SinteseVol8 Num1e2 Jan Dez2013

A Sntese: Revista da MISSO
Escola de Contas e Promover ensino e
SNTESE
Gesto do Tribunal de pesquisa na rea de
Contas do Estado do gesto pblica, voltados
Rio de Janeiro tem o para o desenvolvimento
objetivo de incentivar e a difuso de
e disseminar trabalhos conhecimento, de modelos
tcnico-cientficos e de metodologias
SNTESE - Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro - Volume 8, nmeros 1 e 2 de 2013
artigos, resenhas e comprometidas com a
estudos de casos em inovao, a transparncia,
administrao pblica, a responsabilizao
controle externo, Revista da Escola de Contas e Gesto do e a melhoria do
tribunais de contas e Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro desempenho e do
reas afins. controle governamental,
Volume 8, nmeros 1 e 2 de 2013 em consonncia com as
Para submeter um expectativas e necessidades
trabalho apreciao, da sociedade.
basta format-lo de
acordo com as normas
da revista disponveis em
http://www.ecg.tce.rj.gov. VISO
br/EstudosPesquisas/ Ser escola-referncia na rea
CPComoPublicar.aspx da administrao pblica
e envi-lo ao endereo e do controle da gesto
pesquisas_ecg@tce.rj.gov. governamental, reconhecida
br, indicando nome por sua autonomia e
completo do(s) autor(es), capacidade tcnica.
titulao, vinculao
institucional, telefone,
fax e e-mail, alm da
rea em que se insere.
Vale ressaltar que os

trabalhos enviados sero
avaliados pelo conselho
editorial da ECG, que
se reserva o direito de
public-los ou no.
TCE RJ
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
SNTESE
ISSN: 1981-3074
Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
volume 8, nmeros 1 e 2, jan./dez. de 2013
Rio de Janeiro
2013
Conselho Deliberativo Sntese: Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
ISSN: 1981 - 3074 volume 8, nmeros 1 e 2, jan./dez. 2013
A Sntese uma publicao organizada pela Escola de Contas e Gesto

Presidente
do TCE-RJ, com periodicidade semestral. Seu objetivo disseminar
Jonas Lopes de Carvalho Junior trabalhos tcnico-cientficos artigos, resenhas e estudos de caso na
rea de administrao pblica, controle externo, tribunal de contas
e reas afins. Foi lanada em novembro de 2006 em substituio
Vice-Presidente
antiga Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Os
Aluisio Gama de Souza trabalhos publicados so de exclusiva responsabilidade de seus autores.
As opinies neles manifestadas no correspondem, necessariamente,
a posies que refletem decises desta Corte de Contas. Qualquer
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parte desta publicao pode ser reproduzida, desde que citada a fonte.
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Albuquerque, Jean Marcel de Faria Novo, Jorge Henrique
Ministrio Pblico Especial
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Horcio Machado Medeiros Marcelo Franca de Faria Mello, Marcelo Martinelli Murta,
Paula Alexandra C. P. Nazareth, Paulo Cesar Bessa Neves,
Secretrio-Geral de Controle Externo Renata de Oliveira Razuk, Srgio Lino da Silva Carvalho
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Editora Executiva: Fernanda Pedrosa / Editora

Secretrio-Geral de Planejamento
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Fotografias: Jorge Campos e Banco de imagens da CCS/
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Marcelo Alves Martins Pinheiro Social, Imprensa e Editorao / Reviso: CCS, com colaborao
de Luiz Henrique de Almeida Pereira (referncias)
Secretria-Geral das Sesses
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Procurador-Geral
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Endereo para correspondncia

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Coordenadora-Geral de Comunicao Social,

Imprensa e Editorao
Fernanda Pedrosa
Rio de Janeiro (Estado). Tribunal de Contas

Sntese: Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro n.1 e 2 (jan./dez. 2013). Rio de Janeiro: O Tribunal, 2006- .
Semestral
ISSN: 1981-3074
Continuao da Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.
1. Administrao Pblica. 2. Controle Externo. 3. Tribunal de Contas. I. Ttulo.

CDD 352
Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca da Escola de Contas e Gesto/TCE-RJ.
2 Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013

SUMRIO
4 EDITORIAL
Presidente JONAS LOPES DE CARVALHO JUNIOR
6 APRESENTAO
Paula Alexandra Nazareth
8 ESTUDOS
10 BENEFCIOS POTENCIAIS DA NOVA CONTABILIDADE PBLICA

PARA A GESTO GOVERNAMENTAL: um estudo de caso das
demonstraes contbeis do Incra
Autor: Larcio Mendes Vieira
30 CUSTOS NO SERVIO PBLICO FEDERAL: a utilizao prtica do

custo de oportunidade no clculo do resultado econmico de uma
instituio federal de ensino superior de Pernambuco
Autor: Robson Bento Santos
46 JOVENS E O ENSINO MDIO NORMAL: forma(ta)o docente

Autoras: Leny Cristina Soares Souza Azevedo
Ligia Karam Corra de Magalhes
66 RIO CAPITAL SUSTENTVEL: importncia da poltica climtica, da

gesto dos recursos slidos e dos recursos hdricos
Autores: Nelson Moreira Franco
Claudia Froes Ferreira
Alexandre De Bonis
Anna Saramago
Gabriela Caiuby
88 RESPONSABILIZAO DE PARTICULARES PELOS TRIBUNAIS DE

CONTAS: a persecuo do corruptor e a efetividade do controle externo
Autor: Lucas de Andrade Cerqueira Monteiro
108 REFLEXES ACERCA DA ATUAO DOS RGOS DE CONTROLE

na construo da excelncia da gesto pblica no Brasil
Autor: Marcus Vinicius de Azevedo Braga
126 AS TRANSFERNCIAS DE RECURSOS

PBLICOS para o Terceiro Setor no Estado do Rio de Janeiro
Autor: Mauro Caetano Rodrigues
144 O PAPEL DA ESCOLA DE CONTAS E GESTO

DO TCE-RJ na promoo de culturas inclusivas na gesto municipal
Autoras: Paula Alexandra Nazareth
Sandra Cordeiro de Melo
Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013 3

A Escola de Contas e Gesto (ECG)
motivo de grande orgulho para
o TCE-RJ. Brao pedaggico deste
Tribunal, vem desempenhando
com louvor sua atividade-fim de
colaborar para a capacitao e a
formao contnuas dos servido-
res fluminenses, tanto no mbito
estadual como municipal, alm do
quadro de pessoal desta Corte. Em
2013, a Escola apresentou nmeros
expressivos: 9.187 agentes pblicos
participaram de suas atividades,
que envolvem cursos regulares, de
ps-graduao, do projeto
TCE-Escola Itinerante, seminrios,
palestras e oficinas, entre outras.
JoNAS LOPES DE
Mas a atuao da escola vai muito
CARVALHO JUNIOR alm dessas aes. Esta nova edio
da revista SNTESE exemplifica
bem o compromisso da institui-
o de alcanar novos pblicos e
conscientiz-los da necessidade
de se discutirem temas plurais do
dia a dia da administrao pblica,
promovendo a troca de experin-
cias entre gestores, estudiosos e
acadmicos, e contribuindo para o
aprimoramento dos servios presta-
dos sociedade.
Nas pginas seguintes, o leitor

poder se informar a respeito de
experincias e estudos sobre temas
como sustentabilidade, educao,
custos na administrao pblica,
terceiro setor e verbas pblicas,
Presidente do Tribunal atuao dos rgos de controle. E,
de Contas do Estado em especial, ter a oportunidade
do Rio de Janeiro de conhecer um pouco melhor a

prpria Escola de Contas e Gesto Assim, para apresentar socieda-
do TCE-RJ, que tema de artigo as- de os resultados das auditorias do
sinado por sua diretora-geral, Paula Tema de Maior Significncia TMS
Alexandra Nazareth, em coautoria 2012, na rea de Resduos Slidos,
com a professora da UFRJ Sandra realizadas por este Tribunal, a Esco-
Cordeiro de Melo, que tambm foi la promoveu um seminrio dentro
assessora pedaggica da ECG. da programao do Projeto Tardes
do Saber, evento que conta com a
O artigo destaca aes como o Pro- participao de tcnicos do TCE-RJ
jeto TCE-Escola Itinerante, que leva e especialistas convidados.
a Escola para o interior do Estado
do Rio, propiciando aos servidores As auditorias revelaram a grave rea-
dos 91 municpios jurisdiciona- lidade encontrada nos 91 municpios
dos participarem de cursos em jurisdicionados: em 91,2% deles no
municpios-polo, prximos s suas havia plano de gerenciamento dos
residncias e locais de trabalho. resduos de servios de sade e, em
Parodiando o sucesso de Milton 86,8%, foi observado controle inade-
Nascimento, a Escola deve ir e vai quado do servio de coleta de lixo.
aonde o jurisdicionado est.
Seguindo risca essa poltica de
Tambm ressalta o Projeto Incluir, compartilhamento, a ECG ainda
uma iniciativa educacional pioneira promoveu o curso Principais
dentre as escolas de governo do Aspectos da Gesto do Sistema
Pas, num trabalho voltado a pro- nico de Sade, para tcnicos do
mover e estimular a incluso cida- Tribunal de Contas da Unio (TCU),
d. O projeto desenvolvido em da Controladoria-Geral da Unio
parceria com o Instituto Benjamin (CGU), da Auditoria-Geral do Estado
Constant, referncia em educao (AGE), do Ministrio Pblico Esta-
para deficientes visuais, e o Instituto dual (MPE), do Tribunal de Contas
Nacional de Educao de Surdos. do Municpio do Rio de Janeiro
(TCMRJ) e do prprio TCE.
Na gesto pblica, assim como em
outras reas, a troca de experincias So vrios os exemplos de aes da
e ideias facilita e muito a realiza- ECG. Mas todos resultam do com-
o de um trabalho de excelncia. prometimento deste Tribunal em
Afinal, todos sempre tm algo a contribuir para que a Administrao
aprender e a ensinar, ou, melhor Pblica seja cada vez mais eficiente,
ainda, a compartilhar. com base eficaz e comprometida com aquele
nessa premissa que o TCE-RJ e, con- que a razo maior de sua existn-
sequentemente a Escola, valorizam cia: o cidado. Este , em sntese, o
as parcerias institucionais. nosso compromisso.

Paula A revista SNTESE tem como principal propsito disseminar e incentivar
a produo de estudos, anlises e pesquisas tcnicas e cientficas, rela-
Alexandra cionados aos temas da gesto pblica nas diversas reas de governo.
Nazareth
Cumprindo este objetivo, esta edio contempla trabalhos de auto-
ria de tcnicos do TCE-RJ e de outros Tribunais de Contas, alm de
autores convidados de instituies pblicas e da academia, professores
e pesquisadores. Colaboraram ainda representantes de instituies
parceiras do Tribunal e da Escola de Contas e Gesto em atividades
acadmicas e em iniciativas na rea educacional, sempre voltadas para
a melhoria da administrao pblica em nosso estado.
Abrimos a revista com trs artigos selecionados pela Comisso Cientfica

da SNTESE dentre os trabalhos vencedores das edies 2012 e 2013 do
Prmio Ministro Gama Filho concurso realizado anualmente pela ECG
com a finalidade de estimular a produo de trabalhos cientficos , cujos
temas foram Polticas Pblicas em Educao e A importncia da Nova
Contabilidade Pblica para a Gesto Governamental, respectivamente.
Os dois primeiros artigos so Benefcios Potenciais da Nova Conta-

bilidade Pblica para a Gesto Governamental: um estudo de caso
das demonstraes contbeis do Instituto Nacional de Colonizao
e Reforma Agrria (Incra), de Larcio Mendes Vieira, do Tribunal de
Contas da Unio (1 lugar/2013) e Custos no Servio Pblico Federal:
a utilizao prtica do custo de oportunidade no clculo do resultado
econmico de uma instituio federal de ensino superior de Pernam-
buco, de Robson Bento Santos, da Universidade Federal Rural de
Pernambuco (2 lugar/2013). O terceiro artigo, Jovens e o Ensino M-
dio Normal: forma(ta)o docente, uma coautoria de Leny Cristina
Soares Souza Azevedo e Ligia Karam Corra de Magalhes, ambas da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (2 lugar/2012).
Como mencionado, os artigos so resultantes de trabalhos premiados

e foram selecionados por sua relevncia e alinhamento aos temas
estratgicos para o controle externo exercido pelo Tribunal de Contas.
Vale destacar a importncia das anlises ali contidas, bem como das
recomendaes de seus autores, que, sem dvida, contribuiro para o
debate dos temas e para o desenvolvimento de iniciativas exitosas em
suas respectivas reas.
Diretora-Geral da
Escola de Contas e Demonstrando a importncia conferida pelo TCE-RJ e pela ECG
Gesto ECG/TCE-RJ articulao com outras instituies de controle e escolas de governo,

esta edio traz artigos elaborados por tcnicos de instituies que so parceiras
em convnios e no Grupo de Trabalho para o Fomento do Controle Social no Rio
de Janeiro.
Ilustrativo dessa diretriz o artigo Rio Capital Sustentvel: importncia da

poltica climtica, da gesto dos resduos slidos e dos recursos hdricos,
assinado por um grupo de tcnicos da Secretaria Municipal de Meio Ambiente
do Rio de Janeiro (SMAC), tendo frente o Gerente de Mudanas Climticas
e Desenvolvimento Sustentvel, Nelson Moreira Franco. A SMAC tem sido im-
portante parceira do TCE-RJ em debates e cursos, buscando atuao conjunta
para a discusso de polticas pblicas e impactos ambientais que so hoje da
maior relevncia para o Estado e os Municpios do Rio de Janeiro.
Seguindo essa mesma linha, trazemos a contribuio Reflexes acerca da

atuao dos rgos de controle na construo da excelncia da gesto pblica
no Brasil, de Marcos Vincius de Azevedo Braga, da Controladoria-Geral
da Unio no Rio de Janeiro, instituio que tambm parceira em inmeras
atividades, incluindo a realizao de eventos para tcnicos do controle interno
e externo, bem como em palestras, cursos e seminrios para a sociedade civil,
no mbito do Grupo de Trabalho de Controle Social.
Os artigos Responsabilizao de Particulares pelos Tribunais de Contas: a per-

secuo do corruptor e a efetividade do controle externo, de Lucas de Andrade
Cerqueira Monteiro, juiz de Direito no Estado da Bahia, que j foi servidor do
TCE-RJ, e As transferncias de recursos pblicos para o terceiro setor do Estado
do RJ, de Mauro Caetano Rodrigues, tcnico de Controle Externo do TCE-
-RJ, apresentam reflexes muito oportunas de questes de grande atualidade e
importncia, cuja discusso fundamental para o aperfeioamento do exerccio da
fiscalizao e da orientao pedaggica, desafios dos rgos de controle externo.
Fechamos esta edio com o trabalho intitulado O papel da Escola de Contas

e Gesto do TCE-RJ na promoo de culturas inclusivas na gesto municipal,
assinado por mim em coautoria com Sandra Cordeiro de Melo, professora adjunta
da Faculdade de Educao da Universidade Federal do Rio de Janeiro universidade
que nossa parceira no projeto Incluir: pensando a incluso no TCE-RJ, em con-
junto ainda com o Instituto Benjamin Constant, de educao de cegos. A iniciativa
visa incorporar os princpios da incluso, por meio de uma viso mais complexa da
incluso, que vai alm da deficincia, ao conjunto de valores j presentes na cultura
da ECG, de modo a contribuir para trazer para a centralidade das aes governa-
mentais o cidado, e, dessa maneira, incentivar polticas pblicas mais inclusivas.
Boa leitura!

ESTU 10
BENEFCIOS POTENCIAIS DA NOVA CONTABILIDADE
PBLICA PARA A GESTO GOVERNAMENTAL: um
estudo de caso das demonstraes contbeis do Incra
30
CUSTOS NO SERVIO PBLICO FEDERAL: a utilizao
prtica do custo de oportunidade no clculo do
resultado econmico de uma instituio federal de
ensino superior de Pernambuco
46
JOVENS E O ENSINO MDIO: forma(ta)o docente
66
RIO CAPITAL SUSTENTVEL: importncia
da poltica climtica, da gesto dos recursos
slidos e dos recursos hdricos

DOSRESPONSABILIZAO DE PARTICULARES PELOS
TRIBUNAIS DE CONTAS: a persecuo do corruptor
88
e a efetividade do controle externo
108
REFLEXES ACERCA DA ATUAO DOS RGOS
DE CONTROLE na construo da excelncia da gesto
pblica no Brasil
126
A TRANSFERNCIA DE RECURSOS PBLICOS para o
Terceiro Setor no Estado do Rio de Janeiro
144
O PAPEL DA ESCOLA DE CONTAS E GESTO DO
TCE-RJ na promoo de culturas inclusivas na gesto
municipal

ESTUDOS
BENEFCIOS DA NOVA CONTABILIDADE PBLICA
1
BENEFCIOS POTENCIAIS
DA NOVA CONTABILIDADE
PBLICA PARA A GESTO
GOVERNAMENTAL:
um estudo de caso das
demonstraes contbeis do Incra*
10 Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, p. 10-29, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013
ESTUDOS
Larcio Mendes Vieira

Auditor federal de controle externo do Tribunal de Contas da Unio
Mestre em Economia pela Universidade de Braslia
1
RESUMO: O objetivo deste trabalho apresentar os principais
PALAVRAS-CHAVE: Nova benefcios para a gesto governamental de um sistema de
Contabilidade Pblica; regime
de competncia; sistemas de
informaes contbeis no modelo defendido pela chamada
controles internos; sistemas de nova contabilidade pblica. Defende-se que a implantao
custos; Incra. deste novo modelo varivel importante para promoo do
fortalecimento de sistemas de controles internos gerenciais e
KEYWORDS: Government
accounting; accrual; internal para a produo de informaes para tomada de deciso. De
control systems; cost systems; modo a exemplificar as afirmativas, as concluses foram tomadas
Incra. a partir do estudo de caso do Instituto Nacional de Colonizao
e Reforma Agrria (Incra) partindo de uma anlise exploratria
das demonstraes contbeis.
ABSTRACT: The proposal of this paper is to present the most important

benefits for the government management of an accounting information
system in the model called the new government accounting. It
* Artigo originado da is important to implement the model for strengthening internal
monografia contemplada com management controls systems and to produce information for decision
o 1 lugar do Prmio Ministro making. In order to demonstrate these assertions, conclusions were
Gama Filho 2013. taken from the case study of Incra.
Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, p. 10-29, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013 11

ESTUDOS
INTRODUO Em comum, as normatizaes internacionais

e nacionais prescrevem a aplicao do regime
de competncia sob o chamado enfoque

Nos ltimos anos, a sociedade brasileira vem patrimonial (em contraponto ao enfoque
requerendo a prestao, por parte dos gesto- oramentrio) tanto para a receita quanto para
res pblicos, de servios com mais qualidade a despesa e o consequente reconhecimento,
e eficincia, fato que vem constantemente mensurao e divulgao, derivado daquela
colocando governos em xeque. aplicao, do conjunto de ativos e passivos do
Reformas administrativas ou choques de gesto ente governamental.
so denominaes genricas para modificaes O conjunto dessas normatizaes o que se
no modus operandi das entregas das admi- vem denominando nova contabilidade p-
nistraes pblicas para a sociedade. Diversas blica (NCP). A essncia desse movimento a
tcnicas (balanced scorecard) ou nfases (redu- renovada nfase na dimenso patrimonial do
o de custos, eficcia) so dadas a cada uma reconhecimento de receitas, despesas, ativos e
delas. A maioria contempla, essencialmente, a passivos, e a busca por uma viso mais completa
necessidade de estabelecimento de indicadores das variaes patrimoniais e mais ntegra do
de desempenho, que, em ltima instncia, sig- conjunto de ativos e passivos vis--vis quela
nifica necessidade de sistemas de informaes unicamente decorrente da nfase culturalmente
gerenciais.
1
praticada baseada na dimenso oramentria.

Em grande parte dos casos, no entanto, qual- Isso, no entanto, no propriamente uma
quer discusso sobre sistemas de informaes novidade. A prtica atual de evidenciao de
contbeis para fins de transparncia e de apoio demonstraes contbeis no setor pblico re-
tomada de decises gerenciais, inclusive quan- sultado mais de hermenuticas jurdicas parciais
do se destaca a questo do sistema de custo, do que de prescries normativas cogentes, j
superficialmente abordada ou mesmo unica- que a prpria Lei n 4.320/1964 j previa o uso
mente tangenciada, sem maiores justificativas. do enfoque patrimonial (integral) ao dispor so-
Com o intuito de melhorar a qualidade das in- bre a necessidade de a contabilidade evidenciar
formaes contbeis, um movimento mundial, os fatos ligados administrao oramentria,
ainda silencioso, vem sendo conduzido pela financeira patrimonial e industrial (art. 89).
International Federation of Accountants (IFAC)1 O chamado regime misto (caixa para receita e
no sentido de adoo das International Public competncia para despesa) o exemplo mais
Sector Accounting Standards (IPSAS)2. destacado desta interpretao parcial (mais
Em paralelo a este movimento mundial, o Con- conveniente e menos trabalhosa) da Lei n
selho Federal de Contabilidade (CFC) no Brasil 4.320/1964. A receita e a despesa as quais
editou as denominadas Normas Brasileiras de Con- se aplica tal regime misto so aquelas que re-
tabilidade (NBC) da srie 16. Alm disso, a Secre- sultam de variaes de natureza estritamente
taria do Tesouro Nacional (STN) vem se engajando oramentria. A preponderncia da dimenso
na expedio de manuais e na implementao de oramentria (mais restrita) sobre a dimenso
sistemticas que contribuam decisivamente para patrimonial (mais ampla) no , no entanto,
melhoria nas polticas contbeis governamentais. prtica exclusiva brasileira e , antes de qualquer
1 Federao Internacional de Contadores.

2 Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico.

ESTUDOS
Ao adotar um modelo que
prescreve a evidncia ampla de
ativos e passivos, a contabilidade
pblica promove, por via indireta,
incremento de transparncia e
aperfeioamento da gesto pblica
outra considerao, fruto da prpria preponde- lidades nos sistemas de controles internos da
rncia do oramento pblico no contexto das organizao a partir da anlise comparativa
finanas pblicas de um pas. entre as demonstraes contbeis levantadas
1
Ao adotar um modelo que prescreve a evidenciao sob o modelo da contabilidade pblica com vis
ampla de ativos e passivos, a contabilidade pblica oramentrio-financeiro e o da nova contabili-
promove, por via indireta, incremento de transpa- dade pblica com vis contbil-patrimonial. Este
rncia e aperfeioamento da gesto pblica ao hiato gera lacuna de transparncia e compromete
incentivar o estabelecimento de controles internos a produo de informaes gerenciais e de custos.
gerenciais (momento ex-ante existncia de infor- Uma vez identificados esses hiatos, o modelo da
maes contbeis estruturadas) e a produo de nova contabilidade pblica pode funcionar
informaes mais completas, ntegras e fidedignas como indutor do aperfeioamento dos sistemas
(momento ex-post existncia de informaes de controles internos e tambm como provedor de
contbeis estruturadas). Alm disso, a literatura informaes relevantes para a construo de indi-
especializada entende que a adoo do regime de cadores de desempenho, em especial de custos.
competncia pr-requisito para a implantao de O artigo est dividido em quatro sees. Alm
sistemas de custos (MACHADO; HOLANDA, 2010). desta introduo, na seo 2 apresentado um
O objetivo deste artigo apresentar os poten- referencial terico sobre contabilidade, seus obje-
ciais benefcios para a gesto governamental tivos e usurios, bem como sobre os princpios e
de um sistema de informaes contbeis no normas da nova contabilidade pblica. Na seo
modelo da nova contabilidade pblica 3 feita uma anlise exploratria das demonstra-
em termos de fortalecimento de sistemas de es contbeis do Incra publicadas sob o modelo
controles internos (ex-ante) e de produo de oramentrio-financeiro, identificando as principais
informaes para tomada de deciso (ex-post), fragilidades deste modelo para o caso concreto e
levando em considerao o estudo de caso das apresentando inferncias sobre possveis benefcios
demonstraes contbeis do Instituto Nacional para a autarquia advindos da adoo do modelo
de Colonizao e Reforma Agrria (Incra). da nova contabilidade pblica. Na seo 4 so
A hiptese que possvel identificar fragi- apresentadas as consideraes finais.

ESTUDOS
REFERENCIAL TERICO interessados em relatrios gerenciais menos

padronizados e mais especficos. Este enfoque
denominado contabilidade gerencial e incorpora

CONTABILIDADE: as informaes advindas da contabilidade de
USURIOS E OBJETIVOS custos. A contabilidade gerencial livre de
regulamentao.
Como de amplo conhecimento, o negcio Os usurios podem atender s suas necessidades
principal da contabilidade o fornecimento de informao tanto por meio de relatrios
de informaes para os seus diversos usurios financeiros gerados pela contabilidade
tomarem decises. financeira quanto pela contabilidade gerencial.
Os usurios so partes interessadas que As regulamentaes de rgos nacionais e
demandam a divulgao de informaes internacionais se voltam essencialmente para
sobre a gesto financeira (em sentido lato) a contabilidade financeira, tendo em vista os
dos administradores das entidades que gerem efeitos que esta informao pode gerar sobre seus
recursos. A teoria da contabilidade prescreve a usurios. Contudo, a existncia de informaes
existncia de dois tipos principais: a) usurios ntegras e fidedignas, conforme prescrevem tais
externos; e b) usurios internos. regulamentaes, constitui tambm a base para
So usurios externos aqueles situados fora a produo de informaes gerenciais.
1
da organizao (principalmente investidores e Para alcanar informaes com a qualidade que

credores) e fortemente interessados em relatrios as polticas e prticas contbeis requerem,
financeiros das empresas onde investiro. necessrio que alguns requisitos sejam alcanados.
Tais relatrios devem possuir caractersticas possvel destacar dois momentos relevantes no
(padronizao, generalizao, regulamentao) processo contbil de produo de informaes: a)
que permitam a comparabilidade com outras um momento ex-ante existncia das informaes
empresas e setores (HENDRIKSEN, 1999). Este estruturadas; e b) um momento ex-post
enfoque chamado contabilidade financeira. existncia das informaes estruturadas.
So usurios internos aqueles situados dentro
da organizao (administradores), mais
Figura 1 - Momentos no Processo Contbil de Produo de Informaes

Momento Ex-ante Momento Ex-post

Sistema de Demonstraes Contbeis
Controles Internos Informaes Gerenciais
Informaes
Contbeis
Estruturadas
Aspecto a destacar: Aspecto a destacar:
Melhorias de cadastros, rotinas e Gerao de insumos para
procedimentos. sistemas de custos
Fonte: Elaborada pelo autor.

ESTUDOS
Entende-se por informaes contbeis das mudanas naquelas atividades (HORNGREN;
estruturadas o registro contbil de fenmenos SUDEN; STRATTON, 2004).

patrimoniais com todos os requisitos que lhe so Em ambos os casos, requisito que as
correlatos e exigidos (incluindo integridade e informaes devam ser ntegras, completas e
fidedignidade, conforme referido na Resoluo fidedignas e, principalmente, que as diversas
CFC n 1.132/2008) de modo a alcanar a transaes sejam reconhecidas e registradas
qualidade desejada. integralmente no momento em que ocorrerem,
requisito para a existncia de informaes caracterstica operacionalizada pelo regime de
contbeis estruturadas (momento ex-ante) o competncia.
estabelecimento de um robusto sistema de O regime de competncia registra a ocorrncia
controles internos, nos moldes apregoados dos fluxos econmicos independentemente da
pelo Committee of Sponsoring Organizations ocorrncia dos fluxos financeiros, permitindo,
(COSO)3. Ou seja, quando uma organizao assim, o reconhecimento e, principalmente,
se prope a apresentar demonstraes a mensurao dos ativos e passivos de uma
contbeis (contabilidade financeira) ntegras entidade. O registro das transaes pelo regime
e fidedignas, indiretamente deve estar de competncia , portanto, aspecto essencial
amparada em um slido e robusto sistema para o conhecimento da integralidade das
de controles inter nos estruturados ex- diversas ocorrncias que afetam o patrimnio.
1
ante a esta divulgao. Dessa forma, a A adoo do regime de competncia
contabilidade auxilia a gesto ao incentivar imprescindvel para a existncia de contabilidade
a estruturao de sistemas de controles fidedigna.
inter nos que contribuiro para que os
objetivos da entidade sejam atingidos A NOVA CONTABILIDADE
(HOLANDA; VIEIRA, 2009).
Aps divulgadas as informaes ou, em certos
PBLICA: PRINCPIOS E
casos, mesmo antes de sua divulgao, mas NORMAS
aps efetuados os registros contbeis, as
informaes podero ser utilizadas para a O conhecimento sobre as informaes contbeis e
tomada de deciso gerencial (momento ex- financeiras dos governos prerrogativa do sistema
post). o caso das informaes necessrias democrtico e se insere no amplo conjunto de
para a produo de indicadores de desempenho informaes a que o cidado pode ter acesso. A
baseados em matria-prima contbil (exemplo: contabilidade no setor pblico, contudo, possui
sistemas de custos). particularidades que a distinguem da contabilidade
Sistema de gesto de custos um conjunto de aplicada a organizaes com finalidades lucrativas.
ferramentas e tcnicas que, em primeiro lugar, Segundo Vieira (2010, p. 12):
mensura os custos dos recursos consumidos
na realizao das atividades da organizao e, Ao menos trs vises condicionam
posteriormente, avalia os efeitos sobre os custos a definio, a forma de clculo e
3 O COSO uma entidade sem fins lucrativos, dedicada melhoria dos relatrios financeiros atravs da tica, efetividade dos
controles internos e governanas corporativas. patrocinado por cinco das principais associaes de classe de profissionais
ligados rea financeira nos Estados Unidos, a saber: American Institute of Certified Public Accountants (AICPA), American
Accounting Association (AAA), Financial Executives Internacional (FEI), The Insititute of Internal Auditors (IIA) e Institute of
Management Accountants (IMA).

ESTUDOS
a caracterizao de um passivo Corolrio adoo da viso contbil-

no Setor Pblico. A viso patrimonial est a adoo do regime de
oramentrio-financeira, na qual competncia integral. A despeito de certas

os preceitos, princpios e aspectos controvrsias hermenuticas, pelo menos as
relacionados ao oramento pblico despesas (e por consequncia os passivos)
preponderam. A viso estatstico- deveriam ser registradas e reconhecidas por
fiscal, na qual os conceitos de regime de competncia, conforme previsto
estatsticas fiscais para fins de desde a Lei n 4.320/1964. Contudo, por
poltica econmica ganham razes essencialmente mais culturais e
importncia. E a viso contbil- pragmticas, a necessidade de adoo
patrimonial, na qual os princpios deste regime para a despesa foi mais
e doutrinas contbeis ganham uma vez consignada explicitamente na
relevo. Lei Complementar n 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal).
A emergncia da chamada nova No entanto, ainda so diversos os fenmenos
contabilidade pblica (NCP) ocorre com patrimoniais que no so contabilizados
o intuito de resgatar e fortalecer a viso devido utilizao do vis oramentrio-
contbil-patrimonial como contraponto financeiro, tais como proviso para frias e
1
s culturalmente prevalecentes vises 13 salrio de pessoal a pagar, passivos com

oramentrio-financeira e estatstico-fiscal: fornecedores (quando no h oramento
para o pagamento) e proviso para crditos
[...], a viso oramentrio-financeira de liquidao duvidosa.
apresenta uma perspectiva parcial A adoo da viso contbil-patrimonial,
das [aplicaes e] fontes de portanto, til por permitir conhecer,
financiamento governamentais, de forma integrada, o universo de ativos
por apresentar, em geral, o conjunto e passivos do setor pblico, atualmente
de [ativos e] passivos que tenham desconhecidos (ex. passivos contingentes)
apenas relao mais prxima com e/ou controlados de forma dispersa
a execuo oramentria.Por essa (exemplo: crditos a receber quando no
viso, mais difcil antever crises reconhecidos como dvida ativa). Isso tem
de gesto dos financiamentos e por consequncia dois efeitos imediatos: a)
impactos de passivos contingentes, incentivo ao estabelecimento de controles
bem como obter um painel inter nos gerenciais; e b) produo de
integral das [disponibilidades e] informaes mais completas para medio
exigibilidades do Setor Pblico. de resultados do setor pblico (ex.: sistema
A viso contbil-patrimonial de custos).
prescreve que [ativos e] passivos A adoo do regime de competncia integral
sejam reconhecidos no momento a base das normatizaes nacionais (CFC,
em que satisfazem sua definio, STN) e internacionais (IFAC) que servem de
possam ser razoavelmente subsdio para a NCP.
estimados ou passem nos testes de Internacionalmente, as IPSAS so normas
relevncia. (VIEIRA, 2010, p. 12). que esto sendo desenvolvidas a partir

ESTUDOS
d a a d a p t a o d a s I A S / I F R S d o I A S B 4, Em paralelo, a STN vem editando um conjunto
originalmente escritas para empresas. O IFAC de portarias anuais sob a denominao
limita o alcance de suas prescries normativas Manual de Contabilidade Aplicada ao
informao financeira de propsito geral sobre Setor Pblico que trata de procedimentos
o consolidado das transaes governamentais contbeis oramentrios, procedimentos
para usurios externos sob o regime de contbeis especficos, plano de contas,
competncia. No prescreve, por exemplo, demonstraes contbeis e demonstraes
1
mudanas no oramento pblico ou na fiscais. Os normativos se referenciam na viso
administrao financeira pblica e aceita os contbil-patrimonial.
modelos de contas nacionais (IPSAS 22) e do Recentemente, por meio da Portaria STN
oramento pblico (IPSAS 24) como modelos n 157/2011, o Governo Federal iniciou a
coexistentes. implantao de seu Sistema de Informao
Em nvel nacional, o CFC emitiu, em 2008, de Custos (SIC), de modo a dar cumprimento
as denominadas normas brasileiras de ao disposto na Lei n 4.320/1964 (art. 85) e
contabilidade aplicadas ao setor pblico na LRF (art. 50). O Manual de Contabilidade
(NBC SP). Sob a denominao NBC T 16, j Aplicado ao Setor Pblico prev a realizao,
foram emitidas onze normas, que se propem em duas etapas, de ajustes contbeis para
a servir como contrapeso persistente fins de apurao de custos:
perspectiva oramentria prevalecente sobre a) o ajuste inicial consiste na identificao e
os princpios contbeis geralmente aceitos. carregamento de informaes baseadas em
O CFC, portanto, destaca explicitamente em registros contbeis que trazem a informao
suas normas a importncia de sistemas de oramentria e no oramentria, ajustando-
controles internos contbeis e de sistemas se por acrscimo ou excluso os dados,
de custos para a gesto governamental. Para conforme conceitos de contabilidade de
fins deste artigo, importante destacar duas custos;
normas do CFC: a) a NBC T 16.8 (trata de b) a segunda etapa do ajuste consiste na
sistemas de controles internos contbeis); e excluso de informaes que estejam nas
b) a NBC T 16.11 (trata de sistemas de custos contas anteriores, mas que no compem a
no setor pblico). informao de custo.
4 O International Accounting Standard Board (IASB) uma organizao radicada na Inglaterra que emite as chamadas
International Accounting Standard (IAS), atualmente denominadas International Financial Report System (IFRS) para
empresas.

ESTUDOS
Portanto, partindo-se da informao da execuo pblicos) quanto aos procedimentos e prticas

oramentria da despesa so realizados ajustes para elaborao e divulgao das demonstraes
com objetivo de aproxim-la do regime de contbeis, de forma a torn-las convergentes

competncia, conforme o modelo apresentado com as IPSAS.
na figura 2. Em todos estes normativos h algo comum:
a adoo de uma base contbil mnima
estabelecida no regime de competncia integral
de modo a reconhecer todas as transaes que
Figura 2 - Modelo de ajustes necessrios afetam o patrimnio pblico. Esta a base
para a apurao de custos no SIC conceitual e normativa da nova contabilidade
pblica.
Contabilidade Despesa
Oramentria Oramentria
Executada
(-) Despesa Executada
por Inscrio em
Restos a Pagar No
ANLISE EXPLORATRIA:
Processados
(+) Restos a Pagar
O CASO DO INCRA E
Liquidados no Exerccio
DAS POLTICAS PBLICAS
(-) Despesas de
Ajustes Exerccios Anteriores DE REFORMA AGRRIA
1
Oramentrios
(-) Formao de
Estoques
(-) Concesso de CONTEXTO
Adiantamentos
(-) Investimentos/ De modo a contextualizar o estudo de caso
Inverses Financeiras/
Amortizao da Dvida deste artigo, nesta subseo so apresentadas
Despesa aps ajustes uma breve descrio do ambiente institucional
oramentrios
no qual se encontra o Incra e as demonstraes
(+) Consumo de
estoques contbeis da autarquia, de modo a relacionar
(+) Despesa Incorrida de as principais atividades desta entidade e
Adiantamentos
Ajustes Patrimoniais sua apropriada evidenciao em relatrios
(+) Depreciao/
Exausto/Amortizao
financeiros.
Despesa aps ajustes
patrimoniais O Ambiente Institucional
Contabilidade Custos (Ideal)
Patrimonial
As polticas de reforma agrria no Brasil so
Fonte Secretaria do Tesouro Nacional.
conduzidas, primordialmente, pelo Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(Incra), autarquia federal integrante da
Finalmente, como forma de alinhamento estrutura do Ministrio do Desenvolvimento
institucional entre as normas da STN, do CFC e do Agrrio (MDA). A misso da autarquia a de
IFAC, o Ministrio da Fazenda expediu a Portaria implementar a poltica de reforma agrria
n 184/2008, que dispe sobre as diretrizes a e realizar o ordenamento fundirio nacional,
serem observadas no setor pblico (pelos entes contribuindo para o desenvolvimento rural

ESTUDOS
tocante atividade (1), o Incra dever formar
carteira de imveis que ser formada por

aquisies, desapropriaes ou desafetaes
que viabilizaro a poltica de reforma agrria.
Aps os imveis serem incorporados carteira
da autarquia, o Incra intermediar o processo
de assentamento junto ao beneficirio. No
que se refere atividade (2), com o objetivo
de propiciar a sustentabilidade financeira do
destinatrio da poltica pblica, o Incra garantir
o acesso a crdito financeiro por parte das
famlias assentadas por meio de uma linha
denominada crdito de instalao (Lei n
8.629/1993, art. 17).
A par deste contexto, necessrio verificar se as
sustentvel. O Incra tem suas atividades demonstraes contbeis da entidade, tal como
principais disciplinadas essencialmente pela Lei apresentadas segundo as prticas atuais de
n 4.504/1964 (Estatuto da Terra). contabilidade pblica (ainda sem incorporao
1
As principais atividades empreendidas pelo das prescries da NCP), refletem estes
Incra tm implicaes contbeis relevantes. No fenmenos patrimoniais apropriadamente.
Figura 3 - Principais Atividades do Incra x Implicaes Contbeis
Atividades Principais do Incra
Assentamento dos beneficirios

Ordenamento da da reforma agrria
estrutura fundiria: e da colonizao:
(2) Desenvolvimento dos projetos
(1) Obteno e destinao de assentamento de reforma
de terras agrria
Promover as desapropriaes por

interesse social para fins de reforma Garantir s famlias assentadas
agrria e realizar outras formas de o acesso aos crditos, servios e
aquisio de terras necessrias s suas infraestrutura bsica.
finalidades.

Implicaes contbeis
Implica concesso de crditos
Implica incorporao de ativos fixos na (emprstimos) e consequente
carteira da autarquia. incremento da carteira de ativos a
receber (direitos).
Fonte: Elaborada pelo autor, com base em informaes extradas do Relatrio de Gesto do Exerccio de 2011.
(INTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E REFORMA AGRRIA, 2012).

ESTUDOS
As Demonstraes Contbeis O balano patrimonial apresenta informaes

financeiras sobre as principais atividades
O balano patrimonial 5 da autarquia para do Incra. O ativo imobilizado (atividade 1)
o exerccio de 2012 apresentava os valores representa 7,06% do valor dos ativos reais.
indicados a seguir. No caso dos crditos (atividade 2), os valores
1
Figura 4 - Balano Patrimonial do Incra (exerccio de 2012)

Em mil % Em mil %
Ativo Financeiro 4.364.633,12 18,8 Passivo Financeiro 4.343.749,23 597,29
Ativo No Financeiro 17.186.481,23 81,2 Passivo No Financeiro -3.684.267,99 -497,3

Realizvel a Curto Prazo -1.491.951,62
Realizvel a Longo Prazo 16.850.951,55 80,7

Emprstimos 7.224.854,07 33,8
Crditos a Receber 9.160.724,92 44,7

Dvida Ativa 33.489,33 0,13
Outros 432.064,42 2,13
Ativo Permanente 1.827.481,31 7,06 Patrimnio Lquido 20.891.633,12

1.826.149,64 7,06
Imobilizado
Intangvel 1.331,67 0
Ativo Real 21.551.114,36 100 Passivo Real 659.481,24 100
Ativo Compensado 5.482.973,96 Passivo Compensado 5.482.973,96
Ativo Total 27.034.088,33 Passivo Total 27.034.088,33
Fonte: Incra (2012).

Notas: (1) o ativo compensado e o passivo compensado so retirados do somatrio por serem constitudos de contas que
registram atos administrativos que ainda no impactaram o conjunto de bens, direitos e obrigaes da entidade; (2) critrios
de provisionamento do passivo decorrente de restos a pagar fazem com que os valores do passivo financeiro sejam negativos,
conforme explicado em Vieira (2010).
5 Os balanos patrimoniais desta seo sero apresentados ainda no modelo que esto sendo divulgados, ou seja,
com a separao de grupos do ativo e passivo financeiros e no financeiros, quando os novos padres normativos,
tanto internacionais quanto nacionais, prescrevem que os grupos sejam divididos em circulante e no circulante.

ESTUDOS
das rubricas Emprstimos e Crditos a valor dos ativos fixos por reavaliaes ou
Receber totalizam 78,5% dos ativos reais da por depreciaes (se for o caso). Esta anlise

unidade jurisdicionada. Juntos, os dois grupos baseada nos preceitos da viso contbil-
de contas so resultados das principais polticas patrimonial da NCP e ser melhor explicada
empreendidas pelo Incra e representam mais na subseo seguinte.
de 85% dos ativos apresentados em valores A demonstrao das variaes patrimoniais
histricos. (DVP) da autarquia para o exerccio de 2012
O balano foi levantado segundo as prescries apresentava os valores indicados a seguir.
da viso oramentrio-financeira. Os sinais ao Da mesma forma que o balano patrimonial,
lado das rubricas do ativo significam: a) os a DVP apresentada com base nas prticas da
crditos (contas Emprstimos e Crditos viso oramentrio-financeira. O sinal ao lado
a Receber) apresentados no balano podem da rubrica ajustes de crditos significa que a
estar apropriadamente reconhecidos, mas contrapartida em termos de contas de resultado
provavelmente no estaro bem mensurados, da proviso para crditos de liquidao duvidosa
o que indicado pelo sinal ( ) que significa no existe, pois a proviso no ativo no existe.
que deve haver alteraes significativas, a Esta anlise novamente referenciada nos
menor, no valor divulgado; b) os imobilizados preceitos da viso contbil-patrimonial a que se
no esto apropriadamente reconhecidos e refere a NCP.
1
tampouco bem mensurados, o que indicado
pelo sinal ( ) que significa que deve haver
alteraes significativas, a maior, no valor ANLISES
divulgado. Respectivamente, seria necessrio
retificar o valor dos crditos com uma proviso O pressuposto inicial das anlises que sero
para crditos de liquidao duvidosa e o promovidas nesta subseo o de que os
Figura 5 - Demonstrao das

Variaes Patrimoniais do Incra (Exerccio de 2012)
Em mil % Em mil %
Oramentrias 5.924.167,45 32,28 Oramentrias 4.521.560,07 24,64

Extraoramentrias 12.429.040,79 67,72 Extraoramentrias 12.611.786,53 68,72
Interferncias 848.570,62 4,62 Interferncias 1.685.951,90 9,19
Acrscimos 11.580.470,17 63,10 Decrscimos 10.925.834,62 59,53
Desincorporaes de
Incorporaes de Ativos 6.948.512,76 37,86 6.861.163,07 37,38
Ativos

Ajustes 58.889,54 0,32 Ajustes de Crditos 14.350,83 0,08
Desincorporaes de Incorporaes de
4.571.444,67 24,91 4.049.971,03 22,07
Ativos Passivos
Outros Ajustes 1.623,18 0,01 Outros Ajustes 349,68 0,00
Supervit 1.219.861,64 6,65
Variaes Ativas 18.353.208,24 100,00 Variaes Passivas 18.353.208,24 100,00
Fonte: Incra (2012).

ESTUDOS
gestores se interessam por melhorar seus de forma a ajustar o valor do ativo no balano
instrumentos e procedimentos de gesto. ao valor provvel de recebimento no momento
Trata-se, naturalmente, dos bons gestores da divulgao6.
comprometidos em coibir fraudes e melhorar No tocante ao ativo a receber decorrente da
o desempenho de suas organizaes. concesso do crdito de instalao do balano
A p l i c a n d o a s p re s c r i e s d a N C P s do Incra, o ativo a receber (crditos a receber)
demonstraes contbeis do Incra, possvel est reconhecido (contabilizado), por se tratar
identificar hiatos de informao e extrair algumas de transao de natureza oramentria, mas
1
constataes. Em virtude da delimitao do no est adequadamente mensurado, pois no

tema, essas constataes se subsumiro ao ativo h a respectiva constituio da proviso para
de maior materialidade no balano patrimonial crditos de liquidao duvidosa, j que esta uma
do Incra, bem como aos reflexos patrimoniais na transao de natureza patrimonial7.
DVP deste ativo, quais sejam os emprstimos a Considerando que a legislao que regulamenta
receber decorrentes da concesso de crdito de essa poltica pblica trata a entrega desses
instalao (contas Emprstimos e Crditos recursos como crdito e no como subveno,
a Receber). Este ativo resultado de um dos enquanto no ocorrer alterao normativa, essa
programas de maior expressividade daquela transferncia de recursos deve ser reconhecida
autarquia e pilar da poltica pblica de reforma e divulgada como um emprstimo a receber8 ,
agrria. ou seja, um ativo.
De modo geral, deve-se destacar que, no A figura 6 apresenta cenrios, probabilidades e
balano patrimonial, um ativo recebvel forma de divulgao desse ativo e demonstra de
decorrente de um emprstimo concedido forma esquemtica os cenrios, probabilidades
deve ser mensurado conforme sua liquidez, e forma de divulgao do ativo decorrente da
pois, de modo geral, nem tudo que se concesso de crdito de instalao. As letras B
espera receber de fato se concretizar. e C apresentam as situaes mais provveis de
Assim, faz-se necessrio que se registre uma ocorrer, quando se encara a poltica como de
proviso para crditos de liquidao duvidosa, concesso de emprstimo e no de subveno.
6 O Conselho Monetrio Nacional (CMN), por exemplo, determina, por intermdio da Resoluo CMN n 2.682/1999, que
as instituies financeiras e demais instituies autorizadas a funcionar por aquela autarquia classifiquem suas operaes de
crdito em ordem crescente de risco em nveis que variam de AA a H.
7 A STN, em seu Manual da Dvida Ativa (Portaria STN n 564/2004, atualizada pela Portaria STN n 467/2009), j indicava, em
2006, a necessidade de contabilizao de uma proviso para recebveis dessa natureza.
8 Consultar a este respeito os Acrdos 5269/2011-TCU-1 Cmara, 5741/2011-TCU-1 Cmara, 5940/2011-TCU-1 Cmara
e 6185/2011-TCU-1 Cmara, entre outros.

ESTUDOS
Figura 6 - Cenrios, Probabilidades e Forma

de Divulgao do Emprstimo a Receber
Ativo: Emprstimos a receber decorrentes da concesso de crdito de instalao

Cenrio Probabilidade Divulgao
A - Todos os beneficirios Pouco provvel. No h necessidade de
pagam ou esto munidos de proviso. O valor divulgado
todas as condies para pagar atualmente representa o
verdadeiro valor do ativo a
receber.
B - Nenhum beneficirio paga Muito provvel (j que O valor do ativo deveria ser
ou detm condies para se trata de uma poltica integralmente provisionado
pagamento (a poltica, ento, social para beneficirios gerando contrapartida em
, na prtica, uma concesso de classe mais baixa). despesas.
de subveno social e no de
crdito)
C - Uma situao intermediria Muito provvel (j que, a O valor do ativo deveria ser
entre A e B despeito do comentrio parcialmente provisionado
no item anterior, h gerando contrapartida em
beneficirios dispostos a e despesas.
em condies de pagar).
Fonte: Elaborada pelo autor.
1
Em qualquer caso, o modelo normativo O questionamento que se insurge aqui se a
atual no suficiente para a prestao de no divulgao da proviso est relacionada
informaes de qualidade em termos de ausncia de informaes sobre os valores j
evidenciao das caractersticas e do status quo ressarcidos ou em ressarcimento ou se essas
desta poltica pblica. H hiato de transparncia informaes existem, mas somente no esto
que inviabiliza saber se haver ou no o sendo divulgadas nos relatrios financeiros.
reembolso de valores para a Unio. Portanto, Se a resposta for positiva para o primeiro caso,
a aplicao dos novos padres normativos plausvel inferir que no h estruturas de
contbeis no balano do Incra incrementaria governana (cadastros e demais sistemas de
o nvel de evidenciao (disclosure) da poltica controles internos administrativos) capazes de
pblica de reforma agrria. possibilitar a fluncia desta informao para as
No estando o ativo apropriadamente demonstraes contbeis. Ou seja, os controles
mensurado, a contrapartida em termos de internos devem ser aprimorados.
variaes patrimoniais - a despesa com a Se a resposta for positiva para o segundo caso,
proviso para crditos de liquidao duvidosa - possvel que a informao esteja disponvel
tambm no estar. Da surge outro problema: em documentos diversos dispersos, no estando
qualquer levantamento de custos dos programas sujeita a uma apropriada poltica de divulgao.
geridos pela autarquia no contemplar um dos Ou seja, mais uma vez, os controles internos
seus maiores itens de despesas. No havendo precisam ser aprimorados.
esta informao, o clculo de custos por H, portanto, indcios de fragilidades nos sistemas
programas e, em ltimo caso, o levantamento de controles internos da autarquia. Essas
de indicadores de efetividade da poltica pblica fragilidades sero mais visveis quando da
restam prejudicados. produo de informao para fins gerenciais

ESTUDOS
e de custos. As prescries da NCP podem crditos de liquidao duvidosa,

auxiliar a modificar este quadro. Este caso conforme dispe a Portaria STN n
exemplifica que h, assim, evidentes ganhos 564/2004, atualizada pela Portaria

de informao com a adoo do novo STN n 467/2009 para os valores
modelo. contabilizados em contas de ativo
Esta afirmao confirmada pelo Tribunal de recebvel, classificando os crditos
Contas da Unio (TCU), conforme Acrdo conforme sua liquidez. (BRASIL,
578/2010Plenrio do TCU: 2010)
A gesto dos recebveis fundamental Confirma-se, ento, uma das hipteses

para o sucesso de uma poltica levantadas por este artigo: possvel identificar
pblica baseada em concesso de fragilidades nos sistemas de controles internos
crditos pelos incentivos adversos da organizao a partir da anlise comparativa
que pode gerar. O emprstimo a entre as demonstraes contbeis levantadas
beneficirios de assentamentos sob o modelo da contabilidade pblica com
um dos pilares da poltica de reforma vis oramentrio-financeiro e o da NCP com
agrria e uma das principais linhas de vis contbil-patrimonial. Essas fragilidades
atuao do Incra. comprometem a produo de informaes
gerenciais diversas, inclusive indicadores de
1
[...]
O Incra deve registrar proviso para desempenho e de custos.

ESTUDOS
CONSIDERAES FINAIS

GENERALIDADES
O objetivo deste artigo era apresentar, a partir de um estudo
de caso sobre as demonstraes contbeis do Incra, alguns
dos potenciais benefcios para a gesto governamental de um
sistema de informaes contbeis implementado no modelo da
nova contabilidade pblica. Esses benefcios se refletem em
fortalecimento de sistemas de controles internos gerenciais e em
produo de informaes gerenciais para tomada de deciso.
Aplicando os referenciais normativos ao caso do Incra, em particular
no tocante questo da concesso de crditos de instalao, foi
possvel concluir que:
a) os valores do ativo recebvel decorrente de crdito de instalao
esto (com alta probabilidade) superavaliados, quando se utiliza
como critrio o modelo da nova contabilidade pblica;
1
b) os valores das despesas esto (com alta probabilidade) subavaliadas,
pois a despesa com a proviso para crditos de liquidao duvidosa
no est reconhecida, utilizando-se como critrio o modelo da nova
contabilidade pblica;
c) a ausncia da informao sobre valores provisionados pode ser
resultado (mdia probabilidade) da ausncia de sistemas de controles
internos (cadastros, procedimentos), tambm podendo ocorrer,
caso a informao exista, devido ao desinteresse na publicao dos
valores;
d) em qualquer caso, a obrigatoriedade de publicao deste ativo
recebvel com a proviso correlata, segundo o modelo da nova
contabilidade pblica, induziria o gestor criao de sistemas de
controles internos (alta probabilidade);
e) a ausncia desta informao obscurece as informaes de custos
do prprio rgo, de seus programas e de suas polticas pblicas.
Conforme comentado, a nova contabilidade pblica defende a
adoo do regime de competncia integral por prover informaes
sobre todas as variaes patrimoniais e, por consequncia, do
universo de ativos e passivos do setor pblico.
Um aspecto importante que talvez no se possa concluir
peremptoriamente que a utilizao do regime de competncia
a varivel que causa necessariamente o alcance de tais benefcios
ou mesmo se tais benefcios podem ser alcanados sem a adoo
do regime de competncia. Se for este o caso, no entanto, um dos
grandes objetivos do novo modelo contbil j ter sido alcanado, qual

ESTUDOS
seja: melhoria nos controles internos e conhecimento do universo de

variaes patrimoniais, que possibilitam a construo de indicadores
fidedignos e ntegros. Por outro lado, havendo a informao, no h

motivo para que esta no seja evidenciada por meio da contabilidade.
Assim, o que se v que h evidentes ganhos de informao com
a adoo do novo modelo de contabilidade pblica.
Confirma-se, portanto, uma das hipteses levantadas por este
trabalho, ou seja, possvel identificar indcios de fragilidades nos
sistemas de controles internos da organizao que comprometem a
produo de informaes gerenciais de custos a partir de uma anlise
comparativa entre as demonstraes contbeis levantadas sob os
modelos antigo e novo de contabilidade pblica.
SUGESTES DE APRIMORAMENTO
DO SISTEMA DE CUSTOS DA UNIO
Ao analisar o modelo do Sistema de Custos da Unio (SIC) a que se
refere a Portaria STN n 157/2011 comparativamente com o caso
1
Incra, constatou-se que aquele modelo poderia ser aprimorado com

informaes adicionais.
No caso Incra, devido relevncia da poltica pblica e materialidade
do ativo recebvel, constatou-se que a ausncia da proviso para
crditos de liquidao duvidosa e sua correlata despesa impacta
substantivamente os valores apresentados. No caso de qualquer
apurao de custos, em especial, custos de programas ou da poltica
pblica, o valor da despesa com proviso para crditos de liquidao
duvidosa do crdito de instalao concedido pelo Incra tem mais
expressividade que qualquer outra despesa.
Contudo, no modelo SIC, os ajustes patrimoniais requeridos
parecem se subsumir a ajustes no consumo de estoques, na
despesa incorrida de adiantamentos e na depreciao/exausto/
amortizao, conforme apresentado na figura 2.
Com ressalvas de que os ajustes apresentados podem ser meramente
exemplificativos, talvez seja conveniente que a Secretaria do Tesouro
Nacional (STN) contemple explicitamente, em seu modelo de custo,
os ajustes de crditos (como os da proviso em referncia).

ESTUDOS
REFERNCIAS

BRASIL. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal.
Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d
outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp101.htm>.
Acesso em: 12 jun. 2013.
______. Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui normas gerais de direito financeiro para
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Distrito Federal. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/L4320.htm>. Acesso em:
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1
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1

ESTUDOS
1

ESTUDOS
CUSTOS NO SERVIO
PBLICO FEDERAL: a utilizao
CUSTOS NO SERVIO PBLICO FEDERAL
prtica do custo de oportunidade

no clculo do resultado
econmico de uma instituio
federal de ensino superior de
2
Pernambuco*

ESTUDOS
Robson Bento Santos

Tcnico em Contabilidade na Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE)
Ps-Graduado em Controladoria Governamental pela Universidade
Federal de Pernambuco (UFPE)
RESUMO: O estudo se prope a calcular o resultado econmico

de uma instituio federal de ensino superior (IFES) de
Pernambuco a partir das informaes do Relatrio de Gesto
2011, que calculou o custo mdio mensal por aluno segundo o
modelo apresentado pelo Manual de Contabilidade Aplicada ao
2
Setor Pblico (MCASP). Por meio da utilizao da metodologia
dedutiva, o estudo partiu de trs pilares referenciais: as
exigncias formais de apurao dos resultados da gesto
pblica, o modelo de apurao dos custos no setor pblico
desenvolvido pelo Doutor Nelson Machado e a metodologia
de clculo do resultado econmico desenvolvida pelo Doutor
Walmor Slomski, apresentada pelo MCASP. Verificou-se que, por
PALAVRAS-CHAVE: meio da utilizao do custo de oportunidade e da varivel de
Educao infantil; creche; comparabilidade IGC/MEC (que se prope a medir a qualidade
discricionariedade;
dos cursos de graduao e ps-graduao), a IFES analisada
vagas; qualidade; Plano
Nacional de Educao; apresentou em 2011 um resultado econmico superavitrio em
desigualdade social; gesto relao s outras instituies de ensino superior de Pernambuco.
pblica; governana; Lei PALAVRAS-CHAVE: Custos no Servio Pblico, Resultado
de Responsabilizao da
Educao. Econmico, Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico.
KEYWORDS: Early childhood ABSTRACT: The study aims to calculate the economic outcome of
education; nursery; a Federal Higher Education Institution (IFES) in Pernambuco from
discretionarity; jobs; quality;
information of the Annual Report 2011 which calculated the average
National Education Plan;
social inequality; public monthly cost of the student according to the model presented by
management; governance; Accounting Manual Applied to Public Sector (MCASP). Through the
Education Accountability Act. use of deductive methodology, the study was based on three pillars
referential: the formal requirements for reporting results of public
management, the model of calculating costs in the public sector
developed by Dr. Nelson Machado and economic outcome calculation
methodology developed by Dr. Walmor Slomski, presented by the
MCASP. It was found that, by using the opportunity cost and variable
* Artigo originado da comparability IGC/MEC (which purpose is to measure the quality of
monografia contemplada com undergraduate and graduate), the analyzed IFES in 2011 showed a
o 2 lugar do Prmio Ministro
surplus of economic outcome in relation to other institutions of higher
Gama Filho 2013.
education in Pernambuco.

ESTUDOS
INTRODUO para a concepo de um sistema de

gesto que considere a eficincia
dos gastos da Administrao Pblica

Toda a gesto pblica no Brasil deve ser
sempre aliada eficcia e efetividade
direcionada ao atendimento dos pleitos sociais
de suas aes. (FERNANDES; SLOMSKI,
por meio de aes planejadas com o foco
2011, p. 2)
em resultados, a fim de se verificar o nvel de
economicidade e qualidade dos produtos e
Tradicionalmente a contabilidade aplicada ao
servios ofertados pelo Estado sociedade.
setor pblico teve seu foco mais voltado
Tanto os instrumentos normativos quanto
gesto oramentria e financeira do que ao
os estudiosos corroboram que a informao
controle patrimonial. Essa gesto se alicera
de custos deve ser apurada com fins de se
basicamente no tratamento dos fenmenos
evidenciar os resultados da gesto pblica
apenas sob aspectos meramente formais, sem
e verificar o nvel de eficincia, eficcia e
levar em considerao a essncia contbil.
efetividade dessa gesto:
Esse fato levou a contabilidade a evidenciar,
2
inadequadamente, os custos da gesto:

Os servios pblicos [...] mantero
contabilidade especial para
A c ontabi l i dade or amentri a
determinao dos custos, ingressos
tradicional no gera informaes
e resultados, sem prejuzo da
adequadas para que se conhea o real
escriturao patrimonial e financeiro
custo dos bens e servios produzidos
comum. (BRASIL, 1964)
por organizaes governamentais.
A contabilidade dever apurar os
Em decorrncia, no permite que os
custos dos servios de forma a
custos incorridos sejam comparados
evidenciar os resultados da gesto.
aos resultados obtidos e que seja
(BRASIL, 1967)
possvel avaliar a eficincia das
A Administrao Pblica manter
aes governamentais para analisar
sistema de custos que permita a
alternativas que poderiam obter
avaliao e o acompanhamento da
idnticos resultados com custos
gesto oramentria, financeira e
m e n o re s . ( R E Z E N D E ; C U N H A ;
patrimonial. (BRASIL, 2000)
BEVILACQUA, 2010, p. 961)
O objetivo do sistema de custo do
setor pblico [...] prover informaes
Segundo o professor Bezerra Filho (2012), no
que auxiliem a tomada de deciso do
interessa sociedade o montante da despesa
gestor pblico, bem como o controle
que foi empenhado ou o montante inscrito
e avaliao da eficincia, eficcia e
em restos a pagar no processados, essas
efetividade. (MACHADO, 2002, p.
informaes so importantes para atender a
146)
uma demanda tcnica como, por exemplo,
[...] a contabilidade de custos um
os rgos de controle interno e externo. A
importante instrumento gerencial para
sociedade quer saber o custo de um paciente
a promoo da qualidade na gesto
atendido, o custo da corrupo, o custo de um
do servio pblico, especialmente ao
aluno, etc. Portanto, dever da Contabilidade e
ser vista como subsdio metodolgico

ESTUDOS
direito da sociedade a apurao e evidenciao quando beneficiar exerccios futuros.
da informao de custos no setor pblico. O investimento, da mesma forma

Como a informao de custos essencialmente que no setor privado, transformam-
contbil e nem sempre guarda uma relao direta se posteriormente em custos.
com a gesto oramentria e financeira, havia a (MACHADO, 2002, p. 121)
necessidade de se estabelecer uma relao entre a
execuo oramentria da despesa e a informao A partir dessa perspectiva, a Secretaria do
de custos. Essa relao foi estabelecida pelo Tesouro Nacional (STN), por meio do Manual de
Doutor Nelson Machado em 2002. Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (MCASP),
Machado estabeleceu uma relao conceitual apresentou uma forma de migrao da execuo
entre os estgios da despesa pblica e a essncia oramentria da despesa para a informao de
contbil que circunda a informao de custos. A custos. Essa migrao ocorre por meio de ajustes
partir dessa relao, ele verificou que o estgio da oramentrios, a fim de se eliminarem os efeitos
liquidao o que mais se aproxima da definio exclusivamente legais que no se enquadram como
do professor Eliseu Martins para gasto: despesa segundo a essncia contbil, e de ajustes
2
patrimoniais, a fim de se inclurem os registros que,
A fase de liquidao cria os valores por serem essencialmente contbeis, no foram
liquidados, significando que foi reconhecidos na execuo oramentria.
analisado o direito de receber do De acordo com Machado e Holanda (2010,
credor, bem como atestado que este p. 806), a necessidade de ajustes reflete
cumpriu sua obrigao contratual. em grande parte a atual fragilidade da
Essa fase equivale ao conceito de contabilidade, ainda muito influenciada pelo
Gasto, uma vez que a despesa controle do oramento em detrimento do
liquidada representa o sacrifcio controle do patrimnio.
financeiro da entidade para obter O mais adequado seria que a contabilidade
um produto ou servio qualquer. reconhecesse as despesas contbeis (Variaes
(MACHADO, 2002, p. 120) Patrimoniais Diminutivas VPD1) de forma
plena, fato que tornaria desnecessrios os
Uma vez definida essa relao conceitual entre ajustes da despesa oramentria executada,
a essncia (contabilidade de custos) e a forma uma vez que as Variaes Patrimoniais
(contabilidade pblica oramentria), Machado Diminutivas seriam a fonte de dados (input)
apresentou como ponto de partida para a para a informao de custos.
informao de custos a despesa oramentria
liquidada: Com a implantao do Plano de
Contas Aplicado ao Setor Pblico
As despesas oramentrias liquidadas (PCASP) e a separao entre a
sero custo quando relativas a bens informao oramentria e a patrimonial,
ou servios utilizados e consumidos os dados necessrios apurao de
no exerccio corrente, e investimento custos incluiro os extrados dos
1 Variaes Patrimoniais Diminutivas (VPD): So transaes que resultam em alteraes patrimoniais da entidade do setor
pblico, reduzindo o patrimnio lquido (despesa sob o enfoque patrimonial). (BRASIL, 2011, p. 131).

ESTUDOS
registros patrimoniais, tornando

CLCULO DO
desnecessrios alguns dos ajustes [...].
CUSTO POR ALUNO
(BRASIL, 2011, p. 213)

Futuramente, a partir dos avanos na
contabilidade pblica, mediante a adoo Partindo do modelo de apurao de custos
do regime de competncia, a implantao do MCASP, uma instituio federal de ensino
do sistema de custos permitir, no mdio superior de Pernambuco (UNIVERSIDADE
prazo, o incremento das possibilidades FEDERAL RURAL DE PERNAMBUCO, 2011)
de melhoria da eficincia do gasto apresentou em seu Relatrio de Gesto 2011 o
governamental brasileiro. (MACHADO; Relatrio de Custos 2010-2011, que calculou o
HOLANDA, 2010, p. 817) custo mdio mensal por aluno nesses dois anos.
A Tabela 1 demonstra todas as etapas que a
Oportunamente se ver uma aplicao IFES analisada utilizou para migrar da despesa
prtica da metodologia de clculo da oramentria executada para a informao de
informao de custos do MCASP feita por uma custos (custo do rgo). Como o objetivo deste
2
Instituio Federal de Ensino Superior (IFES) trabalho calcular o resultado econmico dessa
de Pernambuco, que calculou o custo mdio IFES em 2011, foram extrados apenas os dados
mensal de seus alunos. A partir desse clculo, de custos do referido exerccio.
ser feita a medio do resultado econmico A partir dessa informao de custos, foi feito o
desta IFES, de acordo com a metodologia do clculo do ndice que mede o custo mdio anual
MCASP de comparabilidade entre o custo de por aluno. O ndice composto pelo quociente
execuo com o custo de oportunidade. entre uma varivel contbil (custo do rgo)
Tabela 1: Clculo do Custo do rgo

Descrio 2011
Despesa Oramentria Executada 346.116.172,56
(-) Crdito Empnhadp Executado por Inscrio de Recursos a Pagar - 37,055.397,31
Ajustes Oramentrios
+ Restos a Pagar Liquidados no Exerccio 7.223.294,91

(-) Despesas de Exerccio Anteriores - 542.537,23
(-) Sentenas Judiciais - 4.499.628,75
(-) Formao de Estoques - 1.274.842,35
(-) Concesso de Adiantamentos -22.491.685,83
(-) Despesas de Capital - 13.740.000,35
= Despesas Aps Ajustes Oramentrios 273.735.375,65
Patrimoniais
+ Consumo da Estoques 3.028.562,80

Ajustes
+ Despesa Incorrida de Adiantamentos 20.608.821,85

Depreciao/Amortizao 1.130.920,37
= Despesa aps Ajustes Patrimoniais 298.503.680,67

(-) Aposentadorias e Reformas - 51.744.443,95
pelo TCU
exigidos
Ajustes
(-) Penses - 26.667.784,52

(-) Despesas Pessoal Cedido - 5.420.283,07
= CUSTO DO RGO (custo corrente) 213.847.750,53
Fonte: Adaptado do Relatrio de Gesto 2011 UFRPE (2012, p. 292 3 294).

ESTUDOS
e uma varivel fsica (Aluno Equivalente2). J mensal de cada aluno da IFES que a sociedade
o ndice que mede o custo mdio mensal por custeou em 2011.

aluno resultado da diviso do custo mdio No entanto, essa informao no reflete, de
anual por 12 (quantidade de meses do ano), fato, o custo de um aluno da IFES, uma vez que
como se pode verificar no Quadro 1: aglutina em um nico ndice o custo de todos
os alunos, de todos os cursos de graduao e
Quadro 1: Clculo do Custo por Aluno ps-graduao (especializaes, mestrados e
doutorados), conforme alertado no Relatrio
Custo por aluno (anual) =
Custo corrente de Gesto:
Aluno equivalente
Custo mdio mensal por aluno = Custo p/aluno (anual) importante frisar que o Custo do
12
Aluno no revela o custo efetivo de
Fonte: Adaptado de Universidade Federal Rural de Pernambuco um aluno [...], uma vez que cada curso
(2012, p. 294).
tem suas peculiaridades e exige uma
anlise de custos particularizada, uma
2
Portanto, o ndice de apurao do custo por
vez que h cursos que demandam
aluno constitui-se, basicamente, no quociente
mais custos que outros. Entretanto, ao
entre o custo total apurado e o total de alunos
calcular o Custo do Aluno, segundo as
matriculados na instituio.
novas preconizaes da Contabilidade
Conforme visto anteriormente, o valor do custo
Aplicada ao Setor Pblico, tem-se um
total da IFES em 2011 foi de R$ 213.847.750,53
importante ponto de partida para uma
e o total mdio de alunos matriculados no
verificao efetiva no s dos nveis de
mesmo ano, segundo o Relatrio de Gesto
eficincia como, tambm, da eficcia e
(2012; p. 224), foi de 16.650,60 alunos. A
efetividade. (UNIVERSIDADE FEDERAL
Tabela 2 demonstra os resultados dos clculos
DE PERNAMBUCO, 2012, p. 295)
desses ndices:
Tabela 2: Apesar desse fator limitante a informao do

Clculo do Custo por Aluno da IFES custo por aluno, apurado pela IFES, representa
um grande avano da contabilidade no sentido
2011 de se calcular e evidenciar o resultado econmico
Custo corrente 213.847.750,53 da gesto, uma vez que a informao de custos
Aluno equivalente 16.650,60 um alicerce importante na efetivao da
Custo por aluno (anual) 12.843,25 medio desse resultado.
Custo mdio por aluno (mensal) 1.070,27
Fonte: Adaptado de Universidade Federal Rural de Pernambuco Com base nessas informaes de
(2011, p. 295).
custos [...] se dispe de uma importante
base para a medio dos resultados
De acordo com a Tabela 2, o custo mdio da gesto. Como a informao de
mensal de um aluno em 2011 foi de R$ custos no Setor Pblico Brasileiro ainda
1.070,27, ou seja, esse o montante mdio est em processo de implantao, a
2 Segundo o MEC, o indicador Aluno Equivalente determina o total de alunos matriculados em determinada instituio de
ensino superior com base em uma frmula matemtica que equipara os alunos de cursos diferenciados (COSTA; RAMOS;
SOUZA, 2010, p. 30).

ESTUDOS
medio dos resultados da gesto Demonstrao do Resultado do

[...] ainda depende de estudos mais Exerccio). (MARION, 2005, p.112)
aprofundados com o objetivo de se

definir uma varivel que consiga ser Considerando que a eficincia da gesto um
um item de comparabilidade entre princpio previsto no art. 37 da Constituio Federal
o custo apurado e o resultado da de 1988, e deve ser medida no servio pblico, de
gesto. (UNIVERSIDADE FEDERAL DE forma a evidenciar o desempenho dos gestores
PERNAMBUCO, 2012, p. 296) pblicos; e que a iniciativa privada j apresenta
uma metodologia consolidada para a medio de
Oportunamente ser apresentada neste desempenho, por meio da apurao do resultado
trabalho, a partir da informao de custos do exerccio, torna-se necessria a utilizao dessa
apurada pela IFES analisada, uma verificao metodologia adaptada, evidentemente, realidade
prtica da metodologia de clculo do resultado do setor pblico brasileiro.
econmico prevista no MCASP. A Norma Brasileira de Contabilidade (NBC T 16.6
- Demonstraes Contbeis) prev a evidenciao
2
do resultado econmico da gesto pblica por

meio da DRE, formalizando, assim, a aplicao no
RESULTADO ECONMICO setor pblico brasileiro da metodologia utilizada
(METODOLOGIA DO na iniciativa privada.
MCASP) O MCASP, partindo das preconizaes da NBC T

16.6, apresentou uma metodologia de apurao
do resultado econmico, no sentido de se medir
Na iniciativa privada a verificao do nvel de
a eficincia e a eficcia da gesto pblica.
desempenho dos gestores j uma prtica bem
consolidada, essa verificao tem por base a
O Resultado Econmico Apurado
necessidade de saber se a entidade est atingindo
(REA) o incremento lquido de
seu objetivo maior: a gerao de lucros.
benefcios gerados sociedade a
A principal forma de medir o desempenho do
partir da ao eficiente e eficaz do
gestor a apurao do resultado econmico
gestor pblico, calculado a partir da
gerado, no intuito de se verificar se a gesto
diferena entre a Receita Econmica
gerou lucros ou prejuzos entidade. O
e o Custo de Execuo (CE) da ao
demonstrativo contbil utilizado na apurao
[...] (BRASIL, 2011, p. 588)
do resultado econmico a Demonstrao do
Resultado do Exerccio (DRE). De acordo com
A verificao do Resultado Econmico Apurado
Marion (2005, p.112) na DRE que se verifica
(REA) constitui-se numa diferena entre o
o indicador de eficincia da gesto.
custo de oportunidade e o custo de execuo,
conforme frmula apresentada no MCASP
Na administrao dos recursos
(2011, p. 588), a partir do modelo proposto
escassos disponveis na empresa, a
pelo Doutor Walmor Slomski:
gerncia pode ou no ser eficiente.
O sucesso dessa gesto, sem dvida,
REA = RE CE ou REA = (N *CO) CE
ser medido comparando-se o
resultado do exerccio (obtido pela

ESTUDOS
Custo de Oportunidade (CO)
CLCULO DO
Valor que seria desembolsado na

alternativa desprezada de menor RESULTADO ECONMICO
valor entre aquelas consideradas
possveis para a execuo da ao Conforme visto anteriormente, de acordo
pblica. com o MCASP, a medio do resultado
econmico feita pela diferena entre o custo
Receita Econmica (RE) Valor de oportunidade e o custo de execuo do ente
apurado a partir de benefcios pblico. No caso especfico da IFES analisada j
gerados sociedade pela ao se sabe o valor do custo de execuo (custo por
pblica, obtido por meio da aluno), no entanto, preciso que seja definido
multiplicao da quantidade de e calculado o custo de oportunidade.
Servios Prestados (N), bens ou
produtos fornecidos, pelo Custo
de Oportunidade (CO), da: RE =
2
N x CO.
CRITRIOS PARA O
Custo de Execuo (CE) Valor CLCULO DO CUSTO DE
econmico despendido pela OPORTUNIDADE
Entidade na ao objeto da apurao
do Resultado Econmico Apurado Com base no que foi visto, o custo de
[...]. (BRASIL, 2011, p. 588) oportunidade pode ser entendido como o
quanto a sociedade precisaria investir de recursos
De acordo com o MCASP, o resultado em outra instituio de ensino para obter os
econmico uma importante informao mesmos servios prestados pela IFES analisada,
sociedade uma vez que evidencia se ou seja, o quanto a sociedade teria de custos se
efetivamente houve ou no economia na em vez de aplicar na IFES em anlise utilizasse o
ao pblica. recurso em outra instituio de ensino.
Entretanto, como se pode perceber, a medio importante que a medida do custo de
do resultado econmico est condicionada oportunidade espelhe uma forma de
informao de custos. Logo, torna-se comparabilidade dos custos da prestao de
necessria a implementao efetiva dessa servios de educao. Nesse sentido, o presente
informao nas entidades pblicas a fim de trabalho partiu de trs critrios a fim de se
que no futuro se possa apresentar sociedade encontrar uma informao de custos (custo de
os resultados econmicos da gesto. oportunidade) que possa ser utilizada para fins
Como a IFES em anlise j evidencia a de comparabilidade com o custo do aluno da
informao de custos no Relatrio de IFES analisada:
Gesto, tem-se um alicerce importante para a) O custo de oportunidade ser apurado
a verificao da eficincia e eficcia da sua a partir de outras instituies que
gesto. Oportunamente, ser feita uma prestem o mesmo servio que a IFES
aplicao prtica da metodologia de clculo analisada (educao superior) no estado
do REA para essa IFES. de Pernambuco

ESTUDOS
Este critrio foi utilizado para fins de se reduzir Raramente uma medida consegue
as distores que as diferenas econmicas atender a todas as propriedades
regionais poderiam trazer anlise dos dos indicadores como validade,

resultados, por isso optou-se pela delimitao confiabilidade, simplicidade,
do estudo s instituies de ensino superior, especificidade, disponibilidade,
pblicas e privadas, em Pernambuco. No economicidade e outras. Uma boa
entanto, um fator limitante da pesquisa prtica trabalhar com aproximaes
foi verificado: nenhuma instituio pblica a partir de dados j existentes. (Grifo
de ensino de Pernambuco publicou em nosso) (SILVA, 2011, p. 42)
2011 informaes de custos, segundo as
preconizaes do MCASP, em seus relatrios Portanto, neste estudo, o custo de
de gesto ou websites. Logo, a pesquisa se oportunidade foi obtido a partir da mdia
restringiu s instituies privadas. geral dos custos dos cursos das instituies
b) importante que a instituio de ensino de ensino selecionadas de acordo com os
tenha uma estrutura de cursos semelhante critrios estabelecidos anteriormente.
2
da IFES analisada, ou seja, que oferte c) necessrio que o nvel de qualidade

basicamente os mesmos cursos ou cursos dos cursos ofertados seja semelhante
semelhantes Este um ponto importante, uma vez que
Nesse ponto a limitao reside no fato da a comparabilidade da informao de custos
informao de custos apresentada pela IFES e a anlise dos resultados obtidos devem
analisada, conforme alertado anteriormente, ser feitas com instituies que apresentem
no evidenciar o custo do aluno por curso e sim nveis de qualidade semelhantes ao da IFES
uma mdia geral consolidada de todos os cursos. analisada. Normalmente, resguardadas
Logo, foi necessrio o clculo da mdia geral dos as especificidades da informao de
custos dos cursos das entidades privadas para custos, h uma relao direta entre custo
que pudesse ser feita a comparabilidade. e qualidade, ou seja, em princpio, um
O ideal seria que a IFES analisada tivesse a servio de qualidade superior tende a
informao de custos em nvel de curso, ter um custo maior que um servio de
pois assim seria possvel uma anlise mais qualidade inferior.
pormenorizada do desempenho, uma vez que Por isso este estudo selecionou instituies
a instituio pode apresentar excelncia em de ensino que apresentaram nveis de
alguns cursos e em outros uma situao de qualidade semelhantes ao da IFES analisada.
qualidade inferior, podendo comprometer a A varivel escolhida como parmetro de
instituio quando feita uma anlise geral dos qualidade foi o ndice Geral de Cursos (IGC),
cursos e penalizando os cursos de excelncia. que calculado pelo Instituto Nacional
Enquanto a informao de custos no for de Estudos e Pesquisas Educacionais
plenamente consolidada no setor pblico (INEP), rgo vinculado ao Ministrio da
brasileiro necessrio que se faam anlises Educao (MEC), e mede a qualidade tanto
possveis dentro dos limites da informao dos cursos de graduao como de ps-
disponvel, conforme preconiza a STN nas graduao das instituies de ensino do
Diretrizes para a Elaborao de Indicadores de Brasil. Oportunamente essa varivel ser
Custos no Governo Federal: discutida de maneira pormenorizada.

ESTUDOS
VARIVEL DE MEDIO O CPC uma mdia de diferentes
medidas da qualidade de um curso.

DA QUALIDADE DA As medidas utilizadas so: o Conceito
EDUCAO Enade (que mede o desempenho

dos concluintes), o desempenho dos
ingressantes no Enade, o Conceito
Conforme discutido anteriormente, para fins de
IDD e as variveis de insumo. O dado
comparabilidade da informao, necessrio
variveis de insumo que considera
que as variveis de custo envolvidas sejam
corpo docente, infraestrutura e
oriundas de prestaes de servios com nveis
programa pedaggico formado com
de qualidade semelhantes, uma vez que h
informaes do Censo da Educao
uma relao entre custo e qualidade que se
Superior e de respostas ao questionrio
for desprezada pode apresentar resultados
socioeconmico do Enade [...].
distorcidos, quando comparados os custos.
Entretanto, embora se tenha a relao custo/
[...] A Avaliao dos Programas de
qualidade como premissa, preciso que se
2
Ps-graduao, realizada pela
defina qual ser a varivel a ser utilizada como
Capes, compreende a realizao do
medidor do nvel de qualidade das instituies
acompanhamento anual e da avaliao
de ensino superior.
trienal do desempenho de todos os
Neste trabalho optou-se por utilizar o ndice
programas e cursos que integram o
Geral de Cursos (IGC), por se tratar de um ndice
Sistema Nacional de Ps-graduao,
oficial de responsabilidade do MEC, por meio do
SNPG. Os resultados desse processo,
INEP, que mede num nico ndice a qualidade
expressos pela atribuio de uma nota
dos cursos de graduao e ps-graduao.
na escala de 1 a 7 fundamentam a
deliberao CNE/MEC sobre quais cursos
O ndice Geral de Cursos (IGC) um
obtero a renovao de reconhecimento,
indicador de qualidade das instituies
a vigorar no trinio subseqente. A
de educao superior, que considera,
medida de qualidade da ps-graduao
em sua composio, a qualidade
que compe o IGC uma converso das
dos cursos de graduao e de ps-
notas fixadas pela Capes. (INSTITUTO
graduao (mestrado e doutorado).
NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS
No que se refere graduao,
EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA, 2009)
utilizado o CPC (Conceito Preliminar
de Curso) e, no que se refere ps-
O IGC classifica o nvel de qualidade das
graduao, utilizada a Nota Capes.
instituies de ensino de acordo com uma tabela
O resultado final est em valores
com valores especficos (de 0 a 500) e faixas (de
contnuos (que vo de 0 a 500) e em
1 a 5), conforme se pode verificar na Tabela 33:
faixas (de 1 a 5).
3 Por no ser o propsito deste trabalho, no haver uma anlise pormenorizada das expresses matemticas utilizadas no
clculo do IGC, apenas ser focada uma verificao conceitual para fins de entendimento bsico acerca do significado dos
resultados que podem ser obtidos. Para maiores detalhes sobre a metodologia de clculo utilizada pelo INEP/MEC, indica-se a
leitura da Nota Tcnica e das Estatsticas dos IGC, disponveis em <http://portal.inep.gov.br/indice-geral-de-cursos>.

ESTUDOS
Tabela 3: Faixas do IGC De acordo com o IGC, quanto mais prximo de

500 estiver o valor contnuo e, consequentemente,
IGC - Faixas IGC - Contnuo quanto mais prximo da faixa 5, maior ser o nvel
2
1 0,0 a 94 de qualidade dos cursos da instituio analisada.

2 94 a 194 A Tabela 4 elenca as 20 instituies de ensino superior
3 195 a 294 de Pernambuco mais bem classificadas pelo IGC,
4 295 a 394 e que sero utilizadas como amostra para fins de
5 395 a 500 clculo do custo de oportunidade e, posteriormente,
Fonte: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais apurao do resultado econmico da IFES.
Ansio Teixeira (2009a).
Tabela 4: As 20 Instituies de Ensino Superior de Pernambuco Mais Bem

Classificadas pelo IGC 2010
Instituio Dependncia IGC IGC
Cidade
(Sigla) Administrativa Contnuo Faixa
UFPE PBLICA Recife 3,69 4
UFRPE PBLICA Recife 3,34 4
FPS PRIVADA Recife 3,32 4
FADIC PRIVADA Recife 3,26 4
IFPE PBLICA Recife 2,93 3
UNIVASF PBLICA Petrolina 2,90 3
ESSA PBLICA Arcoverde 2,69 3
FAEST PRIVADA Timbaba 2,68 3
FACET PRIVADA Timbaba 2,67 3
SENACPE PRIVADA Recife 2,62 3
FBV PRIVADA Recife 2,59 3
FACOL PRIVADA Vitria de Santo Anto 2,48 3
ASCES PRIVADA Caruaru 2,47 3
FASC PRIVADA Recife 2,45 3
FMR PRIVADA Recife 2,42 3
FAEB PBLICA Belo Jardim 2,41 3
FMN PRIVADA Recife 2,34 3
UNICAP PRIVADA Recife 2,23 3
UPE PBLICA Recife 2,22 3
IF Serto-PE PBLICA Petrolina 2,22 3
Fonte: Adaptado da Tabela IGC/MEC, diponvel em: w w w .inep.gov.br (acesso em: 20/06/2012)
Fonte: Adaptada da Tabela IGC/MEC, disponvel em: http://portal.inep.gov.br/indice-geral-de-cursos.

ESTUDOS
A seguir ser feita a apurao do custo mdio O clculo desse custo constitui-se numa relao
dos cursos das entidades acima listadas, a fim matemtica de proporcionalidade, conforme

de se conhecer o custo de oportunidade da apresentado a seguir:
IFES analisada. Como as entidades pblicas,
com exceo da IFES analisada, ainda no Custo Mdio Equivalente = (Custo Mdio da inst. Privada)
x ( IGC da IFES analisada)
evidenciam a informao de custos segundo IGC da Instituio Privada
a metodologia preconizada pelo MCASP, a
apurao dos custos limitou-se s instituies Das 12 instituies de ensino privadas
privadas de ensino, conforme se ver a seguir. apresentadas na Tabela 4, seis delas publicaram
em seus websites (at 30/07/2012) os valores
das mensalidades cobradas em seus cursos. Na
APURAO DO CUSTO Tabela 5 so apresentados os custos mdios
DE OPORTUNIDADE dessas instituies.
2
A partir das informaes coletadas na
Tabela 4, tem-se uma medida da varivel Tabela 5: Custo Mdio dos Alunos das
de comparabilidade dos custos em relao Instituies Privadas de Ensino
Superior em Pernambuco
qualidade.
Com o objetivo de apurar o custo mdio
das instituies, foram feitas consultas Custo Custo Mdio
Instituio IGC
Mdio Equivalente
aos websites e coletadas as informaes (sigla) Contnuo
(por aluno) (por aluno)
dos valores das mensalidades de cada
FPS 3,32 1.318,67 1.326,61
curso. Como os cursos de graduao da
FBV 2,59 808,76 1.043,70
IFES analisada tm, no mnimo, durao
ASCES 2,47 922,39 1.247,28
de 4 anos, foram utilizadas as informaes
FMR 2,42 627,53 866,99
de mensalidades dos cursos que tenham,
no mnimo, essa mesma durao. Para UNINASSAU 2,34 760,70 1.087,67
se chegar ao custo mdio da instituio UNICAMP 2,23 752,32 1.126,79

foi feito o clculo da mdia aritmtica Mdia 2,56 865,06 1.116,51
simples entre o somatrio das mensalidades Fonte: : http://portal.inep.gov.br/indice-geral-de-cursos e websites
de todos os cursos e o total de cursos das instituies.
ofertados, ou seja, foi utilizada a seguinte

Com base nos dados da Tabela 5, tem-se
razo matemtica:
o valor do Custo Mdio Equivalente em
R$ 1.116,51, que representa, por partir da
Custo Mdio da Instituio = Valor das mensalidades
Total de Custos varivel de comparabilidade (IGC), o custo de
oportunidade da IFES analisada em relao s
Para fins deste trabalho, foi apurado o que instituies de ensino superior em Pernambuco.
chamamos de Custo Mdio Equivalente, que A partir dessa informao, tm-se os subsdios
se constitui no custo mdio que a instituio necessrios ao clculo do resultado econmico
de ensino teria se tivesse o mesmo nvel de da IFES analisada, que ser apresentado
qualidade (IGC) da IFES analisada, ou seja, 3,34. oportunamente.

ESTUDOS
RESULTADO Quadro 3: Apurao do Resultado

Econmico Mdio Mensal da IFES
ECONMICO DA IFES
ANALISADA 1 Aluno-Equivalente (N).............................................................. 1
x Custo de Oportunidade (CO) (R$).................................. 1.116,51

Conforme visto anteriormente, a apurao do
= Receita Econmica Mensal por Aluno (R$)..................... 1.116,51
resultado econmico, prevista no MCASP (2011,
(-) Custo Mdio Mensal do Aluno da IFES (R$).................. (1.070,27)
p. 588), deve seguir a estrutura abaixo:
= Resultado Econmico Mensal da IFES (por aluno).............. 46,24
x Total Aluno Equivalente da IFES....................................... 16.650,60

REA = RE CE ou REA = (N *CO) CE
= Resultado Econmico Mdio Mensal da IFES............. 769.923,74
Para fins de aplicao dessa estrutura

Fonte: Elaborado pelo autor, com base no MCASP (BRASIL, 2011).
realidade da IFES analisada, pode-se considerar
o seguinte:
Portanto, com base nas informaes obtidas
2
no relatrio de custos, que compe o

N (Quantidade de produtos fornecidos) = Aluno Equivalente
Relatrio de Gesto 2011 da IFES analisada,
CO ( Custo de Oportunidade) = Custo Mdio Equivalente
e aplicando-se a metodologia de clculo do
CE (Custo de Execuo) = Custo Mdio do Aluno
resultado econmico, prevista no MCASP,
Uma vez definidas e mensuradas as variveis, tem- pode-se afirmar que a IFES analisada
se condies de apurar o resultado econmico dispe dos subsdios bsicos a uma anlise
da IFES analisada, conforme os quadros 2 e 3: sobre o seu nvel de eficincia e eficcia
na gesto dos recursos. Em princpio,
Quadro 2: Apurao do Resultado percebe-se que a IFES analisada, com base
Econmico da IFES no IGC/MEC, presta servios de educao
de boa qualidade, sendo essa informao
Aluno-Equivalente (N).................................................... 16.650,60 um subsdio verificao da eficcia.
x Custo de Oportunidade (CO) (R$)................................ 1.116,51 Tambm se verifica que essa prestao
= Receita Econmica Mensal (R$)............................18.590.561,41 de servios feita com custos inferiores
x Quantidade de Meses do Ano.............................. 12 aos da iniciativa privada em Pernambuco,
= Receita Econmica Anual (R$).......................... 223.086.736,90 gerando sociedade uma economia mdia
(-) Custo do rgo (IFES) (R$)............................. (213.847.750,53) de recursos pblicos, em 2011, de R$
= Resultado Econmico da IFES (2011)..................... 9.238.986,37 769.923,74 por ms e R$ 9.238.986,37 no
ano, sendo essas informaes subsdios
Fonte: Elaborado pelo autor com base no MCASP (BRASIL, 2011). verificao da eficincia.

ESTUDOS
CONCLUSO

O presente trabalho discutiu a importncia da informao de custos na
medio do resultado econmico da gesto pblica e apresentou uma
experincia prtica de adoo dos novos procedimentos contbeis
para o servio pblico, preconizadas no Manual de Contabilidade
Aplicada ao Setor Pblico (MCASP), no sentido de se calcular o
resultado econmico de uma Instituio Federal de Ensino Superior
(IFES) de Pernambuco.
Verificou-se que a IFES analisada j evidencia a informao de custos
da forma como prev o MCASP. O Relatrio de Custos 2011 da IFES
trouxe inovaes que foram o clculo do custo do rgo e o clculo
do custo mdio mensal por aluno.
A partir da definio de critrios especficos, este trabalho apurou
2
o custo de oportunidade da IFES analisada e, com isso, pde-se
calcular o Resultado Econmico em 2011, que foi superavitrio na
ordem de R$ 9 milhes. Este resultado, apesar de ser genrico, por
partir de uma informao de custos (custo por aluno) que ainda no
leva em considerao as peculiaridades dos custos de cada curso,
abre precedentes para que sejam estudados critrios de alocao
dos custos, a partir do custo do rgo, a fim de se calcular um custo
mais analtico (custos por curso) para que a anlise comparativa seja
mais pormenorizada.
Este trabalho tambm contribui para futuras pesquisas de verificao
da viabilidade do Programa Universidade para Todos (ProUni), que
financia estudantes com recursos pblicos em cursos superiores
de instituies privadas de ensino. Em decorrncia da verificao
de resultado econmico superavitrio apresentado neste trabalho,
em princpio, parece ser mais vantajoso aos cofres pblicos investir
nas instituies pblicas de ensino superior do que nas instituies
privadas.

ESTUDOS
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2
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ESTUDOS
JOVENS E O
ENSINO MDIO
JOVENS E FORMAO DOCENTE
NORMAL:
forma(ta)o docente*
3

ESTUDOS
Leny Cristina Soares Souza Azevedo
Professora Adjunta da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)
Doutora em Educao pela Unicamp
Ligia Karam Corra de Magalhes

Professora Adjunta da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)
Doutora em Educao pela UERJ
RESUMO: Com foco na formao de professores no Ensino

Mdio Normal no municpio do Rio de Janeiro, este artigo
aborda as representaes sociais de jovens alunas que estudam
numa escola pblica estadual, discutindo as trajetrias sociais e
escolares associadas escolha de um curso profissionalizante, bem
3
como perspectivas de trabalho. Nossa anlise aponta elementos
constitutivos do cenrio sociopoltico e econmico no qual se
desenvolve a educao para jovens das classes subalternas.
Organizado em partes integradas que conferem organicidade
reflexo, considera: as discusses a respeito de ser jovem
referidas em estudos atuais acerca do conhecimento das realidades,
prticas, questes polticas sobre jovens que frequentam o ensino
mdio; o questionamento das polticas para a formao docente
no ensino mdio; as contribuies da instituio investigada frente
PALAVRAS-CHAVE: Polticas formao. Finalizando, considera a necessidade de polticas
para o Ensino Mdio Normal;
consoantes com os princpios democrticos constituintes das
representaes sociais;
trabalho docente; Educao. prticas sociais emancipatrias, visando potencializar a influncia da
escola nas trajetrias sociais dessas jovens.
KEYWORDS: Policies for
teachers training; high school;
ABSTRACT: With a focus on teacher training at Normal School in Rio
social representation; teaching;
education. de Janeiro, this article discusses the social representations of young
female students who study in a public school, discussing the social and
academic trajectories associated with the choice of a vocational course
and prospects work. Our analysis indicates essential elements of socio-
political and economic scenario in which develops education for young
subaltern classes. Organized into integrated parts that give organic
reflection, considers: the discussions about being young specified
in the current studies about knowledge of realities, practices, political
issues about children who attend the school; questioning policies for
training teacher in high school; investigated the contributions of the
institution forward to training. Finally, consider the need for policies
*Artigo originado da
monografia contemplada com consonant with democratic principles constituents of emancipating
o 2 lugar do Prmio Ministro social practices in order to enhance the influence of school social
Gama Filho 2012. trajectories of these young people.

ESTUDOS
INTRODUO particularidades, a organizao do ensino e

as condies materiais e sociais da escola;
no segundo, discutimos sobre os significados
Falar e escrever sobre os jovens na atualidade de ser jovem no Brasil luz de teorias que
tarefa desafiante, considerando-se a embasam os conhecimentos, atitudes e funes

populao de aproximadamente 54 milhes assumidas pelas jovens nos mbitos social e
de brasileiros na faixa etria compreendida produtivo; no terceiro, apontamos pendncias
entre 14 e 29 anos, de acordo com os dados da polticas que interferem na formulao e
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios conduo do campo educacional para o EM;
(PNAD, 2006) e a enorme diversidade que e, no quarto, trabalhamos as pendncias
permeia a juventude brasileira, concretizada pedaggicas, a partir da anlise dos resultados
nas condies sociais e econmicas, nas obtidos na pesquisa realizada com base nas
diferenas geogrficas, de gnero, culturais, representaes sociais que articulam um novo
religiosas, dentre inmeras outras. perfil de qualificao profissional, definindo
Com base nas anlises de Moraes e Alavarse impactos para o trabalhador docente, sua
(2011), o ensino mdio (EM), parte importante formao e capacidade de adaptao a novas
3
da escolarizao desses jovens, consiste em situaes, bem como a compreenso da

uma etapa da educao bsica que, de lgica do aprender e ensinar. Por fim, tecemos
acordo com a Emenda Constitucional (EC) n. consideraes que remetem aos desafios e
59/2009, [...] tem sido objeto de um amplo embates presentes na formao inicial docente.
conjunto de trabalhos, os quais revelam, [...] Ressaltamos que o estudo com alunas
toda a sua complexidade social, poltica e concluintes do EM modalidade Normal
pedaggica (p. 808). justifica-se pelo fato deste momento se
Para empreender a discusso desse nvel configurar historicamente como profcuo para
de ensino, buscamos refletir sobre as as discusses acerca da retomada, no Estado
representaes sociais de jovens alunas que do Rio de Janeiro, do EM para a formao
frequentam o ensino mdio Normal na cidade de professores, trazendo suas velhas
do Rio de Janeiro, tomando por base uma limitaes e perspectivas, e pelas razes pelas
pesquisa realizada em 2010 e 2011, em quais essas jovens optam por um curso de
uma instituio pblica estadual, envolvendo profissionalizao docente, pois pertinente
quarenta e oito entrevistadas. A discusso conhecer algumas das expectativas e projetos
norteou as escolhas feitas por um curso que as direcionam para essa formao, em vez
profissionalizante, as polticas para o EM e as do ensino mdio regular.
expectativas e perspectivas das jovens alunas Assim, buscamos a compreenso do complexo
para se desenvolverem no mundo do trabalho. universo da cultura escolar que abrange a
Destacam-se estudos realizados sobre ser formao dos futuros profissionais da educao,
jovem, a legislao e a formao das alunas articulada s anlises sobre a necessidade de
na escola. construir alternativas pedaggicas para os
Nesse terreno, retomamos o amplo debate primeiros anos da Educao Bsica, tendo em
sobre a formao docente no EM, organizando vista as continuidades e mudanas na carreira
o artigo em quatro tpicos: no primeiro, docente.
refletimos a instituio, evidenciando as

ESTUDOS
ESPAO ESCOLAR: esto registrados no Projeto Poltico-Pedaggico
construdo em 2005, com a participao dos
lugar de trabalho e educao professores e coordenadores, e avaliado e
ampliado no incio de cada ano letivo, segundo
A escola pesquisada acolhe a 730 jovens do

depoimento da diretora.
ensino mdio, organizadas em seis turmas por
A o a b o rd a r m o s q u e s t e s re l a t i v a s
srie, sendo os 1 e 2 anos atendidos no turno
profissionalizao, 12% das alunas entrevistadas
da manh e os 3 e 4 tarde. Nas entrevistas
revelam insegurana e desconhecimento sobre
realizadas com professores e coordenadores das
os cursos oferecidos no ensino superior e
alunas de 3 srie, onde a mdia de 30 alunas
dizem no gostar e no querer ser professor,
por classe, foi declarado que boa parte das alunas
enquanto que para 22% dos jovens na 3 srie
so encaminhadas escola por suas mes, que
estudar no colgio pode ser a garantia para
acreditam que o EM relacionado formao
o ensino superior e desenvolvimento de uma
profissional representa uma possibilidade
profisso. Outros no sabem como o curso
concreta de insero no mercado de trabalho.
feito no ensino mdio poder contribuir para
O quadro de docentes e discentes trabalhando
3
o ingresso numa universidade ou profisso.
em 2010 e 2011 constava de 99 professores,
Essas questes vo ao encontro das pesquisas
3 funcionrios de apoio, 13 funcionrios
e estudos realizados por Leo, Dayrell e
terceirizados para a limpeza, 1 diretora-geral, 2
Reis (2011, p.1.079) que, ao analisar os
diretoras adjuntas e 2 coordenadores pedaggicos.
depoimentos de jovens pesquisados no Estado
Essa equipe objetivava: (1) desenvolver estratgias
do Par indica
poltico-pedaggicas para a organizao do
ensino, (2) garantir a qualidade educativa e
[...] que a constituio da condio
(3) promover prticas de gesto que visassem
juvenil vem ocorrendo de forma
estruturar a capacidade de deciso a respeito dos
mais complexa, com o jovem vivendo
servios essenciais da educao. Esses propsitos
experincias variadas e, s vezes,
[...] buscamos a compreenso do

complexo universo da cultura escolar
que abrange a formao dos futuros
profissionais da educao, articulada
s anlises sobre a necessidade de
construir alternativas pedaggicas
para os primeiros anos
da Educao Bsica.

ESTUDOS
contraditrias, expostos que esto escola, por ser reconhecida, principalmente

a universos sociais diferenciados, a pelos pais, como uma escola forte quanto ao
laos fragmentados, a espaos de ensino e tradio, preservando o controle e
socializao mltiplos, heterogneos a disciplina entre os alunos.
e concorrentes. Constitui-se como um Os registros apontam o excessivo valor aos

ator plural, produto de experincias prmios recebidos pela Secretaria Estadual,
de socializao em contextos sociais exibindo e reafirmando uma qualidade que
mltiplos, expressando os mais estimulada pela gesto pblica. A qualidade
diferentes modos de ser jovem. vai se legitimando pelo horizonte restrito da
competitividade, cuja medida a colocao no
Seja como for, cabe a pergunta: como a escola ranking das avaliaes externas.
responde formao e expectativas desses possvel perceber que a lgica gerencialista
jovens? imprime uma perspectiva empresarial, com o
O que foi possvel perceber nessa pesquisa deslocamento do foco da qualidade para a eficcia
aponta para a constituio de um consenso do processo educacional, buscando-se o mximo
entre os gestores e professores quanto nfase de resultado com o mnimo de custo. A exposio
3
excessiva atribuda s notas dos alunos e ao lugar dos resultados em atividades comemorativas reala
alcanado pela escola nas provas nacionais. as metas alcanadas, de acordo com estratgias dos
Murais colocados em diversos locais da instituio gestores, que pretendem divulgar os servios do
mostram os resultados alcanados e o incentivo colgio e, assim, dar conta dos servios prestados.
melhoria nas avaliaes internas e externas, Com base em Castro Neto e Castro (2011),
alm do resultado de vestibulares anteriores a reforma educacional no Brasil insere-se na
e o nmero de alunos que ingressaram em lgica do processo de adaptao da fora
universidades pblicas. As propostas da gesto do trabalho s novas exigncias do capital,
so sempre de recomendaes quanto ao estudo, ao mesmo tempo em que se articula com
elaborao dos exerccios, e isso acaba acirrando a necessidade de redefinio do papel do
a competio entre as classes. Estado, a administrao pblica comea a se
A elaborao de murais com a exposio dos reestruturar levando em considerao, tambm,
trabalhos e das mdias alcanadas incentivada o processo e os resultados das polticas pblicas,
por professores e coordenadores e realizada tomando como matriz os eixos da eficincia, da
durante o perodo de aulas, o que causa eficcia e da produtividade (p. 748).
disperso, pois os alunos conversam enquanto A quantidade e a qualidade do acervo foram
os professores esto ministrando as aulas. Isso apontadas pelos entrevistados como um aspecto
interfere negativamente na participao das positivo do trabalho da gesto da escola, embora
atividades desenvolvidas, tanto em sala de aula os alunos declarem que, muitas vezes, o acesso
quanto extraclasse, porquanto os alunos dedicam biblioteca impossibilitado pela falta de funcionrios
grande nmero de horas montagem desses que os atendam. O mesmo ocorre com os materiais
murais, o que os afasta da possibilidade de destinados s prticas esportivas, na medida em
aprofundar o estudo para alm da sala de aula. que cabe aos alunos dirigir-se coordenao
O incentivo ao estudo e manuteno das mdias para que os mesmos sejam liberados. Percebe-se,
foi considerado como um reforo na reproduo ento, que o acervo nem sempre viabilizado,
dos contedos e na manuteno do status da comprometendo o aproveitamento pedaggico.

ESTUDOS
A escola possui, de acordo com os dados levantados: A participao dos alunos na organizao,
aparelhos de TV, VHS, DVD, de som; salas de decorao e coreografias nestas festividades
informtica; retroprojetores; mapas; material de revela um aspecto importante na integrao
laboratrio; biblioteca com acervo atualizado para entre professores, alunos, gestores e funcionrios.

a consulta dos alunos; instrumentos musicais; e Nesse cenrio, a busca da qualidade
materiais para prticas esportivas. educacional pode ser identificada com
Para a utilizao desses materiais foi organizado a permanncia do aluno na escola e as
um sistema de agendamento, j que a escola medidas tomadas quanto ao processo ensino
possui grande nmero de alunos, mas, segundo aprendizagem apontam para a preocupao com
alguns professores, nem sempre possvel a melhoria da eficincia e eficcia do sistema de
incluir o uso de recursos pedaggicos em ensino (COSTA, 2009, p. 47), como se houvesse
seus planos de trabalho, pois os mesmos j se o caminho a seguir, j dado, sem que professores
encontram reservados. e alunos exeram o protagonismo que lhes cabe
Cabe ressaltar que a manuteno e melhoria nesse processo de ensinar e aprender.
do acervo resultado dos recursos destinados Observa-se, assim, que em geral as prticas
anualmente pela Secretaria Estadual de Educao pedaggicas desenvolvidas na escola de EM se
3
do Rio de Janeiro e complementada com a apresentam eivadas por certo pragmatismo,
realizao de bazares, festas e atividades que apontando que h muito a ser investido para
envolvem a comunidade escolar e seu entorno. que se instaure um ensino de qualidade.

ESTUDOS
CONSTATAES INICIAIS: partir dos anos finais do sculo XX que esse

panorama comea a se modificar um novo
estudos contemporneos olhar vai se construindo numa perspectiva
sobre o ensino mdio e poltica de compreenso da juventude, que
pessoas jovens
passa a ser concebida como objeto especfico

de interveno do Estado.
Para Sposito (2007), a crescente visibilidade da
Que significa ser jovem no Brasil hoje? Quem categoria juventude como alvo da ao pblica
so os jovens brasileiros? Quais so seus modos remete para os episdios de natureza violenta
de vida, gostos, projetos, sonhos? Que esperam envolvendo jovens e para os desdobramentos
do futuro? da conjuntura socioeconmica, provocando o
Para dar conta dessas questes, esse artigo debate do desemprego juvenil.
analisa as representaes sociais dessas Brzezinski (2008) aponta que h uma crise na
jovens, discutindo as trajetrias sociais funo da escola, uma vez que, ao longo do
e escolares associadas escolha de um sculo XX, estiveram presentes duas funes:
curso profissionalizante e as perspectivas de promover a apropriao do conhecimento
3
introduo no mundo do trabalho, explorando considerado socialmente relevante e formar

os sentidos atribudos educao, ao trabalho para a cidadania. Para a autora, as duas esto
e formao. em crise, seja pela dificuldade em realiz-las,
Freitas (2003) afirma que o tema da juventude seja pelo anacronismo em relao aos tempos
tem tomado corpo no Brasil nos ltimos presentes.
anos, ampliando e diversificando os focos Dessa forma, coloca-se em questo o direito
anteriormente existentes, colocando novas educao, o posicionamento do Estado
questes e desafios nas aes que tenham as frente funo da escola e a materializao de
pessoas jovens como alvo. As vises outrora polticas educacionais que garantam s jovens
predominantes concebiam o jovem como um alunas das camadas populares a ampliao da
problema social (SPOSITO, 2001), mas a escolarizao bsica, com qualidade.

ESTUDOS
Estudos recentes sobre os tempos juvenis em o estudo duas vezes e agora para
disputa no espao pblico tm mostrado que as ter minha carteira assinada preciso
anlises convergem sempre para as dimenses terminar o ensino mdio e por isto
do presente e do futuro: se o presente estou aqui.

marcado pela experimentao e pela aquisio
de direitos que propiciam a vivncia da condio Discutir e investigar a percepo dessas jovens
juvenil (DAYRELL, 2001), o futuro marcado alunas, concluintes do curso Normal requer,
pela preocupao com possveis inseres na segundo Gomes (2005, p. 278), saber o que
vida adulta, tendo o trabalho como categoria olhar, sob o risco de tudo olhar e nada ver,
mediadora entre os dois tempos. exigindo uma postura cuidadosa e atenta ao que
As mltiplas transformaes no cenrio dizem, sentem e questionam. Nesse contexto,
econmico, poltico e social, a partir da dcada o autor argumenta que, ao trabalhar as
de 1970, intensificando-se nos anos de 1980 representaes sociais, dois aspectos primordiais
e 1990 at os dias atuais, provocam inmeras precisam ser considerados: (I) entend-las
mudanas no mundo do trabalho e repercutem como prticas sociais concretas; (II) entender,
diretamente no mbito educacional, que se igualmente, que as representaes sociais
3
volta s demandas do mundo do trabalho, com no so simplesmente os resultados dessas
a rdua tarefa de propiciar a aproximao dos prticas, mas so as tramas do cotidiano, do
seus sistemas de ensino s necessidades do mundo material e subjetivo, atravs dos quais
mundo produtivo. indivduos e grupos interpretam o mundo e dele
Nesse sentido, observamos a preocupao se apropriam.
das mes com a escolarizao de suas filhas Para Moscovici (2009) pessoas e grupos criam
ao buscar vaga numa escola que tenha boa representaes no decurso da comunicao
visibilidade tanto em relao qualidade do e da cooperao. Representaes no so
ensino quanto segurana do espao escolar. criadas por um indivduo isoladamente. Uma
De acordo com as jovens entrevistadas, essas vez criadas, elas adquirem vida prpria,
so as razes principais dos familiares que circulam, se encontram, se atraem e se repelem
justificam a opo pela escola boa como e do oportunidade ao nascimento de novas
uma estratgia de investimento futuro, na representaes, enquanto velhas representaes
busca da empregabilidade, conforme segue morrem (p. 41). nesse movimento que
depoimento de uma aluna da 3 srie C/2010: possvel estudar as representaes, suas
propriedades, suas origens e seu impacto.
uma escola com regras como todo Essa breve abordagem acerca da Teoria das
colgio deve ter, e o ensino muito Representaes Sociais assinala parte importante
bom, at os professores, porque do referencial que embasa nosso trabalho, cuja
ns temos liberdade com diretores e proposta epistemolgica entende a realidade como
professores, coisa que eu no tinha constructo social e a temtica do trabalho docente
em outro colgio. como objeto de dilogo entre pesquisadoras
Aqui no tem essa histria de eu sou e jovens que escolheram a escola Normal para
a diretora e voc a aluna, tem que completarem sua formao no ensino mdio.
baixar a cabea. No tem isso no, A partir dessas consideraes, surgem novos
somos todos iguais. Eu j abandonei questionamentos:

ESTUDOS
Como se delinearam a trajetria e as vivncias primria e como professora polivalente.

de jovens alunas no espao escolar? Formar significa articular identidade pessoal
Qual tm sido a influncia e a contribuio e profissional, buscando-se compreender os
da instituio escolar para as jovens alunas em significados dos projetos de vida dos jovens
relao entrada no mundo do trabalho? alunos em relao entrada no mundo do

Quais as expectativas das jovens alunas no trabalho.
que tange entrada e permanncia no mundo Reconhecemos que o trabalho importante, e
do trabalho? no apenas sob a perspectiva da sobrevivncia
Acreditamos que a discusso acerca do trabalho como, tambm, por possibilitar outras
seja uma das grandes preocupaes no campo vivncias da condio juvenil, tais como o
das polticas pblicas para a juventude, com acesso ao lazer, ao consumo e realizao,
a necessidade de que haja projetos e aes alm de constituir componente essencial
concretas, tendo em vista o aumento da formao do indivduo como cidado. Mas,
excluso desse grupo social e a limitada oferta as contradies e dilemas dessa oportunidade
de oportunidades no mundo do trabalho. educacional no EM precisam ser investigadas,
Os estudos realizados sobre a formao do visando ampliar a reflexo sobre as relaes
3
professor, de acordo com Gatti e Barreto (2009), entre juventude, trabalho e educao e,
sugerem que: sobretudo, sobre os princpios e fundamentos
da formao (FREITAS, 2007, p.150-152).
[...] de um lado, a representao do Compreender essa teia de relaes sociais
magistrio como vocao, quando importante para estabelecer o dilogo
evocada como substituta dos saberes com as representaes sociais elaboradas,
especializados que informam a pois estas se constituem como formas de
profissionalidade docente, tende a conhecimento partilhadas na interao
minimizar a importncia do avano dos entre sujeitos e a sociedade em que esto
conhecimentos e da pesquisa sobre os inseridos, com o intuito de construir uma
saberes dos professores e sobre os determinada realidade. Arruda (2002) toma
prprios conhecimentos das reas de a expresso sbios amadores em Moscovici
referncia do currculo da educao para discutir que:
bsica. De outro, a persistncia da
representao do trabalho docente [] a representao social no
como vocao pode ser um indicativo uma cpia nem um reflexo, uma
de recontextualizao dos atributos imagem fotogrfica da realidade:
que acompanham o conceito, como a uma traduo, uma verso desta.
afetividade, a intuio e a criatividade Ela est em transformao como o
do ato educativo. (p. 291). objeto que tenta elaborar. dinmica,
mvel. Ao mesmo tempo, diante
No processo de formao do professor, da enorme massa de tradues
percebe-se que h outras representaes que que executamos continuamente,
permanecem subjacentes aos modelos de constitumos uma sociedade de sbios
formao, com forte conotao histrica: por amadores (MOSCOVICI, 1961) na
exemplo, as representaes como professora qual o importante falar do que

ESTUDOS
todo o mundo fala, uma vez que a
comunicao o bero e desaguadouro
PENDNCIAS POLTICAS:
das representaes. (p. 135). direito educao

Outro ponto relevante diz respeito aos Reformas educacionais, especialmente as
estudos sobre a juventude e as representaes relativas formao de professores, vm
sociais que sinalizam para as polticas sofrendo profundas transformaes desde
implementadas. Nessa linha de preocupao, a dcada de 1990, impulsionadas pelas
Abramo (2005), em seu estudo O uso recomendaes dos organismos internacionais
das noes de adolescncia e juventude aos pases perifricos, estabelecendo uma
no contexto brasileiro, discute que, no reestruturao em consonncia com o processo
Brasil, aes pblicas dominaram dos anos de um novo capitalismo que, por sua vez,
1980 aos 1990, constituindo-se em uma institui a necessidade de um novo perfil de
das principais matrizes por onde o tema da trabalhador, a partir do qual se generaliza o
juventude, principalmente a emergente movimento de implantao de um novo modelo
juventude dos setores populares, voltou a de formao. A concepo de educao
3
ser problematizado pela opinio pblica e a de um novo homem, cujo mote de sua
tencionou a criao de aes por parte tanto formao ser a de assegurar flexibilidade,
do Estado quanto da sociedade civil (p. 21). empregabilidade, multifuncionalidade e

ESTUDOS
polivalncia, bases para a capacidade de do magistrio e na expectativa da

adaptao do indivduo nova morfologia do profissionalizao, dentre outros,
trabalho (ANTUNES, 2005, p. 13), da abertura no equacionaro o problema, pelo
das economias, da mundializao do capital. contrrio aprofundaro o quadro. (p.
Nesse sentido, a educao profissional promove 145-146).

a individualizao da formao do trabalhador,
pelo qual se indica que cada um responsvel Neste sentido, as mudanas educacionais tm
na busca de competncias a serem alcanadas, sido as palavras de ordem para o mundo vivido,
com o desenvolvimento de habilidades bsicas e e um dos exemplos disso pode ser constatado
especficas, na procura de insero no mercado com o previsto na Lei n 11.274/2006, que
de trabalho. motivo de preocupao e perplexidade, em
Recorrentemente, segundo Evangelista (2009, p. face do despreparo do professor para atender
409), encontramos em documentos de agncias s exigncias da reestruturao do ensino
multilaterais e estatais, bem como na produo fundamental para nove anos e s mudanas na
acadmica, a demanda pela formao docente educao infantil, institudas formalmente em
indicada como crucial para a concretizao da 2006 (BRZEZINSKI, 2008 p. 180).
3
qualidade do ensino. Contribuem para tornar Cabe alargar a abordagem, considerando os

essa situao muito preocupante as notcias problemas concretos vivenciados pelas jovens
divulgadas pela mdia de que faltam, pelo menos, que frequentam o EM e as reais possibilidades de
30 mil professores no ensino fundamental (do 6 insero profissional que estes podem vislumbrar.
ao 9 ano) e em todo o EM. Ainda que a Lei 11.274/2006 retrate a inteno
A escassez de professores para a educao do MEC/SEB/DPE/COEF1 de construir polticas
bsica e a formao docente no podem, de indutoras de transformaes significativas na
acordo com Freitas (2007), ser caracterizadas estrutura da escola, nas formas de ensinar, de
como um problema conjuntural, nem mesmo aprender, de avaliar, implicando a disseminao
exclusivamente emergencial, isso porque: das novas concepes de currculo, conhecimento,
desenvolvimento humano e aprendizado,
O problema estrutural, produzido preciso ter presente que a democratizao do
historicamente pela retirada do Estado ensino no se d somente pela garantia do acesso,
da responsabilidade pela manuteno pois a desigualdade e a excluso ainda coexistem,
da educao pblica de qualidade principalmente a excluso gerada pelo no
e da formao de seus educadores. aprendizado ou pelo aprendizado insuficiente.
As alternativas conjunturais que Portanto, a busca pela qualidade da educao
vm sendo apontadas para o requer medidas para alm do campo do ingresso
enfrentamento deste problema a e da permanncia, mas aes capazes de reverter
complementao pedaggica em a situao de baixa qualidade da aprendizagem
licenciaturas paralelas, a presso da na educao bsica.
juventude pela profissionalizao aps Quando a Lei 11.274/2006, de acordo com
o ensino fundamental que coloca um o Plano Nacional de Educao PNE, institui o
grande nmero de jovens no exerccio ensino fundamental com nove anos de durao,
1 Ministrio da Educao - MEC; Secretaria de Educao Bsica SEB; Departamento de Polticas de Educao
Infantil e Ensino Fundamental - DPE; Coordenao Geral do Ensino Fundamental COEF.

ESTUDOS
[...] preciso ter presente que a
democratizao do ensino no
se d somente pela garantia

do acesso, pois a desigualdade
e a excluso ainda coexistem,
principalmente a excluso
gerada pelo no aprendizado ou
pelo aprendizado insuficiente.
atendendo crianas a partir dos seis anos de idade, aos elementos que determinam as polticas de
fica estabelecida uma poltica pblica afirmativa formao, entre estes as condies histricas de
de equidade social implementada pelo Governo sua produo, as correlaes de fora em presena
3
Federal, com inteno de oferecer maiores e as perspectivas tericas partilhadas.
oportunidades de aprendizagem no perodo Consultando a Resoluo SEEDUC (Secretaria de
da escolarizao obrigatria e assegurar que, Educao do Estado do Rio de Janeiro) n 4.376,
ingressando mais cedo no sistema de ensino, as de 18/12/2009, verifica-se que no corpo do
crianas prossigam nos estudos, alcanando maior texto mencionada a apreciao e aprovao da
nvel de escolaridade2. Tal implantao exigiu adequao da Matriz Curricular do Curso para as
adequaes na proposta pedaggica, no material escolas de ensino mdio da Rede Pblica Estadual
didtico, na formao do professor, bem como nas de Ensino. A Matriz Curricular apresentada
concepes de espao-tempo escolar, currculo, o resultado do trabalho do Centro de Estudos
avaliao, infncia, aluno, professor, metodologias. institudo em 2008, nas unidades escolares, a partir
Essas contradies e dilemas que marcam os antigos do debate de temas voltados para a formao
e novos arranjos sociais e educacionais necessitam profissional do professor, as tendncias do campo,
ser observados e analisados, contribuindo para o a organizao do currculo, a base nacional comum,
debate poltico, no sentido de pensar os jovens e a parte diversificada, a prtica como espao
sua insero no mundo do trabalho docente. formativo.
Com base nessas anlises, interessa-nos aprofundar Elencamos a seguir alguns pontos que merecem
a pesquisa sobre as aspiraes da juventude destaque acerca desses dispositivos legais para
que escolhe esse curso profissionalizante para a formao de professores no EM Modalidade
apreendermos o sentido dessa profissionalizao Normal, que se configuram como questo
e as polticas que assinalam uma lgica que polmica. Isso porque a Resoluo do CNE/CEB3
ambiciona promover mudanas sociais atravs n1, de 20/08/2003, que dispe sobre os direitos
da educao, vinculando expanso do ensino dos profissionais da educao com formao
a discursos de valorizao na formao inicial de nvel mdio, instrumento que reafirma
docente. Para isso, faz-se necessrio recorrer e complementa o prescrito no art. 62 da Lei
2 Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br/seb/arquivos/pdf/Ensfund/noveanorienger.pdf>

3 Conselho Nacional de Educao - CNE; Cmara de Educao Bsica - CEB.

ESTUDOS
de Diretrizes e Bases da Educao Nacional de formao de professores pouco resolvero a

- LDB, que admite como formao mnima falta de docentes qualificados para a educao
para o exerccio do magistrio na educao bsica, principalmente para o desenvolvimento
infantil e nas quatro sries iniciais do ensino educacional nas sries iniciais do ensino.
fundamental a oferecida em nvel mdio, na Simultaneamente, a histria comprovar o

Modalidade Normal. (BRZEZINSKI, 2008). alcance de indicadores de qualidade, j que os
Brzezinski discute que, sob a tica do direito resultados qualitativos divulgados nos dados
pessoal e intransfervel, a resoluo representa oficiais sobre a escola pblica, infelizmente,
avano, considerando que resguarda, por apontam para a desqualificao no ensino
toda a vida, o direito do professor formado fundamental e, mais ainda, a falncia do ensino
em curso profissionalizante do EM. Segundo mdio. (p. 169).
a autora, sob a perspectiva do movimento Diante desse breve panorama acerca da situao
que defende a formao em nvel superior de pessoas jovens frente ao mundo do trabalho,
do professor nas sries iniciais do ensino, inegvel que este se configura como de suma
a resoluo um retrocesso. Esse nvel de importncia para os segmentos juvenis. Coloca-
formao serve como obstculo busca, pelos se em debate o fato de que a manuteno do
3
jovens, do curso de Pedagogia. nvel mdio Normal reafirma-se como poltica,

Assim, ao focalizarmos a expanso, no Rio de desconsiderando o Plano Nacional de Educao,
Janeiro, de cursos EM Normal, pretendemos que estabelece metas para a formao superior
discutir a consolidao da formao nesse dos professores da educao bsica.
nvel de ensino como poltica pblica, no Para Freitas (2007), com o oferecimento
transitria. Nesse contexto, buscamos explicitar desse curso, evidencia-se o divrcio entre as
os sentidos do acesso e permanncia nos necessidades atuais da educao infantil e ensino
cursos e a incorporao desses jovens alunos fundamental com a proposta de formao da
na luta permanente por novas oportunidades juventude no ensino mdio para a docncia. Da,
educao. a relevncia de se discutir o trabalho que vem
Brzezinski (2008) ressalta que aes pontuais sendo realizado para fazer frente ao trabalho
concreto para as sries iniciais do ensino.
PENDNCIAS
PEDAGGICAS: a escola,
as jovens alunas e as
representaes sobre a
formao e o trabalho
Nos anos de 2010 e 2011 foram registrados
os momentos de entrada na escola de EM
pesquisada de uma expressiva maioria feminina
que frequenta essa instituio. Em dias de

ESTUDOS
comemoraes escolares, 92% das jovens que A escolha pela escola teve como fator
participam das festividades iam de saia azul determinante as ponderaes feitas pelas mes
marinho com pregas, meias brancas, camisa que defenderam a continuidade dos estudos, a
branca e sapato preto. Ao observarmos essas terminalidade do ensino mdio e a possibilidade

jovens vestidas com o uniforme, rememoramos as de serem introduzidas num ambiente de trabalho
normalistas que marcaram com suas vestimentas com maiores vantagens que nas atividades
o incio do sculo XX. Muitas dessas jovens eram que as jovens desenvolvem atualmente. Com
provenientes das classes mdias e buscavam a base nos depoimentos, verificamos que 43%
formao de professoras primrias, objeto das mes finalizaram o ensino mdio, 16%
de sonhos e de orgulho profissional nas capitais concluram o ensino fundamental e as demais
importantes do pas. Assim, no imaginrio da alunas no responderam sobre a escolaridade
poca foi-se construindo a protagonizao da da me. importante destacar que somente 8%
escola como lugar digno da instaurao de uma das entrevistadas relataram que o pai tambm
nova ordem para efetuar o progresso educar as foi aliado da me pela escolha do magistrio.
crianas brasileiras. Nas entrevistas, constatamos que 14% das
Visualizamos a complexidade que envolveu as jovens acreditam que ser possvel conciliar a
3
relaes polticas, materiais e educacionais no vida domstica, a criao de filhos no futuro e a
passado e que deixou vestgios nas propostas, carreira docente.
discursos, interesses, sonhos e sociabilidades Para essas jovens, a vizinhana teve um papel
na concretizao da formao docente. importante na escolha da escola ao enaltecer
Com toda a carga histrica, que motivos aspectos positivos da Instituio: (1) as filhas j
desencadearam a escolha pela escola de estudaram nessa Escola; (2) a localizao no centro
magistrio na atualidade? da cidade onde nibus, trem e metr facilitam
As jovens entrevistadas tm de 17 a 23 anos o deslocamento; (3) a segurana, uma vez que
de idade e desenvolvem sua formao, como no existe registro de violncia na instituio; (4)
j mencionado anteriormente, em escola a permanncia do quadro docente e o registro de
pblica estadual que oferece o EM modalidade poucas faltas de professores; (5) a comunicao
Normal. Nesta parte do texto, consideraremos eficiente entre gestores e alunos e/ou famlias,
trs dimenses para anlise: a influncia da que so recebidos e ouvidos; e (6) a prioridade
famlia e vizinhana na escolha da escola, os conferida ao estudo e disciplina.
sentidos atribudos ao trabalho e a formao Todos esses fatores motivam as famlias e
pedaggica na escola. evidenciam o envolvimento da comunidade
Nas entrevistas realizadas com 48 jovens alunas, escolar na instituio. As famlias participam das
apuramos que 43% so provenientes das Zonas festividades, formaturas e existe representao de
Norte e Oeste do municpio do Rio de Janeiro, das mes nos conselhos escolares. Segundo Ribeiro
quais 22% trabalham nos seus bairros, prximo et al. (2010), adolescentes que residem em
as suas residncias, desenvolvendo atividades nos vizinhanas em que a maior parte das pessoas
variados segmentos do comrcio; enquanto que termina o ensino mdio e alcana o ensino
37% trabalham no centro da cidade e costumam superior se sentiro compelidos a fazer o mesmo.
sair do trabalho no final da manh, dirigindo-se Os estudos desses autores apontam que
escola no centro da cidade, no horrio vespertino. crianas e adolescentes aprendem sobre quais
As demais alunas no trabalham. comportamentos so considerados aceitveis

ESTUDOS
a partir do exemplo dos adultos com quem meus pais, mas quero fazer Enfermagem.
interagem nas vizinhanas, mostrando que o Na minha classe poucas colegas pensam
mecanismo de socializao est relacionado aos em ser professoras. Vo fazer vestibular
modelos de papel social e representaes sociais para Direito, Administrao de Empresas,
que transitam em determinados locais. Psicologia. (Aluna da 3 srie B/2011).

Outro dado importante diz respeito ao sentido Para concluir o ensino mdio mais fcil
atribudo ao trabalho e formao pelas jovens, aqui, porque as disciplinas matemtica,
famlias e escola. Os relatos abaixo mostram esse qumica, fsica e outras no fazem parte do
reconhecimento: currculo do magistrio. Essas disciplinas eu
e minhas colegas temos mais dificuldades
Eu sou muito vaidosa e gosto de e nossas famlias acham importante
comprar roupas, sapatos e isso eu s fazermos o ensino mdio. Eu quero
consigo trabalhando. Tambm gosto de arrumar um lugar melhor para trabalhar
maquiagem e com o trabalho posso ser e fazer faculdade de Turismo. (Aluna 3
mais independente. Estar estudando da srie B/2011).
porque quero melhorar na vida, ter uma
3
casa prpria, poder viajar. Penso muito De acordo com Sposito (2003), haveria nos
nisso. (Aluna da 3 srie B/ 2011). dias atuais uma maior atrao dos smbolos
Todos na minha casa trabalham. Minha juvenis marcas, roupas, msicas, etc. , o que
me trabalha na Zonas Sul do Rio h muito corresponde ao primeiro depoimento acima, de
tempo numa casa de famlia. Eu trabalhei uma aluna da 3 srie B. Tambm est presente
por l um tempo ajudando a tomar conta a representao de crescimento atravs do
das crianas, mas hoje eu estou numa loja trabalho nos demais registros. Ao mesmo tempo,
vendendo roupas femininas. puxado, haveria uma certa decepo em relao ao
porque tenho que trabalhar aos sbados, universo escolar. Nos estudos de Madeira (1986)
ento o estudo, e o trabalho no futuro so citados a importncia do trabalho entre as
como professora poder garantir eu ter camadas populares como um valor cultural e as
folgas no sbado e domingo. (Aluna da famlias como transmissoras de uma ideologia do
3 srie C/2010). trabalho, sendo este um provedor de status na
Minha me e meu pai estudaram pouco hierarquia familiar. O trabalho estaria no centro dos
e por isso repetem muito a importncia projetos de vida e das estratgias de socializao e
de eu estar estudando. A escola me reproduo das camadas mais pobres.
cansa um pouco, mas eu posso ter mais Considerando os registros feitos pelas jovens
liberdade, viajar, comprar o que quero alunas, podemos questionar os elementos que
com o trabalho. (Aluna da 3 srie B/2011) apontam substantivamente para o significado
Eu no sei se quero ser professora, mas do trabalho e da formao. As representaes
quem sabe consigo depois ir para uma acerca do trabalho para essas jovens direcionam-
faculdade e vou melhorando e ter um se para a necessidade, fonte de independncia,
trabalho mais remunerado? (Aluna da 3 crescimento e auto-realizao. Quanto formao,
srie A/2010). existe o forte ideal de continuar os estudos numa
No desejo seguir a carreira de magistrio. universidade. Consultando as professoras e
Vim para essa escola por insistncia dos os registros da escola dos egressos, as alunas

ESTUDOS
c) o entendimento de que o trabalho relaciona-se a
uma fonte de independncia, pois este significado
praticamente universal onde transparece em
todo o tipo de jovem, de acordo com as anlises

de Branco (2008), que reflete acerca da atrao
que o trabalho exerce sobre o jovem;
d) o trabalho se expressa pela metforas
crescimento e auto-realizao, que
envolvem as transformaes no aparato
produtivo e seus elos com a dinmica do
mercado de trabalho (Guimares, 2008, p.
169). So fatores que explicam oportunidades
ingressam, ao sarem da escola de ensino mdio preenchidas e percursos desenvolvidos nos
Normal, em instituies pblicas e privadas de diversos ambientes de trabalho;
ensino superior, e a maioria acaba fazendo a e) as formas de conceber o curso de formao
opo pelo ensino privado e consegue bolsas docente no ensino mdio quanto s facilidades
3
de estudo para esse fim. Em 2011, a escola curriculares, sejam pelas disciplinas consideradas
computou que das 82 formandas no ano de como de exigncias menores para a concluso
2008, 21% conseguiram acesso ao ensino da escolaridade de nvel mdio, sejam pelas
superior na rede privada, tendo sido aprovadas metodologias de trabalho pedaggico que
nos seguintes cursos: Licenciaturas, 6%; privilegiam atividades em grupo. De certa
Administrao de Empresas, 9%; Turismo, 6%. forma, parece-nos que essas experincias
Em instituies pblicas, foram aprovadas 3% em grupo no tm sido slidas e reforam a
das formandas. fragmentao. Nas pesquisas observamos que
Seja como for, ao examinarmos os depoimentos so distribudas nos grupos diferentes funes
das jovens alunas, identificamos: entre os componentes, cumprindo-se a atividade
a) a importncia do trabalho entre as camadas solicitada pelo professor, onde uma das alunas
populares, como um valor cultural; e as famlias, digita o trabalho, outra apresenta, outra pesquisa
segundo Guimares (2008), atuam como e assim por diante. Essas atitudes revelam
transmissoras de uma ideologia do trabalho, pouco investimento na autonomia intelectual e
sendo este um provedor de status na hierarquia aprendizado coletivo.
familiar. Para esta autora, o trabalho representa Para De Rossi (2005), pensar sobre o cotidiano
a possibilidade de um espao de liberdade e de das escolas, pela via da organizao da cultura
consumo, principalmente quanto definio escolar, significa reconhecer como o Estado
dos itens de consumo como disseminao de utiliza a escola como recurso de convencimento
smbolos juvenis; e de emotividade bastante mobilizador para
b) a vida escolar representa para as famlias um banir individualidades e para fazer a converso
lugar de crescimento pessoal e profissional, pela subjetividade sem alterar as condies
podendo oferecer maiores chances de ocupao materiais dos sujeitos envolvidos. Dessa forma,
no mercado de trabalho, diferentemente dos a pesquisa realizada na instituio revela a
seus pais que, de acordo com os depoimentos, priorizao do produto em detrimento do
tiveram a escolaridade inconclusa; processo.

ESTUDOS
CONSIDERAES FINAIS
Alm das discusses apresentadas nos tpicos anteriores,
fundamental apontarmos algumas questes que so inerentes aos
desafios e embates da formao inicial docente desenvolvida no

ensino mdio.
A ttulo de sntese, formulamos algumas consideraes que se
destacam como emergenciais e que instigam os modos prprios
de conceber a formao, o trabalho e a condio juvenil. So eles:
a) a socializao do saber entre os professores requer sensibilidade
para amadurecer o convvio, a troca de experincias, conhecimentos
e a afetividade. Tambm exige a preparao para o trabalho em
grupo, buscando vencer o desafio da elaborao individual e
atualizao ininterrupta. Esta qualidade do trabalho remete a uma
autocrtica constante para encontrar subsdio e apoio didtico para
3
a garantia do investimento da gesto participativa;

b) pensar a educao numa perspectiva democrtica requer,
de acordo com Oliveira (2008), uma organizao do trabalho
pedaggico, visando compreenso dos fenmenos histricos,
cientficos e sociais, onde as discusses entre gestores, professores,
alunos e outros que integram a comunidade escolar podero
representar um acrscimo formao dos jovens estudantes que
cursam o ensino-mdio Normal. Para o desenvolvimento dessas
atividades educativas, imprescindvel dispor de tempo para
reflexo das ideias dos diferentes professores e demais envolvidos
no processo ensino-aprendizagem. Mas o que presenciamos o
dispersar entre as mil atribuies urgentes de uma escola, as funes
burocrticas emperrando o pensar e fazer pedaggico.
Partindo das observaes feitas na escola, questionamos que as
tarefas administrativas vm absorvendo cada vez mais o tempo
do diretor e dos coordenadores pedaggicos, esvaziando espaos/
tempos de discusses poltico-pedaggicas inerentes s prticas
escolares. Dessa forma, ficam de fora as mltiplas possibilidades do
fazer, organizadas a partir de contextos especficos em que se d
o processo de ensino-aprendizagem, do necessrio rigor cientfico
sobre os contedos a serem trabalhados, bem como da efetiva
participao do corpo docente.
Diante do trabalho que vimos desenvolvendo, entendemos a
escolha profissional na sua articulao com mltiplas relaes
sociais, estabelecidas desde cedo na vida de cada um de ns.
Portanto, produto da histria de vida dos sujeitos engendrada a
partir dessas relaes, das prticas sociais intrnsecas cultura, ao

ESTUDOS
meio econmico social, assim como s especificidades prprias dos
contextos em que estamos inseridos.
Dessa forma, podemos dizer que essa escolha da profissionalizao
no uma questo simples, na medida em que atravessada por

contradies: o desejo da famlia; a concretizao da brincadeira
infantil de brincar de ser professor, reforando o lugar social
impresso na representao de ser professor, ligado profisso
feminina, maternagem, ao doar-se para o outro, vocao, como
chamamento; a certeza do emprego imediato; ao lugar do saber,
encerrando significados sociais.
Para muitas dessas jovens, a condio socioeconmica impulsiona
essa busca profissional que parece exigir menos, pois, como
discute Saviani (2009), o modelo didtico-pedaggico dos cursos
de formao de professores que prevalece nas Escolas Normais, ou
seja, na formao de professores primrios [...] vir em decorrncia
do domnio dos contedos do conhecimento logicamente
3
organizado, sendo (a formao pedaggica) adquirida na prpria
prtica docente ou mediante mecanismos do tipo treinamento em
servio (p.149). Esse professor treinado analisado por Kuenzer
(1999) como aquele que precisa apenas cumprir tarefas, a quem
compete realizar um conjunto de procedimentos preestabelecidos
(p. 182), retirando de seu trabalho a dimenso de cientista e
pesquisador de educao, e transformando-o em um profissional
que a autora denomina como professor tarefeiro.
Assim, podemos afirmar que o trabalho docente em estabelecimentos
pblicos no pode deixar de considerar que a escola, tal como existe
hoje, est marcada por uma forma especfica de organizao e que
esta reflete as grandes controvrsias sobre o tema.

ESTUDOS
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ESTUDOS
RIO CAPITAL SUSTENTVEL
4
RIO CAPITAL
SUSTENTVEL:
importncia da poltica
climtica, da gesto dos
recursos slidos e dos
recursos hdricos
ESTUDOS
Nelson Moreira Franco
Gerente de Mudanas Climticas e Desenvolvimento Sustentvel da SMAC1
Claudia Froes Ferreira

Coordenadora de Resduos Slidos da SMAC
Alexandre De Bonis
Coordenador de Recursos Hdricos da SMAC
Anna Saramago
Biloga da Coordenadoria de Resduos Slidos da SMAC
Gabriela Caiuby

Engenheira ambiental da Gerncia de Mudanas Climticas da SMAC
RESUMO: A poltica climtica da cidade do Rio de Janeiro,
4
coordenada pela Gerncia de Mudanas Climticas e
Desenvolvimento Sustentvel da Secretaria Municipal de Meio
Ambiente, vem sendo implementada por uma moderna, gil e
intensificada atuao que envolve a transversalidade entre as
diversas reas da administrao municipal e slidas parcerias
com instituies acadmicas de excelncia, atravs de aes
compartilhadas, como projetos, pesquisas, e atividades inovadoras
nos diversos setores visando sempre a disseminao de conceitos
PALAVRAS-CHAVE: Poltica e prticas de sustentabilidade e reduo das emisses de gases de
climtica; descarbonizao;
resduos slidos; recursos efeito estufa. Nesse contexto, tambm se insere a poltica de gesto
hdricos; Rio Capital de resduos slidos e de recursos hdricos da Prefeitura do Rio de
Sustentvel. Janeiro, dentro da estratgia de governo: Rio Capital Sustentvel.
KEYWORDS: Climate
policy; decarbonizing, solid ABSTRACT: The Rio de Janeiro citys climate policy, coordinated by the
waste, water resources, Rio Climate Change and Sustainable Development Management Office of the
Sustainable Capital. Municipal Environment Department, is being implemented by a modern,
agile and enhanced performance that involves intersections among
the various areas of municipal administration and strong partnerships
with academic institutions of excellence through shared actions, such
as projects, research and innovation activities in various sectors aiming
always at the dissemination of concepts and practices of sustainability and
reducing emissions of greenhouse gases. In this context, the solid waste
and water resources management is also part of the sustainable policy
1 SMAC Secretaria Municipal de
of the Municipality of Rio de Janeiro, in the government strategy: Rio
Meio Ambiente. Sustainable Capital.

ESTUDOS
INTRODUO considerando, alm da dimenso ambiental,

tecnolgica e econmica, a dimenso cultural
e poltica, que exige a participao democrtica
Alcanar a sustentabilidade nas aes dos de todos os segmentos da sociedade.
governos municipais e melhorar a qualidade A poltica climtica da cidade, coordenada
de vida do cidado exigem planejamento e pela Gerncia de Mudanas Climticas e
integrao dos rgos municipais. A Prefeitura Desenvolvimento Sustentvel (GMCDS) da
do Rio de Janeiro tem feito um grande esforo Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC)
na superao de desafios ambientais para a vem sendo implementada por uma moderna,
administrao de uma cidade com 6,3 milhes gil e intensificada atuao que envolve a
de habitantes, ressaltando a implantao e transversalidade entre as diversas reas da

o gerenciamento de uma poltica carioca de administrao municipal e slidas parcerias
mudanas climticas. com instituies acadmicas de excelncia,
Nas ltimas quatro dcadas, o Brasil viveu atravs de aes compartilhadas, como projetos,
um processo de mudanas econmicas e pesquisas, e atividades inovadoras no setor de
sociais caracterizado pela modernizao gesto de resduos slidos, recursos hdricos,
da economia e intenso fluxo migratrio transportes, urbanismo, energia e defesa civil,
em direo aos principais centros urbanos entre outros, visando sempre a sustentabilidade
do pas, notadamente Rio de Janeiro e So com foco na descarbonizao das atividades da
4
Paulo. Entretanto, essa urbanizao acelerada Prefeitura do Rio e na mitigao e adaptao s

resultou na ocupao desordenada do espao mudanas climticas.
urbano atravs de intervenes desconexas Em se tratando da gesto de resduos
com intensa verticalizao, compactao e slidos da cidade, a adoo de prticas
impermeabilizao do solo, supresso de sustentveis inquestionvel quando se
vegetao e cursos dgua e esse processo ainda observam os investimentos para remediao
teve outro agravante: no foi acompanhado de de reas degradadas e para melhoria na coleta,
um planejamento de expanso de infraestrutura transferncia e disposio final dos vrios tipos
e de servios, comprometendo tanto a qualidade de resduos gerados, acarretando na reduo
de vida das populaes quanto o ambiente dos gastos relacionados sade pblica,
natural. conservao urbana e preservao dos
fundamental que uma metrpole como ecossistemas.
o Rio de Janeiro promova a transformao Quanto gesto dos recursos hdricos, as
desse modelo de explorao desordenada do construes e os modelos de urbanizao
meio ambiente, que, alm de produzir custos levaram ao aumento da impermeabilizao do
sociais danosos para a populao e para o solo, ao acrscimo de efluentes e de resduos
poder pblico, contribui de forma decisiva slidos, resultando na reduo da oferta e
para o aumento dos impactos resultantes comprometendo a qualidade dos recursos
das mudanas climticas na cidade. Neste hdricos. As alteraes rotineiras nas regras
sentido, a atual administrao municipal tem dos usos do solo tambm impactam o balano
envidado esforos para a execuo de projetos de energia entre superfcie e atmosfera.
e programas direcionados principalmente Esses fatores conjugados tendem a produzir
ao enfrentamento das mudanas climticas, variaes nos ecossistemas e microclimas,

ESTUDOS
proporcionando temperaturas locais mais altas
e favorecendo a ocorrncia de chuvas intensas
A poltica climtica da
nos conglomerados urbanos, prejudicando
tambm a flora, a fauna e os agroecossistemas.
cidade [...] vem sendo
Grandes cidades, como o Rio de Janeiro, implementada por
refletem vrios traos dessa questo, com uma moderna, gil e
enchentes recorrentes, comprometimento intensificada atuao que
da qualidade das guas fluviais, insuficincia envolve a transversalidade
do sistema de abastecimento de gua e uma
entre as diversas reas da
descoordenada explorao dos mananciais

subterrneos. administrao municipal e
slidas parcerias
POLTICA MUNICIPAL
SOBRE MUDANA 2012, 16% em 2016 e 20% em 2020, com
DO CLIMA E relao s emisses registradas em 2005. Isso

mostra o comprometimento da Prefeitura com
DESENVOLVIMENTO a causa climtica. Para que isso seja vivel,
SUSTENTVEL DO RIO DE todas as obras, programas, aes e projetos
4
JANEIRO da Prefeitura devem considerar as metas de
reduo estabelecidas.
A Lei Municipal n 5.248/2011 tem como Outros importantes instrumentos de combate s
objetivos a estratgia para reduo das mudanas climticas foram criados, tais como:
emisses e poltica de adaptao aos efeitos das o Frum Carioca sobre Mudana do Clima e
mudanas climticas; o estmulo modificao Desenvolvimento Sustentvel, composto por
dos padres de produo e de consumo, segmentos representativos dos setores pblico,
atividades econmicas, transporte e uso do privado e da sociedade civil, tendo um papel
solo; e o aumento das fontes renovveis nas de consultoria para as aes de mitigao
matrizes energticas. e adaptao do Executivo Municipal; e o
As principais diretrizes que levaram criao Fundo Municipal sobre Mudana do Clima e
da lei foram, entre outras: o estabelecimento Desenvolvimento Sustentvel, que ir direcionar
de objetivos qualificveis, reportveis e aplicaes pblicas e privadas.
verificveis de reduo de emisses, atualizando Para o xito do cumprimento da lei, na
e publicando a cada quatro anos, o Inventrio busca da aprovao de uma regulamentao
Municipal de Emisses de Gases do Efeito Estufa eficiente, foram feitas articulaes entre a
(GEE); e a promoo de pesquisas, produo e SMAC e outras dez secretarias municipais,
divulgao de conhecimento sobre mudanas seis rgos da administrao indireta e trs
climticas. instituies da sociedade civil, por meio de
Para que a lei possa ter um efeito mais concreto, 74 tcnicos participando ao longo de mais de
foram estipuladas, pela primeira vez no Brasil, quatro meses, e a realizao de 30 reunies
metas de reduo de GEE da cidade, ficando tcnicas, workshops, palestras, visitas tcnicas
determinada a reduo de 8% dos gases em e seminrios.

ESTUDOS
INVENTRIO E CENRIOS O Rio de Janeiro foi a primeira cidade da

Amrica Latina a elaborar um inventrio e
DE EMISSES DOS GEE em 2013 publicou seu terceiro inventrio,
DA CIDADE DO RIO DE atravs de um convnio com a COPPE/
UFRJ2. Assim, foram identificados os nveis
JANEIRO de emisses considerando o ano de 2012
e atualizado o Plano de Ao para Reduo
O inventrio, principal norteador da poltica de Emisses do Municpio do Rio de Janeiro.
climtica, revela o estado atual dos nveis de De acordo com os resultados do ltimo
emisso de GEE decorrentes das atividades inventrio, o Municpio do Rio de Janeiro
socioeconmicas no municpio, a partir da emitiu 22,6 milhes de toneladas (Mt) de

anlise das diversas fontes de emisses de GEE. CO2 equivalente. Considerando os setores
Um inventrio de GEE bem estruturado e gerido de atividade econmica, transportes foi o
serve a vrios objetivos: desde a gesto de que mais emitiu em 2012, respondendo por
risco de emisses de GEE at a identificao de 30% das emisses, seguido pela indstria
oportunidades de reduo, incluindo programas (11+10=21%), pelo setor de produo e
voluntrios de reduo ou remoo de GEE, transformao de energia (14+6=20%) e pelo
aprimoramento regulatrio, reconhecimento de tratamento de resduos (8+3=11%), conforme
pioneirismo e antecipao de medidas. ilustrado na Figura 1.
4
Figura 1: Participao dos subsetores nas emisses de

GEE totais do Municpio do Rio de Janeiro em 2012
Fonte: SMAC/COPPE.
2 Coppe/UFRJ - Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa de Engenharia

ESTUDOS
Os demais setores uso de energia na
GERENCIAMENTO DE
agropecuria, uso de produtos industriais,
mudana de uso do solo e atividades RESDUOS SLIDOS
agropecurias somados, no chegam a 1%
das emisses. O municpio gera aproximadamente 10.000
toneladas dirias de resduos slidos urbanos,
entre outras tipologias de resduos slidos.
POLTICA DE RESDUOS A evoluo da gesto de resduos slidos
SLIDOS DA CIDADE no municpio comeou em 2010, com a
construo da nova Central de Tratamento

Buscando reduzir as emisses do setor de de Resduos (CTR-Rio), no municpio vizinho
resduos, a Lei da Poltica Municipal sobre de Seropdica/RJ. Isto representou um marco
Mudana do Clima e Desenvolvimento para a sustentabilidade na poltica pblica
Sustentvel tambm estabeleceu estratgias municipal, qualidade e proteo ambiental do
de mitigao e adaptao para as aes Rio de Janeiro.
referentes ao gerenciamento de resduos, sendo A CTR-Rio foi construda de forma
os resduos slidos urbanos (RSU) responsveis ambientalmente correta para recebimento
por 71% da gerao de GEE no setor, em 2012, e disposio dos resduos slidos em aterro
conforme a Figura 2. projetado com alta tecnologia. Na construo
4
Figura 2: Participao nas Emisses de GEE do Setor de Resduos
Fonte: SMAC/COPPE.

ESTUDOS
do aterro sanitrio foi empregado um moderno O AMJG, desde seu encerramento em junho de
sistema de impermeabilizao inferior com 2012 vem mantendo os sistemas de tratamento
mantas reforadas de polietileno de alta de chorume, de monitoramento ambiental e
densidade (PEAD) e argila compactada, alm geotcnico em operao com o compromisso
de redes de sensores para identificao imediata de estender estes controles por um perodo
de vazamentos; sistemas de drenagem de de 15 anos e de funcionar como um polo de
chorume; queima do biogs em flare (em altas extrao de biogs para fins energticos. De
temperaturas) e a previso de uma unidade fato, desde 2010, o biogs, rico em metano
de tratamento com gerao de energia, que da decomposio do lixo, captado no aterro,
venha a receber pelo menos 10% dos resduos atravs de uma rede dotada de 301 poos de
slidos urbanos. captao, e queimado em altas temperaturas.
Figura 3: CTR-Rio, em Seropdica/RJ

4
Fonte: Ciclus.
A entrada em operao progressiva da CTR- Esse processo de queima, que transforma o

Rio em 2011, quando passou a receber 1.150t metano em gs carbnico, responsvel pela
resduos/dia, permitiu a desativao gradual reduo significativa de GEE, uma vez que o
do Aterro Metropolitano de Jardim Gramacho metano 21 vezes mais poluente que o dixido
(AMJG), maior aterro da Amrica Latina, em de carbono (COPPE/UFRJ).
Duque de Caxias/RJ, no decorrer do ano de 2012. A partir de novembro de 2013, o biogs captado

ESTUDOS
Figura 4: AMJG Estao de Tratamento do Chorume

4
Fonte: Comlurb.
no AMJG vem sendo utilizado pela Reduc3 como - Obrigatoriedade de utilizao de misturas
fonte combustvel, aps passar por uma complexa asflticas contendo borracha de pneus
unidade de purificao, permitindo a reduo do inservveis na pavimentao das vias
consumo de gs natural, combustvel fssil, no expressas e rodovias no municpio (Decreto
processo operacional da refinaria e contribuindo Municipal n 34.873/2011) - Vem permitindo
sensivelmente para a reduo de emisses de GEE. o reaproveitamento mensal de cerca de
Vale tambm destacar que, para viabilizar o 15.600 pneus inservveis, que equivalem
encerramento do Aterro Metropolitano de a 78 toneladas de borracha que deixam
Jardim Gramacho, aps 34 anos de operao de ser lanadas no meio ambiente. A
ininterrupta, foram indenizados 1.709 catadores prefeitura consome atualmente cerca de
cadastrados ao longo desses anos. 520 toneladas de asfalto borracha contendo
15% de borracha de pneus que necessitam
IMPORTNCIA DO MARCO de descarte adequado (Fonte: Secretaria

Municipal de Obras - SMO).
REGULATRIO NO SETOR - Obrigatoriedade de utilizao de agregados
DE RESDUOS SLIDOS reciclados de resduos da construo civil
(RCC), em obras e servios de engenharia
Importantes iniciativas e ganhos ambientais realizados pelo municpio (D.M. n 33.971/2011)
significativos so registrados com o cumpri- - Tem permitido o reaproveitamento, no prprio
mento dos dispositivos legais recentemente local de gerao, dos RCC gerados pelos
aprovados no municpio, como: grandes empreendimentos em implantao na
3 Reduc Refinaria de Duque de Caxias, da Petrobras.

ESTUDOS
cidade, tais como: a reforma do Maracan; a

remodelagem do sambdromo com a demolio [...] a Prefeitura do Rio
da Cervejaria Brahma; a renovao da rea vem estudando diferentes
do Porto com suas inmeras demolies e alternativas sustentveis
obras virias. Com isso grande quantidade para o reaproveitamento da
de RCC deixou de ser disposto no meio poda da arborizao urbana,
ambiente e o seu reaproveitamento in loco com o objetivo de gerar
contribuiu tambm para a no emisso de
benefcios econmicos e
GEE decorrentes de seu transporte at os
ambientais.
pontos de disposio final.
A Prefeitura do Rio, atravs da SMAC,

tambm vem viabilizando projetos que
incentivem a cadeia produtiva da reciclagem,
AMPLIAO DO
visando reduzir esse tipo de resduo nos PROGRAMA DE COLETA
aterros. O Projeto Coco Verde desenvolvido SELETIVA DA CIDADE
nos veres de 2011 e 2012 em articulao
com outros rgos municipais e parceiros Tendo por objetivo atender Poltica Nacional de
da iniciativa privada, foi um exemplo que Resduos Slidos (Lei Federal n 12.305/2010),
estimulou outras aes, como a confeco de o Programa de Coleta Seletiva desenvolvido
4
papeleiras para parques pblicos municipais. na cidade desde 1993, em escala insuficiente
Da mesma forma, a Prefeitura do Rio frente quantidade de lixo gerado, est
vem estudando diferentes alter nativas sendo ampliado de forma a alcanar todos
sustentveis para o reaproveitamento os bairros. Esse programa visa a reduzir o
da poda da arborizao urbana, com o volume de resduos nos aterros sanitrios,
objetivo de gerar benefcios econmicos com consequente aumento da vida til dos
e ambientais, avaliando as respectivas mesmos, reduzindo tambm as emisses de
viabilidades econmico-financeiras para a sua GEE, melhorando o ordenamento urbano e
implementao, evitando o encaminhamento minimizando o consumo de matrias-primas
de 30 a 40t/dia de resduos oriundos da poda no renovveis.
da arborizao pblica a aterros. Nesse sentido, a Prefeitura do Rio, atravs
Outro resultado interessante decorrente de um contrato com o Banco Nacional do
dos estudos relacionados s atividades de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES),
reflorestamento da SMAC a utilizao, com de 52 milhes de reais, elaborou um projeto para
regularidade, do composto orgnico oriundo que a frao de materiais reciclveis presente nos
de resduos slidos urbanos (Fertilurb), resduos residenciais da cidade seja destinada a
produzido pela Secretaria Municipal de Centrais de Triagem de Reciclveis, contribuindo
Conservao e Servios Pblicos (Seconserva), para a melhoria da qualidade ambiental urbana,
atravs da Companhia Municipal de Limpeza garantindo a incluso social e produtiva de at
U r b a n a ( C o m l u r b ) , o q u e p ro m o v e o 1.500 catadores. O projeto permitir o aumento,
reaproveitamento de frao orgnica dos at o final de 2016, do atual percentual de cerca
resduos slidos da cidade, garantindo a de 5% de coleta seletiva para 25% dos materiais
prtica de solues sustentveis. potencialmente reciclveis.

ESTUDOS
Figura 5: Coleta Seletiva Residencial

Fonte: Comlurb
Dentro desse programa, cabe Prefeitura para recebimento, triagem, armazenamento
4
do Rio a cesso de seis reas por 10 anos, temporrio e comercializao dos materiais
renovveis por mais 10 anos, e a ampliao reciclveis provenientes da coleta seletiva
da coleta seletiva porta-a-porta, duas domiciliar. Com os recursos do BNDES
vezes por semana, nos diferentes bairros tambm esto previstos os projetos de
do municpio com recursos estimados em capacitao das cooperativas de catadores
cerca de 30 milhes de reais. O restante dos que ocuparo as CTs, assessoramento na
recursos (22 milhes) ser destinado para gesto das CTs e na comercializao em rede
a construo das seis Centrais de Triagem dos materiais reciclveis, projetos de educao
(CTs) (Figura 6) devidamente equipadas ambiental e divulgao do programa.
Figura 6: Localizao das Centrais de Triagem no Municpio do Rio
Fonte: Prefeitura do Rio de Janeiro.

ESTUDOS
Figura 7: Central de Triagem de Reciclveis de Iraj

4 RIO CAPITAL SUSTENTVEL
Fonte: Comlurb.
A primeira Central de Triagem dos Reciclveis, ecopontos em comunidades, para a guarda

localizada em Iraj (Figura 7) foi inaugurada de materiais reciclveis coletados antes de sua
em janeiro de 2014. Esto em construo as comercializao ou para atuarem como PEVs
Centrais de Triagem de Bangu e do Centro, com - Pontos de Entrega Voluntria de Reciclveis
previso de entrada em operao em junho do projeto Light-Recicla. Este projeto j foi
e outubro prximos, respectivamente. Esto implantado na Zona Sul, nas comunidades de
previstas mais trs unidades: Campo Grande, Santa Marta, Babilnia/Chapu Mangueira,
Jacarepagu e Penha. Chcara do Cu, Vidigal e Rocinha e proporciona
desconto nas contas de luz proporcional ao
volume de reciclveis apresentado por morador.
Projeto Alternativo
de Coleta Seletiva em
Comunidades PLANO MUNICIPAL DE
GESTO INTEGRADA DE
A coleta seletiva tambm chegou s
comunidades, reduzindo o volume e a disposio
RESDUOS SLIDOS PMGIRS
inadequada dos resduos, aumentando a
qualidade de vida da populao local. A SMAC, O Municpio do Rio de Janeiro instituiu seu
em parceria com outros rgos da Prefeitura Plano de Gesto Integrada de Resduos Slidos
do Rio e a iniciativa privada, tem implantado (PMGIRS), nos termos da Poltica Nacional de

ESTUDOS
Resduos Slidos, atravs do Decreto Municipal plano, parte integrante do Plano Municipal de
n 37.775 de 10.10.2013. O PMGIRS vem Saneamento Bsico de gua e Esgoto (PMSB-
ratificar a Poltica Sustentvel de Resduos AE), estabelecido pelo Decreto Municipal n
Slidos da Prefeitura do Rio, num momento 34.290/2011, contempla as metas de gesto
em que a cidade se organiza e moderniza de resduos a serem alcanadas pelo municpio
para dar suporte aos megaeventos. Esse at o final de 2020, apresentadas na Tabela 1.
METAS A SEREM ALCANADAS At final de 2013 At final de 2016 At final de 2020

Desenvolver e implantar
projetos de disposio final,
ambientalmente sustentveis, 100% dos resduos
100% dos resduos slidos 100% dos resduos slidos
visando atingir o ndice da slidos de competncia
de competncia municipal de competncia municipal
Qualidade de Aterros de municipal encaminhados
encaminhados ao CTR-Rio, encaminhados ao CTR-Rio,
Resduos IQR, maior ou igual a ao CTR-Rio, em
em Seropdica, garantido em Seropdica, garantido
8,1, correspondente a condies Seropdica, garantido
o IQR de seu aterro o IQR de seu aterro
adequadas at 2013, conforme o IQR de seu aterro
sanitrio maior ou igual sanitrio maior ou igual
consta no Plano Plurianual sanitrio maior ou igual
a 8,1 ou outra disposio a 8,1 ou outra disposio
2010 2013 da PCRJ, adotando a 8,1 ou outra disposio
equivalente equivalente
medidas preventivas e corretivas equivalente
para garantir a manuteno do
ndice acima do estabelecido
Garantir que os resduos gerados
nas atividades de poda da
arborizao municipal tenham
4
destinao ambientalmente
adequada, com nfase na 50% dos resduos 100% dos resduos
___
compostagem e no seu gerados gerados
aproveitamento energtico,
desde que identificada
alternativa tcnica, econmica e
ambientalmente vivel
Realizar o mapeamento
das reas degradadas pela
disposio irregular de resduos
slidos urbanos, resduos da
Realizar o mapeamento Promover a recuperao/
construo civil - RCC, entre
___ das reas degradadas da remediao das reas
outros, providenciando o
cidade mapeadas
encerramento do vazamento
irregular e responsabilizando
o autor da degradao para
recuperao da rea
Garantir a utilizao de
agregados reciclados de 20% dos RCC gerados 40% dos RCC gerados
Resduos da Construo Civil nas obras e servios de nas obras e servios de
RCC em obras e servios engenharia executados engenharia executados
de engenharia do municpio, ___ diretamente pela A.P. no diretamente pela A.P. no
executadas diretamente pela ano de 2015 sujeitos a ano de 2015 sujeitos a
administrao pblica, desde apresentao de PGRCC apresentao de PGRCC
que tcnica e ambientalmente (1) (1)
vivel
Garantir a utilizao de
agregados reciclados de
20 % dos RCC gerados 40 % dos RCC gerados
Resduos da Construo Civil
nas obras e servios de nas obras e servios de
RCC em obras e servios
engenharia executados engenharia executados
de engenharia do municpio,
___ indiretamente pela A.P. indiretamente pela A.P.
executadas indiretamente pela
no ano de 2015 sujeitos no ano de 2015 sujeitos a
administrao pblica (licitaes
a apresentao de apresentao de PGRCC
e concesses pblicas), desde
PGRCC (1) (1)
que tcnica e ambientalmente
vivel

ESTUDOS
METAS A SEREM ALCANADAS At final de 2013 At final de 2016 At final de 2020
Garantir que a frota terceirizada

de veculos de limpeza urbana
da cidade operem com
70% da frota 100% da frota
combustveis renovveis ou 10% da frota terceirizada
terceirizada terceirizada
hbridos, desde que identificada
alternativa tcnica, econmica e
Coleta Seletiva da frao
orgnica e respectivo
tratamento, desde que 100% da frao
___ 10% da frao orgnica
identificada alternativa tcnica, orgnica
econmica e ambientalmente
vivel
Coletar os materiais reciclveis
da cidade, conforme consta 25% dos materiais 30% dos materiais
no Plano Plurianual 2013 25% dos materiais efetivamente reciclveis efetivamente reciclveis
2016 da PCRJ, com nfase na praticamente reciclveis de de toda a Cidade, de toda a cidade,
identificao de alternativa origem domiciliar incluindo as iniciativas incluindo as iniciativas
tcnica, econmica e pblicas e privadas pblicas e privadas
Garantir o cumprimento dos
compromissos referentes
gesto de resduos contidos
no Dossi de Sustentabilidade
dos Jogos Olmpicos 2016:
reutilizao do RCC gerado
4
nas obras, separao dos 100%

___ ___
fluxos de resduos nas grandes (at junho de 2016)
instalaes olmpicas visando o
reaproveitamento /reciclagem,
elaborao de Plano de
Gerenciamento de Resduos
Slidos para todas as instalaes
esportiva
Garantir que, no mnimo, 10%
dos resduos slidos urbanos do
___ 100% ___
municpio sejam tratados por
unidade de gerao de energia
(1) Tal exigncia poder constar da normatizao para elaborao do PGRCC e dos editais da Administrao Pblica, bem como das diretrizes
para obras pblicas
Fonte: Plano de Gesto Integrada de Resduos Slidos do Municpio do Rio de Janeiro (PMGIRS) .
RECURSOS HDRICOS A falta de preocupao com a preservao dos

mananciais, a m distribuio dos recursos,
Apesar da privilegiada situao no Brasil, de a poluio dos mesmos, o desperdcio
uma forma geral, quanto quantidade e da gua potvel, o desmatamento das
qualidade das guas, os recursos hdricos vm matas ciliares, principalmente prximo s
sendo utilizados de forma indiscriminada. O nascentes, so fatores que demonstram
aumento da contaminao da gua uma a falta de cuidado com esse valioso bem.
das consequncias mais importantes do O uso incorreto desse recurso pe em
mau uso dos recursos hdricos em todo o risco a vida de todos os seres vivos e afeta
mundo. Nos pases em desenvolvimento, so diretamente as diversas atividades humanas.
poucas as cidades que contam com estaes A gesto ambiental de forma sustentvel
de tratamento para os esgotos domsticos, dos recursos hdricos , na atualidade, a
agrcolas e industriais, incluindo os biocidas. grande discusso nessa rea.

ESTUDOS
GERENCIAMENTO DE do Canal do Mangue Consiste em uma srie
de servios de obras, revegetao das encostas,
RECURSOS HDRICOS aumento dos servios de recolhimento de resduos
slidos e aes de educao ambiental.
Apesar de muitas vezes os rgos de planejamento Uma parte das obras visa eliminao das
urbano no levarem em conta os aspectos enchentes na regio da Praa da Bandeira, com
relacionados aos recursos hdricos, esses esto a implantao de reservatrios de acumulao de
diretamente associados aos impactos urbanos gua e a construo de um tnel de desvio do rio
relativos ao ciclo hidrolgico, tais como: crescimento Joana. Os reservatrios tambm funcionaro como
populacional, aumento das construes, dos um grande retentor de resduos slidos, que so

efluentes e da demanda de gua, provocando transportados pelos rios, evitando sua chegada
transtornos quase que insolveis para sociedade. Baa da Guanabara.
O Rio de Janeiro reflete vrios traos dessa questo, As obras do Porto Maravilha preveem estaes
com enchentes recorrentes, comprometimento de tempo seco que conduziro os efluentes para
da qualidade das guas fluviais, insuficincia do a estao de tratamento de Alegria, deixando de
sistema de drenagem, lanamento inadequado contribuir com o lanamento de esgoto sanitrio
dos efluentes e uma descoordenada explorao na Baa da Guanabara.
dos mananciais subterrneos. A Bacia conta ainda com cinco reas de
Dos 237 rios da cidade, mais de 80% se encontram reflorestamento e trs rios beneficiados com o
4
com suas margens ocupadas pela urbanizao. Programa Guardies dos Rios.
A limpeza mecnica e a manuteno adequada Programa de Recuperao Ambiental da Bacia
dos cursos dgua muitas vezes no so possveis, Hidrogrfica de Jacarepagu Realiza obras de
pois os equipamentos no conseguem chegar ao dragagem nos rios, alm de prever a preservao
leito dos rios. Na busca de remediar os problemas da faixa marginal de proteo com realocao
apresentados, os rgos pblicos municipais dos ocupantes, a implantao de um Centro de
que participam da gesto, operacionalizao e Educao Ambiental, que atua diretamente nas
manuteno dos recursos hdricos na cidade, comunidades e escolas da Bacia; e aes locais de
a Fundao Instituto das guas do Municpio reflorestamento. O programa prev investimentos
do Rio de Janeiro (Rio-guas), a Coordenadoria na ordem de 340 milhes de reais.
de Recursos Hdricos e a Coordenadoria de Uma Unidade de Tratamento de Rio, na foz do
Conservao atuam em conjunto, inserindo o Arroio Fundo, est em operao na Bacia,
conceito de sustentabilidade nas aes, projetos e tratando cerca de 150 milhes de litros/dia de
obras da Prefeitura do Rio. esgoto. A Prefeitura do Rio est construindo
ainda outras quatro estaes para ajudar

a reduzir a poluio no sistema lagunar da
PROGRAMAS E PROJETOS Baixada de Jacarepagu, nos rios do Anil, das
Pedras, Pavuna e Pavuninha. A implantao est
A seguir esto relacionados alguns programas, estimada com o custo de 65 milhes de reais.
projetos e iniciativas relevantes que fazem parte Programa Guardies dos Rios Criado
do compromisso da Prefeitura do Rio de Janeiro devido s grandes dificuldades de limpeza
para com os Jogos Olmpicos de 2016. So eles: dos rios cariocas, o programa atua recolhendo
Programa de Recuperao Ambiental da Bacia sistematicamente resduos urbanos ao longo

ESTUDOS
dos cursos, promovendo a conscientizao lideranas comunitrias propiciam uma integrao

ambiental das comunidades envolvidas e mais imediata e efetiva no controle da poluio
realizando a revegetao das margens com dos cursos dgua. So integrantes do Programa:
espcies de mata ciliar e de manguezal. Os a Comlurb, a Rio-guas e as secretarias municipais
Guardies dos Rios so os maiores catalisadores de Meio Ambiente, Sade, Educao, Assistncia
da educao ambiental local, pois o seu contato Social e Defesa Civil. O programa desenvolvido
direto com os moradores, suas associaes e em 24 trechos de rios, em 23 comunidades.
Figura 8: Retirada de resduos dos rios

4
Fonte: CRH/SMAC.
Figura 9: Localizao das equipes de Guardies dos Rios
Fonte:CRH/SMAC.

ESTUDOS
Gesto da Lagoa Rodrigo de Freitas - A investimentos com o intuito de prestao
atuao da Prefeitura na gesto das guas adequada dos servios de gua e esgoto no
da Lagoa Rodrigo de Freitas se d, alm do Municpio. Este plano tem como premissa bsica
monitoramento fsico-qumico e biolgico, o desenvolvimento de alternativas e indicao
pela operao constante das comportas que de solues de engenharia para os sistemas
compem o sistema lagunar, localizadas nos de abastecimento dgua e de esgotamento
canais do Jardim de Alah, da Av. Visconde de sanitrio, em consonncia com os demais
Albuquerque e da Rua General Garzon. So equipamentos. Este planejamento, realizado
realizadas vistorias dirias nas galerias de guas para um horizonte de 20 anos, com projees
pluviais, acompanhamento da qualidade da at o ano 2030, est alinhado com a Lei Federal

gua da lagoa e dos rios tributrios, controle de Saneamento Bsico4.
do nvel dgua, e manuteno das comportas
e elevatria da Av.Visconde de Albuquerque. Tabela 2: Metas do Plano Municipal de
Com base nas informaes provenientes Saneamento Bsico
do monitoramento das guas, so tomadas
decises quanto ao controle das comportas.
ANO 2008 2015 2016
O projeto visa a garantir sempre a qualidade da
ndice de Perdas (%) 32 20 20
gua e a balneabilidade das praias de Ipanema
Cobertura mnima abaste-
e Leblon. cimento de gua (%) 94 99 99
4
Medidores de Consumo de gua - Esta
Cobertura mnima coleta
iniciativa inovadora da prefeitura visa de esgoto (%) 56 75
reduo do consumo de gua na cidade. Fonte: Decreto Municipal n 34.290/2011.
Para tanto foi elaborada a Lei Municipal n

112/2011, que dispe sobre a individualizao Na rea de saneamento, a Prefeitura realizou
dos medidores de consumo de gua nas a maior parceria pblico-privada (PPP) de
edificaes multifamiliares, comerciais e mistas. saneamento do pas, um consrcio privado com
Desta forma, desde 2011, todos os projetos um investimento de R$ 2,4 bilhes, responsvel
construtivos novos para serem licenciados pelos servios de coleta e tratamento de
devem apresentar a individualizao dos esgoto da rea de Planejamento 5 (AP5),
medidores de consumo de gua. que compreende 21 bairros da Zona Oeste. O
objetivo reduzir em 70% o esgoto lanado
na Baa de Sepetiba, que onde desgua o
PLANO MUNICIPAL DE sistema lagunar da Zona Oeste, e em 30%
SANEAMENTO BSICO o esgoto lanado na Baa de Guanabara. At
2016, a meta passar dos atuais 4% para 40%
A Prefeitura do Rio, empenhada na busca da de esgoto tratado na regio.
universalizao dos servios de abastecimento A concessionria ser responsvel pelos servios
de gua e esgotamento sanitrio, em conjunto de coleta e tratamento de esgoto da rea que
com o Governo do Estado e a sociedade civil, compreende 48% do territrio do municpio.
elaborou o Plano Municipal de Saneamento Sero mais de 2,6 milhes de habitantes com
Bsico, caracterizando as intervenes e os esgoto tratado (27% da populao do Rio).
4 Lei n 11.445/2007.

ESTUDOS
Figura 10: Mapa da rea de Planejamento 5 (AP5)

4
Fonte: Foz guas 55.
Com a inaugurao da Estao de Tratamento participa de dois comits de Bacias: o Comit

de Esgoto (ETE) Constantino Arruda Pessa, em Guandu e o Comit da Baa da Guanabara.
Deodoro, a rede existente, que j alcana cerca Atualmente a participao no Comit Guandu
de 100 mil pessoas, alcanar at 320 mil, com ocorre com a Prefeitura do Rio atuando em
a sua expanso, evitando o lanamento de 350 duas frentes: como poder pblico, atravs da
milhes de litros/ano de esgoto sanitrio nos Secretaria de Meio Ambiente, e como usuria,
cursos dgua. O projeto inclui a remoo das atravs da Fundao Rio-guas.
edificaes dentro da Faixa Marginal de Proteo e O mesmo ocorre no Comit da Baa da
sua recomposio com mata ciliar, a relocao das Guanabara, com a diferena de que, neste, na
famlias e a reutilizao de agregados reciclados ltima gesto o diretor-geral foi o secretrio
oriundos de resduos da construo civil. municipal de Meio Ambiente, que levou a cabo
a reforma do regimento interno, organizou
PARTICIPAO DA as cmaras tcnicas e tambm os subcomits
regionais, pois este comit se divide em seis
PREFEITURA DO RIO subcomits, sendo dois inteiramente dentro do
NOS COMITS DE BACIA Municpio do Rio de Janeiro: o Subcomit do
Sistema Lagunar da Lagoa Rodrigo de Freitas e
O Municpio abrange parcialmente duas regies o Subcomit do Sistema Lagunar das Lagoas da
hidrogrficas, de forma que o Rio de Janeiro Baixada de Jacarepagu.
5 Disponvel em http://fozaguas5.com.br/fozaguas5/o-projeto/area-de-atuacao. Acesso em: 15 jan.2014.

ESTUDOS
PROGRAMAS E PROJETOS sendo publicado em 2011. Ele identifica os
impactos sobre o meio fsico e as respectivas
SUSTENTVEIS DA vulnerabilidades socioeconmicas e dos
PREFEITURA sistemas naturais.
A anlise de sries histricas na capital mostra
que as chuvas intensas esto mais frequentes
Mapa de Vulnerabilidades da Cidade e os totais pluviomtricos anuais esto em
do Rio de Janeiro O mapa foi elaborado elevao. As projees indicam aumento da
pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais temperatura mxima anual e da frequncia de
(Inpe) e coordenado pela Gerncia de ocorrncia de dias e noites quentes, reduo

Mudanas Climticas e Desenvolvimento de dias e noites frias e aumento da durao
Sustentvel (GMCDS) da Prefeitura do Rio de das ondas de calor, corroborando o cenrio
Janeiro, com recursos do governo britnico, de aquecimento global.
Figura 11: Regio Metropolitana do Rio de Janeiro: Zonas Costeiras de Baixa Elevao (LECZ)
Fonte: SMAC/Inpe.

ESTUDOS
Protocolo Rio/Colnia Alemanha com instituies nacionais e internacionais de

Implantao de projetos sustentveis nas reas de excelncia nos setores pblicos, na iniciativa
Mudanas Climticas e Resduos Slidos. privada e na sociedade civil organizada,
Encontro de secretrios de Meio Ambiente para garantia do xito, credibilidade e
das capitais brasileiras Coordenao do II transparncia dos projetos e atividades.
Encontro de Secretrios de Meio Ambiente em Destacam-se:
Porto Alegre, em abril de 2013, para apresentao GOVERNO DA ALEMANHA, protocolo Rio/
dos casos de projetos ambientais bem-sucedidos Colnia para projetos de sustentabilidade
nas capitais brasileiras. e mitigao e adaptao s mudanas
Rio Capital Verde Realizao do plantio de climticas;
mudas de espcies arbreas em mais de 1,5 mil BANCO MUNDIAL, com apoio tcnico e
hectares at 2012, utilizando mo de obra local, financeiro na Implantao do Sistema de
em reas localizadas nas encostas da cidade Monitoramento de Gases do Efeito Estufa;
para recuperao do ecossistema original da COPPE/UFRJ, com apoio tcnico-cientfico,
Mata Atlntica, regularizao dos mananciais e na elaborao do Inventrio de Emisses de
preveno de ocupaes irregulares. Gases do Efeito Estufa e nos estudos para
Rio Capital da Bicicleta Ampliao da atual padronizao global da metodologia de
rede de ciclovia a segunda maior da Amrica inventrios em nvel municipal;
Latina , passando de 150km para 305km, DEFESA CIVIL, atravs do plano de
4
integrando este modal aos demais modais de emergncia para chuvas fortes, reforando
transporte, como metr, barcas, nibus e trens. o monitoramento global da cidade j
Plano de Emergncia da Cidade do Rio de implantado no Centro de Operaes Rio;
Janeiro Criado sob a coordenao da Defesa ICLEI, a Prefeitura do Rio de Janeiro foi
Civil, visa a preparar e atender a populao nos selecionada para participar do Projeto
casos de desastres climticos, como inundaes, Promovendo Estratgias de Desenvolvimento
enchentes e desabamentos. Urbano de Baixo Carbono em Pases
Emergentes (Urban LEDS) como uma cidade-
satlite;
ARTICULAES FUNDAO KONRAD ADENAUER, na
INSTITUCIONAIS organizao, juntamente com a SMAC-RJ e
a Prefeitura de Porto Alegre, do II Encontro
A GMCDS, por orientao do secretrio de Nacional dos Secretrios de Meio Ambiente das
Meio Ambiente, vem promovendo articulaes Capitais Brasileiras, realizado em abril de 2013.

ESTUDOS
CONSIDERAES FINAIS:
PROJETOS FUTUROS
Visando alcanar os objetivos definidos na Lei de Mudana Climtica, a
prefeitura precisar monitorar e medir emisses evitadas de cada medida de
mitigao implementada, com respeito ao ano-base de 2005, e compar-
las com as emisses esperadas pelo cenrio business as usual. Nesse
sentido, a prefeitura est atualmente trabalhando no desenvolvimento
de uma estratgia de monitoramento de GEE, apoiado pelo Banco

Mundial. A estratgia inspirada nas melhores prticas internacionais em
monitoramento de emisses de GEE busca prover a cidade de um sistema
confivel e transparente.
Em paralelo a este trabalho e consistente com o objetivo de assegurar
mtricas comparveis entre cidades, o Municpio do Rio de Janeiro
est submetendo o seu inventrio de emisses de GEE a um formato
padronizado e internacionalizado. O padro usado para desenvolver este
inventrio reflete a melhor prtica internacional, com input da academia,
WRI e Banco Mundial, sendo compatvel com os padres internacionais
4
emergentes, tais como aqueles discutidos pelo ICLEI e o C40.
No podemos deixar de citar o desenvolvimento indito de um Balano
Energtico de Cobertura Municipal (BEM). O Centro Clima/COPPE
contribuir com a prefeitura e seus diversos organismos envolvidos com
a questo climtica, com a elaborao deste primeiro Balano Energtico
da Cidade do Rio de Janeiro. A experincia pioneira, sem dvida, refora
os papis de liderana e pioneirismo assumidos pelo municpio, frente s
mudanas do clima. O BEM, sendo proposto o perodo de 1990 a 2012,
tem como objetivo apresentar a contabilizao dos fluxos energticos
ao longo de diferentes cadeias (oferta, transformao e consumo final),
para tanto est sendo desenvolvida uma metodologia especfica para
contabilizao em mbito municipal.
Outro projeto inovador e de suma importncia previsto para o binio
2014/2015 o projeto de pesquisa para identificao dos impactos das
mudanas climticas na sade da populao da Cidade do Rio de Janeiro,
que ser realizado pela Fiocruz6 juntamente com a SMAC.
Por fim, um projeto pioneiro no Rio de Janeiro, a ser elaborado pela Coppe/
UFRJ e pela SMAC e que merece destaque o Diagnstico de Resduos
Slidos da Cidade, uma vez que so grandes as dificuldades de se estimar
e analisar dados sobre os resduos slidos. Seu objetivo subsidiar a
implementao da Poltica Municipal de Resduos Slidos e atender s
demandas dos grandes eventos esportivos futuros. Esse estudo visa a
6 Fiocruz Fundao Oswaldo Cruz, vinculada ao Ministrio da Sade, a mais destacada instituio de cincia e tecnologia em
sade da Amrica Latina.

ESTUDOS
caracterizar e a avaliar as diversas tipologias de descarte, compreendendo

os resduos slidos urbanos (domiciliar e pblico), os resduos dos grandes
geradores, os da construo civil, os resduos hospitalares, alm dos resduos
do parque industrial do municpio.
Devemos tambm aproveitar as oportunidades. Em 2013, a cidade sediou
dois megaeventos: a Jornada Mundial da Juventude Catlica e a Copa das
Confederaes. O Rio de Janeiro ainda servir de palco para dois megaeventos
esportivos, a Copa do Mundo de 2014 e os Jogos Olmpicos de 2016.
Dentro do possvel, a cidade est se preparando para suportar toda essa
iniciativa e contribuir para melhorias da qualidade de vida do cidado.
ANEXO: MARCO REGULATRIO

Visando sustentabilidade da Cidade do Rio de Janeiro, foi elaborada uma
moderna e gil legislao (leis, decretos, resolues e portarias), ou seja, um
arcabouo institucional ou Marco Regulatrio, tornando viveis e exequveis
as aes de desenvolvimento sustentvel e reduo de emisses de gases de
efeito estufa da cidade. Neste conjunto, destacam-se:
Mudanas Climticas
4
Decreto Municipal n 31.415/2009: institui o Frum Carioca de Mudanas

Climticas e Desenvolvimento Sustentvel.
D.M. n 31.418/2009: estabelece o programa de adaptao do sistema de
Sade e Defesa Civil aos impactos das Mudanas do Clima na cidade.
D.M. n 31.419/2009: cria o programa de ecoeficincia e sustentabilidade
ambiental dos recursos e insumos utilizados pela Prefeitura.
Resoluo Conjunta SMAC/SMU n 14/2009: regulamenta o Decreto n
31.180, de 30/09/2009, que dispe sobre a compensao dos gases de
efeito estufa durante a construo das edificaes licenciadas pela Prefeitura
do Rio de Janeiro.
D.M. n 32.975/2010: regulamenta a Lei n 4.372, de 13 de junho de
2006, que concedeu incentivos fiscais construo e operao de terminais
porturios relacionadas implementao de Complexo Siderrgico na Zona
Oeste do Municpio do Rio de Janeiro, e a Lei n 5.133, de 22 de dezembro
de 2009, que alterou a Lei n 4.372/2006 e concedeu incentivo fiscal a
servios vinculados a Complexos Siderrgicos instalados na Zona Oeste do
Municpio do Rio de Janeiro.
Lei n 5.248/2011: institui a Poltica Municipal sobre Mudana do Clima e
Desenvolvimento Sustentvel, dispe sobre o estabelecimento de metas de
reduo de emisses antrpicas de gases de efeito estufa para o Municpio
do Rio de Janeiro e d outras providncias.
Resoluo SMAC n 510/2012: dispe sobre a destinao e regras para

ESTUDOS
o uso dos recursos provenientes do benefcio fiscal concedido pela Lei n
4.372/2006 e Lei n 5.133/2009, de que trata o pargrafo 7 do artigo 6 do
Decreto n 32.975/2010. Art. 12 Fica revogada a Resoluo SMAC n 487,
de 14 de maro de 2011.
Resduos Slidos
Lei Federal n 12.305/2010: institui a Poltica Nacional de Resduos Slidos;
altera a Lei n 9.605/1998 e d outras providncias.
Decreto Municipal n 30.624/2009: institui a separao dos materiais

reciclveis descartados pela administrao pblica municipal na fonte geradora
e a sua destinao s associaes e cooperativas dos catadores de materiais
reciclveis, e d outras providncias.
Decreto Municipal n 31.416/2009: determina que o Plano de Gesto
Integrada de Resduos Slidos PGIRS Pblico considere os objetivos de reduo
de emisso de gases de efeito estufa na cidade do Rio de Janeiro.
Decreto Municipal n 33.971/2011: dispe sobre a obrigatoriedade da
utilizao de agregados reciclados, oriundos de resduos da construo civil
RCC em obras e servios de engenharia realizados pelo Municpio do Rio
4
de Janeiro, d outras providncias e revoga os artigos 35 e 36 do Decreto n
27.078, de 27.09.2006.
Decreto Municipal n 37.775/2013: institui o Plano Municipal de Gesto
Integrada de Resduos Slidos da Cidade do Rio de Janeiro.
Resoluo Conjunta SMAC-Seconserva/Comlurb n 01/2010: dispe
sobre as condies para utilizao de composto de resduos slidos urbanos
Fertilurb produzido pela Secretaria Municipal de Conservao e Servios
Pblicos Seconserva atravs da Companhia Municipal de Limpeza Urbana
Comlurb nas aes de reflorestamento da Secretaria Municipal de Meio
Ambiente SMAC.
Resoluo SMAC n 519/2012: disciplina a apresentao de Planos de
Gerenciamento de Resduos da Construo Civil PGRCC.
Lei Ordinria n 5.538/2012: dispe sobre a obrigatoriedade do processo
de coleta seletiva de lixo nos geradores de lixo extraordinrio no Municpio
do Rio de Janeiro.
Recursos Hdricos
Decreto Municipal n 34.290/2011: aprova o Plano Municipal de
Saneamento para os Servios de Abastecimento de gua e Esgotamento
Sanitrio (PMSB-AE).
Lei Complementar n 112/2011: dispe sobre a obrigatoriedade
de individualizao do medidor de consumo de gua em edificaes
multifamiliares.

ESTUDOS
RESPONSABILIZAO DE PARTICULARES PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS
RESPONSABILIZAO
5
DE PARTICULARES
PELOS TRIBUNAIS DE
CONTAS: a persecuo do
corruptor e a efetividade do
controle externo

ESTUDOS
Lucas de Andrade Cerqueira Monteiro

Juiz de Direito (TJ-BA)
Ex-analista de Controle Externo do TCE-RJ
Especialista em Direito do Estado Instituto JusPodivm
5
RESUMO: A identificao e a persecuo de todos os envolvidos
na causao de danos ao errio so fundamentais para a
efetividade do controle externo, notadamente em sua faceta
preventivo-pedaggica. Diante desta premissa, este artigo
explora as hipteses em que, luz da distribuio constitucional
de competncias, possvel a responsabilizao de agentes
particulares pelos Tribunais de Contas.
PALAVRAS-CHAVE: Controle ABSTRACT: The identification and the prosecution of all parties
externo; Tribunais de Contas; involved in actions that causes losses to the public treasury are essential
responsabilidade; particulares.
to guarantee the effectiveness of external control, specially in its
KEYWORDS: External control; preventive function. On the basis of this premise, this article explores
Brazilian Courts of Auditors; the hypothesis in which it is possible to hold private sector bodies
responsibility; private sector. accountable before the Brazilian Courts of Auditors.

ESTUDOS
INTRODUO Cumpre ver que os efeitos so interconectados:

a deteco de ilcitos com a respectiva

responsabilizao dos culpados, no que produz
O principal objetivo do controle externo efeito repressivo, refora o sentimento coletivo
garantir a gesto eficiente e regular dos recursos de vigilncia contnua e permanente, com o
pblicos em prol da coletividade. A consecuo condo de desestimular a prtica de desvios
deste fim pressupe a confluncia de diversos ticos por outros agentes pblicos e privados.
atores e a organizao de inmeros fatores. As premissas at aqui enunciadas revelam
Certamente, uma dentre as muitas aes a importncia de que todos os responsveis
indispensveis para que se alcance a excelncia (todos os que concorrem para a produo do
no controle externo reside na necessidade de dano) sejam implicados. Caso agentes pblicos
estender as consequncias dos ilcitos a todos e privados sejam atingidos pelas reprimendas,
os que hajam concorrido para sua produo. os efeitos preventivo-pedaggicos sero
Aos Tribunais de Contas, rgos a quem o potencializados. Do contrrio, a ausncia de
constituinte confiou, por excelncia, a misso punio ou sua aplicao a apenas parcela
de realizar o controle externo dos gastos dos envolvidos no cometimento de infraes
pblicos, cumpre atuar de modo a garantir a pode conduzir a um cenrio que estimula a
mxima efetividade de suas decises. Nesse multiplicao de condutas lesivas ao Estado.
sentido, impende ter conscincia do duplo Em artigo assinado no jornal O Globo de 27
efeito dos comandos emanados das Cortes de maro de 2012, o ministro Jorge Hage
de Contas: um repressivo-reparatrio, voltado Sobrinho, da Controladoria-Geral da Unio
a, nas hipteses legais, punir os infratores e (CGU), assevera:
reaver os valores indevidamente despendidos,
outro inibidor-pedaggico, destinado a reduzir No s no Brasil, mas no mundo
5
a ocorrncia de ilcitos futuros e a gerar um inteiro, passada a hora de as

ambiente propcio para a proliferao de boas empresas privadas deixarem a
prticas de gesto. cmoda postura de colocar-se como
inocentes vtimas da corrupo.
[...]
Temos participado de todos os fruns
internacionais onde se debatem meios
e formas de combater a corrupo;
e um tema importante na agenda
global justamente a necessidade
de envolver o setor empresarial nesse
esforo. Por uma razo bvia: a
corrupo tem dois lados - at em sua
tipificao nos cdigos penais ela a
ativa e a passiva. Est nos dois
lados do balco.

ESTUDOS
O problema que nunca se deu a

devida ateno ao lado externo,
apenas se demonizando o funcionrio A menos que todos
corrompido. bvio que esse tem de
ser punido. E, de uns tempos para
os elos da cadeia
c, tem sido. No por outra razo de corrupo sejam
que mais de 3.600 agentes pblicos
j foram demitidos da administrao identificados e
federal nos ltimos nove anos, a
sancionados, a ao
partir da criao da CGU. Mas, e o
empresrio corruptor? Sem ele no dos rgos de
haveria o crime. (HAGE, 2012, p. 7)
controle ser
Sucede que a atuao das empresas no incompleta.
mercado se desenrola num ambiente de
acirramento competitivo e de extrema
concorrncia. A obteno de vantagens por a obteno de vantagens lesivas. A menos que
uma empresa termina por gerar desequilbrio todos os elos da cadeia de corrupo sejam
capaz de faz-la superar e at desbancar identificados e sancionados, a ao dos rgos
definitivamente um concorrente. Desse modo, de controle ser incompleta.
sem a devida represso (sem que se promovam H, ainda, hipteses, conquanto raras, em que
os efeitos repressivo e inibidor da fiscalizao), o particular age para enriquecer indevidamente
a utilizao de subterfgios ilegtimos e a em face da Administrao sem participao
obteno de benesses indevidas junto ao de nenhum agente pblico. Tambm nestas
5
Poder Pblico contribuem para o surgimento e situaes so indispensveis a aplicao de
manuteno de uma lgica nefasta aos cofres penalidades e a recomposio do patrimnio
pblicos. Sob este paradigma, episdios de pblico.
corrupo transmudam-se de excees que Em qualquer caso, a obteno de resultados
distorcem o sistema para caracterizar condutas desejados estar comprometida se, mesmo
habituais necessrias sobrevivncia no quando detectadas infraes, todos os
mercado competitivo. A burla s regras envolvidos no forem responsabilizados. Os
estabelecidas perde a natureza de delito rgos de controle estaro condenados a
reprovvel e se torna parte do jogo. desempenhar tarefa assemelhada ao suplcio
A impunidade do particular beneficiado pelo de Ssifo.1
ato ilcito ser o veculo para que, aps a luz do quanto narrado, a criao de
punio do servidor envolvido, o corruptor, mecanismos que interrompam o ciclo de
sem haver sofrido qualquer consequncia de desvios ticos cometidos por agentes privados
sua conduta igualmente reprovvel, tenha se revela passo do qual no se pode prescindir
oportunidade de deflagrar nova investida para com vistas a incrementar a qualidade e
1 Conforme deflui da mitologia grega, Ssifo, por ter revelado segredos dos deuses, foi condenado eternamente a
empurrar uma esfera de mrmore at o cume de uma montanha ngreme. Alcanado o topo, a pedra rolava abaixo em
razo de seu peso, com o que Ssifo era obrigado a subi-la novamente (COMMELIN, 2011, p. 201-202).

ESTUDOS
efetividade da fiscalizao externa. E, se assim O vigente Cdigo Civil (BRASIL, 2002)

o , resta indagar em que medida a atuao verbera que aquele que, por ato ilcito
dos Tribunais de Contas pode contribuir para (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica
o aprimoramento da represso e preveno obrigado a repar-lo (art. 927). Tambm o
de infraes praticadas por particulares em enriquecimento sem causa repudiado pelo
detrimento dos bens e valores pblicos. ordenamento jurdico. Aquele que, sem justa
Este ensaio, portanto, surge com a pretenso causa, se enriquecer custa de outrem, ser
de confirmar a possibilidade jurdica de que obrigado a restituir o indevidamente auferido,
os Tribunais de Contas imputem dbitos feita a atualizao dos valores monetrios, na
e apliquem sanes aos particulares, dico do art. 884.
pessoas fsicas e jurdicas, responsveis Na esfera criminal, so punidas as condutas de
ou corresponsveis por leso ao errio e apropriar-se de coisa alheia obtida por erro e
beneficirios da conduta mproba, bem como de coisa achada, figuras tpicas2, que revelam
de estimular o debate necessrio iniciao e/ o esprito normativo de impedir, de modo
ou consolidao de tais imputaes na rotina geral, que qualquer pessoa obtenha benefcio
administrativa das Cortes de Contas. indevido custa de outrem.
Com este propsito, proceder-se- a uma Das normas mencionadas, tanto quanto de
breve reviso da legislao e jurisprudncia todo o arcabouo legal hodierno, extrai-se
aplicveis ao tema, com enfoque nos poderes o sentido de que os causadores de dano so
conferidos s Cortes de Contas para atuar compelidos a ressarcir o lesado, assim como
contra particulares que contribuam para a tambm no se admite, sem antecedente
produo de dano ao errio ou dele obtenham causal legtimo, a incorporao de valores
benefcio indevido. ao patrimnio de algum em detrimento do
titular original.
5
Por que quando a leso sofrida pelo Poder
O DEVER GERAL DE Pblico seria diferente?

A despeito da escassez de mecanismos
REPARAR DANOS jurdicos cleres e eficazes para a persecuo
E A VEDAO DE de particulares, tem-se que, com o aparato
ENRIQUECIMENTO SEM normativo vigente, j possvel responsabilizar

toda e qualquer pessoa que concorra para
CAUSA: O CENRIO gerar prejuzo ou obtenha benefcio indevido
NORMATIVO VIGENTE em detrimento dos cofres pblicos. O
ordenamento jurdico estipula um conjunto
O dever de reparar danos causados a terceiros de regras que revela o intuito de impedir que
consubstancia princpio geral do Direito. Desde a Administrao sofra qualquer espcie de
tempos remotos, Ulpiano j enunciava as diretrizes prejuzo ilcito.
de viver honestamente (honeste vivere), no lesar No texto constitucional de 1988, permite-
ningum (neminem laedere) e dar a cada um o se o ajuizamento, por qualquer cidado, de
que lhe pertence (cuique suum tribuere). ao popular em caso de dano ao patrimnio
2 Cf. art. 169 do Cdigo Penal (BRASIL, 1940).

ESTUDOS
pblico (art. 5, LXXVIII). So legitimadas

passivas para a ao popular inclusive as
pessoas privadas que se beneficiaram do ato
lesivo (art. 6 da Lei n 4.717/1965) (BRASIL,
1965).
A Lei Maior tambm determina a punio
dos atos de improbidade administrativa,
caracterizados no apenas por aqueles que
promovem dano ao errio, mas tambm
pelos que acarretam enriquecimento sem
causa do agente pblico ou particular (art.
37, 4, da CF/1988). De se ver que a Lei de
Improbidade Administrativa (BRASIL, 1992) se
aplica no que couber, quele que, mesmo
no sendo agente pblico, induza ou concorra
para a prtica do ato de improbidade ou dele
se beneficie sob qualquer forma direta ou
indireta (art. 3). Ainda que no seja agente
pblico, o terceiro que aufere valores indevidos
dever ser privado do proveito obtido (art. 6
da referida lei).
O trao comum entre a ao de improbidade
e a ao popular reside no julgamento pelo
Poder Judicirio das respectivas pretenses a efetivamente punir todos os responsveis,
5
ressarcitrias e sancionatrias, sem participao na forma da lei. Em se tratando de bens e
dos Tribunais de Contas. luz do princpio da valores pblicos, no h discricionariedade
inrcia, as demandas devem ser ajuizadas por da Administrao no sentido de optar entre
iniciativa do Ministrio Pblico, da entidade perseguir somente o gestor pblico ou este e
pblica prejudicada pelo ato mprobo ou por o particular que contribuiu ou foi beneficiado
qualquer cidado, no caso da ao popular. pelo ilcito.
De qualquer forma, a Administrao Pblica, verdade que a normatizao existente
por meio dos mecanismos citados, j detm ao privilegia a punio e persecuo dos
seu alcance formas jurdicas que possibilitam o agentes pblicos que agem de modo
desfazimento da leso sofrida. E, nesse ponto, reprovvel3. A legislao nacional se
a indisponibilidade do interesse pblico impe ressente da insuficincia de mecanismos
a atuao estatal voltada a recuperar toda e jurdicos voltados clere reparao do
qualquer verba indevidamente despendida e errio e punio eficaz de particulares que
3 Exemplo emblemtico diz respeito aos delitos de corrupo ativa e corrupo passiva, previstos, respectivamente, nos
arts. 333 e 317 do Cdigo Penal. A corrupo ativa (crime cometido por particular) tem como ncleo os verbos oferecer
ou prometer, enquanto a corrupo passiva (praticada pelo servidor pblico) exige as condutas de solicitar, aceitar
promessa ou receber vantagem indevida. Assim, caso um servidor pblico solicite vantagem indevida e o agente particular
simplesmente a entregue, o agente pblico ser punido por corrupo passiva, ao passo que o particular beneficirio da
corrupo, no haver praticado crime. Nesse sentido, leciona Rogrio Greco (2013, p. 1024) que por no ser possvel
o recurso analogia in malam partem, dever ser considerado atpico o comportamento do extraneus que, cedendo s
solicitaes do funcionrio corrupto, lhe d a vantagem indevida.

ESTUDOS
se beneficiam dos ilcitos praticados contra a a contornar a deficincia apontada e a intensificar

Administrao Pblica e que, no mais das vezes, a represso aos particulares corruptos, foi
agem como indutores da corrupo. De outro recentemente aprovado no Congresso Nacional
lado, as instituies de controle, com frequncia, o projeto de Lei n 6.826/2010, que deu origem
tambm tendem a atuar contra o desvio Lei n 12.846, de 01/08/2013, a qual dispe
cometido pelo agente pblico, sem estender as sobre a responsabilizao administrativa e civil
repercusses do ilcito aos terceiros a quem o de pessoas jurdicas pela prtica de atos contra a
malfeito aproveita. administrao pblica, nacional ou estrangeira e
Atento a tal distoro, o Escritrio das Naes d outras providncias (BRASIL, 2013).
Unidas sobre Drogas e Crimes (UNODC), por Com advento de tal norma, de mritos
meio de suas instncias multilaterais, editou a inquestionveis, as pessoas jurdicas
5
Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo envolvidas na prtica de atos lesivos
(Conveno de Mrida) em 20034. O tratado foi Administrao Pblica podem ser
promulgado pelo Decreto n 5.687/2006 (BRASIL, responsabilizadas independentemente da
2006) e ingressou no ordenamento nacional demonstrao de culpa, sempre que forem
com o status de lei ordinria. Por meio de tal interessadas ou beneficirias (arts. 2 e 5).
instrumento, a Repblica Federativa do Brasil se O novel diploma comina sano pecuniria
comprometeu, ao lado de outras obrigaes, a e impe a reparao integral do dano aos
adotar medidas de preveno e represso de atos responsveis (art. 6).
de corrupo praticados por empresas privadas Entretanto, as consequncias estipuladas contra
em detrimento do Estado (vide, em especial, o art. os infratores tambm no podem ser imputadas
12, item 2, alneas d e e do diploma). Dentre pelos Tribunais de Contas, cabendo ao prprio
as medidas punitivas, os signatrios da conveno ente pblico lesado, atravs de processo
podem estabelecer sanes pecunirias de carter administrativo ou judicial, ou ao Ministrio
dissuasivo aos particulares (art. 26, item 4). Pblico, atravs de ao civil pblica, agirem
O tratado internacional referido gerou frutos no no sentido da aplicao das sanes e da
ordenamento nacional. A esse respeito, com vistas reparao dos danos.
4 O prembulo da conveno enumera os principais motivos que conduziram elaborao da norma. Destacam-se, para os
fins deste artigo, o reconhecimento de que a corrupo permeia outros setores alm do Estado e a necessidade de ampliao
do enfoque de combate aos desvios ticos.

ESTUDOS
A ATUAO DOS foram outorgadas autonomia e independncia

funcional com o fito de assegurar que o
TRIBUNAIS DE CONTAS desempenho de seu mister fiscalizatrio seja
E A ESSENCIALIDADE orientado pela livre convico tcnica. No foi
toa que o constituinte dedicou tanto espao
DAS ATIVIDADES DE na atual Carta ao controle. Quis o legislador
CONTROLE inaugural garantir a excelncia do controle
externo, e, com este desiderato, dotou as
Dentre os fins da Repblica brasileira, destaca- Cortes de Contas de inmeros e relevantes
se a promoo do bem comum (art. 3, IV, da poderes, todos preordenados consecuo da
CF/1988). luz deste objetivo, consolidou- fiscalizao de que incumbidas para, ao cabo,
se em sede doutrinria o reconhecimento catalisar a efetivao do direito fundamental
da existncia de um verdadeiro direito boa administrao. Consoante lio de Frederico
fundamental boa administrao, direito Pardini, citado por Guerra (2005, p. 114):
pblico subjetivo e difuso titularizado pela
coletividade. Consoante lio de Freitas (2007, A Constituio de 1988 enfatizou,
p. 22), a boa administrao pblica aquela ampliou e aperfeioou as caractersti-
cas de outros Tribunais de Contas que
eficiente e eficaz, proporcional cum- forneceram inspirao para o nosso.
pridora de seus deveres, com trans- De consequncia, o TCU passou a
parncia, motivao, imparcialidade ser dotado de absoluta autonomia
e respeito moralidade, participa- funcional, administrativa e financeira,
o social e plena responsabilidade no se subordinando, hierarquica-
por suas condutas omissivas e co- mente, a nenhum outro rgo ou Po-
5
missivas. A tal direito corresponde o der. Ao mesmo tempo, viu ampliadas
dever de a administrao pblica ob- suas competncias e aumentado seu
servar, nas relaes administrativas, a campo de ao. No h ato de ad-
cogncia da totalidade dos princpios ministrao que esteja isento de fis-
constitucionais que a regem. calizao do Tribunal, nem conta p-
blica ou de interesse pblico que no
A boa administrao, conforme enunciado, lhe deva ser prestada. Se verdade
pauta-se por critrios de eficincia, que sua funo fiscalizadora auxilia
transparncia, legalidade, imparcialidade, o Congresso Nacional em sua misso
responsabilidade e probidade. E a efetivao de controle externo, no menos
desse direito fundamental, ao lado de verdade que a maior parte desse au-
outros complexos fatores que refogem ao xlio est na razo direta da eficincia
escopo deste trabalho, pressupe constante de atuao do Tribunal.
fiscalizao dos atos estatais.5
Disso resulta a amplitude das atribuies A magnitude das funes outorgadas conduz
conferidas aos Tribunais de Contas, aos quais a inquietaes. que, no raro, o alcance
5 Fernandes (2012) concebe, inclusive, a existncia de um direito fundamental ao controle, extrado a partir das vrias
previses constitucionais que estipulam mecanismos sociais, tcnicos, polticos e jurdicos de controle da atividade estatal.

ESTUDOS
das atribuies das Cortes de Contas concorrido para o prejuzo, deve ser
subdimensionado. Vez ou outra, os Tribunais sancionada e obrigada a devolver ao

parecem impor-se restries que no esto errio o benefcio indevido auferido,
contidas nas balizas constitucionais que ao lado do servidor envolvido;
disciplinam sua organizao. 3) caso o particular, sem auxlio de
No que interessa ao caso concreto, o agente pblico, haja causado dano,
questionamento concerne possibilidade ser-lhe- imputado o respectivo
de aplicao de penalidades e imputao dbito e aplicada multa.
de dbitos a particulares, bem como ao
efetivo exerccio desta atribuio. Conforme Os exemplos seguintes auxiliam a
se ver no tpico seguinte, controverte-se a compreenso:
jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio
sobre a possibilidade de imputao de dbitos 1) se a empresa contratada, por erro
a particulares quando no houver participao do administrador pblico, receber
de agente pblico no ilcito. depsitos a maior, deve devolver
o excesso. Neste caso, o agente
pblico que, porventura, tenha
atuado de modo desidioso pode vir
CABIMENTO DA
a ser punido;
RESPONSABILIZAO DE 2) por sua vez, se o insumo
PARTICULARES PELOS empregado em obra pblica
for orado em valor acima dos
TRIBUNAIS DE CONTAS referenciais de mercado por conluio
entre o gestor pblico e a empresa
5
No h dvidas de que qualquer pessoa que de engenharia contratada, ambos

causa dano a outrem obrigada a repar-lo, os envolvidos devem ser punidos e
assim como quem enriquece indevidamente obrigados a ressarcir ao errio;
em detrimento de terceiro deve restituir o 3) finalmente, caso o gasto em
benefcio. Quando o prejudicado o Poder excesso adviesse de cartel entre
Pblico e o causador do dano ou beneficirio empresas que, mediante fraude
do enriquecimento sem causa pessoa coordenada, elevam artificialmente o
privada, podem-se vislumbrar trs situaes valor do bem, apenas a estas dever
distintas. Em frmula hipottica, deve ser ser imputado o dbito.
observada a seguinte enunciao com as
respectivas consequncias: Poderia, ento, o Tribunal de Contas
implementar, por ato prprio, as consequncias
1) caso o particular, sem participar acima descritas?
de ilcito, tenha obtido vantagem Na primeira hiptese (em que pessoa
indevida, deve somente devolver privada no age com dolo ou culpa, mas
ao errio o quantum obtido em enriquece indevidamente), ainda no
excesso; possvel que o Tribunal de Contas impute o
2) caso a pessoa privada tenha dbito diretamente ao particular, uma vez que

ESTUDOS
este no concorreu para a produo do dano. do Poder Pblico, a condenao exclusiva do

E, no ponto, realmente a legislao omissa. servidor implicaria enriquecimento sem causa
A Constituio Federal apenas autoriza a do agente privado corresponsvel.
atuao das Cortes de Contas contra os A Constituio, em seu art. 71, II, preceitua
responsveis por valores pblicos ou contra que as Cortes de Contas devem julgar as
quem der causa a prejuzo ao errio. Na contas daqueles que derem causa a perda,
espcie, todavia, o particular, conquanto extravio ou outra irregularidade de que resulte
tenha sido indevidamente beneficiado, no prejuzo ao errio pblico. Na mesma esteira,
provocou, por qualquer conduta sua, a leso. estabelece a lei reitora do Tribunal de Contas
E, sendo assim, estar imune jurisdio do da Unio (Lei n 8.443/1993):
Tribunal de Contas.
O aperfeioamento da legislao, contudo, Art. 16. As contas sero julgadas:
deve conduzir criao de mecanismos [...]
jurdicos capazes de permitir a pronta e total III - irregulares, quando comprovada
restituio ao errio de valores indevidamente qualquer das seguintes ocorrncias:
recebidos por particulares, inclusive com [...]
atuao direta dos Tribunais de Contas. c) dano ao Errio decorrente de ato de
incontroverso, todavia, que a Corte de Contas gesto ilegtimo ou antieconmico;
poder determinar que a Administrao Pblica d) desfalque ou desvio de dinheiros,
instaure o devido processo administrativo bens ou valores pblicos.
ou judicial para cobrar o ressarcimento. Isso [...]
porque, em razo do princpio geral do direito 2 Nas hipteses do inciso III,
que veda o enriquecimento sem causa, o alneas c e d deste artigo, o Tribunal,
particular no poderia ser beneficiado por erro ao julgar irregulares as contas, fixar
5
da Administrao. a responsabilidade solidria:
J no segundo caso (coluso lesiva entre a) do agente pblico que praticou o
servidor e agente privado), pacfico o ato irregular, e
entendimento de que o particular est sob a b) do terceiro que, como contratante
jurisdio do Tribunal de Contas, e que pode ou parte interessada na prtica do
ser condenado diretamente pela Corte a mesmo ato, de qualquer modo haja
ressarcir o errio.6 concorrido para o cometimento do
O ordenamento jurdico confere esta dano apurado. (BRASIL, 1992).
prerrogativa aos Tribunais de Contas. Sucede
que, na hiptese de servidor e particular se No mbito do Estado do Rio de Janeiro,
associarem para auferir benefcio em prejuzo tambm a Lei Orgnica do Tribunal de
6 H, nesse sentido, desde 1981, entendimento sumulado do Tribunal de Contas da Unio:

SMULA 186 do TCU - Consideram-se sob a jurisdio do Tribunal de Contas da Unio os co-autores, embora sem
vnculo com o servio pblico, de peculato praticado por servidores - quer sejam ou no Ordenadores de Despesas ou
dirigentes de rgos - da Administrao Direta ou Indireta da Unio e Fundao instituda ou mantida pelo Poder Pblico,
e, ainda, pertencentes a qualquer outra entidade, que gerencie recursos pblicos, independentemente da sua natureza
jurdica e do nvel quantitativo da sua participao no capital social. A juzo do Tribunal, atentas as circunstncias ou
peculiaridades de cada caso, os aludidos co-autores esto sujeitos tomada de contas especial, em que se quantifiquem
os dbitos e se individualizem as responsabilidades ou se defina a solidariedade, sem prejuzo da adoo, pelas
autoridades ou pelos rgos competentes, das medidas administrativas, civis e penais cabveis, nas instncias prprias
e distintas. (BRASIL, 2007).

ESTUDOS
Contas do Estado (Lei n 63/1990) d azo n 272/1999 - Plenrio, Deciso

responsabilizao de particulares, in verbis: n 356/1999 - Plenrio e Deciso

n 513/1999 Plenrio. (Deciso
Art. 6 - A jurisdio do Tribunal 446/200 Plenrio, julgada em
abrange: 31/05/2000, Rel. Ministro Adhemar
[...] Paladini Ghisi). (BRASIL, 2000).
II - os que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de Em conformidade com o disposto
que resulte dano ao errio; na Carta Magna e na Lei Orgnica
[...].(RIO DE JANEIRO, 1993). desta Corte, o agente privado
(pessoa fsica ou jurdica) somente
A possibilidade de responsabilizao em caso se sujeitar jurisdio do TCU, em
de conluio , pois, incontroversa, embora sede de contas, quando der causa
muitos Tribunais, na prtica, deixem de a dano ao errio em concurso com
investigar todos os envolvidos e estender aos pelo menos um agente pblico.
particulares os efeitos da responsabilizao. [...]
O terceiro caso (em que o particular provoca Saliento que quando o particular
uma leso ao errio sem agir em conjunto no mantm vnculo com a
com agente pblico) alvo de discusses. Administrao e tambm no
Tradicionalmente, prevalece no haver atua como gestor pblico no h
possibilidade de o Tribunal de Contas alcanar julgamento de suas contas, pois elas
diretamente a pessoa privada. Os esclios no existem. S tem contas a prestar
jurisprudenciais a seguir desvelam a percepo aquele a quem se confiou a gesto
histrica do TCU acerca do tema: de recursos pblicos, conforme
5
disposto no mencionado pargrafo

Em todas as assentadas, ficou claro o nico do art. 70 da Constituio de
entendimento acerca da matria no 1988. (Acrdo 094/2007 - Plenrio,
sentido de que, em no havendo a julgado em 07/02/2007, Rel. Ministro
participao de pessoa com vnculo Benjamin Zymler).(BRASIL, 2007b).
com a Administrao Pblica na
gerao do prejuzo imputado ao Cumpre destacar que uma
errio federal, portanto, sem a inexecuo contratual da qual
ocorrncia de ato ilcito de agente decorreu dano ao errio federal s
pblico, consubstanciar-se-ia a interessa ao TCU quando estiver
hiptese de ausncia de pressuposto presente uma conduta dolosa ou
de constituio do processo. Nesse culposa de algum agente pblico.
sentido tem evoludo a jurisprudncia Nesse caso, haver responsabilidade
desta Corte de Contas, podendo ser solidria da entidade privada e dos
citados como precedentes: Deciso agentes pblicos envolvidos. Tal
n 031/1998 - Plenrio, Deciso entendimento encontra supedneo
n 706/1998 - Plenrio, Deciso no art. 16, 2, b, da Lei Orgnica
n 172/1999 - Plenrio, Deciso do TCU, o qual estabelece que nas

ESTUDOS
hipteses do inciso III, alneas c e d a condenao em dbito daquele

desse mesmo artigo, o Tribunal, ao que, vinculado Administrao
julgar irregulares as contas, fixar a Pblica por um contrato, no fosse
responsabilidade solidria do agente responsabilizado em solidariedade
pblico que praticou o ato irregular com o agente pblico.
e do terceiro que, como contratante A razo jurdica de tal tese se arrima
ou parte interessada na prtica do na prpria Constituio Federal, no
mesmo ato, de qualquer modo haja art. 70, pargrafo nico, segundo
concorrido para o cometimento o qual: Prestar contas qualquer
do dano apurado. Por outro lado, pessoa fsica ou jurdica, pblica
se no houver culpa lato sensu de ou privada, que utilize, arrecade,
nenhum agente pblico, a leso guarde, gerencie ou administre
suportada pelos cofres pblicos dinheiros, bens e valores pblicos
dever ser sanada por meio da ou pelos quais a Unio responda,
competente ao judicial. Assim, ou que, em nome desta, assuma
nessa ltima hiptese, a questo ser obrigaes de natureza pecuniria.
resolvida fora do mbito de atuao Consoante o dispositivo, vinha este
desta Corte de Contas. (Acrdo Tribunal h dcadas entendendo que
1.715/2008 Plenrio, julgado em no so todas as pessoas pblicas ou
20/08/2008, Rel. MinistroBenjamin privadas ali indicadas que possuem o
Zymler). (BRASIL, 2008). dever de prestar contas (as quais cabe
ao Tribunal julgar), mas to somente
Este Tribunal tem sedimentado o aquelas sobre as quais os referidos
entendimento de que no seria possvel verbos representem suas efetivas

ESTUDOS
aes, ou seja, necessariamente jurisdio dos Tribunais de Contas.

precisam utilizar, arrecadar, guardar, Na ocorrncia de dano ao errio, por
gerenciar ou administrar dinheiros, exemplo, se, no curso da Tomada
bens e valores pblicos. de Contas Especial, for constatado
Em princpio, a empresa contratada que o causador foi exclusivamente
no pratica as aes indicadas pelos um terceiro, sem vnculo com a
referidos verbos. As aes a que se Administrao Pblica, impe-se o
referem so praticadas pelos agentes encerramento do processo.
pblicos pertencentes aos quadros [...]
da administrao contratante, e a H duas excees a essa premissa,
empresa contratada vem ligada a eles em que o particular sem vnculo
por solidariedade, como est previsto, a com a Administrao fica sujeito
sim, na Lei Orgnica/TCU. Assim, a linha jurisdio do Tribunal de Contas: I.
5
jurisprudencial adotada por esta Corte quando, em coautoria com servidor,

de Contas, durante as ltimas dcadas, causa leso aos cofres pblicos [...];
se arrima nessa restrio constante da e II. por expressa disposio de Lei,
parte final do pargrafo nico do art. quando est sujeito ao dever de
70 da Constituio Federal, objeto de prestar contas por haver gerido
grifo na transcrio que fiz retro, de recursos pblicos. (FERNANDES,
modo a limitar o alcance da atuao 2012, p. 595-6).
deste Tribunal. (Declarao de voto do
Ministro Augusto Sherman Cavalcanti Com efeito, no qualquer
no Processo n TC 004.526/2001- dano ao Errio suficiente para
0, julgado em 13/04/2013). determinar a instaurao de
(CAVALCANTI, 2013). Tomada de Contas Especial. Por
exemplo: o particular, sem nenhum
Manifestao doutrinria de escol ratifica a vnculo com a administrao,
tese historicamente esposada pela Corte de abalroa culposamente, ou mesmo
Contas da Unio: dolosamente, veculo oficial. Dever
ele sofrer as sanes cveis e/ou
Somente os agentes sujeitos ao dever penais compatveis, sem sujeitar-se,
de prestar contas submetem-se entretanto, a ter suas contas julgadas

ESTUDOS
pelo TCU, nos moldes previstos para seu nome em lista prpria, etc.

o controle externo da Administrao Demonstra-se, assim, que no
Pblica federal. obstante toda a amplitude do
O acolhimento de tese divergente da comando constitucional, a jurisdio
aqui exposta importaria em alargar do Tribunal de Contas da Unio
ao extremo a competncia do TCU, concernente competncia para
tornando-a discrepante de sua razo instaurar processos de Tomada de
de ser, de sua natureza poltico- Contas Especial no abrange todo o
institucional, criando mecanismo universo de possibilidades de dano ao
administrativo de exceo para Errio. H de existir sempre a condio
sancionar qualquer particular que de agente pblico no causador do
provoque dano ao Errio. dano Administrao Pblica, ou sua
De pronto, a adoo do ao em conluio com algum agente
entendimento de que qualquer dano pblico, para justificar a interveno
ao Errio deve causar a instaurao do Tribunal de Contas da Unio,
de Tomadas de Contas Especiais tese que, a nosso ver, melhor atende
teria por corolrio a necessidade os interesses da Administrao
imediata de aumentar toda a Pblica e da coletividade em geral.
estrutura administrativa desta Corte, (RODRIGUES, 1998, p. 59).
j que seria impossvel processar
e julgar todos os casos de fraudes Os excertos que se vem de transcrever
previdencirias e administrativas com recusam a possibilidade de extenso da
a estrutura atual. Este entendimento jurisdio do Tribunal de Contas quando
implicaria tambm a duplicidade inexistir comprovado envolvimento de agente
5
de controles, administrativo e pblico na produo do dano. Os principais
judicial, sobre temas idnticos, com argumentos suscitados em defesa de tal
desperdcio de recursos pblicos. vedao gravitam em derredor: a) da restrio
No se pode, ademais, olvidar que constitucional da competncia dos Tribunais;
o julgamento pela irregularidade b) da ausncia de contas pblicas a apreciar,
das contas implica sanes de eis que no h corresponsabilidade de servidor
natureza poltica e administrativa. pblico; c) da inconvenincia do alargamento
Subjacente questo patrimonial de das atribuies dos Tribunais de Contas, por
recomposio do Errio, est o TCU implicar a necessidade de incremento de
habilitado a realizar, no processo de sua estrutura; e d) do excesso derivado da
Tomada de Contas Especial, uma superposio de esferas de controle sobre um
amplssima avaliao da conduta do mesmo fato, com desperdcio de recursos
responsvel, podendo inabilit-lo pblicos.
para o exerccio de funo pblica, Defende-se ponto vista contrrio neste ensaio.
impor-lhe multa de at cem por Ao dispor sobre a competncia dos Tribunais
cento do valor do dbito, dar incio de Contas, o texto constitucional no
a processo destinado a torn-lo adotou restrio de ndole subjetiva, a exigir
inelegvel, mediante a incluso do solidariedade entre agente privado e servidor

ESTUDOS
a estes poder acessrio e instrumental que

[...] a efetividade e
visa a dar efetividade sua principal funo:

alcance das decises fiscalizar a aplicao das verbas pblicas e
realizar o controle externo da Administrao
dos Tribunais de Pblica, inclusive sob o enfoque patrimonial
Cotas, merc de (art. 70, caput, da CF/1988). Portanto, no
pode ser a qualidade de agente pblico
suas atribuies, do partcipe elemento determinante para
no se permite a instaurao da jurisdio das Cortes de
Contas contra o particular a este associado.
quedar subordinada Precisamente por no serem rgos de
atuao de controle de servidores, mas, sobretudo,
rgos de exame das contas pblicas, dos
outros entes no gastos pblicos, que toda e qualquer
que concerne destinao inadequada de verbas pblicas
deve estar submetida fiscalizao das
aos prprios fins Cortes, e tal censura deve ser dotada de
institucionais das efetividade capaz de atingir a todos os
envolvidos com fora apta a promover a
Cortes. recuperao dos valores desviados ou mal
empregados.
pblico para deflagrar a atuao do Tribunal De outro lado, a efetividade e alcance das
contra aquele. Ao revs, determinou que decises dos Tribunais de Contas, merc
o dever de prestar contas se estende a de suas atribuies, no se permite quedar
5
qualquer pessoa responsvel por causar subordinada atuao de outros entes no

prejuzo ao errio (art. 71, II). que concerne aos prprios fins institucionais
Nesse diapaso, caso o Tribunal de Contas das Cortes. Deveras, sindicar o emprego
desvende desvio de recursos pblicos de verbas pblicas, imputar dbitos aos
efetuado por uma empresa particular, que causam dano ao errio e multar os
caberia Corte limitar-se a noticiar o fato que praticam irregularidades, na forma
ao Ministrio Pblico para que este adote as da Lei Maior, so funes acometidas aos
medidas ressarcitrias cabveis? A resposta Tribunais de Contas para desempenho
negativa. As Cortes de Contas so rgos direto e imediato. Tanto assim que o
de fiscalizao com o poder de detectar constituinte houve por bem garantir fora
e tambm com o poder de corrigir, por de ttulo executivo s decises que cominem
ato prprio, os desvios. Deflui da prpria o pagamento de multas ou dbitos (art. 71,
Constituio o poder-dever de aplicar multas 3).
e imputar dbitos aos responsveis por dano Quanto ao receio de que a estrutura
causado ao errio (art. 70, VII e 3). administrativa dos Tribunais seja assoberbada
No fosse bastante, a misso institucional com o julgamento de casos em que ausente
dos Tribunais de Contas no a de julgar participao de servidor, possvel a
servidores pblicos. A imposio de sanes adoo de critrios de risco, materialidade

ESTUDOS
e relevncia com o fim de afastar hipteses Recentes manifestaes do Tribunal de Contas

menos significativas, conforme j praxe em da Unio indicam mudana de perspectiva da
processos de tomada e prestao de contas Corte sobre a matria. Neste esteio:
e de tomada de contas especial (arts. 1957
e 1998 do RITCU). O que no deve ocorrer, O referido dispositivo constitucional,
contudo, simplesmente abdicar-se de uma abraado pelo art. 1, inciso I, da
atribuio constitucionalmente outorgada em Lei 8.443/1992, atribui ao Tribunal
razo de critrios pragmticos. competncia para julgar as contas
A superposio de mecanismos de controle dos administradores e demais
tampouco pode ser suscitada como bice responsveis por dinheiros e valores
ao exerccio desta competncia. Isso porque pblicos da Administrao, mas
qualquer dano ao errio, seja ou no tambm daqueles que derem
produzido com a participao de servidor causa a perda, extravio ou outra
pblico, pode ser reparado mediante iniciativa irregularidade de que resulte prejuzo
da Administrao Pblica ou do Ministrio ao Errio, no sendo exigido, para
Publico. Ento, tal concorrncia de controles tanto, o concurso de agente pblico.
j existe em todos os demais casos nos quais O caso em anlise se enquadra
for gerada alguma espcie de prejuzo ao perfeitamente em tal disposio,
Poder Pblico. Essa foi exatamente a inteno tendo em vista o inequvoco uso
do constituinte: alargar os meios jurdicos inadequado dos recursos transferidos
disposio para garantir o ressarcimento por meio do Convnio 147/2004-
integral ao errio. E isso independentemente MC pelos recorrentes.
de onde parta a iniciativa, a qual facultada, [...]
inclusive, a qualquer cidado. Por relevante, entendo pertinente
5
Haver ou no participao de servidor, ressaltar as oportunas ponderaes
portanto, irrelevante para que surja tecidas pelo Exmo. Ministro Walton
multiplicidade de controles, vale dizer, mesmo Alencar, na Sesso Plenria de
quando h envolvimento de servidor pblico 19/10/2011, das quais transcrevo o
na produo da leso (hiptese em que seguinte excerto:
indiscutivelmente o Tribunal de Contas tem a O art. 70 da Constituio [...] fala
prerrogativa de imputar o dbito ao particular que responsvel todo aquele que
envolvido), remanesce a possibilidade de a administrar recursos pblicos. Ou
Administrao Pblica e o Ministrio Pblico seja, se de alguma forma aquela
ajuizarem aes de ressarcimento. pessoa fsica ou jurdica tocou nos
7 Art. 195. O Tribunal disciplinar, em ato normativo, procedimentos de anlise tcnica simplificada, entre os quais o
diferimento da instruo de processos de tomada e prestao de contas que contenham parecer do controle interno pela
regularidade ou regularidade com ressalva, observados, ainda, critrios de materialidade, relevncia e risco. [...]
Art. 199. A tomada de contas especial prevista no caput e no 1 do art. 197 ser, desde logo, encaminhada ao Tribunal para
julgamento, se o dano ao errio for de valor igual ou superior quantia fixada em cada ano civil, at a ltima sesso ordinria
do Plenrio, para vigorar no exerccio subsequente. (BRASIL, 2012a).
8 Permite-se que o TCU, em juzo de convenincia, dispense a tomada de contas especial nesses casos. SMULA 187 do TCU
- Sem prejuzo da adoo, pelas autoridades ou pelos rgos competentes, nas instncias, prprias e distintas, das medidas
administrativas, civis e penais cabveis, dispensa-se, a juzo do Tribunal de Contas, a tomada de contas especial, quando houver
dano ou prejuzo financeiro ou patrimonial, causado por pessoa estranha ao servio pblico e sem conluio com servidor da
Administrao Direta ou Indireta e de Fundao instituda ou mantida pelo Poder Pblico, e, ainda, de qualquer outra entidade
que gerencie recursos pblicos, independentemente de sua natureza jurdica ou do nvel quantitativo de participao no capital
social. (BRASIL, 2007a).

ESTUDOS
recursos pblicos, ela responsvel.

Ento, assim, para mim independe da

presena de um servidor pblico que
contribuiu para a perpetuao, para
o cometimento da fraude, se houve
prejuzo, se houve dinheiro federal,
a pessoa responsvel e pode ser
punida. (Parecer do Ministrio
Pblico Especial adotado como razes
de decidir no Acrdo n 730/2012
TCU Plenrio, Rel. Min. Ana Arraes
- Processo TC 024.114/2006-6).
(BRASIL, 2012).
Mencione-se, ainda, por sua relevncia, o voto

condutor do Acrdo n 946/2013 Plenrio,
da lavra do ministro Benjamim Zymler, no qual
o relator sustenta, com farta argumentao, a
possibilidade de condenao em dbito de
pessoa jurdica privada por danos cometidos
ao errio sem a imputao de solidariedade
com agentes da Administrao Pblica
(BRASIL, 2013).
Alm da previso constitucional, fundamento tm o poder-dever de investigar as contas
5
de ordem prtica justifica a possibilidade de periodicamente pelo que detm uma viso
persecuo de particulares pelos Tribunais holstica e um acmulo de informaes j
de Contas. Sucede que, conforme visto, os consolidadas, ao contrrio de outros entes que,
mecanismos jurdicos direcionados reparao regra geral, apenas obtm acesso detalhado aos
de danos, no mais das vezes, so de iniciativa gastos pblicos caso requisitem documentos
da Administrao Pblica e do Ministrio autoridade competente (situao que, na
Pblico ( o caso da ao por improbidade e prtica, somente ocorrer caso seja apresentada
dos meios criados pela nova lei anticorrupo alguma denncia de irregularidade).
Lei n 12.846/2013). Sem prejuzo da relevncia Os Tribunais de Contas, em sntese,
de tais institutos, a possibilidade de os Tribunais prescindem da iniciativa de outros
de Contas promoverem medidas voltadas ao rgos pblicos para que seja efetivada a
ressarcimento em caso de desvios no deve competncia constitucional a si outorgada,
ser afastada. Enquanto centros especializados, pelo que podem ordenar o ressarcimento
as Cortes de Contas apreciam os dispndios aos cofres pblicos sempre que detectarem
pblicos sob prisma mais amplo e aprofundado desvio, devendo faz-lo contra todos os
que os demais rgos de controle.9 Os Tribunais responsveis.
9 Alm de juzo de legalidade, a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial desenvolvida pelos
Tribunais de Contas adota parmetros de legitimidade e economicidade (art. 70 da CF/1988).

ESTUDOS
CONSIDERAES FINAIS

Ainda no est implantada nos rgos de controle a cultura de
que todos os responsveis pela produo de danos ao patrimnio
pblico devem ser indistintamente alcanados pelas consequncias
legais derivadas do ato. Tal persecuo, obrigatria em face da
indisponibilidade do interesse pblico, constitui passo importante
na busca pela reduo dos desvios ticos.
que, para a produo dos efeitos pedaggicos da reprimenda
e efetividade do controle externo, impende garantir que tambm
os beneficirios do ato ilcito sejam apenados. Alm disso, a
recomposio do errio muitas vezes tambm depende da
responsabilizao de particulares. Em especial quando a leso
vultosa, dificilmente haver reparao integral caso o ente privado
corresponsvel no seja obrigado a ressarcir os cofres pblicos. O
agente pblico, em regra beneficirio de percentual nfimo em
comparao ao proveito do corruptor, no possuir solvncia
necessria para o ressarcimento total.
Os Tribunais de Contas tm relevante contribuio a ofertar nesta
seara. Enquanto rgos autnomos, prescindem da intermediao de
qualquer outro para aplicar sanes e imputar dbitos a particulares.
Em verdade, consoante a melhor hermenutica constitucional, basta
que seja detectado dano ao errio para que quem quer que o tenha
causado esteja sujeito devoluo dos valores. E tal reparao pode
5
e deve ser ordenada diretamente pelas Cortes de Contas.
A despeito deste entendimento, sobretudo nas Cortes estaduais e
municipais, no se verifica a salutar prtica de incluir, nas decises
que aplicam multas e imputam dbitos, os agentes privados
causadores da leso.
No por falta de amparo normativo. Subsistem fundamentos
constitucionais e jurisprudenciais suficientes a autorizar que os
particulares que concorrem para a produo de danos ao errio
estejam submetidos jurisdio dos Tribunais de Contas, haja ou
no conluio com servidor pblico.
Ainda que se recuse a existncia de tal poder, as Cortes de Contas
devem, ao menos, determinar que a Administrao promova
atos tendentes a se ressarcir face aos particulares que enriquecem
indevidamente em prejuzo do Poder Pblico. Caso os gestores no
busquem o ressarcimento devido, estaro eles produzindo dano ao
errio, no que podero ser obrigados a restituir os valores no cobrados
e apenados por conta da negligncia e descaso com a coisa pblica.

ESTUDOS
REFERNCIAS
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ESTUDOS
REFLEXES ACERCA DA
CONTROLE E EXCELNCIA DA GESTO PBLICA
ATUAO DOS RGOS

DE CONTROLE
na construo da excelncia
da gesto pblica no Brasil
6

ESTUDOS
Marcus Vinicius de Azevedo Braga

Analista de Finanas e Controle da CGU-RJ
Mestre em Educao pela Universidade de Braslia
Bacharel em Cincias Navais habilitao em Administrao pela Escola Naval
RESUMO: O trabalho discute a qualidade da gesto pblica e a

relaciona atuao tpica dos rgos de controle no contexto
brasileiro atual, buscando identificar de que forma a ao dessas
instncias de controle pode promover a melhoria na gesto
pblica ou, ainda, de que maneira aes despropositadas podem
contribuir para o enfraquecimento dessa gesto. Para tal, a
anlise focar nas funes especficas dos rgos de controle
de: 1) acompanhamento da gesto (controle concomitante), 2)
6
avaliao e fortalecimento dos controles internos, 3) avaliao
de programas, 4) funo judicante e 5) controle prvio, por
meio da anlise de procedimentos e produtos, procurando
indicar possibilidades e restries dessas abordagens para a
promoo da qualidade da gesto pblica. O artigo busca
aproximar a discusso do controle governamental dos desafios
gerenciais contemporneos, em especial no que tange a superar
os entraves execuo tempestiva e econmica das polticas
pblicas, aliado a uma matriz patrimonialista presente na forma
PALAVRAS-CHAVE: Controle;
qualidade na gesto pblica.
de se administrar a coisa pblica em nosso pas.
KEYWORDS: Control; quality ABSTRACT: This paper discusses the quality of public management and
in public management. relates that to the performance of typical control agencies in the current
Brazilian context, seeking to identify how the performance of these
control instances can promote quality in public administration or how
unreasonable actions may contribute to the weakening of management.
To this end, the analysis will focus on the typical functions of public
control bodies, such as: 1) monitoring of management (concurrent
control); 2) evaluation and strengthening of internal controls; 3) program
evaluation; 4) adjudicative function; and 5) prior control, through the
analysis of procedures and products, in order to identify opportunities
and constraints of these approaches to promote quality on public
management. The article aims to bring near the matters of government
control and the challenges of contemporary public management,
specially concerning to overcoming obstacles to an economic and
opportune implementation of public policies, combined with a
patrimonialist source present in national public administration.

ESTUDOS
Introduo O resultado de uma ao de controle,

normalmente estampado em um relatrio,
tem reflexos na esfera civil, quando aborda

O presente artigo procura analisar de que forma
as questes de ressarcimento ao Errio e da
os rgos de controle podem contribuir para
improbidade administrativa; na esfera penal,
a promoo da qualidade da gesto, dentro
quando subsidia a instaurao de inquritos;
do contexto brasileiro aps a Constituio
e ainda, na esfera administrativa, quando
Federal de 1988 (CF/1988). A discusso posta
alimenta processos disciplinares; alguns
relevante, pois a ltima dcada, de 2003 a
consideram a existncia de uma esfera poltica,
2013, foi marcada por um fortalecimento dos
quando afeta o processo eleitoral pelos
rgos de controle previstos nos artigos 70 e 74
impedimentos, como no caso emblemtico da
da Carta Magna, classificados como controle
Lei da Ficha Limpa (BRASIL, 2010).
externo e interno. Nesse perodo os Tribunais
Essas dimenses tm seus motivos de existir, por
de Contas se robusteceram e modernizaram
vezes se comunicam e se conflitam, e trazem
sua forma de atuao, alm de um claro
em si o potencial de promover uma gesto
fortalecimento do controle interno, sendo que
mais eficaz e eficiente, se suas contribuies
todas essas transformaes trazem o assunto
forem bem articuladas na atuao em uma
controle para a pauta da gesto pblica.
dimenso gerencial, de melhoria do sistema
6
Com a maior apario desses atores (rgos

administrativo como um todo, sem perder
de controle) no contexto da gesto pblica,
de vista o papel exigido por fora de outros
aponta-se uma falsa dicotomia entre o controle
diplomas legais.
e a gesto, no questionamento, por algumas
vozes, da relevncia assumida pelo primeiro,
de forma que se faz necessria uma anlise Desvendando
das contribuies efetivas e possveis desses
rgos para a excelncia da gesto, ampliando a qualidade
os horizontes do controle de paradigmas
legalistas e punitivos herdados do passado, Qualidade pertence ao rol das palavras
para a utilizao de um desenho que faa da perigosas. Ao mesmo tempo em que
atuao dos rgos de controle uma promotora carregada de grande objetividade, tambm
de resultados agregados melhoria da gesto de subjetividade. Representa intuitivamente
pblica, de forma perceptvel pelo cidado. algo de bom, desejvel, ainda que careamos
Desse modo, o artigo analisar o conceito de de discusses mais aprofundadas sobre esse
qualidade, bem como o conceito de controle, conceito, em especial na gesto pblica.
como funo administrativa, relacionando as A Gesto da Qualidade Total (GQT),
aes de controle de forma categorizada s abordagem administrativa febril no Brasil nos
possibilidades de melhoria da gesto pblica, anos de 1990, alou a questo da qualidade a
de promoo dessa qualidade, mostrando um estgio de obsesso dos gerentes. Para os
a integrao da funo controle gesto que atuavam naqueles ureos tempos:
pblica, como elemento de acompanhamento
e garantia de atingimento de objetivos, Qualidade significa qualquer coisa
objetivos esses consoantes com as demandas que tenha valor para uma empresa de
do cidado. servio pblico e seus usurios (isto ,

ESTUDOS
aqueles que utilizam seus produtos do privado para o pblico de forma inconteste,
e servios). Isto inclui a qualidade tratando o cidado como cliente, esquecendo-
6
fsica dos produtos e servios, a se das nuanas do segmento estatal.
produtividade, a eficincia, a tica, Discusses posteriores tratam o conceito de
a moral, a segurana e a utilizao qualidade de forma mais contingencial, desdo-
racional dos recursos disponveis. brando-a em vrios elementos bsicos (MAR-
(CARR; LITTMAN, 1998, p. 3-4). SHALL JR., 2007), como desempenho (aspecto
operacional), confiabilidade, conformidade
A Qualidade Total e seus defensores definiam (padro), durabilidade, atendimento, esttica
a qualidade pela ausncia de defeitos, e qualidade como percebida pelo cliente. Os
adequao ao uso, conformidade do produto, tericos da administrao perceberam que
suas caractersticas e, ainda, atendimento s no h como fugir da discusso da qualidade
especificaes do cliente, conforme detalhado na moderna gesto.
na obra de Martins e Marini (2010). Focar no cliente para definir qualidade,
Qualidade na viso da GQT um conceito como abordado nessas discusses, um
que se desenvolve desde a fase do projeto, tanto perigoso, pois por vezes esse cliente
com envolvimento de todos. uma questo no sabe o que quer ou o que precisa.
processual, que no perde o foco nos objetivos, Ou, ainda, ele no conhece o cardpio
vinculando os fins e os meios, a Qualidade e como isso pode ir ao encontro das suas
Total tem uma viso holstica da qualidade, necessidades. No aspecto pblico, temos
relacionando-a a vrias dimenses. alguns complicadores, como princpios
Apesar de ser o tema da discusso da poca, constitucionais, vises de igualdade da
os conceitos da GQT enumeraram as vises cidadania, e parmetros que fazem a vontade
de vrios autores do que seria qualidade, mas de um cidado ser vinculada necessidade
mantendo sempre a tendncia de abordagens de outro, dificultando aes minimalistas.
aplicadas no setor pblico no mbito do New Entretanto, essas peculiaridades no nos
Public Management (NPM), de importar vises podem afastar de uma discusso que

ESTUDOS
nos conduza a parmetros do que seria e necessidades do cidado objeto desses

a qualidade no mbito do setor pblico, servios, de forma tempestiva, com a
sob pena de afundarmos no pntano da utilizao de insumos adequados, durveis,

ineficincia. a preos razoveis e de forma sustentvel, e
Bebendo nas fontes das cincias sociais, considerando as demandas transversais de
temos autores mais crticos que acrescentam outros grupos de interesse dentro do contexto
qualidade uma componente social, como no social. Num processo que tambm conte com
caso da poltica educacional: a participao do cidado.
Fala-se de participao porque, sem ouvir o
A escola de qualidade social aque- usurio, difcil avaliar a qualidade de uma
la que atenta para um conjunto de ao estatal. Nosso pas padece de uma dbil
elementos e dimenses socioecon- cultura de avaliao e isso faz com que o
micas e culturais que circundam o desempenho de programas governamentais
modo de viver e as expectativas das seja exaltado pela opinio de rgos de
famlias e de estudantes em relao imprensa sem a fundamentao em dados
educao; que busca compreen- avaliativos consistentes, por amostras
der as polticas governamentais, os enviesadas e opinies que confundem
projetos sociais e ambientais em seu programas passados e presentes.
6
sentido poltico, voltados para o bem

comum; que luta por financiamento
adequado, pelo reconhecimento so-
cial e valorizao dos trabalhadores
em educao; que transforma todos
os espaos fsicos em lugar de apren-
dizagens significativas e de vivncias
efetivamente democrticas. (SILVA,
2009, p. 11).
Em uma defesa da ideia de que o coletivo tem

forte influncia na construo da qualidade no
setor pblico. O fato de ser bom para um no
pode influenciar nos direitos dos outros, pois
existe uma matriz de igualdade na viso de
repblica e cidadania que deve ser considerada.
A poltica social de qualidade para o cliente
empresa pode no convergir com todos os
desejos do cliente cidado e, ainda, pode
favorecer o fornecedor. Eis o desafio da
qualidade na gesto pblica! Fugir disso pode
nos levar armadilha da simplificao!
A qualidade nos servios pblicos se
fundamenta no atendimento de expectativas

ESTUDOS
A criao de uma poltica, voltada para o de nossos conceitos de gesto pblica, e de
saneamento de um problema, nos indica esse uma de suas funes primordiais, que o

beneficirio principal, que deve ter as suas controle. Lembramo-nos da qualidade apenas
demandas atendidas com uma qualidade que quando recebemos dos governos produtos e
preveja o momento, o futuro, o ambiente e, servios sofrveis, falando do que no temos,
ainda, os seus efeitos transversais, de forma dificultando a nossa mensurao. Esquecemos
a no prejudicar outros grupos ou benefici- a qualidade que desejamos e, mais, de
los em demasia. O Estado no pode gerar, em observar essa qualidade como um produto
tese, desigualdades, opresso, desequilbrio do desempenho do sistema envolvido, que
ambiental, prejudicar a populao ou abrange atores pblicos e privados.
gastar mais do que o razovel, mesmo que Por isso, focar no cliente apenas pode ser
intencionando ser pseudoeficiente. perigoso... Pessoas abaixo da linha da misria
Apenas para exemplificar, isso faz de uma podem dizer se o que esto recebendo
simples pavimentao de uma estrada um realmente emancipatrio? Essas e outras
servio que atende a requisitos tcnicos, legais, questes nos chamam a ateno para a
administrativos, econmicos e ecolgicos, na necessidade da existncia de mecanismos
construo de uma qualidade que realmente avaliativos e de carter corretivo, tutelando para
agregue valor quela comunidade, em uma alm da discusso jurdica, em uma vertente
6
viso imediata e ao mesmo tempo sistmica. gerencial, considerando ainda outras questes,
Ela no pode atender ao transeunte, ao como o arraigado patrimonialismo na gesto
caminhoneiro, ao motorista e prejudicar a pblica, fonte recorrente da negao de direitos.
segurana dos que habitam as cercanias da Desse modo, muitas vezes o discurso que
estrada, e poluir os rios, provocar enchentes vemos de uma gesto eficaz e eficiente
ou ser de uma qualidade que no dure at o trabalha apenas em uma dimenso, em um
prximo vero, onerando a carga tributria. O momento imediato, bem avaliado por aquele
problema que os efeitos transversais no so que est sequioso de algo, por vezes com
percebidos de imediato pela populao. grande alarde, mas que perde pontos em uma
Desse modo, a construo da qualidade se viso mais ampla. A eficcia, por exemplo,
d pelo atendimento de requisitos tcnicos, como simples atingimento do desejado,
vinculados conformidade do servio s ainda figura raramente nos servios pblicos,
normas e padres que assegurem seu razovel forando uma percepo mope da qualidade
funcionamento; legais, onde o produto pela populao, de mnimos, de receber o que
ou servio honra normas estatudas para o governo der, querendo o servio de qualquer
garantir princpios vitais quela comunidade; maneira, no importando o prazo, o preo, os
administrativo, de modo que o servio seja efeitos colaterais (BRAGA, 2012). E achamos
feito da maneira e no tempo adequado para o tudo isso muito bom!
atendimento do cliente principal; econmicos, Por seu turno, a eficincia se compe, de forma
onde o servio/produto observe preos usuais clssica, de um custo menor e uma maior
de mercado e, por fim, que seja sustentvel, velocidade de atendimento da demanda.
no causando danos ao meio ambiente Quando se analisa, por vezes, apenas a
relacionado. situao em si, de forma isolada, existe uma
Essa discusso se faz oportuna na construo tendncia a contrapor custo e velocidade.

ESTUDOS
Uma rua pavimentada rapidamente, e a baixo servio pblico, estruturaremos a anlise

custo, pode resolver questes at a prxima sobre a contribuio do controle para a
chuva, mas pode revelar no mdio prazo uma construo dessa qualidade. Entretanto, faz-
situao onerosa para o campo social e at se mister analisar o controle como funo
mesmo em termos financeiros. O anseio por administrativa, modificando um pouco a nossa
velocidade fruto do descrdito na gesto viso sobre essa linha de atuao da gesto,
pblica, na desorganizao que facilita o to til e to castigada nos discursos.
descontrole, mas no se pode esquecer do
componente custo, de forma direta e indireta.
Importante ressaltar que o princpio da O controle como
eficincia no uma discusso do papel do
Estado em relao ao privado e sim como
funo administrativa
o Estado deve fazer o seu papel da melhor
Os pais fundadores da Administrao,
maneira, e se possvel aprendendo com o
Fayol, Taylor e Ford, que estabeleceram
privado e com outros rgos pblicos. A
fundamentos da gesto pblica e privada,
viso da eficincia estatal no minimalista,
conceituaram os elementos primordiais
trancada em um laboratrio, sem uma viso
da gesto, onde o controle como funo
relacional, dos diversos atores envolvidos. Alis,
6
administrativa teve seu destaque na obra de

nem a gesto privada moderna desconsidera o
Henri Fayol, quando este diz:
ambiente, as foras polticas, fugindo de uma
idlica relao cliente-fornecedor no balco de
Numa empresa, o controle consiste
uma loja.
em verificar se tudo corre de acordo
Por vezes, percebe-se na literatura que
com o programa adotado, as ordens
o discurso da eficincia focado no
dadas e os princpios admitidos. Tem
neopatrimonialismo, na preveno da captura
por objetivo assinalar as faltas e os
da mquina do Estado pela sua burocracia,
erros, a fim de que se possa repar-
pelo seu corpo funcional, em uma tpica viso
los e evitar a sua repetio. (FAYOL,
de reduo de tributos e de regulao. Da
1964, p.146).
mesma forma, surgem por vezes discursos
que enxergam os riscos no patrimonialismo,
V-se que o controle se prende ideia de
na captura da atuao estatal por grandes
algo planejado, idealizado, que quando
conglomerados econmicos, em uma tpica
materializado no mundo real, cheio de
viso de contrapor o pblico ao inimigo
incertezas, necessita de mecanismos de
privado, fortalecendo a mquina burocrtica.
correo e preveno. A discusso do controle
Ambos os riscos so plausveis e representam
a realizao do previsto no plano concreto,
vises de grupos de interesse, que devem
em uma atuao sobre problemas reais,
ser sopesadas nas discusses de eficcia e
oriundos da incerteza e da necessidade de
eficincia da ao estatal. A captura como
delegao.
fenmeno ligado ao desvio de finalidade da
Fayol j previa que essa viso de poder, de
ao pblica se d por vrias vias e, s vezes,
controle, poderia se tornar um instrumento
nem mesmo identificada como captura.
de usurpao, devendo ter as suas atribuies
Aps essa digresso sobre a qualidade no
bem definidas (o que no significa mordaa),

ESTUDOS
entre o ideal e o real. Esta definio
tem um carter restritivo, porque os

controles no pressupem, em todos
os casos, de um planejamento, de
um valor ideal derivado dele, ou
seja, tambm podem ser verificadas
outras medidas, como por exemplo,
medidas reais. Entretanto, eles
se referem sempre a uma anlise
comparativa. Uma das duas medidas
mas assegurando tambm que, se bem feito, de comparao considerada ento
um excelente aliado da direo, na preveno como medida de referncia. Esta
de surpresas desastrosas, cujo impacto pode pode ser, por exemplo, um valor
afetar a toda a coletividade. Desconheo um ideal, um valor estimado ou um
automvel que possua apenas acelerador, em valor real. A escolha da medida
especial para fazer curvas. de avaliao incumbncia do
Dos pais fundadores no incio do sculo XX responsvel pela tomada de deciso.
at os dias de hoje, a discusso avanou (LUNKES, 2010, p. 3).
6
muito, mas tambm contaminou o conceito
de controle, j que esta uma palavra que, O autor busca expandir o controle para algo
apesar de no ser polissmica, traz em si alm do pensado em confronto com o real,
arraigada toda uma acepo negativa, ligada introduzindo o controle em uma dimenso
ideia de castrao, de domnio, de oposio presente, de se comparar coisas nos seus
liberdade, em um momento histrico de momentos, em um primrdio de instrumentos
grande exaltao da ideia de ser livre, ou pelo como o benchmarking1, em um grande
menos de se acreditar livre. exerccio de aprendizado organizacional,
A semntica do termo controle varia bastante, olhando para frente, para trs e para os lados.
significando o termo controle na literatura O controle tem suas razes tambm na
alem uma comparao, enquanto no contexto cincia contbil, como um conceito que
britnico surge forte o vis da dominao historicamente foi ligado a questes
associada a esse verbete (LUNKES, 2010). Os financeiras, indicando a relao de
estudos de Lunkes (2010) identificam tambm contribuintes que teriam seus impostos
que diversos autores associam a ideia de cobrados (CASTRO, 2009), pela eterna
controle comparao das aes ocorridas necessidade de vigilncia dos volteis meios
com um padro previamente estabelecido, circulantes. A prpria contabilidade surge na
ainda que afirme tambm o autor que: necessidade de se registrar o patrimnio, na
produo de informaes que tm reflexo
[...] encontramos com frequncia a gerencial, mostrando que o controle gera
afirmao de que os controles tm informaes de extrema utilidade para a
como base uma anlise comparativa gesto, se bem articulado com esta.
1 Trata-se de uma estratgia de gesto de busca das melhores prticas em um setor, visando ao aprendizado
com o desempenho superior.

ESTUDOS
O fato que em uma poca de valorizao

extrema da liberdade, por fora do iderio
poltico e social vigente, o controle um tabu, Equilibrar os

imerso em preconceitos e falas enviesadas.
problemas do uso
Os controladores defendem seu carter
imprescindvel, os controlados o qualificam de inadequado da
burocrtico, em um jogo de foras e palavras funo controle
que ignora o papel do controle na gesto,
com o seu potencial
como funo que procura comparar padres
e realidades, retroalimentando o gestor de de construo de
informaes que o permitam corrigir rumos e uma gesto de
melhorar processos.
qualidade um
No possvel uma discusso de controle
com uma viso romntica do Estado, da desafio do cotidiano
economia, da oferta e da procura, que
ignore o jogo poltico, o patrimonialismo, os
monoplios pblicos e privados, a corrupo tionamentos: combater a corrupo uma
e um sem-nmero de formas de extrair valor
6
dicotomia com a busca pela eficincia? pos-

do fundo pblico para fins particulares. svel uma gesto de qualidade em um sistema
O controle existe exatamente porque o predominantemente corrupto? At que ponto
mundo assim, com as suas contradies e ser autnomo no pode gerar estruturas de
incertezas e porque a atuao estatal precisa captura de difcil reverso no plano real?
delegar, para dentro e para fora. A autonomia d liberdade, desonera os
A viso da funo controle, como aliada da sistemas e permite ao profissional construir,
gesto, tem como consequncia direta que navegar na gesto pela busca de qualidade.
a informao gerada pelo controle pode ser Mas ele precisa de diretrizes, de limites, de
mais bem utilizada pelo gestor e no vista superviso e, acima de tudo, de informaes
apenas como uma repreenso, um apontador sobre a batalha diria na selva profissional.
de erros ou uma me zelosa. Controle no s E no apenas nos resultados, mas de
uma questo de se corrigir, de aprendizado. interaes durante a viagem da gesto.
E para se aprender, deve-se estar disposto a O controle pode fornecer essa espcie de
isto, dos dois lados dessa equao. O conceito alerta durante as lutas cotidianas da gesto
real de parceria envolve intercmbio, regido e pode instrumentalizar a coalizo no
por regras, em um desejo comum de se chegar atingimento dos objetivos, com os limites
aos mesmos objetivos. da necessidade de autonomia. Falamos de
Nesse sentido, existe uma pseudo-oposio grandes somas de recursos, de uma extensa
entre controle e eficincia, e, ainda, a associa- base territorial e de uma multiplicidade
o de controle como o oposto da autonomia de atores, em um contexto extremamente
e que essa autonomia geraria sempre a efi- complexo. Um bom controle pode ajudar
cincia, na viso do agente que quer fazer o nisso tudo, permitindo gesto sonhar com
melhor, e que a burocracia e a desconfiana os ps no cho...
sempre o atrapalham. Trazemos alguns ques- Processos histricos construram os rgos

ESTUDOS
de controle no mbito nacional com Esse desenho, de interior/exterior, de
predominantes vieses contbeis e jurdicos. camadas que se reforam em rede, se insere

Entretanto, o avanar da gesto pblica pela complexidade da atividade estatal na
demandou desses rgos outros papis, necessidade de especializao de estruturas de
que valorizem o aspecto gerencial, o foco controle, com a criao de rgos especficos,
no cidado como uma funo que auxilie atendendo cada nvel a um aspecto de
na execuo de objetivos organizacionais, superviso, o que leva, bem verdade, a riscos
apresentando um longo caminho a se de superposio, usurpao de atribuies
percorrer, ainda que j possamos avistar e lacunas na atuao dos mecanismos
muitas experincias exitosas, que mostram o de controle, e tambm de uma atuao
controle agregando outros valores gesto, dissociada dos rumos da gesto, convertendo-
transcendendo esse papel inicial. se de leme em ncora, em construes do
mundo cotidiano. Entretanto, as camadas
O desenho do controle permitem que o controle amplie seu escopo,

circulando informaes e frustrando interesses
no Brasil econmicos e polticos, e ainda fortalecendo
ambientes salutares de cooperao/
Desse modo, tradicionalmente, o controle competio.
6
no Brasil se desenha em dois grandes blocos: Equilibrar os problemas do uso inadequado
o externo e o interno. O primeiro, ancorado da funo controle com o seu potencial de
no sistema de pesos e contrapesos herdados construo de uma gesto de qualidade um
das ideias de Montesquieu2, e o segundo, desafio do cotidiano, que envolve atores da
em um modelo de Estado cada vez mais gesto e do controle. Fugir disso pousar em
complexo (BRAGA, 2010), que demanda de um paradigma de avaliadores presos a erros
cada poder mecanismos gerenciais prprios, de e os avaliados ignorando os apontamentos,
atingimento de seus objetivos, de governana em uma guerra de vises extremas que pouco
da mquina administrativa. aproveita dessa interao.
Doutrinariamente, o controle externo A construo de um programa de governo
realizado por estrutura alheia organizao federal, por exemplo, que tenha a sua execuo
fiscalizada, tem um carter mais pontual, por descentralizada para estados e municpios, tem
conta do ato de julgar, enquanto o controle muito a colher das experincias dos rgos
interno localiza-se no interior da organizao de controle, que avaliam outros programas
e tem um carter mais contnuo, globalizante similares. Mas, por sua vez, os rgos de
e preventivo. Essas so vises estereotipadas controle iro aprender mais medida que
do desenho de um controle que se busca ouam e interajam na construo da gesto
complementar, pela necessidade de se de programas.
construir redes de ao mtua e coordenada, Um perfil de atuao do controle focado no
envolvendo, inclusive, outros rgos de defesa erro pelo erro e no na viso de que aquele
do Estado, como o Ministrio Pblico e a fora erro pontual um reflexo de uma fragilidade
policial. no sistema administrativo que permite a sua
2 Montesquieu na obra O espirito das Leis, de 1748, resgata a ideia grega de equilbrio entre os poderes pelo controle
mtuo, na ideia de pesos que se equilibram, sendo a base do nosso sistema poltico moderno.

ESTUDOS
ocorrncia, enfraquece essa interao. Julgar, A atuao desses rgos de controle sobre a
publicar, recomendar, punir... Todas essas gesto guarda similaridades de tipologias, em
aes tpicas de rgos de controle refletem na tcnicas e abordagens que buscam construir a
dimenso gerencial, o que possibilita a melhoria opinio do controle, mas tambm interagir com
da gesto. Enfraquece a melhoria gerencial a gesto, na transformao desta, melhorando
tambm o gestor que age como um defensor a qualidade.
inconteste de seus atos e no se abre opinio
do controle, refratrio a interaes e opinies.
Cabe registrar tambm que as aes de controle
Algumas funes tpicas
subsidiam o julgamento poltico, no sentido de do controle: possibilidades
o controle dar transparncia da efetiva execuo
de uma poltica pblica e, a partir disso, o
e desafios na construo
cidado exercer seu julgamento poltico. da eficincia
At no mbito do gestor a funo controle se faz
presente. Fortalecido no mbito internacional, A anlise da prtica de rgos de controle
pelas experincias do COSO3, o controle no Brasil nos permite categorizar a atuao
primrio, ou controle interno administrativo, desses em funes tpicas, que guardam em si
carece de positivao na legislao ptria e de possibilidades e desafios na promoo de uma
6
espao na literatura tcnica, sendo um controle gesto pblica de qualidade. Apresentaremos

gerencial, de linha e que se apresenta de forma agora algumas dessas funes tpicas de rgos
intrnseca ligada gesto de riscos, dbil em de controle, presentes nos de controle externo
nosso pas no que tange gesto pblica. O e interno, e faremos uma anlise do potencial
controle primrio fortalecido pela atuao dos dessas funes na promoo da qualidade
rgos de controle, quando o avaliam, indicam da gesto, bem como dos problemas do seu
fragilidades ao sistema e que necessitam de uso inadequado, convertendo a sua ao de
aes de mitigao dessas fragilidades. benefcio em entrave para a gesto.
Quando a gesto abre mo da funo controle Acompanhamento da gesto: O acompa-
nos seus processos, ou seja, executa as aes nhamento da gesto uma atividade tpica
sem mecanismos preventivos, as fragilidades se dos rgos de controle interno, em uma vi-
fazem ocultas e sem tratamento, se convertendo so de atuao preventiva e concomitante,
em desvios, falhas e corrupo. O assunto onde se acompanha a execuo de obras,
controle a expertise dos rgos de controle licitaes, atos de pessoal, verificando-se
e a interao desses com o gestor necessita em tempo real o atendimento de requisi-
fortalecer seus controles primrios, de forma a tos, o que muito facilitado pela utilizao
robustecer seus aspectos preventivos na medida de recursos da Tecnologia da Informao.
certa. Um apontamento de auditoria a ponta Aes de grande vulto tambm so objeto
de um iceberg no sistema administrativo de acompanhamento de Cortes de Contas,
avaliado, dizendo a este muito mais do que uma de modo a fortalecer os aspectos preven-
questo pontual. tivos.
3 O COSO (Committee of Sponsoring Organizations of theTreadway Commission) uma organizao privada criada nos
EUA em 1985 para prevenir e evitar fraudes nas demonstraes contbeis da empresa. O objeto de estudo da comisso so
os controles internos e o gerenciamento de riscos das empresas, criada luz de apresentar uma soluo para escndalos
envolvendo os balanos de empresas.

ESTUDOS
No que tange contribuio dessa funo tpica
para a promoo da excelncia da gesto, por

ser uma assessoria pari passu e que em princpio
no obsta os processos como em uma ao ex-
ante e nem identifica erros posteriores, como
nas aes ex-post, v-se que essa abordagem
contribui para a correo da gesto de forma
global, sem alterar o ritmo da gesto. Corrigir
a gesto, nesse sentido, torna-a mais eficaz
no atendimento das demandas do cidado e
ainda previne efeitos transversais que podem ser
detectados no momento do acompanhamento.
Entretanto, se o acompanhamento for conduzido
sem razoabilidade, ou seja, apontando situaes
que no interferem no curso das aes e que
poderiam ser trabalhadas a posteriori, poder
pela sua prtica interromper processos relevantes
6
por conta de questes comezinhas, de forma
desproporcional com os prejuzos causados pela
paralisao das aes com vistas ao saneamento redundar em excesso de controle, onerando
das falhas detectadas. o funcionamento da organizao, e por vezes
Avaliao e fortalecimento dos controles permitindo que os riscos se materializem, a
internos: Por meio da avaliao dos controles despeito das medidas de mitigao adotadas. Ao
internos, possvel ao rgo de controle se recomendar a implementao de controles,
identificar fragilidades e atuar na promoo do deve-se considerar que estes tm um custo
fortalecimento desses controles, pelo uso de administrativo, de reduo da velocidade e de
recomendaes e capacitaes, que envolvam, aumento do custo, o que afeta a eficincia,
inclusive, a questo da transparncia e das que somente deve ser sacrificada em prol de
instncias de controle social associadas, como uma maior eficcia, consideradas as devidas
medidas de fortalecimento da gesto. propores.
Essa atuao permite um aumento da eficcia na Avaliao de programas: A avaliao da
organizao, pelo fato de fortalecer mecanismos execuo de programas de governo, ainda que
que garantam, de forma razovel, o atingimento adote vrias denominaes, uma atividade
dos objetivos. Alm disso, os mecanismos presente em rgos de controle interno e
de controle associados ao controle social e externo do mundo inteiro. Visa a atuar dentro
transparncia fortalecem a participao popular, do contexto do oramento-programa4, focando
reforando a qualidade da gesto em uma a rea finalstica da organizao, avaliando de
dimenso social. que forma est sendo conduzido o processo
A avaliao deficiente das fragilidades pode de oferta de bens e servios populao,
4 No oramento-programa, vigente no Brasil atualmente, no importa o que voc faz e sim os objetivos que so atingidos.
Tem como foco o programa de governo, como balizador dos processos oramentrios.

ESTUDOS
na produo de um diagnstico que retorne mnimo de forma global ou, ainda, identifica os
em eficcia e eficincia na gesto daquele que tm gestes louvveis, contribuindo com
programa. a excelncia da gesto, dado que insere uma

Atuar nas vertentes finalsticas mais relevantes lgica meritria, que exclui gestores deficientes e
de uma organizao, por si s, j contribui aponta gestes irregulares, prevenindo maiores
com o processo de qualidade, dado que danos no futuro e em um similar mecanismo
as recomendaes do controle afetaro de mercado, fortalecendo boas prticas e no
diretamente a entrega ao cidado, permitindo permitindo que atos danosos prosperem sem ser
a retroalimentao dos processos e a melhoria identificados. A condenao tem grande efeito
contnua. pedaggico, a partir do momento que inibe
Entretanto, a armadilha do diagnstico deve aes correlatas, desencorajando desvios que
ser evitada. A avaliao existe para melhorar a prejudicam, direta ou indiretamente, os servios
gesto e deve avanar para alm do paradigma prestados ao cidado.
de apenas apontar erros e acertos, buscando Igualmente, o julgamento de contas de um
indicar solues e replicar boas prticas, para a administrador frente a uma gesto pode padecer
organizao avaliada e para outras. de avaliaes enviesadas, onde erros pontuais
Julgamento de contas: A funo judicante de contaminam de forma desproporcional toda
indicar formalmente a situao de uma gesto a viso global da organizao, esquecendo-se
6
ou de um gestor em um perodo de tempo, dos aspectos sistmicos quando da realizao

geralmente classificada como regular, regular dessa avaliao. Da mesma forma, tendemos
com ressalvas e irregular, tpica das Cortes a julgar pela mdia, demandando aspectos
de Contas, ainda que o ato de certificar contas mais gradativos nessas avaliaes, que
pelos rgos de controle interno para posterior se poderia realizar pela criao de notas
julgamento siga uma lgica semelhante, mas numricas na construo de um ndice global,
sem maiores consequncias, por no serem o que ofereceria uma viso mais detalhada,
esses rgos detentores dessa atribuio possibilitando melhores interaes na busca
judicante, no modelo brasileiro de controle. do aprimoramento da gesto.
Assim, a funo judicante indica populao, ao Controle prvio: Durante muito tempo foi
governo e aos formadores de opinio quais os prtica habitual, em especial pelos Tribunais de
gestores e gestes que no atingiram um patamar Contas, a utilizao do controle prvio, existindo

ESTUDOS
ainda em esprito na atuao da advocacia de uma viso do malfeito por todos os lados
pblica na avaliao de contratos e outras e sim de uma realidade inconteste, indicada

avenas, constituindo uma forma de se verificar na literatura e nos noticirios, apontando que
anteriormente execuo a conformidade do temos em nosso pas uma forte tendncia
planejado, avalizando a ao e propondo a a misturar o pblico com o privado e uma
correo antes da sua materializao, na busca tolerncia geral da populao com a questo
da minimizao dos erros. da corrupo.
Obviamente, para agregar qualidade gesto, a Reflitamos: presos na cadeia um assassino e um
ao prvia do controle s se justifica em situaes corrupto, qual de seus filhos causar mais asco
de grande vulto e de riscos de difcil reverso, ainda na populao ao trabalhar como ator principal
que alguns gestores mais temerosos clamem por em um programa televisivo? Esquecemos a
um aval dos rgos de controle, para que no lio de Brecht5, que ensina que a problemtica
sejam surpreendidos pela caneta da auditoria poltica tambm produz vtimas.
e da imprensa. Somente em casos de riscos de O patrimonialismo reside na cultura nacional,
difcil reverso que se justifica uma atuao ainda que negado de forma veemente. Max
do controle prvia, considerando-se ainda que Weber trata do patrimonialismo:
a avaliao prvia analisa apenas documentos,
e a ao concreta pode trazer problemas no Originalmente, a administrao
6
detectados na formalidade dos papis. patrimonial cuidava especificamente
Em empreendimentos que envolvam vrios das necessidades puramente pessoais,
atores, e mobilizem grandes recursos, a interao sobretudo privadas, da gesto
com o controle, que v cotidianamente a gesto patrimonial do senhor. A obteno
de vrias unidades, salutar. Permite dialogar de um domnio poltico, isto , do
e aprender na construo de solues. Um domnio de um senhor sobre outros
controle prvio predominante engessa a gesto, senhores, no submetidos ao poder
inibe a inovao e sobrecarrega o controle, mas domstico, significa ento a agregao
se a atuao do controle se der de maneira ao poder domstico de outras relaes
consultiva, na construo de uma estratgia de dominao, diferentes, do ponto
preventiva, bons resultados podem ser obtidos. de vista sociolgico, somente em grau
e contedo, mas no na estrutura.
(WEBER, 1999, p. 244).
Desafios: necessidade
de um Estado eficiente Essa relao do pessoal se sobrepondo ao
coletivo, em especial em uma poca de
diante da matriz acentuado individualismo, rompe o tecido social
patrimonialista da interdependncia, gerando dominao e
negao de direitos.
Da mesma forma, a falta de formalidade, a
Como conciliar desafios gerenciais com uma distncia de ritualismos e o desejo de estabelecer
matriz patrimonialista? No estamos falando a intimidade, caractersticas presentes no
5 Segundo o poema de Bertolt Brecht (s. d.), O analfabeto poltico to burro que se orgulha e estufa o peito dizendo que
odeia a poltica. No sabe o imbecil que, da sua ignorncia poltica, nasce a prostituta, o menor abandonado, e o pior de
todos os bandidos, que o poltico vigarista, pilantra, corrupto e lacaio das empresas nacionais e multinacionais.

ESTUDOS
povo brasileiro, na figura do homem cordial6 O desafio da governana no setor pblico,

(HOLANDA, 1976), inibem o mnimo de como instrumento diretivo da burocracia na
controle necessrio. Cabe sempre recordar sua relao com o empresariado e a populao
que Max Weber pensou a burocracia como na execuo dos objetivos governamentais,
um remdio ao patrimonialismo feudal e at a criao de mecanismos de baixa onerao,
mesmo como dizia Peter Drucker: que envolvam os atores relacionados e que
contribuam para a qualidade da gesto em um
O governo est devidamente
sentido contingencial.
consciente de que administra fundos
E, para isso, as aes de rgos de controle,
pblicos e deve prestar contas de
na atuao de acompanhamento que emite
cada centavo. Ele no tem outra
alertas ao gestor; na ao sobre os controles
escolha exceto ser burocrtico
que fortalece a gesto; na avaliao de
[...] Um governo que no seja um
programas que conhece, diagnostica e aponta
governo de formulrios degenera
solues; no julgamento de contas que analisa
rapidamente numa sociedade de
e identifica o mrito de aes; essas e outras
pilhagem generalizada. (BEATTY,
aes contribuem para a qualidade da gesto
1998, p. 162).
pblica no mundo real, de forma concreta.
A discusso da qualidade da gesto pblica
6
A corrupo, o desvio, a malversao afetam

no pode olhar apenas a demora de um
diretamente os direitos sociais, na medida
atendimento ou a falta de um profissional.
em que canalizam recursos que atenderiam
Esses efeitos so a parte de um todo, que
as demandas para outras aes, de mais fcil
expe os sintomas e as suas causas, causas
desvio, ou, ainda, reduzem os quantitativos
essas que precisam ser tratadas para se agir
pelo superfaturamento de preos. O
para todos e em longo prazo.
patrimonialismo e suas decorrncias, como
Entretanto, isso no inibe a necessidade
o nepotismo e o clientelismo, rompem a
de um controle que saiba o seu papel e o
universalidade das regras, prejudicando os
seu compromisso com a gesto, no uso
cidados em detrimento de apadrinhamento
de seus instrumentos de ao na medida
ou trfico de influncias. Assim, esse quadro
adequada, sem perder-se no emaranhado de
interfere diretamente na construo de uma
fatos comezinhos ou de filigranas jurdicas,
gesto pblica de qualidade.
perdendo energia administrativa com as
Dessa forma, a eficincia no pode prescindir
situaes realmente importantes, no longo e
da discusso do controle, como instrumento
curto prazo.
de governana a garantir a conduo segura
Mas todo esse esforo de articulao na
diante da necessidade natural do Estado de
construo da qualidade necessita de
delegar a sua atuao aos prepostos, bem
mecanismos que no s garantam o atingimento
como das incertezas, geradas por fatores
dos objetivos organizacionais, mas que isso se
ambientais, pela fora de grupos de interesse
faa de uma forma plena, na articulao dos
motivados pela apropriao lesiva do fundo
envolvidos e na sustentabilidade das relaes.
pblico.
6 Homem cordial, conceito citado na obra Razes do Brasil (HOLANDA, 1976), alusivo s caractersticas do povo brasileiro,
caracteriza-se por ser um homem que age pelo corao, no v distino entre o privado e o pblico.

ESTUDOS
Concluso

O artigo indicou que os rgos de controle contribuem em diversas
dimenses para a promoo da qualidade da gesto pblica e que para o
aprimoramento desse processo se faz necessria uma crescente integrao
entre os gestores e a funo controle, seja na gesto diretamente, seja na
interao com os rgos de controle, em um processo de fortalecimento
do dilogo entre controle e gesto.
A qualidade se apresentou de forma multidimensional, com peculiaridades
no setor pblico que envolvem princpios, efeitos transversais na gesto e,
ainda, o envolvimento e a articulao de atores, devendo ser considerado
tambm o aspecto social da gesto, envolvendo a satisfao do usurio em
algo para alm dos gabinetes, focado na percepo do cidado.
No que tange ao controle, o artigo resgatou este como uma funo
administrativa clssica, como mecanismo da gesto para atuar sobre o
mundo real para a garantia do atingimento de objetivos, comparando o
realizado com padres.
6
A autonomia foi relativizada como uma oposio ao controle, mostrando
que a coexistncia entre esses necessria gesto com qualidade, pela
criao de parmetros que equilibrem a criatividade com os limites, dentro
do desenho do controle no pas, de rgos que se estruturam em camadas
e que atuam sobre o gestor e seus controles.
Abordou funes tpicas dos rgos de controle e de que forma estas
contribuem para a excelncia da gesto, indicando que excessos e foco
apenas nos detalhes enfraquecem a atuao sistmica e conjugada com a
gesto, que promove a qualidade na gesto pblica.
Por fim, o trabalho apresentou os traos do patrimonialismo na cultura
brasileira e a necessidade de se associar gesto mecanismos de controle
que mitiguem os efeitos desse patrimonialismo sobre a gesto, sob pena
de eles afetarem a eficincia e os resultados.
O controle uma discusso da sociedade democrtica, de governantes
eleitos pressionados pela populao para atender suas demandas e
que precisam de mecanismos para que as polticas se materializem. A
implementao de polticas pblicas um ato complexo, no envolvimento
de diversos atores, e isso demanda instrumentalizao da Administrao,
e que esses instrumentos sejam colaboradores reais da excelncia, mas em
um paradigma de colaborao que considere as nuanas e peculiaridades
da gesto pblica, sob a tica do cidado.

ESTUDOS
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WEBER, Max. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. Braslia: Editora
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ESTUDOS
6

ESTUDOS
AS TRANSFERNCIAS
RECURSOS PBLICOS E TERCEIRO SETOR
DE RECURSOS PBLICOS
para o Terceiro
Setor no Estado
do Rio de Janeiro
7

ESTUDOS
Mauro Caetano Rodrigues

Tcnico de Controle Externo do TCE-RJ
Mestrando em Economia Empresarial na UCAM
Graduado em Informtica pela UFRJ
7
RESUMO: Este trabalho analisa aspectos como o crescimento
do Terceiro Setor no mundo, sua evoluo no Brasil, as vises
macroeconmica e microeconmica dos gastos pblicos e seu
impacto na economia com a criao de impostos, a aplicao
do gerenciamento de projetos como forma de racionalizar esses
gastos, os tipos de instrumentos utilizados pela Administrao
Pblica com as entidades privadas, para a formalizao dos
mesmos e as atribuies do Tribunal de Contas do Estado do
Rio de Janeiro (TCE-RJ). Finalizando com um estudo de caso
com a anlise economtrica das subvenes sociais concedidas
pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro, a partir de uma
PALAVRAS-CHAVE: Terceiro amostra de dados oriunda do Sistema de Transparncia Fiscal
Setor, gasto pblico, imposto.
obtida no stio da Secretaria de Estado de Fazenda (Sefaz).
KEYWORDS: Third Sector,
public spending, tax. ABSTRACT: This work analyzes aspects as the growth of the Third
Sector in the world, its evolution in Brazil, the macroeconomic and
microeconomic visions of the public spending and its impact on
the economy with the creation of taxes, the application of project
management as a way of rationalizing that spending, the types of
instruments used by the Public Administration with the private entities,
for the formalization of the same and the assignments of the Court
of Auditors of Rio de Janeiro State. Finishing with a case study of
econometric analysis of social subsidies granted by the Government
of the State of Rio de Janeiro, from a sample of data from the Fiscal
Transparency System, obtained on the site of the Rio de Janeiro State
Secretary of Finance.

ESTUDOS
INTRODUO o comportamento dos gastos pblicos com

entidades sem fins lucrativos, possvel fazer
O Terceiro Setor formado por organizaes projees futuras, e, com estas previses, pre-
privadas sem fins lucrativos, desempenhando sume-se a possibilidade de apontar a direo
aes de carter pblico, e torna-se cada vez que a Administrao Pblica deve seguir para
mais relevante para a sociedade, uma vez que melhorar os servios prestados aos cidados.
procura reduzir os problemas, no atendidos Ento ser realizado, primeiramente, um estu-
de maneira satisfatria pelo Poder Pblico, do do aumento do gasto pblico e seu impac-
servindo, assim, como uma espcie de amor- to na economia; em seguida, sero analisadas
tecedor social, isto , um instrumento de hu- as consequncias no mercado com a criao
manizao do capitalismo. de um imposto e, logo aps, os tipos de ins-
A definio do Terceiro Setor polmica, di- trumentos que a Administrao Pblica realiza
vergindo entre os vrios autores. No curso do com as entidades privadas, para a formaliza-
presente trabalho, sero utilizadas indistinta- o dos gastos pblicos (contrato, termo de
mente as expresses Terceiro Setor, entidades parceria, subveno e convnio). Esses con-
7
privadas parceiras, entidades privadas sem fins ceitos abordados serviro como fundamento
lucrativos, ONGs, enfocando aquelas recep- para a elaborao de um estudo especfico,
toras de recursos pblicos, visto que aceitas e onde sero avaliados os repasses de verbas
aplicadas pela doutrina e Tribunais de Contas do Governo do Estado do Rio de Janeiro s
(SCHOENMAKER, 2011). entidades privadas sem fins lucrativos. Na se-
A definio do Terceiro Setor origina-se do quncia, sero examinadas as atribuies do
desenvolvimento de organizaes privadas Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janei-
com qualidades pblicas, portanto, juntando ro (TCE-RJ), rgo fiscalizador dos gastos dos
caractersticas do Primeiro Setor (Estado) e do rgos do Estado e dos Municpios do Rio de
Segundo Setor (mercado), mas se distancian- Janeiro (RIO DE JANEIRO, 2013a).
do da burocracia estatal e das ambies do Como metodologia, ser extrada uma amostra
mercado. Esta caracterstica intermediria lhes de dados do Sistema de Transparncia Fiscal, o
permite a prestao de servios de interesse qual se encontra no stio da Secretaria de Esta-
social, que so funes tpicas, mas no exclu- do de Fazenda (Sefaz), e, a partir dos valores
sivas, do Estado (DI PIETRO, 2006). e das informaes levantadas, sero aplicadas
A sociedade espera que as entidades do Ter- tcnicas de econometria1 de modo a atingir o
ceiro Setor apresentem uma gesto eficiente e objetivo deste trabalho (RIO DE JANEIRO, 2013).
transparente, caso contrrio, no conseguiro
captar os recursos necessrios para o cumpri-
mento de sua misso. Assim, o objetivo desta O TERCEIRO SETOR
pesquisa analisar a evoluo das transfern-
cias de valores s entidades do Terceiro Setor No panorama mundial, um estudo de Lester
realizadas pelo Estado do Rio de Janeiro, du- Salamon, diretor do Centro de Estudos da So-
rante o perodo de 2007 a 2011. ciedade Civil da Universidade Johns Hopkins,
Este trabalho justifica-se porque, entendendo revelou que as ONGs j movimentavam em
1 Econometria um conjunto de ferramentas estatsticas com o objetivo de entender a relao entre variveis econmicas,
atravs da aplicao de um modelo matemtico.

ESTUDOS
2007 o equivalente a US$ 1,9 tri por ano. Isto
O GASTO PBLICO E
mais do que o PIB do Brasil, de US$ 1,3 tri,

e o equivalente a 5,1% do PIB combinado dos SEU IMPACTO NA
40 pases includos na pesquisa, considerando ECONOMIA
o mesmo perodo. Se fosse um pas indepen-
dente, o Terceiro Setor teria sido a oitava maior Antes de se fazer a relao entre o gasto pbli-
economia mundial (REVISTA POCA, 2008). co e seu efetivo impacto na economia, h neces-
No contexto brasileiro, segundo informaes do sidade de definir a funo do Banco Central (Ba-
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvi- cen), que um rgo pblico federal do Poder
mento (PNUD), a participao do Terceiro Setor Executivo, subordinado ao Conselho Monetrio
no PIB passou de 1,5% (1995) para 5% (2002), Nacional, e atua como regulador monetrio do
ou seja, mais do que triplicou em sete anos. pas, no permitindo que a moeda se torne es-
Uma participao superior de setores expres- cassa (seu valor aumenta), nem abundante (seu
sivos da economia brasileira, como a indstria valor diminui). Como exemplo, suponha que o
de extrao mineral (petrleo, minrio de ferro, governo federal eleve seus gastos ao realizar re-
7
gs natural, carvo, entre outros), e maior que passes para projetos sociais, o que causaria diver-
a de muitos estados brasileiros, ficando atrs, sos impactos na economia brasileira do ponto de
somente, de So Paulo, Rio de Janeiro, Minas vista macroeconmico.
Gerais, Rio Grande do Sul e Paran. Acarretaria o aumento do gasto pblico, surgin-
Essa impressionante evoluo tem colocado o Ter- do novos empregos, mais dinheiro entraria em
ceiro Setor, alm da sua funo social, como uma circulao no mercado e o crescimento da renda
rea estratgica para a gerao de emprego, pois, disponvel para consumo. Como consequncia,
com a mo de obra intensiva, o seu crescimento ocorreria uma reduo inesperada dos esto-
se faz com a criao cada vez maior de postos de ques e os empresrios procurariam aumentar
trabalho. Com isso, impossvel no considerar os nveis de produo para rep-los. Ocorreria,
o Terceiro Setor como um componente indispen- ento, uma elevao do nvel de emprego e o
svel em qualquer programa de desenvolvimento crescimento da renda do pas, assim como um
econmico (MEREGE, 2013). aumento da procura por reais para novos inves-

ESTUDOS
timentos, forando a elevao da taxa de juros. produtos e servios. Em decorrncia desta ele-
O crescimento de renda disponvel da popu- vao dos preos, haveria um ajuste entre a
lao geraria o aumento do consumo, provo- oferta e procura por bens e servios, implican-
cando a elevao dos preos dos produtos e do em uma reduo de parte das vendas, ge-
servios nacionais. Como efeito desta elevao rando uma pequena reduo no nvel de em-
dos preos, haveria uma reduo de parte das prego e da renda do pas, mas que no seria
vendas, gerando uma pequena diminuio no suficiente para retornar aos nveis de emprego
nvel de emprego e de renda do pas, o qual e renda anteriores, atingindo o equilbrio eco-
no seria suficiente para retornar aos nveis de nmico (SILVA, 2009).
emprego e de renda iniciais. Alm disso, ocor- Na situao descrita, pode-se concluir que um
reria um aumento da procura de produtos e gasto pblico traz como consequncia, para
componentes importados, elevando a remes- a economia brasileira, impactos positivos que
sa de dlares para o exterior, para pagamento so os projetos sociais realizados, a circulao
das importaes realizadas. Logo, teria mais da moeda elevando o consumo e a renda do
sada de dlares do que entrada, ou seja, um pas, gerando mais empregos e aumentando a
7
dficit na balana de pagamentos, j que as produo nas fbricas, e tambm impactos ne-
exportaes nacionais pouco se alterariam em gativos, como o caso do aumento das impor-
funo da elevao dos preos. taes de produtos, pois estes ficariam mais
Como o regime do Brasil, atualmente, de baratos que os nacionais em determinado mo-
taxa de cmbio flutuante, o Banco Central no mento, aliado ao fato de o governo possuir,
seria obrigado a cobrir esta demanda de divi- agora, menos verbas para outros programas.
sas (dlares) que sai do pas, implicando a ele- A soluo para este problema, normalmente,
vao da taxa de cmbio. Isso resultaria num a criao ou o aumento de impostos sobre
menor volume de dlares no mercado e na produtos e servios.
consequente desvalorizao do real. Com essa No exemplo dado, o que ocorreria se o gover-
elevao da taxa de cmbio, aumentariam as no federal criasse um imposto sobre determi-
exportaes e reduziriam as importaes de nado produto para obter mais verba para re-
mercadorias, isto , os produtos nacionais fi- passar a projetos sociais?
cariam mais baratos, mais competitivos que os Fazendo-se uma anlise microeconmica, ini-
similares no exterior. cialmente, haveria um desequilbrio na eco-
Neste momento acarretaria uma situao se- nomia ao longo do tempo. Aps este impac-
melhante anteriormente descrita, ou seja, to, haveria a sua estabilizao e o retorno ao
haveria uma nova elevao do nvel de empre- equilbrio econmico, porm, em decorrncia
go e da renda do pas e, tambm, o aumento desse imposto, ocorreria perda de eficincia
da procura por reais para novos investimentos, do mercado (MANKIW, 2011).
forando a elevao da taxa de juros nova- Na figura 1, observa-se que o preo do produ-
mente. O crescimento da renda disponvel da to P e o equilbrio entre as curvas de oferta
populao ocasionaria uma elevao do con- (vendedor) e demanda (consumidor) regido
sumo, provocando o aumento dos preos dos pela mo invisvel. Este um conceito cria-
2 Filsofo e economista escocs do sc. XVIII, considerado o mais importante terico do liberalismo econmico. Autor do
livro "Uma investigao sobre a natureza e a causa da riqueza das naes", sua obra mais conhecida e que at hoje uma
referncia para profissionais de economia de todo o mundo.

ESTUDOS
Figura 2 - Imposto criado gerando a receita tri-
do por Adam Smith2 para descrever como em
butria do governo e o peso morto

uma economia, apesar da inexistncia de uma
entidade controladora, a interao entre os in-
divduos parece resultar em uma determinada
ordem, que comanda o mercado de oferta e
demanda com pura eficincia, ou seja, sem a
presena de impostos (MANKIW, 2011).
Figura 1 - Mercado eficiente e em equil-

brio entre a oferta e a demanda
7
Fonte: MANKIW, 2011.
O tamanho do peso morto vai depender da

elasticidade da demanda e da oferta do pro-
duto vendido. Se o governo aumentasse, por
exemplo, o imposto sobre o sal de cozinha, os
consumidores no alterariam sua demanda,
devido ao baixo preo do produto e, conse-
Fonte: MANKIW, 2011. quentemente, os fabricantes venderiam a mes-
ma quantidade de sal. Assim, em economia,
diz-se que o sal tem pouca elasticidade. Analo-
Na figura 2, diferentemente da situao gamente, diz-se que o automvel de luxo tem
anterior, observa-se um equilbrio entre as alta elasticidade. Ento, quanto maior a elasti-
curvas de oferta e demanda, aps a criao cidade do produto vendido, maior ser o peso
de um imposto (PC PV), a receita tribut- morto (MANKIW, 2011).
ria arrecadada pelo governo corresponde Analisando ainda a figura 2, deduz-se que
rea do retngulo e o peso morto a rea quanto maior for o imposto, maiores sero
do tringulo. O peso morto uma distoro a receita tributria e o peso morto, e, conse-
do mercado gerado a partir do valor do im- quentemente, o custo de qualquer programa
posto e da reduo da quantidade consu- de governo (MANKIW, 2011).
mida (Q2 - Q1), consequentemente, o lucro Como os recursos da sociedade so escassos,
do vendedor diminui (PV < P), pois o pre- ento, h necessidade de planejamento para
o do produto para o consumidor aumenta serem alocados. Assim ocorre com os gastos
(PC > P) e este passa a comprar menos. Da pblicos, que so necessrios para a realizao
mesma forma, pode-se concluir que um im- dos projetos de governo, e esses, por sua vez,
posto maior geraria um peso morto maior podem implicar aumento de impostos, causan-
(MANKIW, 2011). do impactos negativos na economia do pas.

ESTUDOS
Este conceito , em economia, denominado gement Institute (PMI), fundado em 1969,na

trade off, isto , para se ter mais benefcio Filadlfia (EUA), cuja misso reunir profis-
em algum aspecto, deve-se abdicar de algo sionais e desenvolver o conhecimento nas

bom ou, em outras palavras, ganha-se por tcnica de gerenciamento de projetos. Para
um lado e perde-se por outro. No exemplo isso, o PMI criou um manual denominado
citado, a sociedade beneficiada com a re- Project Management Body of Knowledge
alizao dos projetos sociais, mas atingida (PMBOK), que um guia com um conjunto
sob o aspecto tributrio (MANKIW, 2011). de prticas em gerncia de projetos e cons-
Por isso, a Administrao Pblica deve estar titui a base da metodologia de sua gerncia
atenta a estas questes, pois, quando se cria de projetos (PROJECT MANAGEMENT INSTI-
um imposto para custear, por exemplo, um TUTE, 2013).
projeto social, isto deve ser feito com anli- A Administrao Pblica vem utilizando esse
se do seu impacto na economia, como um tipo de tcnica com o objetivo de executar
todo. os projetos de governo de forma eficiente,
Assim, a melhor opo para a Administra- eficaz, com controle de risco e de custo, ra-
7
o Pblica racionalizar os seus gastos, cionalizando o gasto pblico.

para no lanar mo de criar ou aumentar Exemplo disso ocorre no Tribunal de Contas
impostos. Isto implica a adoo de tcnicas do Estado do Rio de Janeiro, onde o atual
para realizao de projetos de governo que presidente, conselheiro Jonas Lopes de Car-
renam as melhores prticas, as quais so valho Junior, implantou o gerenciamento
adotadas pelas grandes empresas privadas de projetos com a finalidade de garantir a
h muito tempo. mxima qualidade e eficincia na gesto dos
Existem entidades que se preocupam em de- mesmos. Existe ainda o Escritrio de Geren-
finir e padronizar essas tcnicas, dentre as ciamento de Projetos do Governo do Rio de
quais o mais conhecido o Project Mana- Janeiro (EGP Rio).

ESTUDOS
CONTRATO, TERMO privada, em geral, sem fins lucrativos, visando
execuo de programa de governo, envolvendo a

DE PARCERIA, realizao de projeto, atividade, servio, aquisio
de bens ou evento de interesse recproco, em re-
SUBVENO E gime de mtua cooperao.
A principal diferena entre o contrato e o conv-
CONVNIO nio que, enquanto o primeiro realizado entre
partes que visam a algum ganho, isto , h inte-
So diversos os instrumentos disponveis para resses divergentes, o segundo, por sua vez, em-
que a Administrao Pblica formalize o gasto preendido entre partcipes, os quais tm interes-
pblico com as entidades privadas. Esta seo ses convergentes, geralmente, com instituies
tem o objetivo de descrever alguns destes instru- sem fins lucrativos, e, por meio de cooperao,
mentos, mais especificamente, o contrato, o ter- desejam alcanar um objetivo comum.
mo de parceira, a subveno e o convnio. A Lei Federal n 9.790/1999 regulamenta as Or-
A licitao o procedimento administrativo for- ganizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
7
mal em que um rgo pblico convoca median- (Oscip), que so organizaes no governamen-
te condies estabelecidas em ato prprio, que tais com certificado emitido pelo Poder Pblico
pode ser um edital ou um convite, empresas Federal ao comprovarem o cumprimento de cer-
interessadas na apresentao de propostas para tos requisitos estabelecidos nessa lei. Em contra-
oferecer bens e servios, conforme regulamenta partida, elas podem celebrar termo de parceria
a Lei Federal n 8.666/1993, tambm conhecida com o Poder Pblico, que uma alternativa mais
como Lei das Licitaes (BRASIL, 1993). interessante do que o convnio por ter maior agi-
Quanto aos contratos, essa legislao estabele- lidade em sua formalizao (BRASIL, 1993).
ce normas que, quando firmados com entidade As subvenes so regulamentadas pela Lei Fe-
privada, sero, necessariamente, precedidos de deral n 4.320/1964 e podem ser sociais ou eco-
licitao, com exceo da inexigibilidade e da dis- nmicas (BRASIL, 1964).
pensa de licitao. A subveno social uma modalidade de transfe-
A inexigibilidade de licitao ocorre quando h rncia de recursos financeiros pblicos para orga-
inviabilidade de competio, em virtude da es- nizaes governamentais ou no governamen-
pecialidade do profissional ou da empresa, per- tais, de carter assistencial e sem fins lucrativos,
mitindo inferir que o seu trabalho seja essencial com o objetivo de cobrir despesas de custeio do
e indiscutivelmente o mais adequado plena projeto proposto.
satisfao do objeto do contrato. A dispensa de As subvenes econmicas destinam-se s em-
licitao acontece nos casos de guerra, grave per- presas pblicas ou privadas de carter industrial,
turbao da ordem, em situao de emergncia, comercial, agrcola ou pastoril e necessitam de lei
de calamidade pblica e em situaes de no especfica.
acudirem interessados licitao (BRASIL, 1993). comum o governo fazer convnio ou conceder
O convnio, segundo os ditames da Lei Federal subveno social s entidades do Terceiro Setor
n 8.666/1993, o acordo ou ajuste que disci- para amenizar os problemas sociais no solucio-
plina a transferncia de recursos financeiros e nados de maneira satisfatria pelo Estado, e a
tenha como partcipes dois rgos da Adminis- sociedade espera que estas organizaes apre-
trao Pblica, ou um destes com uma entidade sentem uma gesto eficiente e transparente.

ESTUDOS
O TRIBUNAL DE laridade cometida pelos gestores dos rgos

sob a sua jurisdio, denominados de jurisdicio-
CONTAS DO ESTADO DO nados. Esses recursos incluem, entre outros, a

anlise das informaes encaminhadas Corte
RIO DE JANEIRO (TCE-RJ) de Contas pelos jurisdicionados e as auditorias
realizadas pelo TCE-RJ nesses rgos, periodi-
O TCE RJ possui a misso constitucional de camente e extraordinariamente. Todos esses
apreciar as contas prestadas pelo Poder Exe- dados permitem ao Tribunal exercer uma maior
cutivo do Estado e pelos prefeitos municipais; e melhor fiscalizao da Administrao Pblica.
julgar as contas dos responsveis por bens e Quando o ente pblico faz repasse de verba
valores pblicos das unidades dos poderes do para uma ONG, por exemplo, a ttulo de sub-
Estado e dos Municpios; exercer a fiscalizao veno social, obrigado a enviar, periodica-
contbil, financeira, oramentria, operacio- mente, Corte de Contas a respectiva pres-
nal e patrimonial nas unidades dos poderes tao de contas para que seja verificada se a
do Estado e dos Municpios; apreciar a lega- verba pblica foi devidamente aplicada.
7
lidade dos atos de admisso de pessoal na comum pensar que os Tribunais de Contas
Administrao Pblica, bem como a dos atos so subordinados ao Poder Legislativo, porm
de concesses de aposentadorias, reformas e o Supremo Tribunal Federal assim se posicio-
penses (RIO DE JANEIRO, 2013a). nou sobre o assunto (BRASIL, 2010):
Na competncia constitucional atribuda ao
Tribunal para julgar as contas dos adminis- Os Tribunais de Contas ostentam
tradores, esto as contas de ordenadores de posio eminente na estrutura cons-
despesas dos Poderes Legislativo, Executivo e, titucional brasileira, no se achando
ainda, do Ministrio Pblico Estadual. subordinados, por qualquer vnculo
Tendo como meta a fiscalizao dos gastos de ordem hierrquica, ao Poder Le-
dos rgos pblicos estaduais e municipais, o gislativo, de que no so rgos de-
Tribunal de Contas deve valer-se de todos os legatrios nem organismos de mero
recursos possveis para apurar qualquer irregu- assessoramento tcnico.

ESTUDOS
Ressalta-se que o estudo engloba o Estado, ro que deseja fazer um empenho obrigado a
mas no a cidade do Rio de Janeiro, isto se lanar o respectivo valor na base de dados da

deve ao fato de o TCE-RJ no ser o respon- Sefaz, caso contrrio no receber tal verba p-
svel pelo acompanhamento da gesto deste blica. Por esta razo, presume-se que haja uma
municpio, cuja competncia cabe ao Tribunal grande confiabilidade nessas informaes.
de Contas do Municpio do Rio de Janeiro (RIO Quanto amostra, ao apresentar a evoluo
DE JANEIRO, 2013b). de uma srie temporal que retrata os cinco lti-
mos anos, ultrapassando o tempo de mandato
estadual e municipal, traz-se um conjunto de
AS SUBVENES conhecimentos capazes de servir como funda-
SOCIAIS CONCEDIDAS mento para a elaborao de um estudo espe-

cfico, que no caracteriza um nico perodo.
PELO GOVERNO DO Para ter-se noo do tamanho do Terceiro
Setor no Estado do Rio de Janeiro, a tabela 1
ESTADO rene dados de uma pesquisa do Instituto Bra-
7
sileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), na qual
DO RIO DE JANEIRO se pode observar que em 2010 a quantidade
de entidades sem fins lucrativos era de 25.881,
Encontra-se no stio da Sefaz o Sistema de classificadas em diversas reas (IBGE, 2013).
Transparncia Fiscal, que disponibiliza uma s-
rie de informaes oramentrias e dos gastos
das unidades gestoras estaduais (secretarias,
departamentos, autarquias, fundaes, etc.).
Essas informaes so lanadas diariamente
na base de dados da Sefaz, como empenhos, comum o governo
receitas, despesas, contratos, convnios e sub-
venes, sendo que no presente trabalho o fazer convnio ou
foco foram os empenhos pagos, ms a ms,
por esses rgos estaduais, no perodo de
conceder subveno
2007 a 2011. social s entidades
A partir dessas informaes, foi criada no Excel
uma tabela de gastos totais mensais, e, em se- do Terceiro Setor
guida, foram selecionados os dados de modo
a conter, na coluna modalidade da aplicao,
para amenizar os
o cdigo 50, que corresponde s transfern- problemas sociais
cias a entidades privadas sem fins lucrativos,
constante na Lei Federal n 4.320/1964. Com no solucionados de
este procedimento, obteve se, a partir da maneira satisfatria
amostra, o gasto total do Governo do Estado
do Rio de Janeiro com os repasses s entidades pelo Estado
do Terceiro Setor.
Todo gestor pblico do Estado do Rio de Janei-

ESTUDOS
Tabela 1 Unidade da Federao RJ e classificao das entidades sem fins lucrativos (2010)
Grandes Regies, Unidades da Federao e Unidades

classificao das entidades sem fins lucrativos locais
Rio de Janeiro 25.881

Habitao 5
Habitao 5
Sade 406
Hospitais 95
Outros servios de sade 311
Cultura e recreao 2.663
Cultura e arte 1.031
Esportes e recreao 1.632
Educao e pesquisa 1.911
Educao infantil 188

7
Ensino fundamental 431
Ensino mdio 330
Educao superior 143
Estudos e pesquisas 295
Educao profissional 61
Outras formas de educao/ensino 463
Assistncia social 2.116
Assistncia social 2.116
Religio 12.963
Religio 12.963
Associaes patronais e profissionais 1.741
Associaes empresariais e patronais 277
Associaes profissionais 1.213
Associaes de produtores rurais 251
Meio ambiente e proteo animal 213
Meio ambiente e proteo animal 213
Desenvolvimento e defesa de direitos 1.682
Associao de moradores 799
Centros e associaes comunitrias 433
Desenvolvimento rural 14
Emprego e treinamento 19
Defesa de direitos de grupos e minorias 269
Outras formas de desenvolvimento e defesa de direito 148
Outras instituies privadas sem fins lucrativos 2.181
Outras instituies privadas sem fins lucrativos no especificadas anteriormente 2.181
Fonte: IBGE, 2010.

ESTUDOS
Na tabela 2, so apresentadas as informa- Os dados mensais foram lanados no grfico da
es da amostra extrada do Sistema de figura 3 a seguir, e pode-se perceber que a maior

Transparncia Fiscal, onde se constata que parte dos valores apresentou evoluo crescente.
o total do gasto com entidades do Tercei- Nos meses de janeiro, no houve repasse s enti-
ro Setor no perodo em estudo foi de R$ dades sem fins lucrativos, pois s foram realizados
47.940.934,39, o qual um valor bastan- pagamentos do tipo restos a pagar, os outros tipos
te relevante. Portanto, a pesquisa contribui de pagamentos ficaram aguardando a liberao
provendo elementos para verificar a evolu- oramentria estadual. Nos meses de dezembro,
o desses gastos, uma vez que os recursos observou-se um comportamento persistente, que
econmicos so escassos, e, em todas as es- a necessidade de pagar tudo que foi empenhado
feras da Administrao Pblica, os repasses durante o ano e, at ento, no havia sido pago.
de verbas pblicas s entidades do Terceiro Logo, tem-se nesta amostra, o que foi efetivamen-
Setor vm, em geral, crescendo ao longo do te pago, ms a ms, dando uma viso clara do gas-
tempo (VITURINO, 2012). to mensal real com entidades sem fins lucrativos.
7
Tabela 2 Total de repasses anuais do
Estado do Rio de Janeiro a entidades do Terceiro Setor (2007-2011)
Totais de gastos anuais do Governo do
Totais de gastos anuais do
Estado do RJ com repasse a entidades sem
ANO Governo do Estado RJ (R$) (A) / (B)%
fins lucrativos (R$)
(B)
(A)
2007 8.614.336,07 31.661.595.101,22 0,03
2008 7.580.925,74 36.173.210.760,67 0,02
2009 10.661.583,90 40.069.852.908,65 0,03
2010 11.488.476,79 48.377.591.767,46 0,02
2011 9.595.611,89 54.232.718.816,09 0,02
Total 47.940.934,39 210.514.969.354,09 0,02
Fonte: Elaborada pelo autor, com base nos dados do Sistema de Transparncia Fiscal da Sefaz.
Figura 3 Total de gastos mensais em

reais com repasses a entidades sem fins lucrativos (2007-2011)

ESTUDOS
As variveis dummies3 so introduzidas no mo- cem algumas concluses interessantes. Assim,

delo economtrico para representar adequada- trabalhou-se com a montagem de uma regres-
mente os efeitos diferenciais produzidos pelo so linear simples, utilizando o mtodo dos
comportamento, neste caso, de carter quali- Mnimos Quadrados Ordinrios (MDO) com o
tativo, assumindo os valores 0 ou 1. Ser criada intuito de explicar o comportamento da vari-
a varivel dummy D1 para assinalar os meses vel dependente Y (gasto total com repasses
de dezembro da amostra, porque neles h um a entidades sem fins lucrativos), em relao
comportamento persistente de picos de valor. varivel independente X (gasto total) e da va-
Com esses ajustes na base de dados foi poss- rivel dummy D1 (valor 1 se for dezembro e
vel aplicar tcnicas de econometria que forne- valor 0 se diferente de dezembro).
Tabela 3 - Total de gastos mensais em reais

de repasses a entidades sem fins lucrativos (2007-2011)
7
3 - A varivel dummy indica a presena ou a ausncia de uma qualidade ou atributo.

ESTUDOS
Outras tentativas foram feitas no sentido de dos coeficientes estimados foi utilizado o teste
explicar as variveis dummies de outros meses, Stat T com 95% de confiana, assim como o

mas nenhuma regresso estimada apresentou teste do Valor P menor que 0,05, onde se cons-
um resultado melhor, pois o nico ms que tatou que os coeficientes so vlidos com a ex-
apresentou fator sazonal foi dezembro (GUJA- ceo do intercepto, que no estatisticamente
RATI, 2011). significativo ao nvel de 5% (SPIEGEL, 1993).
Assim, a partir da tabela 3, e com o auxlio Como resultado, aplicando-se a metodolo-
da funo de anlise de dados do Excel, foi gia descrita, foi possvel encontrar a seguinte
criada uma regresso com todas as variveis equao de reta:
estatisticamente relevantes; em seguida, ge- Y = 0,00021 * X + 699754,4587 * D1 +
rado o Resumo dos Resultados da Regresso Composta dos seguintes elementos:
Linear Simples (ANOVA), conforme se observa Y a varivel dependente, que corresponde
no quadro 1. ao valor calculado do total de gastos mensais
Quadro 1 Resumo dos Resultados da Regresso Linear Simples para gastos com entida-
7
des sem fins lucrativos realizado pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro (2007-2011)
Fonte: Elaborado pelo autor, com base nos dados do Sistema de Transparncia Fiscal-RJ da Sefaz.
Observando o quadro 1, nota-se que este modo Governo do Estado do Rio de Janeiro com
delo economtrico consegue, em mdia, expli- repasses a entidades sem fins lucrativos.
car 75% (R Quadrado) do comportamento de Y 0,00021 o coeficiente angular da reta.
(gasto total com repasses a entidades sem fins X a varivel independente quantitativa, que
lucrativos), que um valor bastante expressivo corresponde ao total de gastos mensais do Go-
e deve ser considerado, ficando os demais 25% verno do Estado do Rio de Janeiro.
creditados a efeitos aleatrios (GUJARATI, 2011). 699754,4587 o coeficiente o qual representa
Como mecanismo para se comprovar a validade que em cada ms de dezembro da amostra o

ESTUDOS
7
gasto do Governo do Estado do Rio de Janeiro, no do Estado do Rio de Janeiro, mas isso no se
com transferncias a entidades sem fins lucra- observou nos meses de janeiro e dezembro.
tivos, teve um acrscimo de R$ 699.754,46 Ento, dezembro tende a ser um ms onde
devido a algum fator sazonal nesse ms. os repasses s entidades sem fins lucrativos
D1 a varivel qualitativa dummy, que infor- aumentam, e a razo disso a necessidade
ma se o ms dezembro ou no (valor 1 se de adequao aos percentuais legais, pois,
dezembro e valor 0 se diferente de dezembro). sendo dezembro o ltimo ms do ano, nele
o termo aleatrio e significa o erro, isto , so realizados ajustes para que os entes p-
o elemento que representa todas as diferenas blicos minimizem possveis problemas com o
entre os valores amostrais e os estimados. descumprimento da Lei de Responsabilidade
Em outras palavras, de fato o repasse s entidades Fiscal (LRF), ao passo que no ms de janeiro
sem fins lucrativos representa um percentual pra- no houve repasses, conforme se verificou
ticamente constante do total de gastos do Gover- na amostra.

ESTUDOS
CONSIDERAES FINAIS

Este trabalho foi idealizado a partir de uma amostra de dados do Siste-
ma de Transparncia Fiscal, gerenciado pela Sefaz, que contm infor-
maes sobre os gastos realizados pelos rgos do Estado do Rio de
Janeiro. O objetivo proposto, e j apresentado na introduo, foi o de
estudar esses dados, verificando a evoluo dos gastos pblicos com
entidades do Terceiro Setor, conforme levantamento realizado. Com
isso, ficou claro que existe uma uniformidade nos nmeros apurados,
pois, por meio de clculo economtrico dos valores, resultantes da
amostra, no perodo de 2007 a 2011, houve comprovao de que o
gasto com transferncias a entidades sem fins lucrativos est relaciona-
do diretamente ao gasto total, com 95% de confiana.
Neste estudo sobre a utilizao da anlise de regresso como tcnica de
previso de gastos pblicos com entidades do Terceiro Setor no proces-
7
so oramentrio do Governo do Estado do Rio de Janeiro, foi utilizado
o mtodo dos Mnimos Quadrados Ordinrios (MDO) com o intuito de
explicar o comportamento da varivel dependente Y (gasto total com
repasses a entidades sem fins lucrativos), em relao varivel indepen-
dente X (gasto total), e da varivel dummy D1 (valor 1 se for dezembro
e valor 0 se diferente de dezembro).
Aps a elaborao do modelo de regresso linear simples e da aplica-
o dos respectivos testes estatsticos foram obtidos os resultados que
permitiram analisar as relaes observadas entre as citadas variveis.
Por este motivo, pode-se afirmar que o referido modelo apropriado
para predio de gastos pblicos com entidades sem fins lucrativos,
onde se chegou seguinte equao:
Y = 0,00021 * X + 699754,4587 * D1 +
Em relao aos repasses a entidades sem fins lucrativos, foi observado na

amostra que nos meses de janeiro no houve repasses, j nos de dezem-
bro eles aumentaram, e para evitar este acmulo poderia ser feito um
controle maior ao longo do ano, por trimestres, por exemplo, para que
no houvesse este tipo de comportamento, pois estas entidades sem fins
lucrativos necessitam de certa estabilidade no recebimento dos valores.
Sugere-se, como trabalhos futuros, a continuidade deste acompanha-
mento, assim como estudo dos temas, assuntos e problemas que pude-
ram ser aqui encontrados e observados, mas que no foram analisados
de maneira aprofundada por no fazer parte do escopo definido para
esta pesquisa.

ESTUDOS
REFERNCIAS
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ESTUDOS
7

ESTUDOS
ECG E A PROMOO DE CULTURAS INCLUSIVAS
8
O PAPEL DA ESCOLA DE
CONTAS E GESTO
DO TCE-RJ na promoo
de culturas inclusivas na
gesto municipal*

ESTUDOS
Paula Alexandra Nazareth
Diretora-Geral da Escola de Contas e Gesto do TCE-RJ

Doutora em Economia pelo Instituto de Economia (IE) da UFRJ
Mestre em Economia Industrial pelo IE/UFRJ
Sandra Cordeiro de Melo

Professora adjunta da Faculdade de Educao da UFRJ
Doutora e Mestre em Educao pela Faculdade de Educao da UFRJ
RESUMO: O artigo contextualiza o processo de descentralizao

poltica e fiscal no Brasil, cujo marco fundamental a Constituio
Federal de 1988, por meio do qual os municpios brasileiros se
tornaram os principais agentes promotores das polticas pblicas,
em especial as ligadas s reas sociais. Discute sobre a crescente
participao social no desenvolvimento das polticas pblicas e
8
afirma que esta se alinha aos ideais de incluso, como um processo
que reitera princpios democrticos de participao social plena.
Neste sentido, a incluso no se resume a uma ou algumas reas da
vida humana, como sade, lazer e educao. Refere-se, portanto, a
PALAVRAS-CHAVE: Incluso;
todos os esforos no sentido de garantia da participao mxima de
polticas pblicas; participao qualquer cidado em qualquer arena da sociedade (SANTOS, 2003).
social; Escolas de Governo; O trabalho busca definir o papel das escolas de governo como o
ECG/TCE-RJ; Tribunal de
contexto no qual se insere a Escola de Contas e Gesto do Tribunal
Contas do Rio de Janeiro.
de Contas do Estado do Rio de Janeiro (ECG/TCE-RJ) e apresenta
KEYWORDS: Inclusion; public suas atividades de formao e capacitao. Escolhe, dentre estas,
policies; social participation; o Projeto TCE-Escola Itinerante: uma parceria com os municpios
government schools; ECG/
TCE-RJ; the Court of do Rio de Janeiro, voltado para a capacitao de servidores dos
Accounts of Rio de Janeiro. municpios do interior, como objeto de estudo para uma ampliao
do Projeto Incluir, conjunto de aes de acessibilidade para
servidores com deficincia, j desenvolvido pela ECG. A ampliao
sugerida pretende uma viso mais complexa da incluso, que no
se limite ao universo das deficincias, mas contemple um mbito
maior da educao, por meio da insero dos princpios da incluso
na formao dos docentes da ECG, servidores do TCE-RJ. O objetivo
* Artigo resultante de engloba sensibiliz-los para os aspectos relacionados s culturas,
trabalho apresentado no XVII polticas e prticas de incluso na Administrao Pblica para, em
Congreso Internacional del
seguida, com eles, realizar a reviso dos contedos programticos
CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administracin dos cursos oferecidos no Projeto TCE-Escola Itinerante e, por fim,
Pblica, na cidade de reformular o prprio projeto, trazendo para a centralidade de suas
Cartagena, Colmbia, 2012.
aes o cidado e as polticas inclusivas.

ESTUDOS
ABSTRACT: This paper contextualizes the political and fiscal decentralization

processes in Brazil, whose cornerstone is the Federal Constitution of 1988,
that made the Brazilian municipalities the main promoters of the public
policies, especially those related to social areas. It discusses the rise of
social participation in the development of public policies and it states that
this social participation is aligned with ideals of inclusion, as a process that
reiterates democratic principles of a complete social participation. Therefore,
inclusion cannot be summed up in one or in a few areas of human life,
such as health, leisure and education, it refers to all efforts made in order
to guarantee maximum participation of every citizen in any area of society
(SANTOS, 2003). This paper seeks to define the context in which the School
of Accounts and Management of the Court of Accounts of Rio de Janeiro
(ECG/TCE-RJ) is inserted as that of the government schools, and it also
presents the activities held by the institution regarding formal education
and training activities. Amongst all the ECGs activities, this essay deals
with the TCE-Itinerant School Project, a partnership between the Court of
Accounts and the municipalities of Rio de Janeiro. A program that aims at
enhancing the knowledge of public employees of the inner municipalities
on daily matters, fits well as an object of study of a project to extend the
Inclusion Project: a set of accessibility actions, already implemented by ECG,
8
to benefit the public employees with disabilities. The idea of a broaden

view of the Inclusion Project aims to build a more extensive perception
regarding inclusion, which would not be restricted to physical disabilities,
but it would contemplate a larger field of education through the integration
of inclusion principles in the ECGs teachers training. The objective of the
project encompasses the amelioration of awareness of ECG teachers to
issues related to the different cultures, policies and practices of inclusion
in the Public Administration. Following this first goal, the idea is to proceed
with the revision of the syllabus of the courses offered by the TCE-Itinerant
School Project and, eventually, reshape the Inclusive Project itself, by bringing
the citizens and inclusive policies to the center of their actions.

ESTUDOS
INTRODUO A questo que se quer colocar : como uma
escola de governo com essas caractersticas

pode repensar suas aes de maneira a
Os municpios so hoje, no Brasil, os
se fundamentar tambm nos princpios
principais entes responsveis pela execuo
da incluso, e que benefcios podem ser
das polticas pblicas ligadas s reas sociais,
esperados, no que diz respeito relao
notadamente, sade e educao (NAZARETH,
governo-cidado?
2007, 2008, 2011). Para que o planejamento
Este trabalho apresenta as atividades da ECG e
e a implementao dessas polticas atinjam
analisa seu alcance, sugerindo a oportunidade
os objetivos propostos, fundamental a
de uma inovao na sua estratgia de atuao
formao e qualificao dos servidores que
pedaggica, por meio da incorporao dos
trabalham nas administraes locais. a
princpios da incluso ao conjunto de valores
que entra a importncia do potencial da
j presentes na cultura da Escola. Tal inovao
Escola de Contas e Gesto do Tribunal de
supe uma viso mais complexa da incluso,
Contas do Estado do Rio de Janeiro (ECG/
que no se limite ao universo das deficincias,
TCE-RJ), como agente promotor de culturas
mas contemple um mbito maior da educao,
de incluso nos 91 municpios sob a jurisdio
por meio da insero dos princpios da incluso
do Tribunal.
na formao dos docentes da ECG, servidores
8
As culturas de incluso supem a participao
do TCE-RJ.
do cidado, sujeito de toda poltica, na
definio das prioridades e nos processos
de tomada de deciso, a partir de consultas
OS MUNICPIOS,
populao, planejamento participativo, AGENTES PROMOTORES
criao e manuteno de conselhos DAS POLTICAS PBLICAS
municipais, articulaes intermunicipais e
interinstitucionais, entre outros instrumentos. Como resultado de um longo processo de
Para que as polticas adotadas pelas descentralizao poltica e fiscal, cujo marco
administraes dos municpios fluminenses fundamental a Constituio Federal de
sejam polticas para todos, as culturas de 1988 (CF/1988), os municpios brasileiros se
incluso devem ser priorizadas. tornaram os principais agentes promotores
Estas culturas podem ser promovidas por das polticas pblicas, em especial as ligadas
meio de cursos de formao em servio, s reas sociais.1
voltados para os servidores pblicos, que, ao Nesse processo, as atribuies dos municpios
trabalharem temas tcnicos e operacionais, foram se tornando mais complexas e
os ampliem e os tornem mais complexos, diversificadas, forando o equacionamento
provocando os alunos responsveis pelo da questo do financiamento das aes
desenvolvimento e implementao das governamentais locais, cruciais para o
polticas pblicas nos municpios a refletir desenvolvimento urbano, evidenciando a
sobre as culturas de incluso. importncia da capacidade tcnica, de gesto,
1 A Constituio Federal de 1988 garantiu mais receitas e conferiu novas atribuies e responsabilidades aos municpios brasileiros.
Este movimento vem sendo aprofundado, desde ento, por reformas constitucionais e legais, o que permite caracteriz-lo como um
verdadeiro processo de municipalizao (PRADO, 2001). Ver Nazareth (2007) e Melo e Nazareth (2012) para discusso sobre o tema.

ESTUDOS
8
para um adequado planejamento e efetiva tais impactos so diferenciados, afetando de

implementao das polticas pblicas municipais. forma desigual os municpios e contribuindo
No Estado do Rio de Janeiro, o cenrio em que para tornar ainda mais complexo o sistema fiscal
se inserem os municpios adicionalmente fluminense e brasileiro.
determinado pela emergncia do petrleo
como fator dinamizador da economia
fluminense, que permitiu a reverso da DIVISO DE ENCARGOS
trajetria de crise em que o estado esteve
mergulhado ao longo do sculo XX2, a partir
NO ARRANJO
das mudanas na legislao que regulava as FEDERATIVO BRASILEIRO
atividades de explorao do petrleo e do
gs natural, ocorridas na segunda metade da O governo federal responde pela maior parte
dcada de 1990. do pagamento de juros e encargos da dvida
A explorao desses recursos naturais pblica. Na rea social, a diviso de atribuies
vem produzindo reflexos nas atividades entre as esferas de governos apresenta expressiva
econmicas e na distribuio da populao diversidade, com tendncias de concentrao
no territrio estadual e, ao mesmo tempo, das responsabilidades sobre a previdncia e
impactos expressivos nas finanas pblicas as polticas de administrao financeira, como
do estado e de seus municpios, por meio desenvolvimento econmico e emprego (e
das compensaes financeiras pagas pelas desemprego), para os governos estaduais e
empresas concessionrias aos entes federativos. municipais. Estes desempenham tambm papel
Em virtude das regras de rateio, no entanto, central na formulao e financiamento dos
2 Evidenciada na perda de competitividade industrial e da posio relativa do Estado do Rio de Janeiro na produo nacional.
Ver Nazareth (2007).

ESTUDOS
programas da rea social, deixando a execuo qual a Unio se encarrega de financiar e
a cargo dos governos locais. Na educao manter rodovias maiores e interestaduais,

e na sade, o padro predominante de enquanto os estados cuidam de suas rodovias
responsabilidades concorrentes entre os nveis e os municpios so responsveis pelo
de governo (TER-MINASSIAN, 1997). transporte urbano , saneamento e sade
Dados relativos a 2009, consolidados pela so de responsabilidade dos trs nveis de
Secretaria do Tesouro Nacional, mostram que governo (muito embora esta ltima constitua
coube ao governo federal brasileiro maior caso particular, dada a existncia de um
parcela de responsabilidade pela despesa com o sistema articulado, com comando nico em
ensino superior (71%), defesa nacional (100%), cada esfera, o Sistema nico de Sade SUS)
previdncia social (81%), trabalho (94%), (NAZARETH, 2007).
cincia e tecnologia (72%) e agricultura (69%).
Os governos estaduais assumiram,
historicamente, o ensino mdio. Em 2009, A IMPORTNCIA DE
responderam por 93% do custo total desse
nvel de ensino e por 79% do que foi gasto
FORTALECIMENTO
com a segurana pblica no pas, alm de DA CAPACIDADE
pagarem a maior parte dos gastos com os
INSTITUCIONAL DOS
8
direitos da cidadania (74%)3.
Os governos municipais brasileiros, considerados GOVERNOS LOCAIS
em seu conjunto, se responsabilizaram pelos
gastos com ensino fundamental (59%) e A capacidade dos governos subnacionais
educao infantil (97%), urbanismo (74%) e de ofertar bens e servios pblicos a seus
saneamento (53%, predominantemente em habitantes pode variar consideravelmente
saneamento bsico urbano). entre jurisdies. No caso brasileiro, combinam-
Em alguns casos, porm, observam-se se a heterogeneidade geogrfica e territorial
no Brasil, assim como em outros pases em um pas de dimenses continentais com
federais, superposio e duplicidade de distribuio irregular de uma populao
atribuies, ambiguidades na distribuio numerosa (altamente concentrada em poucos
de responsabilidades e/ou ainda vcuos municpios de grande porte, mas dividida em
na prestao dos servios que redundam na um grande nmero de municpios de pequeno
ineficincia ou insuficincia na proviso de bens porte), e a heterogeneidade socioeconmica,
e servios e na execuo das polticas pblicas, decorrente da expressiva concentrao
e permitem concluir pela ocorrncia do da gerao de valor e renda em espaos
fenmeno da municipalizao por ausncia, especficos do territrio. As disparidades
especialmente em algumas reas sociais4. regionais e individuais repercutem em todos
Funes de governo como transporte na os setores do pas, com reflexos no acesso
3 Direitos de cidadania so direitos relacionados vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade. As subfunes destes
direitos so: custdia e reintegrao social, direitos individuais, coletivos e difusos, assistncia aos povos indgenas (BRASIL, 1988).
4 A descentralizao na poltica habitacional brasileira constituiria um caso exemplar de descentralizao espontnea ou por
ausncia, por meio do qual estados e municpios foram desenvolvendo polticas prprias e assumindo responsabilidades por
decises sobre programas e seu funcionamento na medida em que o governo federal foi perdendo a capacidade de ao (ALMEIDA,
1995).

ESTUDOS
diferenciado da populao a bens e produtos

e a servios pblicos.
No Estado do Rio de Janeiro, a existncia

de municpios metropolitanos com elevada
densidade demogrfica e inmeras carncias
ligadas urbanizao desordenada representa
um desafio gesto municipal. De fato, como
mencionado anteriormente, o avano do
processo de descentralizao resultou em que
a maior parte das polticas sociais executada
atualmente, no Brasil, pelos governos
municipais, realidade que impe aperfeioar
a capacidade das administraes pblicas de
planejarem e implementarem aes voltadas
para o atendimento das demandas sociais e
do desenvolvimento urbano, e para a reduo
das desigualdades.
Nesse contexto, para que as polticas pblicas a melhoria da eficincia, eficcia e qualidade
8
atinjam os objetivos propostos, a partir do dos servios pblicos prestados ao cidado e

aperfeioamento do dilogo entre a sociedade o desenvolvimento permanente do servidor
e o poder pblico, fundamental a formao pblico para dar conta dos crescentes desafios
e qualificao dos servidores que trabalham so objetivos contemplados na Poltica
nas administraes locais. E, neste aspecto, Nacional de Desenvolvimento de Pessoal,
sobressai o potencial das escolas de governo5 instituda em 2006 no Brasil.
como agentes de formao nas reas da gesto De acordo com as diretrizes que nortearam a
pblica e incentivadores de boas prticas na adoo dessa poltica, as escolas de governo
administrao. so as instituies destinadas formao e
ao desenvolvimento de servidores pblicos,
includas na estrutura da administrao pblica
O PAPEL DAS ESCOLAS federal direta, autrquica e fundacional.
DE GOVERNO COMO Tambm no mbito estadual, tais escolas tm

a responsabilidade de aperfeioar a educao
AGENTES DE FORMAO de servidores para o atingimento da misso
das organizaes pblicas apreciadas sob o
A Constituio de 1988 determinou prisma da economicidade, da eficincia, da
Unio, aos Estados e ao Distrito Federal efetividade e da boa gesto de suas prticas.
que mantenham escolas de governo para importante salientar que o papel das escolas
formao e aperfeioamento dos servidores de governo ser definido, cada vez mais, no
pblicos (BRASIL, 2004, p. 44)6. Ademais, contexto das reformas gerenciais do setor
5 So 192 escolas de governo assim distribudas: 92 estaduais (48%), 54 federais (28%) e 46 municipais (24%) o nvel municipal
concentra 49% de todos os servidores pblicos, segundo levantamento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
6 Texto que consta do pargrafo 2 do artigo 39 da Constituio Federal, com redao dada pela Emenda Constitucional n 19,
de 1998.

ESTUDOS
pblico, na sua contribuio para a formao Conceitualmente, a incluso entendida nas
de novos profissionais que se engajarem na dimenses das culturas, polticas e prticas,

ampliao do processo de participao social para que, por serem complementares entre si,
o desenvolvimento de polticas pblicas inclusivas. representam a ideia de omniltica. Este
Em que pese a sua importncia para os neologismo se define como uma maneira
governos, vale destacar que muitas destas totalizante de compreender as diferenas como
escolas no se limitam a oferecer formao partes de um quadro maior, caracterizado por
aos servidores das instituies pblicas s suas dimenses culturais, polticas e prticas
quais esto vinculadas, podendo o alcance de em uma relao ao mesmo tempo complexa7
suas aes se estender a servidores de outros e dialtica (SANTOS, 2012).
rgos ou entidades pblicas e at mesmo a A dimenso das culturas representa o plano
cidados, no servidores. em que, internamente, so construdas as
Para os fins a que se prope o presente prticas discursivas, as crenas e tudo aquilo
trabalho, a questo que se coloca : como que, provavelmente, justificar a criao de
escolas de governo, com tais caractersticas e polticas e a implementao destas (SANTOS;
orientadas para o atendimento dos interesses FONSECA; MELO, 2009). A dimenso das
da administrao pblica, podem repensar polticas configura as normas, leis, regras,
suas aes de maneira a se fundamentarem convenes, deliberaes, atos, que objetiva
8
tambm nos princpios da incluso, e que ou subjetivamente, refletem os valores
benefcios podem ser esperados, no que diz compartilhados por uma determinada
respeito relao governo-cidado? sociedade. Tais polticas buscam organizar as
culturas para que estas possam ser colocadas
em prtica. As polticas se apresentam mais
OS PRINCPIOS DA ou menos participativas, medida que
consideram culturas mais ou menos inclusivas.
INCLUSO UMA Considerando que as polticas pblicas so
CONCEITUAO disposies, medidas e procedimentos que
traduzem a orientao poltica do Estado
A crescente participao social no e regulam as atividades governamentais
desenvolvimento das polticas pblicas se relacionadas s tarefas de interesse pblico,
alinha aos ideais de incluso, sendo esta e ainda, que refletem a ao intencional do
entendida como um processo que reitera Estado junto sociedade (KANAANE; FIEL
princpios democrticos de participao social FILHO; FERREIRA, 2010) quanto mais alinhadas
plena. Neste sentido, a incluso no se resume estiverem aos anseios e necessidades do
a uma ou algumas reas da vida humana, cidado, e aos ideais de participao, mais
sade, lazer e educao. Refere-se, portanto, chances elas tm de se efetivarem e causarem
a todos os esforos no sentido de garantia da o efeito planejado.
participao mxima de qualquer cidado em A dimenso das prticas supe a concretizao
qualquer arena da sociedade (SANTOS, 2012). das culturas e das polticas, visto que as aes
7 No paradigma do pensamento complexo, como acentua Morin, o conflito, a contradio, a incerteza no so elementos a serem
eliminados por meio de explicaes, mas, ao contrrio, so elementos que devem fazer parte da concepo e percepo da realidade
(AGUIAR, 2005).

ESTUDOS
adotadas por um governo se basearo, o Instituto Serzedello Corra (ISE), voltado

fortemente, na concretizao de suas polticas. para a realizao de atividades educacionais.
Acreditamos que as culturas de incluso Em 2005, o ISE foi transformado na Escola de

devem ser priorizadas para que as polticas Contas e Gesto, com a misso de promover o
adotadas pelos governos sejam concretizadas ensino e a pesquisa na rea de gesto pblica,
como polticas para todos. Estas culturas voltados para o desenvolvimento e a difuso
podem ser promovidas por meio de cursos de conhecimento, modelos e metodologias
de formao em servio, voltados para os comprometidas com inovao, transparncia,
servidores pblicos, que ao trabalhar temas responsabilizao, melhoria de desempenho
tcnicos e operacionais, os ampliem e os e do controle governamental, em consonn-
tornem complexos, provocando os alunos, cia com as expectativas e necessidades da
responsveis pelas prticas de desenvolvimento sociedade.9 As atividades realizadas pela ECG
e implementao das polticas pblicas, a so orientadas pelo Plano Anual de Formao
refletir sobre tais culturas. e Capacitao (PAFC) e esto reunidas em
quatro programas: 1 - Capacitao, que ofere-
ce palestras, seminrios, oficinas, encontros tc-
FORMAO EM SERVIO nicos, alm de cursos de curta e mdia durao;
- A EXPERINCIA DA 2 - Formao, que desenvolve dois cursos de ps-
8
-graduao em nvel de lato sensu, Gesto Pblica

ESCOLA DE CONTAS E Municipal e Gesto Pblica e Controle Externo; 3
GESTO DO TCE-RJ - Estudos e Pesquisas, que promove atividades aca-
dmicas relativas a estudos, pesquisas e produes
O Tribunal de Contas do Estado do Rio de cientficas, como a Revista Sntese e as Edies Se-
Janeiro exerce as atividades de controle riadas; 4 - Gesto e Disseminao de Informaes,
externo no mbito da administrao pblica que engloba as aes de disseminao do conhe-
do estado e dos municpios fluminenses8, cimento proposta pela biblioteca e tudo o que se
verificando a legalidade (observncia norma refere aos sistemas de informao da escola.
legal), a legitimidade (observncia ao interesse O Projeto TCE-Escola Itinerante: uma parceria
pblico e moralidade administrativa) e a com os municpios do Rio de Janeiro est
economicidade (observncia aos princpios inserido no programa de capacitao e oferece
de convenincia e eficincia na gesto de palestras e cursos de curta e mdia durao
recursos pblicos) dos atos, e o desempenho no interior do Estado, em municpios-polo
dos rgos e entidades por ele fiscalizados. escolhidos nas diferentes regies10. As aes
Em 1992, o TCE-RJ, cumprindo sua determi- desenvolvidas nesse projeto e seus impactos
nao constitucional, criou em sua estrutura, sero analisados a seguir.
8 O nico municpio que no da jurisdio do TCE o do Rio de Janeiro, capital do estado, que possui um Tribunal de Contas prprio,
o TCM-RJ, desde 1980 (RIO DE JANEIRO, 2012).
9 A Lei Estadual n 4.577, de 12 de julho de 2005 (RIO DE JANEIRO, 2005), autorizou a criao da ECG, regulamentada pela Deliberao
TCE-RJ n 231, de 30 de agosto de 2005, publicada no Dirio Oficial do Estado em 29 de setembro de 2005 (RIO DE JANEIRO, 2005a).
10 Para fins do projeto, os 91 municpios jurisdicionados foram divididos em cinco regies: Metropolitana, Norte e Noroeste, Lagos,
Serrana e Sul Fluminense.

ESTUDOS
PROJETO TCE-ESCOLA

ITINERANTE: A
CENTRALIDADE NO
CIDADO
O Projeto TCE-Escola Itinerante: uma parceria
com os municpios do Rio de Janeiro foi
escolhido como foco desta anlise por se tratar
de um esforo da ECG em ampliar suas aes
educacionais, buscando contemplar, alm
dos servidores do TCE-RJ, aqueles que so os
responsveis pela elaborao e execuo das
polticas pblicas nos municpios. a figura dos representantes municipais (REM),
Este projeto tem por objetivo levar cursos servidores indicados, em cada municpio, pela
de capacitao aos servidores lotados nas prefeitura e pela cmara de vereadores, para
prefeituras e cmaras municipais, bem como aos atuarem como parceiros da Escola.
8
rgos e entidades da administrao indireta, O projeto visa a assegurar maior acesso
dos 91 municpios sob a jurisdio do TCE-RJ. dos jurisdicionados ao Tribunal e Escola,
Consiste na realizao de cursos presenciais s inovaes e aos aspectos tcnicos da
e palestras, em municpios escolhidos nas administrao pblica. Tal ao busca consolidar
diferentes regies do Estado do Rio de Janeiro, uma poltica de orientao e preveno
para funcionarem como polos ao longo de do erro a partir da educao, reforando o
cerca de dois meses, em mdia, passando a carter pedaggico e orientador do Tribunal
Escola de Contas e Gesto a funcionar nesses de Contas do Estado, em complemento
polos com intensa programao. Para o bom atuao tradicional fiscalizadora, caracterstica
funcionamento do projeto, a ECG conta com dos rgos de controle.
Tabela 1 - Projeto TCE-Escola Itinerante: Nmero de atividades oferecidas, carga

horria, municpios participantes e servidores concluintes dos cursos (nmero e
percentual dos servidores participantes de atividades da ECG) 2007-2011
Total 2007-
Projeto TCE-Escola Itinerante 2007 2008 2009 2010 2011
2011
Atividades oferecidas (cursos/palestras) 16 32 35 41 35 159
Carga horria total 480 832 1.144 1.056 1.234 4.746
Municpios participantes 63 71 91 91 91 407
Concluintes (aprovados) 615 945 1.323 1.355 1.207 5.445
Capacitados no Projeto TCE-Escola
Itinerante / Total de capacitados pela
ECG em cada ano 9% 13% 20% 23% 17% 16%
Fonte: ECG.

ESTUDOS
Observa-se, desde sua criao11, um aumento oferecidos, dada pelo nmero de servidores que
do nmero de atividades desenvolvidas nos se inscrevem pelo site da ECG (pr-inscritos,
municpios, alm da ampliao considervel indicados na primeira coluna). A validao

da carga horria total oferecida e do nmero das pr-inscries feita pelo representante
de municpios contemplados, alcanando municipal, que, informado pela Escola da
em 2009 a totalidade dos jurisdicionados. lista dos servidores de seu municpio que
Considerado todo o perodo, mais de cinco mil se inscreveram, autoriza as matrculas,
servidores concluram atividades de capacitao considerando o interesse da administrao
no mbito do projeto, representando um naquela atividade, os cargos ou atribuies
percentual de 16% do universo de alunos/ dos servidores e sua relao com o curso, a sua
participantes de atividades da Escola. representatividade para o setor, entre outros
Em 2011, a grade oferecida foi composta dos critrios que permitiro estabelecer uma
seguintes cursos, todos integrantes do eixo ordem de prioridade para as inscries, a qual,
temtico Anlise Tcnica e Contbil: Controle por sua vez, ser compatibilizada, na Escola,
Interno (32 h/a); Economicidade em Licitaes com a disponibilidade de vagas (em 2011
e Contratos Administrativos (32 h/a), Gesto a mdia foi de 44 alunos por turma). Como
de Pessoal (32 h/a), Licitaes e Contratos resultado desse processo, tem-se o nmero de
Administrativos (34 h/a), Oramento Pblico e servidores matriculados (segunda coluna). O
8
LRF (40 h/a), Prestao de Contas, Tomadas de nmero de concluintes representa o universo
Contas e Tomada de Contas Especial (32 h/a), de servidores aprovados nos cursos, uma vez
e Sistema de Registro de Preos (24 h/a). que todas as atividades de capacitao da ECG
Os dados reunidos na Tabela 2 evidenciam, com mais de 16 horas/aula exigem a realizao
preliminarmente, a demanda pelos cursos de avaliao de aprendizagem.
Tabela 2 - Projeto TCE-Escola Itinerante - 2011: Indicadores

sobre Servidores Pr-Inscritos, Matriculados e Concluintes
Pr-inscritos Matriculados % de % de % de
Concluintes
Regio (demanda (demanda Matriculados/ Concluintes/ Concluntes/
(aprovados)
no site) validada) Pr-inscritos Matriculados Pr-inscritos
Lagos 591 429 287 73% 67% 49%
Norte e Noroeste 407 294 240 72% 82% 59%
Metropolitana 366 276 205 75% 74% 56%
Serrana 300 242 200 81% 83% 67%
Sul Fluminense 611 375 275 61% 73% 45%
Total 2.275 1.616 1.207 71% 75% 53%

Fonte: ECG.
11 importante destacar que, at 2010, esta era uma ao pontual e se intitulava Cursos Regionalizados, aps esta data, os Cursos
Regionalizados viraram o projeto TCE-Escola Itinerante, com metas mais abrangentes.

ESTUDOS
Na Tabela 2, as colunas da direita apresentam As duas primeiras colunas da Tabela 3
os indicadores de: i) matrculas em relao apresentam os dados de participao no

aos pr-inscritos, como o percentual de projeto em 2011, de acordo com os cursos
atendimento da demanda que, em 2011, oferecidos, oportunizando uma comparao
chegou a 71% (ltima linha); ii) concluintes (terceira coluna) entre o nmero de concluintes
em relao aos matriculados, indicando e de pr-inscritos, que revela o atendimento
a taxa de aprovao de 75% nos cursos, das expectativas dos servidores dos municpios
considerando frequncia (mnimo de 75% de com relao aos cursos. O percentual apurado
presena) e aproveitamento (aprendizagem, de 53% indica, sob outra tica, a permanncia
notas acima de 6); iii) concluintes em relao de demanda no atendida revelada na Tabela
aos pr-inscritos, que mostra o grau de 2, aqui evidenciada pelos temas oferecidos,
atendimento das expectativas dos servidores, contribuindo com subsdios relevantes para
que se interessaram e conseguiram cursar, o planejamento das atividades a serem
com aproveitamento, as atividades oferecidas oferecidas nos anos subsequentes. Neste caso,
pela ECG, correspondente a 53%, pouco o detalhamento permite constatar o baixo
mais da metade do universo de servidores atendimento das expectativas de capacitao
interessados, revelando a permanncia de uma em Gesto de Pessoal, onde apenas 38% dos
demanda no atendida nos municpios. que se interessaram conseguiram cursar, ou
Tabela 3 - Projeto TCE-Escola Itinerante - 2011: Indicadores de

Participao e Avaliaes de Aprendizagem e Reao
Avaliao de Avaliao de
Cursos oferecidos em 2011 Indicadores de Participao
Aprendizagem reao pelos alunos
Pr-Inscritos % de
Concluintes Notas dos Notas dadas Atuao
(demanda Concluintes/
(aprovados) alunos aos cursos docente
no site) Pr-inscritos
Controle Interno 221 147 67% 9,2 9,2 9,6
Economicidade em Licitaes e
Contratos Administrativos 253 141 56% 9,1 8,7 8,7
Gesto de Pessoal 545 209 38% 8,3 9,0 9,1
Lei de Responsabilidade Fiscal com

nfase em Oramento Pblico 265 164 62% 8,2 9,1 9,3
Licitaes e Contratos Administrativos 370 194 52% 8,8 8,8 9,1
Prestao de Contas, Tomada de

Contas e Tomada de Contas Especial 283 149 53% 8,2 9,0 9,3
Sistema de Registro de Preos 338 203 60% 9,7 9,2 9,3
Total 2.275 1.207 53% 8,8 9,0 9,2
Fonte: ECG.

ESTUDOS
seja, pouco mais de um tero dos servidores nas elevadas notas alcanadas pelos cursos
interessados nesta matria. e pela atuao dos docentes, demonstra
As notas alcanadas nas avaliaes de a viabilidade do que est sendo proposto

aprendizagem de todos os cursos oferecidos nesse trabalho.
em 2011, cuja mdia de 8,8 indicada na Como se observa, os cursos versaram sobre
ltima linha da quarta coluna da Tabela temas diretamente ligados ao controle
3, representam o esforo dos alunos em externo exercido pelo TCE-RJ e, por essa
absorver os contedos trabalhados em sala razo, tm um inegvel carter normativo e
de aula e o reconhecimento de que esta instrumental, buscando o conhecimento da
aprendizagem poder agregar sua atuao legislao pertinente e a difuso de melhores
profissional. A nota mdia atribuda pelos prticas com vistas ao alcance da eficincia
alunos aos cursos, numa escala de zero a dez, e eficcia das aes governamentais
evidenciada na penltima coluna da Tabela 3, objetivos tpicos da funo de controle
foi 9, o que demonstra uma avaliao muito que, segundo sugerem os resultados das
positiva dos servidores jurisdicionados que avaliaes analisadas, foram bem recebidos
concluram as atividades de formao em pelos alunos.
servio e atualizaram seus conhecimentos Prope-se ento ampliar a ao formativa,
sobre as temticas estudadas. para que os contedos a serem trabalhados
8
Tal avaliao nos permite refletir sobre a em sala de aula, fundamentados no material
qualidade da ao pedaggica desenvolvida, didtico (que reflete o discurso docente),
indicando o retorno do investimento na ao passe a contemplar de forma mais efetiva
educacional do Tribunal de Contas do Estado o cidado, que se torna o ator principal.
realizada pela ECG, bem como reafirmar seu Ou seja, prope-se no uma mudana,
potencial como agente disseminador de boas mas uma ampliao do foco: em lugar da
prticas na administrao pblica municipal. preocupao exclusiva com a legalidade e
A atuao dos docentes da Escola nos cursos a formalidade dos atos em atendimento s
de formao em servio de 2011 tambm foi normas legais, que as aes educacionais
positivamente avaliada, alcanando nota 9,2 da ECG foquem tambm na efetividade das
(ltima coluna da Tabela 3), mostrando que aes governamentais para a melhoria da
o investimento na formao e qualificao condio de vida de todos os cidados.
do docente-servidor, feito pelo TCE-RJ, Considerando que, at hoje, os cursos se
resulta em reconhecimento e aprovao pela basearam nos princpios da responsabilidade,
maioria dos alunos. legalidade e economicidade, e que tais
Uma boa atuao docente determinante princpios alcanaram a administrao dos
para a avaliao positiva dos cursos da ECG municpios atravs do Projeto TCE-Escola
e refora a ideia de que agregar os princpios Itinerante, conclui-se que, somando-se a
da incluso na formao docente favorecer estes as reflexes sobre as culturas, polticas
a disseminao e a construo de polticas e prticas de incluso, sero alcanados
pblicas mais inclusivas, por intermdio da os servidores atuantes nas administraes
ao dos servidores, no Estado do Rio de municipais e, consequentemente, o
Janeiro. A aceitao dos alunos s atividades desenvolvimento de polticas pblicas mais
de formao e capacitao da ECG, reveladas participativas e inclusivas.

ESTUDOS
especificamente a educao de pessoas
O PROJETO com deficincia, a Declarao de Salamanca

INCLUIR NA ECG (CONFERNCIA MUNDIAL DE EDUCAO
ESPECIAL, 1994) cunhou o termo necessidades
O artigo 37 da Constituio Federal de educacionais especiais e ressaltou que no s
1988 (BRASIL, 2004) garante pessoa com as pessoas com deficincia podem apresentar
deficincia o direito de concorrer a vagas em dificuldades de aprendizagem quando integradas
concursos pblicos em igualdade de condies ao sistema regular de ensino, mas todas as
com os demais candidatos. Pela lei, deve ser pessoas que, por algum momento, passam por
reservada uma porcentagem mnima de 5% necessidades especiais em suas vidas, de ordem
e no mximo de 20% do total de vagas, e fsica, como uma doena, ou emocional. Esta
para isso as funes devem ser compatveis declarao apontou para a importncia de a
com o tipo de deficincia do qual a pessoa sociedade refletir sobre um novo projeto de
portadora. educao, que contemple tais necessidades e
Os concursos realizados a partir desta data no exclua as diferenas.
j consideram a aprovao e incluso nos Pesquisadores ingleses, Booth e Ainscow
quadros do servio pblico dos servidores (2002), desenvolveram o Index para Incluso,
com deficincia. Esta lei representou uma um documento norteador para a reflexo
8
legitimao das discusses sobre o projeto institucional sobre os parmetros de incluso,
de incluso, que ganhou fora com a e criaram o termo barreiras aprendizagem
Declarao Mundial de Educao para e participao. Neste trabalho, os autores
Todos (CONFERNCIA MUNDIAL SOBRE buscam ampliar o foco das deficincias para
EDUCAO PARA TODOS, 1990), pela qual todas as situaes que venham a produzir
os pases signatrios, dentre eles o Brasil, se barreiras participao do sujeito em
comprometeram a ampliar a capacidade dos qualquer esfera da sociedade, e associam tais
seus sistemas educacionais para contemplar barreiras s dificuldades de aprendizagem
aqueles indivduos que permanecem afastados experimentadas por alunos nas escolas.
das oportunidades de educao. Estas discusses fundamentaram os estudos
Com um movimento que buscou nortear sobre incluso, ofereceram oportunidade

ESTUDOS
para que as instituies educacionais e sociais municpios fluminenses, 55 possuem registro

refletissem sobre a sua participao na criao no quadro de pessoal da administrao direta
e manuteno de barreiras e pensassem sobre que identifica a quantidade de pessoas com

alternativas de reverso deste quadro de deficincia (IBGE, 2009). Estas informaes
excluso. permitem inferir a existncia de um nmero
Seguindo o preceito constitucional, as considervel de servidores com deficincia,
administraes pblicas do Estado do Rio de que representam potenciais alunos para a
Janeiro comearam a receber em seus quadros, ECG.
a partir de 1988, servidores com deficincia. Com o avano das discusses sociais sobre
As escolas de governo surgiram neste cenrio, incluso, direitos e participao, as escolas de
mas, ao manterem-se sob princpios tcnicos governo passaram a ser questionadas por esta
e administrativos, deixaram de considerar a parcela de servidores, que buscam participar
demanda silenciosa, e muitas vezes invisvel das suas atividades de formao e capacitao,
dos servidores com deficincia como alunos sobre as condies de acessibilidade.
em potencial. Esta nova demanda provoca uma mudana
Buscando quantificar este universo, a pesquisa cultural nestas instituies que se percebem
Perfil dos Municpios Brasileiros de 2009, despreparadas para receber a totalidade de
realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia seus alunos potenciais. Deste movimento de
8
e Estatstica (IBGE), apurou que nos municpios reflexo surgiu o Projeto Incluir da ECG que,
do Estado do Rio de Janeiro o pessoal ocupado inicialmente, foi dividido em duas etapas.
na administrao direta totalizava 357.599 A primeira visava a conhecer o nmero
servidores e na administrao indireta, de servidores com deficincia do TCE-RJ,
57.770. Dos 92 municpios, 46 haviam alunos atuais ou potenciais, e preparar
realizado concurso nos ltimos 24 meses e, antecipadamente sua estrutura didtica. Nesta
dentre estes, 45 tiveram reserva de vagas para etapa (2010), foi desenvolvido um cadastro de
servidores com deficincia. Da totalidade dos servidores com deficincia. Esta consulta fez

ESTUDOS
conhecer que, em 2011, 19 dos cerca de 1.500 instituies especializadas de ensino, como
servidores do TCE-RJ possuam algum tipo de o Instituto Benjamin Constant (IBC)13 e o

deficincia. Nesse grupo, que representava Instituto Nacional de Educao de Surdos
1,3% do total de servidores, 13 apresentavam (Ines)14, visando adequao de sua estrutura
deficincia fsica, quatro visual e dois auditiva. no apenas fsica, mas principalmente didtico-
A segunda etapa foi orientada para adaptar a pedaggica, com o objetivo de instituir
estrutura fsica e a grade de cursos s novas cooperao educacional, tcnica, cientfica e
exigncias. Para tanto, a Escola props a de integrao com vistas ao desenvolvimento
alterao do formulrio de cadastro no stio da de cursos, estudos, pesquisas e aes no
ECG na internet, aberto a todos os servidores, mbito da incluso social, educacional e da
para as atividades de formao e capacitao acessibilidade, e assim aprender alternativas
no Sistema Integrado de Gesto Acadmica educacionais que venham a aperfeioar sua
(Siga), com a colocao de duas perguntas: abordagem pedaggica para contemplar
(a) Voc possui algum tipo de deficincia? Qual? a totalidade dos servidores, visando,
(b) Voc necessita de material didtico inicialmente, capacitao dos seus
adaptado que favorea a sua aprendizagem docentes.
nas atividades de formao e capacitao da Em 2013, a ECG props uma inovao na
ECG? Qual? estratgia de sua atuao pedaggica, por
8
Alm desta alterao, a Escola realizou meio da incorporao dos princpios da
obras de acessibilidade fsica para adaptao incluso ao conjunto de valores j presentes
de rampas de acesso e da estrutura dos na cultura da Escola: comprometimento,
banheiros existentes em sua sede em Niteri, conscincia ecolgica, efetividade, tica,
para que pudessem ser utilizados por qualidade, independncia, inovao e
cadeirantes, visando a atender s demandas empreendedorismo. A proposta de que
que comeavam a surgir e s exigncias da esta inovao se d pela complexificao
legislao em vigor.12Ao mesmo tempo, a do Projeto Incluir, elegendo o cidado como
ECG iniciou um processo de consulta s sujeito central de toda poltica.
12 Por ocupar um prdio histrico, construdo na dcada de 1920 e tombado pelo Patrimnio Pblico, a ECG no oferecia condies
de acesso a portadores de deficincias. No Livro de Reclamaes, que fica na secretaria da Escola, onde feito o atendimento
dos alunos, constava uma reclamao de um servidor quanto ao no atendimento das normas legais, que exigem essa facilidade.
13 O Instituto Benjamin Constant um centro de referncia nacional para questes da deficincia visual. Possui uma escola, capacita
profissionais da rea da deficincia visual, assessora escolas e instituies, realiza consultas oftalmolgicas populao, reabilita,
produz material especializado, impressos em Braille e publicaes cientficas (INSTITUTO BENJAMIN CONSTANT, 2012).
14 O Instituto Nacional de Educao de Surdos, nico em mbito federal, promove fruns de debates, publicaes, seminrios,
pesquisas e assessorias em todo territrio nacional. Possui uma vasta produo de material pedaggico, fonoaudiolgico e de
vdeos em lngua de sinais, distribudos para os sistemas de ensino. Atualmente, alm de oferecer no seu Colgio de Aplicao,
Educao Precoce (de zero a trs anos), Ensino Fundamental e Mdio, oferece tambm Ensino Superior atravs do Curso Bilngue de
Pedagogia, experincia pioneira na Amrica Latina (INSTITUTO NACIONAL DE EDUCAO DE SURDOS, 2012).

ESTUDOS
CONCLUSO
Este trabalho destacou a necessidade de aprimoramento da capacidade

institucional das administraes pblicas municipais, ressaltando o
potencial das escolas de governo, e mais especificamente da Escola de
Contas e Gesto do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro
(ECG/TCE-RJ), como agentes de formao nas reas da gesto pblica e
incentivadores de boas prticas na administrao.
Buscou-se definir o contexto no qual se insere a ECG e apresentar suas
atividades de formao e capacitao. Dentre estas, foi escolhido o Projeto
TCE-Escola Itinerante: uma parceria com os municpios do Rio de Janeiro,
voltado para a capacitao de servidores dos municpios do interior, como
objeto de estudo para uma ampliao do Projeto Incluir, conjunto de aes
de acessibilidade para servidores com deficincia, j desenvolvido na Escola.
A ampliao sugerida como um conjunto de etapas pretende assegurar
uma viso mais complexa da incluso, que no se limite ao universo das
deficincias, mas contemple um mbito maior da educao, por meio da
8
insero dos princpios da incluso na formao dos docentes da ECG,

servidores do TCE-RJ. O objetivo engloba sensibiliz-los para os aspectos
relacionados s culturas, polticas e prticas de incluso na administrao
pblica para, em seguida, com eles, realizar a reviso dos contedos
programticos dos cursos oferecidos no Projeto TCE-Escola Itinerante e,
por fim, reformular o prprio projeto, trazendo para a centralidade de
suas aes o cidado e as polticas inclusivas.
No contexto poltico atual, preciso fortalecer mecanismos que permitam
populao participar do processo decisrio em sua plenitude. Do debate, do
antes, do planejamento, da execuo e do controle das aes. Considerando
tais reflexes, entende-se que o eixo temtico Formao de Professores
um importante frum para propor os fundamentos do projeto de incluso
em educao. Questes como valores, crenas sobre as expectativas da
populao, necessidades humanas15, polticas para todos, participao
cidad sero desenvolvidas com o objetivo de promover o pensamento mais
complexo e dialtico sobre a administrao pblica ou para todos.
Espera-se que os resultados de tais discusses sejam incorporados aos
contedos dos cursos da ECG, a comear pelos oferecidos localmente
por meio do Projeto TCE-Escola Itinerante, a partir da ao reflexiva dos
docentes sobre contedos especficos, oportunizando a complexificao16
dos temas e o dilogo amplo sobre a sua importncia no mbito maior
da administrao pblica do estado e dos municpios do Rio de Janeiro.
15 Ver Pereira (2007).

16 Ver Morin (2011).

ESTUDOS
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ESTUDOS
8

SinteseVol8 Num1e2 Jan Dez2013

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A Sntese: Revista da MISSO

Escola de Contas e Promover ensino e

Vale ressaltar que os

A Sntese uma publicao organizada pela Escola de Contas e Gesto

Editora Executiva: Fernanda Pedrosa / Editora

Endereo para correspondncia

Coordenadora-Geral de Comunicao Social,

Rio de Janeiro (Estado). Tribunal de Contas

Continuao da Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.

1. Administrao Pblica. 2. Controle Externo. 3. Tribunal de Contas. I. Ttulo.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca da Escola de Contas e Gesto/TCE-RJ.

2 Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013

10 BENEFCIOS POTENCIAIS DA NOVA CONTABILIDADE PBLICA

30 CUSTOS NO SERVIO PBLICO FEDERAL: a utilizao prtica do

46 JOVENS E O ENSINO MDIO NORMAL: forma(ta)o docente

66 RIO CAPITAL SUSTENTVEL: importncia da poltica climtica, da

88 RESPONSABILIZAO DE PARTICULARES PELOS TRIBUNAIS DE

108 REFLEXES ACERCA DA ATUAO DOS RGOS DE CONTROLE

126 AS TRANSFERNCIAS DE RECURSOS

144 O PAPEL DA ESCOLA DE CONTAS E GESTO

Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013 3

Nas pginas seguintes, o leitor

4 Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013

Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013 5

Abrimos a revista com trs artigos selecionados pela Comisso Cientfica

Os dois primeiros artigos so Benefcios Potenciais da Nova Conta-

Como mencionado, os artigos so resultantes de trabalhos premiados

6 Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013

Ilustrativo dessa diretriz o artigo Rio Capital Sustentvel: importncia da

Seguindo essa mesma linha, trazemos a contribuio Reflexes acerca da

Os artigos Responsabilizao de Particulares pelos Tribunais de Contas: a per-

Fechamos esta edio com o trabalho intitulado O papel da Escola de Contas

Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013 7

8 Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013

e a efetividade do controle externo

Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013 9

BENEFCIOS DA NOVA CONTABILIDADE PBLICA

ABSTRACT: The proposal of this paper is to present the most important

Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, p. 10-29, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013 11

INTRODUO Em comum, as normatizaes internacionais

de competncia sob o chamado enfoque

praticada baseada na dimenso oramentria.

1 Federao Internacional de Contadores.

12 Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, p. 10-29, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013

Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, p. 10-29, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013 13

REFERENCIAL TERICO interessados em relatrios gerenciais menos

denominado contabilidade gerencial e incorpora

da organizao (principalmente investidores e Para alcanar informaes com a qualidade que

Figura 1 - Momentos no Processo Contbil de Produo de Informaes

Momento Ex-ante Momento Ex-post

14 Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, p. 10-29, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013

BENEFCIOS DA NOVA CONTABILIDADE PBLICA

Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, p. 10-29, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013 15

a caracterizao de um passivo Corolrio adoo da viso contbil-

oramentrio-financeira, na qual competncia integral. A despeito de certas

s culturalmente prevalecentes vises 13 salrio de pessoal a pagar, passivos com

16 Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, p. 10-29, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013

Revista TCE-RJ, v. 8, n. 1 e 2, p. 10-29, Rio de Janeiro, jan./dez. 2013 17

Portanto, partindo-se da informao da execuo pblicos) quanto aos procedimentos e prticas

com objetivo de aproxim-la do regime de contbeis, de forma a torn-las convergentes

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BENEFCIOS DA NOVA CONTABILIDADE PBLICA

Figura 3 - Principais Atividades do Incra x Implicaes Contbeis

Atividades Principais do Incra