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INTRODUCCII{
l. Asa Briggs The Welfare State in Historical Perspective>>. en Schottland, C. (ed.). The
Welfare Sfare, Harper and Row, 1969, pgs. 29-45.
EL ESTADO DE BIENESTAII Y LAS POLITICAS PUBLICAS l5
CUESTIONES CLAVE
' Creacin y desarrollo del modelo estatal de bienestar, as como sus distintas
variantes ti polgicas.
' El debat. robr" el Estado del Bienestar en sus coordenadas espacio-tempo-
rales.
' Destacar la importancia de Ia intervencin estatal como regulador del mer-
cado en sistemas democrticos capitalistas en trminos de bienestar social.
' Repensar el debate sobre la crisis del Estado del Bienestar desde los
complejos binomios Estado/Mercado y Libertad/Igualdad
Podemos comenzar sealando que en las democracias liberales existe una divi-
sin, ms o menos clara segn el caso, entre dos sectores de la economa y de la
sociedad: lo pblico y lo privado. Esta dicotoma se refiere principalmente a dif'eren-
cias institucionales y de intereses. Las instituciones polticas, gubernamentales y
burocrticas, conforman lo que conocemos como sector pblico, mientras que di-
versas instituciones del mercado constituyen el sector privado. Se suele afirmar que
el inters pblico es el criterio utilizado en el sector pblico para resolver proble-
mas, mientras que el inters individual prevalece en el sector privado empresarial.
Aunque la diferenciacin que hemos realizado parece que no ofrece mucha confu-
sin, la primera pregunta que debemos hacernos es: en qu consiste el inters
pblico? Si nos acogemos a una definicin simple y clara de inters como la
relacin entre una persona y una cosa, percibimos la clara connotacin individualis-
ta del trmino. En este punto llega de suyo la siguiente retlexin, que proponemos
para debate: Es posible que existan intereses comunes a una poblacin determina-
da entre la cantidad y diversidad de intereses contrapuestos existentes en toda
sociedad? Si as fuera, se puede actuar contra los problemas pblicos que los
merman?
Si definir el inters pblico es una tarea difcil, quizs definir el sector pblico
sea un poco ms fcil. Podramos tomar el presupuesto estatal como principal
conformador de este sector; el dinero del que dispone el Estado para - a travs de
las polticas pblicas -conseguir determinados productos que, mediante su impac-
to en la sociedad, den cuenta del grado de consecucin de unos resultados previs-
tos e imprevistos. La caracterizacin y tendencia del sector pblico depender
tanto de su volumen como de su grado de intervencin en los sistemas social y
econmico, siendo su visibilidad siempre patente de su ta-
mao- en cuanto que emplea buena parte de la poblacin-independientemente
para producir y gestio-
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nar bienes y servicios, as como en su rol limitado de regulador del sector privado
empresarial.
En cuanto a los precedentes del moderno Estado del Bienestar, cabe destacar
que se sitan con anterioridad a 1945 como final de la Segunda guerra Mundial
(IIGM), fecha donde suele situarse el inicio de la etapa Welfare en las democracias
capitalistas occidentales. En efecto, los orgenes del modelo estatal de bienestar
datan del ltimo cuarto del siglo XIX, ms concretamente, de la amplitud de las
polticas pblicas de carcter social impulsadas por el Canciller Bismark durante su
mandato en el II Reich o segundo imperio alemn ( 1871- I 890). Su estrategia polti-
ca no podemos calificarla como de progresista, sino ms bien de conservadora, en
cuanto que pretenda que la cada vez ms numerosa masa obrera dependiera del
Estado constituido por l mismo, como culminacin del proceso de unificacin na-
cional alemana y se alejara as de los atractivos cantos de sirena que proporcionaba
el programa alternativo de la socialdemocracia alemana representada por el Partido
Socialdemcrata (SPD).
Esta estrategia poltica de buscar alternativas al socialismo e incluso al liberalis-
mo est en la mayor parte de polticas pblicas precursoras del Estado del Bienes-
tar. Ejemplos diversos de dicho fenmeno lo constituyen la Ley de Fbrica aprobada
por la Asamblea Nacional de Francia en 1874, mayoritariamente realista y clerical,
limitando las horas laborables de nios de menos de doce aos de edad. Incluso
encclicas papales, especialmente la de Rerum Novarum (1891), constituyeron im-
portantes documentos en la evolucin de las polticas pblicas sociales como reac-
cin preventiva ante el avance de ideologas desestabilizadoras del orden social,
como el liberalismo y el socialismo.
Fue Gran Bretaa el primer pas en implantar el seguro de desempleo obligatorio
en 1911, con una mayor extensin hacia 1920 y su posterior eliminacin en el
convulso periodo de los aos treinta. No obstante, hay que esperar a la IIGM para
que la revolucin de Sir William Beveridge desde Gran Bretaa introdujera el
compromiso poltico de lograr lmites mnimos de subsistencia. El reto. no obstante, y
el punto de inflexin para separar las polticas sociales precursoras de las polticas
del bienestar de los Estados europeos de posguerra, se sita en el trnsito de un
<<suelo>> de subsistencia mnimo a un <<techo>> de bienestar aceptable e incluso pti-
mo. Tras la Primera Guerra Mundial, en 1919, se instaur la Repblica de Weimar en
Alemania, de quince aos de duracin y que termin con la llegada - va electoral
- del Partido Nazi de Hrtler a[ poder. La Constitucin republicana de Weimar ha
sido alabada por no pocos como una de las constituciones polticas ms progresis-
tas y perfectas de la historia y un claro precursor de un Estado Social y Democr-
tico de Derecho, base del modelo de bienestar posterior. A su aprobacin contribuyeron
los partidos polticos que formaron la coalicin de Weimar (socialdemcratas,
liberales y centristas catlicos), mientras que se autoexcluyeron, rechazndola, los
dos extremos del espectro ideolgico, autoubicndose prcticamente al margen del
sistema poltico constitucional, aunque presionando sobre ste.
Tras el fracaso de la Constitucin y Repblica de Weimar, la teora econmica
keynesiana constituy un decisivo impulso en el intervencionismo estatal en los
EL ESTADO DE BIENESTAR Y LAS POLTICAS PBLICAS t1
2. Entre otros autores, Juan Torres Lpez, Frente a la Crisis del Estado Social. Madricl. Voz
de los Sin Voz, 1994.
3. La obra magna de Smith como profeta clel laissez-faire y epgono de la economa
poltica es la clsica Investigacin de la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones (5
tomos). Publicada originalmente en ingls en 1776, constituye el nacimiento cle la economa
moderna. Existen diversas ediciones en castellano segn los propsitos clel lector.
1. La importancia de Ricardo radica en sus reveladores anlisis sobre las leyes cle la clistri-
bucin de la renta en una economa capitalista, expuesta en su obra principios cle econonta
poltica y tributacin, publicada originalmente en ingls en 1817. Tambin existen diversas
ediciones en castellano.
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DEFrNrctN onroDoxA
DEFINICIN HETERODOXA
Cuando se trata de clasificar a los distintos tipos existentes de Estado del Bien-
estar, la tipologa elaborada por Esping-Andersen en 199010 se ha convertido en un
referente obligado, sea para seguirla, completarla o criticarla. Las virtudes de su ya
5. James O'Connor. The Fiscal Crisisof the State. New York, St. Martin's Press, 1973.
6. Clauss Offe, Contradicciones en el Estado del Bienesfar. Edicin de John Keane, versin
espaola de Antonio Escotado. Madrid, Alianza, 1990.
7. Paradigmtico ejemplo de ello, el Informe de la Comisin sobre Justicia Social lhe
Iustice Gap. London, Institute for Public Policy Research, 1993.
8. Su obra clsica es Camino de Servidumbe. Tambin es recomendable la lectura atenta
de Derecho, legislacin y libertad: una nueva formulacin de los principios liberales de la
justicia y de la economa poltica.
9. Charles Murray o Lawrence M. Mead constituyen buenas referencias al respecto. Para
seguir este debate a travs de los textos de los propios autores es recomendable la lectura cle la
siguiente obra: Pierson, Christopher & Castres, Francis G. (eds.) The Welfare State Reader.
Polity Press, Cambridge. 2000.
10. G. Esping-Andersen. Los Tres Mundos del Estado del Bienesfar. Edicions Alfons el
Magnnim-IVEI Valencia, 1993, pg. 53.
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"[...] Al clasificar los Estados del bienestar segn el gasto, asumimos que todo
el gasto se considera por igual. Pero algunos Estados del bienestar, por ejem-
plo el austriaco, gastan una gran cantidad en subsidios para funcionarios pri-
vilegiados. Esto no es lo que normalmente consideraramos un compromiso
con la solidaridad y la ciudadana social. Otros gastan desproporcionadamente
en asistencia social con comprobacin previa del derecho a recibirla. Pocos
analistas contemporneos estaran de acuerdo en que una tradicin reformada
de ayuda a los pobres puede ser considerada como un compromiso del Estado
del bienestar. Algunos pases invierten cantidades enormes en proteccin fis-
cal en forma de desgravaciones para los planes privados de pensiones de los
que se beneficia principalmente la clase media. Pero estas deducciones en los
impuestos no aparecen en las cuentas de gastos. En Gran Bretaa, el gasto
social total ha crecido durante el periodo Thatcher, aunque ello se debe prin-
cipalmente al incremento del desempleo. El escaso gasto en algunos progra-
mas puede significar un Estado del bienestar comprometido ms seriamente
con el pleno empleo. [...]".
Esping-Andersen, Costa Los Tres Mundos del Estado del Bieneslar. Edicions Allbns
el Magnnim-lVEI. Valencia. 1993. pg. 39.
EL ESTADO DE BIENESTAR Y LAS POLTICAS PBLICAS 2l
I l. T.H. Marshall (ed.). Citizenship and Social Class and Other Essays. Cambridge, Cam-
bridge University Press, 1950,
12. En sus propias palabras, [...] los pases anglosajones conservaron el moclelo residual del
Estado del bienestar precisamente porque las nuevas clases medias no fueron atradas por el
Estado en detrimento del mercado. [...]. Gosta Esping-Anclersen Los TLes Mundos rjet Estado
del Bienestar. Edicions Alfons el Magnnirn-rvEI, varencia, 1993, pg. 53.
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dos. Las conclusiones de uno de los trabajos que ms directamente ha planteado tal
advertencia de manera empria y longitudinal afirman Que [...] cualquier cosa que
queramos de los regmenes de bienestar - estabilidad en los ingresos, igualdad en
los ingresos, escasa pobreza o alta prosperidad econmica - el rgimen de bienestar
socialdemcrata parece la mejor oferta. Es tan bueno o ms que los otros dos en
todas las dimensiones, y mucho mejor en algunas de stas. Por el contrario, el
rgimen liberal es sin lugar a dudas la peor oferta, independientemente de qu
valores sean los prioritarios [...]r'3.
Un grupo de pases que comprende Espaa, Portugal, Grecia e Italia conforman
una <<familia de Estados del Bienestar del Sur de Europa que no fue considerada
por otros anlisis clsicosra, as como tampoco por apenas ningn autor de manera
sistemtica y comparada hasta la mitad de la dcada de 1990, cuando el debate
acadmico comenz a considerarlo un tema de inters. Tras la inicial marginacin
y desclasificacin de los casos <<latinos>>, a principios de la dcada de los 90 co-
menz a desarrollarse la idea de que estos cuatro pases costeros sur-europeos
conformaban un grupo con caractersticas propias dentro del heterogneo univer-
so de los Estados del Bienestar. Tras varios debates cientficos que avalan la espe-
cificidad de esta familia del bienestar y la idoneidad del anlisis de los casos que
la engloban de manera conjunta y comparativa, una posicin acadmica interesan-
te consiste en la bsqueda de las races y pautas comunes que den cuenta de las
particularidades de este grupo, vinculndola a una tipologa bien conocida por
nosotros a estas alturas. Desde este enfoque, a los sistemas de bienestar europeos
sureos se les considera mayormente como subcategoras ms atrasadas del mode-
lo de bienestar conservador corporatista, que a su vez seran subdivisibles interna-
mente en dos subgrupos: el primero constituido por los dos pases que ocupan la
pennsula ibrica (Espaa y Portugal) y el segundo lo formaran Grecia e Italia, los
tres primeros habiendo accedido a un sistema poltico democrtico a comienzos de
la dcada de 1970. Se ha apuntado la existencia de un <<Latin Rim o <(cerco
latino>>rs como modelo caracterizado destacadamente por sistemas ms rudimenta-
13. Robert E. Goodin, Bruce Headey, Ruud Muffels y Henk-Jan Dirven. The Real Worlds of
Welfare Capitalism. Cambridge University Press, Cambridge, 1999. Ntese el matiz introducido
en el ttulo con respecto al ttulo original de la obra de G. Esping-Andersen que en su edicin
original se titulaba: The Three Worlds of Welfare Capitalism. Polity Press: Cambridge. No se
respet en la traduccin castellana el nfasis de la importancia del capitalismo, sustituyndose
por el concepto de Estado, ms neutro. Pg. 14. Traduccin propia.
14. Como recordaremos, Italia fue incluida por Esping-Andersen dentro del modelo corpo-
rativista del bienestar. No as Grecia, Portugal y Espaa, que quedaron desclasificadas de sta
y otras tipologas y clasificaciones. Valgan como muestra dos ttulos de importante referencia:
P. Flora.y A. Heidenheimer (eds.). The Development of Welfare Sares in Europe and Anterica.
London, Transaction books, 1982; y el artculo de F. Castles. Welfare State Development in
Southern Europe, West European Politics, 1995, vol. 18, no. 2, pgs.29l-313.
15. S. Leibfried. Towards a European Welfare State? On Integrating Poverty Regimes into
the European Comnunity en C. Jones (ed.). New Perspectives on the Welfare State in Europe.
London, Routledge, 1993.
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rios de proteccin social, una fuerte inf-luencia de tradicin catlica en los mbitos
poltico y social, as como la slida presencia de la institucin familiar como princi-
pal y ms fiable proveedor de bienestar, sustituyendo y/o complementando al
grado limitado y tambin residual de intervencin estatal. Anlisis posteriores con
este objeto de estudio profundizaron en cuestiones clave para entender el funcio-
namiento de estos sistemas de bienestar social, como por ejemplo el nfasis puesto
en la fterza y arraigo de las relaciones clientelares y la dinmica de dependencia
que se reproduce dentro de un modelo particularista de patronazgo, donde la
prestacin de servicios mantiene pautas que comnmente se consideran ms ca-
ractersticamente latinas>>.
16. Recurdese las polticas privatizadoras iniciadas por el gobierno del pSOE en la legisla-
tura 6-VI-1993 - 3-lll-1996 y la continuacin por parte del posterior gobierno clel pp en este
campo hasta las elecciones generales de l4-lll-2004.
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1.4. CONCLUSIOI{ES
CONCEPTOS BSICOS:
' Cules son los actuales retos del Estado del Bienestar?
' Crees posible una redefinicin del modelo estatal de bienestar con base
redistributivas diferentes a las actuales?
' Qu relaciones existen entre el Estado del Bienestar y el conjunto de fen
menos conocidos como globalizacin?Qu implicaciones puede tener I
globalizacin para el modelo estatal de bienestar?
' Crees factible a medio plazo una convergencia entre los distintos tipos d
Estado de Bienestar'? o quizs, una divergencia entre ellos?
' Est realmente en crisis el modelo Welfare? Qu supone el Tratado por e
que se establece una Constitucin para Europa en trminos de bienestar
tanto estatal como supraestatal?
1.5. BIBLIOGRAFIA
Bsica
Complementaria
Cochrane, A. Looking for a European Welfare State,r, en Cochrane, A. & Clarke, J. (ects.).
Comparing Welfare Srarus. Sage, Londres, 1993.
Flora, P. y Heidenheimer, A. (eds.) The Development of Welfare Srares in Europe ancl
America. London, Transaction books, 1982.
Ginsburg, N. Social Europe - A New Model of Welfarer> en European Dossier, N. 44,
1991.
Goodin, R. 8., Headey, B., Muff'els, R. y Dirven,H. The Real Worlds of Welfare Capitalism.
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30 ENRIQUE G. PREZ NIETO
Lane, J. E. The Public Sector: Concepts, Models and Approaches. Newbury Park (California),
Sage Publications Ltd., 1995.
Marshall, T. H. (ed.) Citizenship and Social Class and Other Essays. Cambridge, Cambridge
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Vic, G. Political Ideology, Globalisation and Welf'are Futures in Europe en Journal of
Sociology and Politics, 1998 Vol. 27, N' l.