
ralesenlospasesfirmantes.
Lasrestriccionescomercialesseexpresanmediantenormas
decalidad de bienes y servicios, las cuales representan el nivel de
proteccinque cadapas desea adoptarpara s, yquees verificable
cientficamenteporelmtododeevaluacinderiesgos.Laposibilidad
dequeestasnormassetransformenenbarrerasproteccionistasalco
mercioestcauteladaporunsistemaderesolucindecontroversias,en
elqueuntribunaldecidesilasnormascumplenelobjetivodeprotec
cinestipulado por el pas importador, si son discriminatorias, y si
constituyenunabarreradisfrazadaalcomercio.
Finalmente,conbaseenlaexperienciamexicana,sepropo
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
nenalgunasmedidas,enelcasodequeChiledecidanegociarunTLC
conlosEstadosUnidos,conelobjetoderesponderalasdemandasque
puedansurgirdesdegruposdepresinambientalistasenesepas.
1.Marcogeneral
LosgobiernosdeMxico,CanadyEstadosUnidosanun
ciaronel12deagostode1992quelasnegociacionesquepermitenla
incorporacin de Mxico al NAFTA (North American Free Trade
Agreement)habanconcluido.El17dediciembrede1992fuesuscritoel
NAFTA(oTratadodeLibreComercio,TLC),ysisesigueelcronograma
original,elCongresodebieravotarloenjuniode1993.
LazonadelibrecomerciocreadaporelTLCserlamayory
msricadelmundo,con360millonesdeconsumidoresyalrededorde6
trillones(1012)dedlaresdeproductoanual.Eltratadopermitirun
aumento en el flujo de bienes y servicios entre los pases mediante
reduccionestarifarasyeliminacintotaloparcialdebarrerasnotarifaras
alcomercio,yfomentarlasinversionesdelospasessignatarios.Se
presumequeelTLCpromovercrecimientoadicionalenlastresecono
masyquelasempresasdeestospasesvernrobustecidasucapacidad
paracompetirglobalmente. Adems, sieltratadotienexito,podra
servircomounmodeloparaincorporaraotraseconomaslatinoameri
canas.
Comoessabido,ladecisindesuscribirunTLCconMxico
haprovocadopolmicaenlaopininpblicanorteamericana.Personeros
delCongresocuestionaronladecisindelGobiernodelexPresidente
Bushdebidoalasimplicanciasenmateriaeconmica,laboralyambien
tal.ElPresidenteClintonhaapoyadoelTLCconreservas,alinsistirque
debennegociarseacuerdoscomplementariosencuestioneslaboralesy
ambientales.
Los argumentos contraelTLC enlos EE.UU. sonbsica
mentelossiguientes:
b) HabraunflujodeinversioneshaciaMxicoconelobjetode
evadirlasestrictasregulacionesambientalesylaborales es
tadounidenses,loquesignificarprdidadeempleosenese
pas(argumentodelarelocalizacindeinversiones).
d) ElaumentodelcomercioconMxicoejerceraelevadaspre
sionesambientalessobreelreafronterizaMxicoEE.UU.,
zonaqueyapresentaproblemasagudosdecontaminacin
deaire,aguasysuelo,dedisposicinderesiduospeligro
sos,ydecalidaddevidaengeneral(argumentodelaumen
todelacontaminacinydesuexportacin).
ConelobjetodecontrarrestarlaoposicinalTLC,ambos
gobiernos se comprometieron a abordar, por separado, los aspectos
laboralesyambientalesdelTratado.Paraello,seestablecierongrupos
separadosdenegociacin,yseacorddeclararquelostemasambienta
lesestabanfueradelamesadenegociacincomercial.
Enmateriaambiental,losgobiernosdeMxicoyEE.UU.se
comprometieron a desarrollar un Plan integrado de proteccin del
medioambienteenelreafronteriza1destinadoaenfrentarlaconta
minacin del aire y del agua, los residuos peligrosos, los derrames
qumicos,lospesticidasyamejorarlafiscalizacin.
Adems,elgobiernodelPresidenteBushsecomprometia
realizarunaRevisindelostemasambientalesentreMxicoyUSA,2
enconsultaconmiembrosinteresadosdelpblico,connfasisenlos
posiblesefectosambientalesdelTLC,conelobjetodequelosnegocia
1
VaseUS/EPAyMexico/SEDUE. Integrated Environmental Plan for the
Mexican - US Border Area, First Stage (1992-1994). 1992.
2
Vase United States Trade Representative. Review of US-Mexico
Environmental Issues.Washington,USA,octubre1991.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
doresestadounidenseslostuvieranpresentesdurantelasnegociaciones
yenotrasreunionesbilaterales.
Para conocer el rango de temas e intereses econmicos,
laborales, y ambientales que el gobierno norteamericano ha debido
abordarconMxicopara darsatisfaccinalosopositoresalTLCes
fundamental conocer la posicin oficial del gobierno del Presidente
Bush,3enunciadaencartaalCongresoen1991,conmotivodeladiscu
sinsobrelaextensindelperododecarrilrpido.Estedocumento
sereproduceenelAnexoIdeestetrabajo.
Sinembargo, la fuertepresininternanorteamericanaha
significadoque,efectivamente,elTratadoestipuleunapolticacomer
cialenlacualsepuedenestablecerlimitacionesalcomercioenfuncin
delcumplimiento delos objetivos de calidadambientalde cualquier
passignatariodelNAFTA.
Cualquiera sea la suerte del Tratado, el objetivo de este
trabajohasidoexaminarcmosehaabordadolacuestinambientalen
elNAFTA, enparticularrespectodelasrestriccionesambientalesal
comercio,alainfluenciadelTLCsobrelasnormas ambientalesque
regulanlaactividadeconmicaenMxicoyEE.UU.,y, finalmente,alas
eventualesconsecuenciasyleccionesparaChileenlaeventualidadde
negociarunTLCconlosEstadosUnidos.
PararealizarestetrabajosecontconelresumendelTLC
divulgadoporlosgobiernossignatarios;semantuvieronconversacio
nesconaltosfuncionariosdelInstitutoNacionaldeEcologaenCiudad
deMxicoenagostode1992,ysecontconlaasesoradelCentrodelas
NacionesUnidasparalasCorporacionesTransnacionales.
2.AspectosderelevanciaambientalcontenidosenelTLC
El documento divulgado por los gobiernos de Mxico,
CanadyEstadosUnidos,queresumeelTratadodeLibreComer
ciodeAmricadelNorte,4contieneuncaptulofinalqueresumelas
3
VasePresidenteBush.Responseoftheadministrationtoissuesraised
inconnectionwiththenegotiationofaNorthAmericanFreeTradeAgreement.Was
hington,D.C, Letter to the Congress,mayo1,1991.
4
VaseSecretaradeComercioyFomentoIndustrial.TratadodeLibre
ComercioentreMxico,CanadyEstadosUnidos.MensajePresidencialyResumen
Oficial.Mxico,13.08.92.
JAIMESOLARI
disposicionessobremedioambiente.Estecaptulosepresentaenel
Cuadro1.
CUADRO1 RESUMENDELASDISPOSICIONESSOBREMEDIOAMBIENTE
ENELTLC
Lasobligacionescomercialesdelostrespasesderivadasdeconveniosinterna
cionalesdeterminadossobreespeciesenvasdeextincin,sustanciasqueda
anlacapadeozonoydesechospeligrososprevalecernsobrelasdisposicio
nesdeltratado,sujetoalrequisitodeminimizarlaincompatibilidaddeestos
conveniosconelTLC.ConelloseaseguraqueelTLCnolimiteelderechode
cadapas paraadoptarmedidasconformeadichosconvenios.
Eneltratadoseconfirmaelderechodecadapasparadeterminarelnivelde
proteccinqueconsidereadecuadoparaelmedioambienteypara lavidao
saludhumana,animal yvegetal.
Eneltratadotambinseestablececlaramenteque,paraasegurarelnivelde
proteccin,cadapaspodradoptarymantenernormassanitariasyfitosanitarias,
incluyendoalgunasquepudieransermsestrictasque lasinternacionales.
Lostrespasestrabajarnconjuntamenteparamejorarelniveldeproteccindel
medioambienteylavidaysaludhumana,animalyvegetal.
Eneltratadosedisponequeningnpasmiembrodeberdisminuirelnivelde
proteccindesusnormasdesalud,seguridadomedioambiente,conelprop
sitodeatraerinversin.
Enloscasosdecontroversiascomercialesrelacionadasconlasnormasdeun
pasdeterminadoyconimplicanciasenelmedioambiente,estepas podr
optarporqueseremitaelcasoalosmecanismosdesolucindecontroversias
delTratado,enlugarderecurriralosestablecidosenotrosacuerdoscomercia
les. Los pases tambin dispondrn de esta opcin en controversias sobre
medidas comerciales derivadas de convenios internacionales en materia de
medioambiente.
LostribunalesparalasolucindecontroversiasconformealTratadopodrn
solicitarasesoradecientficos,incluyendoaqullosenmateriaambiental,so
breasuntosreferentesamedioambiente,normasyotrosdendolecientfica.
Dentrodelprocesodesolucindecontroversiaselpasdemandantetendrla
cargadeprobarqueunamedidaenmateriaambientalodesaludadoptadapor
unpasmiembrodelTLC,esincompatibleconeltratado.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Noobstanteeseresumendedisposicionesambientales,el
medioambiente,lavidaysaludhumana,animalyvegetal,laconserva
cin de recursos naturales, la aplicacin de normas sanitarias y
fitosanitariasyotrostemasderelevanciaambientalaparecenmenciona
dostambinenotroscaptulosdelTLC.EnelAnexo2sepresentaun
extracto textual del resumen del TLC,dondeconstantodosaquellostemes
que,enopinindelautor,tienenrelevanciaambiental.
3.Anlisisdelasdisposicionesambientalescontenidasenel
TratadodeLibreComerciodeAmricadelNorte
Delconjuntodedisposicionesambientalesenunciadasenel
resumendelTLC,extractadasenelCuadro1yenelAnexo2deeste
trabajo,ascomodeotrosantecedentes,sehanobtenidolassiguientes
conclusionesgenerales:
3.1. ElTratadonoestablecedirectricesambientales,ounanormativaam
bientalcomn,alospasessignatarios
Laregulacinambiental,internadecadapasocomnalos
tres,noformpartedelasnegociacionesdelTratado,valedecirqueen
elTLCnoseestipula,porejemplo,culesdebenserlascalidadesdel
aireodelaguaenlostrespases,oculesdebenserlasmnimasregula
cionesquedebencumplirserespectodelmanejoderesiduosslidosen
cadapas,osidebenhabernormascomunesenNorteamricaparala
cosechadelosrecursosnaturalesrenovables,olasnormasdeemisin
de contaminantes que losprocesosproductivos e industriales deben
cumplirencadapas.
Existenvariasrazonesquejustificanesteproceder.Enpri
merlugar,esmuydifcilnegociarnormasambientalesentrepasessin
interferirconlasrealidadeslegales,polticas,econmicasysocialesde
cadauno.EstaconsideracinesanmsrelevanteenelcasodelTLC,
puesCanad,MxicoylosEE.UU.yacuentanconunaprofusanorma
tivaambiental.
Desdeelpuntodevistaprctico,lacomplejidaddeentrara
modificardelicadosacuerdosnacionalessobremedioambientehabra
implicadoquelanegociacindelibrecomerciotendraquehaberque
JAIMESOLARI
5
VanseEskeland,G.S.yJimnezE.PolicyInstrumentsforpollution
controlindevelopingcountries. Research Observer, 7(2),julio1992;Kass,S.yGerard,
M.;InternationalTrade, New York Law Journal,24.08.92;GmezLobo,A.Lasrelacio
neseconmicasinternacionalesyelmedioambiente. Cono Sur,XI,N1,1991.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
3.2. Lospasessignatariosacuerdantenderaunamayorcompatibilidady
armonizacindelasnormas
No obstante la ausencia deunanormativa ambientalco
mnalospasessignatarios,enelTLCseemiteunasealdelargoplazo
en el sentido de que los tres pases trabajarn conjuntamente para
compatibilizarlas normas tcnicas que afectano regulanelcomercio
entre ellos, como una forma de facilitar el intercambio comercial y
reducirloscostosasociadosatenerquecumplirconnormativasdife
rentesencadapas.
Este acuerdo comprende las normas y reglamentaciones
tcnicas,losprocesosdenormalizacinyaquellosquedeterminansilas
normasadoptadassecumplen.
Para ello se fortalecern los mecanismos de cooperacin
tcnicaysecrearngruposdetrabajoespecficos,aloscualessepodr
invitaraparticiparacientficosyarepresentantesdeONGsdelostres
pases.
3.3. ElTratadoestableceunapolticaambientalynormasdecalidadpara
regularellibrecomercio
ElTLCcontieneunaseriededisposicionesqueproveende
unmarcoambientalallibrecomercio.Estasmedidasydisposiciones
constituyen, enlaprctica,unapoltica ambiental que se traduceen
normasespecficaspararegularelintercambiocomercial.
ElcompromisodeclaradodelTLCespromovereldesa
rrollosustentableenlaregin.Lostrespasesaspiranamejorarel
empleo,elcrecimientoeconmico,lacompetitividadylainversin,
en forma congruente con la proteccin del medio ambiente de
Norteamrica.
Estecompromiso,queseleexigeespecialmenteaMxico,
sedemuestramedianteunagestinambientaldecadaEstadoquein
cluye la dictacin de leyes y normas, la creacin de institucionesy
JAIMESOLARI
mecanismosdefiscalizacin,laadopcindemedidasconcretas,laasig
nacinderecursoseconmicos,ylacapacitacinderecursoshumanos
paraprotegerelmedioambiente. Adems,secontemplaunaseriede
acuerdosbilateralesentreMxicoylosEE.UU.paraenfrentarlosaspec
tosambientalesmsconflictivosentreambospases.6
Sinesterespaldopolticonoseraposibledefenderantelas
ONGsambientalistas/losgruposdepresinysusrepresentantesenel
Congreso, elenfoqueadoptadoenelTLCrespecto delaproteccin
ambientalenNorteamrica.
Porotrolado,esimportantedestacarquelasnormasquese
establecen en el TLC para regular el libre comercio se basan en la
calidaddelosproductosyserviciosquesetransanenlosmercados.O
sea,paraelintercambiocomerciallomsimportanteesasegurarque
lacalidaddelosproductosyserviciosseacompatibleconlasexigencias
delconsumidor.
Se pueden adoptar normas para restringir el comercio
envirtud delaproteccindelavidao lasaludhumana, animaly
vegetal; la conservacindelosrecursos naturales; lapromocin de
laseguridad;laproteccindelmedioambiente,ylaproteccinde
losconsumidores.
ElTLCestablecequeestasnormassefijarndeacuerdoa
criteriosestrictamentenacionales,paraestablecernivelesdeproteccin
quecadapasconsidereadecuadosyqueseanverificablesconevalua
cionesderiesgoquegaranticenquesecumplanesosniveles.
Noobstante,cadapaspodrusarlasnormasinternaciona
lesqueexistansiloestima convenienteparasusobjetivos. Msan,
cadapaspodradoptarunniveldeproteccinmsestrictoquelosde
lasnormasinternacionalessiloestimaapropiadoparasusintereses.
Finalmente,elTLCestablecequeningnpaspodrreducir
susnormas de salud, seguridad oambientalespara atraerinversin,
exigenciasobrelacuallostrespasesseconsultarn.
Enelcontextodelosacuerdosanteriormentedescritos,el
proceso de adopcindenormas tcnicas, sanitarias,fitosanitarias, de
seguridadyambientales,pasaarevestircarctercrtico,puessonestas
6
Vanse Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa. Aspects of the
environmental situation in Mxico and related policies.Mxico,abril1991;Kelly,M.E.,Kamp,
D.;Gregory, M., y Rich,J. USMexico free tradenegotiations and the environment:
Exploringtheissues. The Columbia Journal of World Bussiness, 1991.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
normaslasquesepodranutilizarparaestablecerbarrerasnoarancela
riasalcomercio.
LasdisposicionessobrenormasenelTLCsepuedenresu
mirdelasiguienteforma:
Cadapastienelalibertadparaestablecerlasnormasque
estimeconvenientes,perosermuydifcilrelajarlasunavez
fijadasporprimeravez. Porelcontrario,ellas serncada
vezmsestrictas.
Laadopcindenormasdebersermotivodeunproceso
conbasecientficaoderivadodealgunoquelatenga.Para
ello,lospasesdebernrobustecersucapacidadcientficay
fiscalizadora.
Paraexportarsedeberestardispuestoaproducirbienesy
serviciosdeacuerdoalasnormasdecalidadmsestrictas
delmercadonorteamericanoointernacional.Elhechoque
losmercadosseanmsverdesimpulsaaproducirms
limpio.Enestesentido,variosestudiosconfirmanquela
liberalizacin del comercio internacional ayuda a
descontaminarelmedioambiente.7
Elargumentodelarelocalizacindeinversionesparaapro
vecharregulacionesynormasambientalesmslaxastiene
comparativamentepocaimportanciaenelcomerciointer
nacional,frente alaenormerelevanciaqueadquierenlas
normasdecalidaddeproductos comoreguladoresdelas
exportaciones.
Cadapasdebedefinirlosnivelesdeproteccindelmedio
ambiente,delavidaydelasaludhumana,animalyvege
tal,ydelosconsumidores,quedeseaadoptar.Elhechoque
estosearealizadoconbaseenlatcnicadeevaluacinde
riesgospermitecomparacionesentrepases.
7
VanseKelly,M.E.,Kamp,D.;Gregory,M.,yRich, ]., op cit.;Gmez
Lobo, A. La iniciativa para las Amricas, acuerdos de libre comercio y el medio
ambiente.FLACSO/CIEPLAN,Santiago,Chile,N5,febrero 1992.;Schmidheiny,S.
OportunidadeseconmicasdelosEstadosUnidosdeAmricaenAcuerdosAmbien
talesGlobales.ConferenciadictadaalConsejoCientficodelaSmithsonianInstitution,
marzo,1992,Washington,EE.UU.
JAIMESOLARI
3.4. Lanormalizacinenlospasessignatariosnoserusadapara
establecerbarrerasdisfrazadasal comercio
LapreguntacrucialesentoncescmosedirimenenelTLC
disputasrelativasabarrerasencubiertasalcomercio?
Las disputas se pueden someter tanto al GATT como a
tribunalesarbitralesdelpropioTLC.Sinembargo,cuandosetratede
materiasrelativasanormalizacinambiental,saludoconservacin,o
porlaaplicacindeconveniosambientales,elpasdemandadopuede
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
elegirqueseauntribunaldelTCLelquedirimalacontroversia.Estos
tribunalesestncompuestosmayoritariamenteporexpertosdelospa
sescontendientes,elegidosporseleccininversa(vasecaptuloper
tinenteenelAnexo2deestetrabajo),yapoyadosporcomitscientficos
encuestionesambientales,tcnicasycientficas.
Enel documentoresumendelTLCno seestablecenlos
criteriosbajoloscualesestostribunalesarbitralestomarandecisiones
sobresiunadeterminadanormaconstituyeonounabarreraalcomercio.
EnelGATT,existeuncdigodeconductaparaprevenirlasbarreras
tcnicasalcomercio,elqueincluyelosestndaresambientales.Elcdigo
establece que los estndares deben tener un objetivo legtimo (como
protegerlasaludoelmedioambiente),nopuedenserdiscriminatorios
(debenservlidostantodentrocomofueradelpasquelosimpone)y
nopuedencrearbarrerasinnecesariasalcomercio;valedecir,siexisten
alternativasparacumplirelmismoobjetivoambiental,sedebeadoptar
aquellaquedistorsionemenoselcomercio.8
Siseconsideraelhipotticocasodeunacontroversiasobre
unanormasanitariaofitosanitariaadoptadaporEE.UU.quefuerams
exigentequelasnormasinternacionalesoquelasdelosotrospasesdel
TLC, ese pas puede elegir un tribunal del Tratado para dirimir la
controversia.Almenosdosdeloscincoexpertoseneltribunalseran
escogidosporEE.UU..SegnelTLC,elpasdemandantedeberapro
barquelasnormasnosefundamentanenprincipioscientficosnien
unaevaluacinderiesgo,oseaplicanenungradosuperioralnecesario
paraproporcionarelniveldeproteccinestipulado porlosEE.UU.o
biensoninjustificadamentediscriminatorias,oconstituyenrestricciones
encubiertasalcomercio.
Luego,reclamarlaadopcindeunanormarequerirde
una importante dosis de argumentacin cientfica. Enprincipio, y
dados los respectivos niveles de adelanto cientfico, no es difcil
predecirquelosotrospasesdelTLCprobablemente pierdanuna
disputafrenteaEE.UU.
8
VaseKass,S.yGerard,M.,InternationalTrade, New York Law Journal,
24.08.92.;Garca,R.ComercioInternacional,MedioAmbienteyDesarrollo(IyII). El
Diario,29y30septiembre,1992,Santiago,Chile.
JAIMESOLARI
3.5. Lafiscalizacindelasnormasylamejoradelacalidadambientalson
uncomponentefundamentaldelTLC
LospasessignatariosdelTLCnoslosecomprometena
fiscalizar lasnormas que se dicten, sino que, adems, sereservanel
derecho de prohibir el ingreso de mercancas que no cumplan con
dichas normas. Dado el aumento del flujo transfronterizo de bienes
y servicios que generar el TLC, habr que trabajar en conjunto
parapromoverunamejorfiscalizacindelosestndares,sobretodoen
Mxico.
Estoincluyemejorarlascapacidadesfiscalizadoras,estable
cerprogramasdecertificacindecalidad,entrenamientoeninspeccin,
monitoreoyverificacindenormas.Adems,EE.UU.secomprometea
proveer de asesora, intercambio de informacin y entrenamiento en
metodologasanalticas,eninterpretacinderesultadosdelaboratorio,
en instalar buenas prcticas de laboratorio, y en ayudar en la
implementacindeotrosprogramasdeinspeccinycumplimientode
estndares.
Todoelloenelespritudeltrabajoconjuntodelospases
signatarios paramejorarelniveldeproteccindelmedioambiente,de
lavidaylasaludhumana,animalyvegetal.
ParalelamentealanegociacindelTLC,Mxicoseesmer
enmostrarejemplosconcretosdefiscalizacindesusnormasambienta
les,clausurandoalgunasindustriascontaminantes.Laclausuradefiniti
va de la refinera de PEMEX en Ciudad de Mxico en 1990, por el
PresidenteSalinasdeGortari,fueunanoticiaderepercusinmundialy
demostrlavoluntadpoltica delgobiernomexicanodeenfrentarre
sueltamentesusproblemasambientales.
En1992,alreformularlainstitucionalidadambientalmexi
cana,secrelaProcuraduraFederaldeProteccinalAmbiente,conel
objetodefiscalizarelcumplimientodelasleyes,normasyprogramas
ambientalesenelpas,yderepresentaryvelarporlosinteresesdela
poblacinenasuntosdeproteccinambiental.Esteorganismonuevo
enelordenamientojurdicomexicanodependedelSecretariodeDe
sarrolloSocial,quienesahoraresponsableporlaproteccin,defensay
restauracindelambienteanivelfederal.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
4.AnlisiscomparativodenormasambientalesentreMxico,
EEUU,yChile
Como se destac enla seccinanterior, lasnormas de
calidadodeemisinnoformaronpartedelanegociacindelTLC.
Sinembargo,tambinesverdadquesincontarconmnimasregu
laciones ambientales sera bastante difcil convencer a la opinin
pblicanorteamericanadelcompromisodelgobiernodeMxicocon
laproteccindelmedioambiente.
En este sentido, a mediados de 1992, Mxico contaba
conaproximadamente90normasambientales,delascualesel13%
eramsestrictoquelasdeEE.UU.yel 59%eraequivalente.Exista
elcompromisodelgobiernodedictar40normasadicionaleshacia
finesde1992ypromulgar110normasenelperodo19931994.
Este esfuerzo de normalizacin ambiental se ejecuta a
travsdelProgramaAmbientaldeMxico19901994,conunpresu
puestodeUS$118millones,financiadoporelBancoMundialypor
elGlobalEnvironmentalFacility. Adems,semodificarlaLeyde
Metrologa y Normalizacin, procedimiento por el cual debern
homologarsetodaslasnormastcnicas(ambientalesinclusive)hasta
fines del ao 1993. Las que no fuerenhomologadas en ese perodo
dejarnderegir.
Otroelementoquemereceserdestacadoesqueelpro
ceso de normalizacin, vale decir, el proceso mediante el cual se
adoptannormasambientales,esdiferenteenMxico,ChileyEE.UU.
La principal diferencia radica en cmo participan en el proceso
normativolaautoridadlegislativaylaautoridadreglamentaria.Por
ello,noseratrivialnegociarunanormativaambientalcomnentre
pases. (Cmo se negocia una norma que en un pas es dictada
porunministerioyenelotroporelCongreso?).
4.1. Calidaddeaire
EnelCuadro2sepresentaunacomparacindelosvalores
delasnormasdecalidaddelairedecontaminantesprimariosen Mxi
co,Chile y EE.UU.Engeneral,seconstataquelasnormasmexicanas
sonlasmstolerantes,mientrasqueChilelastienemsexigentesen
dixidodeazufre,y EE.UU. es msestrictoenmaterial particulado
respirable.
CUADRO 2 COMPARACIN DE NORMASDE CALIDAD DEL AIRE
3 3 3 3 3 3
g/m3 g/mppm g/mppm g/mppm g/mppm g/mppm g/mppm
13000,5(3h)
EE.UU. 260(d) 150(d) 3650,14(d) 2400,12(h) 100009(m8h) 1000,05 (maa) 1600,24 (3h) 1,5(3meses)
75(mga) 50(a) 800,03(a) 4000035(h)
NORTE/ S U R
CHILE 260(d) 150(d) 10000,37/7000,26(h) 1600,08(h) 100009(m8h) 4700,25 (h) 1600,24 (3h)*
75 (mga) 3650,14 /2600,10(d) 4000035(h) 3000,16(d)
800,03 /600,02(a) 1000,05(a)
Mxicocuentaconnormasdeemisinparaunaserie de
industriasyprocesosproductivos,conunapequeatoleranciaporfac
toresdelocalizacin.EE.UU. tienenormasdeemisinbasadasenla
mejor tecnologa disponible para todas las nuevas fuentes emisoras
industriales (new source standars). Chilehacomenzadoa fijarreciente
mente normas de emisin de efluentes gaseosos, pero solamente en
zonas donde no se cumplen las normas de calidad del aire (Regin
Metropolitana,Chuquicamata,Ventanas).
4.2. Calidaddeagua
EnelCuadro3semuestraunacomparacinentreMxicoy
EE.UU.delosvaloresdecalidaddeaguaparaelementosseleccionados.
Ellasson,demodogeneral,comparables.EnChilesloexistennormas
decalidaddeagua paraaguapotableyriegoagrcola.Estaltimashan
sidocopiadasdelaEPA,porlomenosencuantoametalesdisueltos.
Respecto anormas de emisin, Chile no cuenta ancon
ellas,auncuandolaSuperintendenciadeServiciosSanitarioshaenvia
dorecientementeunaproposicinenestesentidoalInstitutoNacional
de Normalizacin. Conceptualmente, lamayor diferencia conMxico
(aligualqueconEE.UU.)seraqueestos pasesestablecennormasde
emisinportipodeindustria, mientrasqueenChilelanormapropues
ta por la Superintendencia slo discrimina en el tipo de vertido (a
cuerposdeaguadirectamente,oalossistemasderecoleccindeaguas
servidas).Todoelloenlneaconelmenorniveldedesarrolloindustrial
deChile,comparadoconMxicoyconEE.UU.
5.ConsideracionesambientalesenlanegociacindeunTrata
dodeLibreComercioChileEstadosUnidos
No es parte del objetivo de este trabajo explicar cmo se
organizaronelgobiernoyelsectorempresarialmexicanoparaenfrentar
lanegociacindelTLCconEE.UU. Sinembargo,elconocimientodela
experienciamexicanaguardandoladebidadistanciaesunbuenpunto
departida para enumerar sumariamente los probables aspectos am
bientalesquehabraque considerar enuneventualTratado de Libre
ComercioentreChileyEE.UU.Porejemplo:
CUADRO3 TABLACOMPARATIVADELOSESTNDARESDECALIDADDELASAGUASSUBTERRNEAS,NUEVOMXICO,EE.UU.,DELASAGUAS
PARA CONSUMO HUMANO,U.S. EPAYDELOSCRITERIOSECOLGICOSDECALIDADDELAGUA, MXICO
Todaslasunidadesestnenmg/1,amenosqueseespecifiquelocontrario. Losparmetrosmicrobiolgicosyorgnicosnoestn incluidos. Todas las estaciones indicadas consideran la
proteccinalasalud,excepto.aquellasseguidasporunaletra(a)estndarestticoo(i)estndar para irrigacin.
USOYOBLIGATORIEDAD DE LOSESTNDARES
TodoslosestndaresdeNuevoMxico(N.M.) estnenvigor,incluyendoaquellosparairrigacin yestticos. LosestndaresestticosSecundariosdeU.S.EPAnicamentesonlmites
recomendables.
TodoslosestndaresdeNuevoMxicosonaprobadosporlaComisindeControldeCalidaddelAguade N.M.,excepto paraelestndar2Metoxy2Metil Propano,el cualesaprobadopor
elConsejodeMejoramientoAmbientaldeN.M.
Loslmitesmximosdeseables(MGLG),de U.S. EPA,seestablecen,conunaceptablemargendeseguridad, considerandoqueestoslmites pudieranprovocarefectosalasaludhastaahora
desconocidosoprematuros.LosMGLGnotomanencuenta costosdetratamiento y nosonobligatorios.Loslmitesmximospropuestos (PMCL),basadosenlaproteccindelasalud,yla
obligatoriedaddeloslmitesmximos(MCL),seestablecenenlamedidaenquelosMGLGseanfactiblesdealcanzarconelusodelamejortecnologa,tcnicasdetratamientouotrosmedios.
Lasrecomendacionesdesalud (HA),dela U.S. EPA, han servido como gua tcnica informal para apoyar a las oficinas Federales, Estatales y Locales responsables de proteger la salud
pblica;cuandosepresentanderramesaccidentalesuocurrensituacionesdecontaminacindecualquierotrandole.Porlomismo,nodebeninterpretarsecomoestndaresfederalesquesean
obligatorios,yaqueestnsujetosamodificaciones,deacuerdoconlosavancesqueenestamateriasesusciten.LasHAsedesarrollaron paraexposicionesde1 da,,10das,7aosodepor
vida.TodaslasHAindicadasanteriormentesonparaexposicionesdeporvida,amenosqueseindiquelocontrario.
JAIMESOLARI
Separardeltratadodelibrecomerciolaregulacinambien
talinternadecadapas,porserunamateriaconcomponen
tesnosloeconmicos,sinotambinpolticos,culturalesy
sociales,privativosdecadapas.
DefinirenelTLCunapolticaparaellibrecomercioentre
lospasessignatarios,quecontengarestriccionesalcomer
ciopormotivosambientales,deseguridad,culturales,yde
proteccindelavidaylasaludhumana,vegetalyanimal.
LodispuestoenelNAFTAenestamateriaserael bottom-
lineparadichapoltica,sobretodosiseconsideralaregla
adhesindedichotratado.
Evitarnegociarsobrearmonizacindenormasambientales,
peroestudiarlafactibilidaddeestablecerestndarescomu
nesmnimosdecalidaddeproductosdeexportacinycri
teriosparalafiscalizacinyelcambiodedichosestndares.
Contarconunprogramadeacercamientoymonitoreode
lassealesyreaccionesemitidasporrepresentantesdelCon
greso,delsectorprivadoydelasONGs,respectodelos
temasambientalesmsconflictivos,sinligarexplcitamente
esteprogramaalanegociacindelTLC.
Disponerydifundirinformacinclara sobrelos temas de
mayorintersambientalenEE.UU.respectodeChile.Estos
sonprobablemente: conservacin forestal; biodiversidad;
tratamientoalospueblosindgenas,impactosobreelcam
bioclimtico global,impactoambientaldeldesarrollo in
dustrial,mineroyenergtico;impactodelapescasobrelos
mamferosmarinos,pesticidasagrcolas,produccinycon
finamientoderesiduospeligrosos.
Realizarunarevisinencadasector,tantoaniveldelEsta
docomodelsectorprivado,delosdiferentesaspectoscon
flictivos quepodransurgirconmotivo delanegociacin
delTLC.
Divulgar lo que est haciendo Chile en cada uno de los
temasconflictivos,dentrodelprogramamencionadoenel
punto4.Esteprogramadebeincluirpresenciainformativa,
visitaseintercambioconpersonasinfluyentes,parapresen
tarelcasochilenoydestruirlosmitosquepudieranexistir.
Enloposible,debenmencionarseaccionesconcretasydebe
publicarseundocumento(ingls/espaol)sobrelosobjeti
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
vosdelagestinambientaldeChileparaladcada1990
2000.
Explicarlosmecanismosdefiscalizacindelasnormasam
bientalesenChile.AligualqueMxico,elpasdebeexpli
carlosalcancesypoderesdenuestralegislacin,comparati
vamente con la norteamericana, para fiscalizar e incluso
clausurarempresassifuerenecesario.Elgradodecumpli
mientodelasnormativasmsimportantes(DSN4,DSN
185, Resolucin N 12.600) ser el mejor parmetro para
medirlaeficienciayel inters del Estadoenfiscalizar la
normativaambiental.
Mostrarejemplosconcretosdeproblemasambientalesyde
contaminacin que se han resuelto, como ejemplo de la
voluntadpolticadeChiledeprotegerelmedioambiente.
Trabajar, en forma paralela al TLC, en la elaboracin de
legislacinynormativaambiental,conelobjetivodepoder
mostrarqueelimpactoambientaldelsectorproductivoest
bajo controlen Chile, y que ellibre comercio no ejercer
presionesindebidassobrelosrecursosnaturales porfalta
deregulacinsobresucosechaoporausenciadederechos
depropiedadbiendefinidos.
InsistirenquelagestinambientaldelEstadocontempla
mecanismosdeparticipacindelaciudadana paracono
ceryserconsultadosobrelasnormasyleyesambientales,y
sobreelimpactoambientaldelosproyectosdeinversin.
Contarconacuerdosdecooperacintcnicaenmateriaam
bientalconlaEPAdeEE.UU.,conEnvironmentCanad,y
con el Instituto Nacional de Ecologa de Mxico, conel
objeto de aprovecharlaexperienciadeestospasesenla
regulacinysolucindelosproblemasambientales.
6.Conclusiones
LapolticaambientalestipuladaenelTratadoNorteameri
cano de Libre Comercio establece que elintercambio comercialdebe
regularseporlacalidaddelosbienesyserviciosquesetransan.La
experienciadeMxicoindicaqueChiledebeprepararseparaunexa
mendesugestinambiental,nosloporpartedegruposambientalistas
JAIMESOLARI
ydepresinnorteamericanos,sinotambinporONGsnacionales,ypor
lospropiosnegociadoresdelTratado.Todoelesfuerzoquesehagapara
mostrarloqueseestrealizandoenelpasenmateriaambientalservir
paraaumentarelapoyoa lanegociacinconEE.UU.
7. Agradecimientos
Elautordeseaagradecerlacolaboracindequienesaporta
ronvaliosainformacinparalarealizacindeestetrabajo:Arq.Rene
Altamirano,Dr.EdmundodeAlba,Dr.SergioEstrada,Dr.Hernando
Guerrero,todosdelInstitutoNacionaldeEcologadeMxico;ySusan
Brandawyn,delUNCTC,NuevaYork.
MATERIASECONMICAS
1. ElTCLtieneunimpactoeconmicopositivosobrelaecono
manorteamericanaquesereflejaenaumentosenexporta
ciones,produccin,empleoyencompetitividadconlaCEE
yJapn.
2. Paraevitartrastornosaindustriasytrabajadoresquepro
ducen bienes sensibles a las importaciones, las barreras
tarifaras y no tarifaras se eliminarn gradualmente, de
mododeconseguirunajusteordenado.
3. Paraprevenirdaosencasosaisladosdondepuedenocu
rriraumentosenlasimportaciones,elTLCincluirunpro
cedimientoparapermitirreimposicintemporaldetarifas
yotrasrestricciones,particularmenteenelcasodebienes
perecibles.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
4. Senegociarnreglasestrictasdeorigen,demodoquelos
beneficiosdelTLCnoseextiendanaexportacionesdesde
tercerospasesconmnimasoperacionesdeensamblajeen
Mxico.
5. Eneldiseodeestasreglasyprocedimientosseconsultar
alsectorprivadoyalCongreso.
MATERIASLABORALES
1. Noseesperanrelocalizaciones deempleosustancialesni
inmediatas.Sinembargo,elGobiernoincluirprovisiones
enestesentidoenelTLC,ytrabajarconelCongresopara
establecerunprogramaparaproveerserviciosefectivosa
los trabajadores domsticos quepuedanperdersutrabajo
comoresultadodelacuerdoconMxico.
2. SehaacordadoconMxicoquelamovilidadlaboralylas
leyes de inmigracinnorteamericanasno sonparte dela
negociacindelTLC,conexcepcindeunestrechomargen
parafacilitarlaentradatemporaldeciertosprofesionalesy
gerentes.
3. Losderechosde lostrabajadoresylosestndaresdesalud
ocupacionalydeseguridadlaboralmexicanossonmsfuer
tes de lo que se piensa comnmente en EE.UU., y esto
incluyealostrabajadoresdelasmaquiladoras.Adems,los
trabajadores mexicanos estn ms sindicalizados que los
norteamericanos.
4. Esverdadquelosproblemasdefiscalizacinexistentesse
originanenescasezderecursos,peroelTLCaumentarel
niveldevidaycrearlosrecursosnecesariosparaello.
Seincluiranmedidasrelacionadasconlasaludylaseguri
dad,condicionesdetrabajo,estndareslaboralesysufisca
lizacin,conflictoslaborales,estadsticaslaboralesyotras
materiasdeinterscomn.
6. Losfuncionariosmexicanosyestadounidensesyahanacor
dadoproyectosconjuntosparaabordarproblemasespecfi
cos enmateria de salud ocupacional y seguridad, trabajo
infantil yestadsticaslaborales.
MATERIASAMBIENTALES
1, Introduccin
MxicoyEE.UU.estncomprometidosenunprogramade
cooperacineconmicaqueincentivarelcrecimientoeco
nmicosostenidoylaproteccindelmedioambienteen
ambospases.Losdosgobiernoscreenqueambosobjetivos
soncomplementariosyquedeberserperseguidosconjun
tamente.
EE.UU.puedeayudarreforzandolosprogramasdeco
operacinambientalexistentesentreambospasesyne
gociandounTLCqueayudealcrecimientodeMxico.El
Tratado es parte de la estrategia del Presidente Salinas
paramodernizarMxico.Elcomercio,nolaayuda,acer
caraambospasescomovecinosquesetienenrespeto
mutuo.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
ElrechazodelTLCsignificardehechounaderrotade
aquellos que presionan a Mxico para que adopte una
posicin ms ambientalista. Efectivamente, el gobierno
mexicanotendrmenorapoyoparasuspolticasdeprotec
cindelmedio ambiente si debe destinarlos recursos a
programas socialespreferentemente. Ademselrechazo
delTLCconfirmarlassospechasdeaquellosqueargu
mentan que EE.UU. y otros pases desarrollados estn
usandolasmateriasambientalesparaperpetuarladepen
dencia.
2.LasaccionesdeMxicoylacooperacinMxicoEEUU,para
laproteccindelmedioambiente.
a) LaLeyGeneraldelEquilibrioEcolgicoylaProteccindel
MedioAmbientefuedictadaenmarzode1988conelobjeti
vodeasegurarquehaybaselegaladecuadaparaproteger
elmedioambiente.Laleyrecogeengranpartelaexperien
ciaylabaselegaldelosEE.UU..
Laleycubrelacontaminacindelaire,aguasysuelos,la
contaminacinporresiduosymaterialespeligrosos,pestici
dasysustanciastxicas,laconservacindeecosistemasyel
usoracionaldelosrecursosnaturales.Tambinestablece
sancionesadministrativasypenasjudicialesporelnocum
plimientodelasnormasambientales.
Unelementocentraleselrequerimientodeevaluacinde
impactoambientalparalosnuevosproyectosdeinversin,
pblicosyprivados.
b) Implementacinyfiscalizacindelasregulacionesambien
tales.
c) LaestrategiaparacombatirlacontaminacinenCiudadde
Mxico.
d) Losesfuerzoscooperativosparaprotegerelambienteenel
reafronteriza.
LaInternationalBoundaryandWaterCommission
JAIMESOLARI
Elacuerdoambientaldelreafronterizade1983
Elplanintegradodeproteccindelmedioambiente
enelreafronteriza,acordadoen1990ycomplemen
tadoen1991,destinadoaenfrentarlacontaminacin
delaireyagua,losresiduospeligrosos,losderrames
qumicos,pesticidasylafiscalizacin.
Lacooperacinmultilateral.
e) LacooperacinMxicoEE.UU.enconservacin.
Conservacindelavidasilvestre
Comerciointernacionalenvidasilvestre
Parques
Bosques
Recursosmarinos
Recursosatmosfricos
Proteccindelacapadeozono.
3.Aumentarlaparticipacinpblicainformada
Esimportanteaumentarlacomprensindelarelacinentre
elcomercioylaproteccinambiental.Paraelloseinvitararepresen
tantesdelasONGsaparticiparenunaseriedeComitsasesoresen
polticacomercial.Mediantesuparticipacinyatravsdelasconsultas
quelaEPAhagaconONGs,losrepresentantesnorteamericanosestarn
asesoradosenmateriasambientalesdurantelanegociacindelTLC.
4.Revisinambientalparalatomadedecisiones
Enconsultaconmiembrosinteresadosdelpblico,secom
pletarunarevisindelostemasambientalesentreMxicoyUSA,
connfasisenlosposiblesefectosambientalesdelTLC,para permitir
quelosnegociadoresnorteamericanosconsiderenlosresultadosduran
telasnegociacionesdelTLCyenotrasreunionesbilaterales.
5.MateriasambientalesycomercioenelTLC
a) EE.UU. planea incluir materias ambientales relacionadas
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
6.Esfuerzoscooperativosfuturosparaprotegerelmedio
ambiente
Ya existe un conjunto de acuerdos en materia ambiental
sobreloscualessepuedeconstruirunesfuerzocooperativo
paraelfuturo.Seraunerrorcambiaresteenfoqueporuno
que dicte el precio ambiental (o de admisin) para la
cooperacineconmica. Alcontrario, eseenfoque puede
alienaralaopininpblicamexicana,laquedesealimpiar
elambienteporqueestensupropiointers.Losdictados
ambientalessernresistidospuescuestionansupropiavo
luntaddeenfrentarelproblemayseranvisualizadoscomo
ecoproteccionismo.
Lapolticanorteamericana debeserexpandirlosesfuer
zos cooperativos en forma paralela al TLC, tanto con
respectoalosacuerdosexistentescomoanuevasiniciati
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
vas.Todoestoenelespritudecooperacin,reciprocidad
yrespetomutuo.
b) SeestimaquesediscutirnconMxicolossiguientesarre
glosambientalescooperativos:
i) MedioAmbiente
a)Temasfronterizos
b)Fiscalizacin
c)Cooperacintcnicayentrenamiento
ii) Conservacin
a)Conservacindelavidasilvestre
b)Parquesypreservacindelanaturaleza
c)Bosquesygestinforestal
d)Recursosmarinosvivos
e)Cuerpojuvenildeconservacin
c) Accesoalainformacinyparticipacinpblica
i) Accesopblicoalosdatos
ii) Procedimientosparainvestigacin
d) Mecanismoparaconsultasydisputas
Anexo2 ExtractotextualdelresumendelTLCdivulgadoenagostode
1992:Asuntosrelacionadosconelmedioambiente
Prembulo
Elprembuloexponelosprincipiosyaspiracionesque
constituyenelfundamento delTratado. Lostrespasesconfirman
sucompromisodepromoverelempleoyelcrecimientoeconmico,
mediantelaexpansindelcomercioydelasoportunidadesdein
versin enla zona de libre comercio. Tambin ratifican su convic
cin de que el TLC permitir aumentar la competividad interna
cional de las empresas mexicanas, canadiensesy estadounidenses,
enforma congruenteconlaproteccindelmedio ambiente. Enel
prembulosereiteraelcompromisodelostrespasesdelTLCde
promovereldesarrollosostenible,yproteger, ampliaryhacerefec
JAIME SOLARI
Objetivosyotrasdisposicionesmdales
Cadapasratifica susrespectivos derechosyobligaciones
derivadosdelGATTydeotrosconveniosinternacionales.Paraefectos
deinterpretacinencasodeconflicto,seestablecequeprevalecernlas
disposicionesdelTratadosobrelasdeotrosconvenios,aunqueexisten
excepcionesaestareglageneral.Porejemplo,lasdisposicionesenmate
riacomercialdealgunosconveniosambientalesprevalecernsobreel
TLC,deconformidadconelrequisitodeminimizarlaincompatibilidad
deestosconveniosconelTCL.
Comerciodebienes
Restricciones a las importaciones y a las exportaciones. Los tres
pases eliminarnlasprohibicionesyrestriccionescuantitativas,talescomo
cuotasopermisosdeimportacinqueseaplicanenfrontera.Sinembar
go,cadapasmiembrosereservaelderechodeimponerrestriccionesen
fronteralimitadas, porejemplo,paralaproteccindelavidaolasalud
humana,animalovegetalodelmedioambiente.Existen,adems,reglas
especialesqueseaplicanaproductosagropecuarios,automotrices,energa
ytextiles.
Productos automotrices
Normas automotrices. En el TLC se constituye un grupo
intergubernamentalespecficopararevisaryelaborarrecomendacionesres
pectodenormasautomotricesanivelfederalenlostrespases,incluidas
lasnecesariasparalograrunamayorcompatibilidaddelasnormas.
Energaypetroqumicabsica
Cualquierrestriccinalaimportacinoexportacindeener
gaselimitaraciertascircunstanciasespecficas,comolaconservacin
delosrecursosnaturalesagotables,elmanejodeunasituacindeesca
sez,olaaplicacindeunplandeestabilizacindeprecios.
Cuando unpas signatarioimpongaunarestriccindeesta
naturaleza,nodeber reducirlaproporcindelaofertatotaldisponible
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
paraelotropassignatario,pordebajodelniveldelosltimostresaoso
de otro perodo acordado; no impondr a las exportaciones hacia otro
passignatariounpreciomsaltoqueelinterno;nientorpecerloscana
lesnormalesdesuministro.Mxicoporexcepcinnoadquiereestasdisci
plinasy,portanto,notienedichasobligacionesconlosotrospasesmiem
brosdelTLC
Medidassanitariasyfitosanitarias
EstaseccindelTLCestablecepreceptosparaeldesarrollo,
adopciny ejecucin de medidas sanitarias y fitosanitarias, es decir,
aquellas que se adopten para proteger la vida o la salud humana,
animalovegetal,delosriesgosquesurjandeenfermedadesoplagasde
animalesovegetalesodeaditivososustanciascontaminantesenali
mentos.Estospreceptostienencomoobjetivoimpedirelusodemedi
dassanitariasyfitosanitariascomorestriccionesdisfrazadasalcomer
cio,salvaguardandoelderechodecadapasdeadoptarlasmedidas
sanitariasyfitosanitariasparalaproteccindelavidaosaludhumana,
animalovegetal.
se fundamentenenprincipios cientficosyenunaevalua
cindelriesgo;
se apliquensloengradonecesarioparaproporcionarel
niveldeproteccindeterminadoporunpas,y
nosetraduzcanendiscriminacininjustificadaoenrestric
cionesencubiertasalcomercio.
Normas internacionales.Conelpropsitodeevitarbarreras
innecesariasalcomercio,elTLCalientaalostrespasesautilizarlas
normas internacionales relevantes para el desarrollo de sus medidas
sanitarias y fitosanitarias. No obstante, permite a cada pas adoptar
medidasmsestrictasquelasinternacionales,apoyadasenresultados
JAIMESOLARI
cientficos,cuandoseanecesarioparaalcanzarlosnivelesdeproteccin
queconsidereapropiados.
Lostrespases promoverneldesarrolloyrevisindelas
normas sanitarias y fitosanitarias internacionales en el marco de las
organizacionesdenormalizacin,internacionalesydeAmricadelNorte
sobrelamateria,comolaComisindelCodexAlimentarius,laOficina
InternacionaldeEpizootias,laComisinTripartitadeSaludAnimal,la
ConvencinInternacionalparalaProteccindelasPlantasylaOrgani
zacindeAmricadelNorteparalaProteccindelasPlantas.
Normastcnicas
Estaseccinserefierealasmedidasdenormalizacin,es
decir,alasnormasoficiales,alasreglamentacionestcnicasdegobierno
yalosprocesosutilizadosparadeterminarsiestasmedidassecumplen.
Asimismo,reconoceelpapelfundamentalquetalesmedidasdesempe
anenlapromocindelaseguridadyenlaproteccindelavidayla
saludhumana,animalyvegetal,delmedioambienteydelosconsum
JAIMESOLARI
dores. Lostrespasesconvinieronennoutilizarestasmedidascomo
obstculosinnecesariosalcomercioyportantocolaborarn paramejo
rarlas yhacerlascompatiblesenlazonadelibrecomercio.
Principales derechos y obligaciones.Cadapasconservarel
derecho de adoptar, aplicaryhacer cumplir sus medidas de nor
malizacin,paraestablecerelniveldeproteccinquedeseealcanzar
conellas,yparallevaracaboevaluacionesderiesgoqueaseguren
quesealcancenesosniveles.Adicionalmente,elTLCconfirmalos
derechosyobligacionesdecadapasderivadosdelCdigodeBa
rrerasTcnicasalComerciodelGATTyotrosconveniosinternacio
nales, entre los que se incluyentratadosenmateria demedio am
bienteydeconservacin.
Seestablecenobligacionesrelacionadasconlaaplicacinde
lasmedidasdenormalizacinparaagilizarelcomercioentrelospases
miembros.Porejemplo,cadapasdebeasegurarquesusnormasotor
guentratonacionalytratodenacinmsfavorecida.Estoes,garantiza
rnquelosbienesyserviciosdelosotrosdospasesrecibanuntratono
menosfavorablequelosbienesyserviciossimilaresdeorigennacional,
olosqueprovengandeotrospasesnomiembrosdelTLC.
Compatibilidad.LospasesmiembrosdelTLCtrabajarnde
maneraconjuntaparaincrementarelniveldeseguridadyproteccinde
lasalud,delmedioambienteydelconsumidor.Asimismo,procurarn
hacercompatiblessusmedidasdenormalizacin,tomandoenconside
racinlasactividadesinternacionalesdenormalizacinparafacilitarel
comercioyreducirloscostosadicionalesquesurjanaltenerquecum
plirrequisitosdistintosencadapas.
tratadoestableceunalistadetalladadelasreglasquerigenestosproce
dimientosparaasegurarquenoseconviertanenobstculosinnecesa
riosalcomercioentrelospasesmiembros.
Transparencia en los procedimientos.Enlamayoradelosca
sos,seestablecelaobligacindenotificarconanterioridadalosotros
pasesmiembrosdelTLClaadopcinomodificacindelasmedidasde
normalizacinquepudieranafectarelcomercioenAmricadelNorte.
Lanotificacindebersealarlosbienesyservicioscomprendidosylos
objetivosymotivosdelamedida.Losotrospasesmiembros,ascomo
todapersonainteresadaenalgunamedidaenparticular,podrnformu
larcomentariossobrelamisma.Lostrespasesgarantizarnquelos
centrosdeconsultasestablecidosparatalesfinesproporcioneninforma
cinalosotrospasesmiembrosycualquierpersonainteresadasobre
lasmedidasdenormalizacin.
Transporteterrestre
vehculos,incluidosequipocomollantasyfrenos,pesoy
dimensiones,mantenimientoyreparacinynivelesdeemi
sin;
pruebasnomdicasylicencias paraconductoresdecamio
nes;
normasmdicasparaconductoresdecamiones;
locomotorasyotroequipoferroviarioynormasparaperso
naloperativorelevantesenlasoperacionestransfronterizas;
normasrelacionadasconeltransportedesustanciaspeli
grosas,y
sealizacinenlascarreterasycumplimientodelosrequisi
tosdeseguridadenautotransporte.
Acceso a informacin.Cadaunodelospasesestablecercen
trosquebrindeninformacinsobretransporteterrestre,encuestiones
comoautorizacionesparaoperaryrequisitosdeseguridad.
Inversin
Procedimientosparalasolucindecontroversias
ElTratadocreaprocedimientosefectivosyexpeditospara
lasolucindecontroversias.
Excepciones
Excepciones generales.Estadisposicinpermiteaunpascon
tratanteadoptarmedidas queafectenelcomercioyqueenotrascir
cunstanciasseranincompatiblesconsusobligaciones,cuandolohaga
para proteger intereses tales como la moralpblica, la seguridad, la
vidayla saludhumana,animalyvegetal,olostesorosnacionales o
paraconservarrecursosnaturales oparala ejecucin demedidas en
contradeprcticasengaosasocomportamientoscontrariosalacom
petencia.Sinembargo,talesmedidasnodebernresultarendiscrimina
cinarbitrariaoenrestriccionesdisfrazadassobreelcomercioentrelos
pasesdelTLC.
Disposiciones finales
1.2.LacontaminacinatmosfricaenlaReginMetropolitana:
perodo19891992
ElcontaminantecrticoenlaciudaddeSantiagoeselmate
rial particulado.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
ElGrfico1muestralospromediosanualesparalafraccin
respirabledelosaos1989a1992,calculadosparalascuatroprincipales
estacionesbasesquemonitoreanlacalidaddelaireenlazonacentralde
laciudad.1 Seobservaquelanormaanualde50g/m3essuperada
ampliamente,conunpromedioanualdePM10,2,17vecesmayorqueel
valordelanorma.Seobserva,adems,quelaEstacinD,ubicadaal
suroriente del centro, registra las concentraciones ms altas, conun
promedio2,31vecesmayorquelanorma.2
GRFICO1 PROMEDIOSANUALES.FRACCINRESPIRABLE
(PM10)
GRFICO2 PROMEDIOSMENSUALES.FRACCINRESPIRABLE
(PM10)
CUADRO1 NDICEDECALIDADDELAIREREFERIDOAPARTCULAS(ICAP)
(Nmerodedaspormesquesesuperanlosndices
sealados)
Enero 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Febrero 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Marzo 1 0 1 0 0 0 0 0 0
Abril 9 7 5 2 1 0 1 0 0
Mayo 18 16 12 5 6 2 1 0 0
Junio 25 19 19 11 9 9 3 1 0
Julio 24 17 24 8 5 6 0 0 3
Agosto 18 8 16 6 0 3 1 0 0
Septiembre 4 2 7 1 0 0 1 0 0
Octubre 1 0 0 0 0 0 0 0 0
Noviembre 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Diciembre 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Total 100 69 84 33 21 20 7 1 3
GRFICO3 PROMEDIOSMENSUALES.MONXIDODECARBONO
(CO)
Enero 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Febrero 0 0 1 0 0 0 0 0 0
Marzo 2 0 3 0 0 0 0 0 0
Abril 8 8 13 0 0 0 0 0 0
Mayo 24 21 16 0 0 0 0 0 0
Junio 24 22 20 2 2 0 0 0 0
Julio 22 24 22 0 0 0 0 0 0
Agosto 19 13 17 0 0 0 0 0 0
Septiembre 9 3 1 0 0 0 0 0 0
Octubre 0 1 0 0 0 0 0 0 0
Noviembre 0 0 1 0 0 0 0 0 0
Diciembre 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Total 108 92 94 2 2 0 0 0 0
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE
Lacontaminacinporsustanciasgaseosasestambinconsi
derable.ElGrfico3muestralospromediosmensualesdelaconcentra
cindemonxidodecarbono,calculadosapartirdelmximoprome
diomvilde8horasregistradodiariamenteencadaunadelascuatro
estacionesmonitoras. Enestegrficosevisualizaunaclaraestacionalidad
similar a la del PM10, con mximas en los meses de invierno. En el
perododeabrilaseptiembre,lanorma(9ppm)essuperadaenaproxi
madamenteun20%delosperodosde8horas.ElCuadro2presentael
nmerodedasdecadamesenquesesuperanlosndicesdecalidad
delairereferidosamonxidodecarbono(ICACO),correspondientesa
lostresltimosaos.4
GRFICO4 PROMEDIOSANUALES.DIXIDODENITRGENO
(NO2)
ElGrfico4 muestralospromediosanualesparaeldixido
denitrgeno(NO2)deloscuatroltimosaos,calculadosparalasmis
mascuatroprincipalesestacionesmonitorasquecubrenelcentrode
Santiago. Seobservaqueenelaoconmayoresndices,elpromedio
anualde64g/m3esinferioralanormadecalidaddeaire(100g/m3).
4
El ICACO 100 equivale a la concentracin que define la norma de 8
horas de 9 ppm. 30 y 50 ppm corresponden al ICACO 300 y 500, respectivamente,
siendodefinidoelprimerocomocrticoyelsegundocomopeligroso.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
GRFICO5 PROMEDIOSANUALES.DIXIDODEAZUFRE
(S02)
ElGrfico5muestralospromediosanualesparaeldixido
deazufre (SO2) deloscuatroltimosaos. Seobservaquelanorma
anualde80g/m3slohasidosuperadaenunadelasestacionesenlos
aos1989y1990.Problemaslocalesdemayorgravedadhansidoobser
vadosenlasinmediacionesdedosgrandesfuentesindustriales.
Elmonitoreodeoxidantesfotoqumicos,cuyosdatoshist
ricossonmsbrevesydiscontinuos,revelaunproblemademagnitud
relativacomparablealadelmonxidodecarbono,conlaestacionalidad
complementaria.Estoes,conmximasenlosmesesdeverano.
1.3.Jerarquadeproblemas
Alcompararlasconcentracionesdelosdistintoscontami
nantesmedidosporlaredMACAMconlosndicesdepeligrosidad
paralasaludhumanadefinidosenlosCuadros1y2,sepuedeconcluir
quelaciudaddeSantiagopresentadiversosproblemasdecontamina
cinatmosfricaquerequierenlaadopcindepolticasespecficaspara
sucontrol:
saluddelapoblacinmetropolitana.5Estetipodecontami
nacintienesumayorexpresinentrelosmesesdeabrily
septiembre.
Monxidodecarbono(CO),enlosmismosmeses.
Oxidantesfotoqumicos expresados, comoelozono (O3),6
enlosmesesdeverano.
xidosdeazufrequehansidodetectadosenconcentracio
nespeligrosassolamenteentrminoslocalesyenclaraaso
ciacinconfuentesidentificables.
Lanaturalezaygravedaddeloscitadosproblemasdefinen
tambinlaescalayurgenciadelaaccinrequeridaparaabordarlos.
Elmaterialparticuladoporlosnivelesdeconcentracin
alcanzados,losefectosquelehansidoatribuidosylaamplituddelrea
impactadaameritaunplandeaccinmasivoyurgente,destinadoare
bajarsustancialmentelasemisionesdetodaslasfuentescontribuyentes.
Losproblemasdemonxidodecarbonoyozonoestnen
niveles tales, que una poltica de contencin o disminucin gradual
parecensuficientes.Adems,severacontinuacinqueambostienen
unorigencomnenlosvehculos,cuyastasasdecrecimientoindicanla
convenienciadeiniciarestasaccionesenformainmediata.
Losproblemasdexidosdeazufre,encambio,presentan
caractersticasquecorrespondenmsbienalmbitoabordableporme
didaspuntuales,orientadasalasfuentesespecficamenteidentificadas
comoresponsables.
1.4.Participacindelasfuentesmviles
ElaportealacontaminacindelairedeSantiagoatribuible
alosdistintostiposdefuentesemisorassepresentaenelCuadro3.
5
Losefectosdelacontaminacinporpartculashansidoinvestigados
en:EstudioEpidemiolgicosobreefectosdelaContaminacinAtmosfrica,Intenden
ciaReginMetropolitanaSERPLAC,diciembrede1989,yGenotoxicidaddeextractos
orgnicosobtenidosdelmaterialparticuladodelairedeSantiagodeChile.LionelGilH.
yotros.Depto.deBioqumica,Fac.deMedicina.U.deChile. Rev. Chilena Enf. Respir.
1991,7,pp.216222.
6
Este es un contaminante secundario producido por la reaccin de
xidosdenitrgeno(NOX)ycompuestosorgnicosvoltiles(COV)enlapresenciade
radiacinultravioleta.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
CUADRO3 APORTEPORCENTUALPROMEDIOANUALDELASPRINCIPALES
FAMILIASDEFUENTESDECONTAMINACINATMOSFRICA
APORTEALAEMISION(l) APORTEA
CO NOX COV sox PM10 INMISIN
Fuente % % % % % PM10(2)
Industria 10 8 29 82 20 6
Vehculosagasolina 79 59 44 9 5 6
Vehculosdiesel 2 31 4 4 19 71
Residenciasyotros 9 2 23 5 7 2
Polvonatural 49 15
FUENTES:(1)Universodefuentesemisorasdecontaminantesatmosfricos
einventariorealdeemisionesparaSantiago.IRM/CadeIdepe,1989.(2)Caracterizacin
fsico/qumicadematerialparticulado.SSMA/U.deChile,1985.
Delcuadroanteriorseinfierequeentrminosporcentuales
elmayoraportealacontaminacindepartculasrespirablesproviene
delpolvodecallesycaminos(49%),seguidodefuentesfijas (20%)y
luegolosvehculosdiesel(19%).
Sinembargo,lasemisionesdePM10delalocomocinco
lectivaseencuentraneneltramoinferiordelmaterialparticulado(me
nores a 1 micrn) y presentandensidades muybajas. Porlotanto,
permanecenensuspensinporlargosperodos.
Estascaractersticasexplicanquesuparticipacinporcen
tual en las partculas captadas por las estaciones de monitoreo sea
superior,talcomosepresentaenlaltimacolumnadelCuadro3.
Paragaseselmayoraportelohacenlasfuentesmviles:
EnNOX ,laparticipacinglobaldetransportees90%,com
puestoporvehculosagasolina,59%,ydiesel,31%.
EnCOyenCOV,losvehculosdieselsonirrelevantes,pero
losautomvilesaportanel79y48%,respectivamente.
ParaSOX ,elaportemsimportantecorrespondeafuentes
fijas con 82%.
les;yelcontroldelosproblemaspuntualesdeSO2recaeexclusivamen
tesobrelaindustria.
1.5.Dinmicadecrecimiento
LaciudaddeSantiagocontinaenunprocesoderpido
crecimiento.Enlosltimos15aos,perodo19771991,segnlasen
cuestasorigendestino1977y1991,7supoblacinaumenten30%,de
3.5a4,5millones.Almismotiempo,suparqueautomotor,identificado
comounagenteprotagnicodelosproblemasdecontaminacinms
importantes,aumenten94%,de208a405mil,considerandonicamente
vehculoslivianos.Adems,elnmerodeviajesaumentaen132%,de
3.6a8,4millonesdeviajesdiarios. Porotrolado,elmodoautomvil
privado(sinconsiderartaxi)aumentde10a 16%;encambio,elmodo
bustaxibsMetrodisminuydel70a54%.8
ElEstudioEstratgicodelTransporteUrbanodeSantiago
(ESTRAUS), terminado en 1990, entrega adems algunas tendencias
alarmantesparalaprximadcada,resumidasenelCuadro4:elnme
rodehogarescreciendoal3,1%anual,losautomvilesaumentandoal
7,7%anualylageneracintotaldeviajesaumentandoal2,8%anual,
conelgruesodelcrecimientocaptadoporelautomvilparticular.
CUADRO4 PROYECCINDELNUMERODEHOGARES,VIAJESYPARQUEDE
AUTOMVILES
7
EncuestaorigendestinodeviajesdelGranSantiago1991.Lacompara
cindebetenerpresentequeexisteunmayorniveldecalidaddeinformacinparala
encuesta del ao 1991.
8
Segnlasencuestasorigendestino,elmodobustaxibsdisminuyedel
66,4%al47,9%,peroelmodoMetroaumentadel3,3al6,4%,funcionandoen1977conla
Lnea1noterminada.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Estoscambiosestructuraleshansidoatribuidosalhechode
que la dinmica demogrfica est siendo acompaada por un creci
mientodelosingresos.Esteltimoprocesoesthaciendopasaragru
pos importantes de poblacinhacia estratos de ingresos superiores,
dondepasanatomaraccesoanuevasformasdeconsumo(incluidoel
automvil),muchasdelascualesrequierendeunamayormovilidad.
Lastasasdeaumentodelaflotadeautomvilesydesuuso
imponenunsentidodeurgenciaalrequerimientodepolticaanterior
menteplanteado,decontenerelcrecimientodelasemisionesgeneradas
por este tipo de fuentes. Por otro lado, las proyecciones relativas al
transportepblicoyalprivadoindicanquelastendenciasdecrecimien
todelasemisionesdelosbusessonbajas,condicionandoelloenforma
fundamentallapolticadetransporte.Comoseexplicaenelcaptulo
siguiente, las polticas de transporte y de control de las emisiones
vehicularesestnindisolublementeconectadas.
II.MARCODEANLISIS
2.1,Enfoquetericodelapolticaambiental
Elobjetivodeunapolticaambientalpuedeserplanteado
entrminosdelabsquedadeunbalanceptimoentreellogrodeuna
mximacalidadambientalyunmximodesarrollodeactividadesso
cialmentedeseablesqueutilizanelmedioambiente.
Unambientedeterioradoimplicaundaoalacalidadde
vida,quees,enciertomodo,unacontrapartidaalosefectosbeneficiosos
quelaactividadhumanapretendegenerarcomoprimeraintencin.
La curva de costos de abatimiento es unaherramienta
analticaquehasidodesarrolladaparaexpresarelvalordelosrecursos
necesarios pararealizar,delamejormaneraposibleencadaunadelas
actividadescomponentes,unadeterminadacuantaderebajaeneldao
causado por un conjunto de actividades especficas, relativas a una
situacininicialenlaquenoserealizaningnesfuerzoporaminorarlo.
Lateoraeconmicapermitedemostrarquesealcanzauna
situacindemximobeneficioglobalcuandosehaaumentadoeles
fuerzoporabatireldaohastaunpuntoenqueelcostodeabatimiento,
queaumentaconelesfuerzo,llegaaigualarelcostodeldaoproduci
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE
GRFICO6
Lacurvadecostodeabatimientoharesultadoserbastante
mssencilladeestimarquelacurvadedao,engranmedidaporque
involucralamedicinyvaloracinderecursoseconmicosconvencio
nalesoquetienenunequivalenteconvencionalcercano.Lascausasde
daosonmselusivas,dadoquemuchosdelosmecanismosdedao
noestnbiencaracterizados,sondifcilesdedistinguirdeotrosfenme
nosquetienenefectossimilaresoactanentiemposextremadamente
largos.
Porestarazn,eldaoadmisiblegeneralmenteesdetermi
nadoapartirdeotrasconsideraciones,tcnicasypolticas,dandolugar
anormas de calidad ambiental. Estas, al ser aplicadas al conjunto de
actividades que estn causando deterioro ambiental, implcitamente
determinanlacuantadelesfuerzodeabatimientonecesarioparacum
plirlas.Lacurvadecostosdeabatimientopermiteestimarlosrecursos
necesariosparallevaracaboeseesfuerzo.
La deficiencia prctica, por lo tanto, impide perseguir el
balanceptimodeprimernivel,siendonecesarioreemplazarloporuno
desegundonivel,expresablecomoelcumplimientodelasnormasde
calidadambientalconelmnimousoderecursossociales.
Una segunda simplificacin en los objetivos es la
parcializacinsectorialdelosesfuerzosdeabatimientoadoptadoscomo
metaglobalparatodaslasactividadescontribuyentesaldeterioro.Una
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
sectorizacindelasmetases,tericamente,compatibilizableenforma
ptima.Losresultadosdeunesfuerzodescentralizadoporsectoreses
equivalentealdeunocoordinadocentralmentecuandoselograuna
situacindeequilibriogeneral.Estoes,cuandounaunidaddegastoen
abatimiento,dedicadaalternativamenteacadaunodelossectores,ob
tieneelmismorendimientoentrminosdeabatimientodeldaoen
cualquieradeellos.
Se puede concluir la necesidad de dos condiciones para
alcanzar los niveles ptimos (o socialmente deseables) de actividad,
daoyesfuerzopordisminuirlasemisiones:elfuncionamientoperfec
todecadaunodelosmercadosparcialesoconcurrentes,ylaexistencia
deunmecanismoqueasegureelequilibriogeneralentreellos.
Ladisyuntivasepresentasolamenteentrminosdelase
leccindeinstrumentosdepoltica. Esdecir,lacantidaddeesfuerzo
previo(ycentralizado)queserealizaparaasegurarquelascuotasde
abatimientosectorialessonasignadasinicialmenteenformaptima,en
trminosrelativosalesfuerzodestinadoacrearmecanismosdeajuste
automticoquepermitanconvergerhaciaunequilibrioentresectores,
aun amedida quelamagnitud delproblema (y de los sectores) va
evolucionando.
Lassiguientesseccionesdeestedocumentoestndedicadas
aidentificarelconjuntodemercadosenquesedeterminaelmontototal
deemisionesproducidasporlosvehculos,lasimperfeccionesqueestn
presentesencadaunoylasformasenqueellaspodransercorregidas.
i) lasquedefinenlacantidadytipodevehculosquefuncio
nandentrodelterritorio;
ii) las quedefinenlaintensidad conque sonutilizadosesos
vehculos,y
iii) las que definenlasemisionesporunidad deuso decada
unodelostiposdevehculo.
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE
Elcentrodeestesistemaestconstituidoporeltransporte,
queeslanecesidadprincipalquesepretendesatisfacercuandoseutili
zaunvehculo.Enlaperiferiaestnlascondicionantesqueinfluyenen
lanecesidaddetransportarse,enlaformadehacerloyenlacuantade
lasemisionesgeneradascomoconsecuenciadetodoello.
Deacuerdoalenfoquecorrientementeutilizadoenelanli
sis de sistemas de transporte, se distinguen tres subsistemas nter
actuantes:
i) lasactividades,queincluyenalosresidentesenelterritorio,
sus empleos, comercios y otros centros de atraccin que
puedenmotivaralosresidentesarealizarviajes;
ii) lasalternativasdetransporte(redesyvehculos)disponibles
paraconectaralosresidentesconcadaunadelasdems
actividades,enfuncindelaslocalizacionesdecadauna,y
iii) losflujosdevehculosqueseproducirncomoresultadode
laofertaylademandaportransporte.
DIAGRAMA 1
FUENTE:MarvinL.Manheim,FundamentisofTransportationSystems
Analysis.
Enestecaso,interesaunresultadomuyparticulardelos
flujos,quesonlasemisiones.Conelobjetodeidentificarlosfactoresque
lasdeterminan,seharecurridoalesquemadelDiagrama2.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
DIAGRAMA 2
i) lageneracindeviajes,quedeterminalacantidadtotalde
viajes de distinto tipo (propsito yhorario, fundamental
mente);
ii) losdestinosdeviaje,principalmenteenloscasoscomovia
jesdecompra,dondesepresentanopcionesaunenelcorto
plazo;
iii) laparticinmodal,estoes,laeleccinentretransportep
blico y privado para quienes tienen la opcin, as como
entrelasdistintasopcionesdentrodelmodopblicopara
quienesnotienenaccesoalautomvilodecidennousarlo;
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
iv) laseleccinderuta,queesendefinitivalaquedefinelos
gradosdeuso,ocongestinrelativa,conquefuncionarn
losdistintoscomponentesdelaredvial.
Comoproductodirectodelascaractersticasdelosflujosse
obtieneeltotaldetiempoqueconsumeelsistemadetransporte.Al
ponderarlosflujossegnelniveltecnolgicoyestadodemantenimien
todelosvehculosinvolucrados,seobtiene,porunaparte,elconsumo
de recursos fsicos: combustibles, lubricantes, repuestos; por otra, se
consigueelsujetoprincipaldeesteanlisis:laemisintotaldecontami
nantesalaatmsfera.
Losresultadosdelaoperacindelsistemaenunperodo,
influyesobresuevolucineneltiempoy,porende,ensuoperacin
paralosperodossiguientes.Dichasrelacionesseestablecenprincipal
mentehacia:larentabilidaddelosserviciosdetransportepblico,desde
donde ellos se expandirn o contraern; la satisfaccin relativa que
reportaelusodeautomvilesotransportepblicoparaquienestienen
laopcin,locualinfluyetantoenlapropensinacomprarmsautos
comoenladeusarlos;lasatisfaccinquereportavivirmslejos,con
mayordisponibilidaddeespacio,frentealaincomodidadquerepresen
tagastarmstiempoenviajar,decuyoequilibrioresultantendenciasa
expandiroconcentrarlaformadelaciudaddeterminandolospatrones
dedensidad.
Todaslasdecisionesdeusodecadaunodelosmodosestn
bajolainfluenciadelsistemadegestindetrnsito,enelcortoymedia
noplazo,ascomodelaregulacindeltransportepblicoenelmedia
noylargoplazo. Lagestindetrnsitooptimizalacapacidaddela
infraestructuravialenfuncindelasdemandasalasqueestsometida,
conlaopcindedarpreferenciaadeterminadostiposdevehculoso
flujos. Laregulacindeltransportepblicoinfluyesobrelostiposde
serviciossusceptiblesdeserofrecidos,conlaopcindeintervenirenlas
relacionesdemercado.
Paraestablecerlaspolticasdecorreccindeimperfecciones
demercadoserequieredelaidentificacindeellasatravsdelanlisis
de los mercados asociados a cada uno de los subsistemas descritos
anteriormente:SistemadeActividades,RedesdeTransportes,tamaoy
lacomposicindelaflotapblicayprivada,ylasemisionesunitarias.
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE
III. SISTEMADEACTIVIDADES
a) Extensindeladudad
Lainvasindelaperiferiaporconstruccionessedaenel
contextodelmercadodesuelorural,dondelaofertaesmuyamplia,
slo limitada por restricciones legales y el costo de oportunidad en
trminosdeproduccinagropecuaria.
Almenostrestiposdeefectosdelainvasinnosonconsi
deradosenlatransaccin:
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Primero,ladestruccinirreversibledesuelosque,enelcaso
de ser de alta calidad, podran tener una productividad
socialenelfuturonoconmensuradaasuvalorcomercial
actual.
Tercero,laeventualexpulsindelasactividadesagrcolas
aledaasalinducirunaumentoinsoportableenloscostos
deproteccindelapropiedad.Enformamstenue,seha
argumentadoqueestaexpulsinpuedesertambinprovo
cadaporeldesbaratamientodelaestructurasocialrural.
Lasobreextensindelaciudadylasubutilizacindelrea
central,entreotrasdistorsiones,hansidogeneradaspordosimperfec
cionesadicionales:
Tarificacindelosserviciosurbanossegncriteriosdistin
tosalcostomarginaldedesarrollo.
Laprctica,porpartedelpropioEstado,deindependizar
lasdecisionesdeadquisicindeterrenosparaviviendasocial
yladeconstruir(posteriormente,enformareactiva)lain
fraestructura correspondiente.
Elcostodedesarrolloesmenoramayordensificacin.Sin
embargo,elcostodirectodeconstruccindeviviendasesmenorparala
vivienda en extensin. Dado que las empresas de construccinno
internalizantodos los costos de desarrollo, seproduce la distorsin
anteriormentesealada.
Unodeloscostosdedesarrollo,quefueignoradodurante
unlargoperodo,esjustamentelavialidadquedebeserviralasnuevas
viviendasperifricas.
Comoresultado,seacumulungraninventariodevasno
pavimentadas,quehasidoidentificadocomounafuenteimportantede
polvonatural.
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE
b) Densidaddeedificacin
c) Concentracindeactividades
Laconcentracinde actividadesenuncentro (oalgunos
centros)presentaventajasparalasactividadesquetiendenalocalizarse
enellos.Sinembargo,paraelsistemadetransporteimplicaunexceso
enlageneracindeviajesycrealascondicionesparaqueseproduzca
congestin.
Elexcesoenlageneracindeviajes,yaseaporunacantidad
mayor que la necesaria o por viajes ms largos que lo deseable, se
produce cuando la concentracin en centros dominantespreviene el
desarrollo de subcentros cercanos a las residencias, donde pueden
localizarseactividadesdeempleo,comerciooserviciosquenorequie
rendealtaconcentracindemercadoparadesarrollarse.
Las condiciones favorables a la congestin se producen
cuandolaconvergenciadeviajeshacialugaresfocalesconcentraveh
culosenunaspocasvasdeacceso.Lacongestinsematerializacuando
esasvassontratadascomobiencomndeusopblicoycuandoel
transportepblicocompartelainfraestructuraenigualdaddecondicio
nes con el automvil. Este punto ser analizado en detalle en el
subcaptulo de discusin de polticas de gestin de trnsito para la
regulacindelsistemadeflujos.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
3.3.Discusindepolticas
Todaciudadrequieredeunaplanificacinurbanaydeun
conjuntodeinstrumentosquedesarrollenycomplementendichapla
nificacin. Estos instrumentos pueden ser de regulacin directa, ex
presadaenunplanregulador;deincentivos/desincentivos,principal
menteatravsdelastarifasdeserviciospblicos,delospermisosde
construccino delos impuestos debienes races,y decombinacin
entreregulacionesdirectasconunsistemadeincentivos,ambossujetos
aunaadecuadacoordinacinyaunsistemadecontroleficaz.
Losprincipalesinstrumentosdeunplanreguladorconsis
tenenlazonificacindeusodesuelo,lalimitacindedensidadesyla
reservadeterrenosparausosexclusivos,talescomovialidadyladefi
nicindellmiteurbano.
Losresultadosobtenidosenlosltimos20aosenSantia
go,conuna formamuypocorestrictiva de aplicacindeesteinstru
mento,demuestranquenohasidosuficienteparaevitarlasimperfec
cionesdetectadasanteriormente,enparticularlasobreexpansindela
ciudad.
La adopcin de una regulacin directa mediante elplan
regulador y el correspondiente sistema de administracin del creci
miento urbano, pueden ser complementados con mecanismos de
incentivoqueapuntenaquelosagentesinternalicenlasexternalidades
asociadas al uso de los recursos urbanos, especficamente el de
lainfraestructuraurbana,relacionadoconpavimentacinyredessani
tarias.
Unapolticadeincentivospuedeirdirigidaadisminuirel
excesoenlageneracindeviajes,productodelascrecientesdistancias
entreellugardetrabajoyeldevivienda.Laactualtarifaplana(inde
pendientedeladistancia) enlalocomocincolectiva, sedirigejusta
menteenladireccincontraria.
Elcasodelalocalizacinindustrialenrelacinalaviviendadelostrabajadores:
Unejemplo
Siparaestecasoanalizamoslalocalizacindelasindustrias
respectodelaubicacindelaviviendadelosobreros,esfcilconstatar
distancias importantes que se reflejan en tiempos de viaje elevados,
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE
estimadosenelordendelas2horasdiariascornopromedio.9Estaesla
consecuenciadetendenciasdelocalizacinindustrialdisociadasdela
vivienda.Elsistemadetarifasplanasdelalocomocincolectivahace
posibleaunempresarioindustrialelegircualquierlocalizacindentro
delaciudadmanteniendoelaccesoalatotalidaddelaofertalaboral.
Una poltica de incentivos que tienda a corregir este
comportamientopuededirigirsehaciaquiencausalosviajes(laindus
tria)oquienhacelosviajes(losobreros).
Laprimeraalternativaseexpresaraenlaadopcindeuna
tarificacinsegndistanciaparalalocomocincolectiva.Sinembargo,
estapolticanoserasuficienteporssola,yaquelatarifadelalocomo
cincolectivaestsubsidiada,dadoquenosecobraporusodeinfraes
tructura.
Lasegundaalternativapodraseraplicadacobrandoala
empresalainternalizacindelcostorealdetransportesegnplanillade
trabajadores.Elbonopormovilizacinalosobreros,ascomoelcosto
dedesarrolloyelusodeinfraestructuravial,seranfinanciadosconel
aportedelasempresasaunfondocomn.
Estaopcintienetambinlassiguientesventajas:a)genera
incentivosparaquelaindustria,ensuprocesodeseleccindepersonal,
tiendahaciaaquellosquevivanaunadistanciamenor;b)puedeactuar
sobreelmercadodelaviviendademaneradetrasladaralosobreros
haciazonasmscercanas,yc) puede decidirlarelocalizacindelas
fuentesdeempleohaciaunazonacondisponibilidaddemanodeobra
local.Enlaprimeraalternativa,encambio,lainfluenciadelostrabaja
doresenlalocalizacindelaviviendaesrelativamentebaja.
Otrasmedidasparadisminuirlageneracindeviajes:
Desincentivarlageneracindeviajes
Lograrunadescentralizacindelasactividadesatravsde
unmayorgradodesofisticacindelossistemasdetransporteyteleco
municaciones incentivando las comunicaciones indirectas tales como
telfono,fax,correo,comercioporcatlogo/correo,pagoelectrnico,
telemercados,correoelectrnicoocentrosdeservicioslocalescontrans
portepropionocontaminante.
9
Encuestaorigendestino1991, op. cit.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Loanteriorpodralograrsemediantealgnsistemadesub
sidioquebusquecompensarlasexternalidadesevitadas,generandoen
estecampounainversinsobrelanormal,entrminosdediseoy
construccin,lacualpuedeprovocarhbitosalternativospermanentes.
Elinconvenientedeunapolticadeestetipoesquerequieredeuna
intervencintcnicayfinancierapermanenteparaelclculoymanejo
deestossubsidioscompensatorios.
Se puede concluir que la incorporacin de criterios de
internalizacindeexternalidades alaspolticasdedesarrollourbano
requiereconsiderarmedidastalescomolaregulacindirectadelaex
pansindelaciudad,criteriosdediseourbanoanivellocalquehagan
posible el uso de transporte no contaminante tales como caminata,
ciclovas y polticas de tarificacin de los servicios urbanos que refleje
adecuadamenteloscostosdeexpansindelaciudad.Elusodesubsi
dioscompensatoriosestambinposible,conventajasmenosclaras.
Eltratamientodelavialidadcomounbiencomndeuso
librerepresentaunaimperfeccindemercado,quesemanifiestaenuna
sobreutilizacin de la infraestructura, producindose flujos mayores
quelossocialmentedeseables.Comoconsecuencia,sellegaanivelesde
congestintambinmayores, ascomo a un exceso de los costos de
operacinydeconsumodetiempos.
Lasobreutilizacindelasvasconducetambinaunexceso
deemisindecontaminantes,debidoaque,enpresenciadecongestin,
laoperacindelosvehculospierdeeficiencia.Lasmismascausastcni
casquedeterminanunaumentoenelconsumodecombustibleprodu
cenunaumentoenlaproduccindecontaminantesatmosfricos.
Conlasolaexcepcindeciudadesquehanadoptadopolti
cas correctoras en forma relativamente reciente, la infraestructuravial
urbanaha sido tratada universalmente comounbiencomn deuso
pblico,libredecargo.
Ladistorsinseprovocaporquelascallessonunbienp
blicoconcapacidadlimitada.Paraestecaso,lalibreentradaconducea
unasobreexplotacindelrecurso.Esteesuncasoenqueelmonopolio
explotamejorelrecursoquevariosagentesencompetencia.
Laexternalidadporcongestinseproduceporquealingre
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE
sarunvehculoadicionalenunacorrientedetrnsitosuentradaprovo
caunabajaenlavelocidaddecirculacinparalacorrientecompleta.
EnelGrfico 7, eso sepercibecomounaumentodelflujo
desdeOF=n,aOF'=n+1.Elusuarioadicionalveuncostodeusodel
caminoigualaF'A',mayorqueFA,elcostoqueveaelusuarioque
ingresinmediatamenteantesalacorriente.SiaesadiferenciaF'A'FA
lellamamosd,elcostoextraparaelconjuntodeusuarioses(n+1)d.
Poresarazn,elcostomarginalsocialserepresentacomo
unacurvamsaltaqueladecostomarginalprivado,almenosapartir
delpuntodondelacongestinempiezaaaparecer.Laimposicinde
peajeigualaCDequivaleaundesplazamientohaciaabajodelacurva
dedemanda.ElequilibrioprivadoseproduceenelpuntoD,conun
flujoOE menorqueOF.
GRFICO7
Elusoptimodelavialidadselogra,tericamente,alco
brarporelusodelosrecursosaquieneslosexplotandirectamente,en
lugardehacerloatodoslosusuariospotenciales,comoseraelcasode
unimpuestoalapropiedaddevehculosoatodalasociedad,comoes
actualmente.
Latarificacinvialapuntaacorregirestadistorsinparael
caso del automvil privado. La restriccinvehicular es efectiva sola
menteenelcortoplazo.Unapolticaalternativay/ocomplementariaes
elsubsidioamodosalternos.
En el caso del transporte pblico, el objetivo anterior se
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
puedelograrmediantelaasignacindecuotas,demaneratalqueel
total de estas cuotas sea igual a la ptima,principal objetivo de un
instrumento como la licitacin de recorrido, que se analiza en el
subcaptulomercadodetransportepblico.
Discusindepolticasdecorreccinalusodelavialidadporeltransporteprivado
La restriccin vehicularesunamedidainsostenibleenelme
dianoplazo,puestoqueprovocauncambioenelcomportamientode
losusuarios,quienesoptanportenerunvehculoadicionalenlafamilia
y, por lo tanto, no supera elproblema de largo plazo. Otro tipo de
restriccineslaprohibicinalestacionamiento,quepuedeutilizarse
comoherramientaparalimitarelusooaccesodedeterminadascalles,
aunquenoprovocalosefectosdelarestriccinvehicular.
La tarificacin vial, consistente en un sistema de peaje que
pueda distinguir entre horas de punta yno punta, puede lograr el
equilibrioenelcortoylargoplazo.Enefecto,estemecanismopermite
llegaralautilizacinptimadecortoplazo,desplazandolademanda
punta,internalizandodeestemodolaexternalidadnegativadelacon
gestin.
La tarificacin podra considerar como criterio adicional
unadiferenciacinentreclasesdevehculossegnemisinunitaria
dadaporlatecnologadelvehculo;especficamente,diferenciarentre
aquellosquecumplenconlasnormasdeemisinmsestrictas.10
Porotrolado,lorecaudadodebeiramejorarelsistema,ya
seaampliandolaaccesibilidadoelsistemadetransportepblico,lo
grandodeesemodotambinelequilibriodelargoplazo.Elconcepto
quehaydetrsesqueelobjetivoesalcanzarsimultneamenteequilibrio
enelcortoyenellargoplazo.
La tarificacin puede lograr el equilibrio de corto plazo
mediante una contraccin en la demanda de viajes. El equilibrio de
largoplazosepuedelograradicionalmentesilosrecursoscaptadosse
10
EnChile,paravehculoslivianosnuevos,enelao1991,sehaadopta
dolanormaEPA83enlasregionesMetropolitana,QuintaySexta,siendonacionalen
tresaosms.Paravehculospesadosnuevosestenestudiolaadopcindelasnormas
EPA91.
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE
dirigenadecuadamenteamejorarlacalidadylaofertadeservicio,el
quedebeincluirlainfraestructuravial.
Otrotipodetarificaciones,talescomoel impuesto al combus-
tible,quetieneladesventajadenodistinguirsegnsobreutilizacinde
lasvas,ounpagoporpermisodecirculacin,quenodistinguesegn
circulacin,ocobrosporestacionamientoquetampocodistinguepor
circulacin, puedenconsiderarse como polticas de segundo ptimo,
auncuandopresentanlaventajadeserdemsfcilimplementacin.
Otras medidas de gestin que apunten al fomento de la
mayorocupacinmediadelosvehculospuedendefinirsecomo subsidios
a modos alternativos al privado,elcualentrminosdeemisionespercpita
yde consumo de combustibles es de4 a 10 veces mayor que el de
transportepblico.
Existe bastante experiencia internacional en intentos por
modificarestavariable,principalmenteprogramasnorteamericanosde
fomentoalamayorocupacinmedianteexencionesdepeajeencarrete
ras,lareservadepistasexclusivasparavehculosconaltatasadeocu
pacino la organizacin deinstanciaspara la coordinacin deviajes
(car-pool, van pool).Estaexperienciademuestraquelapropensinaco
ordinarviajesessensibletantoacostodeviajecomoalniveldeservicio.
Pero,principalmente,losxitossehanobtenidoenlamodi
ficacindelasexperienciasdelosusuarios,alintroducirunaumentoen
lapercepcineimportanciaotorgadaalosefectosexternosprovocados
porelusodelautomvilylaposibilidaddemitigarlosmediantecam
biosenelcomportamientoindividualdemuchaspersonas.
V.MERCADODETRANSPORTEPBLICO
Laexistenciadeuncarteleneltransportepblico,operando
sinregulacinnireglamentacinpormsdeunadcada,haconducido
aunasituacinenlacualseprodujounacuerdodetarifas,almismo
tiempoquepermitilacompetenciaporcoberturayfrecuenciadeservi
cios.
Elacuerdodetarifasfuncion,ensusaosdecontrolcon
solidado,encondicionesdedemandalevementedecrecientes,mientras
laflotatotalexperimentabaunrpidocrecimiento.
Esta peculiar organizacin del mercado condujo no sola
menteaunexcesodevehculosenelparquetotaldebuses,queensu
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
cspidefueestimadoenelrangodel40%,sinoquealdesarrollode
polticasdeoperacin/mantencinminimizadorasdecostodirectoy
maximizadorasdeemisindehumo.
Endefinitiva,lastarifasdetransportecrecientes,11acompa
adasdeunadespreocupacinporlacomodidadenesos servicios,
duranteunapocaenqueaumentaelingresodelaspersonas,afectaron
elbalancerelativoentreeltransportepblicoyelprivado,conunefecto
globalquefomentlaadquisicinyusodelautomvilparticular,efecto
yaplanteadoenelsubcaptulo1.5.
Elexcesodeofertadelaflotasebuscpaliarmediantela
imposicindeunarestriccinvehicularconsistenteenprohibirlacircu
lacindel20%delosvehculosenlosdaslaboralessegnelltimo
dgitodelapatente.
Sinembargo,estamedidaprovocunamejoradel5%enla
rentabilidadanual,alaumentarelnmerodepasajerostransportados
porvehculo/kilmetro.12Porconsiguiente,puedeaseverarsequela
medidadelarestriccinvehicular,proyectadaenellargoplazo,tiende
a sercontrarrestadaporunmayorcrecimiento delparquevehicular,
estimuladoporlamejorrentabilidadporvehculoquelamismarestric
cinproduce.
Paracorregirestasimperfeccionespodramosdefinir,den
trodeunesquemadeoperacinprivadaconregulacinestatal,cuatro
grandes reas: fijar cuotas o frecuencias a travs de una licitacinde
recorridos (que debe reemplazar a la restriccin vehicular),
empresarizacinparalograreficienciaenlaoperacin,fijarlastarifasde
transportepblico,polticasdeincentivosaladisminucindelasemi
sionesunitariasporpasajerotransportadoylaregulacindeltamaoy
composicindelaflota.
11
Entre1979y1990,lastarifasrealescrecenen110%,siendo1990elao
conlamayortarifapromedioanualregistrada.
12
Estamejoraseestimen5%demayorrentabilidadanual,consideran
doel20%derestriccinenlosdasdesemanalaborales,entesis:"Lalocomocin
colectivaenSantiago,unenfoquedeorganizacinindustrial",AlejandroCofre,Univer
sidaddeChile,1991.
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE
5.2. Empresarizacin
Provocarunatendenciaalaempresarizacinpermitemodi
ficacionesenlaestructuradepropiedad,conlocualseincorporanen
estas nuevas empresas criterios racionales para la determinacin del
tamaodeflota,delascondicionesdeoperacinyderecorridos.
5.3.Fijartarifasaltransportepblico
Medianteestamedida,solamentepodranpermanecerenel
sistemalosvehculosconmayorrendimientoconunefectopositivoen
lasemisionesunitarias;sinembargo,tieneelcostodeserunamedida
impopular,cadavezquelaautoridaddecidaelaumentodelastarifas.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Tambintieneladesventajadeloscostosduranteelperododeajuste
cuandolosmsineficientespermanecenenelsistema noincentivando
lacompetenciaenprecios.
5.4.Polticasdeincentivosaladisminucindelasemisiones
unitariasporpasajerotransportado
Debenconsiderarsepolticasdetransportequepuedanau
mentarlaparticinmodaldeltransportepblicoendesmedrodelpri
vado o incentivar servicios con menor emisin tales como Metro,
trolebusesyrecorridostroncalesconpistaexclusiva.
Paralograraumentarlaparticinmodaldetransportep
blicosedebetendera:
Restaurarelconceptodetransportecolectivocomoservicio
pblico, sujeto a diseo y administracin a nivel de sistema, cuyos
componentessonentregadosenconcesincomonegocioprivadosujeto
alcumplimientodeobjetivossociales.
Incentivaruna competencia enpreciosyen calidad si se
incluyenvariablesdenivelesdeserviciofcilmentereconociblesporel
pblico. Premiar otras caractersticas deseables, como la buena
mantencinyelcumplimientoconsistentedelosestndaresdeemisin.
Crearascondicionesinstitucionalesquepermitaneldesa
rrollodeserviciosdealtacalidad,quepuedanaspiraraaltastasasde
ocupacin.
Finalmente,abrirlaposibilidaddecambiarloscriteriosde
diseo a aspectos como la particin modal del transportepblico a
travsdelfomentodecentrosdetransbordo,arecorridosalimentadores,
aestructurarunaredvialdedicadapararecorridostroncalestecnologa
conmensuradaaladensidaddetrfico.
5.5.Regulacindeltamaoycomposicindelanota
Auncuandoeldebilitamientodelcartelhaconducidoauna
mantencin de la tarifa nominal de los buses en Santiago por ms
de dos aos,estoes,unabajarealdelordendel25%,persisteenel
mercado una masa de mquinas antiguas, con costos de operacin
relativamentealtos debidoa subajorendimientoenergtico. Losveh
culosnuevostienenrendimientosdecombustibledelordendel60al
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE
80%superiores,locualporssoloconstituyeundiferencialdecostoen
elrangode30%.
Laoperacinyconsolidacindeempresasdetransportede
tamaomediano, conuna gestinmseficienteenlaadquisicinde
insumes,lespermiteunamejorrentabilidaddeunordendel5%.
Porlotanto,lasempresasquehanlogradoconsolidarflotas
relativamentenuevasyeficientescuentanconlosrecursosylosincenti
vosparajustificarsuexpansin. A estosepuede aadirlacreciente
preocupacindelpblicoporlacalidaddelservicioyporlosimpactos
ambientalesproducidosporlosbuses.
Estas condiciones demercado indicanque, siseproduce
unacompetenciacreciente,laspequeasempresastradicionalesdueas
delosbusesmsantiguospodranserdesplazadasporlasempresas
emergentesconbusesdemejorniveltecnolgico.
Dadounexceso deofertaenla flotapblica, esnecesario
corregirestadistorsinapuntandoadisminuireltamaoymodificar
lacomposicindeella,locualjustificamedidasdirectasdereduccin
del nmero de la flota para complementar medidas tales como la
licitacinderecorridos,quetienenunmayortiemporespuesta.
Lalicitacinderecorridosimplcitamenteafectaeltipoyel
nmerodemquinas.Sisolamenteseoptaporinstrumentosdemerca
docomoelmencionado,quealgenerarmayoresgradosdecompeten
ciafuerzanlasalidaalosmsineficientes,sinrecurrirparalelamentea
medidasderegulacindirectadeltamaodelaflota,debeconsiderarse
elmayor tiempo derespuesta;porlotanto elmayorcosto socialde
transicin,entrminosdenivelesdecontaminacinydeinseguridad
laboral.
Debidoaesto,unaregulacindirecta,eliminandolosveh
culosdemayorantigedad,permitiraunatransicinrpidaconmeno
rescostossociales.
As,siseoptapordisminuirmedianteregulacindirectael
tamaodelaflota,elparmetroaintervenirpuedeserlaedadmxima
ouncriteriodeobsolescenciatcnica:elretirodemquinassegnanti
gedad puede considerarse como tercero mejor, siendo de segundo
mejorelretirarsegnobsolescencia,dentrodelcualunparmetroim
portantepuedeserelnocumplimientodelasnormasdeemisin.Sin
embargo,estaalternativaesdemenortiempoderespuesta,puestoque
necesita de ms sofisticacin tcnica, ya que requiere de un mayor
esfuerzodecontrol.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
VI.TAMAOYCOMPOSICINDELAFLOTAPRIVADA
6.1. Funcionamiento del mercado
Elbalance,entrelossubsistemasdetransportepblicoyel
privado,est,engranmedida,determinadoporlatasademotorizacin,
queesunadelasvariablesquecaracterizanelentornodelsistemade
transporte.
Asuvez,lamotorizacinesinfluidaenellargoplazoporla
estructura y funcionamiento del sistema de transporte, como lo de
muestraelcasodeciudadescomoLosAngelesoCaracas,dondefuertes
inversioneseninfraestructuravialyeldesarrollodeunaredorientada
alautomvilfueronseguidasdefuertesdesarrollosdelparquedeau
tos.Enelcortoplazoexistenotrosfactoresconinfluenciaanmayor,de
manera que se considera que la motorizacin es determinada en el
mercadoautomotor,enconjuntoconlascaractersticas delosvehculos
nuevosqueseintegranalparque.
Enestemercadoautomotorsedeterminatantolatasade
crecimientobrutadelparque,constituidaporlosvehculosnuevosque
ingresanalaflota,comolatasaderetirodevehculosobsoletos.
Enlademandaautomotrizparticipantodaslasfamiliascon
ingresosuficienteparaadquiriryoperarunvehculo.Laexistenciade
esteumbraldeingresoesunhechocaracterizadoenlaliteraturadel
campo,constituyendounfactordegranimportanciaenuncasocomoel
chileno,dondeexisteunaproporcinmuyaltadelapoblacinqueest
debajodelnivelcrtico,peroenunrangodondelosprocesosdecreci
mientoydistribucindelingresopuedeninducireltraspasodelumbral
parabloquessignificativosdeconsumidores.
Enlaofertaautomotrizparticipantantolosproveedoresde
vehculosnuevoscomoelcomerciodevehculosusados.Laofertade
vehculosnuevosenChileesunade,lasmsvariadasdelmundo,ya
queparticipanenellamsde30marcas,quecomercializanalrededor
de400modelosdiferentes.
Paratodoslosefectosprcticos,estaofertapuedeserconsi
deradacomocompletamenteligadaalcomerciointernacional,apesar
dedosmarcasqueintegranlocalmenteunnmerolimitadodemode
los,conproteccindelEstatutoAutomotriz.Elcomerciodevehculos
usados,conapoyodeunaprofusareddetalleresdemantencin,capaz
demantenerlaactividaddelosvehculosparaunavidamediade20
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE
incrementoenlosnivelesdecongestinygeneradounaexternalidad
negativaporcontaminacin,locualyafueplanteado.
Elaumentodelademandaporviviendaenzonasperifricas
provocamayoresrequerimientosdeinfraestructurayviajesmslargos.
Elnocobrodelasexternalidadesporemisinfomentauna
sobreexpansindelaflota.
Los automviles, amedida que envejecen, sehacenms
propensosafallasqueimplican:mayorconsumodecombustible(con
un efecto global en el comercio exterior), mayor emisin, mayor
riesgodeaccidentesymayorriesgodefallasquepuedendarlugara
obstruccionesdetrnsitoconexternalidadesnegativasencongestiny
contaminacin.
63.Discusindepolticas
Paradisminuirelaumentodelparque,sedebenconsiderar
medidasquedesacelerenlatasadeentradadevehculosnuevosoque
acelerenlasajadadelosantiguos.Sepuedenestablecermedidasindirec
tasquedesincentiveneluso,obteniendoresultadosenelmedianopla
zo,odirectas,talescomorevisionestcnicasmsexigentes.
i) Polticasdeprecios:Losactualesimpuestosyarancelesal
automviltienenuncarcterredistributivo.Otroselementos
quepuedenserbalanceadossonelcobropormantenciny
ampliacindelainfraestructuravial,locualsepuedetarificar
segnsuuso,yporexternalidadesasociadasalaposesin
delvehculoespecficamenteentrminosdeemisiones,lo
quepuedejustificareldiseodeunatarificacinquecasti
guealosvehculosconmayoremisin,expresableenuna
variableobservablecomolaedaddelvehculo.
Esfactibletantoaumentarlospreciosabsolutoscomocam
biarlospreciosrelativosmediantepatentesdiferenciadas,
demodoqueseamscaromantenervehculosantiguos,a
loscualesselespuedenasociarmayoresnivelesdeemisin
compensandoaslasexternalidadescrecientesconlaedad
poremisin.Esteinstrumentopermiteademsracionalizar
elconsumo.
Unapolticadeaumentodearancelespermitedesincentivar
laentradadevehculosnuevosalsistema.
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE
Aumentarloscostosdeoperacin,talcomoelimpuestoa
loscombustibles,puedeirorientadoacubriralmenoslos
costosdedesarrollodelainfraestructura,incluyendoelcobro
porlaexpansindeofertavial;esdiscutible,siademsse
utilizacomoinstrumentoredistributivo.
ii) Polticaderegulacindirecta:Otramedidaesmedianteuna
revisintcnicademayorexigenciaconlaedad,estable
ciendoenellacriteriosdeobsolescenciatcnica;porejemplo,
reparacionesmandatoriasasistemasrelacionadosconse
guridadyemisiones.Regulardirectamentelaedadmxima
delosvehculosesunamedidademsfcilaplicacin,pero
presentamayoresproblemasdeequidad.Imponercriterios
deobsolescenciatcnicasolucionaelproblemadeequidad,
perotieneunmayorcostodeaplicabilidad.
iii) Favorecerlaventajacompetitivadelosmodosalternos:ase
gurarladisponibilidaddetransportepblicoqueconstitu
yaalternativarealalautomvil,encuantoadisponibilidad,
cobertura,comodidad,seguridad,velocidadyconfiabilidad.
dialdevehculos,laindustriaautomotriztransnacionaltiendeafavore
cerlaproduccindealtatecnologa,quedandolaproduccinconven
cionalrelegadaaplantasenprocesodeobsolescencia.
Por este motivo, en forma creciente, los vehculos
emisionadossonmseficientesenrelacinalosnoemisionados.
Paraladiscusindepolticasesnecesariorecordarquelos
vehculoslivianossonensugranmayorabencinerosy,porlotanto,la
polticaqueaestesectorseaplicaapuntaalareduccindelCOyelNOX
yCOV,quesoncontaminantesdeunniveldeprioridadmenorquelas
partculasqueprovienendelosvehculospesados,queensumayora
funcionan con combustible diesel. Estos antecedentes aconsejan que
estossectoresseananalizadosseparadamente.
CUADRO5 FACTORESDEEMISIN(GR/KM)PORTIPODEVEHCULOS
Diesel Bencinero
CO 7,4 26,2
NOX 5,4 1,2
COV 1,4 1,0
PTS 2,4 0,1
FUENTES:Universodefuentesemisorasdecontaminantesatmosfricose
inventariorealdeemisionesparaSantiago.IRM/CadeIdepe,1989.
7.1.Vehculoslivianos
Enelcasodelosvehculoslivianos,lasmayoresexigencias
encuantoaemisinhansidologradas,enformaprcticamenteuniver
sal,porlaadopcindeunpaquetetecnolgicocompuestopor:inyec
cinelectrnicagobernadapormicroprocesadores;convertidorcataltico
detresvas,estoes,concapacidadparaoxidarelmonxidodecarbono
yloscompuestosorgnicosvoltiles,ascomodereducirlosxidosde
nitrgeno;sondalambda,estoes,unsistemademonitoreodelasemi
sionesqueinforma alosmicroprocesadoresqueregulanlainyeccin;
canister,queesundispositivodecaptacinyrecuperacindelos
vapores de combustible que se producen enel tanque y sistema de
alimentacin.Estepaquetetecnolgicorequiereimprescindiblemente
decombustiblesylubricantesespeciales,libresdeplomoyotrassustan
ciascapacesdedestruirelcatalizador.
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE
Larelacinentrepaquetetecnolgicoygasolinasinplomo
esunvoca,tantoencuantoanecesidadcomoaefecto:elconvertidor
catalticoesefectivosloenvehculosalimentadosexclusivayperma
nentementeconcombustiblesylubricantesespeciales;lagasolinasin
plomopermiteelfuncionamientodelcatalizadorynoproducerebaja
deemisionesalserusadaenvehculossincatalizador.13
Lainfluenciadelestadodemantencinsobrelasemisiones
delosvehculoslivianosenusoesdegranimportancia.ElGrfico8
muestraladistribucinporcentualacumuladadelasemisionesunita
riasdeCOdeautomviles,medidasdurantelarealizacindelInventa
riodeEmisiones deSantiago. Sepuedeapreciarqueel50% delas
emisiones de monxido provienen del 25% de vehculos en peores
condiciones.Unacaractersticadecapitalimportanciaparaefectosde
seleccindepolticaesqueeldueooconductordelvehculonotiene
unamaneradirectaeintuitivadereconocerlaexistenciadeestospro
blemas,losquesondetectablessolamentepormedicindelrendimien
todelvehculoopormedicionesinstrumentalesdelosgasesdeescape.
GRFICO8 DISTRIBUCINEMISIONESAUTOMVILES
(Monxidodecarbono)
13
Salvolaeliminacindelplomomismodelasemisiones,dichometal
nohasidoencontradoenproporcionespeligrosasenlaatmsferadeSantiagonienel
organismodesushabitantes.Elusodegasolinasinplomoenvehculosnodotadosde
canisterpuedellevaraunaumentoenlasemisionesdecompuestosorgnicosvoltiles.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Discusindepolticas
Laseleccinporpartedeuncompradordelniveltecnolgi
codesuprximovehculonuevo,puedeserinfluidapordoscaminos:
unanormadeemisinqueimpongarequerimientosestrictosounrgi
mendeincentivosalaseleccindetecnologaslimpias.Deotromodo,
elcompradortenderaeludirsuresponsabilidadporlasexternalidades
quecausansusemisiones,locualpermiteignorarestavariablealdeci
dirquvehculocomprar.
Lanorma de emisintienecomoprincipalesventajas su
rpidaaplicacinyseguridadencuantoallogrodelasmejorasespecifi
cadas,dadoqueseestadoptandounodelosestndaresexistentesen
elmercadomundial,dondeelloshanestadopresentesdosdcadas.Las
principalesdesventajasson:i)lanecesidaddeasegurarsimultneamen
teladisponibilidaddecombustibledemayortecnologa,yii)laimposi
cin de un sobrecosi al comprador, independiente de la cuanta y
oportunidaddelusoquetendraelvehculo.Enelcasochileno,tambin
haconstituidounobstculoconsiderablelanecesidaddeasegurarla
disponibilidaddeserviciosdemantencinespecializado,cuyoscostos
deinversinenequiposyrecursoshumanosrepresentanunabarrera
deentrada.
Laventajatericadelenfoquedeincentivoseslaanttesis
delpuntoii)anterior.Sinembargo,lasposibilidadesdeponerenprcti
caunincentivoproporcionalalasemisionesconstituyenundesafono
resuelto.Unasobretasaimpositivaalacompraoalpermisodecircula
cinanualdelosvehculosconmayoresemisionescastigaporiguala
losvehculosdealtoybajorecorrido.
Un subsidio a la compra de vehculos de alta tecnologa
fomenta el incremento de la tasa de motorizacin. Un impuesto al
combustible toma en cuenta el recorrido, pero no la tecnologa del
vehculo;elimpuestodiferenciadoalasgasolinasconvencionales(con
plomo) slo producira trasvasijes de autos de baja tecnologa hacia
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE
gasolinasinplomo,sinlograrsuobjetivodereduciremisiones;lasepa
racinporreglamentosdeambosmercadossetraduciraenmercado
negroycorrupcin.
Lanicaalternativatericamseficientequehasidoplan
teada enla discriminacinentreautos de altaybaja tecnologa esun
esquemadepeajesproporcionalesaluso.Desafortunadamente,latec
nologaparahacerpracticableesaposibilidadestaalgunosaosde
distancia,sincontarlasdificultadesparalograrlaaceptacinsocialde
unsistemadepeajedecualquiertipo.
Las opciones de poltica para influir sobre el estado de
mantencin de los automviles son limitadas. El enfoque represivo
convencional,basadoeninspeccionestcnicasperidicasyobligatorias,
yaseaenplantasrevisorasoenlavapblica,contribuyeaacentuarla
preocupacindelosconductoresporelestadodesusvehculos. Sin
embargo, el uso prolongado de esta herramienta se ha demostrado
insuficientealaluzdelosresultados,dadalanotransparenciadeesta
variableparaelconductor.Comoalternativaparaaumentarlaeficacia
deesteesfuerzosehadiscutidounenfoquedisuasivo,basadoeneluso
depublicidadylaampliadisponibilidaddeinstrumentosanalizadores
degases,porejemploenestacionesdeservicioytalleres,confunciones
nuevamenteinformativas.
7.2.Vehculospesados
Enelcasodelosvehculospesados,quesonmayormente
movidospormotoresdiesel,latendenciatecnolgicaesmenosunnime.
Por una parte, las grandes marcas transnacionales estn
empezandoaproducirunanuevageneracindemotoresmseficientes
ycon un mayor control de proceso de combustin. Esta tecnologa
tambinrequiere combustiblesespeciales, recayendo enestecasolas
exigencias sobreelcontenido de azufreysobrela curva de destila
cin,esdecir,ladistribucindedensidadesenlamezcladehidrocar
burosquecomponenelcombustible.Enestecasolosefectossonyuxta
puestos: losvehculos de alta tecnologa logran su mxima rebaja de
emisionesconelcombustibleespecial,peroobtienenresultadosparcia
lesconloscombustiblesconvencionales.Otrotantoocurreconlarelacin
recproca:losvehculosconvencionalespuedenobteneralgunasrebajas
enlasemisionesutilizandocombustiblesdemejorcalidad.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
demantenimientopobres:lautilizacindetalleresinsuficientemente
equipadosycapacitados;lautilizacindemotoresderecambiocomo
sustitutobaratoalamantencinpreventivaycorrectiva,corrientemente
mediantemotoresobsoletosimportadoscomochatarra,ylainterven
cindelsistemadeinyeccinparaobtenerpotenciaadicional,consacri
ficioencuantoarendimientoyemisiones.
Existe, por lo tanto, un mercado muy complejo para la
mantencin. Los dosprimeros aspectosmuestranla existencia de al
menostrestiposdeoferentes:talleresmodernosadecuadamentedota
dos,talleresprecariosycomerciantesdemotoresderecambio.Elfun
cionamientodeestemercadoestdistorsionadotantoporasimetrasde
informacincomoporexternalidades.Lasprimerassurgendelaincer
tidumbreencuantoalacalidadyduracindelamantencinadquirida
porlastresvas alternativas, frente al conocimientocierto delprecio
pagado enlos tres casos. La segunda correspondenuevamente a la
externalidadporcontaminacin,quenoesadecuadamenteincorporada
aladecisin,aunquelasdiferenciasenestecasosonaparentesasimple
vista. Laincidencia deestos aspectosenelproblema globales muy
significativa:sehaestimadoqueelaceitelubricantevaporizadoporlos
motoresdesgastadospodraconstituirdosterciosdelparticuladoemiti
doporlosbusesdeSantiago.14
Laintervencindelabombainyectoraesunresultadode
lasdistorsionesqueafectanalmercado detransporte.Lacompetencia
porfrecuenciaycobertura,anteriormenteidentificadacomocaracters
ticaestructuraldelfuncionamiento del cartelque gobierna la locomo
cincolectivadeSantiago,exigeunestilodeconduccinagresivo,para
llegarantesqueelcompetidoralgrupodepasajerosqueesperaenla
prximaesquina.Dichoestiloesfuertementedemandantedepotencia,
locual sehace crtico cuando ella proviene de unmotor desgastado
hastaelextremodesuvidatil.Partedelmismofenmenoeslaforma
deremuneraralosconductores:muybajosalariobasemsunapartici
pacinsignificativaenlasventasbrutasdepasajes,sininfluenciadelos
costosdeoperacin.Comoconsecuencia,enlamayoradeloscasos,es
elpropioconductorelqueintervienelabombayluegolaexigehasta
producirrutinariamentesuspeoresefectos.
14
VaseWeaber,SienaResearch1988.PresentadoalaComisinNacio
naldeEnerga.Usosalternativosdecombustiblesenvehculos.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Elestilodeconducirmismo,acaractersticasconstantesdela
tecnologabaseydelniveldemantencin,tienesupropiainfluencia.El
programadedemostracindetcnicasdeconducirconservativasque
ofrece conregularidaduna granfirmaautomotrizendiversospases,
lograhabitualmentediferenciasdelordendel15%entrminosdeconsu
modecombustibles.Todaesadiferenciaequivaleaemisionesdeconta
minantesatmosfricos,caloryruidosdisipadosalmedioambiente.
Aligualqueenelcasodelosautomviles,lasnormasde
emisin,lainspeccintcnica,ladisuasinyladisponibilidaddeinstru
mentosdediagnsticopuedencontribuiraforzarlaconsideracinde
las emisiones en las decisiones de seleccin de tecnologa de buses
nuevosymantenimientodebusesenuso.Losargumentossonentera
menteparalelos,conlanicadiferenciaque,enestecaso,lasemisiones
sonvisibles.Estoltimohacemsfcillafiscalizacinypuedejustificar
elusodeunenfoquerepresivomsduro.
Existen diferencias, sin embargo, en las posibilidades de
usarincentivosparaelcasodeltransportepblico.Granpartedelas
anomalasdetectadasenesesector,enmateriastalescomolaspolticas
demantencinyoperacin,derivandelaorganizacintipocartelcon
acuerdodepreciosylibertaddeentrada,haciaunrgimendecompe
tencia regulada a travs de un esquema de licitacin de recorridos,
anteriormentediscutida,yabrelaposibilidaddehacerdelasemisiones
unfactorexplcitodecompetencia.Variablestalescomolasemisiones
dediseodelasmquinas,losresultadosdelasinspeccionestcnicas
obligatoriasyelhistorialdeinfraccionespuedenpasaraconstituirpuntaje
parafuturaslicitaciones.
Lajustaponderacindeestosparmetros,frentealasdife
renciasentarifayniveldeservicio,constituyeundesafotcnicomayor,
aunquedentrodelestadodelartevigente.
Lahistoria muestraqueelsoloanunciodelaintencinde
otorgarestostiposdeincentivoshacreadounaactividadsinpreceden
tesenlaexperimentacinconnuevastecnologasenestesector,mos
trandoaslavariabilidaddelenfoque.
VIII.CONCLUSIONES
Lapresenciadenivelesdecontaminacinatmosfricamuy
porencimadeloqueseconsiderasocialmentedeseableseexplica,en
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE
i) Excesoenelconsumodevehculos,deloqueresultanflotas
sobredimensionadas.
ii) Viajesmslargosquelosocialmentedeseable,
iii) Emisionesunitariasinnecesariamentealtasporpartedelos
vehculospblicosyprivadosquecomponenlasflotas.
Lacorrectatarificacindelosserviciosurbanos,principal
mentemediantecobroparafinanciarpavimentacinein
fraestructurasanitaria,atodoslosproyectosdeurbanizacin
tantopblicacomoprivada.
Latarificacin,alasindustriasyotroscentrosatractoresde
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Enesquemassuboptimalesdeimpuestososubsidios,el
cobropuedeestarrestringidoasubconjuntosdeusuarios(porejemplo,
cuandoseaplicaporimpuestoalestacionamiento),puedeigualarlos
cobrosadiferentestiposdeusuarios(porejemplo,peajesindistinguir
tipodevehculo),puedeextenderseavehculosquecontribuyenmuy
pocoalosproblemasdecongestinycontaminacin(porejemplo,un
impuestoaloscombustiblesounarancelalaimportacindeautos,que
tendranefectosnacionales).
Porotrolado, la restriccin vehicularprovocaefectosperni
ciososenellargoplazoporcuantoinducemecanismosparaeludirlaal
incentivarun aumento de flotay a la permanencia de vehculos ms
antiguos.
Sibienunmecanismodetarificacinvialesdemayorefi
cienciaalderestriccin,porcuantonoprovocaefectoscomolosseala
dos, presenta el problema de requerir de una implementacin ms
compleja y de implicar altos costos de operacin (sern ms altos a
mayorgradodesofisticacinadoptado)quedebensercubiertosporlos
propiosusuarios,loqueimplicaquenotodolorecaudadopuedaira
financiarlareparacindeldao.
La imposicin de normas de emisinesunamedidaderegula
cindirectanoabandonable,porcuantointervieneenmercadosenlos
cuales existenindivisibilidades tales como: la tecnologa que cumple
conlasnormas,elsistemademantencinqueposibilitaelusodetecno
logasmssofisticadasyelabastecimientodecombustibleasociadoala
nuevatecnologa.
Adems,esunmecanismoqueposibilitaobtenerresultados
conmenortiempoderespuesta,puestoquepermiteestablecerplazos
perentoriosparaelcumplimientodelasnormasrespectivas,obtenien
dotecnologalimpiaparalaentradadevehculosnuevosoprovocando
mejoradetecnologaoretiroparalosvehculosquenocumplanconlas
normas dirigidas al parque antiguo. Todo lo anterior no significa
desecharelusodemecanismosdeincentivosquepuedenservircomo
complementoparalograrmenoresemisionesunitariasyunaaccindel
Estadoquetienda a mejorarla transparencia deinformacin enlos
mercadosdetecnologa,mantencinydecombustibles.
Laregulacindirectadeltamaoycomposicindelaflota
pblicaesunamedida queconvieneanalizar desdeunaperspectiva
msampliaqueconsidereelsistemadetransportepblico.
Las imperfecciones que afectan al transporte pblicosonelresul
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
tadodeunapolticadetransporte,denominadaensumomentode
libertadderecorridos,qudesregulydesreglamentestesector.El
extremoopuestoeselenfoquedesobrerregulacin,dondelosrecorri
dos,tarifasyotrosparmetrosdeserviciosondeterminadosyenalgunos
casosadministradosporlaautoridad.Dichoenfoquefuetambinpro
badoconanterioridadenSantiago,conresultadosnodeseables.
Laalternativaderegulacinconmnimaintervencin,de
nominadaderecorridoslicitados,consisteenasignarcuotasdeuso
delasarteriascongestionadasaquienesofrezcanygaranticenunmejor
niveldeservicioenunconcursoabierto.Esteesquemapermite,almis
motiempo,introducircompetenciadebilitandoelcartel,mientras,por
otra,impulsacriteriosdecalidaddeservicioquereflejenlaspreferen
ciassociales.
Estalicitacinesunmecanismodeincentivosdesincentivos
quepresentaunaimplementacincomplejaymayorsegngradosde
sofisticacin,concostospermanentesdevigilancia,auncuandopermite
flexibilidadparaajustarelgradodeintervencinsegnloimprescindi
ble.Ademsinducealequilibriodemercadoperoenuntiempoque
puederesultarmayoraldeseable.
Complementariamente,porlotanto,sejustificautilizaruna
medidaderegulacindirectaaltamaoycomposicindelaflota,por
cuantoesdemsfcilimplementacinypermiteresultadosinmediatos
quehacenposiblereducirloscostostransitoriosdelaalternativaprime
ro mejor. Esta regulacin es de segundo ptimo y ms eficaz como
medidacomplementariaynosustitutaalalicitacin,porcuantopors
solanoresuelvelosproblemasdecarteleinclusolospuedeagravarsise
consideraunesquemadecuposlimitadosparaeltotaldelaflota,loque
aumentalasbarrerasdeentrada.
Ensntesis,eladoptarunconjuntodepolticasdebeapun
taracorregirlasimperfeccionesdecadaunodelosmercadosidentifica
dosmediantelainternalizacindelasexternalidadesrespectivas,ha
ciendouso deuno o ms delos tipos de instrumentosquepueden
definirseenestructurales,deincentivos,deregulacionesdirectasynor
mas,ydecorreccindeasimetrasdeinformacin.
Adems, estos mecanismos pueden ser tan efectivos o
inefectivosdependiendodelacoherenciadelconjuntodelasmedidas,
yaquelosmercadosestninterrelacionadosentres,pudindoseafectar
indeseadamenteamsdeunodeellos.
Unaestrategiadeprimerordenconsideratodaslasvaria
JUANESCUDEROYALEJANDROCOFRE
blesfactiblesdemodificar.Sinembargo,dadoelcarctertemporalde
determinadaspolticas,enelcortoymedianoplazo,esnecesariorecu
rrirapolticasdesegundoyhastadetercerocuartoptimo,cuandoes
necesarioincorporarcriteriosdetiempoderespuesta,eficaciaycostos
decontrol.
Aspectoseconmicosenlasolucin
delacontaminacinambiental
Ernesto Fontaine
SNTESIS DE LA EXPOSICIN A LA COMISIN DE MEDIO AMBIENTE
REALIZADA EL 25 DE MARZO DE 1992
1airequeeralimpiosehatransformadoenunbienescaso.
Pararacionalizarsuusosedebenutilizarlosprecios.Este
esunmecanismoeficienteparasolucionarelproblema.La
dificultadestcnicaencuantoalosnivelesaceptablesdecontamina
cin.LacomunidadtambindebeparticiparatravsdelPoderLegisla
tivo.Losnivelesdelospasesricosnopuedenserimpuestosenpases
mspobres.Talesniveles(losdelospasesricos)sonexcesivospara
pasescomoChile.Unejemplodeloanterioreselcasodelconvertidor
cataltico, que es un verdadero impuesto indirecto, que debera ser
establecidoporley.
Adems,lacontaminacinatmosfricaesfundamentalmente
unproblemadeSantiagoynodeChile.
Tambinhayqueconsiderarquelacontaminacinsepro
duceporelusodelautoynoportenerelauto.Quienesmsusan
debenpagarms.Asimismo,losautosdeinferiorcilindradadeberan
sercastigadosenmenormedidaquelosdemayorcilindrada;quienusa
ms combustible debe ser ms castigado. Otra diferencia est entre
quienesusanmotoresdieselomotoresgasolineras.
Ello debera traducirse en impuestos para los diferentes
tiposdecombustible(impuestoalabencinaconplomoeimpuestoal
diesel).Elvalorestaradeterminadoporel costodelcombustiblesegn
seautilizadoenSantiagouotrolugarsaturadoobienenlugaresqueno
tienenproblemas.
Losproblemasdecongestinsedebensolucionarporlava
delatarificacinydeinversinenobrasvialesurbanas.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Sedebecastigarelusodelcombustible.Enlaactualidad
seestregulandoequivocadamenteeltemadelasfuentesmviles,ys
estara siendobienregulado eltema de las fuentes fijas (derechosde
emisionestransables).
Elvalorrelativodeunconvertidorcatalticoparaunauto
mvilpequeoesaltoentrminosdelvalortotaldelvehculo,elcual
disminuye cuando el auto es ms caro. Porlo tanto, seperjudica al
dueodeautosmschicos.
Serequieretambinellavadoypavimentadodecallespara
evitarelpolvo.
Peroelproblemamsgraveesresolvereltemadelasrevi
sionestcnicasdelosvehculos,demaneraquesecumplalaley.Hay
enormesproblemasdefiscalizacin.
Metodologasparaevaluarloscostosdecontaminacin:
problemadeensayosyerrores;
sedebeincentivarqueelusuariovaloriceloqueleconviene
ms (si poner convertidor o pagar un tipo ms caro de
combustible);
control:elproblemaprincipalesquenosevendabencina
sinplomoavehculossinconvertidorcataltico.
HayquehacerdeSantiagounlugarcaroparavivir.
Introduccin
Ricardo Katz
COORDINADORCOMISINDEMEDIOAMBIENTECEP
amejormaneradecomenzarestecaptuloesatravsdela
definicindedosconceptosclavesyquesonnormalmente
malentendidosporlagranmayoradelapoblacin. Esta
confusinnoesraraconsiderandolaestrechavinculacin,realyprcti
ca,existenteentreellos.Losconceptosaquenosreferimossonlosde
contaminacinyemisin.
Porcontaminacindebieraentenderse:
Lapresenciaenelambientedesustancias,elementos,energao
unacombinacindeellosenconcentraciones,oconcentracionesy
duracionessuperioresoinferiores,segncorresponda,alasper
mitidasenlalegislacinvigente.
Todasustancia,elemento,energaocombinacindeellos,que
producecontaminacin.
Elprimeraspectoquesobresaledeladefinicinanteriores
elvnculoqueapareceentrecontaminacinylalegislacinvigente,a
travs delcual sepropone directamente que la contaminacin es un
fenmenodeorigenhumano.Estevnculodifieredelasdefiniciones
tericasutilizadasconfinescientficos,enlascualessedefinecontami
nacincomolacondicindealgncomponentedelambientecuandola
concentracindeunaomssustanciassuperafuertementelosniveles
normaleseneseambiente,produciendoefectosmediblesensereshu
manos,animales,vegetalesymateriales(adaptacinlibredeladefinicin
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
instanciasresponsablesdelageneracindenormasadefi
nirclaramentelosobjetivosdeproteccinquesepretende
lograratravsdeladictacindeellas.1
Otraraznqueavalalautilizacindenormasesunade
ordensocial,culturalyeconmica,enelsentidodequelas
regulacionesyaccionesdestinadasacontrolarlacontami
nacinambientalgenerancostosalasociedadquedeben
teneruna contraparte directa enlosbeneficios generados
pordescontaminacindeunambiente,eindirectamenteen
la cantidad global de recursos que la sociedad destina a
distintasacciones(porejemplo,enuncontextorealdere
cursos limitados, los beneficios de las acciones de
descontaminacin deberan ser a lo menos iguales a los
beneficiosdeaccionesdeeducacin,saluduotras).Elequi
librioentreloscostosybeneficiosderivadosdelacontami
nacin,aparecetratadoeneltrabajodeJosMiguelSnchez,
enelcaptulo3,Instrumentosdepolticaeconmicapara
elcontroldelacontaminacin. Estasituacinsereflejaen
lafiguraquesepresentaacontinuacin.
1
Debetenerseenconsideracin quealserlasnormasdecalidadam
biental,yaseanprimariasosecundarias,lasquedefinenunambientecontaminadoen
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Loquesereflejaenabstraccinenlafigura,eselhechode
quesiloscostosmarginalessocialesincurridosenelcontrol(inversio
nesendisminucin,mscontrolyfiscalizacin)delacontaminacin
ambiental sonmayores que susbeneficios marginales (demandapor
airelimpio,salud,"bienestaryotros),lasociedadestarapeorquesino
sehubierallevadoacaboesaaccin.
Elbeneficiomarginalsociales decrecienterespecto dela
disminucinde concentracinexistente.Estoes,paranivelesaltosde
concentracinambiental,elbeneficiodereducirdichaconcentracinen
una cantidad dada es mayor que el beneficio de reducir esa misma
cantidadennivelesmenoresdeconcentracinambiental(ode msaire
limpio).
Elnivelptimodecalidadambientalobtenidodelaforma
reseada,suponeentoncesunaarmonizacindedistintasvariablesque
importanala sociedad,yevita laconsideracindelfenmeno dela
contaminacinenformaaislada,loquepuededistorsionargravemente,
yconefectosnegativos,lacorrectaasignacinderecursos.Elloesparti
cularmenteimportanteparapasesdeescasosrecursoscomoelnuestro.
Porende,segnlosrecursosdequedispongaunasociedad
dada,elptimoniveldecalidadambientalservariableypodrser
msaltoomsbajosegnelcaso.
Esteanlisis,quellevaaladeterminacindelptimonivel
decalidadambiental,noincorporaaspectosticosomorales,y,porlo
tanto,noesunmodeloabsolutoentrminosdeotorgarunarecetade
decisin.Loquesreflejasonlasbasesconceptualesquedeberanayu
daralaobjetivizacindelosanlisisdesituacionesderegulacindela
calidadambiental.
relacinaunonocontaminado,estnseparandolafraccindeeseambientequeesde
uso pblico (independientemente de que sistema de regulacin sea utilizado) de la
fraccinquenoesposibleutilizar.Enellmitelasnormasdecalidadambientalpueden
serusadasconunafinalidadexpropiatoria.Sehanplanteadodiscusionesenesesentido
enladeclaracindeespeciesyreasprotegidas(alerce,araucaria,quinqun).
Engeneral,laliteraturaplanteaquelosestndaresdecalidadambiental
debenresponderalassiguientespreguntasparaevaluarsuconsistenciatcnica(de
proteccin)ytica(desdeunaperspectivaderespetoaderechosadquiridos):
a) Cuanimportanteeselrecursoaserprotegidoycuanvlidaesla
informacinquerespaldalosnivelesdefinidos.
b) Culeselvaloractualoesperado(tomandoencuentaexpectativas
evaluables)delrecursoreguladoyculessuestructuradepropie
dad.
INTRODUCCIN CAPTULO IV
Alexistir unacalidadambientalptima,distintaacontami
nacin cero, se est validando elconcepto dealteracindelmedio
ambiente,elqueexplicalasituacinexistenteentrecalidadambiental
distintaalanaturalycontaminacin.
Deacuerdoaloanterior,medioambientelibredecontami
nacinseraelquepresentaunacalidadambientalmejoralaestableci
daporlasnormasrespectivas.Enestesentido,contaminanteseratoda
substanciacuyaconcentracinduranteunlapsodadosuperalasnor
masdecalidadambiental.Sitalesconcentracionesyduracionesnoson
superadas,lasubstancianoescontaminante,aunquealterelacomposi
cin,propiedadesocomportamientosnaturalesdeloscomponentesdel
medioambiente.Estoltimoocurresiempreenlanaturaleza.
Enresumen,alteracinnonecesariamenteconstituyeconta
minacin.Alteracinesunfenmenofsico,qumicoobiolgicomedible
entrminosabsolutosoreales.Encambio,contaminacinimplicaun
acuerdopolticoysocialdeordeneminentementevariable,deacuerdo
asituacionesculturales,ticas,filosficas,econmicasyotras.Deah
quedebaserdefinidojurdicamente,delocontrariohastalarespiracin
deunserhumanoolafotosntesisdelasplantasseranconsideradas
contaminantes.Porlotanto,loquedebieraserdefinidoesaquelloque
constituyeunaalteracinrelevantedelmedioambienteyellodebiera
serconsiderado,desdeunpuntodevistajurdico,contaminante.
Resumiendo,loqueseconsiderejurdicamentecontamina
cindebeserproductodeunaconvencin(acuerdosocial)yexpresarse
atravsdenormas,puesenelmundorealtodocontaminadeunmodo
uotro,yaquenoexisteunestadonaturalnico.
Poremisinseentiende:
Laaccindeincorporaralmediosustancias,elementos,energao
unacombinacindeellasdistintasdelaspreexistentes.
Consistentementeconloexpresadoenlasdefinicionesutili
zadas para describir el fenmeno de contaminacin, se deduce que
puedehaberemisinsinqueexistacontaminacin,peronopuedeha
bercontaminacin sin que haya emisin. A su vez, el control de la
emisines slo una de las maneras para controlar la contaminacin
(aunque es la ms utilizada dada la relacin directa existente entre
ambosfenmenos).Loanteriorsepuedeexplicareneldiagramaquese
presentaacontinuacin:
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Comoseapreciadelafigura,seraposiblecontrolarlacon
taminacinsinvariarlaemisinatravsdealterarlosaspectosambien
tales.Dehecho,estosehacecomnmentecuandosediluyenlosefluentes
(sinvariarlacargatotalvertidaalmedio).Muchosehabla,enelcasode
Santiago,demodificarlatopografaoladispersin.2
Enloquerespectaalosestndaressecundariosdecalidad
ambiental,elimpactosobrelosobjetosdeproteccindependerdela
resistencia intrnseca delos recursos (distintosvegetalesporejemplo
resistendemejoropeormaneraadistintoscontaminanteseigualcosa
puededecirsedelosmaterialesdeconstruccin)ydelascaractersticas
delmedio.Esascomolahumedad,radiacinsolaryenmuchoscasos
la presencia de otros elementos tales como material particulado, de
origenantrpicoonatural,variarndemaneraimportantelareactividad,
yeventualagresividad,deciertosgasescomoeldixidodeazufreode
losxidosdenitrgeno.
Deloanteriorsederivalanecesidaddeincorporaralos
procedimientosdegeneracinodefinicindeestndareslaespecifica
cindelascondicionesnaturalesquedieronorigenalanecesidadde
regularelmedioencuestin.Esascomoseproducirunasituacin
muydistintaalarrojarefluentesauncursodeaguaquepresentacondi
cionesdesequa,queaunodecaudalsuperiorasuscondicionesnor
males(crecidamilenariaporejemplo).Sielcursofuerareguladopara
2
A este respecto, es conveniente manifestar que, en general, (existen
casosparticularesdondelasituacinesdistinta)elordendemagnitudoescaladelos
fenmenosestotalmentedistinto.EnelcasodeSantiago,lamaladispersindeconta
minantesatmosfricosrespondeafenmenosdeescalacontinental.
INTRODUCCIN CAPTULO IV
lascondicionesdecrecidamilenaria,permaneceralamayorpartedel
tiempocontaminado.Porelcontrario,ladefinicinencondicionesde
sequaextremaimplicaraqueelropresentara,enformarutinaria,una
calidadmuysuperioraladeseadaenlosobjetivosderegulacin.
Lasituacinquesedescribeenelprrafoanterioresespe
cialmenterelevanteenelcasodelacontaminacinatmosfrica,donde
losfenmenosdedispersinnoestntandocumentadoscomoenel
casodelagua,oenotrossistemas,principalmentedetipobiolgico,y,
porlotanto,lavariabilidaddelasconcentracionesambientalesesmu
chomayor.Estopuedeimplicarlanecesidaddegenerarestndaresy
por lo tanto acciones deregulacinpara dos situaciones claramente
distintas,lasdergimenylasdeemergencia,enelentendidodequelas
deemergenciasontransitoriasynodebenserextendidasmsalldela
duracindelamisma,estoes,hastalarecuperacindelosnivelesde
normalidad.
Todoestoredundaeneltipodeinstrumentosdegestina
utilizar,dadoqueenuncasoserequiereninstrumentospermanentes
quemantengansueficienciaenformaacorde,mientrasqueenelotro
casoseprecisadeinstrumentosquepuedanseraplicadosencircunstan
ciaspasajerasy,posiblemente,conpocotiempodeaviso.
Enconclusin,existendosfenmenos,laemisin(causa)y
lacontaminacin(efecto)relacionadasentresporelentornoyfenme
nosnaturales.Enestecontexto,eslasociedadlaquedebedecidirdnde
ponerloslmitesenrelacinalosobjetivosdecalidaddeseadaparalos
distintoscomponentesdelmedioambiente.
Contaminacinycontaminantes,
aspectoscientficos,tericosy
prcticos
Hugo Sandoval L
GRFICO 1 DIAGRAMADEBLOQUESDELSISTEMACONTAMINACIN
ATMOSFRICA
Enelgrficoanterior,cadabloquerepresentaunproceso
definidodentrodelsistemacontaminacinatmosfrica.Encambio,la
lneapunteadaindicaformasdeactuarparalograrunamejorcalidad
del aire. Destacando, enprimer lugar, las fuentes emisoras, las que
incluyeneltransportepblicoyprivado,lageneracindeenergain
dustrialresidencialylosprocesosindustriales. Comosegundopunto
est elcontrol sobre las emisiones,que incluyeuna amplia gama de
posibilidadestcnicasyoperacionales.Acontinuacinestlaatmsfera,
queeselmedioquetransporta,diluyeytransformafsicayqumicamente
loscontaminantes.Porltimo,estnelmonitoreoylosreceptores,que
sonloscausantesdeaplicardrsticasmedidascuandolaconcentracin
decontaminantesesextremadamentealta,superandolasnormasde
calidaddeaireenunfactorsuperioradosotres,segnelcontaminante
problema.
2. CONTAMINANTES
Unaformadeclasificarloscontaminantesesatravsdesu
estadofsicoodeagregacin.Esascomoselosdivideencontaminantes
gaseosos,dentrodelosquedestacanloscompuestosdeazufrecomo
dixido,trixido,provenientesdeprocesosdecombustinydefundicin
demineralessulfurados,sulfurodehidrgenoymarcaptanos,produci
dosapartirdeladegradacinbiolgicademateriaorgnicaconazufre
ensuestructuramolecular, confrmulasSO2, SO3, H2SyCH3SHo
C2H5SCH3,respectivamente;monxidodecarbono(CO);compuestos
HUGOSANDOVALL.
denitrgenocomoxidontrico(NO),dixidodenitrgeno(NO2),sus
tanciasgeneradasenlosprocesosdecombustin,amonaco(NHg)que
tienesuorigenenexcretaslquidasdeanimalesdomsticosysalvajes;
hidrocarburosgaseosos(HC)ocompuestosorgnicosvoltiles(COV).
AlgunosdeestosHCtienenorigennaturalcomoelCH4ylosterpenos,
producidos por los pentanos, en el caso del primero, y por abetos,
eucaliptusypinos,entreotros,lossegundos;unadelasfuentesms
importantesprovienedelacombustindepetrleoysusderivados,
que incluyen a los hidrocarburos alifticos y aromticos, aldehdos
(RCHO), cetonas (RCOR), compuestos aromticos como benceno
(C6H6);ozono(O3),entreotros.Otrotipodecontaminantescorresponde
alaspartculasslidasolquidas,denominadascomnmenteaerosoles.
Dentrodeestaspartculasseencuentranaquellasquetienendimetro
aerodinmicomediomayorque50micronesycorrespondenalaspar
tculassedimentables,porquedecantanporgravedad,ylascondimetro
entre10y50micrones (1 micrn(m) = 106m),querepresentanlas
partculastotalesensuspensin(PTS)y,aquellascondimetromenor
que 10 m que componen la fraccin de partculas respirables. La
respirabilidaddelaspartculasvarasegneldimetroyseexpresaen
porcentajesquesonde100,75,50,25y 0 porciento,segnseaelvalor
deldimetro,de22,53,55y10m,respectivamente.
Elhecho de quelaspartculas seancontaminantes, y el
grado deefecto agresivo que stas tengansobrela salud humana,est
asociado,porunaparte,altamaoy,porotra,asucomposicinqumi
ca.Estoconduceaque,enalgunoscasos,seanecesariodisponerdelas
mximasconcentracionesenpartculasparasustanciascomoplomo,
arsnico,cadmio,aerosoles,sulfatosycidosulfrico,entreotras.
Adicionalmente,seagrupaaloscontaminantessegnsu
origen,elquepuedesernatural(aerosolesmarinos,sulfurosprovenientes
deemanacionesvolcnicas,xidontricodetempestadeselctricas)o
antrpico(producidosporlaaccindelhombre,endiferentesprocesos).
EntrestosseencuentranSO2,COysalesdeplomo.
Porltimo,aloscontaminantesselosclasificaenprimarios,
emitidosdirectamentealaireatravsdediferentesprocesos(CO,SO2,
partculas),ysecundarios,queprovienendetransformacioneshomog
neas y heterogneas que experimentan los contaminantes primarios,
para generar sustancias como ozono, sulfatos, nitratos, aerosoles, cido
sulfricoysustanciasorgnicascomoaldehdosynitratosdeperoxiacilo
(PANs),entreotros.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
3.COMPORTAMIENTODELOSCONTAMINANTES
Laemisindesustanciasalaatmsferaesunprocesocons
tante,quedebidoasusefectosnocivossobreelmedioambienteeleva,
enalgunasocasiones,elrangodeconcentracionesanivelesdepreocu
pacin.Sinembargo,estefenmenonoesacumulativoeneltiempo,
sinoquemsbienescontroladoporprocesosquesucedenenlaatms
fera,dentrodelosquedestacan:
Difusindecontaminantesenlaatmsfera
Deposicinsecayhmeda
Transformacindesustancias
Acontinuacinsedesarrollauna descripcindecadauno
deestosprocesos.
1
VaseJ.EscuderoO.,H.SandovalL.yP.UlriksenU.(1985)Diagnsti
co de la contaminacin atmosfrica de SantiagoChile. Contaminacin Ambiental,
Medelln(Colombia),7(14),p.25.
HUGOSANDOVALL.
3.1Deposicinsecayhmeda
Sedesignapordeposicinsecaalatransferenciadeconta
minantesgaseososoparticuladoshacialasuperficiedelaTierra,inclu
yendosuelo,aguayvegetacincomomediosderemocin.Esteproceso
secomponedetresetapasdistintas.Laprimeraconsideraeltransporte
delmaterialatravsdelacapasuperficialalavecindadinmediatadela
superficie. Estaetapaescontroladapordifusinturbulentaenlacapa
superficialyavecessedenominacomponenteaerodinmicodetransfe
rencia. La segunda etapa, denominada componente superficial de
transporte, involucra la difusin del material a travs de la subcapa
laminarprximaalasuperficiedelltimosustratoadsorbenteyabsor
bente.Apesardequelasubcapalaminarestpicamenteslodelorden
demagnitudde101a102cmdeespesor,ladifusinatravsdeella
puedeserdeimportanciacrticaenlavelocidadtotaldedeposicin.La
solubilidadoabsorbilidaddeespeciesenlasubcapadeterminacuntas
delasespeciesquedifundenatravsdelasubcapalaminarsonrealmente
removidas,yesteprocesofinal,denominadocomponente detransfe
rencia,constituyelaterceraetapa.
Losmecanismosdetransportequeconducenadeposicin
secasoncomplejosyesporelloqueenladescripcindelavelocidadde
remocindeunaespeciepordeposicinsecanoserepresentaelproceso
conungranniveldedetalle.
Elprocesodedeposicinsecaserepresentaenfuncinde
unavelocidaddedeposicinVd,quesedeterminaexperimentalmen
te.Esteprocesopuedeserobservadoentrminosconceptualescomo
anlogoalflujoelctricoocalricoatravsdeunaseriederesistencias.
Latransferenciadematerialdesdelaatmsferaalasuperficiesedesa
rrollaatravsdetresresistencias,laaerodinmica,ladecapasuperficial
ylaresistenciadetransferencia.Acadaunadeestasresistenciasselas
designacomora,rs,r trespectivamente,ytienencomounidadesscm1.Es
ascomoVdseexpresacomo:
Vd=(ra+rs+rt)1
Porlogeneral,estavelocidadvarade0,8a2,0yde0,2a0,4
scm1paraSO2ysulfates,respectivamente.
Ladeposicinhmedacorrespondealaabsorcindeconta
minantesengotas,seguidadelaremocindeestasgotasporprecipita
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
cin.Existeunaampliagamadetrminosqueseempleancomosinni
mosdedeposicinhmeda,comosoneliminacinporprecipitacin,
washout y rainout.Estostrminoscorrespondenalaremocindeconta
minantesdelaatmsferaporprecipitacin,lluviaynieve.Eltrmino
washout se aplica especficamente a la eliminacinque sucede enlas
nubes;encambio,eltrmino rainoutserefierealaeliminacinporde
bajodelasnubesporlacadadelluvia,nieveogranizo.
Enlamayoradeloscasosesposiblepresentarlavelocidad
localderemocindeungasopartculapordeposicinhmeda,como
unprocesodeprimerordendeltipoA(z,t)C(x,y,z,t)yA(Dp;z,t)n(Dp;
x,y,z,t)enque
C = Concentracindelmaterialcontaminantegaso
aerosol.
Dp = Dimetrodelapartcula
z = Representalaalturasobreelsuelo
t = Tiempo
x,y = Coordenadas
n = Nmerodepartculas
3.3.Transformacindesustancias.Smogfotoqumico
Correspondealosprocesosdetransformacinhomogneos
yheterogneosqueexperimentanlassustanciasenlaatmsferabajola
accindelaradiacinsolar.
Eneldesarrolloycomprensindeesteproceso,juegaunrol
fundamentallacinticaqumica,disciplinadedicadaalestudiodelos
cambiosdeconcentracineneltiempoparaunasustanciadadaydelos
mecanismosatravsdeloscualessucedenestastransformacioneso
reacciones.
HUGOSANDOVALL.
Unaformasimplederepresentarlavelocidadfsicadeuna
reaccinesmediantelaecuacin(1)
(l)d[A]/dt=V=k[A]n
enque:
V = velocidaddereaccin,yrepresentaelcambiode
laconcentracindeAeneltiempo
[A] = ConcentracindelasustanciaA
k = Constantedevelocidaddeunareaccindada.Para
reaccioneselementales,dependeprcticamente
slodelatemperatura
n = nmeroenteroofraccionarioquerepresentael
ordendelareaccinenestudio
3.3.1. Reaccionesfotoqumicasdelaatmsfera
Sonoriginadasporlaabsorcindeunfotn deradia
cinultravioletadelongituddeonda mayorque3.000 ,poruna
molculayseesquematizandelasiguienteforma:
= ConstantedePlanck=6,625x107ergxseg.
= Frecuenciaenciclos(seg1)
>A*(Excitacin)
LamolculaexcitadaA*puedeparticiparenlossiguientes
procesos:
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Lasreaccionesfotoqumicasdesempeanunrolimportante
enlacontaminacindelaireacausadelosproductosqueresultande
ellas,fundamentalmenteradicaleslibres,tomosyotrassustancias,me
dianteunmecanismomuycomplejo.2Luego,estosproductospartici
panenreaccionesresponsablesdelatransformacindeloscontaminantes
primariosmsabundantescomoNO,COehidrocarburos,yabsorben
radiacinenlaslongitudesdeondaexistentesenlabajaatmsfera.En
cambio,elNO2,comocontaminanteprimarioosecundario,absorbela
radiacinultravioletaquellegaalaTierrayquetienelongituddeonda
mayorque3.000A.ElSO2presentaunaabsorcinbajaentre3.000y
4.000ypermitesertransformadoconreducidaeficienciaaSO3.
3.3.2. Reaccionesdelosxidosdenitrgeno
Laprincipalfuentedexidosdenitrgenoeslacombustin
internayexternayparticularmentedelNO.Sinembargo,ciertacantidad
deNO2esproducidaapartirdelNOprovenientedelosgasesdeescape
delosautomvilesalreaccionarconeloxgenodelaire.Aproximada
mentehayunatransformacindelordendel5%alasalidadeltubode
escape.3
Por lo tanto, en atmsferascontaminadas siemprehabr
bajasconcentracionesdeNO2yaltasconcentracionesdeNO. ElNO2
desempeaunimportantepapelenelsmogfotoqumicoytambinen
laoxidacindeSO2asulfatesocidosulfrico,cuandoestnpresentes
losHCenlaatmsfera.
2
VaseK.L.Demerjian,J.A.KerryJ.G.Calvert(1974)TheMechanism
ofPhotochemicalSmogFormation, Advances in Environmental Sciences and Technology,
Vol.4,p.1.
3
Vase E. A. Schuck y E. R. Stephens (1969) Oxides ofNitrogen,
Advances in Environmental Sciences,Vol.I,p. 73.
HUGOSANDOVALL.
ConcentracionesbajasdeNO2enlaatmsferadanorigena
una gran cantidad de reacciones que constituyen parte del smog
fotoqumicoyquesedescribenacontinuacin.
3.3.3.CiclofotoqumicodelNO2,NOyO3
LasreaccionesmsimportantesentreelNO2, NOyelO2
delaireenpresenciadelaluzsolarson:
dondeMesuntercercuerpo,generalmenteN2uO2, deno
minadotermalizadorporrecibirenergadeotrasmolculasynoexpe
rimentar cambios. Las reacciones (8), (9) y (10) constituyen el ciclo
fotoqumico delNO2.
CabesealarqueelNO2eselprincipalabsorbentedera
diacinultravioletaentreloscontaminantes,ylasreacciones(8)y(10)
sonlasmsimportantes.
Lassustanciassubrayadassoncontaminantessecundarios
ystasseransusformasdeproduccinenlaatmsfera.
Unavezanalizadaslasreaccionesatmosfricasdelosxi
dosdenitrgeno,elpasosiguienteesexaminarelpapeldelvaporde
aguaydelmonxidodecarbono,casisiemprepresentesenatmsferas
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
urbanas.Estasreaccionesadicionalespuedenexplicarlaformacinde
grandescantidadesdeozono.
Alconsiderarlareaccin:
enlacualsealcanzalaconcentracindeequilibrioparael
N2O5,stepuedehidrolizarseenpresenciadeaguaparaformarcido
ntrico,elquedalugaralalluviacidaporNOX.
elcidontricopuedeoxidaralNO
Adems,seproducelaformacindecidonitrosodeacuer
doalasiguientereaccin:
Elradicalhidroxiloposeegranreactividad,especialmente
conloshidrocarburos.Algunasdelasreaccionesdeesteradicalson:
Porotraparte,cuandoseagregaCOalaireirradiadoque
contiene trazas de xidosdenitrgeno, seproducenreacciones tales
comolasquesedescribenacontinuacin,enlasquedestacanlasdel
radicalhidroxiloconelCO(reaccinmuyimportanteycasinicaen
consumodeCOenatmsferascontaminadas),
HUGOSANDOVALL.
Lasreaccionesanterioresproporcionanunaexplicacinde
la oxidacin de NO en NO2 en un sistema que incluye xidos de
nitrgeno,aguagaseosa,aireymonxidodecarbono,incluyendola
formacindeO3mediantelafotolisisdelNO2enelaire.4
SibienelNOesoxidadoaNO2porelozono,sonlosHClos
quefavorecenmsestaoxidacin,principalmenteatravsdelasreac
cionesencadenadelosradicaleslibresderivadosdeloshidrocarburos
olefnicos alencontrarse enpresencia de ozonoenelconocido smog
fotoqumico.
3.3.5. Reaccionesdeloshidrocarburos
Elrolfundamentaldeloshidrocarburos(HC)comoconta
minantesatmosfricosradicaensuparticipacinenelsmogfotoqumico.
ParaelloserequieredelapresenciadeNOX,HCyradiacinsolar.Sino
estuvieranpresenteslosHCenlaatmsferanoseobservarancambios
enlaconcentracindeNOeneltiempo,esdecir,permaneceraconstante.
Tal como se ha planteado anteriormente, al analizar las
emisionesdelosmotoresdecombustininterna,seobservaclaramente
laimportancia quetieneeltransportevehicularenlacontaminacin
atmosfricayenespecialenlaproduccindesustanciasquedanorigen
aloscontaminantessecundarios.
DentrodelosHCemitidosalaireporlosprocesosdecom
bustinseencuentranlosHCalifticosoaquellosqueslotienenenlaces
simplesylasolefinasohidrocarburosconunoomsenlacesdobles,
ademsdeotrassustanciasorgnicascomoaldehdos,cetonasehidro
carburosaromticospolicclicos(HAP),pornombraralgunos.
TantolasolefinascomolosHCalifticosoparafnicosson
importantes en el smogfotoqumico y suparticipacin se analiza a
continuacinenformaseparada.
4
Vase J. Heicklen (1976) Atmospheric Chemistry, Academic
PressInc.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Cicloolefnicodelsmogfotoqumico:
tanto,sustanciasestables,enlareaccinseproducenotrassustancias
establesqueestnsubrayadasconlneasegmentada,entrelosquedes
tacanlosproductosdelasreacciones(32),(35),(39)y(36)queforman
aldehdos,dixidodenitrgenoynitratosdeperoxiacilo(PANs),res
pectivamente.
HUGOSANDOVALL.
Elrestodelosproductossonradicaleslibresqueparticipan
activamenteenotrasreaccionesquesucedenenatmsferascontamina
das,comoenelciclodelasparafinasyenlaoxidacindeldixidode
azufre.
Cicloparafnicodelsmogfotoqumico:
(40) RCH 3+OH > RCK2+H2O
(41) RCH 2+O2 > RCH2O2
(42) RCH2O2+NO > RCH2O+NO2
(43) RCH2O+O2 > HO2+RCHO
(44)HO 2+NO > OH+NO2
Enestecaso,elreactanteRCH3puedeserC2H6 C3H8o
C4H10,etano,propanoybutano,respectivamente,ocualquierhidrocar
buroramificadoono,perosindobleenlace.
Mediante las reacciones anteriores se obtienenproductos
establesqueestnsubrayadosconlneacontinuayquecorrespondena
agua,dixidodenitrgenoyaldehdos,pertenecientesalasreacciones
(40),(42),(44)y(43),respectivamente.
En el caso del dixido de azufre, tambin se observa la
participacindelosHCatravsdelosradicaleslibresenlaoxidacina
trixido de azufre y posteriormente a cido sulfrico o sulfates, me
dianteelmecanismoquesedescribeacontinuacin.
Exceptuandolasreacciones(47)y(48)quesonheterogneas,
lasrestantessontodashomogneasysucedenmientrashayaHC,NOX
yradiacinsolar.
Deacuerdoalosresultadosobtenidosdereaccionesque
sucedenenla atmsfera,pormediodelsmogfotoqumico,sepuede
concluirquesusprincipalesconsecuenciasestnasociadasalatrans
formacindeNOySO2enNO2ySO3,respectivamente,quedarnori
genaloscorrespondientescidosntricoysulfrico;causantesfunda
mentalesdelalluviacida,conunaportedel60%paraSO2y40%para
NOX.Adems,estlaproduccindealdehdosycetonas,losque,por
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
4.TIEMPODERESIDENCIA
Esteconceptorepresentaeltiempodepermanenciadeuna
sustanciaenlaatmsfera,esdecir,eltiempoquetranscurreparaque
desaparezca totalmente por reaccin o consumo de otro tipo. Es
inversamente proporcional a la reactividad de las sustancias y a los
procesosquehacendisminuirsuconcentracineneltiempo.Engeneral
esteprocesosepuederepresentarmediantelaecuacin(49).5
(49) dM=P+I R O
dt
donde:
M = cantidadtotaldeunasustanciaenunreservorio
P = velocidadtotaldeproduccindelasustanciaen
estudio
I = velocidadtotaldeflujomsicodeentrada
R = velocidadtotalderemocindeunasustanciadada
O = velocidadtotaldeflujomsicodesalida.
Deacuerdoaloanterior,sepuederepresentareltiempode
residencia tr paralas especies de unreservorio medianteecuacin
(50):
(50) 1=1xdM=P+IR+O
tr M dt M M
5
VaseW.G.N.Slinn(1980)Relationshipsbetweenremovalprocesses
andresidencetimesforatmosphericpollutants, AICHE Symposium Series,N196,Vol.
76,AirPollution.
HUGOSANDOVALL.
Adicionalmente,sepuedendefinirotrostiemposcaracters
ticosmediantelasecuaciones(51),(52),(53)y(54),querepresentan:
(55)
y,porotraparte,aunavelocidadtotaldedecaimientoigualalarepre
sentadaporecuacin(56):
(56)
loqueconduceaquetg = t L y t R tiendeaserinfinito.
EltiempoderesidenciamediotR,simplementetiempode
residencia,enunreservorioparalaespecieenestudioestdadoporla
ecuacin(57):
(57)
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
EnelCuadro1sepresentanlostiemposderesidenciaat
mosfricosparasustanciasdeintersencontaminacinatmosfrica.En
lsepuedeobservarqueexisteunagrandiferenciaentrelostiemposde
residenciadelassustanciasdebajareactividad,comoCO2yCH4, queson
de15y7aos,respectivamente,conloscorrespondientesasustancias
reactivas,comoH2SyHNO3contiemposde2y1da,respectivamente.
Cabedestacarqueelsulfurodehidrgenoesuncontaminantegaseoso
queemitenlosautomvilesconconvertidorcatalticodeusoenelpas.
Enatmsferasaltamentecontaminadaslostiemposderesi
denciasereducenahoras,dependiendodelascaractersticasdestas.
Esas,comoenalgunoscasos,elSO2yNO2presentanestosvaloresen
ciudadesamericanasyeuropeas.
CUADRO1 TIEMPOSDERESIDENCIAATMOSFRICOPARASUSTANCIASDE
INTERSENCONTAMINACINATMOSFRICAYFUENTES
DEORIGEN
CO Combustinexter Incendiode
naeinterna bosques 65das
HNO3 Procesosqumi
cossmogfoto
qumico 1da
HUGOSANDOVALL.
5.EFECTOSDELACONTAMINACINATMOSFRICA
Dentro delasvariablesporevaluarcuando se analiza la
contaminacin atmosfrica estn, aunque no es el caso enChile, los
efectosdeloscontaminantessobreelmedioambiente,queincluyeseres
vivos,materialesyalteracindelcomportamientodepropiedadesdela
atmsfera,como,porejemplo,pHdelaguadelluviayconductividad.
Acontinuacinseentregaunanlisisresumidodelosefec
tosquepresentanloscontaminantes.Paraelloseconsideranenforma
separadapartculasygases.
5.1.Efectosdelaspartculasensuspensin
Seanalizaelefectodelmaterialparticulado,sobreelmedio
ambiente,considerandoelimpacto sobrela saludhumanayanimal.
Cuandoesinhaladoelmaterialparticulado,susefectosestnasociados,
por una parte, al lugar en que son depositadas las partculas en el
aparato respiratorio, que depende del tamao y forma de ellas
amenortamaomayorrespirabilidady,porotra,alacomposicin
qumicadeellas.
Ladeposicindepartculasenelsistemarespiratoriode
pendedetresfuerzasfsicas:
ii) Lasedimentacingravitacionalesproporcionalalaveloci
dad de deposicindelapartculayaltiempo disponible
parasedimentar.Comolavelocidaddecreceenlosconduc
tos estrechos del sistema, el efecto gravitacional se ve au
mentado.
iii) Enelcasodepartculasfinas,lafuerzamsimportanteesla
dedifusinyconduceaunasedimentacinodepsitoen
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
lasparedesdelosductosfinosdelsistema,comoeselespa
cioalveolar.Estafuerzaesunamagnitudsignificativapara
partculasdedimetrosobre0,5micrn.
Unavezdepositadaslaspartculas,suimportanciaestaso
ciadaasuaccinirritante,laquenoesfuncinslodelanaturalezade
ellas,sino,tambin,delafacilidaddeabsorberoadsorberotrassustancias
enlasuperficiedeellas,queenciertasocasionesdalugaralsinergismo.
Efectosinrgicoeselfenmenoquepresentanalgunassus
tanciasquealencontrarseenpresenciadeotrasincrementansuagresi
vidadfrentealmedioquelasrodea.Untpicoejemplodesinergismose
observacuandolaspartculasseencuentranenpresenciadeSO2enelaire,
tantoesasquecuandolaconcentracin,enmicrogramospormetro
cbico, de partculas multiplicada por la de dixido de azufre es de
490.000,seestfrenteaunagraveamenazasobrelasaludhumana.Este
nmerofuesuperadoenlosepisodiosdecontaminacinenLondresen
ladcadadeloscincuenta.Otroejemplodeestetipolopresentanlos
hidrocarburosaromticospolicclicos(HAP)queenalgunoscasosno
sonagentesmutagnicos,perosecomportancomotalescuandoestn
enpresenciadeotrosHAP.
LosHAPestnpresentesenelhumodecigarrillos,enel
hollnemitidoporelescapedelosvehculosdiesel(humonegro)yde
losgasolineras(humoazul)y,fundamentalmente,enordendecrecien
te,enemisionesprovenientesdelacombustinexternadelea,petrleos
pesados(5y6),carbnyotroscombustiblesderivadosdelpetrleopero
de menor densidad. Esta es la raznpor la que, enSantiago enlos
ltimosaos,sehantomadoaccionesqueparecierandrsticas,sobrelas
emisionesdevehculosdiesel,ascomosobrelautilizacindeleaen
artefactosdeusoresidencial.6Lasconcentracionesdeestassustancias
medidasenelaireindicanqueSantiagoesunadelasciudadesconaltas
tasasdeemisin.7
6
VaseComisinEspecialdeDescontaminacindelaReginMetropoli
tana(CEDRM)1990.ProgramadeDescontaminacinparalaReginMetropolitana.
7
VaseH. SandovalL. yP. ToroE. (1990) Distribucinespacialde
hidrocarburosaromticospolicclicosenelairedeSantiagodeChile. XIXCongreso
LatinoamericanodeQumica. BuenosAires,Argentina,p.1.222.
HUGOSANDOVALL.
Porotraparte,losHAPtienentransformacionesenlaat
msferaqueconducenaproducirnitroderivadosyotrassustanciasde
mayoragresividadparalasaludhumana.
Otrassustanciasqueestnpresentesenlaspartculassonel
plomo,arsnico,cadmio,mercurio,cidosulfricoysulfates,pornom
brar algunos. Dentro de stas, los efectos que produce el plomo se
resumen en una acumulacin en los huesos y tejidos, produciendo
alteracionesnerviosasyreduccindelafuncinrenal.
Hay dos formas cmo el plomo ingresa al organismo: la
primera,ymsimportante,correspondealaingestaporlosalimentos
quealcanzaaalrededordel80%;encambio,el20%restantecorresponde
alasegunda,queestasociadaalingresoporlasvasrespiratorias.
Porltimo,esdestacableelhechodequehayapartculas
queelorganismotardavariosaoseneliminar,comosonlasdelhumo
decigarillosqueestnenelrangode 100%derespirabilidad.Pero,
tambin,hayotrasquesoneliminadasendasyhoras,comoeselcaso
delas interceptadasenla faringe, sinconsiderar su desaparicinpor
solubilizacinoreaccin.
5.2.Efectosdeloscontaminantesgaseosos
Enestecaso,sehaceunapresentacinconsiderandoelefec
tosobrelasaludhumanayenformaseparadasobrelosvegetales.
Efectossobrelasaludhumana:
i) Monxido de carbono: acta por asociacin con la hemo
globinadelasangre,formandocarboxihemoglobina,redu
ciendoostensiblementelaoxigenacindebidoaqueelCO
es210vecesmsreactivoqueeloxgenoconlahemoglobina.
Porlotanto,seobservaunadisminucineneltransportede
oxgenoporlasangrehacialasclulasdelcuerpohumano.
Estoproduceprdidasdereflejos,doloresdecabeza,nu
seaseinclusovmitos,cuandolaconcentracindeCOsu
pera las 120partespormilln (ppm) porunahora. Sin
embargo, esteproblema no es de gravedad, ya que es
reversibleyenunascuantashoraselorganismopuedere
generarlahemoglobinaapartirdecarboxihemoglobina,y
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
quedarencondicionesdepoderasociarseconoxgenola
primeradeellas,paracumplirlafuncindeoxigenacin.
iv) Ozono:Contaminantegaseososecundario,producidoporel
smogfotoqumico,queafectalasaludhumanaatravsde
laaltareactividadquemuestraestasustanciaenpresencia
decompuestosorgnicoscondobleenlace.Unadelasac
cionesmsrelevantesestasociadaalaaccindirectaque
presentaestecontaminantefrenteaprotenasyelementos
constitutivosdelas clulas queposeenenlacedoble. Esta
situacinconduceatransformacionesqumicasquepueden
darlugarinclusoamutacionesanivelcelular,cuandoesta
8
VaseV.Hasselblad,D.M.EddyD.J.Kotchmar(1992).Synthesisof
Environmental Evidence: Nitrogen Dioxide Epidemiology Studies. J. Air Waste
Manage. Assoc.Vol.42,N5,p.662.
HUGOSANDOVALL.
sustanciapenetraalorganismoatravsdelasvasrespira
torias.Esunodeloscontaminantesdemayorestudioenel
campo epidemiolgico por sus efectos nocivos a la salud
humana.
Efectosdeloscontaminantesatmosfricossobrelosvegetales:
Los efectos de la Contaminacin Atmosfrica sobre las
plantassemanifiestanporalteracionesbioqumicas,respuestasfisiol
gicas y sntomas visibles. Destacanpara el primero la reduccin del
niveldeenzimas,enelsegundolasalteracionesalprocesodefotosnte
sisysupresindelatranspiracin,yparaeltercerolaclorosis(reduc
cindeloscloroplastos),manchasenlasuperficiedelashojas(broncea
dooplateadopordaoenlacapaepidrmica),reduccineneldesarrollo
delaplantaydisminucindelacosecha,paraterminar,encasosextre
mos,conlamuertedelaplanta.
Estudiosdelaboratoriohandemostradolafitotoxicidadde
loscontaminantessobrelasplantas,dentrodelosquedestacanozono,
dixidodeazufre,dixidodenitrgeno,fluoruros(HF,F)ynitratosde
peroxiacilo(PANs).
Enalgunoscasos,loscontaminantesproducenmarcasvisi
bles en las plantas o frutos de stas, destacando como ejemplos las
plantasdelechugas,tomates,tabaco,avena;orqudeas,rosas,gladiolos
yotrasflores;frutalescomoparras,ctricos,duraznos,damascosentre
otras,quesetraducenenprdidaseconmicasdirectas. Enestecaso,
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
cabedestacarqueesaltamenterecomendableconsiderarlascaractersti
casdelmedioambiente,antesdetomardecisionesrelativasalaplanta
cindefrutalesodeotrosproductosagrcolas,conelfindenolamentar
prdidaseconmicascausadasporloscontaminantes.
AcontinuacinsepresentaenelCuadro2losdaosque
producenalgunoscontaminantes,suconcentracinumbraldeiniciodel
daoyporltimoelperododeexposicin.
CUADRO2 EJEMPLOSDEDAOSPRODUCIDOSPORCONTAMINANTES
ATMOSFRICOS
O3 Manchasyoscu 59 4Hrs.
recimientodehojas
Delatablaanteriorseinfierequelacontaminacinatmosf
ricaafectanegativamentealaproduccinagrcola,enespecialenplantas
detomates,rbolesfrutales,pinosysiembrasagrcolas.Loscostospro
ducidosporlacontaminacinatmosfricasondifcilesdeestimar. Sin
embargo,estimacionesrealizadasparaelao1981enEE.UU.indican
quelasprdidasenlascosechassondelordende1 a2billonesde
dlares,equivalentesaun2a4%delaproduccintotal.
HUGOSANDOVALL.
6.MONITOREODECONTAMINANTES
Seentiendepormonitoreodecontaminantesatmosfricos
laaccindemedircuantitativamentelaconcentracindeestassustan
ciasporunidaddevolumen.
Paraexpresarlasconcentracionesseempleanunidadesde
microgramospormetrocbico(g/m3)opartespormillnenvolumen
(ppm),dependiendodeltipodesustanciaamedir.Avecesseusanlas
partesporcienmillones(pphm)opartesporbillnotrilln(ppboppt),
respectivamente,ytambinlosnanogramospormetrocbico(g/m3),
segnelniveldeconcentracionespresentesenelaire.
Haydosformasdemedircontaminantes.Laprimeraopera
a travs de mtodos integrados, que proporcionan la concentracin
mediaparaunmuestreoenuntiempodefinido,ylasegundapermite
obtenervaloresinstantneosporunidaddetiempoyselosdenomina
discontinuosycontinuos,respectivamente.
Ladeterminacindeconcentracionesdecontaminantesest
influidaporunaseriedeparmetros,dentrodeloscualesdestacanla
concentracin,queenalgunoscasosesextremadamentebaja;lasposibles
interferenciasdeotrassustanciasconladeintersporevaluar,y,por
ltimo,elprincipiodeoperacindelequipodemonitoreo.
Porotraparte,seaplicandiferentescriteriosparaestimarla
aptitudyutilidad deunatcnicadeanlisisespecfica,dentrodelos
cualesestn:
Exactitud
Especificidad
Precisinoreproducibilidaddelasmedidas
Tiempoderespuestadelinstrumento
Facilidaddecalibracindelinstrumento
Volumendegasnecesarioparaladeterminacin
Acontinuacinsepresentaunadescripcinbrevedecada
unodeestostrminos.
faltadeespecificidadylainterferenciaporotrasespecieses
tinodelosproblemasmsgeneralizados.
Laexactituddelosmtodosdecalibracindependedela
disponibilidaddeestndaresprimariosydelaformacomo
escalibradoelequipo.Enestecaso,sedebeconsiderarel
rango devariacin de la concentracin de la sustancia a
medir,realizandounacalibracinmultipuntoydefiniendo
lafrecuenciadelacalibracin.
Precisin:sedefinecomoelgradodesemejanzaentreuna
seriedemedidasyelvalormediodelasobservaciones.
Tiempoderespuesta:correspondealtiemponecesariopara
que elmonitor responda a una seal dada. Por ejemplo,
segundosquetardaenrespondercuandoseintroduceun
gasdecalibracinounasealexterna.
Facilidaddecalibracindelinstrumento:estasociadaala
disponibilidad de gases de calibracin en el mercado
(estndaresprimarios) ya suaplicacinenelsistemade
muestreo,ascomoalafrecuenciadeempleo.
Volumendegasnecesario.Aplicablealosmtodoshme
dos,perotambinalosotros,dependiendodelcomporta
mientodelasconcentracionesdesustanciasamedir.
6.1.Monitoreodepartculas
Unaformadeclasificacingruesadelmaterialparticulado
enlaatmsferalodivideenpartculassedimentablesytotalesensus
pensin,porlo que debehacerse unanlisis decada casoenforma
separada.
6.1.2. Partculastotalesensuspensin
Enestecaso,seempleaelmuestreadordealtovolumen(high
volumesamplerohivol)comomtododemedicinyqueesclasificado
comomtododereferenciaporlaUSEPA(loquequieredecirqueesel
mtodorecomendadoporesteorganismoparamedirlaspartculasy
considerarsuvalorenrelacinalanormadecalidaddeaire).
Bsicamente,elequipooperafiltrando,en24horas,alrede
dorde2.000m3deaireenunfiltrodefibradevidriode8x10pulgadas.
Estesustratoesacondicionadopreviayposteriormentealmuestreoen
elaire, de tal manera que esposible determinar elpesoneto delas
partculas, eliminando el exceso de humedad en el proceso de
acondicionamiento.Laconcentracindepartculasseobtienedividien
dolamasanetadepartculasporelvolumenmuestreado.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Paramuestrearestetipodepartculasseemplea,comom
tododereferencia,elmuestreadordealtovolumenconcabezalPM10
(deahvieneelnombreabreviadodeestemtodo),queoperamediante
elusodefiltrosdefibradevidriode8por10pulgadasporelquepasa
unflujoconstantede68m3/ho1.630m3/24hrs.Esteequipodiscrimina
alaentradadelcabezalPM10alaspartculascondimetroinferiora10
mm.Elmtodoesgravimtricoyseaplicanlasmismasoperacionesque
enelcasodelasPTSencuantoaacondicionamientoypesajedelfiltro.
Enlaactualidadhayotrosmtodosqueestnenlacatego
radelos dereferenciaoequivalentes, segnrecomendacionesdela
USEPA, como son el mtodo TEOM (Tapered Element Oscillating
Microbalance)ylosequiposdeatenuacin.Todosellosempleanun
cabezalespecialquecortaen10mmelmuestreodepartculas.Estos
equipos operanconunflujo constante de unmetro cbicoporhora,
cayendoenlacategorademuestreadoresdebajovolumen.Enlalitera
tura internacional ha habido una discusinmuyprofunda sobre las
ventajasydesventajasdecadaunodeellos.9
6.1.4. Distribucindetamaodepartculasrespirables
Talcomofueplanteadoenelpunto5delpresentetrabajo,la
importanciadelaspartculasradicaenlarespirabilidaddeellas.Slo
asesposibleconsiderarsusefectosensaludhumana.Enladetermina
cindedistribucindetamaoseempleanbsicamentedosmtodos,
queincluyenalosimpactadoresinercialesyalosdecascada,sobrelos
cualessehaceunanlisisacontinuacin:
Impactadoresinerciales:operanconbajovolumenyseles
denomina,comercialmente,muestreadoresdicotmicos.El
principiodeoperacinsebasaenproducirunaestrangula
9
VaseJ.B.Wedding(1991)Facts,FallaciesandPopularMyths.J.Air
WasteManage.Asoc.Vol.41,N11;H.PatashnickyE.G.Rupprecht(1991)Continuous
PM10measurementsusingTaperedElementOscillatingMicrobalance,J.AirWaste
Manage. Assoc.Vol,41,N8,p.1.079.
HUGOSANDOVALL.
cinenelducto queconduceelairecontaminadoyuna
bifurcacindelcaudalenlarelacin9:1,siendoelcaudal
que contiene a laspartculasbajo 2,5 m (fraccinfina) el
superior.Encambio,eldeaquellascondimetroentre2,5y
10 m(fraccingruesa)eselmsbajo.
Elmtodooperaporgravimetra,loqueimplicaacondicio
nar los filtros (membranas de politetraflor etileno) para
evitarlainfluenciadelahumedady,adems,disponerde
unabalanzaadecuadaalamasaquesepesar,puestoque
delocontrariolosresultadosserndebajaconfiabilidady
norepresentativosdelarealidad.
Atodaslasmuestrasdepartculascolectadaspordiferen
tesmetodologasselaspuedesometeraanlisisqumicocuantitativo,
paradeterminarlaconcentracindesustanciasyelementosdeinters
enestudiosepidemiolgicosdelosefectosdelacontaminacinsobrela
saludhumana.
6.2.Monitoreodegases
En la determinacin de gases se aplican diferentes
metodologasdeanlisisqueformanpartedelosmtodosdiscontinuos
ycontinuos.Algunosdeelloscaptanlamuestraensolucionesespecfi
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
casparacadasustanciayoperanatravsdeabsorcindelcontaminante
sobrelasolucin;encambio,hayotrosqueanalizandirectamentela
muestradesdelacorrientedeairegaseosa,libredepartculas.Dentro
delosmtodosdiscontinuosointegradosestnlosdeabsorcinenfase
acuosa,yenlosinstantneosseencuentranlosdemonitoreocontinuo
conrespuestainstantnea,laqueesalmacenadaenunregistradoroen
archivomagntico;tambinenestosltimosestnlostubosdeabsor
cinquesonespecficosparacadasustancia.
Acontinuacinsepresentaunadescripcindelosdiferen
tesmtodos,engeneral,y delos utilizadosenla determinacin de
sustanciasgaseosas,denominadosmtodosdereferencia.
6.2.2. Mtodosdeabsorcin
Seaplicanenladeterminacindediferentessustanciasga
seosas.Elsistemaoperahaciendoburbujearsobreunreactivoespecfico
lamuestradeaire,queesvariableencaudalparacadasolucinabsor
benteycontaminanteamedir.
La concentracin de cada sustancia es determinada por
colorimetra,atravsdeuntratamientoqumico,paraposteriormente
medircuantitativamenteelcontaminanteenestudio,pormediodeab
sorcindeluzenunespectrofotmetroultravioletavisible.
HUGOSANDOVALL.
Paraqueladeterminacinseaconfiabledebentomarselas
precaucionesquesedetallanacontinuacin:
Curvadecalibracinadecuadaalrangodeconcentraciones
amedir,hechaenloposibleduranteeldesarrollodelanli
sis,calibrandoelequipoconlamayorfrecuenciaposible.
Tomademuestra:debehacersebajoestrictocumplimiento
deexigenciasdelequipo,entrelos quedestacanflujopor
unidaddetiempo,volumendeaireamuestrearycantidad
desolucinabsorbenterequerida.
Caractersticasdelmaterialydelburbujeadorusadoenla
experiencia (ejemplo, si debe ser mbarpara evitar la in
fluenciadelaluzydimetrodelaburbuja),ascomodi
metrodeldispositivoquecontienelasolucinabsorbente.
Manipuleodelamuestra,queconsideratemperaturamien
trasestomadalamuestraytiempodealmacenamiento.
Caractersticas de los reactivos y soluciones a usar. Estas
debenserdealtapureza,preparadasyalmacenadascon
formearecomendacionesdelmtodo.
Cumpliendoconestasexigencias,elmtodotienegranpre
cisineinclusopuedeserdereferencia,comoeseldelapararosanilina
paramedirdixidodeazufre.
Monxido de carbono:ensudeterminacinseempleaelm
todoinfrarrojonodispersivooelmtododefiltrodecorre
lacin gaseoso. Ambos mtodos operan mediante
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
espectroscopiainfrarroja,peroelltimoesdeladcadade
los80,mientraselotroesdelos70.
Hidrocarburos gaseosos:sondeterminadosmedianteeldetec
tor de ionizacin de llama, que es bastante complejo de
operar y tiene complicaciones, ya que requiere de gases
ultrapuroscomoserhidrgenoyairecero(airecompuesto
slodenitrgenoyoxgeno),gasesdealtocostoyescasa
disponibilidadenpasesdeltercermundo.
Medianteesteequiposedeterminanhidrocarburosgaseo
sostotales,incluyendometano,ohidrocarburosgaseosos
no metnicos, mediante uso de columna que adsorbe
metano.Y,porlotanto,cuandosedeseadeterminaraeste
ltimoseprocedeadesorberlodelacolumna.
Dixido de azufre:estecontaminantepuedeserdeterminado
porfluorescenciadepulsoomediantedetectorfotometra)
dellama.Ambosequipossonmuyconfiablesyconsiderados
mtodosdereferencia.
Eldefluorescenciadepulsooperaenformaesttica,pues
requieredelneade220Volt;encambio,elfotomtricoes
diseadoparaoperarenformaestticaoporttil,situacin
queledamayorversatilidad.
Adicionalmente, el detector fotomtrico de llama permite
determinarSO2ysulfuresgaseososorgnicoseinorgnicos.
Ozono:esmedidomedianteespectroscopiaultravioleta,em
pleandolalongituddeonda de2.537. Elprincipio de
deteccin es altamente confiable, pero el gran problema
asociadoasuusotienerelacinconlacalibracin,quees
dudosaencuantoasucredibilidad.
HUGOSANDOVALL.
Todosestosmonitoresdegasesentreganresultadospreci
sosenlamedidaenquesonusadosenambientesnormalesynocorrosi
vososometidosagrandescambiosdetemperatura,siendonecesario
disponer de gases de calibracin que permiten hacer calibraciones
multipuntoychequeodiarioderespuestadelequipo.
7.COSTOSASOCIADOS
7.1. Costos de monitores
En el Cuadro 3 se presenta el precio estimativo de los
monitoresdegasesypartculasdeusomsdifundidoenlaactualidad.
Estatablanoincluyeotroscostosasociadosalusoeinstalacindeestos
monitores,ylosvaloressonCIFValparaso.
CUADRO3 PRECIOSESTIMATIVOSDEMONITORESAOCTUBREDE1992
Lospreciossealadosenelcuadronoincluyengasesde
calibracin, el sistema de manejo de estos gasesy los filtros para el
muestreadordepartculas,quesonvariablessegnelsistemautilizado
yeltipodefiltroaemplearparaelmonitoreodepartculas.
Finalmente, los tubos colorimtricos tienen un valor del
ordende15dlareslacajade10unidadesylabombaparaoperarlos
cuestaalrededorde120dlaresenelmercadonacional.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
72.Otroscostos
En este punto sern analizados y entregados en forma
referencialotroscostosquetienelacontaminacinatmosfricayque
regularmentenosonconsiderados,entrelosquedestacanlosefectos
sobrelaagricultura,sobrelaspropiedadesy,finalmente,sobrelafami
lia(NationalAirPollutionControlAdrninistrationdeEE.UU.,1960).
Enlaagriculturalasprdidasasciendena500millonesde
dlaresquesedescomponenen325millonesencosechasy175millones
enganado.Enlaspropiedades,loscostosasciendena200millonesde
dlaresy,finalmente,loscostosparaunafamiliasedescomponenen
mantencindelacasa,17dlares;mantencininterior,32dlares;la
vanderaylavadoenseco,25dlares;cuidadosdelcabelloyfaciales,10
dlares,loquedaunvalorreferencialde84dlaresporfamiliaparael
ao 1960.
7.3.CostosenSantiago
LasituacindecontaminacindeSantiagoprevenlaac
tualidadlaincorporacindeconvertidorescatalticosenlosautomvi
lesnuevos.Considerandoqueennuestracapitalhayalrededorde450
milyaceptandounpreciodelordende700dlaresporconvertidor,
estonosdarauncostoasociadoalusodeestatecnologadelordende
310millonesdedlares. Porotraparte,enelcasodelasfuentesfijas,
estimacionesmuypreliminaresindicanquelainversinparaaminorar
lasemisionesaunrangorazonablesondelordendelos50millonesde
dlares.
Otroscostos,queporlogeneralnosonconsideradosnien
laliteraturanienSantiago,estnreferidosalosefectossobrelasalud
humana ylos montos asociados a tal situacin, que comoes sabido
debenserbastanteconsiderables,debidoaausenciaslaborales,gastos
enconsultasmdicasymedicamentos,disminucindelacapacidadde
trabajoydepresiones.
Por ltimo, en Chile no hay estudios que muestren los
costos que la contaminacin atmosfrica tiene sobre la agricultura,
mantencin de fachada e interior de viviendas, efectos sobre la
agricultura,queconseguridadenalgunaszonasdebenserdeconside
racin.
Controldelacontaminacin
atmosfricaenEE.UU.(*)
Elizabeth L. Anderson
Elizabeth L. AndersonesPh.D.enQumicaOrgnica.Actualmente
PresidentadelaCorporacinClementInternational,especialistaenevaluacin
deriesgosambientales.TuvoasucargoenlaEPA(EnvironmentalProtection
Agency),EE.UU.,elprimergrupodetrabajoencargadodeevaluarlosriesgos
cancergenos. Es autora de publicaciones sobre evaluacin de efectos en la
salud detxicos atmosfricos,normas de calidad deaguay de aireyenla
evaluacinderiesgosproducidosporproductosqumicos,pesticidasyradia
cin.
(*)EstetrabajofuerealizadoenconjuntoconDavidR.Patrick.
Introduccin
1ActadeAireLimpiode 1970(CAAde 1970) estableciel
marcoparalarealizacindelosprimerosesfuerzosglobales
delgobiernofederaldeEE.UU.destinadosacontrolarlacon
taminacinatmosfrica.ElCAAde1970,emergientrecrecientespruebas
de que lapolucin atmosfrica afectaba negativamente elbienestar yla
saludpblicos,perosuaprobacinselogrsolamentedespusdemuchos
aosdedebatesacercadelpapelquecorrespondaalgobiernofederalen
elprocesodemitigarlapolucin.Antesde1970habaconsensoencuanto
aquelosEstadosporseparadodebanenfrentarlapolucinatmosfrica
sobrelabasedelasnecesidadesyanheloslocales.Sinembargo,estecon
sensofuediluyndoseconlacrecientecomprensindequelapolucin
atmosfricatrascendalasfronteraspolticasyquelaspoderosasindustrias
nacionalespodaninfluirsobrelosEstadosindividualesparaobtenerun
tratopreferencial.Esimportantesealarqueaproximadamenteenlamisma
pocaenqueseaprobelCAAde1970secrelaAgenciaparalaProtec
cindelAmbiente(EPA),conelfindeconsolidarelprogramadecontrol
delapolucinenelpasbajolaautoridaddeunanuevaagenciafederal
independiente.
Lasenmiendasde1990alActadelAireLimpio(CAAAde
1990)seaprobaronel15denoviembrede1990,yrepresentanlaprime
ramodificacinfundamentaldelCAAde1970.Enlosubstancial,refor
zaronelCAAde1970agregandonumerososrequisitosyprogramas
reguladoresadicionales.LasCAAAde1990surgieronarazdequela
eficaciadelCAAde1970haballegadoasutopeenmuchasreasy
existaconsensoenelsentidodequeelpasnecesitabaunalegislacin
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
msampliaymsfuerteparaenfrentarlosproblemasdelacontamina
cinatmosfricaenlosaos1990yposteriores.
Elpresentetrabajodescribe,enprimerlugar,elCAAde
1970ysuimplementacin.LuegosedescribenlasCAAAde1990junto
conlosprincipalescambiosenlaregulacindelapolucinatmosfrica
queprobablementeresultendeellas.
ElActadeAireLimpiode1970
ElCAAde1970enfoclaregulacindelapolucinatmosf
ricaenformasistemtica.Enprimerlugar,identificdostiposprincipales
decontaminantesatmosfricos.Ensegundolugar,exigilaregulacinde
lasprincipalesfuentesdeambostiposdecontaminantes.Finalmente,asig
ndiferentesresponsabilidadesalosEstadosyalgobiernofederalpara
llevaralaprcticalasdisposicionesdelActa.Enlassiguientessecciones
seexaminacadaunodeestostemas.
Contaminantesatmosfricosobjetoderegulacin
En el CAA de 1970 se definen dos tipos principales de
contaminantes:
1
Seccin108(a)(1).
2
Losefectosenelbienestarincluyen,sinlimitarseaello,los...efectos
sobrelossuelos,elagua,lascosechas,lavegetacin,materialesfabricadosporelhom
bre,losanimales,lavidanatural,elclimalocalyglobal,lavisibilidad,daosydeterioro
delapropiedad,peligrosparaeltransporte,comotambinlosefectossobrelosvalores
econmicosysobrelacomodidadyelbienestarpersonal.[Seccin302(h)].
ELIZABETH L. ANDERSON
3
Seccin112(a)(1).
4
Seccin108(a)(2).
5
Seccin109(a)(1).
6
Seccin109(b)(1).
7
Seccin108(b)(2).
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
8
RamadeNormasAmbientales,ubicadaenDurham,NC.
9
Seccin109(d)(1).
10
Seccin108(d)(2).
11
Laspruebasclnicasnosonadecuadasparacontaminantestalescomo
loscarcingenos,quetienenelpotencialdeprovocarefectosmuchomsgravessobrela
salud.
ELIZABETH L. ANDERSON
seriedeestudiosepidemiolgicosparalaevaluacinestadsticadelaspo
blacioneshumanasexpuestasalosdiversoscontaminantescriterio.
CUADRO1 NORMASNACIONALESDECALIDADDELAIREAMBIENTAL
Contaminante NormasNacionalesdeCalidaddelAireAmbiental
(en g/m3)
Primarias Secundarias
12
LaOficinadeCriteriosyEvaluacinAmbiental,ubicadaenelResearch
TrianglePark,NC,27711.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
longadarevisincientficaypblica.Unavezcompletadoeldocumen
tocriterios,laOAQPSylaORDpreparanenconjuntounDocumento
de Staff. Este trabajo resume los hallazgos claves del documento de
criteriosyrecomiendaunaNAAQSapropiada.Unavezaprobadoel
Documento de Staffpor el CASAC, EPA propone las NAAQSypro
mulgalanormaluegoderesponderaloscomentariosdelpblico.
ElCuadro2resumebrevementelainformacinclavesobre
salud,enla queseapoyanlasNAAQSqueaparecenenlalistadel
Cuadro1.
Contaminantes atmosfricos riesgosos.ElCAAde1970tambin
exiga13queEPAestablecieraunalistayprocedieraalaregulacinde
loscontaminantesatmosfricosquecausanocontribuyenaunaumento
enlamortalidadoenfermedadesgraves,yquefijaranormasnacionales
de emisin para las fuentes de dichos contaminantes atmosfricos
riesgosos, a fin de proporcionar un ...amplio margen de seguridad
paraprotegerlasaludhumana.Losplazosyprocedimientosgenerales
parahacerlosebosquejaronenelCAAde1970,peroelCongresodeja
cargodeEPAlamayorpartedelosdetallesacercadecmollevarloa
cabo.Loqueesmsimportante,elActanomencionabaeltemadesi
debanconsiderarse,yenquforma,loscostosyotrosefectostantode
listacomoderegulacinloscontaminantesatmosfricosriesgosos.
EvidentementeelCongresoprocurabadefinir,enlaSeccin
112,unaclasedecontaminantesrelacionadosconefectosadversosso
brelasaludmsgravesqueloscausadosporloscontaminantescriterio.
Unapreocupacinespecialeranlosefectossobrelasaludtalescomoel
cncer, que ataca todos los aos a un porcentaje significativo de la
poblacindeEE.UU.,ycuyascausassontemademuchainvestigacin
ydiscusin. Dehecho,algunosinvestigadorescreenquelacreciente
tasa de cncer en este siglo presenta un sospechoso paralelo con el
crecimientodelaindustrializacinylapolucin.Laaparenteesperanza
delosarquitectosdeestapartedelActaeraquelaEPAestablecierauna
relacinentrelasemisionesqumicasalaireyelcnceryotrasenferme
dadesgraves,yqueenseguidaregularalasemisionesparaquestasse
mantuvieranennivelesmuchomsseguros.Lamentablemente,lacom
plejidad de la tarea y la falta de una gua definida acerca de cmo
realizarladieroncomoresultadoslounaregulacinrestringidadelos
contaminantesatmosfricosriesgososen20aos.
13
Seccin112.
ELIZABETHL. ANDERSON
CUADRO2 RESUMENDELOSFUNDAMENTOSMDICOSDELASNAAQS*
Contaminante FundamentosmdicosdelasNAAQS
Monxidode
Carbono 1 El CO se une a la hemoglobina en la sangre con una
afinidad200a300vecesmayorqueeloxgeno.
2 LaexposicinalCOperturbaelsuministrodeoxgenoalos
tejidoscorporales.
3 Losefectosincluyendoloresdecabeza,mareos,somnolen
cia,nuseas,vmitos,comaylamuerte.
Ozono 1 Afectaalosindividuosconafeccionesrespiratoriaspreviaso
alergias,yalosquedesarrollanactividadesfsicasfuertes.
2 Losefectosincluyenalteracionespulmonares,agravamiento
delasafeccionesrespiratoriaspreexistentesymayorsuscep
tibilidadalasinfeccionesrespiratorias.
3 Parecefuncionarcomoaceleradordelenvejecimiento.
xidosdeAzufre 1 Originanunaseriedeenfermedadesrespiratoriasymayores
tasasdemortalidadenlossereshumanos.
2 Provocandaostemporalesopermanentesalsistemarespi
ratorio;losefectosaumentansihayexposicinsimultneaa
materiaenpartculas.
Dixidode
Nitrgeno 1 Afecta la salud humana, la vegetacin, los materiales yla
visibilidad. Enespecial,afectalasdefensascontralasinfec
cionespulmonares.
2 Losniosylosasmticosparecenreaccionarmsfcilmente
anteexposicionesabajosniveles.
Plomo 1 Perturbalahemosntesisenlasclulas.Tambincausada
osalsistemanerviosoyalosriones,yafectalasfunciones
normales de los sistemas reproductivo, endocrino,
cardiovascular,inmunolgicoygastrointestinal.
2 Afectaespecialmentealosniospequeos(1a5aos)
14
36 Registro Federal 5931, 31 de marzo de 1971. El Registro Federal es la
publicacindiariadetodaslasregulacionesdelgobiernofederal. Elprimernmeroes
eldelvolumen; elvolumen36fuepublicadoen1971. Elltimonmerocorrespondea
lapgina;laspginassenumeranconsecutivamentedesdeelcomienzodelao.
15
40 Registro Federal59532,24dediciembrede 1975.
16
42 Registro Federal29322,8dejuniode1977.
ELIZABETH L. ANDERSON
CUADRO3 RESUMENDELOSFUNDAMENTOSMDICOSPARALALISTADE
CONTAMINANTESATMOSFRICOSRIESGOSOS*
Contaminante Fundamentosmdicosdelaslistas
Nucleidosradiactivos 1 Lacarcinognesisylamutagnesisradiactivasestnrelacio
nadasconlaradiacinionizante.Unamayorexposicinau
mentaelriesgodelamayoradelasformasdecncer.
2 Particularmente preocupante es la mutacin en las clulas
sexualesdelosovariosylostestculos.
ArsnicoInorgnico 1 Causacnceralapielyalpulmnenlossereshumanos.
2 Demostradaenlostrabajadoresexpuestosyenlosresiden
tesdereasprximasagrandesfuentes.
1970.Entreestasenmiendashabaunadisposicin17paraquelaEPA
investigarayagregaraalalista,sicorresponda,losnucleidosradiactivos,
elcadmio,elarsnicoyloshidrocarburosaromticospolicclicos(POM).
Despus deunestudio, la EPAefectivamente incluy losnucleidos
radiactivos18yelarsnicoinorgnico;19sinembargo,declinincluirla
POM,20 agregando en lugar de ello las emisiones de los hornos de
coque,21quesonuntipodePOM.LaEPApublictambin22suinten
cindeincluirenlalistaelcadmio,perooficialmentestejamsapare
cienellistado.
LaincapacidaddelaEPAdeincluirenlalistamssubstan
ciascomocontaminantesatmosfricosriesgosossedebaengranmedi
daaladificultaddedemostrarunarelacinclaraentrelaexposicinala
mayoradeloscontaminantesabajonivelylosefectosnegativossobre
la salud. A fin de cuentas, esta incapacidad condujo al Congreso a
aprobarenlasCAAAde1990unnuevoprocedimiento,msdetallado,
paraelcasodeloscontaminantesatmosfricospeligrosos.
ProgramadeControldelosContaminantesAtmosfricosCriterio
ElCAAde1970describaendetalleelprogramadecontrol
deloscontaminantesatmosfricoscriterio.Enprimerlugar,lasfuentes
decontaminantesatmosfricoscriteriosonestacionariasymviles.Los
gobiernos de los Estados, por otra parte, deban regular las fuentes
existentesylasnuevasmediantePlanesEstatalesdeImplementacin
(SIPs), diseados especficamentepara cada Reginde Control de la
CalidaddelAire(AQCRs).23LabasedelprocesoSIPsonlasmediciones
17
Seccin122.
18
44 Registro Federal76738,27dediciembrede1979.
19
45 Registro Federal37886,5dejuniode1980.
20
49 Registro Federal31680,8deagostode1984.
21
49 Registro Federal36560,18deseptiembrede1984.
22
50 Registro Federal42000,16deoctubrede1985.
23
Las AQCs reflejanelhecho deque la contaminacinatmosfricano
obedecealoslmitesgeogrficosogubernamentales,yquelacalidaddelaireencada
reginespecficaesfuncinde lasfuentes, lageografa, el climaylapoblacindela
regin. Sehandesignadomsde250AQCRsdiferentes.
ELIZABETH L. ANDERSON
delacalidaddelairerealizadasporlosEstadosyporlaEPAencada
AQCRsparadeterminarsiestcumpliendocadaunadelasNAAQS.
LasreasenlasquenoseestnalcanzandolasNAAQS,oreasde
incumplimiento,comoselasllama,sonobjetode SIPsdedicadosalas
fuentesdelareginquecontribuyenaesteincumplimiento. EPAha
desarrolladoyelaboradomodeloscomputacionalesquesimulanlacali
daddelaireenlasAQCRsyproporcionaninformacintilparaidenti
ficarimportantesfuentesdecontaminantesyparaestablecerestrategias
adecuadasdecontroldelaemisin.Lostrescomponentesdelprograma
decontroldeloscontaminantesatmosfricoscriteriosedescribencon
mayordetalleacontinuacin.
Planes Estatales de Implementacin.24Segnladefinicindel
Congreso,losSIPssonlabasefundamentalparaalcanzarymantener
lasNAAQSenlosEE.UU.Esimportantereconocerladistincinentre
alcanzarymantenerlasNAAQS.ElActaordenabaalcanzarlasNAAQS
afindeasegurarlaproteccindelasaludpblica.Sinembargo,recono
catambinqueloscrecimientoseconmicoydemogrficopodansig
nificar,coneltiempo,mayoresemisionesdecontaminantesatmosfri
cos;as,pues,seranecesarialamantencindelasNAAQSenellargo
plazoparacontrarrestaresteefectodelcrecimiento. Ellosignificaque
losEstadosylaEPAdebenmedircontinuamentelosnivelesambienta
lesdecontaminantesatmosfricoscriterioyrevisarlosSIPsparamante
nernivelessegurosdeloscontaminantesenelambiente.Naturalmente,
esto,asuvez,significaquehaycontrolescadavezmsestrictossobre
lasantiguasfuentes,ymayoresrestriccionesparaelestablecimientoy
controldefuentesnuevas. Dehecho,elCongresoaprob,enlasEn
miendasalActadeAireLimpiode1977,requisitosespecialesparalas
reasdeincumplimiento,incluyendounprograma25segnelcuallas
fuentesnuevasosignificativamentemodificadasenlasreasdeincum
plimiento debancontarconunpermisoespecial. Elobjetivodeeste
programaeraimpulsarelcumplimientodelasNAAQSenestasreas,
dejandoalmismotiempoelespacioabiertoparaelcrecimientoecon
mico.26
24
Seccin110.
25
Secciones171178.
26
Stensvaag,J.CleanAirAct,1990 Amendments, Law and Practice. John
WileyandSons,Inc.NuevaYork,1991.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
LosSIPsresultantesdebantambinexigirlaaplicacinde
una tecnologa de control razonablemente disponible (RACT) a las
fuentesexistentesyunprogramarazonabletendentealcumplimiento
delasNAAQSenlosplazosespecificadosenelActa.Comprendiendo
quelaaplicacindelaRACTalasfuentesexistentespodaeventualmente
darcomoresultadounacalidaddelairesubstancialmentemejorquela
sealadaenlasNAAQSyproducirasunaverdaderagangaparala
instalacindenuevasfuentes,lasCAAAde1977especificaronrequisi
tosadicionales,llamados offset(compensaciones),paralasnuevasfuen
tes,afindeevitarlacreacindetalescondicionesdeganga.Elpro
grama offsetessumamentecomplejo,ysudescripcinnoseinscribeen
loslmitesdelpresentetrabajo.
LasCAAAde1977tambinintrodujeronunnuevoprogra
ma27destinadoalaprevencindeundeterioroimportante(conocido
como PSD) de la calidad del aire en las reas de cumplimiento. El
propsitodeesteprogramaespreverelcrecimientoindustrialental
forma que pueda prevenirse una situacin de incumplimiento en el
futuro.ConformealprogramadelaPSD,lasreasdecumplimientose
designanentresclases,dependiendoengranmedidadelaproximidad
yeltamaodelosparquesnacionales,lasreasnaturalesprotegidasy
losparquesinternacionales.Tambinesteprogramaessumamentecom
plejoysualcanceescapaaloslmitesdeestetrabajo.
Normas de Emisin de las Nuevas Fuentes..Elsegundocompo
nenteimportantedelprogramadecontroldeloscontaminantesatmos
fricoscriterioeslaregulacindelasnuevasfuentesestacionariaspor
partedeEPA.Laideabsicaerainiciarunprogramamedianteelcual
lasfuentes,desde el momentodesuconstruccin,fuerandotadasde
tecnologa de control de alto nivel. Exista la esperanza de que ello
redundaraenunadisminucingradualdelacontaminacinatmosfri
caentodoelpas,amedidaquemsymsfuentesentraranenlnea.La
EPAhapublicadosistemticamenteyhaimplementadoelprogramade
normasdefuncionamientodelasnuevasfuentes(NSPS)desdequese
aprobelCAAde1970;lamentablemente,loscrecimientosindustrialy
automotrizhanidomsrpidodeloprevistoinicialmente,ylasnuevas
emisioneshansobrepasadoloslogrosobtenidosgraciasalprogramade
normas para las nuevas fuentes. Por otra parte, sin el programa de
27
Secciones160169.
ELIZABETH L. ANDERSON
normasparalasnuevasfuentes,losnivelesdecontaminacinatmosf
ricaenEE.UU.probablementeseranmuchopeores.
EnconformidadconelCAAde1970,laEPAestablecenor
masdeemisin28paralasnuevasfuentesdecontaminantesatmosfri
coscriterioyexigequelasnuevasusinasempleenelmejorsistemade
reduccindelasemisionesquelaEPAhayadeterminadocomodebida
menteprobado.Esteniveldecontrolsueledenominarselamejortecno
logadecontroldisponible(BACT).LaEPAhaproducidonormasde
emisinparanuevasfuentescubriendolamayoradelasprincipales
categoras de fuentes industriales que emitencantidades importantes
decontaminantesatmosfricoscriterio.Hastalafecha,laEPAhapro
mulgadomsdesesentaNSPS.EstasnormasaparecenenelCdigode
RegulacionesFederales,Ttulo40,Parte60.
Programa de Control de Emisiones de Fuentes Mviles..Eltercer
yltimo componente delprograma de control delos contaminantes
atmosfricoscriterioeselcontroldelasfuentesmviles.Desdemedia
dosdelosaos40,cuandocomenzaformarseunanubepardusca,
irritante,enreascomoCalifornia,dondehayungranparqueautomo
trizymuchaluzsolar,loscientficosylosencargadosdelaregulacin
hanidoreconociendolacrecienteinfluenciadelosvehculosmotoriza
dossobrelamalacalidaddelaire.Losmotoresdecombustininterna
queusancombustibleslquidosdepetrleoproducenimportantesemi
sionesdehidrocarburos,monxidodecarbono,xidosdenitrgenoy
partculas.Adems,loscombustiblesseevaporanalsertrasvasadosy
almacenados,conloqueseproducenhidrocarburosadicionales que
entran al proceso fotoqumico de formacin de ozono. Era evidente
entonces la urgente necesidad de reducir en forma significativa los
contaminantesrelacionadosconlosvehculosmotorizadosparamejo
rarlacalidaddelaireambiental.
Comolosvehculosmotorizadossefabricanydistribuyen
entodoelpas,elCongresoreconocimuyprontoqueelcontrolfederal
eramsadecuadoqueelcontrollocal. En 1960elCongresoorden
investigarlosefectosdelosgasesdeescapedelosvehculosmotoriza
dossobrelossereshumanos,perosloen1965selegislporprimera
vezsobrelasnormasparavehculosmotorizados,sibienstasdejaban
bastantecampoalarbitriodelaindustria.Espertinentesealarqueel
28
Seccin111. New source performance standards. oNSPS.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
CAAde1970estableci29importantesnuevasexigenciasalasemisiones
y a los combustibles. Estas exigencias obligaron a efectuar drsticas
reduccionesenlasemisionesdecontaminantesporlosvehculosmoto
rizados y cambios importantes en los combustibles empleados
enEE.UU.
Inicialmente el foco de atencin fueron los vehculos livia
nosdepasajeros,debidoasugrannmero,siempreenexpansin.Ms
tardedebanagregarseotroscontrolesparalosvehculospesados(como
camiones ybuses), motocicletas y aviones. El objetivo principal del
CAAde1970erareducirlasemisionesdehidrocarburosydemonxido
decarbonoenun90%hacia1975ylasemisionesdexidosdenitrgeno
enun90%hacia1976.Estosplazosseprorrogaronmstarde,ydurante
muchosaosfueronobjetodemodificacionesypostergaciones.ElCua
dro4muestralosdiversosestndaresqueseaplicaronenlarealidaden
losdiferentesaos.
AunqueelCAAde1970dispona30quecadaEstadopo
da establecere implementar suspropiasnormas, ms estrictas, el
Congresoreconocaladificultadqueimplicabaparalosfabricantes
atenersealasdiversasnormasdelosEstados.Porconsiguiente,se
prohibi a los Estados establecer normas automotrices ms estric
tas,amenosquestasfuerananterioresalActa. SloCaliforniase
encontraba enese caso. El Acta dispuso efectivamente que los de
msEstadospodanadoptarlasnormasdeCalifornia;sinembargo,
ningunolohizo.
Cosaimportante,elCongresoreconociqueladisminu
cin de las emisiones exigida para los vehculos motorizados re
queriralaintroduccindeinstrumentosdecontroldelosgasesde
escape.Comoelcandidatoconmsprobabilidadeseraelconverti
dorcataltico,queseenvenenabaconlosaditivosdeplomousados
envirtualmentetodaslasgasolinasestadounidensesdeentonces,el
Actadispusoquedebaproveersedegasolinasinplomoatodoel
territoriodeEE.UU.,yestableciqueponergasolinaconplomoa
unvehculodiseadoparafuncionarcongasolinasinplomoeraun
delitofederal.
29
Secciones202216.
30
Seccin116.
ELIZABETHL. ANDERSON
CUADRO4 NORMASDEEMISINPARAVEHCULOSMOTORIZADOS*
(Gramospormilla)
*Slovehculosdecargaliviana(estoes,pasajeros).
FUENTE:Stensvaag,J.Clean Air Act, 1990 Amendments, Law and Practice.
JohnWileyandSons,Inc.NuevaYork,1991.
ProgramadeControldelosContaminantesAtmosfricosRiesgosos
Elprogramadecontroldeloscontaminantesatmosfricos
riesgososdefinido31enelCAAde 1970exigaquelaEPApublicara
normasdeemisinnacionales32paralasfuentesemisorasdelosconta
minantesriesgososquefigurabanenlalista.Estasnormasdebanapli
carse tanto a las fuentes nuevas como a las ya existentes y deban
proporcionar...unampliomargendeseguridadparaprotegerlasalud
pblica.Despusdelafechadeentradaenvigenciadeunanorma,las
fuentesnuevasylasyaexistentesdebanmodificarseparaconformarse
alasNESHAPs.Sedabaalasfuentes90dasdeplazoparacumplir,
aunqueEPApodaotorgarunaexcepcinadicionaldehastadosaos.
SibienfueronpromulgadasporlaEPA,lasNESHAPsfueroncontrola
dasporlosEstados.ElCuadro5presentaunalistadecategorasselec
cionadasdefuentesparalasqueEPApromulgNESHAPS,conuna
brevedescripcindecadanorma.
31
Seccin112.
32
AlaquesehacereferenciacomoNormasNacionalesdeEmisinpara
ContaminantesAtmosfricosRiesgosos,oNESHAPs.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
CUADRO5 NESHAPSPARACONTAMINANTESATMOSFRICOS
RESGOSOS3
Contaminante Fuentestpicasconsideradasnormas
Asbesto Elaboracin Emisionesnovisibles,
Demolicin limitaciones
Fabricacin enusonotificaciones
Disposicin
a
Este Cuadro slo pretende ser un resumen, y no debe interpretarse
comodefinitivoocompleto.
b
Milirremesporao,dosisefectiva.
c
Istopo210dePolonio.
d
picoCuriespormetrocuadrado/segundo.
ELIZABETH L. ANDERSON
33
NaturalResourcesDefenseCouncil,Inc.V.EPA,824F21146[1987],
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
34
54 Registro Federal 14deseptiembrede 1989.
35
1x10"6eslaanotacinmatemticadeunodivididoporunmilln.
ELIZABETH L. ANDERSON
Las enmiendasalActadeAireLimpiode1990
LasCAAAde1990modificaronsubstancialmenteyagrega
ron elementos alprograma nacional de control de la contaminacin
atmosfricaenvariosaspectosimportantes.Estasenmiendasfueronel
frutodemuchosaosdedebateconstitucionalysebasaronenvarias
opinionesyconsideracionesclavesrespectodeloscontaminantesat
mosfricos:
1. ElCAAde1970diocomoresultadoimportantesmejorasen
lacalidaddelaireentodoelpas,perolacalidaddelaire
empeorenlosaos80.Enparticular,msde100AQCRs
enlasqueviva msdelamitaddelapoblacindelpasno
estabancumpliendolasNAAQS.LasNAAQSsobreelozono
yelmonxidodecarbonoeranlas queseinfringancon
mayorfrecuencia,bajolainfluenciadelenormecrecimiento
delparqueautomotrizdelpas.
2. La EPA, segnsupropiaconfesin,fracasenelmanejo
adecuadodeloscontaminantesatmosfricosriesgosos.Se
regularonslosietecontaminantesencasiveinteaos.
3. SetemancatstrofesqumicascomoladeBhopal,India,y
nohabaunmecanismoderegulacincapaz deprevenir
accidentesqumicosodereaccionaranteellos.
4. Lalluviacidaeraunapreocupacincrecienteentodoelpas,
ynohabaunprogramareguladordestinadoareducirla.
5. Elozonodelaestratosferaestabasiendodestruidoporlas
emanacionesqumicasindustrialesycomerciales,ynoha
baunprogramareguladorparadisminuirlasemisiones.
IncumplimientodelasNAAQS
Fuentesmviles
Las CAAA de 1990 tambin tuvieron un impacto
substancial sobre el parque automotriz del pas y sobre los com
bustiblesqueseusan.Enprimerlugar,lasnormasdeemisinpara
losvehculosmotorizados sehicieronms severas a travs de un
ELIZABETH L. ANDERSON
programaescalonadoduranteladcadadelosaos90,conlaposi
bilidad dehacerse anms severo enlaprxima dcada. Los ca
miones ybuses tambindebenatenerseanormasmsrgidas. El
Actaexigetambinperodosdegarantamsprolongadosparalos
equiposdecontroldelaemisindegasesdelosvehculosmotori
zados,hasta80.000millasy8aosparadeterminadosequiposde
controldeemisindegasesenlosautomviles.Adems,lasindus
trias de combustibles deben producir y vender combustibles
reformulados que cumplan condiciones fsicas y qumicas especfi
cas,entreellasunadisminucindelavolatilidad,delaromaydela
toxicidad en el aire, la eliminacin del plomo y la adicin de
detergentesdegasolina.Porltimo,sesolicitaalosfabricantesde
automviles que comiencen a producir vehculos capaces de usar
combustiblesalternativos(porejemplo,alcoholypropano)paraven
derlos a los operadores de flotas automotrices en las reas de in
cumplimientoserio,graveyextremodelasnormasdelozono. En
esteprograma,lasflotasde10omsvehculos,quepuedenrecibir
combustibleenunmismolocalcentral(seexceptanlosvehculos
de alquiler, deemergenciaypoliciales), debencambiaraloscom
bustiblesalternativoshaciafinesdelpresentedecenio. Esteprogra
ma, por cierto, necesita que haya produccin de tales vehculos y
quelasempresascorrespondientesloscompren.
Anualmenteseemitenalaireentodoelpasunos2.500
millonesdelibrasdecompuestosqumicostxicosenelcursonormal
delosprocesosindustriales.36Enelairedelasciudadessemidentam
binenformahabitualmuchassubstanciastxicas.Dado,adems,que
laEPAnoimplementoadecuadamentelosrequerimientosrelativosa
contaminantesatmosfricosriesgososconformealCAAde1970,elCon
gresoaprobunprogramatotalmentenuevoparahacerfrenteaestos
contaminantes.Enprimerlugar,lasCAAAde1990enumeran189con
taminantesatmosfricosriesgososespecficos,quedebenserregulados
paracomenzar,yestablecenelprocedimientoderevisindelalista.El
36
AgenciadeProteccinAmbientaldeEEUU. Substancias Txicas en la
Comunidad. Perspectivas Nacionales y Locales. EPA560/490017.Septiembrede1990.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Cuadro6ofreceunalistaseleccionadadealgunosdeestoscontaminan
tesatmosfricospeligrosos.LasCAAAde1990especificanlaregulacin
delasemisionesdeestoscontaminantestantoenlasgrandesfuentes
comoenlasfuentesderea.
CUADRO6 SELECCINDECONTAMINANTESATMOSFRICOSRIESGOSOSQUE
FIGURANENLALISTADELASCAAADE1990
Acetaldehdo Formaldehdo
Acrolena teresdeglicol
Acidoacrlico Heptacloro
Acrilonitrilo Hexaclorobenceno
Clorurodealilo Hexano
Anilina Acidoclorhdrico
Compuestosdeantimonio Acidofluorhdrico
Compuestosdearsnico Sulfurodehidrgeno
Asbesto Compuestosdeplomo
Benceno Lindano
Bencidina Compuestosdemanganeso
Compuestosdeberilio Compuestosdemercurio
Bis(2etilhexil)ftalato Metanol
Bromoformo Clorurodemetilo
1,3butadieno Cloroformodemetilo
Compuestosdecadmio Metiletilcetona
Caprolactam Isocianatodemetilo
Captan Clorurodemetileno
Carbaril Fibrasminerales(finas)
Disulfurodecarbono Naftalina
Tetraclorurodecarbono Compuestosdenquel
Clordano Nitrobenceno
Cloro Paratin
Cloroformo Fenol
Cloropreno Fosgeno
Compuestosdecromo Fsforo
Compuestosdecobalto Anhidridoitlico
Emisionesdehornosdecoque Bifenilospoliclorados
Cresoles Materiaorgnicapolicclica
Cumeno Oxidodepropileno
Compuestosdecianuro Quinona
DDE Nucleidosradiactivos
Dibenzofuranos Estireno
1,4diclorobenceno Compuestosdeselenio
Diclorovos 2,3,7,8TCDD
Dietilsulfato Tetracloroetileno
Dimetilformamida Tetraclorurodetitanio
Dimetilsulfato Tolueno
Epiclorohidrina 2,4toluenodiisocianato
Etilacrilato Toxafeno
Etilbenceno Tricloroetileno
Diclorurodeetileno Acetatodevinilo
Glicoldeetileno Clorurodevinilo
Oxidodeetileno Xilenos
ELIZABETH L. ANDERSON
Grandes fuentes.Unagranfuenteesaquellaqueemitems
de10toneladasanuales(loquepuedeserapenas2,5librasdiarias)de
cualquiercontaminantequefigureenlalista,o25toneladasanualesde
cualquiercombinacindeloscontaminantesdelalista.Lasfuentesde
reasoncualesquieraotrasfuentesdeloscontaminantesquefiguranen
lalista.Enjuniode1991laEPApublicunalistapreliminardecatego
rasdefuentesgrandesydereaquesepensabasometeraregulacin.37
Lalistaincluyemsde700categorasdefuentesindustrialesycomer
ciales.LaEPAesperapublicaren1992unalistadefinitivadelascatego
rasdegrandesfuentesyfuentesdereaqueseregularn.ElCuadro7
presentaunalistaescogidadecategorasdefuentesdecontaminantes
atmosfricospeligrososdesignadosparaposibleregulacinporparte
delaEPA.
Lasfuentesqueemitenenformarutinarialoscontaminan
tesdelalistadebenregularseendosfases.Enlaprimera,EPAdebe
publicarlasnormasdeemisinquereflejanlatecnologademximo
controlaccesible(abreviadohabitualmenteMACT),tantoparalasfuen
tesnuevascomoparalasyaexistentes.Lasnuevasfuentesdebencum
plirconlasnormasinmediatamenteapartirdelafechadesuentradaen
vigencia; a las fuentes ya existentes puede otorgrseles un plazo de
hasta un aopara que cumplan. Las regulaciones sepromulganen
cuatroetapas:40delascategorasdefuentesdebieronregularseal15de
noviembrede1992;untotaldeun25%delascategorasdefuentesque
aparecenenlalistadebenestarreguladasal15denoviembrede1994;
otro25%debeestarreguladoal15denoviembrede1997;yelrestodebe
serloal15denoviembredelao2000.
Enlasegundafasedelprogramadecontroldeemisiones
rutinariaslosriesgosparalasaludhumanaqueansubsistandespus
delaaplicacindelaMACTdebencuantificarse,yserequerirncontro
lesadicionales,siesnecesario,paraprotegeralpblicoconunamplio
margendeseguridad.Laestructurayelalcancedeesteprogramason
inciertosenestemomentoporquelosprocedimientosporusardeben
desarrollarseunavezquelaAcademiaNacionaldeCiencias,elCiruja
noGeneral(SurgeonGeneral)ylaEPAhayanefectuadosusestudios.
Al15denoviembrede1996,laEPAdeberinformaralCongresosobre
losmtodosdeclculodelosriesgosparalasaludpblicaylaimpor
37
Registro Federal,Vol.56,pgina28548,21dejuniode1991.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
CUADRO7 SELECCINDECATEGORASDEFUENTESPARASERREGULA
PORLAEPA*
Combustin AlimentosyAgricultura
Calderas/turbinas Preparacindealimentos
Calefaccinresidencial Lijadodealgodn
PolmerosyResinas CompuestosOrgnicos
ProduccinyUso Produccinyuso
Fabricacindeespuma Usodemateriasprimas
Fabricacinyusode
emulsiones CompuestosInorgnicos
Produccinyuso
IndustriasMetalrgicas Detergentes
Noferrosas Fertilizantes
Ferrosas
Secundarias TratamientoyEliminacinde
Desechos
ProductosMinerales Tratamientodeaguasservidas
Procesamiento Incineracindefangos
Uso dealcantarilla
FuentesdePetrleo Miscelneos
Refineras Pulpaypapel
Distribucin/venta Limpiadoenseco
Produccindeneumticos
RevestimientodeSuperficies Diluyentesdepintura
Metal Desengrase
Madera Teido
Papel Fabricacindetechumbresdeasfalto
Tela Astilleros
Plstico Cromadoelectroltico
Esterilizacincomercial
CompuestosAgrcolas Columnasdeenfriamiento
Produccinyuso Fbricaselectrnicas
Pesticidas Explosivos
Curtidodecuero
Frmacos Usodepinturas/revestimientos/
Produccin adhesivos
Procesamientodepelculas
fotogrficas
tandadetalesriesgos,incluyendorecomendacionessobrelalegislacin
requerida.SielCongresonolegisla,lasCAAAde1990especificanque
laEPApromulgarregulacionesquegaranticenunampliomargende
seguridadparaprotegerla saludpblica. ElActaestablece que, en
ausenciadeotradefinicin,estoimplicaunriesgodecncerdeunoen
unmilln38paralosindividuosmsexpuestos.LaEPAdebecomenzar
apromulgarestasregulacionesbasadasenlasconsideracionesdesalud
nomsallde8aosdespusdequesehayapublicadounanorma
MACTparacualquiercategoradefuente.
Fuentes de rea. Las CAAA de 1990 disponen que se
prestarespecialatencinalareduccindelosriesgosenlasreas
urbanas,relacionadasconemisionesdefuentesderea.Estasltimas
se definen en el Acta como cualquier fuente que no sea una gran
fuente; sin embargo, hablando en forma prctica, son fuentes tales
comoestacionesdeservicio,lavasecos,tiendasdepinturaylimpia
doresconsolventes,quesonpequeasperonumerosasyespecial
mente prevalecientes en las reas urbanas. El Acta especifica un
objetivo: alcanzar una reduccin de un 75% en la incidencia del
cncer relacionado con la emisin de contaminantes atmosfricos
txicosprovenientesdefuentesderea. LaEPAdeberecomendar
al Congreso, al 15 denoviembre de 1995, una Estrategia Nacional
globalpara controlar las emisiones de contaminantes atmosfricos
txicos provenientes de fuentes de rea en los radios urbanos. La
estrategiadeberestarimplementadaal15denoviembrede1999.
Emisiones accidentales
38
Laprobabilidaddequeunapersonaenunapoblacinde unmilln
puedacontraercncerarazdeunavida(esdecir,70aos)deexposicinalasubstan
cia.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
deemisinaccidentalpudierancausarlamuerte,heridasoefectosper
judicialesgravesparalasaludhumanayelmedioambiente.ElActa
contieneunalistaespecficadelasprimeras16substanciasqumicas,las
queaparecenenelCuadro8.
Al15denoviembrede1993laEPAdebepromulgarre
gulacionesyorientacionesparaasegurarladeteccinylaprevencin
delasemisionesaccidentalesyparareaccionaradecuadamente.El
Acta especifica que las fuentes en las que una substancia objeto de
regulacinestpresenteencantidadessuperioresalumbraladefinir
porEPAdebenprepararyllevaraefectounplandeadministracin
de riesgos para detectar y prevenir o minimizar las emanaciones
accidentales, y disponer una pronta reaccin de emergencia ante
cualesquieraemanacionesdeestetipo,paraprotegerlasaludpbli
cayelmedioambiente.Elplandebeincluirtambinunaevalua
cinderiesgosdelasinstalaciones,quedeterminelasprobabilida
desdequeocurraunaemisinaccidentalyofrezcaunclculoaproxi
madodelvolumende lasemanaciones,conunaestimacinde los
posibles efectos de arrastre clico, las poblaciones potencialmente
expuestasylosdatoshistricos.
ElActarequieretambinquelaAdministracindeSaludy
SeguridadOcupacional(OSHA)promulguenormasdeseguridadde
losprocesosqumicosafindeprotegeralosempleadosdelosriesgos
relacionadosconlasemanacionesaccidentalesenellugardetrabajo.
Estasnormassepublicaronacomienzosde1992.39LasCAAAdisponen
tambinquelaOSHApubliqueunalistadesubstanciasqumicasalta
mentepeligrosasacontrolarenloslugaresdetrabajo,diferentedela
lista de la EPA; la OSHA incluy en su lista 131 substancias como
altamentepeligrosas.
Finalmente,lasCAAAestablecieronunnuevoComitde
InvestigacindeRiesgosySeguridadQumica,modeladosegnelCo
mitNacionaldeSeguridadenelTransporte,paraqueinvestigarae
informaraalpblicosobrelasoprobablescausasdecualquieremana
cinaccidentalquepudieraprovocaraccidentesfatales,heridasgraves
oprdidasimportantesdepropiedad.Sobrelabasedeesteinforme,la
EPAestautorizadaparapublicarregulacionesconformeacualquier
leyambientalpara reducir laprobabilidaddequetalesaccidentesse
39
Vase57RF6356,24defebrerode1992,
ELIZABETH L. ANDERSON
produzcanenelfuturo.Almomentodeescribirseestetrabajo,annose
habaformadoelComitdeInvestigacindeRiesgosySeguridadQu
mica.
CUADRO8 COMPUESTOSQUMICOSQUEAPARECENENLALISTADELAS
CAAADE1990PARAELCONTROLDELASEMANACIONES
ACCIDENTALES
Amonaco FluorurodeHidrgeno
AmonacoAnhidro SulfurodeHidrgeno
ClorurodeHidrgenoAnhidro ClorurodeMetilo
DixidodeSulfuroAnhidro IsocianatodeMetilo
Bromuro Fosgeno
Cloruro TrixidodeSulfuro
OxidodeEtileno DiisocianatosdeTolueno
CianurodeHidrgeno ClorurodeVinilo
Lluviacida
Desdemediadosdelosaos70haidocreciendolaeviden
ciadequelasemanacionesdedixidodeazufreydixidodenitrgeno
estabanvolviendoadepositarseenlasuperficiedelaTierraenformade
cidosulfricoycidontrico,conunefectoadversosobrelosrecursos
naturales, los ecosistemas, los materiales, ypotencialmente sobre la
saludpblica.Msdel80%deldixidodeazufreyel33%deldixido
denitrgenoprovienendelasplantasdeenergaqueempleanelcarbn
comocombustibleyqueensumayorparteseencuentranenlamitad
estedeEE.UU.Losefectoshansidoespecialmentegravesenelnoreste
delosEE.UU.yenelestedelCanad.
LasCAAAde1990establecenunnuevoprogramadecon
trolparareducirsignificativamentelasemanacionesdeestoscontami
nantesdelasplantasdeenerga.Ensntesis,lasemanacionesdedixido
deazufredebendisminuirenunos10millonesdetoneladasanualesen
dosetapas,laprimeradelascualesentrarenvigenciaen1995yla
segunda,enelao2000.Estasreduccionesdebenlograrsepormediode
unnuevoeinnovadorsistema,basadoenelmercado,atravsdelcual
lasplantasqueaparecenespecficamenteenellistadodelasCAAAde
1990recibenunacuotadelasemisionespermitidas,siendolasumade
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Elozonoestratosfrico
Hay tambin cada vez ms evidencias de que ciertos
clorofluorocarbonos (CFC) y otros compuestos muy estables estn
migrandoalaestratosferaydestruyendolacapadeozono,laqueacta
comounabarrerafundamentalparadetenerlasradiacionesultravioleta
delaluzsolar.Sudestruccinpuedesignificarunaumentoenelcncer
alapielyunaseriedeefectosambientalesgraves.
LasCAAAde1990disponenreduccionesendosetapas.En
laprimera,lassubstanciasqumicasmsestables(incluyendolosCFC,los
Haln,elmetilcloroformoyeltetradorurodecarbono)quedarnprohibi
dasenelao2000,exceptoelmetilcloroformo,quequedarprohibidoen
elao2002.Enlasegunda,enelao2015,secongelarlaproduccinde
otrassubstanciasqumicas,preocupantes,peromenosestablesquelosCFC
(entreellas,loshidroclorofluorocarbonos),yseestablecernrestricciones
parasuuso.Laprohibicinabsolutadesuproduccinsobrevendraenel
ao2030.
Tambinsernafectadosalgunosproductosdeconsumo.
Por ejemplo, la EPA est autorizada para limitar el servicio de los
equiposdeaireacondicionadodelosautomviles,amenosqueutilicen
un equipo de reciclaje certificado. Tambin se prohibir la venta de
refrigerantesparaautomvilesenenvasesdemenosde20librasy,a
partirde1994,debencomenzaravenderselosacondicionadoresdeaire
paraautomvilesqueusenrefrigerantessinCFC. Finalmente,deben
prohibirselosproductosdeconsumoquenoseandeprimeranecesidad
yquecontenganCFC,entrelosquesecuentanlasbocinasyloslquidos
limpiadores.
ELIZABETH L. ANDERSON
Pagodelicenciasypermisosdeemisin
LasCAAAde1990tambindisponenquetodaslasinstala
ciones que emiten un contaminante atmosfrico objeto de regulacin
debenobtenerunpermisodefuncionamiento.
Esteserunanovedadparamuchasinstalaciones.Elpro
gramadepermisosseradministradoenparteimportanteporlosEsta
dos,peroconlaguaylasupervisindelaEPA.ElActaautorizael
cobrodeunderechoanualdeemisinnoinferioraUS$25portonelada
deemisindecadasubstanciaobjetoderegulacin.Estosfondossern
usadosporlosEstadosparaayudarafinanciarlaadministracindesus
programasdepermisos.
Se espera que este programa de permisos sea similar al
programanacionaldepermisosparalacontaminacindelagua.Procu
ramejorarelcumplimientoobligatoriodelasregulacionesreuniendo
todos los requisitos en un solo documento. El nuevo programa de
permisoscomenzarprobablementeen1994.
Obligatoriedad
EnlasCAAAde1990,elCongresoaproblasdisposiciones
ambientales ms restrictivas existentes hasta ahora. En tanto que la
autoridadylasfacultadesdeexigenciadecumplimientoerandbilesy
confrecuenciaambiguasenelanteriorCAAde1970,lasCAAAde1990
ampliaronlaautoridadylasfacultadesdelaAgenciahastaunalcance
casisinprecedentes.Lomsimportanteesquelasdisposicionesesta
blecenclaramentelaautoridaddelaAgenciaparaimponersanciones
criminales, fijar multas elevadas e imponer prolongadas sentencias a
presidio.Porejemplo,elconocimientodelainfraccindeprcticamente
cualquieradelasdisposicionesesundelitodefelona,considerndose
cada da como un delito separado, penado con multas de hasta
US$250.000ypresidiodehasta5aosenelcasodelosindividuos;las
multasimpuestasalasempresaspuedenllegaraUS$500.000porcada
infraccin.Laspenaspuedendoblarseotriplicarseencasodereincidenci
as.Lasinfraccionesrelativasalamantencindearchivosseextienden
ms all de un simple falso informe, cubriendo la no mantencinen
archivosdelosdocumentosoinformesrequeridos.Elconocimientode
emisionesdecontaminantesqueponenaunapersonaenpeligroinmi
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
nentederecibirdaosfsicosseriospuedeserobjetodesanciones,que
enelcaso delosindividuospuedenllegar a multas deUS$250.000
diariosy15aosdepresidio,entantoquelasempresaspuedenser
multadashastaenUS$1.000.000diarios. Finalmente,laEPApuede
hacerfrenteainfraccionesmenoresatravsdeinspectoresquecursen
citacionesenellugardeloshechosporsumasdehastaUS$5.000,yla
EPAestautorizadaparapagarunarecompensadehastaUS$10.000a
cualquieraquesuministreinformacinconducenteaunasancincivilo
criminal.
Resumen
ElActadeAireLimpiode1970ysusenmiendasde1977
dieroncomoresultado notables mejoras enla calidad del aire del
pasy enla salud de sus ciudadanos. Sinembargo, los aumentos
superioresaloesperadoenlasemisionesdecontaminantesdefuen
tesmvilesyestacionariasenladcadadelos80,juntoconproble
masambientalesrecientementeestudiados,motivaronen1990una
revisin substancial y un reforzamiento de las Enmiendas al Acta
deAireLimpio.Seesperaqueestasenmiendas, queenlaactuali
dadestnsiendoimplementadasporlaEPAylosEstados,propor
cionen la base para mejorar significativamente la calidad del aire
enEE.UU.enelcursodelprximosiglo.
Puntosclavesdelapolticade
descontaminacindeSantiago
Eduardo Amagada
SNTESIS DE LA EXPOSICIN A LA COMISIN DE MEDIO AMBIENTE
REALIZADA EN ABRIL DE 1992
apolticadedescontaminacindeSantiagocomprendelos
siguientesaspectosbsicos:
1. Creacindeconcienciadelproblema.
Estaetapainicialydegranimportanciaesdeporsingrata,
pues implica llevar el problema a un nivel de discusin
pblica.Alsaberlapoblacinlamagnituddelmismo,soli
citaralasautoridadesqueresuelvaelproblemadelacon
taminacin.Talespersoneros,especficamentelaComisin
de Descontaminacin de Santiago, saben que ste es un
problema de mediano y largo plazo, pero que no tiene
solucinsinelapoyomasivodelapoblacindeSantiago.
Elresultadodeesteaumentodetomadeconcienciaredun
darenunincrementodelasexpectativasdelapoblacin,
laquesolicitarsolucionesdecortoplazo,quenosonfacti
bles,peroqueimplicarnunaumentoenelapoyopolticoy
econmicoqueseledaralalabordelaComisin.
En este marco se encuadran las acciones de corto plazo
comolarestriccinvehicular,queaunqueineficientesson
lasnicasherramientasconquesecuentaparaenfrentarlas
emergenciasdecontaminacin.
2. Diseodelasaccionesdecontroldemedianoylargoplazo
yapoyoalasinstitucionesdecontrol.
LaComisinestdiseandolasaccionesqueconformarn
elmarcodelargoplazoenelqueseencuadrarnlassolu
cionesalproblemadecontaminacindeSantiago.Eneste
marcodestacanlassiguientes:
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
3. Traspasodelasresponsabilidadesalossectores.
Unavezdiseadaslasaccioneseinstituciones,lasrespon
sabilidadesdeimplementarlasyvelarporsucumplimiento
recaernenlossectoresespecficos.Esascomosernfun
cionesdelMinisteriodeTransporteslasplantasderevisin
tcnicayelcumplimientodelasnormasdeemisinenla
vapblica,ydelMinisteriodeSalud,decretaremergencia
porcontaminacinatmosfricayfiscalizarlasemisionesde
fuentes fijas.
4. Resultado.
Elresultadodelapolticadecontroldeemisionesserque
Santiagopresentarunacalidadambientalacordeconlas
normasyserunaciudaddondelasactividadestendrn
queinternalizarloscostosambientalesdesuquehacer,y
porlotantodesdeestepuntodevistasermscarodesa
rrollaractividadesenSantiagoqueenreasquenopresenten
problemasambientales.
Contaminacinatmosfricade
Santiago
Ricardo Katz
SNTESIS DE LA EXPOSICIN A LA COMISIN DE MEDIO AMBIENTE
REALIZADAEL 25 DE MARZO DE 1992
osprincipalesaspectosquedicenrelacinconlacontamina
cinatmosfricadeSantiagosonlossiguientes:
1. ausenciadevientos(90%deltiempoencalma);Santiagose
despejaconlosvientosqueprecedenalalluvia;
2. capadeinversintrmica;elairedemsabajoesmscaliente
yquedarodeadodemasasfras,loqueimpideladispersin;
3. climasemirido(pocaslluvias);
4. topografacomplicada(peronoeslacausadelacontamina
cin);
5. lassolucionesparaSantiagosontancarascomoenlospa
sesdesarrollados;hayaspectosquecarecendesoluciones
tecnolgicas(porej.:tecnologadiesel:hastahace10aos
eraigualalausadaenla2aGuerraMundial);
6. elhollnqueemiteelmotordieselsecomportacomoungas
ynoprecipita;causael70%delacontaminacindepartculas
deSantiago;
7. los convertidores catalticos no suponen una solucin de
cortoplazo(CO,NOX);endoceaosmssetendrelmis
monivelactual,salvoqueseactesobrelosautosusados;
8. convertidorescatalticosparavehculospreexistentes(usa
dos):sucontrolesmuycomplicadoynosepuederecomen
darporelaltoriesgodeincendiodelvehculoybajaeficiencia
delaparato;
9. plomo:nohayproblemasepidemiolgicos;larazndela
gasolinasinplomoesparaqueopereelconvertidorcataltico.
La bencina sin plomo produce slo beneficios para el
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
vehculo.ENAPnotienecapacidadparaabastecerelmer
cadonacionalytemelacompetenciaporimportaciones.El
decretoqueentraenvigenciaenseptiembredel92provocar
cambiosenelmercadoautomotor(faltadeadaptacindela
tecnologa:autosdeBrasilydeArgentina);
10. problemasdeSantiago:
a) monxidodecarbono:estacontaminacinvaenau
mento.
b) monitoreo:
ParqueO'Higgins(Reg.Tacna)
ParqueGranBretaa(calleSeminario)
EstadioCORFO(Tabancura)
MinisteriodeHacienda
HospitalJ.J.Aguirre
Lasfuentesdeinformacinestndondeexistelamayor
concentracindevehculos.
c) ozono:contaminantesdelbarrioalto.
d) partculas:lomsgraveesalsurdeSantiago,perose
superalanormaentodaslasestacionesdemonitoreo.
11. congelacin de las emisiones industriales (decreto sobre
fuentes fijas);
12. fuentesmviles: sehandictadodosdecretos (dieselauto
mviles).
Fuentesfijas:talcomoqueenelcasoanterior,sehandicta
dodosdecretos,unoparalasmegafuentesyotroparalas
fuentes industriales.
Introduccin
Gabriel Del Fvero
SECRETARIOEJECUTIVOCOMISINDEMEDIOAMBIENTEDELCEP
agestinambientalpuedeserdefinidacomounconjunto
deaccionesdestinadasa aprovecharyusarelmedioam
bienteysuscomponentes,sinmenoscabodesucalidady
desucapacidadregenerativa.Enconsecuencia,muchosyvariadosson
losinstrumentosquesehaprocuradolainteligenciahumanaparages
tionarelmedioambiente.
Lasnormasoestndaresdecalidadambiental,ascomolas
normasdeemisin,derechosdeemisintransables,regulacionestecno
lgicas,exigenciasdendolecomercial(formadeobtencindemateria
lesconquesemanufacturanartculos,lacalidaddeenvasesoproduc
tos, mtodos de fabricacin o procesos industriales, posibilidad de
reciclaje,etc.),impuestosoincentivostributarios,etc.sonejemplosde
losinstrumentosqueseutilizanenlaactualidadparagestionarelmedio
ambiente.
A nivel mundial los estndares de calidad ambiental co
mienzanaserutilizadosyadifundirseainiciosdeladcadadelosaos
70.Estosestndaresdefinendeunamanerageneraleigualitaria,para
una sociedad cualquiera que los estatuya, la capacidad de uso que
admitenloscomponentesbsicosdelmedioambiente,estoes,elaire,
lasaguasylossuelos.Estoshandemostradoserunodelosmecanismos
mseficacesyeficientesparadefinirlosobjetivosdecalidaddelmedio
ambiente.
Los estndares de calidad ambiental, a su vez, se distin
guenentre losprimarios ylos secundarios. Los estndaresprimarios
tienenporobjetoprotegerlavidaysalud delossereshumanos,con
unmargenrazonabledeseguridad.Lossecundarios,encambio,estn
destinadosaproteger,conservaropreservarlavidaylasaluddelos
seresvivosnohumanos(florayfauna),larenovabilidaddelosrecursos
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
deloscualestalesespeciesdependenylasustentabilidaddelasfun
cionesdelosecosistemasdequeformanparte,tambinconungrado
razonabledeseguridad.Asimismosonfuncionalesparalaproteccin
demonumentos,visibilidad,paisajesuotrosaspectosdelmedioam
biente.
En trminos prcticos, la fijacin de un estndar de cali
dadparaelaire,aguaosuelo,significaqueentalescomponentesoen
alguno de ellos, pues se fijan independientemente para cada uno, no
debeexistirunaconcentracindadadeundeterminadocontaminante,
seastaunvalormximoomnimo,durantealgnperodooenabso
luto.As,porejemplo,lanormaprimariadecalidaddelairereferidaa
SO2 (anhdridosulfuroso) enChileestablecequeenelairenopuede
habermsde365microgramospormetrocbiconormal,enellapso
de24horas,ode80microgramospormetrocbiconormalcomopro
medioenellapsodeunao.
Deestaformaseestdefiniendolacalidadquedebetener
el aireenrelacinalSO2, o a lainversa, laformaenquepuede ser
usadoelaire,encuantocomponentedelmedioambiente,comorecep
tordelasdescargasdeSO2quegenerandeterminadasactividadesna
turales o productivas.
Loanteriorestdefinidonoenfuncindelaireporsmis
mo,sinoqueparaqueste,enrazndelasconcentracionesdeSO2
quecontenga,norepresenteunriesgoparaelhombreoparalafloray
fauna.Porlotanto,paracadasustanciaqueseconsiderepeligrosase
debernfijarloslmites desupresencia, seaenelaire,enlasaguaso
enlossuelos.Enelaguaesfrecuentequeelestndar fijeunaconcen
tracinmximaparauna sustanciaespecfica,porsobre la cualell
quidoelementosehacepeligrosoparaciertosusos(bebida,riego),y
sinasociacinaperodos,sinoqueatasasdeingestaespecificadas.
Dado que los estndares primarios de calidad ambiental
fijanunnivel determinado, enel cual existe un razonable margen de
seguridadparala saludhumana, lamismanorma debieraindicar a
partirdequnivellapresenciadelasustanciareguladaseconvierte
enunasituacingraveocrticaque,eventualmente,dlugaramedi
dasdrsticas,comolaimposicindenormasdeemisinosuspensin
dedeterminadasactividades,destinadasareducirsustantivamentela
emisindelosefluentesquecontienenlasustanciaregulada.
Como se expresara, las normas o estndares de calidad
ambientalprimarias o secundarias suponen un riesgo para la salud
INTRODUCCINCAPTULOV
Adems, debetenerseencuentalacapacidadtecnolgica
existenteparaabatiroeliminarcontaminantes,demaneraquelasexi
gencias derivadas de los estndares puedan ser cumplidos por los
destinatariosdelasnormas.Enotraspalabras,elestndardeberefle
jarconrealismosuspropiasposibilidadesdeseracatado.
Enestrictarelacinconestoltimo,conlosobjetivosam
bientalesgeneralesdeunasociedadyconotrasnecesidadescolectivas
que tambin deben ser satisfechas, debe realizarse un serio anlisis
o comparacin entre elbeneficio asociado al estndar y el costo en
queincurriresamismasociedadparaalcanzarlo. Enestesentidoes
necesario que las acciones derivadas de los estndares sean lo ms
eficientesposible,esdecir,quelogrenlasmetasdeproteccindeseadas
almnimocostosocialposible.Enpasescomoelnuestro,dondeexis
teunafuertedemandaderecursoseconmicosdepartedediferentes
sectores, pinsese en educacin, atencin de salud, habitacin,
infraestructurasviales,seguridadciudadana,etc.,obligaaquelosob
jetivos de proteccin ambiental se inserten dentro de esa realidad
socioeconmica.
Otrafacetarelevantequepresentanlosestndaresdecali
dad ambiental, como ya se adelantara, es que obliga a los sujetos
normados(Estadoyparticulares)aregulartodassusactividades,sean
productivas, recreativas o de otra ndole, y la forma de uso de sus
bienes, de manera tal que se puedan alcanzar las metas de calidad
ambientalpredefinidasenlosestndares.
Estoequivalearestringirodelimitarderechosdelasper
sonas,queestnamparadosjurdicamente,yrespectodeloscualesy
encuanto a suejercicio serefierenoexistanrestriccionesprovenien
tesdenecesidadesambientales. Armonizarlosderechossusceptibles
deserafectados,comoeldepropiedad olalibertadpara desarrollar
cualquier actividad econmica, con las aspiraciones de calidad am
bientaldeunasociedadnoesunatareafcilotrivial.
Paraarmonizarlosderechosquepuedanentrarenconflic
to,resultaimprescindiblequeexistaclaridadencuantoalosobjetivos
de calidad ambiental quepersigue la sociedad, dado que debenser
alcanzadosalmnimocostosocialposible.Talesaspiracionesnopue
denserlogradaslegtimamenteacostadelosderechosindividuales,
dado quenuestro ordenamientojurdico no lo admite yporqueno
serajustoqueassehiciera.Deellosecoligequealgunoscostoslos
deberasumirelEstadoenrepresentacindelosinteresesdelasocie
INTRODUCCINCAPTULOV
dadtoda.Lapreservacindeunpaisajepodrasuponer,porejemplo,
privaraalguiendelaposibilidaddeaprovechareconmicamenteel
recursomadererodeunbosquenativosituadoensupropiedadpriva
da.Entalcaso,lasociedaddebeindemnizaralpropietariodelbosque
porlalimitacinqueseleimponeasudominio,puesseestafectando
unodesusatributosesenciales(usufructuardelacosa,enestecasoel
bosque).Ysiseleexpropiaelbosquedebeserindemnizadoporla
propiedadcompleta.Enamboscasossedebeindemnizar,aunqueel
motivoseadeinequvocautilidadpblica. Demaneraquelafijacin
deestndaresambientalesrepresentacostospblicosyprivadosylos
queseimpongana estos ltimosnopuedensignificarexpoliacino
privacindesusderechos,sinlaadecuadacompensacin.
Lasenormesconsecuenciasquesederivandelasrestric
ciones que se establezcan a las actividades de las personas para el
desarrolloeconmicosocialdeunpasdebenseradecuadamentepon
deradas,sinperjuiciodequenadiesostienehoyenda,enformafun
dada,quesepuedalograrunverdaderodesarrollomedianteladepre
dacindelosrecursosnaturalesrenovablesomedianteladegradacin
delmedioambiente,sinoquehayconsensoenquesedebeasegurar
la sustentabilidad de tales recursos y del medio ambiente. Es una
ecuacin difcil y las normas o estndares de calidad ambiental son
partedelamisma.
Comoconsecuenciadeloexpuesto,sepresentandoscues
tionesadicionalesenrelacinconlosestndaresdecalidadambiental,
quesoncruciales: qurangoojerarquajurdicadebentenerlasnor
masdecalidadambiental,ycmodebenserestablecidas,esdecir,a
basedeculprocedimiento.
Si lasnormas de calidad ambiental fueren fijadaspor ley,
su pblica discusin, a nivel dela sociedad toda, estara adecuada
mentegarantizadaenvirtuddelprocesomismodegeneracindeleyes,
queinvolucraalPresidentedelaRepblicayalCongresoNacional.
Endichasinstanciasdemocrticaspuedenhacersevalerlos
diferentespuntos devistaentorno a loscomplejosproblemas antes
reseados,permitiendolaparticipacindelosmsvariadossectorese
interesesdelasociedad.Dehecho,laleyaparececomolanicaforma
jurdica apropiadapara regular una materia que se suponedebe ser
armonizadaconotrosderechosamparadosporlaConstitucinylas
leyes.
Sinembargo,nohayqueolvidarlascomplicacionestcni
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
casquecadanormadecalidadambientalposee,lanecesidadderevi
sarlaperidicamenteconformeavanceelestadodelconocimientoyla
cantidad de estndares que habra que establecer. Tales situaciones
introducenungradodedudaacercadelaviabilidaddeestemecanis
modefijacindeestndaresdecalidadambiental.
Entodocaso,atravsdelaleysedeberagenerarunmanda
toaalgunaautoridadadministrativaparaque,conformeunprocedi
mientoqueasegurelaidoneidaddelestndar,lo fije.Enderechoello
significaraestablecerelestndardecalidadambientalpordecretosu
premo.
Esta posibilidad aparece como aceptable, siempre que el
procedimientodegeneracindelestndardgarantasalosdiferentes
sectoressocialesinteresados,dadoslosimportantesaspectosinvolucrados,
y en que la facultad de la autoridad administrativa est claramente
acotadaporlaley.Elprocedimientopertinentedeberaconsiderarins
tanciasformalesdeparticipacinpblicayobligarafundarlasproposi
cionesenestudioscientficosyenanlisisdecostosybeneficios.
Enotroordendeideas,laformaenqueelpaspretenda
abordarsusproblemasambientales,podraincidirenlainstitucionalidad
msapropiadaparavelarporelcumplimientodelosobjetivosdecalidad
ambientaldelasociedadyparaproponeryconcretarpolticasnacionales
sobrelamateria.
Lasproposicionesvandesdelacreacindeunministerio
hastaladeunainstanciameramentecoordinadoraoladeunrgano
contralor,talcomounasuperintendencia.Cabehacerpresentequeuna
delaslaboresmsimportantesquedeberarealizarlaentidadestatal,
apartedesuparticipacinenlageneracindeestndaresdecalidad
ambientalodeotrosinstrumentosdegestinambiental,consistirenla
evaluacindelabondaddeesosestndares,encuantoasueficaciay
eficienciaparaconseguirlospropsitosdeseados.
Loanteriorsignificaexaminarelgradodecumplimientodel
estndar,elcostoquehayasignificado,losbeneficiosrealesobtenidos,
comparndolos con los planificados originalmente. Esta labor es de
capital importancia pues debe constituir el punto de partida de los
procesosderevisinperidicadelosestndaresyservirdeexperiencia
parafijarotros.
Enconclusin,losestndaresdecalidadambientaltienen
unaenormetrascendenciacomoinstrumentosdestinadosadefinirlas
metas de calidad para el medio ambiente que una sociedad puede
INTRODUCCIN CAPTULOV
desearenunmomentodado.Permitenafinarposteriormenteesosmis
mosobjetivos,enlamedidaqueelavancedelconocimientoloadmitey
conlaexperienciaprcticaqueserecojadesuaplicacinenlarealidad.
Porende,sugeneracinesunatareadealtacomplejidad,querequiere
debuenosrecursoshumanosyfinancieros,ydeclarasnormasprocesa
lesparasuestablecimientoyposteriorevaluacin.
Estndaresprimariosdecalidad
ambiental
Dr. Juan Giaconi G.
Conceptodesalud
La Organizacin Mundial de la Salud ha definido salud
como el completo bienestar fsico, psquico y social de las personas
pertenecientesaunasociedaddeterminada.
Esta definicin tiene la desventaja (Parsons 1978) de una
excesivaamplitud,yaquecualquieraperturbacinalcompletobienes
tarfsico,psquicoysocialdelaspersonaspodraserentendidacomo
unproblemadesalud.
Conesto,granpartedelasdificultadesquelossereshuma
nosenfrentanenlavidacotidiana,yquehanllegadoaserparteinhe
rentedesuvivir,podranserconcebidascomoalteracionesalasalud.
En los estudios conducentes a apoyar la definicin de
normasprimarias ambientales,paraproteger la salud delapobla
cin,seusanbsicamenteenfermedadesconocidasosntomasbien
estandarizadoscomunesavariasdeellas.Enloscasosdemedicin
demortalidadtambinseusancriteriosdediagnsticospreviamente
conocidos.
LanomenclaturaycodificacindelaClasificacinInterna
cionaldeEnfermedadesdelaOMS,novenarevisin,eslamundialmen
teaceptada.
Comoejemplodeloexpuestosepuedemencionarlaaso
ciacinentremonxidodecarbono(CO)ylaenfermedadcoronaria;la
vinculacinentreenfermedadesdelaparatorespiratorioconPM10,xi
donitrosoyanhdridosulfuroso.
Conceptoderiesgo
Enepidemiologaseentiendeporriesgolatasadeinciden
ciadeunaenfermedadocondicinenunapoblacindefinida.(Enten
diendoporincidenciaelnmerodecasosnuevosenunperodoprede
terminado.)
Seconsiderafactorderiesgocualquieracuyapresenciaest
asociada(nonecesariamenteenformacausal)conunriesgoaumentado
deunadeterminadaenfermedadocondicin.
Paraprecisarlanaturalezadelarelacinentresucesosapa
rentementeasociadosseusandefinicionesmsprecisassobreriesgo,las
queseexponenacontinuacin:
JUAN GIACONI G.
a) Riesgo relativo:eslatasadeincidenciaenlosexpuestosaun
factorocondicin,divididaporlatasadeincidenciaenlos
noexpuestos. Lamedicinenestetipoderiesgoesuna
medidatildelafuerzadeasociacinentreunacondicino
enfermedadconunfactorderiesgo.Losfactorescausales
seasocianconriesgorelativoalto.Porejemplo,enlaingestin
deplomoenlosniossehademostradoquesobreciertos
nivelesenlasangre,dichoagenteescausantedetrastor
nosdelsistemanerviosocentral.
b) Riesgo atribuible:consisteenlatasadeincidenciaenlosex
puestosaunacondicinofactorderiesgomenoslatasade
incidenciaenlosnoexpuestos.Esteriesgoesunamedida
tildelareduccinenlatasadeincidenciaesperadaentre
aquellosexpuestosalfactorderiesgosistefueracausal.
Porejemplo,enunestudiorecientesehapodidodemostrar
unaasociacinestadsticamentesignificativaentreaumentos
agudosdelPM10eincrementosenlasmortalidadesespec
ficasporalgunasenfermedadesrespiratoriasenmayoresde
sesentaaos.1Laeliminacindeestosepisodiosdeaumen
todematerialparticuladopermitiracalcularladisminu
cindemortalidadconsiguienteporesascausasespecficas.
Ambienteypoblacin
Numerososfactoresafectanlasensibilidaddelapoblacin
alasnoxasambientales,entreelloslaedad,elsexo,elestadogeneralde
salud y nutricin, las exposiciones simultneas, las enfermedades
preexistentes,latemperaturaylahumedadenelmomentodelaexposi
cin.Engenerallosancianos,losniospequeos,lasembarazadas,las
personasconenfermedadespreexistentes,losfumadoresdecigarrillos
1
D.Rutstein,R.Mullan,T.Frazier,W.Halperin, et al.Sentinelhealths
events(occupational):abasisforPhysicianrecognitionandpublichealthsurveillance.
American Journal of Public Health,73(9),1983,pp.10541062.;DolR.Ocupationalcncer:
ahazardforepidemiologists. International Journal of Epidemiology,14(1),1985,pp.2231;
J. Escudero.Algunas consideracionessobrelacontaminacinambiental. Cuadernos
Mdico Sociales, XXX (1), 1989, pp. 1825; A. J. Me Michael. Setting environmental
exposurestandars:theroleoftheepidemiologist. International Journal of Epidemiology,18
(l),1989,pp.1016.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
yelpersonalexpuestoensumediodetrabajosonmsvulnerablesala
exposicindeloscontaminantes.
Desdeelpuntodevistatoxicolgicoydelaaccindelas
sustanciasqumicas,lapoblacinsevaaenfrentarcondistintostiposde
efectos:
a) Efectos agudos:sonelproductodelaexposicindelasper
sonas aelevadasconcentracionesdesustanciasqumicas
enelambiente,encortotiempo. Ejemplo: elaccidenteen
Pozarica,Mxico,porelescapedecidosulfdrico.
b) Efectos crnicos: son la expresin de la exposicin a bajas
dosisdesustanciastxicasqueactanalolargodeltiempo.
Ejemplo: elcnceralapielporefectodelaexposicinde
largoplazoabajasdosisdearsnico.
c) Efectos diferidos: las manifestaciones clnicas no correspon
den al momento en que se produjo la exposicin. Estos
efectos son el resultado de una accin de las sustancias
qumicastxicassobreelmaterialgenticocelular.Sepue
deexpresarcomo:
i) Efectoscancergenos: loquesemanifiestaenunare
produccincelulardesordenadaotumor.
ii) Efectos mutagnicos: cuando se daa a las clulas
reproductivasyenconsecuencialosefectosaparecen
enotrasgeneraciones.
iii) Efectos teratognicos: cuando las sustancias qumi
casactansobreelembrinalterandoelmaterialce
lularobloqueandoprocesosenzimticos.Setraduce
engeneralenmalformacionescongnitas.
Elcomportamientodelapoblacinentrminosdesures
puestafrenteacontaminantesambientalesnoeshomognea,existiendo
unadistribucinqueidentificaensusextremosaindividuosconres
puestasparticulares.
En estos extremos se sitanpersonas que experimentan
reaccionesintensasfrentealaexposicinacontaminantesambientales
poralguna caractersticaparticular. Sinembargo, desdeelpuntode
vistadelacantidaddepersonasconestosatributos,estarespuestaes
minoritariaalconsideraralapoblacinengeneral.
JUAN GIACONI G.
Enlafijacindenormasambientalesseaspiraaprotegera
losgruposmssensiblesdelacomunidad,perononecesariamentealos
miembrosmssensiblesdeestosgruposrespectodelosefectosadversos
queloscontaminantespuedentenersobrelasalud.Enotraspalabras,
laspersonashiperreactivasohipersensiblesacualquieragenteambien
talllevaranafijarlasnormasanivelestanbajosqueseranincompati
blesconlasactividadeshumanasbsicas.Respectodeestaspersonasse
sugierecambiodehbitatradicalo,segnseaelcaso,profundoscam
biosensusestilosdevida.
Lasnormasdesaludambientaltienenporobjetoprotegera
losindividuos,laspoblacioneshumanasysuprogeniedelosefectos
adversos de los factores ambientales peligrosos. En este sentido, un
principiobsicoeslamantencindetodaslasexposicionesalnivelms
bajo que sea factible, con la condicin de no exceder los lmites de
exposicindefinidosporlanorma.
Estasnormassesuelenfijardeacuerdoalasconcentracio
nesdelasdiferentessustanciasenloscomponentesambientales(agua,
aire,tierra,etc.)obienenlacantidaddesustanciaquepuedeserabsor
bidaporelorganismo.Sedebeconsiderarquealfijarlanorma,tantola
concentracincomocantidadmximatolerabledebenestarpordebajo
delllamadonivelumbral(sisteexisteosepuededeterminar),cuidan
doquelapoblacinnoestexpuestaaunriesgoinaceptableparasu
salud,inclusodespusdeunaexposicindeporvidaoalmenospro
longada.
Efectosenlasaludhumana
Paraestablecerlosdaosensaludquesonatribuiblesala
presenciaambientaldecontaminantesseharecurridoclsicamentea
lassiguientesmodalidadesdeinvestigacincientfica:
a) Investigacinepidemiolgica.Seusaconalgunaslimitacio
nes,entrelascualesunadelasmsimportanteseselcontrol
devariablesintermediasquepuedenserdeterminantesal
momentodebuscarasociaciones.Entrelasmsfrecuentes
estn:
Contaminacinintradomiciliaria.
Hbitotabquicoenelcasodecontaminantesareos
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
(serefiereenrealidadalusovoluntariooinvoluntario
deltabaco).
Ubicacingeogrficadelavivienda(urbanaorural).
Condicionesfsicasdemayorsusceptibilidad,seans
tasfisiolgicas(embarazo,perodoperinatal,edades
extremas,etc.)opatolgicas(malnutricin,enferme
dadescrnicas,etc.).
Contaminacin producto de exposiciones naturales,
laborales,provenientesdeproductosdeconsumo,etc.
Estosestudiosplanteantambindificultadesmetodolgicas
relacionadasconlamedicindelosnivelesdeexposicinylaconside
racin del tiempo de exposicin, de importancia para la exposicin
crnica.
b) Otrosestudiosnoepidemiolgicos.Estudiostoxicolgicos.
i) Estudiosclnicosquepuedenanalizarpequeasmo
dificacionesconexposicionesdecortaduracinyde
pocamonta.
ii) Estudios en el animal, con buena capacidad de
extrapolacinal serhumano, en especial cuando la
variabledependienteenestudioserelacionacondao
carcinogentico,mutagnicooteratognico.Sedebe
considerarlavariabilidaddeespeciealmomentode
interpretarlosresultados.
iii) Ensayosmoleculares,utilizandoformasbiolgicasin
feriores con ayuda de labiologa molecular, de alta
aplicabilidadenelestudiodedaodematerialgentico
comondicedelatoxicidad.Tienenelinconveniente
denoreconstituirfielmenteelintrincadodiseonatu
ral,plurifsico,delacarcinognesis.
iv) Estudiosderelacinestructuraactividad,quesuelen
basarseenelconocimientopreviodedaosasociados
aestructurasqumicasparticulares,planteandolasos
pecha deefectosparecidos con familias similares de
compuestos.
Incidentalmente,tambinesposibleobtenerciertogradode
informacinproducto de desafortunados accidentes ambientales que
JUAN GIACONI G.
determinanexposicionesapoblacionesmasivasgeneralmentedegran
intensidad.
Vinculacinentredaosalasaludatribuiblesalapresenciade
contaminantes ambientales: Dificultadesmetodolgicas
Histricamenteha existidograndificultadparaestablecer
relaciones de asociacin directa entre la presencia de contaminantes
ambientalesydeteriorodelasaludhumana.
Estadificultadderivafundamentalmentedelassiguientes
consideraciones:
gresivas,etc.).Particularimportanciaalrespectohatenidoeldesarrollo
delainformticacomodisciplinadeapoyo.
Debemos recordar adems queno encontrar argumentos
estadsticos al momento de buscar asociaciones no significa que las
vinculacionesentresustanciascontaminantesydaosalasaludnosean
plausiblesdesdeunaperspectivabiolgica.
ladoconexposicionesdegranmonta(porciertoinfrecuentesenrela
cinalgranproblemadeexposicionesmasivasdemenorintensidad)
puedecorrelacionarsecomoefectodeunaexposicinaguda,talcomo
histricamentesehaobservadotantoenincidentesnaturales(Londres,
ValledelMosa,etc.)comosecundariosalaactividadproductiva.
Un enfoque moderno apunta hacia la identificacin de
indicadoresintermedioscon suficientesensibilidadycarcterpredictivo
paralograridentificareinterceptarlahistorianaturaldelolosdaos
enestudio.Enestesentidoesclaroquelamortalidad,tantodesdeel
punto devista tcnico como tico,ha dejado de serunindicadorde
utilidadparaevaluarestasvinculaciones.Lamedicindemorbilidad
representativa(trazadora)haprobadotenermejorsensibilidad.
Sehaexploradotambinlaidentificacindemodificaciones
deciertasfuncionesespecficasrelacionadasconalgunossistemas.(Efec
tos funcionales en la capacidad respiratoria, cambios fisiolgicos del
aparatocardiocirculatorio,etc.).
a) Independiente,cuandolassustanciasproducendiferentes
efectosotienenmecanismosdeaccindistintos.
b) Aditiva,cuandolamagnituddelosefectosorespuestapro
ducidos esnumricamenteigualalasumadelosefectos
porseparado.
c) Sinrgica(msqueaditiva),cuandolosefectoscombinados
sonmayoresquelasumadelosefectosaislados.Sesuele
hablardepotenciacinalreferirseaesteefecto.
d) Menosqueaditiva(antagonismooinhibicin).
Lasecuenciadeexposicin,ascomoeltiempo,sonimpor
tantes cuando actan ms de dos contaminantes, dependiendo de
estasvariableslacalidadyelgradodeaccincombinada.
Asimismo,laaccincombinadadediferentessustanciasa
nivelesaltospuedesermuydistintaalaobservadaennivelesdeexposi
cinbajas.
Unodelosaportesmsrelevantesdelaepidemiologamo
dernahasidointroducirseenelintrincadomundodelasrelacionesque
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
sepuedenobservar(medir)entrediferentesfactoresenestudioydeter
minadosdaos.
Sinembargo,parapoderestablecerestosparticularescom
portamientos(sinergismo,potenciacin,anulacin,atenuacin,modu
lacin,etc.)serequiereconocer,almenos,elcomportamientoaisladode
lamayorcantidadposibledeestoselementosantesdepoderdetermi
narcmosecomportanalinteractuarlibrementeentresenunmedio
natural.
Al respecto sealemos que en relacin a contaminantes
atmosfricos existe una clara potenciacin de efectos para la salud
humana alconsiderarconjuntamente almaterialparticuladoensus
pensinconalgunoscontaminantesgaseosos.
dosisumbrales,valedecir,aquellasdosismnimassobrelascualeses
posible advertir efectos adversospara la saludhumana. Cuando los
daosaevaluarsoncarcinognicos,esdecir,cunticos,esdifcilestable
ceraqunivel deexposicinsedebefijaresteumbral. Cuando aun
determinadoniveldeexposicinnoseobservaaparicindeestetipode
dao,espreferiblehablardenivelsinefectoobservado,dadoquela
noaparicindeldaopuedeserconsecuenciadeunperododelatencia
prolongado.Sesuelehablarentoncesdeumbraldeinsensibilidad.
i) Gravedadyfrecuenciadelosefectosparalasaludhuma
na,enespecialaexposicionesprolongadas,considerando
preferentemente los efectos irreversibles y crnicos sobre
lasaludhumana.
ii) Ubicuidadyabundanciadelagenteenelmediohumano.
iii) Gradodepersistenciaenelmedioambiente.
iv) Transformacinambientaloalteracionesmetablicasque
puedendeterminarlageneracindeunagentecontami
nanteinclusoms dainoqueelde susconstituyentes
originales.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
v) Poblacinexpuesta.Sebuscaidentificarexposicionesmasi
vasyselectivasparagruposhumanosconcretosyaquellas
queafectanconmayorintensidadaindividuosparticulares
deacuerdoaedad,enfermedadesprevias,condicionescomo
embarazouotrascircunstancias.
Fasesenlaelaboracindenormasambientales
Elobjetivoltimodeunanormaeslareduccinocon
trolderiesgosparalasalud(normaoestndarprimario)oelmedio
ambiente (norma o estndar secundario). En este sentido, la eva
luacin del riesgo inherente a la contaminacin es un procedi
mientoesencialmentecientfico.
Paratalesefectos,cadasociedadproveerunmarcojurdi
co(particular)deprocedimientosaseguir.
Clsicamenteladictacindeunanormaentalsentidosigue
elsiguienteproceso:
Fasecientfica
a) Identificaciny caracterizacin de los agentes contami
nantes.
b) Evaluacindelriesgoparalasaludhumana.
c) Estimacindelriesgo,conocimientodelasvasymecanis
mosdeexposicin,estimacindelapoblacinexpuesta.
Fasepolticayadministrativa
a) Determinacindelnivelderiesgoadmisibleparalapobla
cin.(Enltimotrmino,etapatcnicopoltica.)
b) Identificacindegrupospoblacionalesdemayorsuscepti
bilidad.
JUAN GIACONI G.
c) Consideracin,enladictacindelanormaprimaria,delos
efectossobreelecosistema.
d) Diseodemecanismosdevigilanciaambiental.
e) Marcolegislativo.(Leyesdemarcoambiental,cdigosani
tario,etc.).
f) Aspectoseconmicos. (Estudioscostobeneficio).
Enestafaseesprecisoconocerlasconsecuenciastcnicas,
sociales,financieras,jurdicaseinstitucionalesquederivendelasnor
masaadoptar.
Elmarcorecinexpuestosloseadoptarentrminosge
nerales. Suponeunaprogresinlgica enla toma de decisiones que
quizsnosiempresesigaenlavidareal.Esteproponelaadopcinde
una serie de decisionesbasadas o impulsadas por la ciencia. En la
prctica,quienestomanlasdecisionesquizstenganquehallarsolucio
nesparalosproblemasambientalesexistentes.Enesecaso,elproceso
podradesarrollarseensentidoinverso:delafasepolticaalacientfica.
Aunqueelprocesoexpuestohabitualmentesealineal,enltimotrmi
noenmuchosdeloscasosescclico,alaluzdemayoresconocimientos
cientficosalrespectoquepermitanajustarlasnormasexistentes.
Estaformadetomardecisionesnoestexenta decrticas.
Lasprincipalesobjecionesderivandela insuficiencia deinformacin
sobrelaquesebasalaevaluacin.Estoimpideestimarculessernlos
efectos al largo plazo de exposiciones crnicas. Posteriormente ser
difcildeterminarlosniveleseinclusolostiposdedaosquehabrnde
evitarse.
Laotraobjecinhacereferenciaalgradodeaceptabilidad
dedeterminadosriesgos.Seenglobaenlapreguntaparaquineshan
deseraceptablesdeterminadosriesgos?
LaEPA(EnvironmentalProtectionAgencydeEE.UU.)uti
liza en la fijacin de sus estndares el modelo de dosis respuesta
multietpicodecausalidad (exponencial) encncer, modificadopara
bajasdosisdeexposicin.
Estamodificacinderivadeconsideracionestericas (efec
to aditivo a dosis bajas) y de estudios farmacocinticos. El modelo
multietpico es respaldado por evidencia biolgica y qumica de
carcinognesis, adems de datos epidemiolgicos para radiacin
ionizante,arsnico,aflatoxinaytabaquismo.
Sinembargo la estimacin de riesgo cuantitativopara la
saludhumanaesslounaguaparadeterminarunanormaprimaria.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Convienerecordarquedichaestimacinrepresentatanslounvalor
promediodelosriesgos,enunterrenodegranincerteza,propiodela
exposicinabajasdosis.
Lamedicindeestosriesgosdebe,necesariamente,consi
derarlavariabilidadentreindividuosylasinteraccionesposiblesentre
exposicionescoexistentes.
Relacionesdosisrespuesta
Ladosisrecibidapuedeexpresarsecomodosistotal(adi
cin a lo largo del tiempo) y dosis efectiva, que es aquella que en
definitivaesaceptadaporelrganoreceptorenunmomentodadoy
queesunabuenaexpresindeladosisabsorbidadiariamente.Ladosis
efectivapermitedeterminarlosefectosescalonados,valedecir,adife
rentesmagnitudesdeexposicinefectiva.Existerelacinentrelamag
nituddeestosdaosylacuantadeestadosis.
Ladosistotaltienemayorutilidadalmomentodedetermi
narculessonlosefectoscunticosasociadosalaexposicinycuya
ocurrenciadependedeladosisabsorbida.Enestetipodeefectosno
existeningunadosisumbralpordebajodelacualnoaparezcaelefecto,
perolaprobabilidaddeexperimentarloaumentaramedidaquecrezca
ladosis.
Criteriosaplicablesalafijacindenormas
Ungranproblemaalmomentodefijarnormasderivadela
inconvenienteextrapolacinenelhombrederesultadosproductode
exposicionesdealtasdosisasituacionesdebajasdosis,quesonms
caractersticasenelcasodelserhumano.
Esconvenientesealarqueelllamadoumbraldeinsensi
bilidad,valedecir,aquelniveldeexposicinquenodeterminaefectos
parala salud humana, est influido directamentepor la sensibilidad
del observador en la medicin de los efectos, algunos de los cuales
inclusopuededesconocer.Porestemotivo,esconvenientereferirsea
estenivelcomonivelsinefectoobservado.Elumbraldeinsensibili
dadestdeterminado,entreotrascosas,porexperimentacincontrola
daadiferentesintensidadesy/oconcentracionessobreundeterminado
JUAN GIACONI G.
nmerodesujetosanimales.Comofinalmenteladecisindenoefec
tosetomaabasedeunasubpoblacindeindividuos,esposibleconcebir
la idea quela falta deefectos guarderelacinconhechos tanbsicos
comoelnmerodeindividuosqueestsiendoobjetodeexperimenta
cin. En consecuencia, pareciera ser aconsejable adoptar una actitud
cautelosaenrelacinaltema.
Efecto umbral
SeutilizarelsiguienteGrficoparaevidenciarelproblema:
GRFICO1 DIFERENTESTIPOSDECURVASDOSISEFECTOINDICATIVASDE
UNUMBRAL
Entrminosdeopcionesnormativas,unadecisinpudiera
ser,respectode lacurva1,manteneralatotalidaddelapoblacinbajo
elnivelumbral.Enelcasodelacurva2,dadoquepuedesermaterial
menteimposiblereducirlaexposicinacero,locoherenteseratomar
decisionesqueseubiquenprximasomsbajasqueelcriterioumbral
adoptadoanteriormente.
Lacurva3ofreceunasituacindealtacomplejidad,enla
cualesposibleadvertirqueexisteunncleodeindividuosqueexperi
mentarefectossinnecesitardedosisumbral,yotrogrupoenelcuals
serevidentequeexistetalnivel.Ladificultadparaestablecercules
estenivelumbralradicaenladiferentesusceptibilidaddelosindivi
duosylaheterogeneidaddelapoblacin.
Enestecontextosehacenecesariointroducireltrminode
factordeseguridad(odeincertidumbre)recurriendoalGrfico2.
GRFICO2 CURVAEXPOSICINEFECTOINDICATIVADELASDISTINTAS
ESTIMACIONESPOSIBLESPARACONCENTRACIONESDEDOSIS
INFERIORES
FUENTE:H.W.deKoning.EstablecimientodeNormasambientales.Pau
tasparalaadopcindedecisiones. OMS,Ginebra,1988.
Enellapodemosapreciarculessonlasposibilidades de
extrapolacin de curvas aniveles de exposicinbajos (de mayor fre
cuenciaquelasgrandesexposicionesaladerechadelacurva),siendo
ella las curvas AB, AD yAE. Si se escoge la curva AB y se fija, por
ejemplo,unniveldiariodeexposicinC,lagranmayoradelosindivi
duosquedarnprotegidosporlanorma.Sinembargo,silacurvareales
JUAN GIACONI G.
ADoAE,habrunasubpoblacindeindividuosaquieneslanormano
lograrproteger.Engeneral,cuandolacalidady/olacantidaddelos
datossobredosisrespuestassonabundantes,elfactordeseguridades
pequeoyviceversa.
Laintensidadyduracindelasdosisrecibidasguardan
relacinconlosdiferentesenfoquesconloscualessepuedeplantear
unapolticanormativa.
EnelGrfico3podemosapreciarelenfoquedeemergen
cia,elquetiendeaprevenirlaexposicinaconcentracionesaltasde
cortosperodos.Ellosepuedelograrsuprimiendolaactividaddelas
fuentes cada vez que la concentracin de contaminantes supere un
ciertonivel,loqueequivaledefinirunpuntodecortepredeterminado.
GRFICO 3
Enotroenfoque,llamadodergimen(Grfico3),elobje
tivoeslimitarlaconcentracinenformapermanente,evitandolaexpo
sicin de lapoblacin a dosisbajas porperodosprolongados. Enel
grficoelloequivaleadesplazarlacurvadeprobabilidadesalaizquier
da,disminuyendoelvalordelamediay,colateralmente,disminuyendo
lafrecuenciadeexposicionesdealtasdosis.
En cuanto a efectos sinnivel umbral, ellos pueden com
portarsedelassiguientesmaneras:
GRFICO4 EJEMPLOSDEDIFERENTESTIPOSDECURVADOSISEFECTO
INDICATIVADEUMBRALCERO
FUENTE:H.W.deKoning.EstablecimientodeNormasambientales.Pau
tasparalaadopcindedecisiones. OMS,Ginebra,1988.
Enlacurva1elefectoesproporcionalalgradodeexposi
cin;enla2,lacurvamuestracmodisminuyelasensibilidadalbajar
los niveles de exposicin; finalmente, la curva 3 muestra cmo la
sensibilidad se incrementa a bajos niveles de exposicin. (Pendiente
mspronunciada.)
El Comit de la Academia Nacional de Ciencias de los
EstadosUnidoshaestablecidocuatroprincipiosbsicosparaabordar
losriesgosinherentesalatoxicidadirreversiblecrnicaolosefectosal
largoplazo,aplicablesfundamentalmentealriesgodecncer.Ellosson:
JUAN GIACONI G.
1. Losefectosenelanimal,conlasdebidasreservas,sonapli
cablesalhombre.
2. No hay actualmente mtodos para determinar umbrales
paralosefectosallargoplazodelosagentestxicos.
3. Laexposicindeanimalesdeexperimentacinaelevadas
dosis de agentes txicos es unmtodo necesario yfiable
paraevaluarlosposiblesefectoscarcinognicosenelhom
bre.
4. Lainformacinsedebeanalizaratendiendoauncriteriode
riesgohumanomsquealcriteriodeinocuidadonocividad
enotrasespeciesanimales.
Elestablecimientodeconcentracionesmximasadmisibles
para carcingenos en elaire ambiental, sebasa enla determinacin
experimentaldelaprobabilidaddequeseproduzcaunefectocancer
genoduranteunperodosuperioralalongevidadnormaldelosanima
lesdelaboratorio,yalasubsiguienteextrapolacinalhombre,utilizan
doelcoeficientedereserva.
Definicindelosefectosadversosparalasalud
Elefectoadversooanormalsehadefinidoentrminos
deunamedicinqueestfueradelaamplitudnormal.Estemarco
de referencia es vlido para un gran nmero de individuos que se
sitan dentro de un margen aceptable de variabilidad en torno al
promedio de la poblacin (usualmente a dos desviaciones estndar
delpromedio).Sinembargo,puedeexistirunasubpoblacindeindi
viduosquesesitemarginalmenteaestasconsideraciones,enquienes
la decisin final para interpretar la medicin depender de criterios
estadsticosabasedeinformacinepidemiolgica (usualmentecom
parandocongrupostestigosocontroles).
Dado que los efectos adversos en la prctica se dan en
todalapoblacinynoenformaselectiva,esdifcilestablecercriterios
definitivos en relacin a los efectos, dada la gran heterogeneidad
poblacional, como se ha hecho referencia. Por ello, adems de un
criteriopuramenteestadstico,pesanconsideracionesbiolgicasparti
culares,dependiendodelatributodelsubgrupopoblacionalevaluado
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
a) ocurrenconunaexposicinintermitenteocontinuada,dan
dolugaramermadelacapacidadfuncionalodelacapaci
daddedefensadelindividuo.
b) sonirreversiblesdurantelaexposicinoluegodecesada
sta.
c) aumentan la susceptibilidad del organismo a los efectos
nocivosdeotrasinfluenciasambientales.
LaEPAylosestndaresprimariosdecalidaddelaireen
EEUU.
La Environmental Protection Agency (EPA) enEstados
Unidos de Norteamrica es responsable dela revisinde todoslos
estndaresnacionalesdecalidaddelaireendichopas.Estosestndares
representanunodelosprincipalesobjetivosambientalesdelasClean
Air Acts de 1970 y 1990. Los estndares nacionales para oxidantes
fotoqumicos,monxidodecarbono,dixidodenitrgeno,hidrocarbu
ros, material particulado y dixido de azufre fueron fijados el 30 de
abrilde1971.Lanormaparaelplomofueestablecidael5deoctubre
de1978.
JUAN GIACONI G.
Elproceso defijacindeestndareshaevolucionadohacia
unprocedimientolargoycomplejoenrespuestaanecesidadesdemejor
informacinenlacualbasarlasdecisionesyeldeseodeinvolucraren
mayor grado alpblico engeneraly a lacomunidad cientfica enel
procesodetomadedecisiones.
Laleysobreairelimpio(CleanAirAct)requierequelos
estndaresprimariossesitenaunnivelquepermitaunmargenade
cuado de seguridad segn la Administracinjuzgue adecuada para
protegerlaSaludPblica.Tantoelcuerpolegalcomolahistorialegisla
tivaenelCongresonorteamericanodejanenclaroquelosestndares
primariosdebenbasarsesolamenteenlasaludydisearseparaprote
geralgrupomssensibledeindividuosperononecesariamentealos
miembros ms sensibles de ese grupo contra los efectos adversos
paralasalud.
Desdeelpuntodevistaterico,loscostosenqueseincurre
paralograrunestndardeaireambientalnoseconsideranrelevantes
paraestablecerestndaresprimarios.Estainterpretacinhasidoapoya
daendossentenciasdelosmximostribunalesnorteamericanos.Sin
embargo,loscostospuedenserconsideradosporlasAgenciasGuber
namentales de Control del Aire para planear estrategias de
implementacincostoefectivasparasulogro.
Al fijar los estndares primarios para proteger la Salud
Pblica conunmargen adecuado de seguridad, la EPA debe tomar
decisionesbasadasenconceptosimprecisostalescomoSaludPblica
y adecuadomargende seguridad. ElCongreso us esos trminos
para definir los objetivos amplios de proteccin de grupos sensibles
delapoblacinydelapoblacincomountodo,enlosqueserefierea
experimentarefectosadversosdebidosalaexposicinacontaminantes
en el aire ambiental. Debe reiterarse, en todo caso, que ni la Ley de
Aire Limpio ni su historia proporcionan definiciones precisas.
Para proteger la salud pblica con adecuado margen de
seguridad,laEPAdebedeterminarquefectoocategoradeefectosvan
aserconsideradosadversos.Laliteraturacientficaescrucialparala
identificacindelosefectosadversosparalasalud.Frecuentementeesta
literatura no es lo suficientemente clara para establecer cundo un
efecto observado es en realidad adverso o a qu nivel de exposicin
dichos efectos ocurren. Por ejemplo, muchos contaminantes del aire
causan una degradacin temporal en la funcin pulmonar. Cuando
esta degradacin es suficientemente alta, hay poca duda que el efecto
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
resultanteenlasaludhumanaesadverso.Sinembargo,hayconsidera
bles desacuerdos entre los cientficos respecto a cunta degradacin
debeexperimentarantesquesuefectopuedaserconsideradoadverso.
Asimismo,laliteraturaindicaquealgunoscontaminantesdelairecausan
respuestasfisiolgicasosintomticas.EnestoscasoslaEPAdebeeva
luarelpotencialdeesosefectossintomticoscomoindicadoresdeim
pactosmsseriosenlasalud.
Otra rea en la cual la labor de la EPA no es fcil es la
identificacindegruposdepoblacinquepuedanserparticularmente
susceptibles a los efectos asociados a un determinado contaminante.
Comosedijo,laintencinseraprotegeralosgruposdepoblacinms
sensiblescomountodo.Lacienciahademostradounampliorangode
respuestasalosdiversoscontaminantesenelinteriordelapoblacin.
Frecuentementeunnivelmsbajodeuncontaminantesenecesitapara
proteger adecuadamente a personas con enfermedades cardacas o
pulmonares,losancianosolosmuyjvenes,encomparacinconadul
tosnormalessanos.
AlfijarestndaresprimarioslaEPAtambindebeevaluar
laliteraturacientficaencuantoadeterminaraquniveldeexposicin
aparecenlosefectossobrelasalud.Elconocimientodisponibleesin
completo o contradictorio. Existe incertidumbre asociada con la
extrapolacinderesultadosdeestudiosenanimalesapoblacioneshu
manas. Generalmentenoha sidoposible definirenformaprecisalos
nivelesmsbajosaloscualeslosefectosadversossobrelasaludhuma
nacomienzanaexperimentarse.
ElCongresoproporcionunaherramientaparaabordarla
incertidumbreantesmencionadaalestablecerunadecuadomargende
seguridadenellenguajedelaLeydeAireLimpio.Aunquenoexiste
unadefinicinoperacionaldeestemargendeseguridad,sumencin
explcitatieneporobjetoprotegercontraefectossobrelasaludanno
identificadosporlainvestigacincientficaoaqullosidentificadospero
nobiencomprendidos.Deestamanera,latareadeproteccinvams
alldelaevidenciacientficadisponibleyrequierequelaAdministra
cintomedecisiones,juiciosamente,enconjuntoconlaciencia.
Perspectivas futuras
Elprocesopara establecerestndareshamejoradocon
siderablemente desde su inicio en 1971. Para lograrlo la EPA ha
JUAN GIACONI G.
incorporadotcnicas deanlisisderiesgoparaabordarlasincerti
dumbres no resueltas en las bases cientficas disponibles. Adicio
nalmenteseincorporandostiposdeanlisisenlatomadedecisio
nes: la estimacin de riesgo y su evaluacin junto al proceso de
anlisis de decisiones.
Losobjetivosdelaestimacinderiesgoson:1.laestimacin
deriesgos(probabilidades)deocurrenciadeefectosadversossobrela
saludyelclculodelnmeroesperadodesucesosadversosespecficos,
basados en el estado del conocimiento a esa fecha; 2. la descripcin
cualitativadelanaturalezaylaseveridaddeleventoadversoespecfico.
Laestimacinderiesgodeberacuantificarlasprobabilida
desdequeseexcedaunadeterminadaconcentracindecontaminante,
enuntiempodado,enrelacincondiferentesalternativasdeestndares.
Todoloanteriorvinculadoalosefectosadversossobrelasalud.
El objetivo de la evaluacin de riesgo y del anlisis del
procesodetomadedecisionesesexplicitarlasconsecuenciasynegocia
cionesasociadasconlaseleccindeunestndar versusotro.
Gradacindelosefectosdelaexposicinacontaminantes
ambientalesparalasaludhumana
Losefectosparalasaludhumanaasociadosalaexposicin
adiferentescontaminantesambientalespuedecubrirelsiguienteespec
trodeposiblesdaos,enordenjerrquico:
muerteprematuraparamuchosindividuos
muerteprematuradeunindividuo
enfermedadagudagraveodiscapacidadimportante
enfermedaddebilitantecrnica
discapacidadbenigna
molestias
cambiosdecomportamiento
efectosemotivospasajeros
cambiosfisiolgicosdepocaimportancia
Sesuponequetodarespuestabiolgica,seacualfueresu
grado de intensidad, traduce un efecto nocivo para la salud o es la
expresindirectadeunalesin.Elestablecimientodelanormadepende
sustancialmentedeloqueseentiendapordaoalasaludhumana.
Enlamayoradelasnormasnorteamericanassepartedelsupuestoque
lasaludnocorrepeligroenlamedidaquelaexposicinporsobrela
normanoprovoquetrastornosdetalcarcterymagnitud,quesobrecar
guelosmecanismosdefensivosnormalesdeproteccindelorganismo.
EncontrasteconestoenlaexURSSelconceptosevinculaconelriesgo
deenfermarunavezquesehayanpodidodetectarcambiosenrelacin
alestadodenormalidadfisiolgica.
Endefinitiva,enmuchospasesalfijarnormassehatendi
doarebajarlosnivelesadmisiblesamedidaqueseelaboranindicadores
ms sensibles de dao evaluables preclnica, fisiolgica o
bioqumicamente.
Apesardeestaslimitacionesmetodolgicas,tantodesde
unaperspectiva tica, tcnica, legal y, enltimo trmino,poltica, la
tendenciadebieraapuntarhacialaaceptacindeunarelacinintensa
entrecontaminacinydaoalasaludhumana.
Por las mismas consideraciones, la fijacin de estndares
primarios,enrelacinacontaminantesdebieraserunprocesodeex
traordinariodinamismoy,conungradodeexigenciaenrelacinala
fijacindenormas,queseinclinemshacialaproteccindelasalud
humanasinpostergareldesarrolloeconmicoindustrialdelasociedad,
telndefondoenladiscusindelasnormasyestndares.
Portanto,lanormaalrespecto,lejosdeserambigua(muy
porelcontrario,segnsedesprendedelaexperiencianorteamericana),
debeserexigente,sinquestacaigaenexcesosopreciosismostalesque
freneeldesarrolloproductivo.Estepunto,paraunpascomoelnuestro,
dondelosprocesosproductivostodavaseorientanhacialaextraccin
demateriaprimadecarctermuycontaminante(procesosproductivos
primarios),pareceserelmscrticoalmomentodediscutirlafijacinde
estndares,discusininclusomsimportantequeelhechofundamen
taldeprotegerlasaludhumana.
Si a este debate se agrega el componente de fijacin de
estndaressecundarios,eltemasecomplicatodavams,puestoque
las normativas as vistas debieran incluso ser ms exigentes que lo
planteadoanteriormente.
Estndaressecundariosde
calidadambiental
Fabin Jaksicy F. Patricio Ojeda
1.1.Qusonlosestndaressecundarios?
aimplementacindepolticasambientalesrelacionadascon
laproteccin,conservacinopreservacindelaflorayfau
na, y su entorno ecolgico (paisajenatural), resulta en la
actualidadunasuntoquerequiereespecialurgenciadadoelcreciente
deteriorodequesonobjetolosecosistemasnaturalesporlaactividad
humana.Elestablecimientodeestndaresdecalidadambientalconsti
tuye,enestecontexto,unaherramientalegalquepermiteresguardarel
patrimonionaturalylaintegridaddenuestrosecosistemas,ascomo
prevenirlaincidenciadealteracionesqueprovoquencambiosirreversi
blesenellos.
Unodelosmecanismosmseficientesdecontroldecalidad
ambiental,ampliamenteutilizadoenpasesdesarrollados,loconstituye
elestablecimientodeestndaresdecontaminacinysuscorrespondientes
normasdeemisinalaire,aguaosuelos.Estosestndaresonormasde
emisinfijanlacantidad(concentracin)delcontaminanteenunaemisin
oefluentequepuedeserdescargadoporunadeterminadafuenteenun
ciertoperodo.Suincorporacinyespecificacinenuncuerpolegallos
convierteasenunpoderosoinstrumentodepolticaambiental.
Enconsecuencia,ladefinicindeloquesonlosestndares
decalidadambientalrequieredeunanlisiscuidadosodelasimplicancias
de ella. Por ejemplo, podra basarse en la definicin propuesta por
Giaconi en este trabajo: Se entiende por estndares primarios
aquellosestablecidosparaprotegerlasaludhumanaconunrazonable
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
margendeseguridad.Unamodificacindeestadefinicinparaquese
apliquealosdemsseresvivospodraser:Seentiendeporestndares
secundarios aquellos establecidos paraprotegerla salud de losseres
vivos(excluidosloshumanos)conunrazonablemargendeseguridad.
Elcmoseprotegelasaluddelosseresvivoseslapartecapitaldeesta
definicin.Aesterespectolaliteraturacientficaintroducelosconceptos
deconservacinypreservacincomoformasdeprotegerlosseresvivos.
Lasmedidas deconservacinypreservacindeespecies
soninstrumentosorientadosaprotegerelcomponentebiticodelos
ecosistemasconmirasalamantencindelasfuncionesecosistmicas
bsicas(ciclosdemateriayenerga,biodiversidad).Elcriteriodepre
servacin,encontrastealcriteriodeconservacin,prohbelaintro
duccindecualquieragentequemodifiquelacondicinnatural(prsti
na)deunecosistema,eliminandodeestamaneratodaposibilidadde
desarrolloeconmicoendichasreas.Lapreservacindeladiversidad
genticaylamantencindelosprocesosecolgicosylossistemasvitales
esencialesconstituyenelpropsitofundamentaldelapreservacin.El
criteriodeconservacin,sinembargo,incluyeelconceptodeusoml
tiple,porlocualpermiteelaprovechamientooutilizacindelasespe
ciesydelosecosistemas,siemprequesetomenlasprovidenciaspara
asegurarquedichoaprovechamientoseasustentable.1
Estosconceptosnosloestnenlaliteraturacientficasino
queformanpartedelalegislacinchilena.Laley18.362delMinisterio
deAgricultura,2quecreaunSistemaNacionaldereasSilvestresPro
tegidas del Estado, en su artculo 2 define Conservacin como la
gestindeutilizacindelabiosferaporelserhumano,demodoquese
produzcaelmayorysostenidobeneficioparalasgeneracionesactuales,
peroasegurandosupotencialidadparasatisfacerlasnecesidadesyas
piracionesdelasgeneracionesfuturas.Laconservacincomprendeac
1
VaseIUCN(InternationalUnionforConservationofNatureandNa
tural Resources). 1986 IUCN red list of threatened animis. IUCN Conservation
MonitoringCentre,Cambridge,x+105pp.;J.A.McNeely,K.R.Mler,W.V.Reid,R.
A.MittermeieryT. B.Werner. 1990. ConservingtheWorld'sBiologicalDiversity.
IUCN,Gland,Switzerland;WRI,CI,WWFUS,andtheWorldBank,Washington,D.C.
193pp.
2
VaseRepblicadeChile.1984.LeyN18.362:CreaunSistemaNacio
naldereasSilvestresProtegidasdelEstado.MinisteriodeAgricultura,Santiago.Esta
leynoestactualmenteenvigencia.
FABINJAKSICYF. PATRICIOOJEDA
clonesdestinadasalapreservacin,elmantenimiento,lautilizacin,la
restauracinyelmejoramientodelambientenatural.Asimismo,defi
nePreservacincomolamantencindelacondicinoriginaldelos
recursosnaturalesdeunreasilvestre,reduciendolaintervencinhu
manaaunnivelmnimo.Finalmente,defineImpactoAmbientalcomo
lamodificacindelacondicinycaractersticasoriginalesdeunarea
silvestrecausadadirectaoindirectamenteporlaaccinhumana.
Porlotanto,enladefinicinoriginalmentepropuestahabra
quesercategricoenestablecersilasaluddelosseresvivossevaa
protegerporlavadeconservarlaopreservarla.Adems,dadoquelos
seres vivos dependen directa o indirectamente unos de otros y del
ambiente que los rodea, debiera agregarse, adems, que su salud
incluyeladelosrecursosdequedependen(renovabilidadderecursos
talescomoaire,agua,suelos,fondos)ydelasfuncionesecosistmicas
delasquedependenyalavezsonparte(sustentabilidaddelciclajede
materiayenerga,ydelabiodiversidad). Porrazones queseharn
obviasmsadelante,pensamosqueunadefinicinapropiadaserala
siguiente:Seentiendeporestndaressecundariosaquellosestablecidos
paraproteger(yaseaconservaropreservar)lasaluddelosseresvivos
nohumanos,larenovabilidaddelosrecursosdequedependenyla
sustentabilidaddelasfuncionesdelosecosistemasdequeformanparte,
conunrazonablemargendeseguridad.
1.2.Estndaressecundariosenlalegislacinchilena
LaComisinNacionaldelMedioAmbiente(CONAMA)3
publicunrepertoriodelalegislacinambientalvigenteenChile,ac
tualizadahastael21deenerode1992.Enesterepertoriosehaceuna
descripcinsuscintadeloscdigos,leyes,decretosconfuerzadeley,
decretosleyes,decretossupremos,resoluciones,normas,tratados,con
venciones,convenios,acuerdos,pactosyprotocolosquedicenrelacin
coneltemaambiental. Tambinseentregaunndice dedescriptores
temticosquepermitelarpidalegalizacindedndesemencionaun
3
VaseCONAMA(ComisinNacionaldeMedioAmbiente).1992.Re
pertoriodelalegislacinderelevanciaambientalvigenteenChile.SecretaraTcnicay
Administrativa,CONAMA,Santiago,xix+846pp.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
2.AMBIENTESCONTINENTALES
Eneste tipo de ambientereconocemos loscuatro gran
des recursos que constituyen los ecosistemas continentales: aire,
agua,sueloyseresvivos.
4
VaseRepblicadeChile. 1991a.DecretoSupremoN28:Sealalos
procedimientos tcnicos y las normas que debern cumplir el Estado, la Compaa
MineraDisputadadeLasCondesS.A.yotrasfuentesemisoras,paraevitarlacontami
nacinporanhdridosulfurosoenelreacircundantealaFundicinChagres.Ministe
rio de Agricultura, Santiago; Repblica de Chile. 1991b. Decreto Supremo N 185:
Reglamentafuncionamientodeestablecimientosemisoresdeanhdridosulfuroso,ma
terialparticuladoyarsnicoentodoelterritoriodelaRepblica.MinisteriodeMinera,
Santiago.
5
G.Lagos,C.NoderyJ.Solari,Lasituacinjurdicainstitucionalenel
reamineraymedioambiente.CESCOyMinisteriodeMinera, Documentos de Trabajo
1,agostode1991,Santiago.
FABINJAKSICYF. PATRICIOOJEDA
2.1.Estndaressecundariosparacalidaddelaire
ElD.S. N28, de 1991, delMinisteriodeAgricultura,6
siendo elprimero quemenciona explcitamentelapalabra norma
secundaria,esbastanterestringido,yaqueseaplicaalasoperacio
nesdelaCompaaMineraDisputadadeLasCondesS. A. ensu
fundicindecobreChagres.Encambio,elD.S.N185,de1991,del
MinisteriodeMinera,7esmsexplcitoyserefierenosloalfun
cionamiento de establecimientos emisores de anhdrido sulfuroso,
sinotambindematerialparticuladoyarsnicoentodoelterritorio
delarepblica.Enconsecuencia,ladefinicindenormasecundaria
queseutilizaenestaseccin,siguealD.S.N185/1991.
Enelartculo3,letra(1)dedichoDecretoSupremose
establecequelasnormasdecalidaddelairesonlasconcentraciones
ambientales mximas permisibles para anhdrido sulfuroso ypara
materialparticulado yque lasnormas secundarias tienenporob
jeto preservar los ecosistemas y proteger las explotaciones
silvoagropecuarias.Enelartculo6seestablecequeConelobjeto
deprotegerlasexplotacionessilvoagropecuariasydepreservarlos
ecosistemaspertenecientesalasreasSilvestresProtegidas,laCo
misinInterministerialestablecidaenelTtuloVIIpodrproponer
alMinisteriodeAgriculturanormassecundariasdecalidaddeaire
paraanhdridosulfuroso,materialparticuladoyarsnico,aplicables
areasconexplotacinsilvoagropecuariaorecursosnaturalesre
novables. Dalaimpresinaquque,almenosaquellosecosistemas
representadosenelSistemaNacionaldereasSilvestresProtegidas
(SNASPE),porningnmotivopuedenserafectadosporemisiones
de ciertos gases o partculas, dado que deben ser preservados. El
fraseoesalgolaxoenrelacinasilosdemsecosistemasnoperte
necientesalSNASPEtambindebenserpreservadososloconser
vados.
EsdehacernotarqueelestablecimientodelasreasSilves
tresProtegidasannoestlegalmentevigente.8Peromsinteresantees
notarotroaspectodelartculo6,yesqueestablecediferentesnormas
6
VaseRepblicadeChile.1991a. op. cit.
7
VaseRepblicadeChile.1991b. op. cit.
8
VaseRepblicadeChile.1984. op. cit.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
paradistintaspartesdelterritorionacional.DesdepartesdelaVIRe
ginhaciaelnorteseaceptanconcentracionesanuales,diariasyhora
riasdeanhdridosulfurososuperioresalasaceptableshaciaelsur.
Dado que elmaterialparticulado yel arsnicono que
dan normados, en el artculo 7 se establece que Con el objetivo
establecido en el Artculo precedente, la Comisin Interministerial
establecidaenelTtuloVIIdeesteDecreto,podrproponeralMi
nisterio de Agricultura normas secundarias de calidad ambiental
paramaterialparticuladosedimentablequeregirenreasconac
tividadsilvoagropecuariaorecursosnaturalesrenovablesquecon
siderar:(a)Materialparticuladosedimentableensuconcentracin
mximapermisible,y(b)Laconcentracindeelementosqumicos
enelmaterialparticuladosedimentablecomoconcentracinmxima
permisible.Estanorma,lalocalizacindesuaplicacinylosproce
dimientosparasumedicin,sernestablecidosporDecretoSupremo
delMinisteriodeAgricultura.
Dehecho,ashacomenzadoaocurrir,segnconstaen
Repblica de Chile 1992a (Decreto Exento N04 del Ministerio de
Agricultura).EstedecretoEstablecenormasdecalidaddelairepara
materialparticulado sedimentableenlacuenca delroHuasco,III
Regin. Segn consta en l, las emisiones de la Planta de Pellets
deHuasco(quecontienenaltasconcentracionesdexidosdehierro)
se sedimentan sobre el follaje de los olivos y otra vegetacin en el
entorno cercano, por lo que bajo mandato del D.S. N 185/1991
correspondeestablecerunanormasecundaria decalidadambiental
confinesdeproteccindelasreassilvoagropecuariasylosrecursos
naturalesrenovables.Eldecretoestablecevaloresmximospermisi
bles y exige la instalacin de una red de monitoreo, controlada y
fiscalizadaporelServicioAgrcolayGanadero(SAG).
De este anlisis queda claro que las normas secundarias
paraaire:
a) Serefierenaconcentracionesmximaspermisiblesdealgn
elementoquepuedeafectarecosistemasnaturalesyexplo
tacionessilvoagropecuarias.
b) Quesufinltimoeslaproteccindedichosrecursosreno
vables,peronoestablecesiellaesparapreservaroconser
varlosecosistemasnaturales.
c) Que distintos ecosistemas o explotaciones silvoagrope
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA
cuarias,dependiendodesulocalizacingeogrfica,pueden
estarsujetosanormassecundariasdiferentes,queestudia
unaComisinInterministerialyquedictaelministerioms
idneo.
Quconcentracionesdequelementossonpermisibles,en
qu circunstancias geogrficas y qu especies van a ser protegidas,
preservadasoconservadas?ElD.S.N185/1991ledaestapotestadal
Servicio Agrcola yGanadero, y, por la va del ejemplo, el Decreto
ExentoN04/1992,delMinisteriodeAgricultura,indicaquelanorma
fueestablecidaporelInstitutodeInvestigacionesAgropecuarias(INIA),
dependientedelMinisteriodeAgricultura.
2.2.Estndaressecundariosparacalidaddeaguas
continentales
Aunque CONAMA (1992) no registra ninguna entrada
bajoesteacpite, dadaslas definicionesdenormas secundariasex
puestas en la seccin anterior, es obvio que las Normas Chilenas
Oficiales409/1y1.333contienenelementosenestacategora.9
LaNCh409/1 (1984)sobreAguaPotablepuedeconsi
derarsecomonormaprimaria.Ningunodesussubttulosserefiere
a organismos que no sean sereshumanos. Sinembargo,lo que es
aceptableparasereshumanos,generalmentetambinloesparaotros
organismos(vaseelsiguienteprrafo).
La NCh 1.333 (1978, modificada en 1987), en cambio,
explcitamente incorpora elementos que podran ser considerados
enla categora denorma secundaria. Por ejemplo, especficamente
establecequesualcanceycampodeaplicacinincluye aguapara
labebidadeanimales,riegoyvidaacutica.
9
VaseInstitutoNacional de Normalizacin. 1978. Norma Chilena
OficialNCh1333 (modificadaen1987):Requisitosdecalidaddelaguaparadiferentes
usos. Santiago; InstitutoNacional deNormalizacin. 1984. Norma Chilena Oficial
NCh409/1:AguapotableParte1:Requisitos.Santiago.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
2.2.1 Aguaparalabebidadeanimales
2.2.2 Aguaparariego
En el entendido que el riego es para explotaciones
silvoagropecuarias,deacuerdoaloexpresadoenelnumeral2.1.,cual
quiernormaqueasegurelacalidaddeaguaquerecibencultivosde
cualquier tipo, est en la prctica contribuyendo a la proteccin de
dichosrecursosrenovables. Losrequisitosdelanormadeaguapara
riegodefinen:
a) LosvaloresmnimoymximodepH.
b) Losvaloresmximospermisiblespara26elementosocom
puestos. AqusepuntualizaqueElMinisteriodeObras
Pblicaspodrautorizarvaloresmayoresomenorespara
loslmitesmximosdecadaunodeloselementos,median
teResolucinfundadaenaquelloscasoscalificadosqueas
losdeterminen.
c) Razndeadsorcindesodio.
d) Conductividadespecficayslidosdisueltostotales. Aqu
se establecenlos valores de salinidad permisibles, desde
aquellos queno causanefectosperjudicialesalasplantas
hasta aquellos que pueden ser tolerados slo por pocas
plantasensuelospermeablesyconmanejocuidadoso.
e) Pesticidas.Laautoridadcompetentesedebepronunciarenel
casoespecficodeherbicidas,peronoseconsideraquelos
insecticidastenganefectosperniciosossobrelasaguaspara
riego.
f) Requisitos bacteriolgicos. Se refiere a los contenidos de
coliformes fecales mximos aceptables. Estos requisitos
puedensermodificadosenlaprcticaporelMinisteriode
Salud.10
10
Vase Repblica deChile. 1991c. ResolucinN3.717: Incluye en
ResolucinN350del7deenero1983,delServiciodeSaludMetropolitanodelAmbien
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA
2.2.3 Aguadestinadaavidaacutica
Losrequisitosparaaguasdestinadasavidaacuticaclara
menteestndirigidosalaproteccinderecursosnaturalesrenovables,
yenestesentidobienpuedenconfigurarunestndarsecundario.La
normaincorporalossiguienteselementos:
a) Caractersticasfisicoqumicas(incluyendooxgenodisuelto,
pH,alcalinidad,turbiedad,temperatura,color,slidosflo
tantesysedimentables,hidrocarburos).
b) Quistes,protozoosohuevos,cuyanormativaquedaenma
nosdelaautoridadcompetente.
c) Substancias txicas, que deben estudiarse mediante
bioensayosparacadacasoespecfico,cuyosvaloresdeben
expresarsecomoLTm96(medianadellmitedetolerancia
alcabode96horasdeexposicin),trasaplicacindelos
factores de seguridad quelapropianorma explicitapara
distintos elementos txicos (incluidos pesticidas, metales
pesados, cianuros, txicos no acumulativos, txicos
acumulativosypersistentesydetergentes).
d) Nutrientes,especficamentenitrgenoyfsforo,sobrecuyas
concentracionesdebemanifestarselaautoridadcompetente,
casoacaso.
e) Todoloanteriorserefiereaaguascontinentalesdulces,yla
normatrataenformaapartealasaguasqueseusanpara
cultivodeorganismosfiltradores.Enestecaso,elaguadebe
ademscumplirensupartebacteriolgica,conelRegla
mentoSanitariodelosAlimentos.11
te,lasespeciesvegetalesquesesealan.ServiciodeSaluddelAmbiente,ReginMetro
politana,MinisteriodeSalud,Santiago.
11
Vase Repblica de Chile. 1982a. Decreto Supremo N60: Aprueba
reglamentosanitariodealimentos.MinisteriodeSalud,Santiago.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
a) Serefierenaconcentracionesmximaspermisiblesdealgn
elementoquepuedeafectarecosistemasacuticosyexplo
tacionessilvoagropecuarias.
b) Que su fin ltimo es la proteccin de dichos recursos y
ecosistemas,yqueafaltadeespecificarpreservacin,debiera
entendersequeserefierenalaconservacindeellos.
c) Que distintos ecosistemas o explotaciones silvoagrope
cuarias,auncuandoestnendistintaslocalizacionesgeo
grficas, estn sujetos a las mismas normas secundarias,
aunquehayciertalatitudparacasosespecficos(porejemplo,
concentracionesdenitrgenoyfsforo).
2.3.Estndaressecundariosparaproteccindelsuelo
Aparentemente,sloelD.L.N3.557,de1981,delMi
nisteriodeAgricultura,12sobreproteccinagrcola,podrainvocarse
paragenerarreglamentacinonormasdecalidaddesuelo.13ElAr
tculo 11 establece que los establecimientos industriales, fabriles,
mineros u otros, tienen que tomar medidas tendientes a evitar o
impedir la contaminacin.... por emisiones o efluentes ....cuando
secomprobarequeconelloseperjudicalasaluddeloshabitantes,
sealteranlascondicionesagrcolasdelossuelososecausadaoa
lasalud,vida,integridadodesarrollodelosvegetalesoanimales.
ElArtculo 12complementaalanteriorenelsentidodeestablecer
que los afectados por alguna fuente de contaminacin podrn de
nunciarelhechoantelosJuzgadosdeLetras.
De este anlisis queda claro que las normas secundarias
parasuelodebenestablecersecasoacaso,locualesrazonabledadaslas
diferentesaptitudes,potencias,composicionesytexturasdelossuelos
dedistintaslocalidades.
12
VaseRepblica deChile. 1981c. Decreto LeyN3.557: Establece
disposicionessobreproteccinagrcola.MinisteriodeAgricultura,Santiago.
13
Vase R. Valenzuela, Marco legal ambiental en Chile. Regulacin, mer
cadoymedioambiente,pp.95134,EdicionesMardelPlata,Santiago.1990.
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA
2.4.Estndaressecundariosparaproteccindelosseresvivos
Lalegislacinactualesbastanteambiguaenloqueserefie
realaproteccindelosseresvivos,delosrecursosnaturalesrenovables
odelosecosistemas.14Sinembargo,hayvariosaspectosquepodran
incidirenlageneracindeestndaresaesterespecto.Primero,estn
todaslaleyesquedeunauotramanerahacenqueciertosorganismos,
animalesovegetales,seanvirtualmenteintocables.Segundo,estnto
das aquellas quepor declarar intocables ciertas reasprotegena sus
habitantessilvestres.Tercero,laspatologasgeneradasporcontaminacin
defaunayvegetacinpodrandarcabidaalaevacuacindenormas
especficasqueprevengandichaspatologasporlavadenormarlos
mximospermisiblesdecontaminantesaquepuedeestarsometidoun
organismodurantesuvida.
2.4.1 Leyesdeproteccindefauna
LaprincipalleyqueprotegelafaunaeslaLeyN4.601
(ysucorrespondienteReglamento)de1929.LaLeydeCaza15esta
bleceperodosdevedaparalacazaocapturadeespeciesdemam
ferosyaves,yelReglamento16entregalalistadeespeciesquepue
dencazarseocapturarsetodoelaoyculesestnsujetasaveda.
LaLeyysuReglamentohansufridodiversasmodificacionesatravs
delosaos.17Afinesde1992comenzaregirunnuevoReglamen
14
VaseF.M.Jaksic,Losinventariosderecursosnaturalesysuusoen
lasevaluacionesdeimpactoambiental:elcasochileno. Ambiente y Desarrollo 5(2),1989,
pp.1324.
15
RepblicadeChile,1929a.LeyN4.601:Sobrecaza.ServicioAgrcolay
Ganadero,MinisteriodeAgricultura,Santiago.
16
RepblicadeChile.1929b.DecretoN4.844:ReglamentodelaLey
N4.601sobrecaza.ServicioAgrcolayGanadero,MinisteriodeAgricultura,Santiago.
17
Repblica de Chile. 1972. Decreto N 40: Deroga los decretos que
indicaymodificaenlaformaquesealaelreglamentodelaLeyN4.601sobrecaza.
ServicioAgrcolayGanadero,MinisteriodeAgricultura,Santiago;RepblicadeChile.
1978c. Decreto N 2.319: Modifica la Ley N 4.601 sobre caza. Servicio Agrcola y
Ganadero, Ministerio de Agricultura, Santiago; Repblica de Chile. 1980a. Decreto
N354:ModificalaLeyN4.601sobrecaza.ServicioAgrcolayGanadero,Ministerio
deAgricultura,Santiago.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
todelaLeydeCaza,18queintroduce23modificacionesalanterior.
Esencialmente,elnuevoReglamentoamplaelnmerodeespecies
protegidas por vedas indefinidas o temporales. Los organismos
fiscalizadores del cumplimiento del Reglamento son el Servicio
AgrcolayGanadero,SAG(paralafaunaterrestreyacuticaconti
nental), y el Servicio Nacional de Pesca, SERNAP (para la fauna
marina). La Divisin de Proteccin de los Recursos Naturales Re
novables(DIPROREN),dependientedelSAG,publicabaanualmen
te una Cartilla de Caza para informacin de los usuarios.19 Esta
cartillaactualmentesepublicabajootronombre(DIPROREN1991).
Otroscuerposlegalesqueprotegendirectaoindirectamen
telafaunanacionalsonlasConvencionesInternacionalessuscritaspor
laRepblicadeChile.Tresdeellassonespecialmenterelevantesparala
fauna:
a) CITES(ConvencinsobreelComercioInternacionaldeEs
peciesAmenazadasdeFaunayFloraSilvestres).Regulao
prohbelacomercializacindeespeciespuestasenpeligro
por actividades comerciales internacionales.20 Vase CI
TES21(1985)paralasespeciesprotegidas.
b) CMS (Convencin sobre la Conservacin de Especies
Migratorias).Protegeesencialmenteciertasespeciesdeaves
quemigranentreloshemisferiosnorteysur.22
18
Repblica de Chile. 1992b. Nuevo Reglamento de la Ley de Caza
N4.601de1929.ServicioAgrcolayGanadero,MinisteriodeAgricultura,Santiago.
19
Vaseporejemplo,DIPROREN(DivisindeProteccindelosRecur
sosNaturalesRenovables).1983.Cartillaparacazadores.7a.edicin.ServicioAgrcola
yGanadero,MinisteriodeAgricultura,Santiago.112pp.
20
Repblica de Chile. 1975. Convenio Decreto Ley N 873: Aprueba
ConvencinsobreelComercioInternacionaldeEspeciesAmenazadasdeFaunayFlora
Silvestres.MinisteriodeRelacionesExteriores,Santiago.
21
CITES(ConventiononInternationalTradeinEndangeredSpeciesof
WildFaunaandFlora).1985.Convencinsobreelcomerciointernacionaldeespecies
amenazadas de fauna y flora silvestres. Elaborado conjuntamente por Divisin de
Proteccin de los Recursos Naturales Renovables (Servicio Agrcola y Ganadero) y
CorporacinNacionalForestal,Santiago,144pp.
22
RepblicadeChile.1981a.DecretoSupremoN868:PromulgaCon
veniosobrelaConservacindeEspeciesdelaFaunaSalvaje.MinisteriodeRelaciones
Exteriores,Santiago.
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA
c) RAMSAR(ConvencinsobreHumedalescomoHbitatpara
EspeciesAcuticasdeImportanciaInternacional).Protege
indirectamentemuchasespeciesdeavesacuticasatravs
deladefensadelaexistenciadesuhbitatcaracterstico.23
Vase Schlatter y Espinosa24 para un inventario de
humedaleschilenos.
Msdetallessobrelasfechasdepromulgacindelasleyesy
convenciones mencionadas pueden encontrarse en Jaksic (1989) y
CONAMA(1992).
Aunquenotienefuerzalegal,existelalistarojadelaIUCN
(International Union for the Conservation of Nature and Natural
Resources),queclasificaendistintosgradosdepeligroaelementosdela
fauna.IUCN(1986)incorporavariasespecieschilenasensulistaroja,la
queposteriormentefuecomplementadaporCONAF(1988),queedit
unlibroenqueseclasificaalosvertebradoschilenosdeacuerdoasu
estadodeconservacin.Lascategorasusadasallson:
i) Extinta:Especiequesinlugaradudasnohasidolocalizada
enestadosilvestreenlosltimos50aos.
ii) EnPeligro:Taxon(especieosubespecie)enpeligrodeex
tincinycuyasupervivenciaespocoprobablesilosfactores
causalesdepeligrocontinanoperando.
iii) Vulnerable:Taxonquesecreepasarenelfuturocercanoa
lacategoraEnPeligrosilosfactorescausalesdeamenaza
continanoperando.
23
RepblicadeChile.1980b.DecretoLeyN3.485:ApruebaConvencin
RelativaalasZonasHmedasdeImportanciaInternacional,especialmentecomoHbitat
deAvesAcuticas.MinisteriodeRelacionesExteriores,Santiago;RepblicadeChile.
1981b. DecretoSupremoN771: PromulgalaConvencinsobreZonasHmedasde
ImportanciaInternacionalespecialmentecomoHbitatdelasAvesAcuticas,suscrito
enIrnel2defebrerode1971.MinisteriodeRelacionesExteriores,Santiago;Repblica
deChile.1986e.DecretoSupremoN971:PromulgaProtocoloparaenmendarlaCon
vencinsobreZonasHmedasdeImportanciaInternacionalespecialmentecomoHabitat
deAvesAcuticas.MinisteriodeRelacionesExteriores,Santiago.
24
Schlatter, R. P. y L. A. Espinosa, en Scott, D. A. y M. Carbonell
(Compiladores), A Directory of Neotropical Wetlands. IUCN Cambridge and IWRB
Slimbridge,U.K.1986.Chile,pp.105131.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
iv) Rara:Taxoncuyapoblacinmundialespequea,quenose
encuentraactualmenteEnPeligro,niesVulnerable,pero
queestsujetoaciertoriesgo.
v) AmenazaIndeterminada: Taxonrespectodelcualsesabe
quecorrespondeyaseaalacategoraEnPeligro,Vulnera
bleoRara,perorespectodelcualnosesabeacienciacierta
culeslamsapropiada.
vi) FueradePeligro:Taxonqueantesestuvoincluidoenuna
de la categoras anteriores, pero que en la actualidad se
considera relativamente seguro debido a la adopcin de
medidasefectivasdeconservacinoaquelaamenazaque
existahasidoeliminada.
vii) InadecuadamenteConocida:Taxonquesesuponepertene
ceaunadelascategorasanteriores,perorespectodelcual
nosetienecertezadebidoafaltadeinformacin.
Fuentescomplementariasquedescribenelestadodecon
servacindeelementosespecficosdelafaunasonlasdeMillerycola
boradores(1983)eMarteyJaksic(1986)paramamferos;Schlatter(1984)
paraavesmarinas,JaksicyJimnez(1986)paraavesrapaces,yRottmann
yLpezCallejas(1992)paraavesengeneral.
2.4.2 Leyesdeproteccindevegetacin
Laprimeraleyquefavorecilaproteccindelavegeta
cinfuela LeyN4.363,conocidacomo Leyde Bosques,25yen
menor medida el D. L. N 701, de 1974, de fomento forestal.26
Estas leyes han sufrido numerosas modificaciones a lo largo del
tiempo. Sin embargo, su rgimen de proteccin se extiende sobre
formaciones forestales, no sobre especies enparticular. Lo mismo
valeparaelSNASPE.Alrespecto,hastahacepocosaos,sloCITES
(1985)incluaensulistaseisespecieschilenas.CONAF(1985)acogi
las categorizaciones de la IUCN, y public una especie de lista
25
RepblicadeChile.1931.LeyN4.363:Sobrebosques.Ministeriode
TierrasyColonizacin,Santiago.
26
RepblicadeChile. 1974.DecretoLeyN701: Defomentoforestal.
MinisteriodeAgricultura,Santiago.
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA
2.4.3 Leyesdeproteccindereasnaturales
27
RepblicadeChile.1981c.DecretoLeyN3.557:Establecedisposicio
nessobreproteccinagrcola.MinisteriodeAgricultura,Santiago.
28
RepblicadeChile.1970.LeyN17.288:SobreMonumentosNaciona
les.NoconsignaMinisterioniReparticin,Santiago.
29
VaseRepblicadeChile1984, op. cit.
30
VanseJ.Valencia,M.V.LpezyM.Sallaberry,Sistemasdereasde
conservacinenChile:Proposicionesparaunesquemaecolgico. Ambiente y Desarrollo
3,(12),1987,pp.139154paraunadescripcindeestesistema,yJ.A.SimonettiyJ.J.
Armesto, Conservation of temprate ecosystems in Chile: Coarse versus finefilter
approaches, Revista Chilena de Historia Natural64,1991,pp.615626parasugerenciasde
investigacin.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
2.4.4 Toxicologa
Muypocasinvestigacioneshansidorealizadasaesteres
pectoennuestropas.DestacanlosestudiosdeParadaycolaboradores
(1979),31quienesdetectaronquelasemisionesdeunaplantaincluan
sulfurodemolibdeno(MoS2),elqueseacumulabasobrelavegetacin
que consuma el ganado bovino. Este consumo produca el cuadro
clnicodelamolibdenosis.Parada(1981)32detectqueelganadovacuno
afectadopormolibdenosistambindemostrabadeficienciasenzinc,lo
queatribuyalantagonismoentreestosdosmetales.Paradaycolabo
radores (1985)33 estudiaron los efectos txicos de la acumulacin de
cobreenganadovacuno,obtenidoatravsdelconsumodepastosbajo
la influencia de las emisiones de una fundicin de cobre. Los altos
contenidosdecobreenrganosibantambinaparejadoscondeficiencia
enzinc,conelcualcompite.Paradaycolaboradores(1987)34ampliaron
elanlisisanterioryfueroncapacesdedetectarconcentracionesanor
malesdevariosmetalespesados(Cu,ZnyPb)enrganosdeganado
vacuno,quenosecorrelacionabanconloscontenidosdeesosmetalesni
enagua(quecumplaconlanormachilena)niensuelosnienvegetacin.
Enrealidad,serelacionabanconlasedimentacinyacumulacinde
polvometlicosobrelavegetacin.
31
R. Parada,J. Torres, L. CovarrubiasyA. Rivas, Intoxicacinpor
molibdenoenganadobovinoenpastoreo. Archivos de Medicina Veterinaria11,1979,pp.
7679.
32
R.Parada,ZincdefficiencyinMolybdenumpoisonedcattle. Veterinary
and Human Toxicology23,1981,pp.1621.
33
R.Parada,E.BergqvistyS.Gonzlez,Intoxicacincrnicaporcobre
deorigenindustrialenbovinosdecarne. Archivos de Medicina Veterinaria17,1985,pp.
5359.
34
Parada, R., S. Gonzlez y E. Bergqvist, Industrial pollution with
copperandotherheavymetisinabeefcattleranch. Veterinary and Human Toxicology
29,1987,pp.122126.
35
VaseRepblicadeChile1984, op. cit.
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA
menteporlaaccinhumana.Sinembargo,estaleynoestvigen
te, ynoviene acompaadaporunreglamento que defina ms cla
ramentequesunrea silvestre,ycmosedeterminanlosefectos
causadosporaccioneshumanasindirectas.LanuevaLeydeBases
sobreelMedioAmbiente, actualmenteentrmite, analizaextensa
menteestetema.Sinembargo,porestaranenprocesodeaproba
cinynoserdeplenoconocimientopblico,nocreemosoportuno
referirnos a sus implicanciaspara la proteccin de la floray fauna.
Jaksic (1989) hace un breve resumen sobre los contenidos de una
evaluacindeimpactoambiental36ySchwember(1990) entregava
riosestudiosdecasos.37
36
F. M.Jaksic, Losinventarios derecursosnaturalesysuusoenlas
evaluacionesdeimpactoambiental:elcasochileno. Ambiente y Desarrollo 5(2),1989,
pp.1324.
37
Schwember,H.(Editor)Proteccindelmedioambiente.Seminario
AICTecniberiaCEPAL,1990.Santiago,422pp.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
3. AMBIENTESMARINOS
Valenzuela(1975)hizounanlisisexhaustivoycrticodel
ordenamientojurdicovigentesobrelasnormativasdeprevencindela
contaminacindelmediomarino.38Destacaqueunadelascaractersti
casmssobresalientesenestamateriaeslanotabledispersinyfaltade
coherenciadelasdisposicionesquelointegran.Estoltimoescierta
menteunacaractersticacomndelapolticaambientalenChile.39Otra
peculiaridaddelordenamientojurdicoesquelasleyesyreglamentos
existentessloasumenlaproteccindesusdiferentescomponentesen
cuanto stos ofrecenla expectativa deunbeneficio concreto, siempre
medidoenrelacinconnecesidadeshumanasinmediatasonecesidades
mediatasprevisibles.40Elvalorintrnsecoquerepresentanlosdiferentes
componentesdelosecosistemasysuequilibrioecolgicoglobalconsti
tuyeunaspectoclaramentedesatendidoennuestralegislacin.
Enelcasomarinosereconocenesencialmentedosgrandes
tiposderecursos,elaguaensylosseresvivosquelahabitan.Aunquees
posiblehacerel smilentresuelo terrestreyfondomarino, elgrado de
conocimientosenChilesobresteltimonoameritauntratamientoaparte.
Acontinuacinsepresentaunarecopilacinactualizadade
losestndaresynormassecundariasdecontaminacin,ydelasmedidas
deproteccin,conservacinopreservacindelaflorayfaunadelam
bientemarinochileno.Aligualqueenelcasodelosambientesterres
tres,noshemosbasadoprincipalmenteenanlisisdelrepertoriodela
legislacinambientalvigenteenChile(CONAMA1992),peroadems
enlostrabajosdeChuecas(1975),Valenzuela(1975,1979),Castilla(1981)
yBorycolaboradores(1986a,1986b).41
38
Valenzuela,R.Elementosdeunapolticanacionaldemedioambien
temarino,enF.Orrego(editor), Preservacin del medio ambiente marino.InstitutodeEs
tudiosInternacionales,UniversidaddeChile.EdicionesUniversidadTcnicadelEsta
do,pp.225258,Santiago.1975.
39
Vase CONAMA (Comisin Nacional de Medio Ambiente). 1992.
Repertorio de la legislacin de relevancia ambiental vigente en Chile. Secretara
TcnicayAdministrativa,CONAMA,Santiago,xix+846pp.
40
Valenzuela,R. 1975. Elementosdeunapolticanacionaldemedio
ambientemarino, op. cit.
41
CONAMA1992 op. cit.; L.ChuecasElpetrleocomocontaminante,
en Preservacin del medio ambiente marino,F.Orrego(editor),InstitutodeEstudiosnter
FABINJAKSICYF. PATRICIOOJEDA
nacionales,UniversidaddeChile,EdicionesUniversidadTcnicadelEstado,Santiago,
1975,pp.7181;R.Valenzuela,1975, op. cit.;R.Valenzuela,Polticasylegislacinsobre
lacontaminacinmarinaenChile, Revista de la Comisin Permanente del Pacfico Sur10,
1979,pp.283326;Castilla,J.C.1981.Fuentes,nivelesyefectosdelacontaminacin
marinaenChile. ComisinPermanentedelPacficoSur, Serie Seminarios y Estudios 2,
pp. 150;D. Bor,F. PizarrayN. Cabrera. 1986a. Diagnsticodelacontaminacin
marina en Chile, Tomo I. Corporacin de Fomento de la Produccin, Instituto de
FomentoPesqueroAP86/37,Santiago,203pp.;D.Bor,F.PizarroyN.Cabrera.1986b.
DiagnsticodelacontaminacinmarinaenChile,Tomou:Anexos.Corporacinde
FomentodelaProduccin,InstitutodeFomentoPesqueroAP86/37,Santiago,391pp.
42
RepblicadeChile.1978a.DecretoLeyN2.222:LeydeNavegacin.
MinisteriodeDefensaNacional,Santiago.
43
VaseR.Valenzuela,1979.Polticasylegislacinsobrelacontamina
cinmarinaenChile, op. cit.
44
RepblicadeChile.1982b.LeyN18.129:Sobrecontaminantesbiol
gicos.MinisteriodeEconoma,FomentoyReconstruccin,Santiago.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
cualquierotrocuerpodeagua,agentesbiolgicosofsicos,quepuedan
causaralteracionesalosrecursoshidrobiolgicossinquepreviamente
hayansidoneutralizadosparaevitardichasalteraciones.
45
RepblicadeChile.1941.DecretoSupremoN1.340:Sobrecontamina
cinmarina.MinisteriodeDefensaNacional,Santiago.
46
RepblicadeChile.1953.DecretoFuerzadeLeyN208:Sobrefomen
todelasactividadespesqueras.MinisteriodeAgricultura,Santiago.
47
RepblicadeChile.1956.DecretoSupremoN762:Sobredescargasde
contaminantesenaguas.MinisteriodeSalud,Santiago.
48
RepblicadeChile. 1965. LeyN 16.391: Sobrecontrol deresiduos
lquidos industriales. Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Santiago; Repblica de
Chile.1966.DecretoSupremoN492:Sobrecontrolderesiduoslquidosindustriales.
MinisteriodeViviendayUrbanismo,Santiago.
FABINJAKSICYF. PATRICIOOJEDA
delD.L.N2.222delMinisteriodeDefensaNacional49 tambinasume
atribucionesrelacionadasconcautelarelcumplimientodelasprohibi
cionessealadasendichaLey,debiendofiscalizar,aplicaryhacercum
plirtodaslasnormasnacionaleseinternacionales,presentesofuturas,
sobreproteccindelmedioambientemarinoysancionarsucontraven
cin.Sobreestamismamateria,laley18.129delMinisteriodeEconoma,
FomentoyReconstruccin,50sancionatambinlaeliminacinderesi
duosindustrialesalmar.
3.1.3. Sobrelacontaminacinconorigenenplaguicidas
Laley18.129delMinisteriodeEconoma,FomentoyRe
construccin51 prohbe tambinla introduccindirecta o indirecta al
mar,rosylagosoacualquiercuerpodeagua,decontaminantesdetipo
biocidasquepuedanalterarlosrecursoshidrobiolgicos.
3.1.4. Sobrelacontaminacinconorigenenhidrocarburos
TantoelD.S.N1.340delMinisteriodeDefensaNacional
ensuartculo185,52comoelD.S.N474delMinisteriodeRelaciones
Exteriores53 que aprueba el Convenio Internacional de 1954 con las
enmiendasyelanexoquelesfueronacordadosen1962y1969,para
prevenirlacontaminacindelasaguasdemarporhidrocarburos,como
elD.S.N476delMinisteriodeRelacionesExteriores,54queapruebael
ConvenioInternacionalsobreprevencindelacontaminacindelmar
porvertimientodedesechosyotrasmaterias,consusanexosI, E ymde
49
RepblicadeChile.1978a.DecretoLeyN2.222:LeydeNavegacin.
MinisteriodeDefensaNacional,Santiago.
50
RepblicadeChile. 1982b.op. cit.
51
Ibdem.
52
RepblicadeChile1941 op. cit.
53
RepblicadeChile.1977b.DecretoSupremoN474:ApruebaConvenio
InternacionalparaprevenirlaContaminacindelasAguasdelMarporHidrocarburos.
MinisteriodeRelacionesExteriores,Santiago.
54
RepblicadeChile.1977c.DecretoSupremoN476:ApruebaConvenio
sobrePrevencindelaContaminacindelMarporvertimientodedesechosyotras
materias.MinisteriodeRelacionesExteriores,Santiago.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
1972,yelD.L.N2.222(LeydeNavegacin),55introducenprohibicio
nesalderramededesechosdepetrleoysusderivadosoresiduos,en
lasaguassometidasalajurisdiccinnacional.
3.2.Estndaressecundariosparaproteccinintegraldelmedio
marino
Variasdisposicioneslegalesvigentesincluyenmedidasre
lacionadasconlaproteccinintegraldelmediomarino,noslocontra
contaminacin. La aprobacinporparte deChilededeclaracionesy
conveniosinternacionaleshapermitidolasuscripcindevariasnorma
tivasdeproteccindelambientemarino.ElD.S.N432delMinisterio
deRelacionesExteriores,56queapruebalosconveniosentreChile,Per
yEcuador,concertadosenlaPrimeraConferenciasobreexplotaciny
conservacin de las riquezas marinas del Pacfico Sur incluye, entre
otras,laconservacinyproteccin(reglamentodecaza)delaballena.El
D.S.N361 delMinisteriodeRelacionesExteriores57creaelInstituto
AntrticoChilenoyapruebaelTratadoAntrtico,elqueincluye,entre
otros, varias medidas de proteccin y conservacin de los recursos
vivosdelaAntrtida.ElD.S.N531delMinisteriodeRelacionesExte
riores58apruebalaConvencinparalaproteccindelaflorayfaunay
bellezasescnicasnaturalesdeAmricaLatina.ElD.L.N873,de1975,59
apruebalaConvencinsobreComercioInternacionaldeespeciesame
nazadasdeFaunayFloraSilvestre,celebradaenWashingtonen1973.
55
RepblicadeChile1978a, op. cit.
56
RepblicadeChile.1954.DecretoSupremoN432:PromulgaConvenio
ChilePerEcuadorconcertadoenlaConferenciasobreexplotacinyconservacinde
riquezasmarinasdelPacficoSur.MinisteriodeRelacionesExteriores,Santiago.
57
RepblicadeChile. 1961.DecretoSupremoN361:CreaelInstituto
Antrtico Chileno y apruebaTratado Antrtico. Ministerio de Relaciones Exteriores,
Santiago.
58
RepblicadeChile.1967.DecretoSupremoN531:ApruebaConven
cinparalaproteccindelaflorayfaunadeAmricaLatina.MinisteriodeRelaciones
Exteriores,Santiago.
59
RepblicadeChile.1975. op. cit.
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA
Unadelaslegislacionesmsampliasenmateriadeprotec
cinmarinalaconstituyeelD.S.N971delMinisteriodelInterior,60que
apruebalaPolticaMartimaNacional,queentresusdisposicionesge
nerales contienela deprotegerlaintegridad delmediomarinome
dianteeldesarrollodemecanismos,tantoparasuestudioyvigilancia
comoparaprevencinycombatedelostrastornosquepuedanafectar
lo.Entresusobjetivossobrecontaminacin,estedecretoincluyeelde
conocerlosnivelesdecontaminacindelmardeChileyeldepreveniro
evitar,controlar,analizaryevaluarlosefectosenelmediomarinode
todo tipo de contaminantes. Asimismo, fija los objetivos y polticas
respectoaParquesyReservasMartimasenelpas.
El D.L. N2.442delMinisterio deEconoma,Fomentoy
Reconstruccin,61sobrepolticadeproteccindelosrecursosmarinos
crealaSubsecretaradePesca,elConsejoNacionaldePescayelServicio
NacionaldePesca,institucionesquetienencomofuncinnoslolade
promovereldesarrollodelsectorpesqueronacional,sinoademslade
laproteccin,conservacinyaprovechamientointegraldelosrecursos
hidrobiolgicosydelambientemarinodelpas.
En1986elGobiernopromulgcuatrodecretosdelMiniste
riodeRelacionesExterioresabasedeacuerdosyconveniosinternacio
nalesquetienencomoobjetivosfijarmedidasparaprevenir,reduciro
controlarlacontaminacindelmediomarino:elD.S.N296,62sobreel
Convenioparalaproteccindelmedioambienteylazonacosteradel
PacficoSudestesuscritoporChileenLimaen1981,elD.S.N295,63
sobre el Protocolo para la proteccin del Pacfico Sudeste contra la
contaminacinprovenientedefuentesterrestressuscritoporChileen
60
RepblicadeChile.1977a.DecretoSupremoN971:ApruebaPoltica
MarinaAmbiental.MinisteriodelInterior,Santiago.
61
RepblicadeChile.1978b.LeyN2.442:CreaSubsecretaradePesca y
ServicioNacionaldePesca.MinisteriodeEconoma,FomentoyReconstruccin,Santiago.
62
RepblicadeChile.1986a.DecretoSupremoN296:Sobrelaproteccin
delmedio ambienteyla zonacosteradel Pacfico Sudeste. Ministerio deRelaciones
Exteriores,Santiago.
63
RepblicadeChile.1986b.DecretoSupremoN295:Sobrelaproteccin
del Pacfico Sudeste contra la contaminacin proveniente de fuentes terrestres y sus
anexos.MinisteriodeRelacionesExteriores,Santiago.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Quitoen1983,elD.L.N425,64quepromulgaelAcuerdosobrelaco
operacinregionalparaelcombatecontralacontaminacindelPacfico
Sudesteporhidrocarburosyotrassustanciasnocivasencasosdeemer
gencia,suscritoenLimaen1981,yelD.S.N656,65quepromulgael
Protocolocomplementario del acuerdo sobrelacooperacinregional
paraelcombatecontralacontaminacindelPacficoSudesteporhidro
carburosyotrassustanciasnocivas,suscritoenQuitoen1984.
LaLeydePescayAcuicultura,D.S.N430,de1992,del
MinisteriodeEconoma,FomentoyReconstruccin,66que fijeltexto
refundido,coordinadoysistematizadodelaLeyN18.892de1989ysus
modificaciones,sealaensuTtuloI,Artculo1,quealasdisposiciones
de esta Ley quedar sometida la preservacin de los recursos
hidrobiolgicos.... Ms especficamente, en su Ttulo u, Artculo 3,
sobre las facultades de conservacin de los recursoshidrobiolgicos,
sealadosdisposicionesdeproteccinmarina:(1)prohibicindecaptura
temporalopermanentedeespeciesprotegidasporconveniosinterna
cionales,deloscualesChileesparte,y(2)declaracindereasespecfi
casydelimitadasquesedenominarnParquesMarinos,destinadosa
preservarunidadesecolgicasdeintersparalacienciaycautelarreas
queasegurenlamantencinydiversidaddeespecieshidrobiolgicas,
comotambinaquellasasociadasasuhbitat.Comomedidadeprotec
cin de la vida y estabilidad delbentos, esta ley en su Artculo 5
establecelaprohibicindeactividadespesquerasextractivasconartes,
aparejosyotrosimplementosdepescaqueafectenelfondomarinoen
elmarterritorialdentrodeunafranjadeunamillamarina.
64
RepblicadeChile.1986c.DecretoSupremoN425:Sobrelacoopera
cinregionalparaelcombatecontralacontaminacindelPacficoSudesteporhidro
carburosyotrassustanciasnocivasencasosdeemergencia.MinisteriodeRelaciones
Exteriores,Santiago.
65
RepblicadeChile.1986d.DecretoSupremoN656:Sobrecomple
mentodelacuerdosobrelacooperacinregionalparaelcombatecontralacontaminacin
delPacficoSudesteporhidrocarburosyotrassustanciasnocivasencasosdeemergen
cia.MinisteriodeRelacionesExteriores,Santiago.
66
RepblicadeChile. 1992c.DecretoSupremoN430:LeydePescay
Acuicultura.MinisteriodeEconoma,FomentoyReconstruccin,SubsecretaradePes
ca,Santiago.
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA
3.3.Estndaressecundariosparaproteccindelosseresvivos
Enlaactualidadexistentresformasdeproteccin,preser
vacinoconservacindelafaunayfloramarinachilenas:
3.3.1. Leyesdeproteccindefaunayfloramarinas
LaprimeraLeydeCaza(N4.601)fueinstituidaen1929,
estableciendounperododevedaentreel1deseptiembreyel31de
marzo,parapermitirlareproduccindelafaunaprincipalmenteterres
tre. Esta leyno slo reglamenta la caza sino tambin el transporte,
posesineindustrializacindeanimalesdentrodelterritorionacional.
Atravsdelosaosestaleyhaidosufriendomodificacionesmediante
la promulgacin de decretos especficos que reglamentan la caza o
pescadedeterminadasespecies,deacuerdoconlosantecedentescon
quesehaidodisponiendosobrelabiologadelasespeciesafectadas.
Estosdecretosestablecenunaseriedenormasdeproteccinyregulacin
quetienenrelacinconperodosdepesca,talescomovedastemporales
oindefinidas,ysitiosdepesca,atravsdelafijacinzonasconprohibi
cindepesca.Enalgunoscasosydentrodelaszonaspermitidassehan
establecidocuotasdepesca.Laprimeramedidadeproteccinestablecida
parapeceseinvertebradosmarinosfueelDecretoN1.584de1934.
Hasta1978elorganismoencargadodeentregarlospermi
sosdecazaypescafuelaDivisindeProteccinPesqueradelServicio
AgrcolayGanadero(SAG),dependientedelMinisteriodeAgricultura.
ApartirdeesafechadichalaboresrealizadaporelServicioNacionalde
Pesca(SERNAP)delaSubsecretaradePesca,dependientedelMiniste
riodeEconoma,FomentoyReconstruccin.Esteservicioregulatodala
actividad pesquera del pas, incluyendo las especies de peces,
invertebrados/algasymamferosmarinos(pinpedosycetceos).
Otros cuerpos legales que protegenla fauna o flora marina
son:
a) CITES(ConvencinsobreelComercioInternacionaldeEs
peciesAmenazadasdeFaunayFloraSilvestres),yadescrita
enlaseccinsobreambientescontinentales.
b) CMS (Convencin sobre la Conservacin de Especies
Migratorias),yadescritaenlaseccinsobreambientescon
tinentales.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
c) ConvencinparalaConservacindeFocasAntrticas.Corno
unodelosmiembrossignatariosalTratadoAntrticode
1959,ChilesuscribiaestedocumentoenLondresen1972.
Anivelinternacional,laConvencinprotegealospinpedos
engeneral,yprincipalmentealasespeciesdefocasantrticas,
paralascualesexisteprohibicindecaptura.Contieneun
ApndicequeincluyeunalistadeEspeciesProtegidas.
d) CBI(ComisinBalleneraInternacional).Esteorganismoin
ternacional,quefuecreadoen1946yqueenlaactualidad
agrupaamsde40pases,tienecomoobjetivoelmantener
elstockdecetceosaunniveltalque,juntoconpermitirsu
utilizacin(caza),aseguresupersistenciacomorecurso.Chile
hasuscritolosdocumentoslegalesdecarcterinternacional
sobrelamateriaemanadosporesteorganismo.Apesarde
esto,hastalafechalalegislacinchilenanocontienedispo
sicionesqueserefieranespecficamentealaproteccinde
grandes cetceos. Enla actualidadChileha suscrito a la
moratoriaparalacapturacomercialdeballenasdurante10
aos.
e) CPPS(ComisinPermanentedelPacficoSur).LaComisin,
constituidaporChile,EcuadoryPer,tienecomoobjetivos
laadopcindemedidastcnicasycientficasparalaprotec
cinydesarrollodelafaunayfloramarinasenlasaguas
quebaanlascostasdelospasesmiembros.Conestefin,
en1952laCPPSpromulgelReglamentoparalasfaenas
de caza martima en las aguas del Pacfico Sur, el cual
contemplaunaseriedemedidasdeproteccindelafauna
marinadeestazona.
3.3.2. Leyesdeproteccindereasnaturales
AtravsdelosParquesNacionales,ReservasNacionalesde
FaunayMonumentosNaturales,queconformanelSistemaNacionalde
reasSilvestresProtegidasdelEstado(SNASPE),seprotegenindirecta
FABINJAKSICYF. PATRICIOOJEDA
mentealgunoselementosdelafaunamarina.Delos26parquesestableci
dosparaChileContinental(desdeAricaaPuertoMontt),lagranmayora
soninterioreso se encuentranenelcentrodelafranjaterritorialchilena.
Slounodeelloslindaconunazonalitoralcostera(ParqueNacionalFray
JorgeenlaIVRegin).SegnCastilla(1976),enestecasohabraunpro
blema de lindajeya queno existenprovisionesescritassobrelazona
litoralocosteradedichoparque.Unasituacinsimilarocurreconlos21
parquesestablecidosparalazonaaustralinsulardeChile(desdeChiloal
CabodeHornos).Apesardeque13delos21parquesdeestazonatienen
demarcacionescosterasosonnetamenteinsulares,enningunodeellos
existenlincamientosgeneralesoparticularesrespectodelazonacosterao
martimapropiamentetal.67Hastalafechanoseha establecidoningn
ParqueoReservaMartimaenelpasqueconcedaproteccinaaquellos
organismosquehabitantantoenelsistemalitoralpropiamentetalcomo
enelsistema sublitoral, conclara delimitacindefondosyaguas.68 De
acuerdoaestosantecedentes,losParquesyReservasNacionalesestableci
dosprotegeranaungrupomuyrestringidodeorganismosmarinos,entre
losquesedestacanlasavesocenicas,pinginosymamferospinpedos.
3.3.3. Leyesdeproteccindereasdeinterscientfico
Tresuniversidadeshanpodido,medianteconcesionesma
rtimas, establecerreasprotegidas a lo largo denuestro litoralpara
propsitoscientficos:69ElInstitutodeOceanologadelaUniversidad
deValparaso,parasuEstacindeBiologaMarinadeMontemarobtu
voen1941unaconcesindesectordeplaya,entrelaplayaElEncanto
porelsuryelPuenteCocheaporelnorte,poruntotalde24.653m2y
media milla marina de aguas y fondos colindantes. La Universidad
AustraldeChileobtuvoen1978unaconcesindecostaenlosalrededo
res de su Laboratorio Costero de Mehun en Punta Kilian con una
superficierocosadeaproximadamente6.000m2.LaPontificiaUniversi
dadCatlicadeChileobtuvoen1986laconcesindeunafranjarocosa
67
Castilla,J.C.ParquesyreservasmartimaschilenasNecesidadde
creacin,probableslocalizacionesycriteriosbsicos. Medio Ambiente2,1976,pp.7080.
68
Castilla,J.C.Sigueexistiendolanecesidaddeestablecerparquesy
reservasmartimasenChile?, Ambiente y Desarrollo2,1986,5363.
69
Ibdem.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
alrededordesuEstacinCosteradeInvestigacionesMarinaslocalizada
enPuntaElLacho,LasCruces.Dadoqueestastresconcesionestienen
unobjetivonetamentecientfico,dichaszonasseencuentranprotegidas
delaaccindepescadoresymariscadores.
3.3.4. Toxicologa
Apesardelaexistencia deunagrancantidaddetrabajos
cientficosinternacionalesquedocumentanlosefectosdecontaminantes
dedistintoorigensobrelabiotamarina,70pocasinvestigacioneshansido
desarrolladasenChileaesterespecto.Excepcionesconstituyenlosestu
diosrealizadosporSilvasobreelefectodepesticidasorganocloradosen
el desarrollo delos erizos rojoynegro;71 porChiangyNez sobre
acumulacindemetalespesadosenespeciesmarinasdelaVRegin;72
porPantojaycolaboradoressobreconcentracionesdeDDTencetceos
delacostadeChile;73porAlonsoycolaboradoressobreelefectodel
altocontenidodearsnicoenaguassuperficialesysubterrneasenlos
organismosmarinosdelaBahadeAntofagasta;74porBecerrayMeza
sobrelosefectosdelestaoorgnicoenlaostrachilena;75porDonosoy
colaboradores sobre toxicidad de mercurio inorgnico en larvas de
70
VaseD. Bor, F. PizarroyN. Cabrera. 1986a. Diagnsticodela
contaminacinmarinaenChile, op. cit.
71
Silva, V. J. 1981. Efecto de dos pesticidas organoclorados sobre el
desarrollo embrionario y larval de Tetrapygus niger (Molina, 1782) (Echinodermata,
Arbacioida,Arbaciidae)y Loxechinus albus (Molina, 1782) (Echinodermata,Echinoidea,
Echinidae).MemoriadettulodeBilogoMarino,UniversidaddeConcepcin,Con
cepcin.
72
Chiang, J. J. y Nez, C. G. Estudio comparativo sobre metales
pesados,aniveldetraza,enespeciesmarinasdelaVRegin. Revista de Alimentos8,1983,
2329.
73
Pantoja,S.,L.Pastene,J.Becerra,M.SilvayA.Gallardo,DDTsin
Balaenopterids(Cetcea)fromtheChileancoast. Marine Pollution Bulletin15,1984,451.
74
Alonso,H.,R.Follegati,yM.Muoz.Arsnicoenespeciesmarinas
de inters comercial en la Baha de Antofagasta. V Jornadas de Ciencias del Mar,
Concepcin,1985,p.21.
75
Becerra,R.yC.G.Meza.Efectosdeestaoorgnico(tributilestao
cloro),comnmenteusadoenpinturasantifouling,enlaostrachilena (Ostrea chilensis).
VJornadasdeCienciasdelMar,Concepcin,1985,p.24.
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA
Pagurus gaudichaudi;76porGonzlezycolaboradoressobreelcontenido
dearsnicoenmariscoscomercialesdelaVRegin;77porLaraycola
boradoressobremetalespesadosenpecescomercialesdelaVRegin;78
por Muoz y colaboradores sobre toxicidad de mercurio orgnico e
inorgnicoenlarvasde Callianassa uncinata;79porRomerosobreletalidad
agudademercurioinorgnicoenlacholga;80porBorycolaboradores
sobrelapresenciademetalespesadosenrecursospesquerosdelain
Regin;81porRamrezsobreefectosletalesprovocadospordiferentes
concentracionesdecobreycadmioenlafisiologadelcrustceo Idotea
balthica;82 yporRomnycolaboradoressobreefectoscrnicosyagudos
producidosporeltributilestaoen Mytilus chorus.83
Unasuntoimportantededestacarsobreesteaspectoesque
noexistenestudioscientficosenChilequehayansidorealizadospor
76
Donoso,MvL.ChuecasyH.Saelzer.Toxicidadagudademercurio
inorgnicoenlarvasdePagurus gaudichaudi.VJornadasdeCienciasdelMar,Concep
cin,1985,p.29.
77
Gonzlez, M, W. Lara, I. Santa Mara y A. Ober. Contenido de
arsnicoenmariscoscomercializadosdelaVRegin.VJornadasdeCienciasdelMar,
Concepcin,1985,p.34.
78
Lara,W.,M.GonzlezyA.Ober.Metalespesadosenpescadosdela
VRegin.VJornadasdeCienciasdelMar,Concepcin,1985,p.60.
79
Muoz,C,E.SaelzeryL.Chuecas.Toxicidaddemercurioorgnicoe
inorgnico en larvas de Callianassa uncinata (Crustcea: Decapoda). V Jornadas de
CienciasdelMar,Concepcin,1985,p.40.
80
Romero,A.Letalidadagudademercurioinorgnicopara Aulacomya
ater cholga (Pelea/poda; Mytilidae). VIII Jornadas de Ciencias del Mar, Talcahuano,
1988,p.51.
81
Bor,D.,H.Robotham,R.Trueco,M.L.FernndezyJ.Inda.Evalua
cinpreliminardelapresenciademetalespesadosenrecursospesquerosdeimportan
ciacomercialdelainRegindeChile.ResmenesSimposiosobrerecursosvivosy
pesquerasenelPacficoSudeste.CPPS/FAO/IOC/UNEP/CEE.ViadelMar,1988,p.
86.
82
Ramrez, B. Efectos letales de algunos metales pesados sobre la
fisiologadeuncrustceoispodo: Idotea balthicaBasten. XJornadasdeCienciasdel
Mar,Santiago,1990,p.83.
83
Romn,G.,A.Rudolph,J.MorillasyR.Ahumada,Efectoscrnicosy
agudosproducidosporeltributilestao(TbSn)sobre Mytilus chorus. XJornadasde
CienciasdelMar,Santiago,1990,p.86.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
unperodosuficientementeprolongadocomoparademostrarinequ
vocamentelosefectosdelacontaminacinindustrialenorganismosy
ecosistemasmarinos.84
LasEvaluacionesdeImpactoAmbiental(EIA),incorpo
radasenlamayoradelaslegislacionesdelmundodesarrolladoy
actualmente con carcter de obligatorias para el financiamiento de
crditosinternacionalesdedesarrollo,constituyenunaherramienta
importante depolticaambiental dirigida acompatibilizarlos obje
tivos de desarrollo econmico con la calidad ambiental. En este
contexto, las EIA deben ser consideradas como instrumentos efi
cientesparalaproteccinyresguardodelentornoecolgico.Tcni
camente, las EIA tienen comoprincipalobjetivo ayudarenla defi
nicinsobrelaviabilidaddeproyectosdedesarrolloapartirdelos
anlisisdecostoriesgo,riesgobeneficioycausaefecto,atravsde
incorporarlasconsideracionesambientales.85
A la fecha, la legislacin chilena contempla slo una
normativa de este tipo, el DGTMyMM Ordinario N 12.600/550
de1987,queapruebaelProgramaMnimodeEvaluacindeImpacto
Ambiental en el Ecosistema Marino Costero. Este OficioOrdinario
exigeunaseriedeinvestigacionesaescalatemporal(estacional)que
comprende,entreotros,estudiosoceangraficossobreelsistemade
corrientescosterasdelrea,estudiossobreelestadodelacolumna
de agua (sus caractersticas fsicas, qumicas y biolgicas), y estu
diosbentnicos(ecolgicos)ysedimentolgicos(batilitolgicos)del
rea en cuestin. Este Oficio Ordinario establece que los mtodos
analticosylastcnicasdemuestreoutilizadosenlasinvestigaciones
requeridasdebenserlosrecomendadosporelProgramadelasNa
cionesUnidasparaelMedioAmbiente(PNUMA).Estecuerpolegal
84
Castilla,J.C.,Fuentes,nivelesyefectosdelacontaminacinmarina
enChile.ComisinPermanentedelPacficoSur,SerieSeminariosyEstudios2,1981,
pp.150.
85
VaseD.Bor,F.PizarroyN.Cabrera.Diagnsticodelacontaminacin
marinaenChile,1986a, op. di.
FABINJAKSICYF.PATRICIOOJEDA
4. CONCLUSIONES
Losestndaressecundariospuedenserconsideradosatres
niveles:(a)aquellosqueapuntanaprotegerdeterminadoselementos
delambiente(especiesdeanimalesodeplantas);(b)aquellosqueprote
genrecursosmsampliosdelambiente(aguas,suelos);(c)aquellosque
protegenlasfuncionesecosistmicasdelambiente(ciclosdemateriay
energa,biodiversidad).
Lalegislacinchilenacontieneenformadispersaelementos
quepermitenlaproteccindealgunasespecies(porconveniosinterna
cionales,porlavadedeclararlosmonumentosnaturales)ydealgunos
recursos(lasnormasdecalidaddeagua).Unvacoobvioeslaprotec
cindelafuncinecosistmica:podraafirmarsequesloelSNASPE
protege (por la va de preservar intocadas) algunas porciones de
ecosistemas enreas silvestres. Independientemente, creemos que la
mayorpreocupacindebieraestardirigidaalaconservacindelafun
cinecosistmicaenreasnonaturalesoseminaturales,lasqueyaestn
ovanaserexplotadasparasustentarnuestracrecientepoblacinysus
demandas.Lasplantacionesforestales,losterrenosagrcolasoganaderos,
lasexplotacionespesqueras,deacuiculturaymaricultura,enlamedida
que no permitan la mantencin de procesos ecosistmicos mnimos,
llevarnalcolapsoinevitabledeecosistemasqueahorasonproducti
vos.Esnecesarioqueseproduzcauncambioenlapercepcindeque
conservarsignificaincentivarlacapacidaddedesarrollarunpas,antes
que frenarla.86 Este cambio de percepcin debe darse a todo nivel y
afortunadamenteestocurriendo,peroconunalentitudquenosecom
padececonlaurgenciadelatareaaenfrentar.87
86
Schmidheiny, S. (Editor), Cambiando el rumbo: una perspectiva
global delempresariadoparael desarrolloyelmedio ambiente. Fondo de Cultura
Econmica,Mxico,1992,419pp.
87
Hajek,E.R.,Medioambiente,desarrolloylaacademia. Ambiente y
Desarrollo 3,(12),1987,pp.1116;Jaksic,F.M.,ProblemasambientalesenChile:La
visinde uneclogoprofesional Revista Chilena de Historia Natural64,1991,pp. 711;
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Entrminosconcretos,creemos,esnecesario:
biodiversidadyciclosdemateriayenergaquepermitenla
sustentabilidad delosdiversosecosistemaschilenos,ante
distintosnivelesdeintervencinhumana.89
h) Enrelacinaloanterior,dadoquelaemisindenormasal
respectonotienesentido,debendefinirseloantesposible
los conceptos operacionales y las herramientas
metodolgicas que permitan definir cundo y cmo (no
necesariamenteporqu)unecosistemaessustentable.90
5. AGRADECIMIENTOS
LosmiembrosdelaComisindeMedioAmbientedelCen
trodeEstudiosPblicoshicieronimportantesaportesrespectodelenfo
queycontenidosdeestecaptulo. LeonelSierraltayJavierSimonetti
tambincontribuyeronconcomentariosvaliosos.IvnLazoyEnrique
Silvaayudaronalacopiodeinformacin.
89
Vase,porejemplo,Lazoycolaboradores1990.
90
Vase,porejemplo,Lubchencoycolaboradores1991.
Evaluacinderiesgosparalasalud:
Unavisingeneral
Elizabeth L. Anderson
Elizabeth L. AndersonesP.h.D.enQumicaOrgnica.Actualmente
PresidentadelaCorporacinClementInternational,especialistaenevaluacin
deriesgosambientales.TuvoasucargoenlaEPA(EnvironmentalProtection
Agency),EE.UU.,elprimergrupodetrabajoencargadodeevaluarlosriesgos
cancergenos. Es autora de publicaciones sobre evaluacin de efectos en la
salud detxicos atmosfricos,normas de calidad deagua yde aireyenla
evaluacinderiesgosproducidosporproductosqumicos,pesticidasyradia
cin.
1procesodeevaluacinymanejoderiesgosesampliamen
tereconocidoenlosEstadosUnidoscomounaherramienta
paradeterminarlaspolticasenlatomadedecisionessobre
controldelosriesgosrelacionadosconlaexposicinacompuestosqu
micostxicos.Esteproceso,queconstadedosetapas:primero,evaluar
elriesgo,yluegodecidirsidebehacersealgoalrespectoyquhacer,
fueaprobadoporlaAgenciadeProteccinAmbiental(EPA)en1976,
cuandoanuncisuspautasaseguirparalaevaluacindelosriesgosde
cncer.1MstardeadoptaronesteenfoqueloscomitsdelaAcademia
NacionaldeCiencias(NAS)comoelprocesomsapropiadoparala
tomadedecisionesinformadasenmateriadepolticasestatalesdestina
das a proteger la salud pblica frente a la exposicin a compuestos
qumicostxicos.2OtroscomitsinteragenciasdelosEstadosUnidos
revisaronlasbasesdelaevaluacinderiesgosdecncerypublicaron
1
Vase, Agencia de Proteccin Ambiental (EPA), Pautas y procedi
mientosprovisionalesparalasevaluacionesdeimpactoeconmico yriesgosparala
saluddesubstanciassospechosasdesercarcingenas, Reg. Fed.41,1976,pp.21.402.
R. E. Albert, R. E. Train y E. L. Anderson, Anlisis Razonado de la Agencia de
ProteccinAmbientalparalaevaluacinderiesgoscarcingenos. J. Natl. Inst. del Cn-
cer,58,1977,pp.1.5371.541.
2
Vase,AS, Riesgo y Toma de Decisiones: Perspectivas e Investigacin. Comit
de Riesgos y Toma de Decisiones del Consejo Nacional de Investigacin. (NationalAcademyof
SciencesPress,Washington,D.C.,1982);NAS/ConsejoNacionaldeInvestigacin(NAS/
NRC), Evaluacin de Riesgos en el Gobierno Federal: Administracin del Proceso.
PreparadoporelComitdeMediosInstitucionalesparalaEvaluacindeRiesgosdela
SaludPblica,ComisindeCienciasdelaVida(NationalAcademyPress,Washington,
D.C.),1983.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
documentosdeapoyoqueconcuerdanampliamenteconlamsbreve
gua de evaluacin de riesgos publicada mucho antes (1976) por la
EPA.3LaEPAhapublicadoactualizacionesdesusguasdeevaluacin
deriesgosdecnceryguasparaotrosefectossobrelasalud,lasque
son el resultado de una dcada de experiencia en la evaluacin de
riesgosdecncerparacientosdecompuestosqumicos.4
Evaluacinderiesgos
La evaluacin de riesgos es un enfoque organizadopara
evaluardatoscientficosquepresentanmuchasincertidumbres.Laeva
luacinderiesgosprocuraresponderdospreguntas:1)Quprobabili
dadeshaydequeocurraciertohecho?y2)Siesqueocurrequtan
dainopuedeserentrminoscuantitativos?Esteenfoquehasidoam
pliamenteutilizadoparaestimarriesgosrelacionadosconunaseriede
actividades,comolospronsticoseconmicos,laseguridadeneltrans
porte,laseguridadenlaingeniera(porejemplo,lasplantasnucleares)
ylaexposicinalasradiaciones.Msrecientemente,losenfoquesde
3
Vase,InteragencyRegulatoryLiaisonGroup(IRLG).Basescientficas
paralaidentificacindecarcingenospotencialesyestimacinderiesgos, Revista del
Instituto Nacional del Cncer,63,pp.244268,1979;OficinadePolticasCientficasyTec
nolgicas(OSTP),CarcingenosQumicos:Visindelacienciaysusprincipiosrela
cionados, Reg. Fed.,49,1984,pp.21.59421.661.
4
Vase,EPA, Pautaspropuestasparalaevaluacinderiesgosdelos
carcingenos, Reg. Fed.,49(227),1984a,pp.46.29446.301;EPA,Pautaspropuestas
paralaevaluacinmdica desupuestosintoxicantesrelacionadosconeldesarrollo,
Reg. Fed.,49,1984b,pp.46.32446.331;EPA,Pautaspropuestasparalaevaluacinde
losriesgosdemutagenicidad, Reg. Fed.,49,1984c,pp.46.31246.321;EPA,Exclusiones
DefinitivasyModeloDefinitivodeExtensinVerticalyHorizontal(VHS), Reg. Fed.,
50, 1985, p. 229; EPA, Pautas propuestas para la evaluacin de los riesgos de las
mezclasqumicasparalasalud, Reg. Fed.,50,1985,pp.1.1701.176;EPA,Programade
PreparacinparaEmergenciasQumicas,GuaProvisoria,Washington,D.C., 1985a;
EPA,Pautasparalaevaluacinderiesgosdeloscarcingenos, Reg. Fed.,51,1986a,p.
33.992;EPA,Pautasparalaevaluacinmdicadesubstanciasasociadasaldesarrollo
sospechosasdesertxicas, Reg. Fed.,51,1986b,p.34.028;EPA,Pautasparalaevalua
cindelriesgodemutagenicidad, Reg. Fed.,51,1986c,p.34.006;EPA,Pautaspara
estimarlaexposicin, Reg. Fed.,51,1986d,p.34.042;EPA,Pautasparalaevaluacin
deriesgosparalasaludporlasmezclasqumicas, Reg. Fed.,51,1986e,p.34.014.
ELIZABETH L. ANDERSON
evaluacinderiesgossehanutilizadoparaestimarlosriesgosrelacio
nadosconlaexposicinacompuestosqumicostxicos.5
Puedeconsiderarsequelaevaluacinderiesgosporexposi
cinacompuestosqumicostxicosconstadecuatroetapas:1)identifi
cacindelpeligro;2)preparacindeunmodelodedosisrespuesta;3)
evaluacindelaexposicin,y4)caracterizacindelriesgo.Laetapade
identificacindelpeligro(oevaluacincualitativadelriesgo)6responde
alaprimerapreguntadelaevaluacinderiesgos:Quposibilidades
hay de que sepresente unriesgo determinado? Las siguientes dos
etapas,laproduccindeunmodelodedosisrespuestaylaevaluacin
delaexposicinsecombinanparacuantificarelriesgorelacionadocon
laexposicinactualylaprevisible.Finalmente,lafasedelacaracteriza
cindelriesgopresenta,almismotiempo,lasprobabilidadescualitati
vas de que seproduzca unpeligro y, suponiendo que as sea, las
estimacionescuantitativasdelriesgo.
Laidentificacindelpeligrorepresentadoporloscompues
tosqumicostxicossebasaenlaevaluacindetodoslosdatosdisponi
bles(v.gr.epidemiologa,estudiosbiolgicosenanimalesyestudiosin
vivoeinvitro)paraverificarelvalordelasevidenciasqueapuntan
alospotencialesefectossobrelasaludquepodranafectaralapobla
cinhumanaexpuesta.
Enausenciadedatossobresereshumanosquepermitan
describirlosefectosdelas dosisbajas,seutilizanprincipalmentedos
enfoquespara lacaracterizacindosisrespuesta: unoparalos efectos
umbralyelotroparalosefectosnoumbral.Lasdosisreferidasalas
enfermedadeshumanasque,sepiensa,sonprovocadasporunmeca
nismodedosisumbral,esdecir,quenorepresentanunriesgosignifi
cativoparalasaludmientrasnosealcanceciertadosis,generalmentese
definenaplicandofactoresdeseguridadenlosnivelesenlosquenose
hanobservadoefectosenlosestudiosdeensayosbiolgicosenanima
les.Sinembargo,enloposible,seusandatoshumanos.Estosasllama
dosniveles segurosdeexposicinse denominanabsorcionesdiarias
aceptables(ADA)odosisdereferencia.Paralosefectosnoumbral(v.gr.
5
Vase,EPA,1976, op. cit.;R.E.Albert, el al, op. cit.;NAS,1982, op. cit.;
NAS/NRC, op. cit.;IRLG,1979, op. cit.;OSTP,1984, op. cit.;EPA,1984a,b,c,d,1985a,
1986a,b,c,d,e, op. cit.
6
Vase,EPA,1976,1984a,b,c,d,1985a,1986a,b,c,d,e, op. cit.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
cncer),queindicanlaposibilidadderiesgosantecualquierexposicin,
losmodelosdeextrapolacindosisrespuestaseusanparaestimarlos
riesgosdecncerrelacionadosconexposicionesenbajasdosissobrela
basedelaincidenciaobservadaenhumanosyanimalesexpuestosa
altasdosis.
Desde 1976, la evaluacin cuantitativa de los riesgos ha
tenidounamplioreconocimientoyaceptacinenladescripcindelos
riesgosparalasaludasociadosconlaexposicinacompuestosqumi
cos txicos. Elmodeloenelqueconmayorfrecuencia seconfapara
estimarelriesgodecncerenlosnivelesdeexposicinqueestnmuy
pordebajodelrangoobservadoeselmodelolinealdenoumbral,que
proporcionaunaestimacinplausiblederiesgosdecncerenellmite
superior.7Lanaturalezaconservadoradelenfoquelinealdenoumbral,
al igual que su inflexibilidadbiolgica, ha alentado a los cientficos,
reguladoresyeconomistasabuscarmtodos quepuedanincorporar
unaexplicacinmsbiolgicadelprocesocanceroso.Sehaidentificado
unacantidaddecompuestosqumicosqueparecenejercersusefectos
carcingenosdeunamaneratalquelarelacinlinealdenoumbralno
seravlidaenbajasdosis. Comoresultadodeestasdificultades,los
cientficoshanprocurado desarrollarmodelos dedosisrespuesta que
dencuentadelosmecanismosbiolgicosvariables.
Laatencinprestadaalapreparacindemodelosdedosis
respuestarepresenta,probablemente,elmsclaroabandonodelasprc
ticasdelosltimos15aos. Lasagenciasreguladorashanhechoun
notorioesfuerzoenlabsquedadebasesbiolgicasparaeldesarrollo
de estimaciones ms exactas de los riesgos que se espera ocurran a
nivelesdeexposicinambientales.Esteesfuerzorepresentaunenfoque
substancialmentediferentedelaaplicacindefrmulasempricaspara
estimarlasrespuestasabajasdosisapartirdedatosaaltasdosis;en
lugardeello,laatencinsecentraenlaimportanciadelosdatosobteni
dosporlainvestigacinquepuedanservirdeguaenlosesfuerzospara
prepararmodelosdebajasdosis.Talenfoqueproporciona,comomni
mo,unaindicacindelgradoenelqueloslmitessuperioresplausi
7
Vase, E. L. Anderson y el Grupo de Evaluacin de Carcingenos
(CAG)delaAgenciadeProteccinAmbiental.Enfoquescuantitativosactualesparala
evaluacindelriesgodecncer, Anlisis de Riesgos,3,1983,pp.277295;EPA,1984a.
Op. cit.;IRLG,1979, op. cit.;OSTP,1984, op. cit.
ELIZABETH L. ANDERSON
blespuedenestarsobreestimandoelriesgoparadeterminadoscom
puestos qumicos. Los primeros esfuerzos para definir estimaciones
msexactasdelosriesgosseiniciaronenlaEPAacomienzosde1985,y
hanculminadoconeldesarrollodeunenfoquegenricoqueutilizaun
modelodedosetapas.Estemodeloadaptalasobservacionesclnicasde
MoolgavkaryKnudson8alosparmetroscorrespondientesalaexposi
cinacompuestosqumicostxicos.ComenzlainvestigacinelForo
de Evaluacin de Riesgos de la EPA, y finalmente se public en el
Journal of Risk Analysisacomienzosde 1987?
LaEPAhapropuestodosimportantesdecisionesdentrode
lalneaquetiendeaunmenorconservadurismoenlapreparacinde
modelos de dosisrespuesta. Por ejemplo, el Foro de Evaluacin de
Riesgosharecomendadodisminuirlapotenciadelaingestindears
nicoenaproximadamenteunordendemagnitud10basadoenlasmodi
ficaciones de la metodologa de clculo dosisrespuesta yenmejores
estimacionesdelaexposicinexaminadaenlosestudiosepidemiolgicos
quefuerontomadoscomobaseparalaevaluacin.Posteriormenteseha
pensadoenreducirlapotenciadelarsnicoporingestinenotroorden
msdemagnitudparademostrarelhechodequeelcnceralapiel
causadoporlaingestindearsnicoesmenosletalqueelcnceral
pulmnprovocadoporinhalacin.Estollevaaplantearelproblemade
sideberanonoconsiderarselarecuperabilidad,lasobrevivenciayla
gravedadcomoparterutinariaenelprocesodeevaluacinderiesgosy,
enespecial,enlaevaluacindelapotencia.
LaEPAseestpreparandoparareevaluarsuenfoqueenla
evaluacindelosefectostxicosdeladioxina.Enoctubrede1991 se
realizunareuninpblicasobrelaReevaluacinCientficadelaDioxina
8
Vase,S. H.MoolgavkaryA.G. Knudson, MutacinyCncer. Un
modeloparalacarcinognesishumana, Revista del Instituto Nacional del Cncer,66,1981,
p.1.037.
9
Vase,T.W.Thorslund, et al,ModeloCuantitativoparalaActividad
PromotoradeTumoresdel2,3,7,8TCDD.(PresentadoenelSptimoSimposioInterna
cionaldeDioxinasCloradasyCompuestosRelacionados,1987b,LasVegas,Nevada,4
al9deoctubrede1987).
10
Vase,T.Levine,A.Rispin,C.S.Scott,W.Marcus,C.Chen,H.Libb,
InformeEspecialsobreelArsnicoInorgnicoIngerido:elCnceralaPiel;Esencialidad
Nutricional. BorradorparalaRevistadelComitCientficoAsesordelaAgencia de
ProteccinAmbientaldelosEE.UU.1987.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
11
VaseEPA,Reuninpblicasobrelaevaluacincientficadeladioxina
porEPA.AgenciadeProteccinAmbientaldelosEE.UU., Reg. Fed.,56,19911.Pp.50.903
50.904.
12
VaseT.W.Thorslund,C.C.BrownyG.Charnley,Elusodemode
losmatemticosbiolgicamentemotivadosparapredecirelriesgorealdecncerasociado
conlaexposicinambientalauncarcingeno,/. Risk Anal., 7,1987a,pp.109119.
ELIZABETH L. ANDERSON
benzo(a)pireno,parapredecirconexactitudlaevolucindetumoresen
ensayosbiolgicosdemezclasqumicas,locualnoesposiblesiseusan
lasestimacionesdelmitesuperior.13
Elbencenoesotroproductoqumicoquepuedenecesitardos
hechosparaproduciruncncer.Lasactualesinvestigacionesdelosdatos
mecnicos indican que elbenceno causa daos enlos cromosomas, lo
que, segnse cree, es responsable de la destrucciny reordenamiento
cromosmicoobservadoenlosenfermosdeleucemia.Estarelacinimpli
caque,aunquelalinealidadpuedeestablecerunlmitesuperiorplausible
enelriesgodeleucemiahumanaprovocadaporlaexposicinalbenceno,
unarelacincuadrticapuedesermsapropiadaparaestimarelriesgo
real.Sisteeselcaso,elriesgodelaexposicinabajasdosisdebenceno
seraconsiderablementemenorqueelestimadoanteriormente.14
Seestnrealizandootrosimportantesesfuerzosparamode
larlosdatosfarmacodnticosquedescribenlatrayectoriaquesigueun
compuesto qumico txico a travs del cuerpo para depositar el
carcingenoactivoenelrganodestinatario,quecomorespuestadesa
rrollaelcncer.Losmodelosanterioresdecncersuponanquelaexpo
sicinoalgnajustedelaexposicinrealsegnlaingestinoabsorcin
atravsdelapiel,eltractogastrointestinalolospulmonesconstituan
ensladosisactiva.Losactualesesfuerzoshancontribuidoarealizar
importantesprogresoshacialadescripcindeladosisrealdecarcingeno
qumicoactivoqueesdepositadaeneltejidodestinatario.15
13
Ibidem.
14
Vase,P.E.VoytekyT.W.Thorslund,Evaluacinderiesgosdel
benceno:Estadodelacuantificacindelosriesgosdeleucemiaasociadosconlainhalacin
debencenoabajasdosis, Anlisis de Riesgos,11,1991,pp.355357.
15
Vase,M.E.Andersen,M.L.Cargas,R.A.JonesyL.J.JenkinsJr.,
Determinacindelasconstantescinticasparaelmetabolismodelostxicosinhalados
in vivo usandomedicionesdeabsorcindegases, lexicologa y Farmacologa Aplicada,
54,1980,pp.100116;M.E.Andersen,Unadescripcintoxicocinticaconbasefisiol
gica del metabolismo de gases y vapores inhalados. Anlisis en condicin estable,
Toxicologa y farmacologa Aplicada, 60, 1981a, pp. 509526; M. E. Andersen, El
metabolismosaturableysurelacinconlatoxicidad, CRC Crit. Rev. Toxicol, 9,1981b,
pp.105150;M.E.Andersen,M.L.Cargas,yJ.C.Ramsey,Farmacocinticadela
inhalacin.Evaluacindelaextraccinsistmica,metabolismototal in vivo,tiempodel
procesodeinduccinenzimticaparaelestirenoinhaladoenratas,enbasealasangre
arterial:Tasasdeconcentracinenelaireinhalado, Toxicologa y Farmacologa Aplicada,
73,1984,pp.176187.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Igualmenteimportanteeselhechodequelastendenciasen
elestudiodelaevaluacindelaexposicintambinllevanamejorarlas
estimacionesdelaexposicindelapoblacin,locualproporcionamejores
basesparalaexposicinactualyfutura.Lasprcticastradicionalessehan
limitadogeneralmentealusodemodelosgenricosparadescribirlasex
posicionesenlaspoblacioneshumanas.LaEPAhadesarrolladomodelos
dedispersingeneralizadaparadescribirelarrastreclicoymodelossi
milaresdedispersingeneralizadaparalasaguassuperficialesysubterr
neas.Elresultadogeneraldeestosmodelosdedispersinhaconsistidoen
proporcionarestimacionesconservadorasdeexposicin.
Elusodemodelosgeneralizadosproporcionaunenfoque
prcticoparalaestimacindelaexposicinquerealizanextensamente
lasagenciasreguladoras,yaqueseramuypocoprcticoqueunaagen
cianacionalevaluaraparmetrosespecficosporzonaparacadafoco.
Paraloscasosimportantes,sinembargo,esposibleestimarlosparme
trosrealesquepuedenperfeccionarlasestimacionesobtenidasatravs
delosmodelosgenricos.Unejemploeslaevaluacinderiesgosdela
EPAparalafundicinASARCOenTacoma,Washington.16Elempleo
demodelosdedispersingeneralizadosqueusanelmodelodeexposi
cinhumana(HEM)(quesuponeunterrenoplano,unapoblacinin
mvilytomalosdatosmeteorolgicosobtenidosenlaestacinms
prxima),alcombinarseconlacurvadedosisrespuesta,permitiesti
marunriesgomximoindividualde1x101paralapoblacinresidente
cercadelafundicin.Posteriormentesellevacabounestudiolocal,
quehizoposibleelusodevariossupuestosespecficosparalazona,
comounadescripcinmsexactadelterrenoreal,losdatosmeteorol
gicoslocalesyunamejorinformacinacercadelasemanaciones.Esto
dio como resultado una evaluacin ms baja de la exposicin y un
menorriesgogeneralentornoaunordendemagnitud.Estohizoqueel
riesgo se ubicara en un alineamiento ms cercano con los limitados
datosdecontroldisponiblesacercadelaireambiental.
Sehaobservadoelmismofenmenoalcompararlasesti
macionesenlasqueseusanlosmodelosdedispersingeneralizada
paraelaguasubterrneaconlasestimacionesbasadasenparmetros
16
Vase, D. Patrick y W. D. Peters, Evaluacin de la exposicin al
establecerregulacionessobrepolucinatmosfrica:ASARCO,Tacoma,unestudiode
caso,PresentadoenlareuninanualdelaSociedaddeAnlisisdeRiesgos,Washing
tonD.C.,1985.
ELIZABETHL. ANDERSON
localesespecficos.Porejemplo,enelGrfico1,elmodelodedispersin
generalizadayelmodelodedispersinhorizontalvertical(VHS)que
usalosvaloresEPApredefinidos,sobreestimaelfactorderiesgoen5,7
vecessisecomparaconlosresultadosdelaecuacinmscomplejaque
incluye los valores medidos en el foco.17 Las consideraciones de
biodisponibilidadtambinhanagudizadolasestimacionesdelaexpo
sicinalriesgoyhanbajadolosresultadosdelaevaluacinderiesgos
envariosrdenesdemagnitud,y,porconsiguiente,laevaluacincuan
titativa de los riesgos. Por ejemplo, originalmente se supuso que la
dioxina era biolgicamente disponible en un 100% en el suelo. Sin
embargo,estudiosrecienteshandemostradoqueestdisponibleslo
parcialmenteydependeenun0,5aun85%deltipodesuelo.18Enla
prctica,nuestraexperienciaindicaqueladioxinaestdisponible,sobre
todoenelrangode15a50%.Originalmentetambinsesupusoquela
dioxinadelascenizasvoltilesestabadisponibleenun100%.Estudios
recienteshandemostradoquenoesas,sinoqueestbiolgicamente
disponibleentreun0,1%yun0,001%.19Eltemadelabiodisponibilidad
actualmenteesmateriadeinvestigacinenmuchassituacionesdiferen
tes donde la disponibilidad enel sueloy enlas cenizasvoltiles es
importanteparalosresultadosdelaevaluacindelaexposicin.Otras
consideracionesquetiendenabajarlaevaluacindelaexposicinpue
denprovenirdelahidrogeologadeunazona.Porejemplo,lostrabajos
en terrenoenCaliforniaindicaronunriesgodeporvida,enellmite
superior,relacionadoconlaingestindeaguaquecontenatricloetileno
(TCE)deunafuente(Grfico2).Estenivelseasociaaunriesgodeestar
expuesto abeber agua de la fuente contaminada durante los setenta
aosdevidadeunapersona.ElEscenario2delGrfico2describela
disminucin del riesgo en relacin con los modelos hidrogeolgicos
aplicadosenellugar;elmodelosuponequesehaeliminadolafuente
de contaminacin. En los Cuadros 1 y 2 se presentan los datos de
controldelpozo,comotambinlacomparacinderiesgoseneltiempo
dadalacapacidadde modelarelrea.Enestascircunstanciasespecfi
cas,lasaccionescorrectivasenestudiotendranuncostodelrangode
17
Vase,P.A.DomenicoyV.V.Palciauskas,LmitesAlternativosenel
ManejodelosDesechosSlidos, Groundwater,20,1982,p.303;EPA,1985, op al.
18
Vase,Umbreit, et. al,1986.
19
Vase,VandenBerg, et al,1986.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
GRFICO1
(1) ModeloVHSqueusaunaecuacinsimple,valoresEPApredefinidos
(2) ModeloVHSqueusaunaecuacincompuesta,valoreslocalesmedidos
GRFICO2
Elescenario1 suponeunadeclinacinenlosnivelesdecontaminante
hastaelcomienzodelconsumoyluegounperododeunavidahumanasometidoa
exposicinconunaconcentracinconstantedelcontaminante.Elescenario2supone
unadeclinacinenlosnivelesdelcontaminanteantesyduranteelperododeexposi
cin.
ELIZABETH L. ANDERSON
unmillndedlaresysuinstalacindemoraravariosmeses. Silos
modelos hidrogeolgicos son correctos, el riesgo terico podrabajar
considerablementeenelprimerperodode18meses,dadalanatural
capacidaddelahidrogeologadelreaparaeliminarlacontaminacin.
Sinembargo, esnecesariotomarprecauciones alsuponer que seha
eliminadolafuente,porquepublicacionesrecientesindicanqueenal
gunas circunstancias algunos compuestos qumicos pueden quedar
atrapadosenlosmicroporosdelsueloydeestamaneraseproduceuna
emisinlentaydifusa.20
Si bien la mejora de la informacin cientfica disponible
para la evaluacin especfica de riesgos en terreno tiende a bajar el
resultado general de la evaluacin de la exposicin a riesgos ypor
consiguientelaevaluacinderiesgos,hayexcepcionesimportantes.Por
ejemplo, en un trabajo dedicado a los riesgos relacionados con la
inhalacin de substancias qumicas orgnicas voltiles albeber agua
contaminada durante la ducha, Foster y Chrostowski21 indican que
nadamenosquelamitadomsdelriesgototalparaelcuerpopoda
estarrelacionadoconlaexposicinporladuchamisma,msqueconel
hecho de beber durante la exposicin al agua. Adems, el reciente
mejoramientodelosmtodosparamodelarladeposicinrealdemate
rialparticuladoprovenientedefuentesestacionariastiendeaaumentar
el riesgo, en comparacin con los modelos anteriores de transporte
areodeEPA,quesuponanquetantolaspartculasgrandescomolas
pequeas rebotaban desde la superficie de la Tierra en forma muy
similaryerantransportadasporairedesdeelfoco.Losmodelosms
recientestomanencuentaquelaspartculaspequeassedepositanen
lasuperficieynosontanfcilesdetransportar.22Adems,unamayor
atencinalastransformacionesqumicaspuedetenderaaumentaro
20
VaseB.L.Sawhney,J.J.PignatelloyS.M.Steinberg,Determinacin
del1,2dibromoetano(EDB)ensuelosdeterreno:Implicacionesparaloscompuestos
orgnicosvoltiles,/. Environ. Qual.,17,1988,p.149.
21
VaseS.FosteryP.Chrotowski,Exposicinalainhalacindecontami
nantesorgnicosvoltilesenladucha,Presentadoenla80reuninanualdelaAsociacin
paraelControldelaPolucinAtmosfrica,NuevaYork,21dejunio,1987.
22
VaseG.A.SehmelyW.H.Hodgson,UnModeloparaPredecirla
DeposicinSecadePartculasyGasesenlasSuperficiesAmbientales,Preparadopara
elDepartamentodeEnergadelosEE.UU.porelPacificNorthwestLaboratory,PNL
SA6271REV1,octubre,1979.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
CUADRO1 DATOSDEMONIOREOENAGUASSUBTERRNEAS
Fechadel Promediodelpozo
PozoN Muestreo TCEmg/1 TCEmg/1
1 1/1/85 0,100
20/1/85 0,144 0,124
2/2/85 0,127
2 1/1/85 <0,005
20/1/85 1,10 1,27
2/2/85 1,98
2/8/85 2,00
3 1/1/85 <0,005
2/2/85 <0,001 0,003
4 1/1/85 0,005
2/2/85 0,080 0,68 0,36
5 20/1/85 0,210
2/285 0,177 0,194
6 1/1/85 0,510
8/2/85 1,40 0,96
7 20/1/85 0,160
2/2/85 0,305 0,23
8 1/1/85 0,070
8/2/85 <0,005 0,04
23
Vase,P.V.ClineyD.R.Viste,PatronesdeMigracinyDegradacin
delosCompuestosOrgnicosVoltiles,ActasdelaConferenciaNacionalsobrelos
ELIZABETHL. ANDERSON
CUADRO2 COMPARACINDERIESGOS
Escenario1 Escenario2
Manejoderiesgos
Laevaluacinderiesgos,realizadacomounaetapasepara
da de la decisin de manejo de riesgos, asegura que los supuestos
necesariosparaenfrentarlasincertidumbrescientficasenelprocesode
laevaluacinderiesgosnoseveansesgadosporelresultadodeseado
delmanejoderiesgos.24
Entrelosfactoresconsideradosaldecidircuntoriesgopara
lasaludesaceptable,seincluyeninevitablementeconsideracionesde
beneficiosycostossociales,costoseconmicosasociadosconlasmedi
dasdecontrolylatecnologadequesedisponeparaelcontrol.Elvalor
relativoasignadoacadaunodeestosfactoresvarasegnlasdiferentes
regulacionesambientalesdelosEstadosUnidos.Porejemplo,elActade
AireLimpiopideelestablecimientodenormasnacionalesdecalidad
delaireambiental,basadasnicamenteenlaproteccindelasalud,sin
VertederosnoControladosdeDesechosPeligrosos,1984,pp.217;F.Parsons,P.R.
Wood yJ. DeMarco, Transformacin del tetracloroetano y del tricloroetano en los
microcosmosyelaguasubterrnea, Res. Technol,1984,p.56.
24
Vase,EPA,1976;NAS1982,1983, op. cit.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
tomarencuentalasconsideracioneseconmicasosociales(v.gr.nor
masparalosxidosde azufre,losxidosdenitrgenoyelplomo).El
ActaFederaldeInsecticidas,FungicidasyRaticidas(FIFRA)reclamaun
equilibrioentrelosriesgosylosbeneficiosenelusodeestoselementos,
yelActadelAguaPotabledemandaquelasnormasdefinitivasylos
nivelesmximosdecontaminacin(MCLs)seestablezcansobrelabase
delafactibilidaddelcontrol.Elpapeldelaevaluacinderiesgosenel
procesodelmanejoderiesgosvara,porlotanto,deacuerdoconlas
diferentesrestriccioneslegalesylascircunstanciasprcticas.
25
Vase,EPA,1985b, op. cit.
26
Vase,AS,ConocimientosEcolgicosySolucindelosProblemas
Ambientales:ConceptosyEstudio deCasos,ComitdeRiesgosyTomadeDecisiones
delConsejoNacionaldeInvestigacin,NationalAcademyofSciencesPress,Washing
tonD.C.,1986.
ELIZABETH L. ANDERSON
Aplicacionesconnfasisenlacarcinognesis
Laevaluacincuantitativaderiesgos,juntoconlaevalua
cincualitativadelaevidenciabiomdica,hasidousadaencincositua
cionesdistintasenlosEstadosUnidos:paradefinirlaspolticaspblicas
deprioridades;paraanalizarelriesgoresidualdespusdelaaplicacin
de la mejortecnologa disponible;paraverificar sihayalgoms que
puedahacersealrespecto;paracompararlosriesgosconlosbeneficios;
paraestablecernormasynivelesobjetivoderiesgoyparaproporcionar
informacinsobrelaurgenciadeaquellassituacionesenquesubgrupos
delapoblacinestnsometidossinsaberloaexposicionesdeagentes
txicos,v.gr.laspoblacionescercanasavertederosnocontrolados.Ms
adelanteseexaminanvariosejemplos.
Establecimientodeprioridades
CUADRO3 SUBSTANCIASQUMICASPROPUESTASPORLAOFICINADE
PROGRAMASATMOSFRICOSDE EPA PARALAEVALUACIN
DERIESGOSUNITARIOS
GrupoI GrupoII
Acrilonotrilo Berilio
TetraclorurodeCarbono Cresoles(orto,metaypara)
Cloroformo Formaldehdo
DibromurodeEtileno AnhdridoMlico
DiclorurodeEtileno Manganeso
Nitrosaminas(4) ClorurodeMetileno
Percloroetleno Nquel
Tricloroetileno Nitrobenceno
ClorurodeVinilideno Tolueno
Xilenos(orto,metaypara)
Elriesgounitarioeselriesgoincrementaldelperododevidaasociado
conlainhalacinde1(g/m3desubstanciaqumicaenunpromediode70aosdevida
paraunapersonade70kilos.
CUADRO4 SUBSTANCIASQUMICASPROPUESTASPORLAOFICINADE
PROGRAMASATMOSFRICOSDE EPA PARALAEVALUACIN
DERIESGOSUNITARIOS
GrupoIII
Acetaldehdo Dioxano
TetraclorurodeAcetileno Epiclorohidrino
Acrolena Hexaclorociclopentadeno
ClorurodeAlilo YodurodeMetilo
ClorurodeBencilo Naftilamina(1y2)
EterdeBisclorometil 2Nitropropano
Clorobenceno Fenol
EterdeClorometilometlo Fosgeno
Cloropreno Bifenilos Policlorados(PCBs)
Diclorobenceno OxidodePropileno
Elriesgounitarioeselriesgoincrementaldelperododevidaasociado
conlainhalacinde1g/m3desubstanciaqumicaenunpromediode70aosdevida
paraunapersonade70kilos.
ELIZABETH L. ANDERSON
airequecontiene1g/m3delasubstanciaqumicaencuestin,enun
perodopromediodevidade70aos. Losdatossepresentanenel
Cuadro5. Ntese que elndice depotencia, expresadocomo riesgo
unitario,alcanzaaunmillndeveces,yquelassubstanciasqumicas
quepresentanlamayorevidenciabiomdicadecarcinogenicidad,basa
daenlasrespuestasensereshumanos,puedentenerpotenciasrelativa
mentebajas.Porejemplo,elclorurodevinilotieneunriesgounitariode
105yelbencenotieneunriesgounitariode106.Unagranevidenciade
carcinogenicidadnonecesariamentesignificaaltapotencia.Enausencia
deinformacinsobrelapotencia,losreguladorestiendenacontrolarlos
carcingenoshumanosconmsrigurosidadqueloscarcingenosani
males,apesardequealgunoscarcingenoshumanosparecenserrelati
vamentemuchomenospotentesquealgunassubstanciasqumicascuyo
efectocarcingenohasidodemostradosolamenteenestudiosconani
males.
Sibienhaymuchassubstanciasqumicasenestudio,algu
nas presentan ms riesgos que otras. El peso de las pruebas de
carcinogenicidad, la estimacin de riesgo unitario como medida de
potenciaylainformacinrelativaalosnivelesdeexposicin,propor
cionan lasbasespara la seleccinde los contaminantes atmosfricos
ms peligrosos, su posterior estudio y posible regulacin, y para la
exclusindeotros.
Despusdequeunagentehasidoclasificadocomocon
taminante atmosfrico peligroso, la EPA debe decidir cules fuen
tes regular primero y, de hecho, si existe alguna garanta para la
regulacin.ElCuadro6presentaunacomparacindedatosdedi
ferentes categoras de fuentes que despiden arsnico. Las estima
cionesderiesgoallmitesuperiorparalossubgruposdepoblacin
ylos correspondientesimpactos allmite superior entodo elpas
siempre se basan en las estimaciones de la exposicin, las cuales
tambinpresentangrandesincertidumbres.Lasincertidumbresde
benincluirsesiempreenlaevaluacindelaexposicin,ytomarse
en cuenta al usar la informacin de la evaluacin de riesgos. Por
ejemplo,cuandolasestimacionesdeexposicinsonmuyinciertas,
puede presentarse una escala de exposicin. Las estimaciones de
riesgobasadasenestaescalapuedenserinstructivas,especialmen
tecuandoelextremo superiordela escalarepresentabajas estima
cioneso,alainversa,cuandoelextremoinferiordelaescalasugie
relaposibilidaddealtosriesgosasociados.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
CUADRO5 CLCULOSDERIESGOSUNITARIOSALLMITESUPERIORPARA
CONTAMINANTESATMOSFRICOSSOSPECHOSOSDE
SERCARCINGENOS
CUADRO6 RIESGODECNCERALLMITESUPERIORENELLAPSODEUNA
VIDAPARAEXPOSICIONESALARSNICOa,b
a)FUENTE:EPA.CarcinogenAssessmentGroup'sRiskAssessmentonArsenic,2de
mayode1980,ServicioNacionaldeInformacinTcnica.PB8120613.
b)Lasgrandescifrasaqupresentadasnoindicanprecisinoexactitud;seincluye
ron, ms bien, para facilitar el seguimiento de las derivaciones de estas cifras a travs de las
diversasextrapolacionesyclculosmatemticos.
c) Poblacin expuesta a los niveles ambientales de arsnico de las fuentes que
figuranenlalista.
d)Porejemplo,elniveldeexposicinmximoparalasfundicionesdecobreesde
2,7x104mg/kgdiarios.
ELIZABETH L. ANDERSON
Riesgo residual
Elsiguienteejemplodelusodelmanejoderiesgosesunexa
mendelriesgoresidual.Laevaluacincuantitativaderiesgosseuspara
compararelriesgoresidualdespusdelaaplicacindelamejortecnologa
disponible para el control de los niveles ambientales de monmero de
clorurodevinilo,conelriesgoasociadoconotroscontaminantesatmosf
ricospotencialmentepeligrosos, que annohan sidoregulados (vase
Cuadro7).Lainformacindelaevaluacinderiesgosindicaquestos
habandisminuidoconsiderablementedespusdelaregulacindelcloruro
devinilo,yqueelriesgorestanteerabajoencomparacinconlosriesgos
asociadosconotroscontaminantesdelaire,principalmentelosriesgosin
dividualesdelarsnicoydelbencenoylosefectosdelosmismosentodo
elpas(Cuadro5).Generalmente,tantolosriesgosindividualesrelativos
comolosriesgosparalapoblacinduranteunperododevidahumana
setomanenconsideracinalmomentodeadoptardecisionesderegulacin.
LaOficinadeProgramasdeCalidaddelAiredelaEPAdestinrecursos
delaAgenciaparaexaminarotroscontaminantesatmosfricosynopara
estudiarreduccionesadicionalesdelosriesgosasociadosconlasemana
ciones de cloruro de vinilo. Hasta la fecha, el cloruro de vinilo no ha
vueltoaserregulado.LaAgenciahaaccedido,sinembargo,aexaminar
peridicamentelaregulacindeestasemanaciones.
Balancederiesgosybeneficios
Granpartedelasdecisionestomadasporlasautoridadesdel
registrodepesticidasdelaEPA,concernientesalbalancederiesgosy
beneficios,sehanbasadoenlaevaluacinderiesgos.ElCuadro8presenta
lasestimacionescuantitativasdelosriesgosasociadoscontrespesticidas
sobreloscualesyasehantomadodecisionesderegistro.Enelcasodel
clorobencilato,queseusaenlasfrutasctricas,elvalordelaevidenciaen
cuantoasupotencialcarcingenosemidienlasreaccionesobservadas
enelhgadoderatonesmachoyhembra;losestudiosenlasratasfueron
negativos.27Existeungrandesacuerdoentrealgunoscientficosrespecto
27
Vase,EPA,ResumenyConclusionesparalaEvaluacindelRiesgo
CarcinognicodelClorobencilato,GrupodeEvaluacindeCarcingenos(CAG).(No
publicado),1978.
CUADRO7 COMPARACINDERIESGOSALLMITESUPERIORASOCIADOS CONLAEXPOSICINAMBIENTALACONTAMINANTES
ATMOSFRICOSCARCINGENOS
Probabilidadallmitesuperiordemuerte Nmerodemuertes/aoporcncer
porcncerenellapsodeunavida allmitesuperior,enlosEE.UU.
arazdeunaexposicinmxima Nmerototal causadoporsubstanciasqumicas
CompuestoQumicob cercadelasfuentesestacionariasc deexpuestosc,d enelairec
Riesgosindividualesrelativos
Clorurodeviniloe
Antesdelaregulacin 4x103 34.000 1,9
Despusdelaregulacin 2x104 34.000 0,1
Riesgosparalapoblacinenellapsodeunavida
a) FUENTE:EPA,InformesdelGrupodeEvaluacindeCarcingenos19761981.Estasestimacionespuedencambiarenlamedidaenqueseobtengan
datosadicionales,
b)Todoslosriesgosfueronestimadosantesdelasregulaciones,exceptoenloscasosenqueseindicalocontrario,
c)Lasimportantescifraspresentadasaqunoindicanprecisinoexactitud;seincluyeron,msbien,parafacilitarelseguimientodelasderivacionesde
estascifrasatravsdelasdiversasextrapolacionesyclculosmatemticos,
d)Poblacinexpuestaanivelesambientalesdelassubstanciasquefiguranenlalista.Laexposicincorrespondeafuentesestacionarias,
e)Silaestimacinderiesgossebasaraenlaincidenciadelostumoresmamariosdemostradaenestudiosbiolgicosenanimales,losresultadosseran
cuatrovecesmayores.
ELIZABETH L. ANDERSON
delvalorapropiadoquedebedarseaestasrespuestas.Sinembargo,sobre
labasedelasuposicindequeelclorobencilatoesuncarcingenohuma
no,lasestimacionesderiesgocuantitativoindicanqueelriesgoasociado
conlaexposicinparalapoblacines,engeneral,relativamentebajo,con
unordendeprobabilidaddeaumentodelriesgodeunoenunmilln,y
quela tasaanualdecncerparatodoelpastambinesrelativamente
baja.Sinembargo,elriesgoparalosfumigadoresfuemayorendosrde
nesdemagnitud. DadoquelaAFIFRrequieredelbalancederiesgosy
beneficios,lapresenciadeunaumentodelriesgoparalosfumigadoresse
evalu tomandoencuenta elhecho de quenoexiste unsubstituto del
clorobencilatoquepuedausarseenlosctricos.LaAgenciaagregcondi
cionesmsestrictasparalaclasificacindelclorobencilato,exigiendoalos
fumigadoresquetomaranmayoresprecauciones.
ElsiguienteejemploenelCuadro8serefierealaaplicacin
delaevaluacinderiesgosenelregistrodelnuevopesticidaBAAM,de
usoenperasymanzanas.Elnicoestudiobiolgicodecarcinognesis
quesellevacaboconelBAAMproporcionunaevidenciamuydbil
deactividadcarcinognica.Alnoexistirdatosadicionales,perobajola
suposicindequeestanicapruebareflejabaunaverdaderaactividad
biolgica,sellevacabounaevaluacincuantitativaderiesgos.Las
estimacionesderiesgocalculadasallmitesuperiorindicaron,conun
mayorriesgodeunordendeprobabilidadesdeunoenunmilln,que
existeunriesgoproyectadorelativamentebajoparalapoblacindelos
EstadosUnidosensuconjunto.Usandoelbalancederiesgosybenefi
cios,laEPAtomladecisindepermitirelregistrotemporaldelBAAM,
sloportresaos,parasuusosloenperas,yaqueexistensubstitutos
paralasmanzanas,yestablecilacondicindepresentardatosms
definitivosantesdeotorgarsuregistropermanenteparacualquieruso.
Esteejemplodemuestracmopuedehacersebuenusodeltiempoyel
esfuerzoguindoseporlaevaluacincuantitativaderiesgos.
EneltercerejemplodelCuadro8,laevaluacinderies
gosseusparaelbalancederiesgosybeneficiosdelosusosregis
tradosdelclordano/heptacloro. Estoscompuestosfueronclasificados
comoprobablescarcingenoshumanos (B2) sobrelabasedeuna
seriedeestudiosbiolgicosenelratnylarata.28Sonsubstancias
28
Vase,IRIS,IntegratedRiskInformationSystem,AgenciadeProtec
cinAmbientaldelosEE.UU.,OficinadeEvaluacinMdicayAmbiental,Oficinade
EvaluacinyCriteriosAmbientales,Cincinnati,Ohio,1991.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
CUADRO8 ESTIMACIONESDERIESGOALLMITESUPERIORPARALA
POBLACINEXPUESTAAPESTICIDASSOSPECHOSOSDESER
CARCINGENOS
Probabilidadde Nmero
muerteporcncer esperadode
enunperodo muertes/ao
devida porcncer
debidoa allmite
Pesticida Poblacinexpuesta exposicionesb superior
CUADRO9 PROYECCINDERIESGOSDECNCERENELLAPSODEUNA
VIDAHUMANASOBRELABASEDEUNMODELODEUN
IMPACTONICODEEXPOSICINREACCINALNTAa,b
Aguapotable
7
pblica 220mill. 8x105 4x10 1
Rango 3xl06 10
Media 4xl05 2xl07 1
Pozosprivados 66mill. hasta0,ld 4x104d 370
Mximod
Consumidores
engeneral
Lavandera 125mill. 2x104 1xl06 2
Lavadode
4 6
platos 125mill. 2x10 1xl0 2
Residuosdeplatos
5
sinenjuagar 2mill. 0,01 6xl0 2
Obreros 100 1x103 6xl06
Fbrica 7xl03 3xl05
Formulaciones 1.750 5x103 2x1045 0,001
5x102 2x10
a)FUENTE:OficinadeSubstanciasTxicasdelaEPA.InformePreliminar,
1979.
b)Lasimportantescifraspresentadasaqunoindicanprecisinoexactitud;
seincluyeron,msbien,parafacilitarelseguimientodelasderivacionesdeestascifras
atravsdelasdiversasextrapolacionesyclculosmatemticos.
c) Las exposicionesproyectadaspara los Estados Unidos sebasanen
datosdemonitoreodelCanad.
d) Datos insuficientes; se tomaron como base las nicas 21 muestras
existentes,delascualesslounapresentabaunapolucinsignificativa.
ELIZABETH L. ANDERSON
CUADRO10 PAUTAPARAELCLCULODECRITERIOSDECALIDADDEL
AGUAALLMITESUPERIORCONUNLMITEINFERIORCERCANO
ACERO3
Pendiente Concentracionesenagua
allmite correspondientes,al
superior lmitesuperior,aun
B H (mg/kg nivelderiesgode105
diario)lb (g/litro)b,c
a) Registro Federal,Vol.45,No231,noviembre1980.
b)Losvaloresentreparntesissecalcularonsobrelabasedelmodelodeimpactonico.Los
otrosvaloressecalcularonsobrelabasedelmodelomultietapas.
c)Suponiendounconsumodiario,duranteellapsodeunavidahumana,de2litrosdeaguay
0,0065kg.depescado.Ntesequeenlosclculosenqueseuselmodelodeunimpactonico,sesupusoun
consumodepescadode0,0187kg.,yalgunosdelosfactoresdebioconcentracinsondiferentesenelclculoque
uselmodelodeetapasmltiples.
d)Elalcancesedeterminapartirdedatosepidemiolgicos.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Establecimientodenivelesobjetivoderiesgo
Eneste ejemplo (Cuadro 10), la EPA sevio obligada a
recomendar criterios nacionales de calidad del agua para un gran
nmerodesubstanciasqumicas,incluyendolassospechosasdeser
carcingenas.29 El estatutobajo el cual se emitieron estos criterios,
el Acta Federal de Control de la Contaminacin del Agua, exiga
quelaAgenciapublicaracriteriosdecalidaddelaguaparaproteger
lasaludpblica;enestaseccindelestatutonohabaningunadis
posicinencuantoaincorporarlosfactores socioeconmicos ales
tablecerloscriteriosdecalidaddelagua.Comonopodaestablecerse
un umbral de concentracin para las substancias sospechosas de
ser carcingenas, se us la evaluacin cuantitativa de riesgos para
recomendar concentraciones en el agua relacionadas con riesgos
duranteunlapsodevidahumanade107a105.Lasconcentraciones
queprodujeranriesgosdeestamagnitudsecalcularonsuponiendo
unaingestinde2litrosdeaguapotablealdayunconsumopro
medio de pescado de 6,5 gramos diarios (porcin comestible). Se
calcullapendientedelmitesuperiordelacurvadosisrespuesta,
como tambinla concentracin en el agua de cada substancia qu
mica quecorrespondera aunnivelde 105 deriesgodecnceren
el lmite superior. Al calcular estos datos, debe usarse una
extrapolacinpara estimar la dosis de carcingeno necesaria para
provocaruncncer. Enloscriteriospropuestos,losdatossecalcu
laronusandoelmodelodeunsoloimpacto.Enrespuestaalosco
mentariosdelpblico,laAgenciarevislosmodelosalternativosy
decidi adoptarelCrump linealizado,unmodelo deetapasmlti
ples, a fin de utilizar plenamente todos los puntos de los datos30
para elanlisis delosmodelosbiolgicos dela carcinognesis. La
pendientedelmitesuperiorylasconcentracionesindividualesde
29
VaseEPA,Documentossobrecriteriosdecalidaddelagua:Disponi
bilidad, Reg. Fea.,45,1980,pp.79.31679.379.
30
Ibdem; P. Armitage, Modelos de Etapas Mltiples de la
Carcinognesis, Environ. Health Perspect., 63, 1985, pp. 195201; S. H. Moolgavkar,
Preparacindemodelosdecarcinognesis.Delabiologamolecularalaepidemiologa,
Anuario Revista de Salud Pblica, 7,1986,pp.151169;T.W.Thorslund,ModeloCuanti
tativo de DosisRespuesta para la Actividad Promotora de los Tumores del TCDD,
(PresentadoalaAgenciadeProteccinAmbiental),1987;Thorslund, el al,1987a,b.
ELIZABETH L. ANDERSON
lassubstanciasqumicasaparecenenelCuadro8;estainformacin
deberatomarseencuentaalaplicarestaconcentracinobjetivoen
elcursodelprocesodemanejoderiesgos.
31
VaseEPA,1978, op. cit.
32
VaseEPA,1980, op. cit.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
sobreunabasecasoporcaso.Apesardeestasdeficiencias,elusode
estimacionesdelmitesuperiorparaidentificaraquelloscasosenque
losriesgospuedensertanbajos,inclusoenellmitesuperior,comopara
entrarenunacategoradebajaprioridadparalosfinesdelaregulacin,
haayudadoalosreguladoresacentrarsuatencinenproblemasms
urgentesdesaludpblica.
Elprocesodeevaluacinderiesgosseencuentraenperma
nenteperfeccionamientoyrefinamiento.Actualmenteseestnrealizan
doesfuerzosconsiderablesparamejorarlosmtodosdeevaluacinde
dosis y exposicin, concentrndose en los avances de la biologa
molecularyennuestracrecientecapacidadparadetectarbajosniveles
desubstanciasqumicastxicasy/osusproductosmetablicosenlos
tejidosyfluidoshumanos.Seestndesarrollandomodelosmatemticos
motivadosbiolgicamenteparareducirlaincertidumbrerespectodel
cncerallmitesuperiorantebajasdosis.Estosesfuerzossonnecesarios
parano imponerregulaciones excesivas a substancias qumicas cuyo
verdaderoriesgoestmuypordebajodellmitesuperior.33
Elprocesodeanlisisderiesgoscomienzaconlagenera
cindedatossobreloscualespuedebasarseunanlisiscientficodela
estimacindelosriesgosparalasalud,entrminostantocuantitativos
comocualitativos.Elmanejodeestosriesgosproyectadosimplicaconsi
deracionesdefactoreslegalesysocioeconmicosgeneralesparadecidir
cmomanejarlosriesgos.Finalmente,lacomunicacindelriesgoysu
aceptacinsonpreocupacionesesencialesenelprocesodeanlisisde
riesgos,porqueelpblicoafectadoestdesempeandounpapelcada
vezmsactivoenlasdecisionessobresaludpblica.Lacomplejarea
delacomunicacindelosriesgosesuncampointerdisciplinario,que
incluyetodaunagamadeelementos,comolacomunicacindedatos
cientficos,losefectosdelacomunicacindelasnoticias,lapercepcin
del riesgo, las negociaciones de riesgo y compensacin, los factores
psicolgicosdelriesgoyelcontrolylosprocesosdecomunicaciny
arbitraje.Histricamente,estasreashansidoelobjetivodelosinvesti
gadoresquetrabajandentrodelosmbitosespecializadosantesmen
cionados.
Mecanismosdegeneracinde
estndaresdecalidadambiental
paraChile
Fernando Alliende C. y Juan Arizta M.
quesetengaunconjuntode objetivosclaros,
queseevaleyconozca,almenostentativamente, el costo y
el beneficiodesuimplantacin,
GRFICO 1 LAPROPOSICINYREVISINDEESTNDARESDECALIDADDENTRODELMARCOGENERALDELAADMINISTRACINDEL
MEDIOAMBIENTE*
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
quesedilucidensusimplicanciasycontingencias legales,
que exista un concepto de estrategia, principalmente en
cuantoala listadeloscontaminantesasercontroladosysus
prioridades.
AtodoesteprocesoglobalseledenominaAdministracin
delMedioAmbiente,yseadviertenlassiguientesnecesidades:
elanlisisdelosmecanismosdegeneracindeestndares
decalidadambientaldebeefectuarsejuntoconelanlisisde
todoelprocesodeAdministracindelMedioAmbiente,y
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
lafuncindeproponeryrevisarlosestndaresdecalidad
ambientaldebedarseenunainstitucinconcretaquetenga
asucargoelmanejoexpertoyelliderazgodelaAdminis
tracindelMedioAmbiente;sinoeltotal,almenosgran
partedelamisma.
1.2.Lasimplicanciascientficas,econmicasypolticasdelos
estndaresdecalidadambiental
Aestasalturasdeldebatesobreelmedioambiente,esbas
tanteobvioafirmarqueenlafijacindeestndaresdecalidadambien
tal estninvolucradosaspectoscientficos,econmicosypolticos.Ylo
estntanfuertemente,queesimposibleafirmarlaimportanciadeun
aspectosobreotro:todosconvergenenigualdaddederechos,yafirmar
unoendesmedrodeotrollevaraasesgosindeseablesenlosestndares
quesepromulgaren.
Otroscaptulosdentrodeestemismolibroestnorientados
alexamendeaquellosaspectoscientficos,econmicosypolticos.Nos
remitiremos,porlotanto,aaqullos,yslolostocaremosencuanto
tienen,especficamente,relacinconlosmecanismosdegeneracinde
estndares.Desdeestepuntodevista,convieneafirmarlosiguiente:
a) La dimensin cientficadelageneracindeestndaresdeca
lidadambientaldebedarse, al interior de la institucinenque
aqullaserealice,endosformas:
porunaparte,atravsdeungrupodeprofesionales
expertos (en medicina, ciencias biolgicas, fsicas y
qumicas,ingeniera,urbanismoyotras)querealicen
losestudioseinvestigaciones,elaborenloscriteriosde
calidadambientalyestudien,proponganyrevisenlos
estndares,y
porotra,conlaparticipacindecientficosdistingui
dosencomitsasesoresdelainstitucin.
losmandatoseiniciativasrecibidosdelEjecutivoydel
Parlamento,
losprocesosdepublicidad,aprobacinypromulgacin,
laparticipacindeabogadosenelgrupoprofesional
delainstitucin,cuyalaborseorientehacialainsercin
delosestndaresenlalegalidadchilena.
ComoinspiracinycontenidodefondodelaAdministra
cindelMedioAmbienteydepasoenelprocesodegeneracinde
estndaresesimposibledejardereconocerlos aspectos ticos. Selos
podraexpresarcomoelimperativodetransformarenaccionesconcre
tasyeficaceslaprofundaaunqueamenudodesconocidavocacin
delhombrehacialasolidaridadyelrespetoconsussemejantes,ycon
losseresyelementosqueloacompaanysostienenensuvida,as
comoalosregalosqueharecibidodelanaturalezaydelasanteriores
generaciones. Las contribuciones de los seores Fontaine, Rojas y
Morandabordan,enestemismovolumen,aquellostemas,porloque
noseinsistirenellos.Sloseharndosobservaciones:
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Primero:Losestndaresdecalidadambientalsonexpresio
nesdelniveldecalidaddelmedioambientequelasociedaddeseapara
s,bajoconsideracindelasrestriccionesexistentes.Detrsdeldiseo
deestosestndaresest,entonces,eldeseodeprotegerlavidaylasalud
de laspersonas, de los dems seresvivos, as como delpatrimonio
material,culturalyeconmicodelpas.Laotrapartedelaecuacin,
tambinentrminosticos,eselimperativohacialaeficienciadelos
estndares,encaminadaaimpedirqueelcostodecumplimientodelos
mismosimpliquecifrastalesqueotrasnecesidadesvitalesseandesa
tendidas.
Segundo:Algunosproblemassupuestamenteticosson,en
realidad, problemas de asignacin ptima de recursos. A modo de
ejemplo,secitatextualmenteaJ.D.Patton:Porejemplo,lasmodifica
cionesde 1990a laLeydeAireLimpiocontienenunaseccinsobre
emisiones txicas. Se ha establecido que slo esta seccincostar a
la economa delos EstadosUnidosentre 6y 12billones de dlares
por ao.
Se ha estimado que estos controles podrn reducir las
muertesporcncerenunmximode500porao.Estecostorepresenta
entre12y24millonesdedlaresporcadacasodecncerquepuedaser
evitado.
Encomparacin,elInstitutoNacionaldelCncergastame
nosdeUS$4.000eninvestigacinporcadaunadelas470.000muertes
porcncerqueocurrencadaaoenlosEstadosUnidos.
Piensoqueescorrectodecirqueestamosenfavordesalvar
vidas,perociertamentehaymejoresformasdegastareldineroquesta,
parasalvarvidas.1
No por polmico este comentario deja de apuntar a un
hecho real: podemos coincidir en una aspiracin tica (salvar vidas
humanas),perodiferirenlaasignacinderecursosparahacerlo(pro
gramadecontroldeemisionestxicasvs.programadeinvestigacin
delcncer).
1
J.D.Patton"USEnvironmentalControlPrograms.TheirDevelopment
and Characteristics". Presentado en el Seminario de Minera y el Medio Ambiente,
Santiago,Chile,mayo1992.
FERNANDOALLIENDE C. Y JUANARIZTAM.
1.3. Elprocesodeproponeryrevisarestndaresdecalidad
ambiental
Enelprrafo 1.1. sehapresentadounesquema que deja
bastanteencaminadoelprocesodeproponeryrevisarestndaresde
CalidadAmbiental.Enparticular,vimoscmodichoprocesoseinserta
enunconjuntodefuncionesyactividadesindivisiblementerelacionadas.
Porsuparte,ladoctoraAndersonensucontribucin El
control de la contaminacin atmosfrica en EE.UU., contenidaenestemis
movolumen,describebrevementeelprocesoparaestableceryrevisar
estndaresnacionalesdecalidaddelaireenesepas.
Aquelprocesosemuestra,enformalibreyempleandola
particularterminologausadaenEstadosUnidos,enelGrfico2.Preve
nimos que este grfico no pretende reflejar en detalle elproceso de
estableceryrevisarestndares,sinounesquemageneralyaproximati
vodeloquesesealaenelreferidoartculo.
Debendestacarselossiguientesaspectos:
hayunaoficinaodepartamentodentrodelaEPAque admi-
nistra el proceso de elaboracin y revisin del estndar
(OPECA);
hayotraoficinaodepartamento(OID)quegeneralos docu-
mentos que sustentan el estndarque serpropuesto o que
estsiendorevisado(enlaterminologadelprrafo1.1.los
criteriosdecalidadambiental);
tambininterviene, aprobando el estndar y sus fundamentos,
un Comit Cientfico Asesor (CCAAL);
existendosinstanciasderevisinpblicay cientfica:unade
losdocumentosdesoportedelestndaryotradelestndar
propuesto.
Todosestoselementosnosparecenimportantesydignosde
sertomadosencuentaalmomentodeproponerunainstitucionalidad
apropiadaalcasochileno(2aparte).
Para una visin crtica del sistema de generacin de
estndaresdecalidaddelaireenEstadosUnidos,vaseellibrodeR.W.
Crandall.2
2
R.W.Crandall"ControllingIndustrialPollution.TheEconomicsand
PoliticsofClearAir".TheBrookingsInstitution,WashingtonD.C.,1983.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Unabuenapresentacindecmoserelacionanlosestndares
decalidaddelaire(objetivosnacionales)conlosefectosenlasaludyen
elentorno(aspectoclaveenloscriteriosdecalidadambiental)puede
encontrarseen The State of Canada's Environment, 1991.3
Los conceptos desarrollados en estas referencias pueden
aplicarsesindificultadalacalidaddelagua,delsueloydelruido.
1.4.Lapublicidad,aprobacinypromulgacindelosestndares
decalidadambientaldentrodelprocesodegeneracindelos
mismos
Dentrodelprocesodegeneracindeestndaresdecalidad
ambiental,tantolapublicidadpreviaalapresentacinquesehagade
stos y de los antecedentes que los sustentan como la aprobaciny
promulgacindeellosconstituyentodasactividadesrelevantesalaque
sealudirbrevementeacontinuacin.
Aldiscutirestostemasdebentomarseencuenta lasformas
jurdicasprincipalesqueexistenenelpas.Paralosefectosenconside
racin,dichasformasson:
laley,querequiereladiscusinyaprobacindelParlamen
to;
elDecretoSupremooDecretoExento,quellevalafirmadel
Presidenteydelministrocompetente;
laResolucinAdministrativa,queemiteunainstitucinp
blicaautorizadaparaello.
Porotraparte,debetambinconsiderarselanaturalezao
sustanciaa queserefiereladisposicin.Enestecaso,elestndarde
calidadambiental.
Respectodeesteltimopunto,pareceadecuadodistinguir
entre estndar de calidad ambientalpropiamentetaly estndar de emisin.
Mientraselprimerotieneuncarcterdeaspiracinymetasocial,con
unacoberturanacional,quecomprometeamltiplesemisoresyafecta
dos,elestndardeemisinserelacionasloindirectamenteconesas
3
Gobierno de Canad, "The State ofCanada's Environment", Otawa
1991.
FERNANDOALLIENDE C. Y JUAN ARIZTA M.
GRFICO2 ESQUEMASIMPLIFICADODELMECANISMODEGENERACINY
REVISINDEESTNDARESDECALIDADAMBIENTAL,
EPA,EE.UU.*
*ElaboradolibrementeapartirdelartculodeE.L.AndersonElcontrol
delacontaminacinatmosfricaenEE.UU.enestemismovolumen.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
aspiracionesymetassociales,puedetenerunacoberturalocaloincluso
puntualyuncarctermuytcnicoyespecializado.
Sobre la base de estas consideraciones parece adecuado
proponerlosiguiente:
YaseaqueseempleeelcaminodelDecretoSupremoode
laResolucinAdministrativa,esconvenientehacerlassi
guientesrecomendaciones:
lainstitucinresponsabledelprocesodeberamante
nerladocumentacincompletadesoportedelestndar
disponibleparaconsultasdelpblico,institucionesy
empresasinteresadas;
FERNANDOALLIENDE C. Y JUANARIZTAM.
laspersonas,institucionesoempresasqueseconside
renafectadasporelestndarasdictadodeberanpo
deriniciarunrecursojudicialdeimpugnacindela
norma yeljuez tener la facultadpara suspenderla
aplicacin de la misma hasta dilucidar el conflicto.
Para esto ltimo, la ley debe autorizar aljuez para
decretartalsuspensin;
elestndardeberaseraprobadoporunComitCien
tficoTcnicoAsesordelainstitucin,conformadopor
personasdereconocidacompetencia,enformaprevia
asudictacinformal.
c) Porltimo,lapublicidadnecesariaparaasegurarlatranspa
renciadelprocesoylaparticipacindelosafectadospuede
lograrseatravsdeunmecanismocomoelsiguiente:
Yaseaparalosestndaresdecalidadambientaloparalos
estndares de emisin, la institucin responsable deber
publicarenmediosdeprensadecirculacinnacional,con
unaanticipacindealmenos,porejemplo,3meses(alafecha
de despacho al ministerio del Proyecto de Leypara los
estndaresdecalidadambientaloalafechadesometimiento
alaaprobacindelComitCientficoTcnicoAsesorpara
losestndaresdeemisin),unoovariosavisosinformando
queseencuentradesarrollandounestndarambientalrela
tivoaltemacorrespondienteysealandoellugarenquelos
antecedentesdesoportedelmismoseencuentranparasu
consultaporlosinteresados.Otrosmecanismosadicionales
depublicidad,talescomolapublicacindeextractosdela
normaysusfundamentos,conferenciasdeprensaysemi
nariosdeestudio,debieranserrecomendados.
1.5. Unamiradadesdeestasconsideracioneshadala
proposicin de una institucionalidad
Lasconsideracionesanterioresllevanaconcebirunainstitu
cinresponsabledelaproposicin,revisinyeventualgeneracinde
estndares,queincluyaentresusfuncionesaquellasquesonanteriores
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
yposterioresalosestndares,enelsentidodelprrafo1.1.ydelesque
mamostradoenelGrfico1.
Esdecir,unaentidadadministrativacentralenelsector
ambientalquetengaelencargodeejecutarlasdecisionesdelParla
mentoydelGobiernoenestaesfera,deestaratentaanuevosdesa
rrollosyproponerlasmedidasnecesariasalGobierno.Lasactivida
desdelaAdministracindelMedioAmbienteestndemasiadore
lacionadasentres;losconocimientosyhabilidadesrequeridosson
bastanteespecializadosyvaliososcomoparapensarenunagestin
descentralizadaatravsdelosministeriossectorialesoenlasauto
ridadesregionales.
Seconcibe aesteorganismoconformeaun modelosimilar
aldelassuperintendencias;relativamenteautnomoaunquerelacio
nndoseconelGobiernoatravsdeunministerio;suAdministrador
nombrado por el Presidente de la Repblica; con una organizacin
orientadaaldesarrollo,implantacinycontroldeactividadesdeorden
tcnicoyprctico.
NoseraconvenienteproponerlacreacindeunMinisterio
delMedioAmbienteenestemomento,aunquenopuededescartarse
queenunfuturomsomenoscercanoseimpongalanecesidaddesu
creacinademsdelorganismoquesepropone.
En efecto, la existencia del Ministerio del Medio Am
bientedebieraserlaexpresindequeeltemadelMedioAmbiente
ha echado verdaderas races en la poblacin y ha adquirido
relevancia tal en su culturay sistema de valores que,por la fuerza
delascosas, losprogramaspolticos debanexpresarseatravs de
ese ministerio. Tal reparticin pblica es concebida como esencial
mentepoltica,investidadelaresponsabilidadambientalanivelde
Gobierno para expresar los requerimientos e iniciativas del mismo
enestecampo. Suexistenciasernecesariacuandolafuerzadelas
cosaslaexijaycaerporsupropiopeso,porasdecirlo.Mientras
tanto,notenemospolticasdeGobierno,perosproblemasconcretos
ygraves enelmedio ambiente. Seproponea continuacin, enla
segunda parte de este trabajo, un esbozo de institucionalidad para
resolverlos.
FERNANDOALLIENDE C. Y JUANARIZTAM.
II. INSTITUCIONALIDADPARALAGENERACINDE
ESTNDARES,ADMINISTRACINYCONTROLDEL
MEDIOAMBIENTE
Institucionalidadparaelmanejoycontroldel
medioambiente
Enprimerlugar, ennuestra opinin,para que exista un
efectivocontrol,entendiendoportalnoslolalaborpolicialparael
cumplimientodelasnormas,sino,adems,elvelarpermanentemente
pormanteneraldatodoloconcernientealrea,debeexistirunorganis
moespecializadoytcnicoqueretinalosconocimientosmsavanzados
enlamateriayquesuorganizacinseasimpleydirecta.Estedebera
reunirlasdiferentesespecialidades,reasytiposdeproblemasdeme
dioambientequeexisten,demaneradeconstituirseenunespecialista
eficienteyconcentradoenlatemticadelmedioambiente.
Sus funciones seran de ndole variada, como se ver a
continuacin,comprendiendodesdelalabordeestudiosparalamate
rializacindeproposicioneslegislativas,pasandoporelanlisislegaly
econmicodeestasproposiciones,hastalalaborpropiamentecontralora
delcumplimientodelasnormasenejercicio.
Unprimertemorquepuedeasaltaraquienesleanloante
rioreselpoderquesesuponepodradetentaresteorganismoascon
cebido,yeleventualmalusoaqueellopodradarlugar.Sinembargo,
lo anterior se puede controlarporla va delas facultades ejecutivas
finalesqueseleotorgueny,porotrolado,estableciendomecanismosde
apelacinporpartedelosfiscalizadosantelosTribunalesdeJusticia,
queseandetrmiteexpedito,segnlodefinalapropialey.Ennadase
diferencia este enfoque del tradicional de los otros organismos
fiscalizadores,losquetienenasucargounreacompletaydictanlas
normasdedetalleparalainterpretacindelasleyesylaoperacindel
sector.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Enloquesedebeponerespecialcuidadoesqumateriasse
dejanbajolaleyosujetasalalegislacin,qupermanecedependiente
delReglamento oDecreto Supremoyqusedejaparanormarsepor
circularesoresolucionesdelorganismodecontrol.Porestavasefisca
lizaunexcesonodeseadodepoderdelorganismocontralor.
Organizacin
Sedescribiracontinuacinlaposibleestructuradelorga
nismocontralor(O.C),ascomosusrelacionesconotrosentesfiscales.
En cuanto a dependencia, sta podra estar radicada en
algnministerio; talvez Mideplanpodra ser,porla amplitud desu
cometido.
Ladependenciadebieraserentodocasogeneral,existiendo
autonomadegestinyresponsabilidadespropiasdelO.C.,talcomo
sucedeconlosorganismosllamadosautnomos,queserelacionan
conelEjecutivoatravsdelministerioencargado,peroquenodepen
den directamente delministro. Elpersonal debiera estar sujeto a un
estatutopropio,deltipodelosrestantesorganismosfiscalizadores.
LaorganizacindelO.C.deberacontarconlossiguientes
departamentosyfunciones:
1. DepartamentodeEstudiosyProposicionesdeEstndares
Primarios.
2. DepartamentodeEstudiosyProposicionesdeEstndares
Secundarios.
3. DepartamentodeEvaluacinEconmicadeEstndaresen
estudioporlosdosdepartamentosantesmencionados.
4. DepartamentodeAnlisisyDespachodeEstudiosdeIm
pactoAmbiental.
5. DepartamentodeFiscalizacinenTerreno.
6. DepartamentoLegal.
1. DepartamentodeEstudiosyProposicionesdeEstndaresPrimarios
Enestedepartamentoseestudiaran,porespecialistasde
plantaalgunosyotroscontratadosahonorariosparaproyectosespecfi
cos,lasnormas aproponerylasmodificaciones a efectuara todala
normativadeestndaresprimarios.Laideaesqueenestedepartamen
tosecontrateunciertonmerodemdicosespecializadosenelrubro,
ademsdeotrosprofesionales,queestudienlanormativadelospases
msavanzadosenlamateria,extraiganloaplicableenChile,efecten
suspropiasinvestigacionesy,endefinitiva,constituyanelmayoryms
concentradocentrodeinformacinrespectodelamateriaenChile.
Lasproposicionesquedeaquemanendebieranpasarpor
dosfiltrosantesdesalirdelO.C.haciaelministroyelPresidenteyde
aqualPoderLegislativo.Elprimeroeslaevaluacineconmicaque
veremosluegoyelsegundounaevaluacinlegalqueeviteproposiciones
quepuedanestarviolandogarantasconstitucionales, entreotrascosas.
Otrafuncindeestedepartamento,enconjuntoconestu
dioseconmicosyfiscala,serproponeraljefedelserviciolosplanes
desolucionesparalaadecuacindelosdiferentesemisoresexistentesa
losestndaresqueseestablezcan.Estosplanesdebernestarenmarcados
dentrodelalegislacinensusaspectosgenerales,demododeevitarlo
msposible la discrecionalidad del O. C. yse debern contemplar,
asimismo,enlalegislacininstanciasdeapelacinadecuadas.Entrelas
cosasqueeldepartamentotendraquehaceralrespecto,estelaborar
uncronogramayungradientedesdelosactualesrangosdeemisino
perturbacinexcesivos,deacuerdoalasnormasnuevas,hastaloque
estasnormasestablecenparalasnuevasfuentesemisoras.Estaspropo
sicionesdebernseraprobadastantoporeldepartamentodeevalua
cineconmica,luegodeanalizarlosefectoseconmicosqueprovoca,
comoporfiscala.
Laventajadetenerestedepartamentoconcentradoyespe
cializadoesevitarladispersinactualenmateriadenormasycompe
tencias,conlasubsiguientepocaefectividad.
Debe enfatizarse que estedepartamento es solamente de
estudiosyproposicionesdestinadosairgenerandolosestndares,no
teniendoelO.C.facultades dedictacindenormas,lasquesiempre
debieranoriginarsealomenosendecretossupremos,peroprincipal
menteenelParlamentocuandoseanmateriasqueacarreenconsecuen
ciaseconmicasrelevantesalasempresasypersonas.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
2. DepartamentodeEstudiosyNormasdeEstndaresSecundarios
Respectodeestedepartamento,cabenexactamentelosmis
moscomentariosquelosreferidosestndaresprimarios,yaquelonico
quelosdiferenciaesquelamateriapreservadaesenuncasolasalud
humanay,enelotro,elrestodelanaturaleza. Ladiferencia,porlo
tanto, entre el personal de uno y otro debiera ser que en ste haya
ingenierosforestales,mdicosveterinarios,ingenierosagrnomos,etc.,
envezdeprincipalmenteespecialistasensaludhumana.
3. DepartamentodeEvaluacinEconmicadelasProposiciones
deEstndares
4. DepartamentodeAnlisisyDespachodeEstudiosde
Impacto Ambiental
Unadelasformasquesehanconsideradoparagarantizar
quelosnuevosproyectosnocausendaoalmedioambientemsall
deloquelasnormasestablezcanconsisteenpediralosproponentesdel
proyectoquesometanaestudioprevioelimpactoqueelnuevoproyec
totendrayconsecuentementecorresponderaaestedepartamentore
FERNANDOALLIENDEC. Y JUANARIZTAM.
visarquelosresultadosdelestudiopermitanlaaprobacinorechazo
deste.Paraesto,dadoelvolumendeproyectosquehabraquerevisar
y la necesidad de especializar personal que lo sepa hacer en forma
rpidayeficiente,esconvenientequeexistaundepartamentoespeciali
zadoenlamateria.
Porotraparte,yaquelosestudiosdeimpactoambiental
seranhechosporfirmasprivadasespecialistas,corresponderaaeste
departamentollevarunregistrodelasfirmasinscritasyaprobadaspara
someterestetipodeestudios.Debetenerse,sinembargo,muchocuidado
ennoestablecerbarrerasartificialesalaentradadenuevasfirmasespe
cialistas,yaqueellosloelevaraelcostodelosestudios,dificultandola
creacindenuevosproyectos.Tantolosrequisitoscomoelprocedimien
toparaaceptarorechazarlasolicituddealgunaempresaevaluadora
debenserclaros,transparentes,pblicosysometidosaposibilidadesde
apelacinexpeditas.
5. DepartamentodeFiscalizacinenTerreno
Estedepartamentoeselencargadodelafiscalizacinpro
piamentetal,correspondindolesasusfuncionariosvisitarlasempre
sas,analizarlasfuentesdecontaminacin,tomarlasmuestras,efectuar
las mediciones, analizar los resultados de los mustreos y sacar las
conclusionesquecorrespondan.
Comosepuedever,serequierentcnicosdediferenteses
pecialidadessegnsealamateriainvestigada,ascomolaboratoristasy
desdeluegounlaboratoriocentralqueanalicelasmuestrasyredactelas
conclusiones.
EstedepartamentoserelmsgrandedelO.C.,dependien
do el nmero de sus funcionarios de la cantidad de empresas por
fiscalizarydelafrecuenciaconqueseanecesariovisitarcadauna.A
ttulodeejemplo,podramospensarenununiversode1.000empresas,
querequieranunavisitasemestral,almenosenuncomienzo,disminu
yendolafrecuenciaposteriormente.
Sisuponemosquecadavisitaaunaempresarequierede2
das en terrenoyde4 dasenla oficina, es decir, una semanapor
empresa,ysiqueremoscubrir1.000empresasen6meses,ysicada
visitaestformadapordosprofesionales,senecesitaran90profesiona
lespararecorrerlas 1.000empresasenlos6meses.Aestodeberan
agregarseunas15personasdelaboratorio,loquedarauntotalde105
profesionalesparaestedepartamento.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Otradelasfuncionesquedeberanrealizarlosfiscalizadores
al visitarlasempresasesrevisarelbalancedepermisosdeemisin,
considerandolastransaccionesdeestosderechosquepudierenhaber
efectuadolasempresas.
6. DepartamentoLegaloFiscala
Estedepartamento,constituidoporabogados,eselencar
gadodevelarporquetodoelaccionardelO.C.seenmarquedentrode
lalegalidad,enparticularquelasproposicionesdenormasrespetenlos
derechosconstitucionalesylegalesdelaspartesafectadas.
Delmismomodo que el Departamento de Evaluaciones
Econmicas,constituirunfiltroprevioalasproposicionesqueemanen
deesteorganismo.
OtrasfuncionesdeesteDepartamentosonvelarporquela
aplicacindesancionesporincumplimientoalalegislacincorresponda
efectivamenteydefenderposteriormentelaposicindelO.C.antelos
tribunalesencasodeapelacionesporlaspartesafectadasporlassan
ciones.
EltamaoquedeberatenerelO.C.noessuperioraloque
sonotrosorganismos,comolaSuperintendenciadeBancos,Impuestos
Internos,etc.
As,elDepartamentodeNormasPrimariasdeberacontar
connomsde15profesionales;eldeNormasSecundarias,connoms
de10;eldeEvaluacionesEconmicas,con7especialistas;eldeEvalua
cionesdeImpactoAmbiental,conaproximadamente20profesionales;
eldeFiscalizacin,conunos115,ylaFiscala,conunos5abogados,lo
quedaalrededorde170profesionales,msadministrativos,secretarias
yotros,loqueentotalpodraalcanzaraunas300personas.
Comentariosalainstitucionalidadpropuestaenelproyectode
leydelmedioambiente
Finalmente,pareceindispensablecomentarlaproposicin
sobre la estructura del sector que propone elproyecto de leysobre
medioambienteyporqu,anuestrojuicio,dichaestructuraresultar
totalmenteinoperante.
Enprimertrminoseproponelacreacindeunorganismo
FERNANDOALLIENDE C. Y JUANARIZTAM.
llamadoComisinNacionaldeMedioAmbiente,cuyasfuncionesson
poco definidas y menos ejecutivas y cuya dependencia es difusa, al
estarcontroladaportodoslosministrosintegrandounconsejo.
Ensegundolugar,laslaboresrelevantessiguendispersas
entreunsinnmerodeorganismosquetomanparte,comoSAG,CONAF,
Intendencias,etc.
Entrandounpocoms al detalledeestosproblemas,la
Conamanosehacecargodelosproblemasydesusolucin,sinoque
coordina a otros organismos, algunos de los cuales se crearn al
interiordelosministeriosparalosproblemasambientales.
Difcildejarunasituacinmsenlapenumbraeindefinicin
questa.
Senecesitaresponsabilizaraalguienqueefectivamentehaga
lascosas,noquecoordine.
Consecuentementeconelespritudeindefinicinanterior,
llegadoelmomentodedefinirquindirigeeseorganismo,seformaun
Consejo Directivo, formadoporla mitad o ms del gabinete,lo que
equivaleadecirquenolodirigenadie,yaqueevidentementelosminis
trossereunirnparaestosefectospocasvecesy,cuandolohagan,no
sernespecialistaseneltemayselimitarnacomentariosgeneralesya
aprobarloquepropongaelSecretarioGeneral.Existeabundanteexpe
rienciaenorganizacionesparecidas. UnadeellaseraladelConpan,
cuyadependenciaeraasdedifusayenlacuallasreunionesdelconsejo
deministros, una o dosenelao,nadaaportaban,quedando enla
prcticatodoelpoderradicadoenlaadministracin. Esunabuena
maneradeaparentargrancontrolyrepresentatividad,noexistiendoni
elunonielotro.
Laformadeevaluarlosestudiosdeimpactoambientales
tambin difusa, ya que en algunos casos los aprueba el Intendente,
previaconsulta aunconjuntovariado de distintos organismos,yen
otros (los de impacto suprarregional?) los revisa Conama, tambin
sobrelabasedediferentesopinionesdeterceros.Estocreaunaanarqua
eneltema,yaquedifcilmentecoincidirnloscriteriosdetantasagen
ciasinvolucradasyresultarunalaborimposiblehacerlasatodasadop
tarunmismocriterio.
Nuevamentefaltaaquelorganismonicoresponsabledel
tema,queejecuteyresuelva sujetoala ley,ynoquesedefina como
meramentecoordinador,apesardeestardirigidoporbuenapartedel
PoderEjecutivo.
Laagendaambiental(*)
Dean Abrahamson
Elproblema
1
LeafAlexander, Potential Health Effects of Global Climatic and Environmental
Change,NewEnglandJournalofMedicine321(23),pp.1.5771.583(7dic.1989);White
JamesC.[ed], Global Atmospheric Change and Public Health,Elsevier,NuevaYork(1990).
2
Paraunadiscusinespecialmentelcida,vase:Commoner,B. Making
Peace with the Planet,TheNewPress,NuevaYork(1992).
3
Vase,porejemplo: U.S. EnvironmentalProtectionAgency, Pollution
Prevention Policy Statement, 54 FR3845,United States Federal Register, Washington,
D.C.(26enero1989).
DEANABRAHAMSON
Casitodaslaspolticas paraelcontroldelacontaminacin
y para la asignacin de recursos han sido orientadas por anlisis
microeconmicos,neoclsicosconvencionales.Estos,casisinexcepcin,
noconcedenvaloralagotamientoderecursosnaturales,noincluyen
costosambientalesysocialesexternosydescartanelfuturoparadejar
realmentelosbeneficiosambientalesposterioresencero.4Elresultadoha
sidounaseriedeconcesiones (tradeoffs)enelmargen,echandopedazoa
pedazonuestro capitalderecursosnaturalesenhoguerasalimentadas
porintereseseconmicosdecortoplazo.5Entrelasconclusionesms
perversasqueresultandelatomadedecisionesmicroeconmicastradi
cionalesenelreadelmedioambienteseencuentraladefomentarla
migracindeindustriassuciasapasesenvasdedesarrollo.6
Comosiestonofuerasuficiente,sabemoshoyqueelpro
gramaambientalincluyenoslolostemastradicionalesdeconservacin
ycontroldela contaminacinyquecadadasehacenmsgraves,
sinotambinloscambiosprovocadosporelhombrequeafectansistemas
globalescompletos.Estostemascambioclimticoglobal,agotamiento
delozonoestratosfrico,prdidadeladiversidadbiolgica,acumulacin
generaldeproductosqumicostxicossonfundamentalmentedife
rentes de los temas convencionales de contaminacin. Amenazan la
integridaddesistemasglobalescompletos,deloscualesdependentodos
los sistemas biolgicos, econmicos y polticos. Estnhaciendo que,
globalmente,todoslospasesseanvulnerablesalasaccionesdetodos
losdems.Sonirreversiblesentiemposdepertinenciasocial,polticay
econmica,yno tienensoluciones tcnicas,enel sentido dequelas
4
R.Repetto, AccountingforEnviromentalAssets, Scientific American
266,pp.6470(junio1992);H.Daly, yJ.B.Cobb, For the Common Good; Redirecting the
Economy Towards Community,TheEnvironment,andaSustainableFuture,BeaconPress,
Boston(1989);J.vonAmsberg, The Economic Evaluation of Natural Capital Depletion: An
Application of the Sustainability Principie, University of British Columbia Faculty of
CommerceandBusinessAdministration,pp.4022.053,Canad,manuscrito(23julio
1992).
5
H.E.Daly, Steady-State Economics(2ndEd.),Island Press,Washington,
D.C.(1991).
6
Unrecienteinformesobreestaconclusinformpartedeunmemo
rndumescritoporLawrenceSummers,economistajefedelBancoMundial,yapareci
publicadoen The Economist,8febrero1992,U.K.pgina8,y15defebrero1992,U.K.
pginas4y14.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
tecnologasconvencionalesparaelcontroldelacontaminacinvayana
reducirlos efectos.
Los temas ambientaleslocalesymundiales sonsimilares
porque se originandeluso continuo detecnologaserrneas que se
utilizanparalograrelobjetivoequivocado(crecimientoenvezdedesa
rrollo). Estos problemas no pueden ser solucionados agregando un
dispositivoenelextremodeuntubodedesageochimeneaoperdien
doeltiempoenelmargenmicroeconmico.Lasolucinexigereducirel
usode,yenalgunoscasosabandonar,lastecnologasquehandado
origenalosproblemasydesarrollarnuevosmediosparalograrms
bienundesarrolloequitativoantesquesimplementeuncrecimiento.
Elaumentoobservadoenlasconcentracionesatmosfricas
dedixidodecarbono,metanoyotrosgasesdeinvernaderosignifica
quelasemisionesprovenientesdeactividadeshumanassonmsnume
rosasdeloquelaTierraescapazdeeliminar.
Sehaexcedidounlmitedecrecimiento.7Elusodenuestros
actualesmediosdeproduccinporpartedelapoblacinenaumentoa
nivelmundialysucrecienteconsumopercpitahanproducidoinsul
tosalmedioambienteque,evidentemente,nosonsostenibles.
Loslmitesysusconsecuenciasestnsiendoreconocidos.
Asimismo,seconsideraqueloslmitesalcrecimientonosonlmitesal
desarrollo.Sepuedeafirmarqueelreconocimientomsimportanteala
fechahasidolaConvencinInternacionalsobreCambioClimtico,que
exigelamsampliacooperacinposibledetodoslospasesysupartici
pacineficazenbuscarrespuestasafindeprotegerelsistemaclimtico
paralasgeneracionespresentesyfuturas.
Larespuestaalcambioclimticoglobal
Lasactividadeshumanasarrojanalaatmsferaunacanti
daddecontaminantesquebloqueanelcalor.ElresultadoesunaTierra
ms caliente, la que tendr unclima distinto, diferentespatrones de
precipitacin,unamayorfrecuenciadeacontecimientosclimticos que
en elpasado se consideraban extremos: diferentes caudales de ros,
7
DeanAbrahamson, The Challenge of Global Warming,IslandPress,Was
hington,D.C.(1989).
DEANABRAHAMSON
diferentesnivelesdelagos,diferenteniveldelmar,diferentes bosques,
diferentescondicionespara la agricultura, diferente distribucingeo
grficaparalosinsectos. Lascondicioneslmitesdentrodelascuales
hanevolucionadolossistemasecolgicosyhumanosdurantemilesde
aos estncambiandorpidamente.8
Elefectoinvernaderohasidoestudiadoycomprendidopor
cercadecienaos.9Labasecientficaparaelcambioclimticoqueresulta
delefectoinvernaderohasidosometidaarepetidasrevisionesporparte
deinstitucionescientficascompetentesenmuchospases.10LaOrgani
zacinMeteorolgicaMundial(WMO)yelProgramaAmbientaldelas
NacionesUnidas(UNEP)auspiciaronunForoIntergubernamentalsobre
CambioClimtico(IPCC)yconcluyeron:11
Estamossegurosdelosiguiente:
Existeunefectodeinvernaderonaturalqueyamantieneala
Tierramscalientedeloquenormalmenteestara.
Lasemisionesprovocadasporlasactividadeshumanasestn
aumentandosubstancialmentelasconcentraciones atmosf
ricasdelosgasesdeinvernadero:dixidodecarbono,metano,
clorofluorocarbonos(CFCs)yxidonitroso.Estosaumentos
vana intensificar elefecto deinvernadero,provocando, en
promedio,uncalentamientoadicionaldelasuperficiedela
8
LosresmenesmscompletossonlosdelIntergovernmentalPanelon
ClimateChange(IPCC):
J.T.Houghton, et al.[eds], Climate Change: The IPCC Scientific Assessment,
CambridgeUniversityPress,Cambridge(1990).
W.J.McG.Tegart, et al,(eds.), Climate Change: The IPCC Impacts Assessment,
AustralianGovernmentPrintingService,Canberra(1990)
J.T.Houghton, et al.[eds], Climate Change 1992: The Supplementary Report
to the IPCC Scientific Assessment,CambridgeUniversityPress,Cambridge(1992).
9
Arrhenius,S.,OntheInfluenceofCarbonicAcidintheAirUponthe
TemperatureoftheGround, London, Edinburgh and Dublin Philosophical Magazine and
Journal of Science,pp.237276(1986).
10
LosdelaU.S.NationalAcademyofSciences/NationalResearchCouncil
incluyen: Carbn Dioxide and Climate: A Scientific Assessment(1979); Carbn Dioxide and
Climate: A Second Assessment(1982); Changing Climate(1983); Current Issues in Atmospheric
Change(1987),todosdelaNationalAcademyPress,Washington,D.C.
11
IPCC, op cit.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Existen,porsupuesto,dudassobrelamagnitudy timingdel
calentamientoglobalysobrelosdetallesdeloscambiosresultantesen
otros parmetros climticos. Las dudas han sugerido respuestas de
polticas,aunquealgunosargumentanqueellassondemasiadaspara
justificarlaaccinenestemomento,oqueelcostoeconmicoderedu
cirelefectoinvernaderoyotroscontaminantesglobalesessimplemente
muyalto.WilliamCooper,miembrodelConsejoAsesordeCienciasde
laAgenciaparalaProteccindelMedioAmbienteenEstadosUnidos,
resumi:12
Laevidenciacientficahasidoconsideradasuficientepara
provocaresfuerzosnacionaleseinternacionales parareducirlasemisio
nesdegasesdeinvernadero,comounprimerpasohacialaestabilizacin
delasconcentraciones atmosfricas delosgasesdeinvernaderoms
importantes.Msdeveintepasesyasehancomprometidoareducir
sus emisiones, en algunos casos en veintepor ciento o mspara la
prxima dcada, como unprimerpasohacia las reducciones que se
necesitarnparaestabilizarlasconcentracionesdegasesdeinvernadero
enlaatmsfera.13Prcticamentetodosestoscompromisossellevarna
caboreduciendoelconsumodepetrleoycarbn,quesonlasfuentes
de ms de la mitad de todos los gases de invernadero, a travs de
mejoramientosrentablesparalograrunusofinaleficientedeenerga,y
cambiandoagasnaturalcomopartedelatransicinaunsuministrode
energarenovablelibredegasesdeinvernadero,basadoenlaenerga
solar.
12
Segn lo citado en William Stevens, What Really Threatens the
Environment?. New York Times,B7(29enero1991).
13
Vaseporejemplo, Carbn Dioxide Stabilization/Reduction Targets,World
ResourceInstitute,Washington,D.C.(10deenero1991).
DEANABRAHAMSON
ElobjetivofinaldeestaConvencin[InternacionalsobreCambio
Climtico]...eslograr...laestabilizacindelasconcentracionesde
gasesdeinvernaderoenlaatmsferaaunnivelqueevitarauna
peligrosainterferenciaantropognicaconelsistemaclimtico...a
findepermitirquelosecosistemasseadaptenenformanaturalal
cambioclimtico,paraasegurarquelaproduccindealimentos
no se vea amenazada, y para hacer posible que el desarrollo
econmicoprosigadeunamanerasostenible.
Esteobjetivoorientaryharnecesariascadavezms
polticasambientales,industrialesydedesarrollo.
Estabilizacindelasconcentracionesdegasesdeinvernadero
ElIPCChacalculadolasreduccionesdeemisionesquese
rannecesariasparaestabilizarlasconcentracionesatmosfricasdelos
principalesgasesdeinvernadero.Lasemisionesdedixidodecarbono
tendranquereducirseenmsde60%;lasemisionesdemetanoen15a
20%;elxidonitrosoen70a80%;lasemisionesdelosprincipalesCFCs
tendran queeliminarseytendranquelograrsegrandesreducciones
enlasemisionesdelosotrosgasesdeinvernadero.15
Estoparecebenigno,siemprequeeltemaseaproyectadoen
lostrminosabstractosdeloscontaminantesqumicos.Nonosrelacio
namosmuybienconellos.Sinembargo,slohacemosntimamentecon
lasactividadesquedanorigenaestoscontaminantes.
Elusodecombustiblefsilproduceemisionesdedixido
de carbono, metano, xido nitroso, y es responsable de casi todo el
ozono troposfrico. Elusodecombustiblefsilproduce alrededorde
60%delcalentamientoglobal.
14
Framework Convention on Climate Change,Artculo2.
15
IPCC, op cit.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
Ladeforestacin,destruccindebosquesdeedadmadura,
enelnoroestedeEstadosUnidos,Canad,Siberia,lostrpicosyen
otraspartes, producendixidodecarbono,metanoyotrosgasesde
invernadero. Elusodefertilizantesdenitrgenoenlaagricultura,y
otrasfuentesdenitrgenodelsuelo,producegranpartedelaslibera
cionesdexidonitroso.Laagriculturatambinesresponsabledegran
desemisionesdemetano.Lasprcticasagrcolassonresponsablesde
aproximadamente 15% del calentamiento de invernadero, y la
deforestacindeotro10%.
ElanlisisdelIPCCdemostrquelograrlaestabilizacin
delasconcentracionesatmosfricasdelosprincipalesgasesdeinverna
deroparaelao2100requerir:16
Uncambiodefuentesdeenergafsilanofsilenlaprimera
mitaddelprximosiglo.
Logrargrandesaumentosenlaeficaciadelusofinaldeener
ga.
Controlesrigurososdelasemisionesdemonxidodecarbo
no.
Detenerladeforestacinycomenzarlareforestacin.
Eliminarprogresivamentelos CFCs.
Implementarmedidasparareducirlasemisionesdegasesde
invernaderoprovenientesdelaagricultura.
Estasmedidastambincontribuirnenampliomargenala
resolucindemuchosinsultos tradicionalesalmedioambiente.La
contaminacindelaireenlasciudades,lalluviacida,losderramesde
petrleo,laspresionesenparquesyotrasreasnaturalesserntodos
disminuidosenformaparalelaalareduccinenelusodecombustible
fsil.Detenerladestruccindebosquesdeedadmaduraseradegran
utilidad para reducir la velocidad de extincin de las especies. Las
presionessobreparquesyreasnaturalessereducirnamedidaquela
demanda de combustible fsil disminuya. El agotamiento del ozono
estratosfricosereduciramedidaquesedisminuyanlasemisionesde
losCFCs.
16
IPCCScientificAssessment(1990), op cit.,endefinicionesdeescenarios.
DEANABRAHAMSON
Consecuenciasparaunapolticadeenerga
Elusodeenergahasidounndicedirectodelaproduccin
industrialquehacrecidocasi50vecesenlosltimos100aos.Cuatro
quintos de ese crecimiento vienen desde 1950, casi todo basado en
combustiblesfsiles.
Actualmente, el uso de combustible fsil produce aproxi
madamenteel80%delaenergaprimariamundialyesresponsablede
cerca del 60% del calentamiento de invernadero. La mayora de las
nacionesestproyectandograndesaumentosenlaquemadecarbn,17
aunquesesabequesteeselmsnocivodeloscombustiblesfsiles
convencionales,desdeelpuntodevistadesuefectoenelmedioambiente
engeneralydesdesuefectodeinvernaderoenparticular.Amenosque
nuestra comprensin cientfica del efecto invernadero est tremenda
menteequivocada,lalimitacindelcambioclimticoglobalrequiere
quelaquemadecarbnsearestringidalomsrpidamenteposibley
queelusoglobaldelosotroscombustiblesfsilesseareducidoauna
fraccindelosnivelesactuales.
De manera que, dnde obtener nuestra energa? Si los
combustiblesfsilesdebenpermanecerenlatierra,sloexistenotras
dos fuentes de energa primaria capaces de desplazarlos: la energa
nuclearconreactoresreproductoresylasfuentesdeenergarenovable.
Hay muchas fuentes de energa renovable (geotrmica, mareas,
hidrofuerza,energaelica,clulasfotovoltaicas,biomasa,calefaccin
solardirecta).Labiomasa,laenergaelicaylaconversinfotovoltaica
tienenelpotencialparasatisfacerunagranpartedelasnecesidades
energticas mundiales.
Laopcinnuclear
Elgrupodepresinproenerganuclearesttratandode
sacarpartidodelefectodeinvernadero,18perolaenerganuclearcarga,
17
Para una visin negocios como de costumbre de nuestro futuro
energtico,vase,porejemplo:C.Starr,M.F.Searl yS.AlpertEnergySources:A
RealisticOutlook, Science256,pp.981987(15mayo1992).
18
Vase,porejemplo: Strategic Plan for Bulding New Nuclear Power Plas,
NuclearPowerOversightCommittee,Washington,D.C.(noviembre1990).
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
19
W.Hafele,EnergyfromNuclearPower,pp.95106en Energy for Pknet
Earth,W.H.FreemanandCo.,NewYork(1991).
20
A. Martensson, InherentlySafeReactors, Energy Policy,pp. 660671
(julio1992).
21
R.H.Williams,yH.A.Feiveson,HowtoExpandNuclearPower
withoutProliferation, The Bulletin of the Atomic Scientists46,pp.4045(1990).
22
RussellW. Ayres,PolicingPlutonium:TheCivilLibertiesFallout.
Harvard Civil Rights-Civil Liberties Law Review10,pp.369443(1975).
23
Paraunanlisisreciente,vaseH.W.Kendall,TheFailureofNuclear
Power,pp.163218en Risk, Organizations and Society,M.Shubik[ed],KluwerAcademic
Publishers,Boston(1991);Unanlisisdetalladodelasmedidasconsideradasnecesarias
silaenerganuclearhadetenerfuturoseencuentraen:CommitteeonFutureNuclear
Power Development, Nuclear Power: Technical and Institutional Options for the Future,
NationalAcademyPress,Washington,D.C.(1992).
DEANABRAHAMSON
Fuentesdeenergarenovable
Haceunadcadanohabrasidocrebleafirmarqueexista
latecnologaparasatisfacereconmicamentelasnecesidadesenergti
casglobalesconfuentesdeenergarenovable.Yanoms.Unimportante
anlisis,encargadoporlaAsambleaGeneraldelasNacionesUnidasy
realizadoporexpertosdereconocimientointernacional,comocontribu
cinalaConferenciadelasNacionesUnidassobreMedioAmbientey
Desarrollo(UNCED),concluy:24
Silaeconomamundialseexpandeparasatisfacerlasaspiracio
nesdelospasesalrededordelgloboterrqueo,esprobableque
lademandadeenergaaumenteauncuandosehagangrandes
esfuerzosporaumentarlaeficienciaenelusodeenerga.Conel
respaldoadecuado,lastecnologasdeenergarenovable pueden
satisfacergranpartedelacrecientedemandaapreciosmsbajos
quelosquegeneralmenteseprevnparalaenergaconvencional.
Amediadosdelsiglo21,lasfuentesdeenergarenovablepodran
representartresquintosdelmercadodeelectricidaddelmundoy
dosquintosdelmercadodecombustiblesusadosdirectamente.
Adems,unatransicinhaciaunsistemadeenergacentradoen
las fuentes de energa renovable proporcionara beneficios am
bientalesnomedidosenlascuentaseconmicasordinarias...y
dichosbeneficiospodranserlogradossincostoadicional.
LaconclusindelGrupodeEnergaSolardelasNaciones
Unidas(UNSEG)noesnica.LaConferenciadeEnergaMundial(WEC)
de1992haevaluadotambinelpotencialparalasfuentesdeenerga
renovable,yhaconcluidoquesilaspolticasdesuministrodeenerga
lleganaserimpulsadasporinquietudesecolgicas,paraelao2030las
fuentes deenergarenovablepodransuministrarel30 %detodala
24
T.B.Johansson,H.Kelly,A.K.N.ReddyyR.H.Williams,Renewable
Fuels and Electricity for a Growing World Economy: defining and Achieving the
Potential,Captulo1en:UnitedNationsSolarEnergyGroupforEnvironmentand
Development, Renewables for Fuels and Electricity,T.B.Johansson et al.[eds],IslandPress,
Washington,D.C.(1992).
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
energaprimariaglobal.25Estaconclusinnotienegrandesdiferencias
conladelUNSEG.
Latinoamricaestenunaposicinparticularmentefavora
bleparareemplazarelsuministrodeenergaconvencionalporfuentes
deenergarenovable.ElestudiohechoporlasNacionesUnidasen1992
estimque,paraelao2050,el56%delaelectricidaddeLatinoamrica
yel80%deloscombustiblesusadosdirectamentepuedensereconmi
camenteproducidos a partir de fuentes de energa renovable, en su
mayorpartedebiomasa. [ApndiceA]Estosepodralograrmientras
sesuministralaenerganecesariaparasostenerlosaumentosdepobla
cinprevistosyungranaumento delPIBpercpita. Estecambio a
fuentesdeenergarenovabletambinreducirlasemisionesdedixido
decarbonopercpitaenaproximadamente50%;lacontaminacindel
airesereducirabastante,mejoraralabalanzadepagosylaseguridad
nacional,ysecrearantrabajosproductivos.
Esimportantereconocerlasconsecuenciasparaeldesarro
lloeconmicodelasfuentesdeenergarenovable.ElgrupodeEnerga
SolardelasNacionesUnidasincluye,dentrodelos Beneficiosdela
EnergaRenovablenoCaptados enlas CuentasEconmicasOrdina
rias,losiguiente:26
Laproduccindeenergarenovable,particularmentedebiomasa,
puedeproveerdesarrolloeconmicoyoportunidadesdeempleo,
especialmenteenzonasrurales,quedelocontrariotienenpocas
oportunidadesdecrecimientoeconmico.Deestemodo,laener
ga renovable puede contribuirareducir lapobreza enzonas
ruralesyareducirlaspresionesparaemigraralasciudades.
UnaoportunidadparaChile:Metanoldelosrboles
Chiletieneunaexcelenteoportunidadparadarlosprime
rospasoshacialaindependenciadelosproductosimportadosderiva
dosdelpetrleo,paragenerarempleosydesarrollo,yparahacerim
portantesreduccionesenlasemisionesdegasesdeinvernaderoprove
25
World EnergyConferenceCommission, Energy for Tomorrow's World:
Draft Summary Global Report,WorldEnergyConference,Londres(septiembre1992).
26
UNSEG, op. cit.enCaptulo1.
DEANABRAHAMSON
nientesdelaproduccindeenerga,atravsdelcultivoyconversinde
biomasaenmetanolafinde desplazarloscombustibles depetrleo
utilizadosenelsectortransportes.
Ladependenciarespectodeloscombustiblesfsilespara
transporte conduce a temas de seguridad nacional y de balanza de
pagos,contaminacindelaireenlasciudades,cambioclimticoglobal
ocasionadoporgasesdeinvernaderoyaotrosgastosexternosrelacio
nadosconelmedioambiente.Todosestosproblemassereducirnen
granmedidayalgunosdesaparecernconelreemplazodecombustibles
fsilesporenergticosrenovables.
Unodeloscombustiblesalternativosmsatractivosesel
alcohol metlico (metanol) producido a partir debiomasa, la que se
cultivara ininterrumpidamente, se gasificara y luego los productos
gaseososseconvertiranenmetanol. Esto constituira elprimer gran
paso de Chile hacia la conversin de combustibles para transporte,
desdelosbasadosenelpetrleoacombustiblesrenovables.
Especialmentesignificativassonlasreduccionesenlasemi
sionesdedixidodecarbonoydepartculas.Elmetanolproducidode
biomasayutilizadoenvehculosdetransporteproducirpocaoningu
na emisinneta de dixido decarbono silabiomasasecultivaala
mismavelocidadpromedioalaqueseconsumecomometanol.
SitodoelpetrleoparatransporteusadohoyenChilefuera
reemplazadopormetanolderivadodebiomasa,lasemisionesdedixido
decarbonoenChilellegaranaunos9millonesdetoneladasoaproxi
madamente30%msbajasqueenlaactualidad.Lasmateriasbsicasde
biomasarequeridasanualmenteparaproducirestacantidaddemetanol
alcanzaranunos17millonesdemetroscbicos,locualrepresentaalre
dedorde30%delcrecimientoprogresivoanualactualtotalestimado
(56millonesm3)enlos5,5 millonesdehectreasarboladasenChile.
Adicionalmente, unos4 millones dehectreas de tierra previamente
plantadapodranserrecuperadasenbosqueproductivo.Siseincluyela
produccinpotencialdebiomasaenestazona,losrequerimientosde
materiasbsicasdebiomasaparalaproduccindemetanolseranme
nosde15%delcrecimientoprogresivoanualpotencialtotalderboles
enChile.
El metanol tambin tiene beneficios relacionados con la
contaminacinlocalcuandoseutilizacomocombustibleparaeltrans
porteenmotoresdecombustininterna.Especialmentesignificativas
sonlasreduccionesdematerialparticuladocuandoseutilizametanol
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
envezdecombustiblediesel.Enellargoplazoelmetanolpodraser
usadocomounportadordelhidrgenoutilizadoenvehculosconclu
lasenergticas,queproduciranvapordeaguacomonicaemisindel
tubodeescape.
Otrosbeneficios posibles de la produccin de metanol a
partirdebiomasaincluyenlageneracindeempleosasociadosconla
produccinderboles:recuperacindelatierra,siesquelosrbolesse
cultivanentierrasactualmentedeforestadasoempobrecidas;ahorrode
divisasalnoimportar petrleo;unamayorseguridadenelabasteci
mientodecombustibleparavehculos,yenellargoplazo,amedidaque
elmetanolpaseaserunproductoenergticoglobalimportante,Chile
podraconvertirseenunproveedorglobaldeimportancia.Enelmediano
plazo,labiomasayelgasnaturalpodranllegaraserfuentescomple
mentariasdelmetanolenChile,asumiendolabiomasaelroldominante
enunplazomslargo.
Las estimaciones preliminares del costo para producir
metanolapartirdebiomasausandogasificadoresindirectamentecalen
tadosindicanquesepodraproducirmetanolaunvalorentreUS$7/GJ
(US$0,13/litro)yUS$10/GJ(US$0,18/litro),asumiendo15%detasa
dedescuentodelcapitalyuncostodemateriasbsicasdeUS$2/GJ
(US$40/toneladassecas,preciotpicodelasastillasderivadasdeplan
tacionespuestasenelaserraderoenChilehoy).Laestimacindecostos
msbajaesparaunacapacidaddeplantade9.000toneladassecas/da
alimentadasalea(5.000toneladas/dadeproduccindemetanol).El
costo ms alto es para una capacidad de planta de 1.650 toneladas
secas/daalimentadasalea(950toneladas/dademetanol).Debidoa
que el metanol tiene una densidad volumtrica de energa que es
aproximadamentelamitaddeladelagasolina,yaquelosmotoresde
combustininternaametanolserancercadel20%mseficientesque
losvehculosagasolina,elcostodelmetanolsobreunabaseporlitro
debeser0,6(0,5*1,2=)veceselcostodelagasolinaparaserconsiderado
competitivoenfuncindeloscostosconlagasolina.As,parauncosto
deproduccindemetanoldeUS$0,130,18/litro,elcostoequivalente
engasolinaseradeUS$0,210,30/litro.Parahacerunacomparacin,
conelpetrleocrudo aUS$25/barril,elcosto de laproduccinde
gasolinaesdeaproximadamenteUS$0,20/litro.Elcostodeproducir
gasolinareformuladaesalrededordeUS$0,24/litro.
El metanol a partir de biomasa no sera competitivo en
trminosdecostosconelgasnatural,amenosqueloscostosdelgas
DEANABRAHAMSON
fueranmayoresqueUS$2/GJ(sinconsiderarelcostoambientaldelas
externalidadesasociadasconloscombustiblesfsiles).Sinembargo,a
medidaqueelgasnaturalyelpetrleosehacencadavezmsescasos,
sepuedeesperarquelospreciosdelgasaumentensobreUS$2/GJ.Por
otrolado,elmetanol producidodebiomasahoyseramenoscostoso
queelmetanolproducidodecarbn.
ElmetanolderivadodegasdebajocostoenChile podra,
enunmedianoplazo,complementaralmetanolderivadodebiomasa.
Sinembargo,labiomasaserdeintersalargoplazo,yaqueelusode
gasnaturalparaproducirmetanolproporcionapocooningnbeneficio
deinvernaderoenrelacinalagasolina.
Aumentodelaeficienciaenelusofinaldelaenerga
Aumentarlaeficienciaconlacualseusalaenergatambin
esimportante.Alamayoradenosotrosnonospreocupalaenerga,
perosnosinteresanlosserviciosqueellaproveetrabajos,industrias
eficientes,iluminacin,calefaccin,transporte,cervezahelada,sistemas
amplificadores,baoscalientesyactualmenteexistenmilesdetecno
logasytcnicasparareducirelconsumodeenergasinprdidaenel
niveldelosserviciosenergticos.27
Lailuminacinconsumeentreel10y20%delaelectricidad
usadaenlospasesindustrializados.Casitodasnuestrascasas,oficinas,
fbricas, edificios institucionales y comerciales son iluminados con
ampolletasconvencionalesincandescentesofluorescentes.Lasampolletas
fluorescentescompactas,lasresistenciaselectrnicas,yotrosdispositivos
quehoyexistenenelmercado,puedenproveer la misma calidady
cantidaddeiluminacin,almismotiempoquereducenelconsumode
energaylacontaminacinhastael80%,disminuyendo,alavez,en
granparteelcostoeconmicodelailuminacin.28
Hay muchos otros ejemplos. Los motores elctricos son,
27
T.BJohansson,B.BodlundyR.H.Williams[eds]. Electricity: Efficient
End-Use and New Generation Technologies and Their Planning Implications.LundUniversity
Press,Lund,Suecia(1989);Unresumenrecientedealgunasdelasprincipalesopciones
seencuentraenelapndicea:PanelonPolicyImplicationsofGreenhouseWarming:
Policy Implications of Greenhouse Warming, Mitigation, Adaptation and the Science Base,
NationalAcademyPress,Washington,D.C.(1992).
28
T.McGowan,EnergyEfficientLighting,pp.5988enJohansson et al.
(1989), op cit.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
generalmente,responsablesdedosterciosdetodoelusodeelectricidad
(60%enChile),yhastadel70%delaelectricidadusadaenlaindustria.29
Unaestimacinmuyconservadoraesque20%delusodeelectricidad
puedeserahorradoenfuncindeloscostosatravsdemejoramientos
delaeficiencia.30
Existenahorroscomparablesdeenerga,econmicosyde
impactoambientalparaproveerdeprcticamentetodoslosprincipales
servicios energticos y ahorrar dinero y crear empleos, tanto en los
pasesindustrializadoscomoenlosnoindustrializados.31
Enfrentandoelinevitablecambioclimtico
Hay,desgraciadamente,todavaotrotemaimportanteque
enestemomentoestennuestroprogramaambiental.Unconsiderable
cambioclimticoesinevitableporlosgasesdeinvernaderoqueyaestn
enlaatmsferayqueconseguridadsevanaarrojarmientrassediscu
tenyponenenmarchalaspolticasparalareduccindeemisiones.32El
yainevitablecambioclimticotendrsignificativosefectosenlossistemas
econmicos, sociales y ecolgicos sensibles al clima. Estos incluyen
agricultura, silvicultura, empresaspesqueras,recursos deagua,pro
duccindeenerga,salud,distribucindeplagasyvectoresdeenfer
medad,turismo,etc.33
Sitenemoslagransuertedequeelextremomsfavorable
delosparmetrosenlosactualesmodelosclimticosalalargaresulte
serreal, y los feedbacks no incluidos enlosmodelosactualesresultan
29
Paraunanlisisgeneral,vase:S.F.Baldwin,EnergyEfficientElectric
MotorDriveSystems,pp.2158enJohansson et al.(1989 op. cit.).
30
LaGlobal EnvironmentFacility (GEF) delas Naciones Unidasha
aprobadounproyectodeUS$12millonesparacomenzarlaexplotacindemotores
elctricosdemayoreficienciaenelsectorminerochileno.
31
J.T. Goldemberg,B.Johansson,A.K.N.ReddyyR.H.Williams,
Energy for a Sustainable World,WileyEastern,NuevaDelhi(1988).Unaversinconden
sadahasidopublicadacomo Energy for a Sustainable World and Energy for Development,
WorldResourcesInstitute,Washington,D.C.
32
V.Ramanathan,TheGreenhouseTheoryofClimateChange:ATest
byInadvertentGlobalExperiment, Science,p.293(1989);Paraunresumenconciso,
vase:IPCC, Policymakers Summary,enIPCC(1990) op. cit.
33
Vase, porejemplo:IPCC Impacts Assessment(1990), op. cit.
DEANABRAHAMSON
Unarespuestainicialmnima
Dosclasesdeaccionessoncompletamentesosteniblespor
la evidencia existente: aquellas quevan a amortiguar los efectos del
cambioclimticoqueyapareceinevitable,ylasqueapuntanaaminorar
losefectosdelasmedidasparareducirlasemisionesdegasesdeinver
naderoque,conseguridad,sevanatomarprontoanivelnacional.Estas
accionestambinresultarnenunbeneficioeconmiconetoyreducirn
losefectosambientalesconvencionales.
Aunsillegaraahaberunefectodeinvernaderoinsignifi
cante, deberamos hacer una cantidad de cambios en la poltica de
energa.Losclientesnoestnpagandodirectamenteloscostosambien
talesproducidospornuestrossistemasdeenerga,losqueenrealidad
songrandes.Anlisisrecienteshandemostradoqueloscostosambien
talesexternosprovocadosporelusodecarbnypetrleoparaproducir
electricidadpuedensertangrandes,omsgrandes,queelpreciopaga
doporlosconsumidoresporelectricidad.Casitodoslosanlisisdelos
costosambientalesydesaludoriginadosporlaquemadecombustibles
fsileshanevaluadocuantitativamentesloloscostosdelasemisiones
enelpuntodeusofinal.36 Cuandoseincluyentodosloscostosdelciclo
energticogastos militaresparaasegurarelaccesoalosyacimientos
petrolferosycorredoresdetransporte,derramesdepetrleoenelmar,
34
Bajolaspresentescondiciones,elcalentamientoglobalmedido(reali
zado)esalrededordelamitaddelcalentamientoglobaldeequilibrio.Ladiferenciase
debeprincipalmenteaatrasotrmicoocenico.Unescenarioconemisionesdeinverna
derocomolasactuales,elevaelcalentamientoglobalentre3y6gradosCelciusparael
ao2100.
35
J. Hansen,PredictionofNearTermClimateEvolution:WhatCanWe
TellDecisionmakersNow?, Preparing for Climate Change,GovernmentInstitutes,Inc.,
Washington,D.C.(1988).
36
R. L. Ottinger et al, Environmental Costs of Electricity, Oceana
Publications,NewYork(1990).
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
efectosdelaminerayotros,loscostosdeloscombustiblesfsilesno
pagados directamente por los consumidores probablemente exceden
loscostosdirectosporunacantidadconsiderable.Dealgunamanera,
stosdeberserinternalizadosycontroladoscompletamente.
ElestudiodeEnergaSolardelasNacionesUnidasdetall
unacantidadderecomendaciones polticasespecficasqueconsideraba
necesariaspara captarlosposibles ahorros ambientalesyeconmicos
ofrecidosporlossistemasdeenergarenovable.Estasincluan:37
Subsidiosquereducenartificialmenteelpreciodecombusti
blesquecompitenconlosdeenergarenovable;silossubsi
diosexistentesnopuedensereliminadosporrazonespolticas,
lastecnologasdeenergarenovabledeberanrecibirincenti
vosequivalentes.
Losimpuestos,reglamentosyotrosinstrumentospolticos
deberan garantizar que las decisiones del consumidor se
basarnenelcostocompletodelaenerga,incluyendocostos
ambientales y otros externos que hoy no se reflejan enlos
preciosdelmercado.
El respaldo del gobiernoparainvestigar, desarrollary de
mostrarlastecnologasdeenergarenovabledeberaaumen
tar,afindereflejarlosrolescrticosquepuedenjugarestas
tecnologasenelcumplimientodeobjetivosrelacionadoscon
energa,desarrolloymedioambiente.Esteapoyodeberaser
llevadoacaboenestrechacooperacinconelsectorprivado.
Laspolticasdiseadasparafomentareldesarrollodeuna
industriadebiocombustiblesdebenestarestrechamenteco
ordinadas,tantoconlosprogramasnacionalesdedesarrollo
agrcola comoconlos esfuerzospararecuperarlastierras
empobrecidas.
Losfondosinternacionalesparadesarrollodisponiblespara
el sectorenerga deberanserdirigidoscadavezmsa las
fuentesdeenergarenovable.
ElestudiodelasNacionesUnidashizoestasrecomendacio
nes a la luz del requerimiento de alto alcance para un desarrollo
sostenible:
37
UNSEG, op. cit,enCaptulo1.
DEANABRAHAMSON
Eltemaintegradorparatodasestasiniciativas,sinembargo,de
beraser unapolticadeenergadirigidaapromoverundesarro
llosostenible.Noserposibleproveerlaenerganecesariapara
llevarunniveldevidadecentealospobresdelmundo,opara
sostenerelbienestareconmicodelospasesindustrializadosen
formasambientalmenteaceptables,sielcursoenergticoactual
contina. Elcaminohacia una sociedad sostenible requiere un
usomseficientedelaenergayuncambiohaciaunavariedad
defuentesdeenergarenovable.
Chiletienelaoportunidaddeasumirelroldelderenla
respuestaalcambio globalydedarungranpasohaciaundesarrollo
sostenibledesueconomaenergtica.
APNDICE A
CUADROSRESMENESDELATINOAMRICA*
ENERGARENOVABLE
ESCENARIOENERGAINTENSIVAPARAAMERICALATINA
CUADRO1 PROGRAMADECRECIMIENTOPARAPIBPERCPITAY
POBLACINPARAAMRICALATINA,CONSIDERANDOTASAS
DECRECIMIENTOIPCC.
PIBpercpita Poblacin
US$ 1989 millones
*EstoscuadrosresmenesdeLatinoamricafueronhechosporelGrupo
deEnergaSolarparaMedioAmbienteyDesarrollodelasNacionesUnidas, Fuentes de
Energa Renovable para Combustibles y Electricidad,Johansson,T.B., et al.[eds],IslandPress,
Washington,D.C.(1992),apndiceAdelCaptulo1.
MEDIOAMBIENTEENDESARROLLO
a)Datosde[21]
b)Slocombustiblescomerciales.
c) Se supone que la eficiencia promedio de la generacin de energa
trmicaes32%yquelasprdidasT&Dasciendena10%.
CUADRO3 ESCENARIOSIPCCCONSUMODEENERGA,
AMRICA LATINA. (TWh por ao)
Emisionesaltas Polticasaceleradas
CUADRO4 ESCENARIOSIPCCDEusosDIRECTOSDECOMBUSTIBLE
(SLOCOMBUSTIBLESCOMERCIALES)PARAAMRICALATINA.
(Ejporao)
Emisionesaltas Polticasaceleradas
Total Total
Slidos Lquidos Gases Combustible Slidos Lquidos Gases Combustible
CUADRO5 ESCENARIODEOFERTADEELECTRICIDADPARA
AMRICA LATINA. (TWh por ao)
CUADRO6 ESCENARIOABASTECIMIENTODECOMBUSTIBLEPARA
AMRICA LATINA. (Ej. por ao)
Combustiblesslidos
Carbn 0,91 1,60a 1,20a
Residuosdecaaparaenerga 5,33b 6,19b
Otrabiomasaparaenerga 3,43c 4,10c
Subtotal 0,91 10,36 11,49
Combustibleslquidos
Petrleonacional 15,30 9,28d 6,38d
EthOHapartirdecaadeazcar 0,44e 0,50e
MeOHapartirdebiomasa 17,36f 22,30f
Petrleoimportado 5,23
MeOHimportado 5,21f 5,21f
Subtotal 10,07 21,87g 23,97g
Combustiblesgaseosos
Gasnaturalnacional 2,91 8,83h 8,83h
Biogsendestilerasdealcohol 0,09i 0,10l
Biogsapartirdeestircol 1,84j 2,38j
H2apartirdebiomasa 3,32k 10,61k
Subtotal 2,91 14,08i 21,92i
a)Usodirectodecarbn(vaseCuadro4)mscarbnparageneracin
deenerga(vaseCuadro5)
b)Vasenotaf,Cuadro5.
c)Vasenotag,Cuadro5.
d)VaseCuadro5.
e) Se supone que un tercio de la produccin de caa de azcar (273
millonesdetoneladasporaoen2025y316millonesdetoneladasporaoen2050)es
dedicadoalaproduccindealcohol, a una tasade 70 litros (1,60guigajoules) por
toneladadecaa.
f)Sesuponequeelmetanolesproducidoapartirdematerialescelulsicos
va gasificacin termoqumica para responder a (I) las necesidades de combustible
lquidonocubiertasporpetrleoometanolapartirdecaadeazcar, ms (II) los
requerimientosdeexportacin. Grandescantidades deterrenos degradadospodran
estardisponiblesparaplantacionesdebiomasaenAmricaLatina haciendoposible
queAmricaLatinaproduzcagrandescantidadesde metanolparamercadosdeexpor
tacin. Se supone que Amrica Latina representa el 32% del comercio mundial en
metanolen2025yel25%en2050.Suponiendoeficienciasdeconversinde61,9%en
2025yde 62,9% en2050, los aportes debiomasa requeridos para la produccinde
metanolson28,04exajoulesen2025y35,45exajoulesen2050.Labiomasarequerida
seraproporcionadaporunamezcladebiomasaforestal,residuosdecerealesybiomasa
provenientedeplantaciones.
DEANABRAHAMSON
g)ElconsumodirectodecombustiblelquidoparaelEscenarioIPCCde
PolticasAceleradas(Cuadro4)mselmetanolrequeridoparalageneracindeenerga
(0,66exajoulesen2025y0,97exajoulesen2050,notad,Cuadro5).
h) Se supone que la produccin de gas natural aumenta linealmente
hasta2025 ydespuspermanececonstante,conunnivelescogidotal,queunterciode
losrecursosestimadosdegassemantienen para2050.
i)Sesuponequeserecuperabiogsapartirdeladestilacinendestile
rasdealcoholdecaaaunatasade0,33gigajoulesportoneladadecaa.
j)Sesuponequeseproducebiogsapartirderesiduosdeestircola90%
de la tasa estequiomtrica que corresponde a 57% de eficiencia de conversin de
energa.
k)Sesuponequelosrequerimientosdecombustiblegaseosoqueexce
denloquepuede serprovistoporgasnaturalybiogsnacionalsonprovistos por
hidrgenoderivado debiomasa.Sepuedeproducirhidrgenoapartirdebiomasaa
unatasade0,771exajoulesporexajoulede materialesdebiomasa juntocon7,07TWh
deelectricidadcomosubproductoporexajouledehidrgenoproducido.Deestaforma
senecesitanalrededorde6,63exajoulesdebiomasaparalaproduccindehidrgenoen
2025y12,57exajoulesen2050.
1)ElconsumodirectodecombustiblegaseosoparaelEscenarioIPCCde
PolticasAceleradas (Cuadro4) ms elgasnatural requeridopara la generacinde
energa(1,48exajoulesen2025y4,52exajoulesen2050,notah,Cuadro5).
m) Suponiendo tasas de emisin de CO2 de 25 MtC por exajoule
paracarbn, 19,5 MtCporexajoulepara petrleo y 13,5MtC por exajoulepara gas
natural.
Acercadelosintegrantesdela
ComisindeMeciAmbientedelCEP
PATRICIOBARROS
IngenieroCivil,UniversidaddeChile.MasterofArtsyPh.D.(c)enEconoma,Univer
sidaddeCalifornia,Berkeley.GerentedelDepartamentodeInversionesdeFundacin
Chile.
ANTONIO DAHER
MasterenPlanificacinRegional,PontificiaUniversidadCatlicadeChile.Profesore
Investigador,FacultaddeArquitecturaeInstitutodeEstudiosUrbanos,PontificiaUni
versidadCatlicadeChile.
GABRIELJ. DELPAVEROVALDS
Abogado.DirectorTESAMHartleyS.A.SecretarioEjecutivodelaComisindeMedio
AmbientedelCentrodeEstudiosPblicos.
JUANA. FONTAINETALAVERA
IngenieroComercial,PontificiaUniversidadCatlicadeChile.M.A.enEconoma,Uni
versidaddeChicago,EE.UU.ExDirectordeEstudiosdelBancoCentral.Profesordel
InstitutodeEconomadelaUniversidadCatlicadeChile.ConsultordelBancoMundial.
GONZALOGARCABALMACEDA
Abogado, Pontificia Universidad Catlica de Chile. Entre otras actividades se ha
desempeado como Gerente de la Feria Internacional de Santiago. Presidente de la
AsociacindeFeriasInternacionales deAmrica,AFIDA.DirectorEditorialrenlaS.A.
DirectorLneaAreadelCobreS.A.,LADECO.SecretarioGeneraldeCMPC.Subsecre
tariodelMinisteriodelInterior.
GUILLERMOGEISSE
Arquitecto,PontificiaUniversidadCatlicadeChile. MasterenPlanificacinUrbanay
Regional,UniversidaddeCalifornia,Berkeley.PresidentedelCentrodeInvestigaciny
Planificacin del Medio Ambiente (CIPMA). Profesor Titular Pontificia Universidad
CatlicadeChile.
JUANGIACONIGANDOLFO
Magster en Salud Pblica de la Universidad de Londres. Jefe del Departamento de
SaludPblica,PontificiaUniversidadCatlicadeChile. Autordenumerosaspublica
cionesensuespecialidad.ExMinistrodeSalud.
GUILLERMOGELL
IngenieroForestal,UniversidaddeChile.M.A.deCienciasForestales,Universidadde
Minnesota. DirectordelWordForestryCenter, Portland, Oregon. DirectorConsorcio
ForestalS.A.GerenteGeneralGrupoCopihue.
JUANP. ILLANESLEIVA
Mdico Cirujano, Pontificia Universidad Catlica de Chile. Master of Public Health,
UniversidaddeHarvard.EditordeRedaccin,Diario El Mercurio.
FABINJAKSIC
LicenciadoenBiologa,UniversidaddeChile.Ph.D.inZoology,UniversityofCalifornia,
Berkeley. CertifiedSniorEcologist (EcologicalSocietyofAmerica). ProfesorTitulary
JefedelDepartamentodeEcologadelaPontificiaUniversidadCatlicadeChile.
RICARDOKATZBIANCHI
IngenieroCivil,UniversidaddeChile.MasterenCienciasenAdministracinAmbien
tal,UniversidaddeTexas.DirectordeGestinAmbientalConsultores.Coordinadorde
laComisindeMedioAmbientedelCentrodeEstudiosPblicos.
PATRICIOOJEDA
LicenciadoenBiologa,UniversidaddeChile.Ph.D.enZoologa,UniversityofMaine.
SecretariodelaSociedaddeEcologadeChile.ProfesorAuxiliardelDepartamentode
EcologadelaPontificiaUniversidadCatlicadeChile.
JOS M. SNCHEZ
Ingeniero Comercial, Pontificia Universidad Catlica de Chile. Doctor en Economa,
UniversidaddeMinnesota.InvestigadoryProfesorProgramaenEconoma,ILADES.
JAIMEA. SOLARI
IngenieroCivil,Universidad deChile. Ph. D.,Universidad deLondres. Coordinador
UnidadAmbiental,MinisteriodeMinera.ProfesorFacultaddeCienciasFsicasyMa
temticas,UniversidaddeChile.
SERGIOVERDUGO
IngenieroCivildeIndustriasdelaPontificiaUniversidadCatlicadeChile.Masterof
ScienceinIndustrial AdministrationdePurdueUniversity (1980). Actualmente esJefe
dePlanificacinyCoordinadordeAdministracinAmbientaldeCAPS.A.,empresaen
laquetrabajadesdehace20aos.