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uma anlise
I
da experincia brasileira
Lysia Bernardes *
Seja qual for o uso que o aparelho estatal faa do territrio, est sempre
intervindo na configurao do espao - em particular e de forma mais acentuada,
no caso de um Estado nacional caracterizado por uma centralizao excessiva do
poder no governo central, ou melhor, em algunssegmentos dele.
Nlfo cabe aqui retomar cada um dos efeitos indiretos das polticas seto-
riais na urbanizao e a conseqente mudana na configurao do espao nas duas
ltimas dcadas. Vale, no entanto, o registro de que a crescente interveno do po-
derentral em todos os campos do soci.al e do econmic_o. semle~ em conta a di-
m~S!Q espac~,!~fo.!Qu notavelmente aquelas tendncias anteriores, que ~p<:Inta
vam para a configurao de uma questo regional, e urna uesto urbana, ambas es-
treitamente vine as, e, a em r, UI veis.
Nos anos 70, portanto, que se conjugariam condies para que a prob)~
J!1tica urbana se inserisse na estratgia governamental, que entl!o passara a <!lll.
lJ1aior nase questlfo da integrao nacional. Mas isso nl!o bastaria para que se efe-
tivassem as medidas decorrentes da oltica urbana ro osta, em conse ncia dos
con os mternos no apare o estat e do jogo de presses de toda ordem QJlO
sobre ele se exercem, como ser examinado mais adiante.
Com efeito, embora o BNH tenha sido criado pela mesma Lei n.? 4380,
de 21 de agosto de 1964, que tambm instituiu o SERFHAU, particularmente
significativo que nele tenha prevalecido o enfoque setorial do problema habitacional
- posteriormente desdobrado, verdade - e que no tenha merecido a ateno
devida o desenvolvimento urbano e metropolitano. Originado da necessidade de se
promover o atendimento demanda habitacional (e estimular a construo civil,
contribuindo para a retomada do desenvolvimento), o BNH, ao estruturar os meca-
nismos que iriam. in'!.rumentar sua ao, consolidou-se, antes de mais nada, corno
um banco, e Sua atuao no se afastaria de UII'.! prOl!!aroaco setori)
Nesse quadro e diante dos rumos adorados pelo BNH, o que sucederia
com o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), criado com ob-
jetivos to abrangentes? O SERFHAU herdaria as atribuies de rgos preexis-
tentes voltados para o problema habitacional e o apoio aos muucpios, e deveria,
a bem dizer, orientar a programao habitacional do governo e apoiar estados e
municpios na gestllo urbana. Entretanto, o Servio Federal de Habitao e Urba-
nismo no teria condies para cumprir a misso que a Lei n~ 4380 lhe confiara,
esvaziado que foi pelo crescimento do prprio BNH como potncia financeira.
Entretanto, desempenhou, apesar disso, um papel da maior mportnca no pe-
rodo 1967 - 1973, no que diz respeito ao desenvolvimento urbano, e o Minis-
trio do Interior, ao qual foi vinculado, veio a incorporar a preocupao com o
urbano, com base na aso desse rglo.
rI- i\i.--~ ase na coordenao das intervenes federais no campo urbanove aqueles
IgOS voltados especilrilente para esses problemas atuavam, tambm de forma - -
\ \.(lI!'" descoordenada: o BNH crescendo como agente fmancelfo coordenador de urnapol-
.I '" ,92 An!. a Con!., Belo HorIzonte, 1 (1), 83119. lan./abr. 1986
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tica de poupana e emprstimos e o SERFHAU assumindo iniciativas vrias, prin-
cipalmente para a difuso do planejamento a nvel municipal.
Nilo foi, pois, por acaso que poucos meses aps a elaborao desse 1.0
PND, o MINIPLAN realizou, ainda a nvel interno, um primeiro encontro sobre
Poltica de Desenvolvimento Urbano (novembro de 1971). Foram ento avaliados
estudos e propostas elaborados pelos diferentes rgos do Ministrio e reconheceu-se
a necessidade de se definir urna linha de ao para o futuro, quanto questo urba-
It Ambiental todo um captulo do Plano, mas sua insero no conjunto desse doeu-
ento, embora permeiem aqui e ali referncias significativas, , a bem dizer, margi-
, al - um indcio do que viria a ocorrer no perodo subseqente, quando da tentati-
" ~ de implementao da poltica formulada - como se pode ver:
volvimento social" (Brasil. Presidncia. _.s.d., p. 3S), voltada para a elmnac dos
bolses de pobreza e a expanso de uma base substancial de consumo de massa;
' ~:, de 1974, iria constituir-se no grande foco de concentrao do poder, a nvel da
Uuio e, dado o centralismo..e a.uto...n."tan8
.. mo do regime, teria estreita interferncia
'Vl\
ee:') Inos demais nveis de poder, ~aindJt assim, va1e.inSliti:r~ CNPU RIo teve o "status"
i"ecessrio para assumir o (ornando da implementa;wde uma poltica urbana na-
conal coerente. verdade qoo "-,,xpo&a"o de motivos que props sua crao,
submetida ao Presidente da Repblica atravs do Conselbo de Desenvolvimento
Econmico, reconhecia que faz-se mister definir as linhas bsicas de atuao dos
diversos organismos governamentais mais dretamente envolvidos, tendo em conta
Anl. I: Conl., Belo Horizonte, 1 (1),83.119, len./abr. 1986 103
a nfase do governo no que diz respeito ao desenvolvimento urbano e Omontante
dos recursos a serem aplicados no perodo 1975 - 79 (estimados em 250 bilhes
de cruzeiros, a preos de 1975).
-r; urbano e antevislo das conse ncias, para a estrutura urbana, dos andes ro-
~_ a serem imp ementados. CNPu. especificamente, caberia acompanhar,
vu articularse,~po~nonnas e dretrizes, A no se--'-'lue" anv~L da SEPLAN a
CN, &Q. ,,"1?~.!''!'!\'.efetiva .p!fli~~ (oU_"()1J1an<l0Lnadefmi@ dos recUIS,.2s
. . ~ t' a .serem.. ..destinados...~llI!l .lJrbJlllo, jljfici4n~1!t ~deria ser 9
,H" grande instrumento de coordenao da implantao da poltica em questo, pois
lhe faltava o poder de coero necessrio. Cada rg~o Jletoril iria, na verdade,
gersistir na sua orientao anterior, e a coordenao dos investil!t..ent~feridos
na exposio de motivos n~o ocorreria.
nem sempre se pautou pelas dretrizes estabelecidas. Podem-se criticar certas po-
sies assumidas pelo rgo e no h como negar que o prprio conheciroento das
mais complexas questes como a do uso do solo ainda era nsatsfatro, mas h que
reconhecer, tambm, que sua atuao foi contida por limitaes inerentes ao sis-
tema de governo excessivamente centralizado e autoritrio, a que tinham acesso
mais fcil os defensores do ''status quo" e para o qual os objetivos da poltica
urbana no constituam prioridade.
Ainda que esses cinco membros sejam de livre escolha do governo, nfo se
tratando, portanto, de representao formal da sociedade civil, sua presena no
Conselho, com mandato fixo, consistiu em um avano no sentido de uma gestllo
mais democrtica da poltica urbana.
l'A
'.i;,
, n9mico-fmanceira, cada vez mais centralizado, que passou-" contro..lar mais dir~ta
men..te. todas as liberaes de recursos; e sua frarilidad,.e -como rgab coof@n@or
e normativo, vinculado a um ministrio eminentemente executivo~ sem poder de
erJ"osobre os rglos setO'riaiS-wvOlVldos com --d~vt)l.;;,nent;_Ig"'!UQlin-
c1usi~ _1"'la retraao de sua3..ap~dadeinvestid.<>r~~. A esses obstcu!os,
o)ltros se S()1I18~LevideJIciad..os _no..liecorrer_dos, esforos deseJ1.volvidos.Jl".o Qr-
l\.ab para .01>.ter uma legislaao bsica...9..ue favorecesse o desenvolvimento urbano:
a incapacidade ou dificuldade_de eXercer-as
preSSlles cabveiS, a Ilvel~dos p3eres
constitll.d.<>s__::-.tanto o Executivo 'l'J8Ilto o prprio Legislativo -, e o isolamento
do rgab em rela!o sociedade civil, que, por efeito dJl. press!!Q ~9S interesses
contrrios, no se mobilizou em favor das proposies do CNDU.
Diante desse quadro, como seria possvel conduzir o processo de desen-
volvimento urbano no Pas? Como enquadrar a ao governamental para criar
meJbores condies para o desenvolvimento urbano local e modificar os aspec-
tos perversos da urbanizao, em termos locais e no que respeita estrutura es-
pacial brasileira?
II~ "(\, \.
Jf ~ tiu como rglo essenciahnente setorial, outros 6J:gf'os do Ministrio
mantiveram-se alheios poltica urbana - como o Departamento Na-
f\ v-,~ ".1 clonai de Obras e Saneamento (DNOS) e a prpria Secretaria Especial
'"'\ifO'"\"1"
'I do Meio Ambiente (SEMA). E mais, as lesde apoio aos municpios
desdobradas com particular vigor, tiverem desenvolvimento autnomo,
sem qualquer articulao com a poltica urbana.
110 Anl . Conl., Belo HorIzonte, 1 (1)= 83119, lan.lClbr. 1986
5.2 A politica urbana aprovada peloCNDU
a) reas de descompresso;
b) rea de expando controlada;
c) reas de dinamizao ; e
d) reas com funes especiais.
Por outro lado, verifica -se que, apesar das menes a medidas severas de
ordenamento e controle do uso do solo, em nenhum momento o documento ex-
pressa a necessidade de urna efetiva interveno do poder pblico para viabilizar es-
se ordenamento e permitir-lhe, como est indicado, adiantar-se ao processo de
urbanizao e induzir sua localizao, controlando-a de modo a obter estruturas
urbanas que sejam operveis a custos adequados. .
rgo permaneceu em posio secundra, a bem dizer marginal, sem obter, a nvel
do PIpriO Ministrio, a compatibilizao das aes visando reverter a tendncia ao
agravamento das questes das desigualdades inter e intra-regionais - retratadas in-
clusive no crescimento das regies metropolitanas;
da poltica.
,
)
A tendncia simetria tambm est presente na Lei nO 6766, de dezem-
bro de 1979 - a de Parcelamento do Solo -, que, alis, no resultou de proposta
do CNDU. Ela regula a ao do poder local e o restringe, de certo modo, dando
competncias s entidades metropolitanas e aos governos estaduais. Mas, ao tratar
simetricamente todas as municipalidades brasileiras, ela gera, em muitos casos,
verdadeiro impasse para o planejador municipal. Com efeito, se cumpridas as exi-
gncias dessa lei, a oferta de terrenos nas periferias urbanas ser limitada ou es-
tancada, o que ir ocasionar acentuada elevao de seus preos e impossibilitar
sua aquisio pela populao de baixa renda (como j ocorreu em municpios
centrais de regies metropolitanas em dcadas anteriores). A aplicaclfo rilOrosa
dessa lei .seria, pois, um fator de maior expanso de aglomerados subnormais e de
ltearneritosllegais,-'l"" agrav~.an! as_condies devi~da.Jlo-l!Jll~o Jlessas [l!'-
riferias urbanas.