Derecho Administrativo I

Derecho
administrativo
A l be r t o Os ear R o m ero A ld a v e
Serie : Cuadernos de derecho
Nuevos Tiempos. Nuevn Ideas
P01'(00 ll0 11'0R l i'l,
-~ erec o
1 1 1
a '"""' m1n1s ra 1vo
ALBERTO SCAR. ROMERO ALDAVE

,
FICHA TECNICA
Ttulo: Derecho administrativo 1
Autor: ,AJberto Osear Romero ,AJdave
Categora: Cuadernos/Derecho
Cdigo: CU/170-2009
Edcin: Fondo Edtorial de la UIGY
Formato: 170 mm. X 245 mm. 183 pp.
Impresin: Offsett y encuadernacin en rstica
Soporte: Cubierta: folcote calibre 12.
Interiores: Bond alisado de 80 g.
Publicado: Lima, Per. Febrero de 201 O.
Universidad Inca Garalaso de la Vega

Rector: Luis Cervantes Lilin
Vicerrector: Jorge Lazo Manrique
Decano de la Faailtad de Derecho y Cienoas Pol'iticas: Jess Rivera Or
Jefe del Fondo Editorial: Lucas Lavado
C Universidad Inca Garolaso de la Vega

Av. Arequipa 184 1 Lince
Telf. : 47 1-1 9 19
Pgina web: www.uigv.edu.pe
Fondo Edrtonal
Editor: Lucas Lavado
Correo electrnico: llavadorn@hotmail.com
Jr. luis N. Senz 557 - Jess Mara
Telf.: 46 1-2745 Pnexo: 3712
Correo electrnico: fondo_editorial@uigv.edu.pe
Coordinacin acadmica: Carmen Zevallos Choy

Diseo: Mano Quiroz Martnez
D1agramacin: Huamn Puma Lucia
Estos textos de ed.icacin a distancia estn en proceso de revisin y adecuacin a los estndares internacionales de
notaan y referenoa.
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2009- 10693
.,
N DICE
Presentacin ........ .... ................ .... .. .. .... .. .... .. ..... .... ..................... ... .... .... .. .. .. ... ... 9
Introduccin 11
Orientaciones metodolgicas ........ .. .. .. .... .. .... ............... .... .... . ... ........ .... .. .. .. .. ..... . 13
PRIMERA UNIDAD
lA qu llamamos derecho administrativo? ....... .................................................... 15
Leccin 1
El Derecho Administrativo ... .. . ....... .... .. .... .. .. .. .. .. ... .... .. .... .... . ... .. .. . ... .. .. .. .. .. .. .. 19
l. Derecho administrativo, importancia, objetivos ........ .......... ............ ......... 19
Leccin 2
Fuente,s Del De rec.ho Ad mi n istrat ivo .... .. ... ... .. .. ....... ................... ........ ... .. .. .. .. . . 23
2.1 Concepto de fuente 23
2.2 Clasificacin ............... ........ . ............ ... ......... ........................ .. .. .. .. .. ... . 23
Leccin 3
El derecho administrativo y su relacin con otras disciplinas jurdicas 29
3.1 Derecho constitucional 29
3.2 Derec.h o poltico ............................................................................... . 29
3.3 Derecho internacional 30 1
3.4 Derecho civil ... ... .... .... .. .... .. .... .. .... .. .. ... .... .... .... .... .... .. .... .. .... .. .. .. ....... . 30
3.5 Derec.h o penal .... .... .... ..... ... .... .. .... .. .... . ... ... ..... ... ...... .... .... ..... ... .. .. .. .. . . 30
3.6 Derecho procesal 0 O O O O O O I O O O O O O O O O O O O O O I 30
O O O O O O O O O I O O O I O O 1 1 O O O I O O O I O O O I O O O I O O O I O O I O O O O 1 1 O O O I O O O
3 . 7 Derecho comercial ....... .... ....... .. ... ... .. ... .... ........................ .... .. .. .. .. .... . . 30
3.8 Derecho del trabajo (laboral) 30 1
3.9 Derecho registra! y notarial .................. . .... .. ................. .. ........... ..... .... . 31
3.1 0 Derecho agrario ........ ........ . ................ .... ........ ............. ... .... . ........... . . 31
3.1 1 Derecho industrial 31 1
Ejercicio De Autoconocimiento 1 t I O I O I O O I O 1 1 O I O O I O I 32O I O I O I O I O I O I O I O O O O O I O I t I O I O t t O t 1 0 1 O I O O O O O I I O 1 1 1 O 1 1
151
Exploracin on line ....... .... . ....... .... . ......... .. .. ... .... ..................... ... . ... . ... .. .. .. .. .. 32
Lectura: EL derecho administrativo .. ......... .. .. .. .. .. .. ... ................ .. ... ... .. .. ...... .. .. 33
Actividades de autoaprendizaje .... .. .... .. .... .. .. ... .... .... .... .. .. .... .... .. .. . ... .. .. .. ....... . 38
Autoeva luacin N 1 ....... .. .. .. .. .. .......... .... .. .. .. .. .. .. .... .. ... .. ... . .. .. .. ............ .. .. .. .. 39
SEGUNDA UNIDAD
En qu consiste la codificacin del derecho administrativo? .. .. .... .. .... .. .... .. .. .. .. .. .. .. 4 3
Leccin 4
Codificacin del derecho administrativo .................................................. .. .. .. .. 45
1. La codificacin .... . ... . .... ......... ... .. .... .. ..... ......................... ........... .. .. .. ... . 45
2. La realidad nacional ....... .... ........ ..... .. .... . ... . ..................... .... .... ... .. .. .... . . 46
3. Alcances . .... ................ .... .... . ... .. .... .. .... . .... .... .... ........ ..... ....... . ... .. .. .. ... . 4 7
4 . Criterios .. ..................... .... .... ... .. .... .. .. ... .... ........ ........ . .... ........ ... .. .. .. .. . . 47
5. Examen de argumentos contrarios a la codificacin ........ .. .. .. ...... .. ...... .. .. .. 48
6 . Competencia ... .. .. .. .................... .... .. .. .. .. ... .... .... .... ...... .... .................... 49
Ejercicio de autoconocimiento .. ............ ........ .. ....... .................................... .. .. SO
Exploracin On Li ne ................................ .. ................................................... 50
Lectura: Entendiendo la reforma del estado a travs del problema de agencia ..... 51
Activid ades de autoaprendizaje ............ .... .. .. ... .... .... .... .... ...... .. .. ...... .. .. .. .. .. .. .. 56
Autoevaluacin N 2 ... .... ...... .. .. .. .. . ......... ....... .... .... .... .... .... . ..... .. . ... . ... .. .. .. .. .. 57
TERCERA UNIDAD
Cul es la estruct ura poltica administrativa del estado? ............................ .. ........ 59
Leccin 5
Estructura poltica administrativa del Estado ........ .. .............. .. ...... .. ................ . 61
1. Estructura poltica administrativa .......... .. .. .. .. .... .. ........ .. ...... .. ................. 61
Leccin 6
Estructura orgnica actual del Estado peruano .. .. .............................. .... ......... 65
2. 1 El Poder Legislativo ............................................................................ 65
2.2 El Poder Ejecutivo .. .. .. .. .. .. .. .... .. .... .. .. .. .. .. .. ... .. .... .. .... .. .. .. ...... .. ... ... .. .. .. 66
2.3 El Poder Judicial .. .... .... .... .. .... .. .... .. .. .. .. ... .... .... .... ...... .... ...... .. .. .. .. ...... 67
2.4 Organismos autnomos del Estado peruano ........ ............ .. .. .... .. .. .. .. .. .. .. 68
Leccin 7
Las Regiones ....................... ..... .... ... .. ... ... .. .. . ... . .... ... . ......... .... ........ ... .. .. .. .. .. 73
3.1 Las regiones, son parte de la estructura orgnica actual del Estado? ...... . 73
3.2 Competencias constitucionales ...................... ............ .. .. .. .......... .. .. .. .... 75
3.3 Competencias exclusivas .. ... . ............ ... .. .. .. ... ......................... ... .. .. .. .. .. 75
3.4 Competencias compartidas .. . ........ ... ................. ....... ... .... .. .... . ............. 76
3.5 Las municipalidades, son parte de la estructura orgnica del Estado? .. .. .. 76
Ejercicio de autoconocimiento .. .... .. ...... ... ... .. .. .. .. ... ........ .. ...... .... .. .......... ... ..... 78
Exploracin on line ............................................ .. ....................................... . 78
Lectura: Fuentes sup ranacionales del derecho administrativo .. .. .... .. .......... .. .. .. .. 79
Actividades de autoaprendizaje .. .. .. .......... .. ................... ...... .. .. .. .. .... .. .. .. ... .... . 82
Autoevaluacin N 3 ..... .... .... .... .. .. .... .. .. .. .. .... .. .. ... .............. . ... .... ..... ... .. .. .. .. .. 83
CUARTA UNIDAD
l' A
que' 11 amamos ad m1n1strac1on
. . . ' pu'bl'1ca ?... ....... ... . ........................ . ....... .. .. .. .. .. 85
Leccin 8
La administracin pblica .. .... .... .... . ........ ... .. .. .. ... ....... ... ............ .. . ... .. .. .. .. .. .. . . 87
161
l . La administracin pblica, concepto y fines .. .. .......... .... .. .... .. .. .. .. ............ . 87
2. Fines de la administracin pblica .... ... .... ........ .... .... .... . ... .. ...... .. .. .. ... .... . 89
Ejercicio de autoconocimiento .. .... .. ................. .... .... .... .... .... .... .. .. .... .. ... ........ . 91
Exp loracin on line ...................................................................................... 91
Lectura: La responsabilidad administrativa en el derecho espaol ...................... 92
Activid ades de autoaprendizaje .. .. .. ............. .... .... .... .... .. .. .... .. .. .... .... . .... ... .. .... 97
Autoeva luacin N 4 ..... .. .. .... .. .. .. .. .......... ... .... .... .... .... .... . ... ...... .. .... .. .. .. ... .... . 97
QUINTA UNIDAD
cul es la relacin j urdica entre la administracin pblica y sus trabajadores? . .. .. .. 99
Leccin 9
Relacin j urdica entre la administracin pblica y sus trabaj adores ....... ... ... . .. .. . 101
La administracin pblica peruana .... .... ...... .. .. . .... .... ....... .. .... ... . ... . ... . .... ... . 101
Lecci n 10
El servidor y el funcionario pblico .. ............. .... .... ........ .... .... .. ...... .... .. .. .. .. .. ... 109
l. Concepto de funcionario pblico .. ........ .. ...... ... .............. .... .. .............. .. . 109
2 Concepto de empleado pblico .......... .. ... .. ..... ...................................... .. 110
3 Distincin entre funcin y empleo .. ............ .. ... ............... ... .......... .. ...... .. . 11 1
4 Estud io doctrinal del concepto de f uncionario y empleado .... .. .. .... .. .. .. .. ... .. 111
5 Diferencia entre f unci onario y empleado pblico . .... .... .... . .... ... . ... . ............ 114
6. Caractersticas del funcionario o empleado pblico . ..... .... .. .. ... .... . ... . .... ... . 115
7 Clasificacin de los funcionarios o empleados pblicos ... ... ..... ......... ... ... .. . 11 5
8 Derechos del empleado pblico ... .. .... .. .... . ... . .... ... . ... .... .. .... .... .... ... .. .. .... . 117
Ejercicio de autoconocimiento ..... ....... .. .... .. .... . ... . ..... ... ... .... . ..... ... ........ .. .. .. ... 119
Exploracin on line ....... .... .... .............. ... ....... .. .. . .... .... ..... .... .... .... ... ...... .... .. . 119
Lectura: La administracin consultiva y la administracin de control. . ... . .... ... .. ... 120
Activid ades de autoaprendizaje ...... . ......... .. .. ... .... .... ........ . ... . .... ... ... ... .. .. ... .... 124
Autoevaluacin N 5 ................................................................................... 1 25
SEXTA UNIDAD
A qu llamamos actos administrativos? .... .. .. ... .... .... .... .... . .. .. ... .. .. . ... .. ... ........ 127
La no rmatividad del Estado: Concepto y clases de los acto administrativos .. ... .... 129
Leccin 11
Los actos administrativos .. .... ..... .... ... .. ... ... .. .. .. .. . .... ... . .... ... .. .... ... ..... ... .. .. .. .. . 129
Pirmide de Kelsen .. . .... ..... ........ ... .. ... ... .. .. . ... . ....... . ... ...... .... .... .... ... .. .. .. .. . 134
Normatividad del Estado peruano Constit ucin 1993 .. .... ..... .. ... ... .. .. ... .. .. .. .. . 135
Leccin 12
validez y nulidad de los actos administrativos en general .... . ... . .... ... .... . ... .. .. .. ... 143
Ejercicio de autoconocimiento .. .. .. .. ......... ... .. .. .. ... .... .... .... .... .. .. .. .. .... .. ....... ... . 147
Exploracin on line .....................................................................................147
Lectura :"El acto administrativo" ........... .... .. ................................................. . 148
Actividades de autoaprendizaje .. ......... ... .. .. .. .. .. .. .. .... ... .. .. ...... .... .. ... ....... .. .. .. . 152
Autoevaluacin N 6 .. ... ...... .. .... .. ........ .... ... .... .... .... .... ........ .. ............ .. .. ... .... 153
SPTIMA UNIDAD
lA qu llamamos servicios pblicos? .... ... .. ... ... .. .. .. .. . ....... . ....... .. ....... .... . ... .. .. .... . 155
Leccin 13
Los servicios pblicos en el Per .. .. .... ... .... .. .. .. . ... . .... ... . ... .. ...... .... .. ... . ... .. ... ... . 157
171
1. Significado, definicin y alcances 157
II. Elementos constitutivos 158
III. Caractersticas 158
IV. Clasificacin I O O O I I O O I O O O I O O O I O O O I f I O I I O O O O O O O O O O O I 159
O O O I O O O I O i O I f O O I O O O I f O O I O O O I O I O I I O O I t O t O I O I O O O 0
v. I nters colectivo y pblico 160

Ejercicio de autoconocimiento .. .. .. .. ......... .... .... .... .. .. .. .. .. .. .... .. .. .... .... .. ... ... ... . . 161
Exploracin on line ... .... .. .. .. .. .. .. .. .. .......... .. .. .. .. ... ..... ... .. .. .... ...... .. .... .. .. .. .. .. .. . 161
Lectura : El servicio pblico .... ..... ... .......... .. .. ... .... .... .... ........ ...... .......... .. .. .. ... 162
Actividades de autoaprendizaje ...... . ........... ........ .. .................... ... . ............... 164
Autoevaluacin N 7 ............................... .. .. ... ..................................... ... .. ... 165
OCTAVA UNIDAD
A qu llamamos acciones admnistrativas? ... .. ... .............................. . ....... . ........ 167
Leccin 14
Las acciones administrativas .. .. .... .. .......... .. .. .. .. ... .... .... .... .... .. .. .. .. .... .. .. .. .. .. .. . 169
I. La sectorizacin .............. ............ ................. .................................... .. . 169
II. La sistematizacin 171
1
III. La descentra lizacin ...... ............ ........ .. .. .. ... ........ ........ .. .......... .. .. .... .. . 172
IV. La d esconcentracin administrativa .. .. .. ... .... .... .... .. .. .... .. .. .. .. .... .. .. .. ... .. . 172
Ejercicio de autoconocimiento .. .. .. .. .......... ....... .... .... .................. .. . .... ... .. ... ... . 174
Exploracin on line ................... .............. .. .. ... .... ........ ........ . ............... .. ... ... . 174
Lectura : Reforma en la administracin pblica ................................................ 175
Actividades de autoaprendizaje .. .. ............ .. .... . .... ................................ .. ....... 179
Autoeva luacin N 8 ..... .......................... .. .. ... ............................ ........ .. .. .. ... 180
Bibliografa .. .... ................ ........ .... .......... .. ..... .... ................ . ............... .. .. .. ... 182
181
Al BE RT o ose AR ROM ERO AL DA, E
,
PRESENTAC O N
Esta serie, Cuadernos, rene los t rabajos que los docentes han
elaborado como parte de un proyecto mayo r. Son textos breves con
o rientaciones y contenidos precisos para el desarrollo de u na materia,
q ue, a manera de apuntes de clase, estn dirigidos al programa de
educacin a distancia.
El diseo, elaboracin y edicin de textos para educacin a

distancia es una tarea apasionante. Es una labor que com promete
a profesionales de diversas reas em peados en buscar medios y
procedimientos para que la transmisin de contenidos sea efici ente.
En esta perspectiva se plantea la utilizaci n de estos materiales con
un sentido prctico, no solo para atender los requerimientos inme-
diatos de la ed ucacin a distancia, sino para iniciar un proceso de
seguimiento y control que permita, luego de una rig urosa revisin
y actualizaci n, convertirlos en libros concluidos y abiertos a todos
los lectores.
La educacin a distancia es una experienci a, en la g alaxia

Internet, de un proyecto universitario globalizado cada vez m s
com petitivo. La u niversidad q ue enfrente esta tarea con visin m ul-
tidisci plinar y con enfoque sistmico tend r xito. En este sentido
va esta propuesta: interaccin permanente e investigacin para la
docencia y el aprendizaje en un complejo m undo d e cam bios verti-
ginosos y reto s permanentes.
Jefe del Fondo Ed itorial

191
1101
,
NTROOUCCI O N
El presente cuaderno de derecho administrativo general, contie-

ne los conceptos tericos elementales, desarrollados sucintamente
tomando como f uente los aportes de destacados autores y/o trata-
distas, especialmente de sus publicaciones realizadas en la presente
dcada, a fin de proporcionar al participante del sistema a distancia,
info rmacin de la ms actualizada.
Los temas que se t ratan: el derecho administrativo, fuentes, la

relacin del derecho administrativo con otras ramas del derecho, la
codifi cacin, la estructura moderna del estado, la administracin
pblica como organizacin, funciones, la relacin ju rdica entre la
administracin pblica y sus trabajadores, los servicios pblicos, la
descentralizacin y la regionalizacin, son temas que van a con-
tribuir en la formacin del futuro abogado, asimismo, se busca
despertar el inters por conocer ms sobre el campo del derecho
administrativo, considerando, que este esta nti mamente vinculado
a la vida del hombre en sociedad; cuando nace se tiene que asentar
la partida de nacimiento, si desea poner un negocio debe recurrir
a la autoridad competente pidiendo la respectiva licencia; cuando
muere se asienta la partida de defuncin; estos ejemplos, son actos
administrativos que estn en el campo del derecho administrativo.
Las lecturas consignadas, tienen por objeto ampliar y enriquecer la
informacin q ue contiene el manual, ya que los temas provienen de
fuentes, mayoritariamente, distintas a las utilizadas para desarrol lar
los contenidos en el texto. Tambin se incluye las referencias de
pginas web a las cuales se p uede recurrir en consulta.
11 11
DERECHO A.DMIN I STRA.TIVO 1
El tema de la regionalizacin, resulta novedoso frente a la

estructura clsica del Estado, por cuanto durante 183 aos, los go-
biernos de turno, desarrol laron su poltica de gobierno basado en
los tres poderes del Estado, todos ellos con sede en la capital de la
rep blica, lo que trajo consecuencias negativas para la mayor parte
de la poblacin que vive en el interior del pas, cuya poblacin, con
el propsito de salir de la pobreza cultural, econmica, social, etc.
se vio obligada a emigrar a la capital; lo que esta cambiando, con el
impulso que se viene dando a travs de la Regionalizacin y el apoyo
a los gobiernos municipales en las tres regiones naturales del pas. Al
derecho administrativo, histricamente, desde las aulas universitarias,
no se le brinda la debida importancia, de al l que pocos abogados
se inclinen al estudio de esta rama del derecho, considerada "poco
lucrativa", por lo que se suele relegar en relacin con las otras ra-
mas del derecho; es por lo que nos permitimos denomi narla "La
Cenicienta del derecho", ya que, no se reconoce su verdadera y real
trascendencia en relacin con el Estado, ya que a travs del conjunto
de normas de cuyo estudio se encarga el derecho administrativo,
el Estado puede cumplir su objetivo supremo que es el de brindar
servicios, oportuno, efic iente y eficaz a los habitantes del pas.
El Autor
11 21
o r ientac i ones /
METODOLOG CAS
Estructura
El cuaderno que se p resenta consta de VIII Unidades, se en-

cuentra divididas en ttulos, los cuales a l inicio de cada unidad se
presentan en forma de preguntas; estos a su vez se subdividen en
subttulos y/o niveles.
Cada unidad adems, cuenta con diagramas de contenido y
otros con mapas conceptuales.
Metodologa
El participante deber leer atentamente el marco terico de

cada tema, debiendo ir su brayando las ideas principales. Despus
de leer uno o dos temas conteste las preguntas frmu ladas que se
encuentran a ntes del desarrollo del contenido.
Deber elaborar un conjunto de preg untas relacionadas con e l
tema tratado y contestarlas a fin de afianzar sus conocimientos.
Elabo ra r un listado de la nueva terminologa que contiene la
lectura a fi n de ampliar su lxico.
Evaluacin
A fin de posi bilita r a l participante su a utoaprendizaje y au-

toeval uacin se han insertado al final de cada unidad, ejercicios y
1131
preg untas que le permiti rn visualizar y medir su avance; d ebiendo

desarrollar actividades recurriendo a fuentes, lect uras, etc.
En el test de autoconocimiento, e l alumno, deber responder,
lo p lanteado, relaciona ndo sus conocimientos nuevos con las expe-
riencias vinculadas; es decir, en forma prctica.
En la autoevaluacin leer cuidadosamente los p lantea mientos y
contestar segn sea e l caso: ma rcando o d esarrolla ndo la respuesta
de la pregunta .
1 14 1
'
p r 1 m e r a
administrativo?
El derecho administrativo, es la cenicienta del derecho'
iQu es derecho adm i1istrativo1

iPor qu es iaportante el derecho administrativo?
iCules son los objetivos y etles los f1 ndam e1tos del derec~o ad11 inirtrativo1
iQ, nracteres tiene el derecho adainirtrativo1
i(ulu son las fue1tes del deredlo adm inirtrativo1
iQ, relaci1 tieae el dertdlo adm i1istrativo con otras disciplinas j1rdicas!
COMPETENCIAS
Conoce conceptos relacionados con el derecho administrativo.

Comprende la relacin del derecho administrativo con otras
disciplinas jurdicas.
Diferencia opiniones de autores, resaltando sus coincidencias.
Valora al derecho administrativo como una disciplina, que

orienta al individuo , colectividad e instituciones en su relacin
con el estado y viceversa.
1161
Al BE RT o ose AR ROMERO AL DA, E
Esquema
DERECHO ADMINISTRATIVO
Definicio nes
Teora y doctrina
< de derecho
D. Pblico Administrativo y
Conceptos sus relaciones
D. Interno
derecho -
D. Com n Ca racteres ,__
Adm 1nistrat1vo
Objetivos
-
D. Dinmico
Impo rtancia Proced i m 1entos

D. Humanista Administrativos
CONCEPTOS CLAVE
Derecho, derecho pblico, derecho administrativo, administracin, legalidad,

legalidad administrativa, legislacin, legislador, ley. libertad.
1171
11 81
,
L e e e o n
EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Derecho administrativo, importancia, objetivos

1.1 Concepto de derecho administrativo 1
a) Concepto integral
Es el conjunto de normas positivas y de principios de derecho pblico y de aplicacin

concreta a los organismos pblicos y privados dentro de los alcances de la funcin adm i-
nistrativa del Estado.2
b) Concepto legalista
Conjunto de normas de derecho positivo y de principios de derecho pblico, que regulan

y rigen el ejercicio de una de las funciones del poder: la administrativa; por ello podemos
decir que el derecho adm inistrativo es el rgimen jurdico de la funcin administrativa y
trata sobre el circuito jurd ico del obrar administrativo.
e) Concepto de poder ejecutivo
Es la rama del derecho referente a la organizacin, funciones y procedimientos del

poder ejecutivo, segn la Constitucin, para el cumplimiento de la misin del Esta do
en la vida 3
1 Mosco,o To<res, Vidor J. (2004). 0..-ed. o o&nlnfol'otvo l. Llmo

2 Snd,c Romlrc, Fonunoto (1995) Dorod>oadn/ni,oKv oEcoomlco p 49 y 50.
3 Santa Moo de Paredes. Cur~o d e d erecho o&ninfo tofvo. Madrid. p. 38.
1191
1.2 Definiciones
Sostengo que, el derecho administrativo es el conjunto de normas con las que se
regula la ejecucin de los servicios que brinda el estado a travs de las diversas insti-
tuciones que conforman su estructura . Se encuentra ubicada en el campo del derecho
pblico naciona l, responde a una normatividad jerrquica a cuyo cumplimiento por los
administradores y administrados se sujeta el Estado de derecho.
Patrn Faura y Patrn Bedoya, 2004 sostienen que el derecho administrativo es la

rama del derecho pblico interno que trata de la administracin y manejo de los servi-
cios pblicos en base a determinadas normas legales4
1.3 Etimo/oga5
Administracin proviene del vocablo latn, donde se forma con las palabras: ad y mi-
nistrare, ad que significa: "a" y ministrare que significa "servir a" de donde tenemos que
administracin significa "servir a". Entonces administracin es una accin, es decir un
conjunto de actividades encaminadas a un fin.
Tambin hay una etimologa por contraccin de ad manus trahere, que alude a la idea
de manejo o gestin, de donde se desprende que administracin es gestin de asuntos
o intereses, pero de gestin subordinada.
Por contraste con los idiomas latinos, en alemn el sustantivo verwaltung (adminis-
tracin) deriva del verbo walten el cual significa: reinar, imperar, haciendo directa refe-
rencia a la idea de poder, de mando.
En el Diccionario de la lengua espaola, tenemos que administrar equivale a gobernar

regir o cuidar y al administrador se le define, en una de sus acepciones, como la "per-
sona que administra bienes ajenos". Claro que tambin cabe la administracin de los
bienes propios .
1.4 Importancia6
En el mundo moderno, la vida de los individuos y de los grupos sociales es en buena

parte dependiente de la reglamentacin estatal. El Esta do figura por todas partes, dic-
tando normas, autorizando o prohibiendo actividades. Pa rte de las funciones del Estado
se realizan por la rama administrativa. En efecto, como dice Humberto Nunez Borja,
desde que se inicia cualquier negocio o industria, debe tenerse en cuenta que acta el
derecho administrativo.
As, si se quiere abrir al pblico un establecimiento de simple venta al por menor

tiene que recabarse la licencia de apertura del establecimiento que la conceden los mu-
nicipios. Su funcionamiento requiere el pago de ciertos derechos municipales, licencia
de patente, derechos fiscales, impuesto a las utilidades, entre otras gestiones que son
cuestiones del derecho administrativo.
4 Patrn, f oura y Patrn BodO(a . (2()().1) Owcl,o odm1nr,tofvo y odmm,,tod i:n p{;b//co "" o/ Pw. Ed.torlol Juridlco Griloy E. I.R l. p 8 ,
5 Mosco so Torres~Vid or J. {2004) O ere-cho odmjmstafvo y adrmmst odn publico en el Per. Limo. Eddool UIGI. p. 11
6 Patrn, Fouro y Patrn BdO(O. (2004) Dwcl,o odm.,,1,tofvoy odm1nt,todi:n pblico "" o/ PIJ. Ed.torlol. Ju ridlco Grilty E. I.R.l. p. 9
1201
1.5 Objetivos y fundamentos
El progreso y engrandecimiento que requiere nuestro pas, demanda un mximo y sincero

esfuerzo de todos sus integrantes, instituciones u organismos pbl icos y privados, correspon-
dindole a la administra cin pblica un rol especial en el cambio hacia el desarrollo nacional, para
lo cua l se requiere que dentro de ellas, las entidades civiles y militares ofrezcan un mejor servicio
a la sociedad y permitan el bienestar general del pas.
En este sentido, los objetivos bsicos del derecho administrativo son:
a. Normar la organizacin y funcionamiento administrativo estatal, en las reas de su com-
petencia.
b. Difundir la doctrina del derecho administrativo, a fin de facilitar un mejor servicio a la
.'
nac1on .
c. Mejorar los procedimientos administrativos, de manera que permita a la administracin
pblica un eficiente cumplimiento de sus funciones, que se traduce en los servicios p-
blicos.
d. Engrandecimiento de la imagen de la administracin pblica ante la colectividad nacional
y extranjera.
De lo expuesto, se desprende que el fundamento angular del derecho administrativo es el
inters pblico, considerado como aspiraciones mximas de la colectividad y preocupacin
inmediata del gobierno1
1.6 Caracteres
a. Tiene carcter pblico, porque es una relacin permanente y recproca del Estado con la colectivi-
dad a la que debe servir; pero de la que, a su vez, exige respeto, acatamiento y comprensin.
b. Es fundamentalmente dinmico, esta en constante accin normativa y operativa. Debe
tender siempre a evolucionar y perfeccionarse en armona , con la coherencia y oportun i-
dad que exigen los conceptos y necesidades del momento.
c. Tiene un contenido esencialmente humanista, porque toda su accin y su desarrollo
emana de los seres humanos y va hacia el los, donde funcionarios y servidores, con sus
necesidades y frustraciones, sus conocim ientos y experiencias, virtudes y defectos, ac-
tan a travs de su potestad reglada y su potestad discrecional.
Y otros tratadistas consideran tambin como caracteres:
d. Derecho interno.- Es un rgimen jurdico de ejercicio estatal y no estatal, de caractersti-
cas naciona les propias e interno de cada Estado. Debe tenerse en cuenta que poco a poco
se va desa rrollando un derecho administrativo internacional con j urisdiccin Supranacio-
nal en la mediada que avanza la globa lizacin econmica 9
e. Derecho Comn.- Es el sector de la ciencia del derecho que estudia los principios bsicos
del derecho pblico. El derecho administrativo suministras los principios comunes para los
derechos: municipal, tributario, policial, aduanero, ambienta l, previsional, proteccin al
consumidor, etc; en defensa de intereses colectivos o difusos de los consum idores afec-
tados. (Las asociaciones de consumidores estn legitimadas para interponer denuncias
por s mismas ante OSIPTEL, OSINERG, OSITRAN, SUNASS, de acuerdo a la ley 27846
'
del 14 de octubre de 2002 que precisa alcances en el Texto Unico Ordenado de la ley de
Proteccin al Consumidor). 10
7 Patrn, Faura y Patrn Bedora. (2004) Der&<ho a&nini.tolvoy a&ninfatodn p !J,J,co en el Per. fdttorial: JuricLco GnJey E.1.R.L, p. 9-1O.
8 Patrn, fouro y Patrn Btdqoo (2004) D.-ed>o odnln/ot ofvoy odn/nl>todn pi,J,/ico "" Pr u. Eddariol. Jur.dico Gnl"f E.l.R.L, p. 1O.
9 M oscoso Torres,. Vidor Jvier. (2004) OJKecho odmini:.tolv o y cdrninfatoon plolico en el P8!il. Limo Edrtorial UIGY. pp . 2 1-22
1 O Mo,co,o T0tr._,, V.dar Jovlt< (2004) Dcno ooln1nlotrolvo y odn,nlotrodn oi,J,lico"" .i Prv. l.lma. fdl torlol UIGV. p. 22
1211
1221
,
L e e e o n 2
FUENTES DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO
2 1 Concepto de fuente
Cervantes Anaya (2007) libro Manual de derecho administrativo Lima, Editorial RODHAS. p.
62; nos dice que stas han servido para cond icionar o promover la generacin del derecho. Por
mi parte, sostengo, que las fuentes del derecho adm inistrativo son el punto de partida de donde
emergen, nacen o se renuevan las normas legales por lo que recurren a ellos los responsables a
quienes el Estado en el ejercicio del Jus Jmperium encarga la tarea de elaborar los proyectos de
ley para su renovacin y actualizacin.
2.2 Clasificacin 11
2.2.1. Fuentes formales
Son fuentes formales aquellas normas que revisten una forma determinada mediante la que
el Estado establece su aplicacin.
A. Fuentes principales
a. La ley 12 puede ser definida como la norma emanada del Congreso, cuya forma lidad es
regular en el ms alto nivel, las actividades, atribuciones, responsabilidades establecidas
por la Constitucin Poltica a del Estado. ' 3 La ley, es todo acto exclusivo del Poder Legis-
11 Ce,vante, Anaya , Dante A. (2007) f drtonal Rodha, pp. 61 -6 7.
12 Ley. COfflo lo r.c1lldad sociol s ti~dolm~ t mvil y u ta -., contnuo proctio evolutivo contlng nt y acadentol mleritras qv su forma s un
elemento perman ente. En d dopedia d e Jo p d i f ca. Boro. Rodrigo. M Juco D.F., F()f'tdo d e C ulturo Econm ico. 199 7 ~ p . 57 8 .
13 L"J' formal. Lo lty .n co.mblo, s una ley f0tmal, cuando.. como lo polob.ra lo Indico.. *' un odo qu tlltn la formo M rma d ltry porqu mona d uno
1231
DERECHO A.D M IN I ST R A.T IVO 1
lativo. Su iniciativa puede corresponder a un poder y su promulgacin a otro poder. Hay

casos no frecuentes en el que solo interviene un poder a iniciativa, aprobacin y promul-
gacin del Poder Legislativo, etc.14
Desde el punto de vista material, es aquella que contiene una norma de derecho Objeti-
vo. As pues en la ley formal, estrictamente formal, no hay ni una sola norma jurdica. En
nuestro ordenamient o jurdico a esta clase de leyes se les ll ama Resoluciones Legislati-
vas, que son tp icos actos administrativos del Poder Legislativo que a este nivel le estn
reservados exclusivamente. Las leyes ordinarias con materia lidad (normas) son tpicos
actos legislativos, pues mediante el los el poder legislador por excelencia crea, modifica o
extingue las normas.
b. Decretos leg islativos. Mediante el los legisla el poder administrador sobre las materias y
por el trmino que especifica la ley autoritaria que tiene, inevitablemente que, dictar el
Congreso, cuando decide delegar esta autoridad . Y dicha especie legal esta naturalmente
sometida en cuanto a promulgacin, publicacin, vigencia y efectos a las m ismas mo-
dal idades que rigen para la ley, debiendo el presidente de la repblica da r cuenta a la
entidad delegante.
c. Decretos leyes. Exped idos por los gobiernos de facto. Para su validez est os decretos de-
ben revisarse en el Congreso de la Repblica; sin embargo, no se ha cumplido con esta
finalidad actualmente. 1 s
d. Las ordenanzas municipales. Son las leyes locales, que son expedidas por rganos locales
de gobierno, tienen el carcter de sustituir a la generalidad de la ley. 16
e. Reglamento. Materialmente considerado, el Reglamento es una ley. Formalmente es un
acto o conjunto de actos administrativos, pues de modo absoluto provienen del poder
admin istrador.
f. Reglamento secumdum legem. Llamado tambin intra legem a pro Jegem que es el que
da una ley ordinaria, da complemento, asignndole deta lles o desarrollando contenidos
especficos que la ley los trae m uy amplios y generales, por ejemplo el D. Legislativo
276.
g. Reglamento practer legem o extra legem. Es aquel en el cua l la admin istracin debe ac-
tuar, creando normatividad sabre una determinada materia a actividad 17
h. Reglamento contra legem. O sea, aquel tenido por contrario a los mandatos y la extensin
de la ley que se desea reglamentar. Los reglamentos por su carcter expeditivo, genera l-
mente son mejor conocidos por la propia ley matriz, a la que con frecuencia reemplazan
y a veces desnaturalizan, pel igro menos evidente en lospracter/egem a extra legem, en
razn de que no se les puede comparar con el texto de la ley, por no existir .
Hay accin popular ante el poder j udicial, por infraccin de la Constitucin a la ley, contra los
reglamentos y normas admin istrativas o contra las resoluciones y decretos de carcter general
que ex pide el poder ejecutivo, los gobiernos regionales y locales y, adems, personas de dere-
cho pblco. As pues de la autonoma normativa deriva validamente la potestad reglamentaria
restringida a la prop ia institucin ; las empresas estata les carecen de ellas.
ou-torldad qve se mand:uuto de ute modo, p ero cuyo c.onten1do no lmp.lico lo exo.tendo de una nonno objetivo. LEY MATERIAL lo ley en ese asp11tdo. es
uno ley material o sudondal. porqu e es una nOOTto con un contenido ur clico que impone un a r eg.lo poro lo con Viv en do social. a eo u na s.rtuoaOl'I judico
general. Im p ersonal. obetiva.
1 ~ CO<Vonto,, Anayo. (2 00 7) Monud do d..-od>o odmini,t alv o. Limo, Ed~oriol RODHAS. p.4
1 S Decretos Lees. Son lo s leyes m ateriales toma das por 9 ob1emos d e locto o de i txe con la pretensin d e tener lo fuer-a obligatorio y jerarqua n o rmativa d e
los leye-s formoles O materiales por inexhtena o d.l parlamento. Linoru# Juan f rondsco der.cho odminhtrcrtrvo. Ed Astro. Bunos Alrtt, 2000
16 Ol0ENAJ'4ZAS. Son leyes materiales didodas por erto s rganos administrativos que dispon en de a lgn g rado de Autarqua. Entre nosotros lo s ms
conoado, ,on los ordonon:o, municlpolu Unlvenltonos y oduon..-o, Todos ollo, , uponon u no boso logot.lormal. u dodr, loy., del ,-gono logi,lativo qu
avtoricen a didarlas. LIMARES. Juan f rancisco . Derecho o&nini.:.t-oivo. Ed. Astro. Buenos Aires. 2000 . p. 84
17 Co,vonto,, Anayo (2007) Monuol d d...od>o o&nlno,l'otvo. Lmo, Eddonol RODHAS. p.. 64 65
1241
B. Principios generales del derecho1
Son las grandes constantes culturales que fluyen y orientan a una sociedad determinada,
de generacin en generacin, esto es, las concepciones de vida de un pueblo, tnica y no geo-
grficamente considerada logrando ribetes de la ley autnoma o, mejor an dentro de la carta
poltica. Entre la costumbre y los principios encontramos una tenue lnea divisora, aquella sigue
siendo un derecho non sa-iptum, es un derecho cuasi escrito, y por lo tanto ms definido con
exactitud, es decir, con elementos que permiten mejor su cumplimiento e influencia.
Cassagne, expres que la vigencia de los principios como fuentes, no dependen de su re-
cepcin formal por el ordenamiento positivo puesto que constituye el fundamento de las dems
fuentes del derecho. Por lo tanto los principios generales del derecho, aun los no legislados,
tienen primaca, tanto sobre las normas legales y reglamentarias, como sobre la costumbre
y la jurisprudencia. As entre los principios del derecho peruano, que tienen primaca jurdica,
tenemos:
De j usticia social; dign idad del trabajo como fuente principa l de riqueza y realizacin;
De la dignidad del hombre;
De la libre eleccin;
De la libre aplicacin sind ical;
Deudas no generan prisin;
Inocencia mientras no se pruebe lo contrario ;
Igualdad de oportunidades para mujer y varn;
Irrenuncia bilidad de derechos;
Igualdad ante la ley y otras ms.
C. Derecho comparado
Es un producto del mtodo comparativo de la ciencia jurd ica que lleva a dar conceptos dis-
tintos y ampl ios para el derecho interno o nacional, proponiendo instituciones y modalidades
valiosas de otros ordenamientos, no siendo propiamente derecho. Su objeto es de analizar de
acuerdo a reglas y mtodos sistemticos el derecho positivo en un conjunto de pases, para
conocer con exactitud las similitudes y diferencias con respecto a algunas instituciones, genera l-
mente bsicas y preestablecidas en un plan de trabaj o.
Resulta muy til para acop iar materiales que han de servir para la elaboracin de leyes y re-
glamentos conociendo la bondad o crdito de ellos en su realidad jurdico-socia l, significando ello
una advertencia cientfica y una notable economa de tiempo 19
D. Jurisprudencia
La tratada en las fuentes rea les, tratando en sus connotaciones condicionales para el sur-
gimiento del derecho. Aqu la vemos ya con su formalidad jurdica, independ ientemente de su
.'
generac,on.
Esta fuente tiene dos especies: la judicial y la administrativa. La primera es el conjunto de
18 Ce,vantes, Ana,o. (20on Manual do derod,o odmini>tolvo. Lmo, Editonal RODHAS. p.65
19 Co,vonlo1, Ana,o. (20071 Manud d d d,o odmln,,totvo. limo, Edllonol RODHAS. p. 65. 66
1251
las sentencias de los jueces a diferente nivel sobre materias de su competencia; la segunda, la
suma de sus resoluciones (actos administrativos) emitidos por funcionarios u rganos colectivos
de diversas jerarquas y tambin sobre asuntos que le son propios.
Se distinguen dos clases de jurisprudencia como fuentes del derecho administrativo: la pro-
veniente de la funcin jud icial y la que proviene de los rganos especialmente superiores de la
administracin pblica. No hay duda de que son dos fuentes distintas, pero el conten ido es sim i-
lar al asegurar la lega lidad de los actos de la funcin administrativa estatal. 20
La jurisprudencia no obliga , por lo que su influencia resulta ilustrativa, aunque en la prctica

se recurre a ella no sin cierto pel igro. Su seguridad rad ica en que haya identidad entre el hecho
y la norma .
2.2.2 Fuentes reales o sociolgicas
La generacin o creacin del derecho esta sujeto a una serie de factores cult urales, sociales,
econmicos, etc. De la sociedad local, regional, nacional e internacional. Son aquellas maneras
de ser de la sociedad, condicionadas o generadas por las circunstancias de la vida real y son:
a. Grupos de poder. Son rganos individuales o ms comnmente, colectivos que tienen po-
sibilidad actuante de decisin. Pueden no estar en el gob ierno, pero tienen gran influencia
en las altas esferas pblicas para obtener ms beneficios a su favor o conservar la posicin
ya obtenida .
'
b. Grupos de presin. Organos colectivos y ra ramente ind ividuales que pugnan por desplazar a
los grupos de poder y a quienes los conforman. La intencin puede ser doble21
Mvil altruista. Por realizar aspiraciones de la colectividad .
Mvil egosta. Por conveniencia propia.
c. La Costumbre. Tiene gran importancia en el campo jurdico en general, de ta l modo que ha
llegado a adquirir la categora jurd ica; tamb in se le denom ina como derecho consuetud i-
nario. 22 Es fuente que proviene de cada realidad y tiene una larga secuencia cronolgica que
le da respetabilidad y sedimentacin social. Para que tenga efectos jurdicos valederos ha de
contar siempre con dos elementos:
Elemento material.- Constitu ido por los actos constantes y duraderos, que se rea lizan
a cabo uniforme o casi uniformemente.
Elemento psicolgico.- Se realizan dichos actos en la creencia de su legitimidad, que
se trata positivamente de un derecho. Hay pues, una obra jurdica . La persona que
hace uso de la costumbre esta convencida que es su derecho y los dems respetan
creyendo a su vez "que es un deber jurdico obrar de ese modo". La corruptela, es una
cost umbre que t iene el primer elemento (material) pero carece del segundo (psicol-
gico), sea consciente o inconscientemente practicado. Es la costumbre antijurdica o
ilegal que no puede convalidar por prolongado que sea su ejercicio. Es necesario dis-
tinguir entre costumbre23 y uso, que es una costumbre de circunstancia, restring ido a
una poca cronolgica, a una regin, una institucin, etc.
20 fiori n,. Bartolcm A. Dered,o oclmlnfa~ofvo. fd. Abeledo-PerTol. Buenos Al,es 199 5. p. 67.
21 C1<Vonto,, Anaya. (2007) Manud d dord,o oolninl>l-olvo. I.Jma, Edrtonal RODHAS. Pg.62 - 63
22 Costumbre. En n uemo d erecho administrativo, la Costu mbre,. como fuente, prdicomente no exirle.
23 Co,tumbro. Luden Lowl. Bruhl, La mon,ie et la sd011c du moeu"" 1903 (lo ma,cl y la den dad lo, co,tumbr1U). El vnlco prinoplo qu hac lll
nu estro exp ec-ien oo y nos h o ce esperar en el futuro un o serie d e efectos similores o los que hon tenido lu gar en el pasado. Dtccionorio fi losfico: f erroter
Moro, Jo, Edllonal Sudamrlcona. Bu.no, AlrH , 19 7 5, 6ta. Ed,dn . lo,no 11, p. 364.
1261
d. El estado de necesidad. Tiene especia l importancia en el derecho penal y en el administra-

tivo, mas esa importancia se da exclusivamente de manera espordica. Conceptualmente
esta figura no es sino el encontrarse ante una situacin grave que obliga a la adopcin inme-
diata de decisin, pues la prdida de tiempo lo torna irreversible, o si no lo agrava ms, y la
conduct a seguida queda legalmente exenta de responsabildad, aunque se lesionen bienes
y derechos2 4.
e. El funcionario, trabajador o el simple administrador pueden y deben actuar en la medida
de sus posibilidades, para atenuar las consecuencias de dicho estado de necesidad, pero tal
actuacin debe estar circunscrita a las tareas directas e indispensables, dando cuenta a la
superioridad tan pronto como sea posible. Existe un derecho de necesidad, si el bien o inte-
rs sa lvaguardado es superior al que se sacrifica. La administracin deber asumir funciones
inmediatas para conjurar el peligro, y, en ta l virtud dictar actos administrativos directamente
o por delegacin, cuidando de que la gravedad este probada , o sea, evidente. El estado de
necesidad se divide en: acciones de los funcionarios y particulares, y de la administracin.
f. Jurisprudencia. Riqusima fuente del derecho con matices dobles es lo sociolgicamente, y
tambin la volveremos a ver entre las fuentes formales; es por eso que pierde en exactitud
y seguridad jurdicas. Hablando de su matiz sociolgico, no pasa de ser una realidad influida
desde posiciones encontradas. As nos explicamos que dos soluciones adm inistrativas (actos
administrativos) o dos sentencias j udiciales (actos jurisdiccionales con sus 3 elementos)
intervinientes idnticos - mismo hecho, misma ley, mismos funcionarios o magistrados-
tengan conclusin legal contradictoria o diferente, con influencia negativa para el derecho y
escnda lo en la sociedad. Es importante investigar las condiciones rea les en que surge un
cierto producto jurisprudencia!, sea administrativo o judicial.
g. La Doctrina. Es la antigua opiniojuris de los romanos.
Algunos estudiosos del derecho llamados jurisconsultos estaban en la facultad para interpre-
tar las leyes como si fueran genu inos magistrados, por lo que sus op iniones tenan fuerza de ser
tenidas como ley. Actua lmente la doctrina es el conjunto de opiniones, dictmenes, informes de
la gente letrada y estudiosa del derecho o en una disciplina j urdica, sea profesionalmente (abo-
gado o licenciado). "SI bien no es fuente del ordenamiento porque no crea derecho, se trata de
un ordenamiento auxiliar de fundamental importancia, tanto para la informacin como para la
interpretacin del sistema j urdico. En general, se entiende que se trata de una fuente indirecta o
mediata, que aunque no es fuente del ordenamiento j urdico, puede ser fuente del conocimiento
del derecho. En el derecho administrativo no puede desconocerse la importancia que ha tenido
el derecho cientfico en su evolucin. Las opiniones de los autores, si bien no son obligatorias,
tienen la inoperatividad de la lgica y el buen sentido"25
Lo
costumbre
_______,,/
Fu entes
Los grupos
de poder
El estado d e reales del Grupos de

necesidad derecho '
pres1on
ad min,strohvo
/
Lo doctrina Junspruden c, a
2-l Ce,vanles, Anayo.(2007) Manual de deredlo a&nin,,l-afvo- limo, Edao,ial RODHAS. p.63
25 Co,vanlo1, Anaya. (2007) Manual do docho o&nini,~ol'vo. limo, fdllorial RODHAS pp. 64 66
1271
c. Fuentes accesorias
a. Aviso. Contenido escriturado que se difunde por medio de la prensa tanto hablada como
escrita para obtener ampl ia divulgacin destinada a un pblico presuntamente interesa-
do, o para tratar de que se informe a algu ien cuyo domicil io se desconoce.
b. Bando. Comnmente son de actividad poltica. Policial o militar, publicado para hacer
conocer al pueblo o advertirlo de alguna situacin especia l.
c. Oficio Circular. Documento genera lmente aclaratorio a recordatorio sobre asuntos deter-
minados, que el superior dirige a funcionarios a sus rdenes, para que tomen la accin
que corresponda. Es de amplia difusin, para lo que se tendr cautela entre su forma y
contenido.
d. El Telex. Son escritos de conten ido breve, lacn ico y exacto, que con urgencia requiere
transmitir inmediatamente par necesidad de servicia2 6
26 c...,ant,, Ana,a. (2007) Monud do drocho oam,nr,tafvo. llma, f dttanal RODHAS. p.67
1281
,
L e e e o n 3
EL DERECHO
, ADMINISTRATIVO Y SU
RELACION CON OTRAS DISCIPLINAS
27
JURD1CAS
En realidad, no hay disciplina jurdica que no tenga que ser importante para el derecho adm i-
nistrativo existiendo en muchos casos, algn grado de vinculacin entre aquellas.
A continuacin veremos la relacin con los siguientes disciplinas:
3.1 Derecho constitucional

El derecho administrativo emana del derecho constitucional, ya que en un estado democrtico
todos los organismos pblicos, las normas que los sustentan y las funciones y actividades que
estos realizan, se inspiran en l. En otras palabras, podramos afirmar que el derecho adminis-
trativo, surge y se nutre constantemente del derecho constitucional. El derecho constituciona 1
esta vinculado al derecho administrativo tan estrechamente, que se puede decir que el primero
crea el rgano y el segundo lo pone en funcionamiento.
3.2 Derecho poltico

Ambos tienen un fin comn, el Estado, y sobre el Estado, van a estudiar su organ izacin
y su variedad. La d iferencia estara en que el derecho Poltico se ocupa de los rganos pri-
marios del Estado en cuanto rea lizan la funcin pblica (Ej. nombramiento del Contralor). El
derecho administrativo realiza funciones administrativas (Ej. nombramientos de funciona -
rios, profesionales [rganos secundarios], y todos aquellos que son elegidos por el Estado
mediante el voto popular) .
27 Patrcri, Fovra y Patrft B~ a. (2QO.I} DMIKfio ad,,Jnl>tolvoy ad,,Jnl>J'ao'o, piJ,/,> '" ,1 Pr&. E<Morlal. Jvricloca Gnloy E.I.R.L p. 12-13
1291
DERECHO A.DMINISTRA.TIVO 1
3.3 Derecho internacional

Dentro y fuera de sus fronteras territoriales cumple el estado actividades adm inistrativas.
Fuera de las fronteras pueden presentarse situaciones como requerir la intervencin o cola-
boracin de otro estado; valerse de sus propios rganos acreditados en el exterior, como son
las embajadas, consulados. As pues, las relaciones con el derecho internacional suponen vin-
culaciones con los dems pases, basados en la solidaridad. Ahora bien, las normas o principios
que regulan la actividad adm inistrativa comprendida en el derecho internacional guarda ntima
relacin con el derecho administrativo, ya que muchos principios de este han de hallar aplicacin
en tales supuestos. En conclusin, la administracin realiza en el interior de cada pas una gran
parte de las obligaciones que el derecho internacional impone a los Estados soberanos.
3.4 Derecho civil

Las diversas instituciones del derecho civil, tales como los asuntos de las personas naturales
y jurdicas, los actos j urdicos los contratos, el rgimen legal de los bienes pbl icos y privados las
obligaciones, la prescripcin, etc., Estn constantemente vinculadas a lo administrativo. Debe
ser siempre su fuente de inspiracin en armona con la Carta Fundamental.
3.5 Derecho penal

Porque en nuestra legislacin penal existen normas expensas, referentes a los delitos contra
los deberes de funcin y deberes profesionales, contra el Estado (delitos contra la administra-
cin pblica) y porque el rgimen disciplinario administrativo se vincula con el mbito pena l;
asimismo, la funcin administrativa es indispensable para que puedan efectuarse las penas que
el Poder Judicial impone, como lo demuestra el servicio penitenciario que de pende del poder
administrador.
3.6 Derecho orocesal

La adm inistracin desarrolla sus actividades mediante procedimientos para lleva r a cabo la
ejecucin de las resoluciones j udiciales. Debemos destacar la actividad jurisdiccional de la admi-
nistracin, en donde se aplican algunas normas de sustancia procesa l (Ej. Ley del Procedim iento
Administrativo General).
3.7 Derecho comercial

Porque la administracin pblica real iza operaciones mercantiles y se constituyen algunas
empresas estata les que se reglan sobre la base de las normas de las sociedades. El derecho
comercial necesita del derecho adm inistrativo cuando se fijan los precios en el mercado donde
el estado acta como contra lor:
3.8 Derecho del trabajo (laboral)

Porque los que prestan servicios a la administracin pbl ica son tamb in trabajadores, sujetos
a pecul ia res caractersticas por la naturaleza del servicio pblico, con derechos sociales anlogos
a los servidores particulares, con tendencia a la uniformidad.
1301
3.9 Derecho registra! y notarial

Este derecho se encuentra ub icado en el campo del derecho pblico, formando parte de los
entes pbl icos menores, que constituyen la organizacin jurd ica del Estado al servicio de la co-
lectividad. Realiza una importante funcin de servicio pblico, garantizando y fortaleciendo los
diferentes actos y contratos, segn sea el organismo registra ! que lo ampare, as por ejemplo: El
Registro de la Propiedad Inmueble, que garantiza el trfico inmob il iario, reg istrando los derechos
reales sobre inmuebles y dando publicidad a estos. La funcin administrativa registra! a nivel
nacional se ejerce desde la Superintendencia Nacional de los Registros Pblicos, por intermedio
de los funcionarios competentes28
3.1 O Derecho agrario

El derecho agrario va a regular las diversas fases de la explotacin agraria, para una justa
distribucin del agua y la t ierra. Los elementos bsicos del derecho agrario son: hombre, tierra,
agua. El Estado debe velar en primer lugar por el hombre, distribuyndole convenientemente la
t ierra y el agua.
3.11 Derecho industrial

El derecho administrativo y el derecho industrial se relacionan porque regulan aspectos en
que se halla en juego el inters pblico, como en lo referente a la propiedad industrial que es
protegida por el estado; las concesiones para explotaciones industriales de los recursos natura-
les, en lo que respecta a las normas de polica (seguridad, hig iene, etc.) sobre establecimientos
peligrosos, incmodos, etc., en las mltiples disposiciones administrativas que no regulan la
marcha de la industria y de tutela a los t rabajadores
Tambin se relacionan otras ramas del derecho, porque todas ellas contienen principios y
normas de carcter administrativo, tanto sustantivo como procedimental y son elaboradas y
controladas por los respectivos sectores de la actividad pblica, como el derecho financiero 29
28 Patrn, Fou ro y Patrn Bedoyo. (2 004) D ..-ecbo a&-ninfotcfv o y a&-nmfakccibn pblica en o/ Parv. Juridica Gn1le1 E.I.R.l. p. 1 J . 1 4
29Patrn, Foura y Patrn B.doyo. (20().1) Dcho admlnl,to!voy o&,,1nl,todn pi,l,l,co M el Pu. Juridlco Gn1l"I' E.I.R.L p. 15. 16.
13 11
EJERCICIO DE AUTOCONOCIMIENTO
1. lQu entiende por derecho administrativo?
2. lQu importancia tiene el derecho administrativo en la v ida de las

personas?
3. El administrativista Gustavo Bacacorzo, sostiene que " el derecho

administrativo es el conjunto de normas y reglas positivas y los principios
de derecho pblico para el funcionamiento de los servicios pblicos, bajo
un controlador jurisdiccional". Tratado de derecho administrativo (Gaceta
Jurdica, Lima 2000 - p. 1068). Con esta defin icin Ud. esta:
Totalmente de acuerdo ( )
Parcial mente de acuerdo ( )
Parcialmente en desacuerdo ( )
Totalmente en desacuerdo ( )
4. Realice un esquema conceptual de las fuentes del derecho administrativo.
EXPLORACIN ON LINE
Para mayor informacin ingrese a:

http:/;blog.pucp.edu.pe;blog/14 1l/tag/derecho%20administrativo - Revista Derecho y Sociedad de la PUCP
13 21
Lectura
EL derecho administrativo
Au tor: Gordillo Agus tn
1. Su objeto es el estudio del ejercicio de la funcin administrativa
Segn se ver ms adelante, un elemento de sntesis que refleja el primer obeto

de estudio de esta rama del derecho es "el eerc1cio de la fu ncin administrativa". Esto
perspectivo de sntesis abarco:
El estudio del sueto q ue eerce d icha funcin o seo lo administracin pblico centrali-
zado y descentralizada, a travs de sus rganos jurdicos (con los consiguientes pnncipios
de competenaa, erarqua, d elegacin, etc.), de los agentes que se desempean en esos
rganos y estructurada en forma de administracin central (centralizada o d esconcentra-
da) o descentralizada (entes autrquicos, empresas del Estado, sociedades annimas con
participacin parcia l o total del Estado, etc.), con mas la figura del ente independiente
regulador de servicios pblicos que d imana del Art. 42 de la Constitucin.
Tambin puede o veces la funcin pblico ser delegada o atribuida a personas no

estatales y aparece en ese caso el fenmeno de las personas pblicos no estatales (algu-
nos sociedades de econo ma mixto, corporaciones profesiona les, etc.) o o personas q ue
e jercen un mo nopolio o privilegio poro lo explotacin de un servicio pblico, aspectos
que entran ta mbin dentro del obeto del estudio del derecho odmin1strativo 1 .
Forman parte d el ejercic io de la funcin administrativa el estudio d e las formas ur-

dicos que dicho eerc1cio presenta , es decu los hechos, actos, contratos y reglamentos
administrativos, el procedimiento ad ministrativo, la licitacin pblico, las a udiencias
publicas, los servicios pblicos; el anl1s1s de a lgunas fa lsas facultades, "potestades,"
o pseudo "poderes" que se le atribuyen por parte de la doctrina: "potestad jurisd1ccio-
' "," pod er d e poI1c1
nal d e la a d m1n1 strac1on 'a", "zona d e reserva d e ia a d m1n1s
' t rac1on
' ",
"actos d e gobierno", etc.
Es indispensable el estudio de los lmites sustantivos y adjetivos de tales facultades,

como contrapartida necesaria al ejercicio del poder en un Estado de derecho. Entre los
lmites sustantivos cabe mencionar los principios jurdicos superio res del o rden consti-
tucional y supra constituciona l: razonabilidad, no desviacin de poder, imparcia lidad,
buena fe, no outocontradiccin, adecuacin de medio o fin, sustento fctico suficiente,
motivacin adecuada, procedimiento regular previo o lo emisin del ocio, etc.
1 G0<dillo, Agu ,t;n 120031 Tratado de deredio odnimslra/lVO. 8va. Ed,cin, fundaon de d erecho adminidralvo. Tomo 1. p. V-1.
1331
Ent re los lm ites ad jetivos o procedimentales encontramos los recursos y remedios

del proced1m1ento administrativo (recursos de recons1derac1n o revocatoria, er rquico
menor, alzada, reclamacin administrativa previa, d enuncias, etc.) y las acciones y re-
cursos d el proceso jud1c1al (accin o rd1nana, accin de amparo, amparo por derechos
de incidencia colectiva, amfXlrO por mora de la adm1nistrac1n, habeas dato, 1nterdidos,
recursos especia les de apelacin en el orden provincial, acciones d e plena unsd1cc1n,
de anulacin, de 1nterpretac1n, etc.) por ltimo, la sancin por el ag ravio causado,
a t ravs de la responsab1l1dad de los funcionarios pblicos (civil, penal, adm1n1strat1va,
polhca) y del Estado (responsabilidad extracontradual par hechos y ocios ilcitos de sus
agentes) . A ello cabe agregar la 1ntervenc1n que pueda tomar el Defensor del Pueblo
en virtud de la legitimaci n constitucional q ue le otorga el Art. 86 para aduar en justicia,
sin pequ1c10 de sus fu nciones como mediador o persuasor ante las autondades pblicas
y los particulares que ejercen f unciones administrativas p bl1cas.2
Es tambin de inters el estudio de los medios materiales puestos a disposicin de

esa adividad, a travs del crdito pblico, el dom inio pblico y pnvado d el Estado: en
general, el estudio de la propiedad en su relacin con la funcin administrativa, sea a
travs de la propiedad p blica, sea a t ravs d e las limitaciones que el Estado impone
a la pro piedad privada (meras restricciones, servidumbres administrat ivas, ocupacin
tempornea, expro piacin, etc.), sea a travs de v1nculac1ones contractuales de contenido
econmico (los co ntratos administrativos).
En suma, el estudio del "ejercicio de la funcin administrativa" es comprensivo no

solo del quien e jerce la funcin, sino tambin del cmo y con que fundamento, con qu
medios y fundamentalmente hasta dnde, con qu l1mtac1ones se la ejerce.
2. La proteccin judicial contra el ejercicio de la funcin administrativa
Darse una expresin q ue pudiera servir de sntesis a todos ellos, existen razones de
otra ndole que ustif1ca n a isla r a uno de esos elementos y elevarlo a la categora de
caradenzaci6n conceptual de la matena. Nos referimos a los lmites de la adiv1dad
admin1strahva y dentro de estas especia lmente a la proteccin ud 1cial del particular
frente a la adm1n1strac1n y los que ejercen poder econmico d e carder monoplico.
La proteccin ud1c1a l existe hoy en da no solamente en el p lano nacional sino tambin
en el plano supra nacional, por eemplo a travs de la Corte lntera menca na de Derechos
Huma nos y dems tnbunales supranacionales que p uedan crearse en el siglo XXI.
Uno de los pilares esenciales de la temtica del derecho administrativo es as la pro-

teccin del particular contra el ejerc icio irregular o abusivo de la funcin ad m inistrativa
si relegbamos este p roblema a ser uno de los aspectos secundarios de la disciplina,
estaramos quitndole a esta una de sus notas caradersticas en el Estado de derecho y
por lo tanto, su diferenciacin con las normas administrativas totalitarias.
Es pues, muy importante destacar que el problema central de esta matena no es la
2 Gcrd1llo, Agushn (2003) iotodo d dorcho o"'11nJ>toNvo. 8vo. Ed,dn fundocin d do,cho odmlnhtratlvo. Tomo 1 p v. 2
1341
adm1n1strac1n pblica (su organizac1n, sus ocios, sus facultades, etc.), sino su contra-
posicin frente a los derechos 1nd1viduales de los habitantes. El derec ho adm1n1strativo
debe estar o rientado hacia e l estudio de los derechos 1ndiv1d uales y, en definitiva, de la
libertad humana. Su proteccin contra el ejerc1c10 abusivo o ilegal de la funcin admi-
nistrat iva y del poder en general debe transformarse en una de sus ms trascendentales
f1na l1dades. Debe qurtrsele al derecho adm1n1strativo su apariencia de d1sc1plina intere-
sada casi exclusivamente en la admin1st rac1n pblica y sus fines y en cambio, drsele
una estructura externa y concept ual que claramente represente su bsqueda consciente
y constante de un equilibrio razonado entre el individuo y el Estado, entre el individuo
y el poder:
Asimismo, ha de advertirse que se habla aqu de proteccin judicial y no " jurisd iccio-
nal" como lo ind ican otras definiciones (Bielsa, 1964, T. 1 p. 39) las que se refieren ms
particularmente a la proteccin que existe dentro del mismo mbito de la administracin
pblica, en especia l " lo contenc,oso-administrativo". En rigor de verdad, tales definicio nes
son correctas para un sistema como lo es por eemplo el francs, en que las contiendas
entre los particulares y la administracin son resueltas en forma defi nitiva por un tribuna l
emanado de la m isma administracin, que es el Conseo de Estado, pero no lo son para
u n sistema judicial como el nuestro, en que tales contiendas son siempre resueltas en
ltima instancia por e l Poder Judicial sin peruic10 de q ue existan medios complemen-
tarios - no sustit utivos- de contralor.
Lo expuesto no empece otros medios de tutela de los derechos de los particulares

frente a los abusos de los t itulares del poder poltico o econmico: entes reguladores
independientes, el Defensor del Pueblo, tn bunales a d ministrativos q ue dejen abierta la
plena revisin judicial, mecanismos de arbitra je o med1ac1n, etc.
3. El contenido de la proteccin judicial
Al tratarse de la proteccin udic1al de los 1ndiv1duos contra el ejercicio ilegal o abusivo

del poder de la administracin, no se incluye en su totalidad el proced1m1ento q ue debe
seguirse a nte el Tnbunal Jud icial al impug narse un ocio, hecho u om1s1n adm1 n1strat1va,
pues ello forma parte del derecho procesal. Se estud ia en cambio, preferentemente,
aquello en que tal protecci n ud1c1al d ifiere de la q ue el uez otorga habitualmente a
u n particular frente a otro.
3.1. As es como se pueden impugnar y anular ocios d e la administracin q ue no ha-

yan contravenido una norrna jurdica positiva, pero sean a rbitraras, irrazonables,
encausados, desviados, de mala fe, etc. Sin pe~uicio de q ue lo anteriormente
sealado es una caracterizaci n importante del sistema d el derecho adminis-
trativo, la propia legislaci6 n positiva reconoce ya estos principios, como ocurre
con el Art. 7 del Decreto- ley 19.549/ 72, q ue consagra la prohibicin legal de
la desviacin de poder y la desproporcionalidad, tipificndolos como vicios del
ocio administrat ivo.3
3 GORDILLO, Agusr.n, {2003) Tr-do do d., od,o o'*ninio>:o~vo. 8va. Eclidn: fu ncloan ele cle<echo oclmm1s1Tahvo. Tomo 1. p. V - 4.
1351
3 .2. As es tambin como debe ex1st1r un remedio udic1al que permita im pug nar un
ocio adm1nistrat1vo, a unque no afecte los derechos subetivos del recurrente sino
incluso sus intereses leg rhmos o d ifusos. Esta proteccin existe en a lgunos pases
(clsicamente, Francia) y tambin en a lg unas prov1nc1as argentinas, en forma
limitada (Crdoba, Juuy, etc.) o amplia (Formosa, Corri entes, Mendoza, Prov1nc10
y Ciudad de Buenos Aires, etc.). 4 En el orden nacional no exista, antiguamente,
salvo en matena de medio ambiente. Pero a partir de la Constituci n de 1994 se
ha impuesto la tutela jud1c1a l de los derechos de 1nc1denc10 colectiva en general
la tendencia que se viene observando es hacia la ampl1ac1n de la legitimacin
para acudir a la ust1c1a en defensa de los derechos afectados por el poder poltico
'
o econom1co.
3.3. Del mismo modo, el juez en materia administrativa debe extremar su c uidado en
proteger los derechos del particular frente a la administracin; y esto es importante
recordarlo, pues " los jueces de esos tribunales pareceran olvidar que tal t ipo de
jurisdiccin se implanta, no para p roteger a l Estado contra el individuo, sino al
individuo contra el Estado".
3.4. El juez tiene la m isin de hacer respetar la Constitucin por encima y a pesar del
legislador y del administrador, pues " Las disposiciones constitucionales estableci-
das en garanta de lo vida, la libertad y lo propiedad de los habitantes del pas,
constituyen restricciones establecidos principalmente contra las extral1mitac1ones
de los poderes pblicos".
3 .5. Debe tenerse presente q ue en nuestra 1nterpretac1n (que es la americana en

g enera l) de la divisin de los poderes, corresponde a l Poder Judicial el control de
la adm1nistrac1n, a d iferencia del sistema francs en que se considera que no
corresponde que la justicia controle la ad1vidad administrativa. De aq uel principio
se d esprende la importante funcin del uez, como contrapeso fundamental de
la administracin p blica. De esta co rta enunciacin de razo nes q ue otorgan
especial realce a l contenido y a lcance que la proteccin ud1c1al tiene en el d erecho
administrativo, se desprende la necesidad de elevarla a lo categora de elemento
funda mental de la d1sc1plina. No habr derecho ad m in1st rat1vo propio de un
Estado de d erecho, mientras no haya en l una adecuada protecci n judicia l de
los pa rticulares contra el eerc1c10 ilegal o a busivo de la funci n a d m1n1strativa.
Como d ice Adamov1ch e l control de la legalidad de la actividad administrativa,

por rganos est rictamente judiciales, independientes, es fundamental e n la materia:
"En esta especial relacin de la administraci n como objeto del control y de la justicia
como rgano de control, encuentra el moderno Esta do de derecho el medio ms
eficaz para [ ...] el aseguramiento del principio de la legalidad de la Administracin".
Ya recordamos tambin anteri o rmente la opini n de Bodenheimer, q uien da carcter
fundamenta l a la fu ncin de control en el derecho administrativo, a punto tal que
sostiene : "debe defi ni rse el derecho administrativo como el derecho que se refi ere a
4 GOKDILLO, Agu.tin, (2003) Tramdo do dor,d,o o'*n/n/1tofv0- 8vo fdlon, fundodn d, de,echo odm,nlstrotovo, Tomo 1 p V 5
1361
las l1mrtac1ones puestas a los poderes de los funciona ri os y corporaciones adm1n1s-

trahvas" . (Bo denhei mer, 1964, p. 116)
"Esta rama del derecho tiene como misin salvaguardar los derechos de los indivi-
d uos y grupos (rente a invasiones indebidas por parte de los o rganos a dministrativos.
Determina y circunscribe la esfera de accin dentro de la cual deben operar los rganos
administrativos; indica tambi n los remedios que quedan abiertos a los ciudadanos o
habitantes en caso q ue el rgano administrativo trascienda su esfera de accin: el control
ejercido po r los tribunales de justicia sobre los rganos administrativos esta destinado,
sobre todo, a impedir, prevenir o remediar cualquier vio lacin de los derechos ind ividuales
por actos administrativos. La delimitacin de esta rea de control es, por tanto, una de
las fu nciones ms esenciales del derecho administ rativo ". 5
Por eso no compartimos una crtica que se ha hecho a nuestra definicin, sealn-
dosenos que no sera posible d isociar el estudio del contenido y del procedimiento en
la proteccin ud 1cial del particular, para llegar as a la conclusin de que, puesto que
el procedimiento no forma parte del derecho ad m1n1strativo, tampoco lo formar el
contenido de la proteccin ud1c1al (Manengoff 1965. T. I, p. 147}; no lo compartimos
porque cuando hablamos del "contenido" de la proteccin ud1cio l no nos referimos
exclusivamente o lo "teora de las acciones", sino o la manera en q ue el sistema udiciol
infl uye o debe influir sobre el derecho de fondo.
No es lo mismo para el derecho admin1strat1vo que solo exista un tribunal desprendido

de la propia administraci n pblica o tambin un tribunal judicial para resolver las con-
tiendas que se planteen, bao el contro l de un Conseo de la Magistratura y un Jurado
de Enj uiciamiento que sean independientes y no meros apndices del Poder Jud icial o
peor a n, del poder ejecutivo; n1 que haya ueces en cantidad suficiente o 1nsuf1c1ente;
no es lo mismo q ue se adm ita o que se niegue la Hornada "jurisd iccin administrativa,"
que se admita o niegue la revisin ud1c1a l de los "actos de gobierno", d e la act1v1dad
admin1strat1va d iscrecional, etc.
No es lo mismo que el uez entienda que su deber es p roteger a la administracin

y sus concesionanos o licenciatanos o en cambio al particular usuano o consumidor;
no es lo mismo que el individuo solo pueda defender su derecho subjetivo, cuando en-
cuentre una norma positivo expresa, a que pueda defender tambin su inters legitimo
o difuso, especialmente cuando el acto es arbitrario o irrazo nable, exista o no una regla
concreta que lo autorice o condene. Y as sucesivamente, cada una de estas cuestiones
van decidiendo automticamente, objetivamente, el carcter autoritario o no del derecho
administrativo q ue se define. Por cierto, la tutela judicial es necesaria y fundamental, pero
no suficiente; de all que deban tambin perfeccionarse otros rganos y mecanismos
complementarios de contralor ...
l anado de: (2003) Trado De cJe,echoodmml,Jrft,o. Buen os Aire,, Edaatal del Rey y fck Tomo l. p. \11 Al v.7
5 GORDILLO, Agu\tn. (2003) Tratado de derecho adnini.si'o~'vo . 8vo.. Ed,on, fundoaOO de derecho odmmistrattvo. Tomo 1. p.
V. 6.
1371
ACTIVIDADES DE AUTOAPRENDIZAJE
1. Hacer una relacin de las instituciones que brindan servicio pblico en su

localidad. Describa, qu clase de servicio brindan.
2. lQu problemas se generan con mayor frecuencia en su localidad en la re-

lacin de los ciudadanos con las instituciones que representan al Estado?
Hacer un listado.
3. lQu alternativas de solucin sugiere para la solucin de los problemas

mencionados?
1381
AUTOEVALUACIN N 1
Marque o desarrolle la respuesta segn corresponda:
1. Administracin proviene del latn, y se forma con las palabras: ad y minis-

trare, ad que significa: " a" y ministrare que significa: " servir a " , de donde
tenemos que administracin significa " servir a" . Entonces admin istracin
es una accin, es decir un conjunto de actividades encaminadas a un fin.
a) Verdadero
b) Falso
2. En el Diccionario de la lengua espaola; tenemos que administrar equiva-

le a gobernar, regir o cuidar y el administrador se define, en una de sus
acepciones, como la " persona que administra bienes ajenos" . Claro que
tambin cabe la administracin de los bienes propios.
a. Verdadero
b. Falso
3. Concepto legalista.- Es el conjunto de normas de derecho positivo y de

principios de derecho pblico, que regulan y rigen el ejercicio de una de
las funciones del poder: la administrativa; por ello podemos decir que el
derecho administrativo es el rgimen jurdico de la funcin administrativa
y trata sobre el circuito jurdico del obrar administrativo.
a. Verdadero
b. Falso
4. Las caractersticas del derecho administrativo son:
a. Derecho pblico, externo, comn , dinmico y humanista

b. Derecho pblico, interno, comn , dinmico y humanista
c. Derecho pblico, interno y human ista.
s. Los principios jurdicos, ison fuentes formales del derecho?
a. S
b. No
1391
6. " Est conformada por las resoluciones uniformes que expiden las autori-
dades administrativas competentes para resolver casos especficos, que
luego sirven de antecedente en otros casos de materia semejante" . Esta
fuente se denomina ...
a. Doctrina
b. Discrecional
c. Norma jurdica
d. J urisprudencia
7. Los grupos de poder y la costumbre, lson fuentes reales del derecho admi-
nistrativo?
a. S
b. No
8. El derecho administrativo, les una disciplina jurdica que se ubica en el

derecho pblico externo?
a. Verdadero
b. Falso
9. lDnde se ubica mayormente el derecho administrati vo?
a. En el derecho privado
b. En el derecho pb lico interno
c. En el derecho pb lico extern o
d. En el derecho internacional privado
10. " El derecho administrativo es una disciplina jurdica de derecho pblico

interno que crea, regula, modifica y extingue actos admin istrativos con
efectos administrativos y jurdicos" .
a. Verdadero
b. Falso
11. Si aceptamos que la administracin pblica desarrolla sus actividades me-

diante actos administrativos a travs de procedimientos y procesos como
las resoluciones, impugnaciones, demandas administrativas y ejecucin
de resoluciones judiciales; entonces, lpodemos afirmar que el derecho
administrativo tiene relacin con el derecho procesal civil?
a Verdadero
b. Falso
1401
12. El derecho administrativo, ltiene relaciones con temas de disciplinas no

jurdicas?
a Verdadero
b. Falso
13. El derecho admin istrativo, ltiene relacin con las ciencias adm inistrati-
vas en la coyuntura actual?
a. S
b. No
14. El derecho administrativo, ltiene relacin con las ciencias de la educa-

cin?
a. Muy pocas
b. Casi nada
c. Convenientes
d. Regu lares
15. Ud. cree que actualmente el derecho admin istrativo, ltiene relacin ade-
cuada con la economa?
a. Buena
b. Regu lar
c. Mala
16. El derecho administrativo, debera tener en cuenta los avances de los co-
nocimientos de la antropologa social para su mejor desempeo?
a. No
b. S
c. Muy poco
d. Casi nada
Res p uestas de contro l
1 a, 2 a, 3 a, 4 b, 5 a, 6 d, 7 a, 8 b, 9 b, 1Oa, 11 a, 12 a, 13 a, 14 e, 15 a, 16 b
14 11
1421
s e g u n d a
derecho administrativo?
" ... la codificacin. es un cuerpo viviente de leyes .. :
Gustavo Bacacorzo
,A qu llamamos codificacin?
,Qu alcances tiene la codificaci11
,Cules soa los crituios de la codificacin?
iC1l es la competeacia de la codificacin ad11inistrativa1
COMPETENCIAS
CON CEPTUALES:
El participante al finalizar el estudio de esta unidad deber:
Conoce el significado y la importancia de la codificacin
Comprende el porqu de la falta de codificacin del derecho

Administrativo.
Valora la importancia de la codificacin , adoptando una posicin
o criterio personal al respecto.
CONCEPTOS CLAVE
M ovilidad de la norma jurdica, competencia, compilaci n, crculo vicioso.
1441
,
L e e e o n 4
,
CODIFICACION DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO
1. La codificacin 3
Doctrnariamente hay una ser ie de posturas en pro y en contra de ella en materia
administrativa, y an para el derecho en general.
La Gran Bretaa mantiene su derecho consuetudinario y va quedando solitaria en

toda la culta Europa ; mas la India -la otrora gran colonia inglesa- no la sigue en este
orden de cosas y tiene varios cdigos en vigor desde mediados del siglo XIX.
Francia, por el contrario, es el pas que ms ha contribuido a codificar el derecho, fa-

cilitando tan extraordinaria como fina labor con su famoso Cdigo de Napolen (Cdigo
Civil de 2281 artculos, de fecha 30 de Ventoso del ao XII o sea, de 21-3-1804 ) ...
... Una de las ramas j urd icas donde no se ha intentado establecer cdigo es nada
menos que en el derecho administrativo, por su notoria inestabilidad, pero ello no im-
pide que se acte por partes, ya que algunas de ellas resultan altamente convenientes
sistematizar sus normas, en razn del orden obtenido y de la seg uridad como garanta
para una efectiva act ua cin, no bastando un mero orden como el que nos presenta la
compilacin.
30 Voa,, Bococo,eo Gustavo. (1997) i atoc/o d dl<'e<ho a&ninfarolvo. limo, Goceto Jurd,co. p. 118-119
1451
Diremos, pues, que la codificacin es un cuerpo viviente de leyes, que se estructura

obedeciendo a un plan, sistema y mtodo, cuyas partes comunican funcionalidad al todo
y este resulta unificador. La compilacin o recopilacin es una armoniosa yuxtaposicin
de normas y/ o reglas, que aunque estn vigentes por s mismas no pueden funcionar
vitalmente. Codifica solo el Estado; compila, rene, recopila cualquier entidad o persona
natural
Hoy se proclama la urgencia de poner orden y dar seguridad tanto al Estado como al
administrado por la complej idad que ha adquirido el desarrollo de la vida contempor -
nea ; recomendndose codificar algunas materias31 :
servicios pblicos
contratacin administrativa
poder de poi ica
limitaciones al derecho de propiedad
justicia administrativa
presupuesto
procedimientos
estatuto laboral-administrativo
organizacin territoria 1
funcin contralora
proceso administrativo
En consecuencia, la codificacin parcial en materia administrativa es al presente va-

lioso auxiliar para una mejor y ms exacta y severa actuacin de la administracin.
2. La realidad nacional 32
No obstante el avance notorio en materia normativa desde 1969, tenemos an mar-
cada deficiencia en cuanto a leyes y reglamentos, como tambin respecto a investigacio-
nes y estudios doctrinarios, que por lo general resultan de valiosa ayuda .
En servicios pblicos: las telecomunicaciones (D .L.19020), la salud (D.L. 17505), la activi-

dad empresarial del Estado (ley 24948); ley de Actividades de Consultora (ley 23554).
En contratacin; obras pblicas (Reg. nico de Licitaciones y Contratos de Obras

Pblicas - RULCOP, D.S. 34-8Q-VC, de 21-11-1980 ; fuerza de ley-Leyes 23350, art. 67,
'
24422 arts, 30 y 115 Y Decreto Legislativo 398; abastecimientos, Reg. Unico de Adqui-
siciones - RUA - D.S . 65-85-PCM, ley de Actividades de Consultora 2355433 o Seg. N
1017 y su Reglamento aprobado por D.S . 18-2008-MEF.
En poder de polica: Reglamento de Seguridad Industrial (D.S. 42-F, de 22-5-1964), ley

Orgnica de los Sectores de Promocin Social (D. Legis. 140), medidas referentes a la ins -
peccin de trabajo y su procedimiento (D.S. 3-83-TR), Direccin General, Higiene y Seg.
Ocup. (D.S. 32-83-TR, de 6- 121983), Cartilla Bsica (R.M. 242-87-TR de 4-3- 1987).
En limitaciones al derecho de propiedad: ley General de Expropiacin - D. Legis. 313 ;

31 c.,..,anl. Anaya. (2007) Manuol do dorocno oaln1ni.to1vo.lJm a, I\ODHAS, p 47
32 Vaca, Bocacor=o Gustavo. (1997) k'atodo de d ered,o cdninfaFofvo. Limo, Gaceta Jurdico. p. 118.
33 Vaco, Bococo,eo Gustavo. (1997) ialodo d dl<'ocno aalninfarolvo. limo, Gaceta Jurld,ca. p. 119- 120.
1461
ley Orgnica de Municipalidades 23853, arts . 72 a 78, Reglamento General de Construc-

cin para la Provincia de Lima (R.S. 3 - F, de 22- 1- 1964, Reg. Nacional de Construccin
(D.S. 63- 70-VI, de 15--- 12-1970 y Modif.);
En justicia administrativa; D. Legislativo 276; en procedimiento: ley de Normas Generales

de Procedimientos Administrativos - D.L. 26111; T.U.O. D.S. 002-94-JUS. ley N 27444 ley de
Proced imientos Administrativos General, mod ificada por el D. Leg . N 1029 de 24-06-08.
En presupuesto: ley 14816 y leyes anuales, contradictorias y excesivas; En estatuto la-

boral-administrativo: ley de Bases de la carrera Administrativa - D. Legis. 276; Reglamento
- D.S. 18-85-PCM, y D.S. 005-90- Pensiones de la Seguridad Social - D. Leyes. 19990, 20212
Y 20604; Pensiones del Estado 20530, 24156, 24 366, 25008, 25066, 25048; ley N 28927
Le de Presupuesto de la Repblica para el periodo 2007, ley N 29142 ley de Presupuesto de
la Repblica para el periodo 2008 .
En organizacin territorial : Plan Nacional de Regionalizacin - ley 23878; Bases de la Regio-

nalizacin - Leyes 24650, 24792 Y D.S. 71-88 PCM; Leyes de creacin de todas las regiones;
excepto una, por lo que el sistema qued inconcluso y sin virtua lidad descentralista ; gravsimo
error de la administracin 1985- 1990.
En organizacin local Leyes Orgnicas de Municipalidades 23853 y 238554.
En funcin contralora: Ley 27785
En procedimientos: Ley de normas generales - D.L. 26111. Ley de simplificacin administrativa

25 o 35 y normas reglamentarios D.S. 70-89-PCM de 1-9-1989 y D.S. 02-90-PCM, de 9- 1-1990.
En sntesis en el pais y en el Estado mismo se ha notado mejoras y complementaciones ne-

cesarias, pero la quiebra general instituciona l, poltica, moral y jurdicamente es tan profunda
y compleja que hemos de requerir un cuarto de siglo-cuando menos- para retomar rumbos de
acierto, nacionales, patriticos y democrticos, desde luego dentro del ejercicio democrtico,
pues de lo contrario toda autocracia a la postre afectar gravemente la vida nacional.
3. Alcances
El derecho administrativo no esta codificado . Slo se han hecho recopilaciones, es decir,
reuniones de leyes aisladas en un intento de agrupacin, ya por orden cronolg ico, ya por
materias o por instituciones, pero sin ll egar a la codificac in , es decir, a la redaccin del
conjunto de normas adm inistrativas en una unidad orgnica, homognea y sistemtica, con
una tcnica uniforme. 34
4. Criterios
A. Criterios negativos:
Las razones que se aducen para oponerse a la codificacin del derecho administrati -
vo, son entre otras, las siguientes:
3-1 Co,vonto,, Anayo. (2007) MOl'lud d dcnoodmln,,totvo. limo, Ed1tonol RODHAS, p. 47
1471
a) movilidad excesiva del derecho administrativo;

b) mult iplicidad extraordinaria de las normas administrativas;
c) falta de orden de las leyes administrativas;
d) que el derecho pblico es incodificable;
e) la distinta duracin a que se sujetan las leyes administrativas;
f) el desnivel jerrquico, y
g) el doble carcter de local y nacional del derecho adm inistrativo.
Al respecto es necesario tener en cuenta que en las actua les circunstancias es posible conso-
lidar en un preintento de codificacin de algunas partes del derecho pblico, aspectos referidos
a algunas materias de derecho administrativo como: El acto administrativo (elementos, caracte-
res, nulidad, anulabilidad y saneamiento), a la parte general de los contratos, a la organizacin
administrativa y al control que ejerce la Administracin central sobre las entidades autrqu icas.
Entendemos, que la doctrina ha real izado una labor eficaz en esta materia, y por el lo pensamos
en su codificacin.
B. Criterios positivos
Sostienen no solo la posibilidad de codificar el derecho administrativo, sino tambin su ne-

cesidad, entre otros, los siguientes publicistas: Solon (Code Administrative), Cotelle (Curso de
Doctrina Adm inistrativa).
La mayora de estos autores, consideran, principa lmente la necesidad de un iformar y ordenar

la legislacin administrativa.
C. Criterios eclcticos35
Algunos autores, no obstante, reconocen la imposibilidad de codificar todo el derecho ad-

min istrativo, admiten la codificacin parcial por materias, mediante trabajos doctrinales que
tiendan a la sistematizacin de las instituciones, a cuyo efecto deben recopilarse, clasificarse y
ordenarse en un texto nico las leyes adm inistrativas.
5. Examen de argumentos contrarios a la codificacin

La movilidad y la multiplicidad de las normas jurdico-administrativas, as como la fa lta de
orden que acusa la legislacin administrativa, ltienen tanta gravitacin como para imposibilitar
la codificacin del derecho admin istrativo?
El argumento de la movilidad de la norma j urdico-administrativa, esto es, su inestabilidad y

contingencia, es un hecho incuestionable, pero no es exclusivo del derecho pblico sino tambin
del derecho privado. No puede haber ninguna rama de la legislacin inmvil a travs de los si-
glos, en un mundo en que todo pasa y todos cambian. Esta codificacin inherente a la naturaleza
y a las obras humanas no ha impedido la codificacin del derecho privado y de una parte del
derecho pblico.
En cuanto a la mult iplicidad de las normas jurdico-administrativas tiene aparentemente un

valor inobjetable lcmo podr codificarse la infinita variedad de normas que regulan la actividad
35 Co,vonto,, Anayo.(2007) Monual d d0<ocho o&nl"'>l'otvo. Limo, RODHAS, p. 48
1481
de la administracin pblica, procedentes de fuentes tan dispersas: leyes, reglamentos, circula-

res, costumbres? As planteado el problema es evidente la imposibilidad, sino el absurdo de una
codificacin.
En cuanto a la fa lta de orden que presenta la legislacin administrativa, es suficiente como

lo advierte Bielsa, que ese motivo "coloca la cuestin en un crculo vicioso, ya que no se podra
codificar porque no hay orden en el enorme cuerpo de leyes, reglamentos y preceptos del orden
administrativo, y no hay orden precisamente porque nada o casi nada esta codificado.
6. Competencia
Cabe advertir que la codificacin administrativa es de competencia nacional, pero que es po-
sible dentro de la autonoma de gobiernos locales y regiona les, en la esfera de sus atribuciones.
Es de observar que el Estado, en mrito de sus facultades delegadas y a los efectos del cumpli-
miento de los fines puestos a su cargo por la Constitucin Poltica, puede sancionar leyes cuyo
mbito de aplicacin sea todo el territorio nacional 36
36 Co,vonto,, Anayo. (2007) MOl'lud d dd,oodmln,,totvo. Lmo, Edrtoriol RODHAS, p. 48 . 49
1491
1. lQu diferencias hay entre la codificacin, la compilacin y /o recopilacin?
2. lConsidera posible la aplicacin de la codificacin administrativa en el Per?
3 lQu conoce acerca del famoso Cdigo Napolenico?
4 . El destacado autor G. Bacacorzo en su obra Tratado de derecho administra-

tivo, afirma que, " ... la Codificacin es un cuerpo viviente de leyes... " lQu
entiende al respecto?
EXPLORACIN ON LINE

www.universidadabierta.edu.mx/5erEst/Apuntes/BaltazarAmira_DeAdmvo.htm. Autor: Amira Del Carmen
Baltazar y Jimnez, 29 de Febrero 2004.
1501
Lectura
Entendiendo la reforma del Estado

a travs del problema de agencia
Autor: Juan Jos Mortnez y otros.
1. Antecedentes
Los trm inos "reforma" o "modernizaci n" del Estado se han venido utiliza ndo
en Per y en Lati noamrica en general, desde comienzos de la dcada de los 90,
para dar contenido e identificar a un conjunto de polticos, y acciones destinadas a
mejo rar el funcionamiento de los Estados (gobiernos). Sin embargo, dichas acciones
de reforma o modernizacin del Estado han tenido -en la prctica- un alca nce
limitado y no se han enfocado, en la verdadera problemtica del Estado.
Muchos de esos procesos de reforma se han d1rig1do pnnc1palmente a inyector

mayo res recursos en los orgon1zoc1ones gubernamentales, 1ntrod uc1r cambios
organizativos, establecer o implantar estos herramientas informticos y contratar
persona l nuevo (o ms personal). El balance de dichos reformas es difcil de reali-
zar, porque podra afirmarse q ue alg unos experiencias de mejoro gubernamental
se han producido, pero quedo por evaluar lo efic1enc10 y sostenib1lidod de los
mismos, dados sus costos y lo cantidad de recursos util izados.
Las polticos pblicas y aplicaciones prcticas de la "reforma" o "modernizacin"

del Estado deberan recuperar los postulados de la econo ma neo -institucional, a
fi n de adquirir un contenido cabal, tener uno orientacin claro. En ese contexto,
los encargados de frmul a polticos pbl icos deberan redescubrir la importancia
del " Estado" y su valo r dentro del sistema institucional (entendido co mo el conjunto
de normas ms formoles e informales que operan en una sociedad).
Desde d icho visin econmico, lo promocin del desarrollo de los pases requie-
re el mejoramiento del sistema institucional (generacin y a plicacin de normas,
formoles e informales) y un ptimo funcionamiento de Estado (como organizacin
o sistema administrativo) . Esto perspectivo terico planteo uno serie de hiptesis o
postulado, acerco de lo actuacin de los po lticos y lo administracin pblico, q ue
debieron ser tomados en cuento al momento de plantear polticos y programas
de reformo del Estado.
El presente Artculo tiene por objeto presentar brevemente los postulados

tencos que explican desde una perspectivo econ mica la actuacin del Estado,
1511
los problemas en su func1onam1ento; as como la lgica que debera sustentar las

polticas y medidas propuestas en los procesos de modern1zac1n o reforma .
2. El Estado: la concepcin ideal
D esde la perspectiva tradicional del derecho constitucional, se seala que el

Estado ha surgido como una o rgan1zac1n poltica destinada a asegurar, proteger
o promover el bien comn o, el bienestar general de todos aquellos que se encuen-
tran dentro de su terntono. Complementariamente, dentro de esta visin se da por
hecho (sin cuest1ona miento), que la actuacin de los polticos (como dirigentes) y
de la admi nistracin pblica (como gestores y administradores de la organizacin),
ser consistente con el mencionado objetivo del Estado.
En ese contexto, las diferencias entre las diversas concepciones polticas sobre
el Estado, se refieren fundamentalmente a las metas que este debe perseguir sus
funciones, sus mecanismos de actuacin y la legrtimidad que se le reconoce poro
ello. Esto es, en el contenido del concepto "bienestar" proveerse, de los medios que
el Estado puede (o debe) uti lizar y los grados de intervencin estatal en la vida civil.
Sin embargo, la coincidencia es que el Estado y su administracin pblica constituyen
mecanismos idneos para promover el inters y bienestar de sus ciudadanos.
3. El Estado: su actuacin en la realidad

Pese a lo sealado anteriormente, el Estado y su adm1nistrac1n (denominada
11
adm1n1strac1n pbl ica") se presentan en la prctica con a ltos de autonoma y
con intereses propios, los cuales no necesariamente co1nc1den con los postulados
ideales sobre el Estado sea lados lneas arriba, sucede con los polticos y con la
burocracia estatal. Lo que se traduce en la realizacin de actividades, po lticas,
normas y regulaciones que no benefician necesariamente a los ciudadanos, sino
nicamente a dichos polticos, y burcratas, o a los grupos de inters especficos
con quienes estn vinculados.
iPor qu se produce esto? iPor qu el Estado y su administracin no se comportan

de manera eficiente ni actan necesariamente en beneficio de sus ciudadanos? La
perspectiva econmica encuentra una explicacin para dichas preguntas, en los
factores que mencionaremos a continuacin.
a) La actuacin oportunista y max1m1zadora de los polticos y de la burocracia

estatal.
U n postulado fundamental es la consideracin de los po lticos y burcratas

estatales como suetos que actan racionalm ente, g uiados por sus preferencias
porticulares y, que consideran los beneficios y costos que conllevan sus decisiones.
Esto s1gnif1ca que estas personas no son desinteresadas n1 a ltruistas ni orientadas
al servicio pblico. Par tanto, ellos no van a perseguir necesariamente los intereses
que beneficien a la colectividad, a m enos q ue exista una buena raz n para ello.
1521
Como derivado de este po stulado, se afirma que los polticos y la burocracia

estatal -dada su com unidad de intereses- se constituyen como uno o vanos grupos
de inters, que ad uara n coledvamente; tratando de conseguir normas, adiv1dades
o medidas polticas q ue les favorezcan a expensas del resto de la ciudadana.
b) Lo existencia de una relacin de agencia (y el consecuente problema de agencia)
Como vimos lneas a rriba, el Estado ha sido cread o (al menos tericamente),
para promover el bienestar de sus ciudadanos. Ello genera entre la ciudadana, los
polticos y la burocracia estatal, una relacin de agencia. Desde esa persped1va,
los polticos y la burocracia estatal constituyen agentes de la ciudadana, porque
existen paro benef1c1or y promover el Inters de sus cudadonos. Este tipo de relacin
(denominada "relacin de ogenc10'1 es problemtica perse, pues genera diversos
II
o portunidades paro q ue los polticos y la burocracia estatal se aprovechen" y
11
exploten" o lo ciudadana.
Como es sabido, existe una relaci n de agencia, cuando se esta blece un vnculo
entre dos sujetos o categoras d e sujetos, uno denominado "pri ncipal" y el otro
" agente"; en virtud del cual el agente se compromete a realizar ciertas funciones,
prestaciones o actividades en inters y beneficio del principal. Si bien estas adivi-
dades son determinadas -ex a nte- de manera general, la caracterstica pnmordal
de este tipo de vnculo radica en que el alcance, momento y contenido especfico
de las funciones y act1v1dades es determi nada par el propio agente.
En el caso del Estado y lo adm1nistrac1n pblica, el principal esta constituido por

un conjunto amplio y heterogneo de su jetos (la ciudadana en general) , mientras
que los agentes, son los polticas y burcratas estatales de diferentes niveles. Aqu
existe una relacin de agencia porque los polticos y burcratas estatales deben
administrar un conjunto de bienes y adividades (el Estado y la administracin p-
blica) que no les pertenecen, con la finalidad de fomentar, alcanzar y maximizar
el inters y el beneficio de los ciudadanos (los cuales constituyen los verdaderos
titulares del Estado y de la administracin pblica).
51 bien en este t pode relaci n se debera persegu1 r primordia l mente en beneficio

e inters del principal (la c1udadana), esto no necesariamente se produce debido a
la conduda estratgica (maxim1zadora, oportunista) desa rrollada por los agentes,
quienes van a querer obtener beneficios adicionales (mo netarios o no monetarios)
a los que previamente les haba n sido concedidos, sin asumir los costos de ello. A
esta situacin se denom ina " Problema de Agencia" .
Las causas principales por las que se produce este Problema de Agencia son:
El ya sealado o portunismo o condudo max1m1zadora de los agentes.
La asimetra de info rmacin que favorece a los agentes en detrimento del

principal. En este caso , son los polticos y la burocracia estatal (Agentes)
1531
-
quienes tienen mayor conoc1m1ento y experiencia sobre las actividades q ue
realizan y, sobre el valor de las funciones y actividades que desempean. La
ciudadana (principal) usualmente posee un menor grado de informacin;
porque no puede o le es muy costoso informarse.
El problema de accin colectiva que enfrenta el pri ncipal, al estar constituido

por una pluralidad de sujetos heterogneos. Sobre este ltimo aspecto, nos
referiremos ms adelante.
El problema de agencia genero una sene de costos a la ciudadana y al propio

Estado, que tienen por efecto una reduccin en el nivel de bienestar de la sociedad.
El primer costo generado equivale al ingreso, bienes, prerrogativas, derechos o
riqueza que son reasignados o transferidos del principal (el conunto de ciudadanos)
a los agentes (polticos y burcratas). En esto situacin, nicamente me joro el nivel
de bienestar de los agentes, yo que estos no asumen ni ngn costo o no realizan nin-
gn esfuerzo adicional q ue amente la percepcin de d ichos beneficios od1c1ono les.
La teora sobre el problema de agencio sealo que si los costos mencionados son
relativamente elevados, el principal podra verse compelido a considerar las prdidas
que esto asumiendo. En ese coso, podra establecer mecanismos de supervisin
y mon1toreo que dificulten o 1mp1don lo conducto estratgico desarrollado por los
agentes. Sin embargo, toles mecanismos requieren de lo dedicacin de ciertos
recursos. Por lo tonto, su establecimiento involucro los s1gu1entes costos:
Costo de informacin. Este se refiere o los recursos que el pnncipal tendr

que destinar o conocer las actividades q ue realizo el Estado y la odm1nis-
trac1n pblica, el tipo de decisiones que los agentes pueden tomar, sus
consecuencias, etc.
Costo de implementacin de los mecanismos de supervisin y monitoreo.

Este costo se refieren a los recursos utilizados paro poner en funcionamiento
los mecanismos de supervisin y mon,toreo (control). En el ordenamiento
jurdico peruano existen por ejemplo -desde el nivel constitucional- uno
serie sistemas que -al menos formalmente- estn orientados al control de
lo conducta de los agentes (de la administracin pblica, de los polticos y
de los burcratas estatales). S1n embargo, toles mecanismos de control son
entre agentes (donde unos controlan o otros).
c) Una compleja cuestin adicional: el problema de accin co lectiva.

Dado que el ci udadano ind ividual represento solamente una pequesima frac-
cin del total de la ciudadana y su inters particular constituye solamente una parte
del " inters general" o de la "ciudadana"; se presenta un problema adicional q ue
afeda al Estado y al func1onam1ento de la adm1nistrac1n pblica (denominado
"pro blema de accin colectivo").
Como efecto del problema de accin colectiva, el ciudadano individual cuenta

con incentivo alguno para actuar frente o los problemas "pblicos" (comunes a
- -
1541
otros ciudadanos) que lo afectan o frente a la actuacin invasivo o exprop1atorio

del Estado o de la adm1n1strac1n pblica. S1 bien los ciudadanos debieran actuar
para reduci r los efectos del problema de agencia (frente a los polticos y los bur-
cratas estatales), su situacin se ve agravado al verse afectados simultneamente
por el problema de accin colectiva. Ello, porque los ciudadanos no cuentan con
1ncent1vos para comunicarse entre ellos n1para organizarse y supervisar (y fiscalizar}
la accin de los polticos y burcratas estatales (monitoreo) .
Como es conocido, el problema de accin colectivo se puede subdividir en dos

problemas denominados:
El problema de la "apata racional" constituye una situacin de "i nmovili-

dad" del ci udadano (no actuacin), que es consciente, 1nd1vidual y conlleva
a un peru1c10 colectivo (a toda la ci udadana) . Esto ocurre porque ningn
ciudadano asumir (1nd1v1dualmente) los costos de coord1nac1n u organi-
zacin con otros, o los costos de supervisin y f1scol1zacin (monitoreo) de
los polticos y la burocracia estata l. Ello, porque d icho ciudadano 1nd1vidua l
tendra que asumir los costos tota les de tales acciones (coordinacin +
organizacin+ monitoreo); pero recibira solamente una pequea parte de
los beneficios, parque estos se dividirn entre todos los ciudadanos.
El "problema del polizo nte" se produce porque en su evaluacin individual,

el ciudadano aprecia que no es conveniente actuar (ni asumir los respectivos
costos de dicha actuacin). Para el ci udadano 1nd1vidual resulta mejor espe-
rar que "alguien ms" (otro ciudadano) tome accin frente a la actuacin
disfuncional del Estado.
En este caso, el ci udadano 1nd1vidual no acta porque espera la accin de a lgn

otro ciudadano ms interesado en la solucin de un problema pblico (de modo
tal que la accin de uno beneficie a todos). El primer ciudadano no acta, porque
espera recibir los beneficios de la accin del segundo, sin haber asumido los costos
correspondientes a dicha accin. Sin embargo, esta racionalidad ocasiona una
paradoja: al pensar todos los ciudadanos de la misma forma, ninguno actuar. En
consecuencia, la inaccin de los ciudadanos los pequdicara ms ...
Tomado de: R.evirlo de d erecho oc:6ninuta#v o - Ao I n mero 1, 200 6, Limo, Ed,oones lurfa couui S.A C. p. 38 5 A 398.
1ss1
Visite e investig ue en la m unicipalidad o sede regional lo siguiente:
a. lCu les son las normas recientes dictadas en su gobierno local y/ o regio-
nal?
b. lCmo y dnde se recopilan las normas dictadas?
c. lCmo estn distribuidos los libros de la biblioteca municipal u otra institu-

cin que conoce?
1561
AUTOEVALUACIN N 2
Marque o desarrolle la preg unta segn corresponda:
1. G. Bacacorzo en su obra Tratado de derecho administrativo, afirma, respecto a

la codificacin, que:
a. " ... la codificacin es un cuerpo viviente de Leyes ...

b . " .. . la codificacin en un conjunto de dispositivos legales .. .
c. " ... la codificacin es el universo de normas"
2. Codifica solo el Estado, copila, rene, recopila ...
a. Los bancos
b. C ualquier entidad o persona natural
c. El Congreso
d. Instituciones nacionales del Estado
3. El Estado peniano tiene debidamente codificada la normatvidad administrativa.
a. Verdadero
b. Falso
4. Cul de las siguientes alternativas NO corresponde a los criterios negativos que

se aducen para oponerse a la codificacin del derecho administrativo.
a. Movilidad excesiva del derecho administrativo

b. M ultiplicidad extraordinaria de las normas administrativas
c. Falta de orden de las leyes administrativas
d. Que el derecho pblico es incodificable
e. La distinta duracin a que se sujetan las leyes administrativas
f. El desnivel jerrquico
g. El doble carcter de local y nacional del derecho administrativo
h. Todas las anteriores
i. N inguna de las anteriores
5. Respecto a los criterios de la codificacin, algunos autores admiten la codifica-

cin parcial y por materias; estos son lo defensores de:
a. Cr iterios posit ivos

b . Criterios negativos
c. Criterios eclcticos
Res p uestas de contro l

1 a, 2 b, 3 b, 4 h, 5 e
1571
1581
t e r e e r a
administrativa del estado?
' Nacin es el plebiscito de todos los das.

La nacin es un alma, un principio espiritual'
iC1l es la estructura poltica administrativa del Estado!

iCules son los eleme1tos del Estado!
iQu fines tieae el estado!
i(ul es la estrum ra orgaica actual del Estado perua10?
i(ules son los organisaos autnomos del Estado!
las regio1es y las municipalidades iso1 parte de la estructura orgnica act1al del Estado!
COMPETENCIAS
Conoce con daridad el concepto de Estado y de los elementos

que la conforman .
Diferencia los diversos tipos de poderes que tiene el Estado
Peruano por lo que podr orientar y dirigir sus requerimientos a
la entidad competente.
Conoce e identificar la estructura orgnica del Estado.
Valora la importancia de la autonoma de algunos organismos en
un pas en democracia.
CONCEPTOS ClAVE
Estado, el pueblo , el poder, la soberana, el territorio, el gobierno.
1601
,
L e e e o n 5
,
ESTRUCTURA POLITICA
ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
1. Estructura poltica administrativa

1.1 El Estado 37
Definicin
Como en todos los campos del derecho, existen muchas definiciones ms o menos acertadas
para enfocar el concepto de Estado, el cual ha ido evolucionando y modificando su carcter y
fisonoma a lo largo de la historia.
La forma clsica de definir al Estado es diciendo que es la nacin jurdicamente organizada.
En efecto, comenta Toribio Alayza Paz Soldn, que "cuando la nacin se organiza para desen-
volver sus actividades, cuando se canaliza por medio de reglas estables y de rganos dirigentes
constituidos previamente, sea lando la funcin de estos y determinando tambin de manera
estable las facultades, derechos y las prohibiciones que se impone a los miembros del grupo
social, ha nacido el Estado, esto es, una entidad jurdica que obliga a hacer vida jurdica a los
miembros de la nacin".
El Estado responde a la idea de organ izacin y esta no puede concebirse sin la existencia
jurdica de aquel.
37 Patrn, fo uro y Patrn B.doyo. (2()().1) Oo,oc/,o oahtmlrofvoy o'*nlnl,rodl:n pU.lico en o/ Perv. s~ d,dn. limo, Grijloy. pp. 19- 20
1611
Ferrero, dice que "el Estado es sociedad ms poder", o sea una sociedad polticamente organiza-
da; agrega que es como decir "sociedad ordenada'; integrada por gobernantes y gobernados.
Conforme lo expresa nuestra Constitucin vigente, en su Artculo 43, el Estado en el Per

es "una repblica democrtica, socia l, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible.
Su gob ierno es unitario, representativo y descentral izado y se organiza segn el principio de la
separacin de poderes".
Se puede decir, tambin, que es el "generador de los servicios pblicos", que se manifiesta a
travs de una organizacin investida de poder, un cuerpo lega l y un conjunto de acciones dirig i-
das a una colectividad de seres humanos, dentro de un espacio geogrfico determinado, en la
perspectiva del logro de objetivos socia les.
1.2 ElementosJB
a. La autoridad
Est constituida por el gobierno, con toda su organizacin, normatividad y persona l burocr-
tico.
El significado de gobierno se ha restringido en el derecho administrativo, para expresar n i-

camente la idea de un poder centra l que representa a la sociedad en la persona de un jefe de
Estado, investido de todas las facultades necesarias para hacer cumplir la ley, cuando en realidad
solo es parte del gobierno, por cuanto solo ejerce el poder ejecutivo. Para que el Esta do funcione
como tal, ms o menos eficazmente y pueda ser reconocido y aceptado por los dems Estados,
es preciso e indispensable que exista una autoridad, con permanencia y continuidad en el ejer-
cicio del gobierno, con poder suficiente : el poder pblico.
Esta autoridad gubernativa, debe emanar del voto popular, es decir, democrtica, que es lo
deseable, desde luego o de un gobierno de facto cuya legitimidad es impugnable; pero siempre
es una autoridad, con facultades normativas, coercitivas y coactivas, que la misma autoridad se
ha irrogado.
b. La poblacin
La poblacin, en un Estado, es el elemento humano. Es el estado-nacin, es decir, la s perso-

nas que habitan en un det erminado pas. Es la base fundamental sobre la que reposa el tringulo
clsico de los ele mentos que forman el Estado. En el diccionario de Cabanellas, se establece que
poblacin es la cantidad de seres humanos que componen la sociedad en un Estado, provincia,
ciudad. El ncleo esencial de la poblacin de un Estado, lo forman los nacionales, es decir aque-
llos quienes pertenecen al pas cuyo nombre toma el Estado, sea por nacimiento o por adopcin.
Son, en este caso, la inmensa mayora. Pero tambin forman parte eventual de la poblacin, los
extranjeros que residen en el pas.
Cuando se hace un censo de poblacin, se incluye a todos los que se encuentran residiendo
en el pas en el momento, aunque haciendo el distingo entre nacionales y extranjeros.
38 Patrn Fouro, Pdro y Patrn Bdoya, Pdro. (2004) Otr.d>o odmin;,talvo y odmJnfotoAvo pib//co.., ,,/ Ptr. 8vo Edidon, llm o, GRUlfY, . p. 20-21
1621
c. El territorio
Es el espacio geogrfico en el cual el Estado ejerce normalmente su soberana. Es la base

fsica del Estado, as como la poblacin es la base humana. Es un elemento tambin relevante
para la concepcin cabal del Estado. El territorio se forma con el espacio en el cual nace y se
constituye un Estado. Los lmites de ese territorio, se consolidan y se definen en base a los trata-
dos que se suscriben con los pases vecinos. As se asegura las fronteras de cada pas y se evitan
conflictos, cuando existe un respeto mutuo por los convenios debidamente suscritos.
Pero el concepto de territorio no solamente comprende la superficie geogrfica sino tambin,

el suelo, el subsuelo, el dominio martimo y el espacio areo, de acuerdo con los enunciados
constitucionales y los convenios internacionales (Artculo 54).
d. La identidad nacional
La aspiracin ideal es lograr un Estado perfecto e integrado, que represente los intereses de la
mayora nacional. Y ello ocurre, cuando la poblacin del Estado deviene en la Nacin, vale decir,
cuando se alcanza identidad de tradiciones con xitos y fracasos, con personas eminentes que
nos enorgul lecen cuando hay ideales y espritu de solidaridad, acompaado muchas veces, aun-
que no es indispensable, con cierta unidad de raza, religin, idioma , por lo menos mayoritario.
Cuando ha surgido, al fin, despus de varias generaciones un pueblo identificado como Na-
cin, con democracia poltica, econmica y socia l es que surge lo que se llama "el espritu na-
cional". La conciencia de Patria con el pueblo, con sus glorias y sus derrotas, sus triunfos y sus
calamidades, que nos inspira a amarla y respeta rla y luchar por su desarrollo, progreso y supe-
racin. En otras pa labras, sentimos el impulso de trabajar sin desmayo para que nuestro Estado,
nuestro pas, sobreviva y contine progresando, a pesar de todas las contrad icciones de orden
econmico, militar o por los embates de la naturaleza. De ah surge el cuarto elemento vital para
la existencia permanente del Estado, su Identidad Nacional.
1.3 Fines del Estado 39
Nuestra Constitucin Poltica v igente, consagra en su primera disposicin que el "fin supremo
de la sociedad y el Estado es la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad". Se
trata de un fin primordial y superior que se relaciona con la proteccin y respeto de los altos valo-
res de la persona , su vida, su dignidad y el derecho a su plena real izacin. La persona humana es
un concepto abstracto que representa o simboliza a todos y a cada uno de los hombres y muje-
res que conforman la sociedad, que cuando ha llegado a un estado de desarrollo y organ izacin,
conforma un medio propicio, un conjunto de condiciones sociales que favorecen la existencia y
posibilitan su desarrol lo para alcanzar el Bien Comn.
Para alcanzar ese fin supremo, el Estado tiene que cumplir con determinados fines que devienen
en esenciales y que como tales se encuentran precisados en el Art. 2 de la Constitucin, como de-
beres primordiales, el defender la soberana nacional y promover el bienestar general.
El bienestar genera l es un estado ideal que consiste en la satisfaccin de las necesidades de la

persona humana , en forma conveniente y oportuna. La soberana es "la libre y plena expresin
39 Potra, Fovra, P.droy Patrn B.dota, Ptdro. (2004) Dwd,o aolnln;,tatvo y ocmin.,t oJvop../;co en a/ p_.,_6vo Edicin. limo, GPJJLEY, 2001. pp. 23,2-1,25
1631
de la voluntad humana individual y/o colectiva para poder determinar su ordenamiento y man i-
festarse sin ninguna influencia".
Para poder alcanzar el fin esencial de defender la soberana nacional, es necesario que el
estado persiga el logro de otros fines que devienen en especficos, los cuales son el velar por el
ordenamiento interno y por la seguridad exterior de la repblica, como los prescribe la constitu-
cin, como atribucin del presidente la repblica, para garantizar la soberana de la nacin contra
todo aquello que pueda alterar el ordenamiento establecido en el mb ito interno del Estado y
para hacer frente a los riesgos, peligros, posibles agresiones, etc., provenientes del exterior del
pas. Estos fines especficos constituyen en s la garanta de la ex istencia del Estado.
Doctrinariamente, el bien comn que es considerado el fin supremo, lleva implcita la idea de
bienestar esp iritual y material de la colectividad humana, y el Estado orienta sus actividades a1
logro de ese fin supremo.
Para el logro de dicho bien comn, el Estado realiza bsicamente dos tipos de acciones me-
diante las cuales se alcanzan las situaciones de bienestar general y de seguridad integra l; estas
situaciones conllevan el establecimiento de sus polticas respectivas.
A fin que el Estado pueda alcanza r el bienestar genera l surge la necesidad de dotar a
aquel de un marco mnimo de seguridad, el que toma el nombre de seguridad integ ral, por
consiguiente, el bienestar origina y cond iciona la seguridad, pero ambos al fin llegan a ser
situaciones interdependientes a ta l punto que no es posible alcanzar el uno en ausencia del
otro. El bienestar se manifiesta en la administracin pblica a travs de las actividades de
los servicios pblicos que el Estado proporciona.
Los servicios pblicos se desenvuelven por accin honesta y eficaz de los diversos organismos
que integran toda la gama de la administracin pblica, es decir, educacin, sa lud, alimentacin,
trabajo, vivienda, justicia, economa, comunicacin, transportes, etc. Cuando este conjunto de
actividades se desarrollan y se cumplen a cabalidad y eficazmente en beneficio de la poblacin,
entonces se habra logrado un autntico bienestar general, o en otras palabras, la seguridad in-
tegral de la nacin; sin embargo, esta idea resulta una utopa porque en ningn pas se cumple
en su tota lidad, aunque en algunos han avanzado notablemente.
La seguridad integra l abarca los mb itos internos, dando lugar a las situaciones de seguridad
interior, a cargo de las fuerzas del orden y de la seguridad exterior de la repblica, a cargo de
los ministerios de defensa y relaciones exteriores; los que en conjunto constituyen la Defensa
Nacional.
1641
/
L e e e o n 6
,
ESTRUCTURA ORGANICA
ACTUAL DEL ESTADO PERUAN0
4
La estructura del Estado peruano contenida en la Constitucin Poltica, comprende la trad i-

cional organizacin de separacin de poderes que rige los gob iernos democrticos occidentales.
Ellos son el Poder Legislativo, el poder ejecutivo y el Poder Judicial.
Adems, existen organismos autnomos y gob iernos regionales y locales que tambin forman
parte de la estructura orgnica del Estado.
2.1 El Poder Legislativo

El Poder Legislativo reside en el Congreso, el cual consta de cmara nica elegido por el perio-
do de cinco (05) aos. Tambin existe una comisin permanente elegida por el Congreso.
El nmero de congresistas es de ciento veinte ( 120) y la comisin permanente no exce-

der del 25/o del nmero tota l de congresistas . El Artcu lo 90 de la Constitucin establece
que para ser congresista, se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de su-
frag io y haber cumplido 25 aos.
No pueden ser elegidos congresistas s no han dejado el cargo seis (06) meses antes
de la eleccin (Artculo 91):
Los ministros y viceministros de Estado, el contralor general, los prefectos y los gober-
nadores.
40 Pairn Fovra, Pod,oy Patrn BK71a, Pdto. (2004) 0.-.d>o adrlinl,tolvo y adnlni,totvopU.llco., o/ P.-. 8va- Edoon, Gl!JLEY,. pp. 32-44
1651
Los m iembros del Poder Judicial, del Ministerio Pblico y del Consejo Nacional de la Ma-
gistratura .
El presidente del Banco Central de Reserva, el superintendente de Banca y Seguros, el
superintendente de administracin tributaria, el superintendente nacional de aduanas y
el superintendente de administradoras de fondos privados de pensiones.
Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional en actividad.
Los congresistas representan a la nacin. El mandato legislativo es irrenunciable.
Son atribuciones del Congreso (Artculo 102):

Dar leyes y resoluciones leg islativas as como interpretar, modificar o derogar las exis-
tentes.
Velar por el respeto de la Constitucin y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer
efectiva la responsabilidad de los infractores.
Aprobar los tratados de conform idad con la Constitucin.
Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.
Autorizar emprstitos, conforme a la Constitucin.
Ejercer el derecho de amnista.
Aprobar la demarcacin territorial que proponga el poder ejecutivo.
- Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la Rep-
blica siempre que no afecte, en ninguna forma, la soberana nacional.
Autorizar al presidente de la Repblica a salir fuera del territorio nacional.
Ejercer las dems atribuciones que le seala la Constitucin y las que son propias de la
funcin legislativa.
Asimismo, corresponde al Congreso, sin participacin de la Comisin Permanente, suspender

o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la funcin pblica hasta por diez
aos o destituirlo en la funcin que desempea, sin perju icio de cualquier otra responsabilidad
(Artculo 117 de la Constitucin ).
La Comisin Permanente tiene las siguientes atribuciones:

Designar al Contralor General, a propuesta del presidente de la Repbl ica .
Ratificar la designacin del presidente del Banco Central de Reserva y del Superintenden-
te de Banca y Seguros.
Aprobar los crditos suplementarios, transferencias y habilitaciones del Presupuesto, en
receso parlamentario.
Ejercitar la delegacin de facultades legislativas que el Congreso le recom iende.
No podr delegarse lo relativo a reforma constitucional, la aprobacin de tratados internacio-

nales, las leyes orgnicas, la ley de presupuesto y la ley de la Cuenta Gene ral de la Repbl ica.
2.2 El Poder Ejecutivo

Ley N 29158 - Ley Orgnica del poder ejecutivo. En El Peruano 20 dic. de 2007)
El poder ejecutivo esta conformado por el presidente de la Repblica y los Min istros de Esta-
do; reunidos estos ltimos, conforman el Consejo de Ministros, conforme a lo establecido en el
Ttulo IV, Captulo IV de la Constitucin .
1661
La ley del poder ejecutivo, establece que el presidente de la Repblica es el Jefe del Estado y
person ifica a la nacin.
La Constitucin reserva al Ejecutivo la funcin tcnico administrativa, en cumplimiento de las

normas constit ucionales y las leyes (Art. 118 Constit ucin ). Del m ismo modo dispone que este
formule y conduce la poltica general del gobierno. Son atribuciones normativas del Ejecutivo
reglamentar, mediante decretos y resoluciones, las leyes aprobadas por el Congreso; dictar me-
didas extraordinarias mediante decretos de urgencia con fuerza de ley en materia econm ica y
financiera ; promulgar las leyes y las normas que apruebe el gobierno Regiona l y por delegacin
del Poder Leg islativo (Congreso), dictar Decretos Legislativos que tienen fuerza de ley. De otro
lado, la Constitucin seala que la direccin y la gestin de los servicios pblicos estn confiadas
al Consejo de Ministros y a los Ministros en los asuntos que competen al Ministerio de su cargo.
Posteriormente, con la dacin de la ley N 27779, publicada con fecha 11 de julio de 2002, se
han producido algunos cambios en el nmero y denominacin de dichos ministerios siendo en la
actualidad los siguientes:
l. Ministerio de Economa y Finanzas.
2. Min isterio de Relaciones Exteriores.
3. Ministerio de Defensa.
4. Ministerio de Justicia.
S. Ministerio del Interior.
6. Min isterio de Trabajo y Promocin del Empleo.
7. Ministerio de la Produccin.
8. Ministerio de Comercio Exterior y Turismo.
9. Ministerio de la Mujer y Desarrol lo Social.
10. Ministerio de Salud.
11. Ministerio de Educacin.
12. Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
13. Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento.
14. Ministerio de Energa y Minas.
15. Ministerio de Agricultura.
Las normas que competen al presidente de la Repblica son : Decretos Legislativos, Decretos
Supremos y Resoluciones Supremas.
Los ministros de Estado, expiden resoluciones m inisteriales y los directores resoluciones di-
rectora les. Sin embargo, es importante destacar que los ministros deben refrendar todos los
actos del presidente de la repblica para que tengan va lidez (Constitucin, Art. 120)4 1
A la cla sificacin que refieren Patrn Faura y Patrn Bedoya (2004) Se incorpora el Ministerio
del Ambiente credo por D. Leg. 1013 del 14 de marzo 2008.
2.3 El Poder Judicial42

La Constitucin Poltica de 1993, establece que la potestad de administrar justicia, emana del
pueblo y es ejercida po r el Poder Judicia l, a travs de sus diversas instancias.
4 1 Patrn Fouro, Pedro y Patrn Bedoya , Pedro. (2004) 0 ..-ed-.o odmim,tofvo y odminfatofvo p./ico en el P..-. 8vo- f dian, Limo, G RIJ LfY, . p. 35
42 Patrn Fouro, Ped,o y Pat,n 8edoyo, Pedro. (2004) 01!'0<ho odminfatctvo y ocilnJn,,toi vo pib//co..., ,,/ p.,.,_6vo- f dlaon, l,m o, G RIJLfY, . pp. 35-3 6
1671
El Poder Judicial en su ejercicio funcional es autnomo en lo poltico, administrativo, econ-

mico, disciplinario e independiente en materia jurisdicciona l. No existe ni puede establecerse
ninguna jurisdiccin que pueda cumplir esta misma tarea, con excepcin de los organismos de
justicia milita r y arbitral.
Constituyen sus rganos jerrquicos los juzgados de paz no letrados, los juzgados de paz
letrados, la corte superior y la corte suprema de la repblica. Su funcionamiento se rige por el
texto nico ordenado de la Ley Orgnica del Poder Judicial (Decreto Supremo n 017-93:jus) el
cual establece su estructura orgnica, define sus funciones, establece los derechos y deberes de
los magistrados, de los justiciables y de los auxiliares jurisdiccionales.
2.4 Organismos autnomos del Estado peruano43

Son entidades del Est ado que tienen independencia y capacidad para administrarse por s
mismas y dictar sus propias normas internas. Entre estas tenemos:
a. Ministerio Pblico
Es un organismo jerrquico organizado. Es presidido por el Fisca l de la Nacin, cuyo cargo

dura 3 aos, prorrogables dos aos por reeleccin.
El Ministerio Pblico tie ne como funciones principales:
Promover de oficio o a peticin de parte, la accin de la j usticia en defensa de la legalidad

y de los intereses pbl icos tutelados por el derecho.
Velar por la independencia de los rganos jurisdiccionales y por la recta administracin
de justicia.
Representar en juicio a la sociedad.
Cond ucir la investigacin del delito desde la etapa policial e intervenir en est a.
Con tal propsito, la Polica Nacional esta obligada a acata r su ma ndato en el
mbito de su funcin .
Ejercitar la accin penal de oficio o a peticin de parte.
Emitir dictamen previo a las resoluciones judiciales en los casos que la ley contempla.
- Ejercer iniciativa en la formacin de las leyes; y dar cuenta al Congreso de la Repbl ica o
al presidente de la Repblica de los vacos o defectos de la legislacin.
Los miembros del Ministerio Pbl ico tienen los mismos derechos y prerrogativas y estn su-
jetos a las mismas obl igaciones a los del Poder Judicial en la categora respectiva. El Decreto
Legislativo N 052 de 16 de Marzo de 1981 -ley Orgnica del Ministerio Pblico- determina la
competencia y funciones del organismo, as como las atribuciones y responsabilidades de sus
rganos componentes.
Son rganos del Ministe rio Pblico:

- El Fiscal de la Nacin
Los fiscales supremos
Los fisca les superiores
Los fisca les provinciales
43 Patrn Fouro, Pdro y Patrn Bdoyo, Pdro. (2004) Otr.d>o odmin;,tclvo y odmJnfotoAvo pib//co.., ,,/ Ptr. 8vo fdlon, l,mo, GRIJ lfY. pp. 37 -l-4
1681
Tambin lo son:
Los fisca les adjuntos
Las juntas de fiscales
Les afectan las mismas incompatibilidades. Su nombramiento esta sujeto a requisitos y pro-
cedimientos idnticos que los del Poder judicial en su categora.
Las responsabilidades civil y penal de los miembros del Ministerio Pblico se rigen por normas
legales sobre la respectiva materia. La disciplina se hace efectiva por la junta de fiscales supre-
mos, previa audiencia y defensa del procesado. Las faltas estn determinadas en el respectivo
reglamento.
Los miembros del Ministerio Pbl ico pueden amonestar a quien los injurie de palabra o en el
escrito que les presente, as como al abogado que lo autorice, poniendo el hecho y la sancin
disciplinaria impuesta en conocimiento del Colegio de Abogados respectivo (Artculo 61o del
Decreto Legislativo 052).
b. El Consejo Nacional de la Magistratura (Constitucin, Artculo 150 y 157).
Al Consejo Nacional de la Magistratura y a los Consejos Distritales les compete privativamente

real izar la seleccin, el nombram iento y el ascenso de los jueces, salvo los que provengan de
eleccin popular.
El Consejo Nacional de la Magistratura es independiente y se rige por su ley Orgnica.

Este organismo ha tenido como antecesor al Consejo Nacional de j usticia, creado por
Decreto ley 18060 de Diciembre de 1969 y especificaba sus atribuciones por el Decreto
ley 18831 de Abril de 1971.
El Consejo Nacional de la Magistratura nombra, previo concurso pblico de mritos y eva-

luacin personal, a los vocales de la Corte Suprema, a los fiscales ante la Corte Suprema, y a
los vocales y fiscales ante las Cortes Superiores. Los jueces y fisca les de los dems grados son
nombrados previo concurso pbl ico de mritos y evaluacin persona l por el Consejo Distrital de
la Magistratura. Su nombram iento es comunicado al Consejo Nacional de la Magistratura dentro
del plazo de diez das.
Son miembros del Consejo Naciona l de la Mag istratura:

Un representante de la Corte Suprema elegido en votacin secreta en Sa la Plena .
Un representante de la Fiscala de la Nacin elegido en votacin secreta por la Junta de
fiscales supremos.
Un representante de todos los Colegios de Abogados del pas, elegido en votacin secreta
por sus decanos.
Dos elegidos, en votacin secreta, por los miembros de los dems Colegios Profesionales
del pa s, conforme a ley.
- Uno elegido en votacin secreta, por los rectores de las universidades nacionales.
Uno elegido, en votacin secreta, por los rectores de las universidades particulares.
El nmero de miembros del Consejo Nacional de la Magistratura puede ser amp liado por
este a nueve, con dos miembros adicionales elegidos en votacin secreta por el mismo Con-
1691
sejo, entre sendas listas propuestas por las instituciones representativas del sector laboral
y empresa ria l.
Los miembros titulares del Consejo Nacional de la Magistratura son elegidos, conjuntamente
con los suplentes, por un periodo de cinco aos.
c. El Sistema Electoral44
De conformidad con lo dispuesto por el Artculo 177 de la Constitucin Poltica de 1993, el

Sistema Electoral esta conformado por el Jurado Nacional de El ecciones, la Oficina Nacional de
Procesos Electorales y el Registro Naciona l de Identificacin y Estado Civil. Actan con autonoma
y mantienen entre s relaciones de coordinacin, de acuerdo con sus atribuciones.
d. Tribunal Constitucional
En virtud de lo preceptuado en el Artculo 201 de nuestra Carta Magna, es el rgano de

control de la Constitucin. Es autnomo e independ iente. Se compone de 7 miembros elegidos
por cinco (OS ) aos.
Conforme lo establece el Artculo 202 corresponde al Tribunal Constitucional:
l. Conocer, en instancia nica, la accin de inconstitucionaldad.
2. Conocer, en ltima y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de hbeas corpus,

amparo, hbeas data, y accin de cumplimiento.
3. Conocer los conflictos de competencia o de atribuciones asignadas por la Constitucin.
e. La Defensora del Pueblo

Esta novsima institucin en nuestra estructura estata l, tiene su antecedente histrico en el
Ombudsman ( persona que tram ita), originada en Suecia hace ms de dos siglos y que luego
se ha ido extend iendo en otros pases de Europa y en Amrica del Norte. Hace pocos aos fue
incorporado a la Constitucin Espaola de 1978.
Sin embargo, podramos remontarnos a la poca de la repblica romana con la figura del tri-
buno, quien tena como misin defender a los plebeyos ante las arbitrariedades de los patricios.
En la poca actual en los pases donde existe, su labor se pone de manifiesto acogiendo
las quejas de los ciudadanos contra la admin istracin pblica, motivadas por deficiencias,
irregularidades, demoras innecesarias y abusos o arbitrariedades de algunos funcionarios. Le
compete, luego hacer firmes gestiones, ante las autoridades quejadas para remed iar el mal exis-
tente45. El Defensor del Pueblo puede actuar tambin de oficio. Debe ser; lg icamente, un alto
funcionario probo, experimentado, dinmico, apoltico y con mucha autoridad moral. Su delicada
labor es puesta, perid icamente, en conocimiento del Congreso, al cual se hal la vinculado por
constituir este la representacin popular.
44 Patrn Fouro, Pedro y Patrn Bedoya, Pedro . (2004) 0 ..-ed-.o odmim,tofvo y oclminfatofvo p./ico en el P..-. 8vo- fdion, Lim a, GRIJ LEY, p. 39
45 Patrn Fouro, Ped,o y Pat,n Bedoyo, Pedro. (2004) 01!'0<ho oclminfatctvo y oclmin,,toivo pib//co..., ,,/ p.,.,_8vo- fdlon, l,mo, GRIJ LEY. p. 40
1701
Inspirndose en tal va lioso antecedente, se le incorpora en forma especial en nuestra Consti-

tucin -Ttulo V- con las siguientes caractersticas y atribuciones:
Artculo 161 .- La Defensora del Pueblo es autnoma. Los rganos pbl icos estn obliga-
dos a colaborar con la Defensora del Pueblo cuando esta lo requ iere.
El Defensor del Pueblo es eleg ido y removido por el Congreso con el voto de los dos tercios
de su nmero legal. Goza de la misma inmunidad y de las mismas prerrogativas de los
congresistas.
Para ser eleg ido Defensor del Pueblo se requ iere haber cumplido treinta y cinco aos de
edad y ser abogado. El cargo dura cinco aos y no esta sujeto a mandato imperativo.
Tiene las mismas incompatibilidades que los voca les supremos.
Artculo 162.- Corresponde a la Defensora del Pueblo defender los derechos constitu-
cionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y supervisar el cumplimiento
de los deberes de la adm inistracin estatal y la prestacin de los servicios pbl icos a la
ciudadana.
El Defensor del Pueblo presenta informe al Congreso una vez al ao, y cada vez que este
lo solicita. Tiene iniciativa en la formacin de las leyes. Puede proponer las med idas que
faciliten el mejor cumplimiento de sus funciones.
El proyecto de presupuesto de la Defensora del Pueblo es presentado ante el poder eje-

cutivo y sustentado por su titular en esa instancia y en el Congreso.
f. La Contralora General de la Repblica
Con sujecin a lo estipulado en el Artculo 82 de la Constitucin, la Contralora General de la

Repbl ica es una entidad descentral izada de derecho pbl ico que goza de autonoma conforme
a la ley Orgn ica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora Genera l de la Repblica , ley
N 2778546. Es el rgano superior del Sistema Naciona l de Control. Supervisa la legalidad de la
ejecucin del presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pbl ica y de los actos de
las instituciones sujetas a control.
El Contralor General es designado por el Congreso, a propuesta del poder ejecutivo, por siete
(07) aos. Puede ser removido por el Congreso por falta grave.
g. Banco Central de Reserva del Per
En estricta aplicacin de lo sealado en el Artculo 84 de la Constitucin, el Banco Central es

persona jurdica de derecho pbl ico. Tiene autonoma dentro del marco de su ley Orgnica. La
fina lidad del Banco Centra l es preservar la estabilidad moneta ria.
Sus funciones son: regular la moneda y el crdito del sistema financiero, adm inistrar las re-
servas internacionales a su ca rgo, y las dems funciones que seala su ley Orgn ica.
4 6 Patrn Fouro, P dro y Patrn B doya, P dro. (2004) Otr.d>o odmin;,talvo y odmJnfotoAvo pib//co..., ,,/ Ptr. 8vo , Edidon, limo, G RIJLfY, p. 41
1711
h. La Superintendencia de Banca y Seguros
La Superintendencia de Banca y Seguros (SBS), es una institucin de derecho pblico cuya

autonoma funcional esta reconocida en el Artculo 87 de la Constitucin Poltica del Per de
1993. Su organizacin, objetivos, funciones y atribuciones se encuentran establecidos en la ley
General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgnica de la Superintendencia de
Banca y Seguros N 26702. La SBS es el organismo encargado de la regulacin y supervisin
de los Sistemas Financiero, de Seguros y, a partir del 25 de julio del 2000, del Sistema Privado
de Pensiones (SPP).
En diciembre de 1996 fue publicada la ley 26702, ley Genera l del Sistema Financiero y
del Sistema de Seguros y Orgnica de la Superintendencia de Banca y Seguros. En ju lio del
2000 fue promulgada la ley 27328, en v irtud de la cua l se ampla el mbito de accin de la
SBS, al incorporar bajo su control y superv isin a las AFp. De esta manera, a partir del 25
de ju lio de 2000, la SBS ha asumido las funciones que desde 1992 ven ia desempeando la
Superintendencia de Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones. Mediante Resolu-
cin Suprema el presidente de la Repb lica designa al Superintendente de Banca y Seguros,
esta resolucin es refrendada por el presidente del Consejo de Ministros y el ministro de
Economa y Finanzas. El Congreso lo ratifica.
i. Otros organismos autnomos creados por ley
De acuerdo a sus respectivas leyes orgnicas y dems disposiciones de la materia, existen

los siguientes organismos autnomos: Superintendencia de Organizacin de Salud, Superin-
tendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, Juntas de Administracin y Supervi-
sin, Com isin Nacional de Zonas Francas y el Servicio Nacional de Adiestramiento del Trabajo
(SENATI)47
47 Patrn Fouro, Pdro y Patrn Bdoyo, Pdro. (2004) Otr.d>o odmin;,tclvo y odmJnfotoAvo pib//co..., ,,/ Ptr. 8vo fdlon, l,m o, GRIJ lfY. p. 32-44
1721
,
L e e e o n 7
LAS REGIONES
48
3.1 Las regiones ,
son parte de la
estructura orgnica actual del Estado?
Las regiones son unidades territoriales geoeconmicas sostenibles, que se crean sobre la base
de reas contiguas integradas histricas, culturales, ambientales, adm inistrativa y econmica-
mente, en las cuales se constituyen y organizan los gob iernos regiona les.
Los gobiernos regionales son personas ju rd icas de derecho pblico con autonoma polti-
ca, econmica y administrativa en asuntos de su competencia como son el promover el de-
sarroll o y la economa reg iona l, fomentar las inversiones, las actividades y servicios pblicos
de su responsab ilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y loca les de desarro-
llo. Constituyen para su administracin econmica y financiera, un Pliego Presupuesta!.
Su estructura orgn ica bsica lo conforma:

l. El Consejo Regional como rgano normativo y fiscalizador.
2. El presidente Regional como rgano ejecutivo.
3. El Consejo de Coordinacin Reg ional como rgano consultivo y de coordinacin con las
municipal idades.
Este ltimo se encuentra integrado por los alcaldes provinciales y por representantes de
la sociedad civil.
48 Patr n f aura, Pedro y Patrn BedCl\'o, Pedro, (2004) Oer.,o o dmin>itofvo y odminu/tofvo p/./ico on J Per 8vo, Edioon, GI\IJ LEY. p . 44 -52
1731
La sede del gobierno regiona l es la capita l del departamento respectivo. En el caso del
departamento de Lima, la sede del gobierno regional es la capita l de la provincia de mayor
poblacin.
En el mbito de la provincia de Lima, las competencias y funciones reconocidas al go-

bierno regiona l son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima. Respecto de
la Provincia Constitucional del Cal lao, el gobierno regional y la municipalidad provincial
mantendrn excepcionalmente la misma jurisdiccin, y ejercern las competencias y fun-
ciones que les correspondan.
El poder ejecutivo propone al Congreso, para su aprobacin, los tributos regionales cuya
recaudacin y administracin ser de cuenta de los gobiernos regionales.
Existir en cada gobierno regional un Fondo de Compensacin Regional (FONCOR), el cual se

constituira inicia lmente con:
a. Los recursos financieros correspondientes a todos los proyectos de inversin (pbl ica o
privada) de alcance regiona l a ca rgo del respectivo Consejo Transitorio de Administracin
Regional (CTAR), Y a todos los proyectos de inversin pblica de alcance regiona l en
materia de agricultura, pesquera, industria, agroindustria, comercio, turismo, energa,
minera, vialidad, comunicaciones, educacin, salud y medio ambiente, presentes en su
c1rcunscnpc1on.
' I
b. Los recursos provenientes del proceso de privatizacin y concesiones.
El FONCOR se distribuye proporcionalmente entre los gobiernos regionales con criterios de

equidad y compensacin, considerando factores de pobreza, necesidades insatisfechas, ubica-
cin fronteriza, poblacin, aporte tributario al fisco e indicadores de desempeo en la ejecucin
de inversiones.
Es necesario precisar que la capital de la Repblica no integra ninguna regin, pues tiene r-
gimen especial en las leyes de descentralizacin y en la ley Orgnica de Municipalidades.
Las normas y disposiciones que a travs de sus rganos de gobierno dictan los Gobiernos
Regionales son:
El Consejo regional : ordenanzas regionales y acuerdos del consejo regional.
La Presidencia reg ional: decretos regionales y resoluciones regionales.
Estas debern adecuarse al ordenamiento jurdico nacional, no pudiendo por tanto invalidar ni
deja r sin efecto normas de otro gob ierno Regional ni de los otros niveles de gobierno.
Los gobiernos regiona les frmulan sus presupuestos con la participacin de la poblacin y
rinden cuenta de su ejecucin, anualmente, bajo responsabilidad. Estos gobiernos sern fisca-
lizados por sus propios rganos de fiscalizacin y por los organismos que tengan ta l atribucin
por mandato constitucional y legal estn sujetos a control y supervisin de la Contralora General
de la Repblica.
1741
3.2 Competencias constitucionales

Los gobiernos regionales son competentes para :
Aprobar su organizacin interna y su presupuesto.
Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipa lidades y
la sociedad civil.
Administrar sus bienes y rentas.
Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios de su res-
ponsabilidad.
Promover el desarrollo socioeconmico regional y ejecutar los planes y programas co-
rrespondientes.
Dictar las normas inherentes a la gestin regional.
Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquera, indus-
tria, agroindustria , comercio, t urismo, energa, minera, vialidad, comunicaciones, educa-
cin, salud y medio ambiente, conforme a ley.
Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecucin de pro-
yectos y obras de infraestructura de alcance e impacto regional.
Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.
3.3 Competencias exclusivas

Planificar el desarrollo integral de su regin y ejecutar los programas socioeconmicos
correspondientes, en armona con el Plan Nacional de Desarrollo .
Formular y aprobar el Plan de Desa rrollo Reg ional Concertado con las municipalidades y
la sociedad civil de su regin.
Aprobar su organizacin interna y su presupuesto institucional conforme a la ley de Ges-
tin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto.
Promover y ejecutar las inversiones pblicas de mbito regional en proyectos de infra-
estructura vial, energtica, de comunicaciones y de servicios bsicos de mbito regional,
con estrategias de sostenibilidad, competitividad, oportunidades de inversin privada,
dinamizar mercados y rentabilizar actividades.
Disear y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores econmicos y de ciuda-
des intermedias.
- Promover la formacin de empresas y unidades econmicas regionales para concertar
sistemas productivos y de servicios.
Fa cilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para la agricultura, la
agroindustria, la artesana, la actividad forestal y otros sectores productivos, de acuerdo
a sus potencialidades.
Desarrollar circuitos tursticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo.
Concretar acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo econmico, social
y ambiental.
Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su
jurisdiccin, con excepcin de los terrenos de propiedad municipal.
- Organizar y aprobar los expedientes tcnicos sobre acciones de demarcacin territorial en
su jurisdiccin, conforme a la ley de la materia.
Promover la modernizacin de la pequea y mediana empresa regional, articuladas con
las tareas de educacin, empleo y a la actualizacin e innovacin tecnolgica.
1751
Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabil idad, y proponer las
iniciativas legislativas correspondientes.
Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.
3.4 Competencias compartidas

Educacin. Gestin de los servicios educativos de nivel inicial, primarios, secundarios y
superior no universitaria, con criterios de intercultu ralidad orientados a potencia r la for-
macin para el desarrollo.
Salud pblica.
Promocin, gestin y regulacin de actividades econmicas y productivas en su mbito y
nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquera, industria, comercio, turis-
mo, energa, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente.
Gestin sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental.
Preservacin y administracin de las reservas y reas naturales proteg idas regiona les.
Difusin de la cultura y potenciacin de todas las instituciones artsticas y cultu-
rales regionales .
Competitividad reg ional y la promocin de empleo productivo en todos los niveles, con-
certando los recursos pblicos y privados.
- Participacin ciudadana, alertando la concertacin entre los intereses pbl icos y privados
en todos los niveles.
Base legal : ley de Reforma Constitucional N 27680, ley de Bases de la Descentralizacin N

27783, y ley Orgnica de Gob iernos Regionales N 27867.
3.5. Las municipalidades, son parte de

la estructura orgnica del Estado?
Las municipalidades son los rganos del gobierno Local que emanan de la voluntad
popular. Son personas jurdicas de derecho pblico con autonoma administrativa en los
asuntos de su competencia. Les son aplicables las leyes y disposiciones que, de manera
general y de conformidad con la Constitucin, regulen las actividades y funcionamiento
del sector pblico nacional. Representan al vecindario, promueven la adecuada presta -
cin de los servicios pblicos locales, fomentando el bienestar de los vecinos y el desa-
rrollo integral y armnico de las circunscripciones de su jurisdiccin. El gobierno loca l,
como parte integrante de la estructura nacional "es el n ivel de gobierno ms prximo a los
ciudadanos y por lo tanto el que se encuentra en mejor posicin para involucrarlos en el
proceso de toma de decis iones en lo que concierne a sus cond iciones de v ida tambin para
hacer uso de sus conocimientos en el fomento del desarrollo".
Desde luego, el Municipio como clula bsica del Estado cumplir su rol si garantiza la
part icipacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica, social y cu ltural, permi-
t iendo su actuacin cerca de los poderes pblicos en la solucin de los prob lemas de inters
loca l y sectorial o permit iendo la intervencin de los ciudadanos en la toma de decisiones .
La ley Orgn ica de Municipalidades N 27972 del 27 de mayo de 2003, seala dentro de
su organizacin a los siguientes institutos, que en la prctica se diferencian en cuanto a su
competencia y jurisdiccin :
1761
La municipalidad de lima metropolitana.

La municipalidad provincial.
La municipalidad distrital.
La municipalidad del centro poblado menor (ley 23854 antes municipalidad delegada).
La participacin vecina l mediante comits comunales y juntas de vecinos.
Las municipalidades de frontera.
La Municipalidad de Lima Metropolitana tiene un rgimen especial sobre el territorio de la

provincia de Lima y distrito del Cercado. Su organizacin la establece la ley con rganos de go-
bierno y de asesoramiento; los primeros, el Concejo Metropolitano, el Alcalde Metropolitano y
la Asamblea Metropolitana de Alca ldes; los segundos, la Junta de Planeamiento Metropolitana,
la Junta de Participacin y Cooperacin Metropolitana y las Com isiones especiales de asesora-
miento. Dentro de las atribuciones del Consejo Municipa l de las municipal idades cabe destacar
las siguientes:
Aprobar los Planes de Desarrollo Municipa l Concertados y el Presupuesto Participativo.
Aprobar, monitorear y controlar el plan de desarrollo institucional y el programa de in-
versiones, teniendo en cuenta los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y sus Pre-
supuestos Participativos.
Aprobar el rgimen de organizacin interior y funcionamiento del gobierno local.
Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de Zon ifica-
cin de reas urbanas, el Plan de Desa rrol lo de Asentamientos Humanos y dems planes
especficos sobre la base del Plan de Acondicionamiento Territorial 49
Aprobar, modificar o derogar las ordenanzas y dejar sin efecto los acuerdos.
Crear, modificar, suprimir o exonera r de contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y dere-
chos, conforme a ley.
Aprobar el presupuesto anual y sus modificaciones dentro de los plazos sealados por ley,
bajo responsabilidad.
Aprobar la creacin de centros poblados y de agencias municipales.
Aprobar el rgimen de administracin de sus bienes y rentas, as como el rgimen de
admin istracin de los servicios pblicos locales.
Estas, entre otras, constituyen atribuciones tanto de la mun icipalidad provincial, distrital como
del centro de poblado menor, pero la ley les confiere a los concejos provinciales otras compe-
tencias relacionadas a la zonificacin y urbanismo, a la cooperacin con la educacin inicial y
primaria, a la cultura, recreacin y deporte, cementerios, etc., aunque en la realidad en lugares
lejanos las municipalidades distritales resuelven los problemas relacionados con estos rubros,
asimismo, las municipalidades distrita les son competentes para sostener o supervigilar los si-
guientes servicios pblicos esenciales para la comun idad.
Abastecimiento de agua potable y desage
Mercados de abasto
Camal o matadero
Limpieza de vas pblicas
Caminos vecinales carroza bles
Alumbrado pbl ico y domstico. Postas Sanitarias
Registros civiles
Cementerios.
Bibliotecas populares.
49 Patrn Fouro, Pdro y Patrn Bdoya, Pdro. (2004) Ou.dio odmlnot1ratlvo y odmln,,trotlvo pblico .1 Prv. 8va- Ed,dn, limo, GIJLEY, pp. 4~ 52
1771
1. lQu entiende usted por Estado?
2. lQu diferencias y qu relacin hay entre los elementos del Estado?
3. lQu transcendencia tiene la regionalizacin para las provincias?
4, lQu entiende por organismos administrativos autnomos?
s. Ests de acuerdo con la descentralizacin educativa a travs de los munici-

pios, lpor qu?
,
EXPLORACION ON LINE
Para mayor informacin ingresa a:

www.universidadabierta.edu,mx/Biblio/R/Rivera%2OM aricela-DerAdmvo. htm , Autor: Marecela lrma Rivera
RJ..iiz
1781
Lectura
Fuentes supranacionales
del derecho administrativo
Gordillo, Agustn
1. El rango normativo
1.1. Los antecedentes
La pregunta que el lector se frmula de inmediato es por qu supranac1onalidad? No
es acaso la Constitucin la primera y ms importante de las fuentes, la cspide del ordena-
miento urdico? Es una pregunta que se responde de a poco y satisfar solamente con el
correr del tiempo. De acuerdo con el Art. 31, "Esta Constitucin, las leyes de la Nacin que
en su co nsecuencia se dicten y los tratados con las potencias extraneras son la ley suprema
de la Nacin''. En consecuencia, "puede afirmarse que, en principio, la sola aprobacin
de los tratados internacionales, de acuerdo con el procedimiento que establece la misma
Constitucin, incorpora a estos al derecho interno de la Nacin".
La Constitucin de 1853/60 estableca un orden jerrquico dentro del mbito de su

competencia territonol, en consonancia o los tiempos de su dictado. Lo relotrvo o determinar
s1el contenido normativo del tratado posaba o ser, sin otro requisito que el de la aproba-
cin por el Congreso, legislacin interno, haba dado lugar a soluciones diversos segn las
particularidades que presentara la convencin e incluso la ley de aprobacin.
C uando una ley ratifica un tratado por el cual se establecen reglas de derecho que se
refieren exclusivamente a seres humanos 1ndiv1duales (derechos humanos) careca de asidero
pretender que la ratif1cac1n vala solo frente a los dems Estados y no para los habitantes
del pas respectivo; la ley se ratifica transforma a esas proposiciones en normas jurdicas
que tambin son internas.
Pero es ms, a partir de all son ya derecho supranacional o aun orden pblico in-
ternacional, cuyo mbito de aplicacin y contenido se va extendiendo con el correr del
tiempo y puede algn da llegar a cubnr el narcotrfico, el crimen organizado, el lavado
de dinero y la corrupcin, delitos estos que se hallan intervinculados segn el prembulo
de la Convencin Interamericano con la Corrupcin. Es el ius cogens superveniens, 1n statu
nascendi. Ese desarrollo es constante. Nuestro pas ha suscrito lo convencin internacional
contra soborno tronsnocionol, que admite lo jurisdiccin de cualquier Estado parte sobre el
lavado de dinero producto de toles delitos, sin importar el lugar comisin del hecho. Nuestra
legislacin interno establece el mismo principio de jurisdiccin universal de cado Estado
sobre hechos acaecidos fuero del territorio donde podrn ser juzgados.
1791
1.2. Resumen de la evolucin a fines del siglo XX y comienzos del XXI

En realidad, desde hace dcadas el pas celebra contratos de crdito externo sujetos o
la jurisdiccin extranjera; el proceso ha continuado acentundose y en la actualidad hay
un verdadero orden econmico-financiero internacional; en 1983 el pas suscribi la Con-
vencin Americano de Derechos Humanos y se someti o la unsdiccin supranacional de
la Corte Interamericano de Derechos Humanos.
Por ello en 1990 yo precedimos o la Constitucin, en el orden de prelacin de las fuen-

tes, por la Convencin Americana de Derechos Humanos. En 1992 la CSJN 1n1c1 otro
importante camino, que contina desarrollando, de reconocimiento del orden supranacional
en el derecho interno (Ekmekdj1on, 1992, Fibroeo, 1993, Hagelin, 1993, G1rold1 1995,
Aree 1997, Petrie, 1998, Dott1, 1998). En 1994, continuando este desarrollo de derecho
interno, la Constitucin lo consagra claramente, aunque no emplea expresamente el orden
de erarquo de las normas que aqu mencionamos.
El derecho 1ntemaaonal pblico haba sentado la supenoridad de sus normas (ius cogens)
sobre el derecho interno; ahora empiezo a admitirlo el derecho interno, ante la presin in-
ternacional. Mas aun, nuestros tratados bilaterales de promocin de inversiones extraneras
autorizan al inversor a someterse sus drferendos a un tribunal arbitral internacional, el cual
aplicar las normas locales "y los princ1p1os pertinentes del derecho 1ntemac1onal". Esto
constituye una clara prelacin de los principios tradicionales y contemporneos comunes a
todo sistema jurdico, por sobre eventuales normas concretas que le opongan.
lo Constrtuc1n de 1994 reconoce, como mnimo, su propio nivel const1tuoonol a diversos

tratados de derechos humanos (art. 75 inc. 22), algunos de los cuales admiten expresamente
la unsdiccin extranjera: as los refendos genocidio o o la tortura, art. 5; postenormente el
relativo o la corrupcin. Lo ley 25319 aprueba lo convencin internacional contra el soborno
tronsnocionol, cuyo M. 7 reconoce unsdicc16n o cualquiera de las partes si natonos paro
uzgortoles delitos de funciona rios pblicos extranjeros, "sin tener en cuenta el lugar en que
ocurri el cohecho" ("without regord to the plol where the bribery occurred'1 .
Es pues un principio internacional y argentino de exlraterntonalidad de la ley penal, Lo solu-

cin es menos novedosa de lo que parece, pues ya nuestro derecho penal clsico admita que
la clasif1cac1n de moneda argentina real12ado en el extenor se rega por la ley y la unsd1ccin
del lugar de produccin de sus efectos y no por el lugar de com1s1n del delito.
Diversos tratados bilaterales de promocin y proteccin recproca de inversiones autorizan

el sometimiento o arbitraje de los reclamos de los inversores, lo que excluye la jurisdiccin
nacional en favor de la internacional; en esos tratados tambin se establecen normas de
derecho sustantivo, por ejemplo, prohibiendo las nacionalizaciones de bienes extranjeros.
Lo Constitucin admrte tambin lo cesin de poderes en los acuerdos de integracin (Art. 75
lnc. 24) lo cual da carcter normativo supranacional a la mi riada de normas del Mercosur
y otros; ello incluye los normas de segundo grado en los tratados, como lo admiti la Corte
en Cafs Lo Virginia S.A. y Dotti .
1801
Admrte as el carcter supra legal y para nosotros supranacional de los tratados y sus
normas derivadas, algunos de los cuales tambin reconocen inequvocamente la 1nex1stencia
de soberana (Tratado Antrtico), llega ndo ~ n su mxima expresin actual- a la admisin
de una unsdicc1n internacional para ciertos crmenes de lesa humanidad y extranera para
otros 1lcrtos.
Las soluciones y opiniones consultivas de los rganos de aplicacin de los tratados son
consideradas derecho interno por la Corte (G1roldi; Arce).
Igualmente, los acuerdos transaccionales o "soluciones amistosas" que el pas celebra

en la Comisin Interamericano de Derechos Humanos producen importantes mutaciones
del derecho interno. Y ciertamente es me1or transar a tiempo, antes que perder luego en
la Corte como nos pas en Garrido y Baigorna. El proceso contina: una mala decisin
urdica, poltica o econmica en violacin a l orden 1nternac1onal puede costamos puntos
en la tasa de inters de nuestra deuda externa, reduccin de inversiones, etc., con efecto
multiplicador. No es gratis violar el derecho supranacional: hay sancin econmica, como
1.3. Continuacin. Los tratados o convenciones sobre integracin econmica
El tema de los tratados se vincula con la cuestin de la ex1stenc1a y alcances de un de-

recho comunitario latinoamericano y tambin con la observacin de que pasa en la Unin
Europea, pues ella nos muestra, como otras veces, un seguro comino. Los fa llos europeos
comienzan a campear en nuestra urisprudencia y pronto veremos que la unsprudencia
europea de derechos humanos ser equiparable a la americano en cuanta fuente de
derecho interno.
La 1ntegrac1n econmica no formaba parte de las estrategias nacionales reales y era

comn acordar a estos pactos el carcter de un tratado-marco, faltndoles el sentido di-
n mico de los tratados de la comunidad europea. Se segua de ello que la C orte Suprema
interpretara que un tratado posterior no prevaleca sobre leyes nacionales anteriores, solucin
hoy abandonada. Los instrum entos urdicos latinoamencanos comunitarios carecan pues
de la vigencia urd1ca que algunos intentaban d arle, pero ello cambi en Cafs La Virginia
S.A. y la Const1tuc1n de 1993 y se reafirm posteriormente (D0tt1) . La d iscusin europea
entre los partidarios de los derechos nacionales soberanos y los sostenedores de la tesis del
cuasi-federalismo llega a nosotros resuelta de antemano, como luego veremos, pero fluye
tambin naturalmente de la aceptac1n en 1983 del Pacto de San Jos d e Costa Rica y su
unsdicc1n supranacional y de los progresos en materia de integracin, como es el caso
del Mercosu.
C iertamente, el paso interno de mayor significacin ha sido el reconocimiento consti-

tucional en 1993 tanto de los tratados de derechos humanos como de los de integracin;
externamente hay datos previos de mayor trascendencia, como es el sistema econmico y
fi nanciero internaciona l.
Tomado do (2003) "fo!:ldo de dorchoacm,ni,talvo- Buenos Ai,.,, EditOfiol del Roy y fdo. Tomo!, p VI.I ol VI, VI.
1811
1. Hacer una relacin de las instituciones administrativas que representan al

Estado en su regin.
2. Realice un esquema conceptual de la estructura del Estado.
3. Realice un organigrama de la institucin ms importante de su local idad o

.' .
reg1on
1821
AUTOEVALUACIN N 3
M arque o desarrolle la respuesta segn corresponda:
1. El Estado, "es, la organizacin jurdica-poltica de un pueblo que esta asentado

sobre un determinado territorio, en que el gobierno tiene como fin supremo:
propiciar el bienestar general, la defensa de la persona humana desde su con-
cepcin y el respeto de su dign idad" .
a. Verdadero
b. Falso
2. lCules son los elementos constitutivos del Estado?

a. El suelo
b. El poder
c. La riqueza
d. El pueblo
e. El gobierno
f. El territorio
3. Los actos presidenciales deben ser refrendados por los ministros para que ten-
gan:
a. Aceptacioo
b. Fuerza
c. Validez
4. "El poder siempre es uno y el mismo en todas las sociedades polticas, pero sus
formas son varias".
a . Si
b. No
s. " Las prestaciones y actividades pblicas tienen como fin supremo: el bien co-
mn, el desarrollo econmico, la seguridad integral, el bienestar general y la
defensa de la persona humana desde su gestacin y el respeto a su dignidad".
lEs funcin del Estado?
a. Si
b. No
6. lla accin es caracterstica principal de la funcin ejecutiva o gubernativa del

Estado?
a . Si
b. No
7. lEI mandato legislativo es irrenunciable?

a. Si
b. No
1831
8. La decisin jurisdiccional o sentencia judicial, qu soluciona?

a. Confl ictos de inters
b. Problemas personales
c. Incertidumbres jurdicas
d. Aplicacin de leyes
9. El tiempo de duracin del mandato presidencial es de seis aos.

a. Si
b. No
10. lEI M inisterio Pblico es uno de los ministerios del poder ejecutivo?
a. Si
b. No
11. ,un congresista puede renunciar a su cargo?

a . Si
b. No
12. Los jueces de paz son un rgano jurisdiccional del Poder Judicial.
a. Si
b. No
13 . La Polica Judicial y los peritos judiciales son rganos del auxilio judicial?
a. Verdadero
b. Falso
14. " El Tribunal Constitucional es el rgano de control de la Constitucin. Es aut-

nomo e independiente''
a. Verdadero
b. Falso
15. " La Contralora General de la Repblica es el rgano superior del Sistema

Nacional de Control"
a. Verdadero
b. Falso
Re s pue s ta s de contro l
1a, 2 d, e, f, 3 e, 4 a, 5 a, 6 a, 7 a, 8 a, 9 b, 1Ob, 11 b. 12 a, 13 a, 14 a, 15 a
1841
e u a r t a
Toda solicitud presentada ante las instituciones pblicas. debe de conduir en una Resolucin
,Aq1 lluamos admi1istncin pblica!

,Por qu, se dct qae el Estado m,estl'i su podtr por medio de la administl'icia pblica?
,Cules son los fines dt la admi1istl'icin pblica!
COMPETENCIAS
8 participante al final izar el estudio de esta unidad deber:

Conoce la estructura, funciones y fi nes que tiene administracin
pblica en el Per.
Conoce los diferentes conceptos de administracin pblica.
Identifica las diferentes instancias de la administracin pblica a fin
de orientar sus requerimientos a la entidad competente.
Asume una actitud positiva y orientadora frente a la administracin
pblica.
CONCEPTOS CLAVE
Je rarq ua. jurisprude ncia. control, potestad , jurisdicci n.
1861
,
L e e e o n 8
,
LA ADMINISTRACION
,
PUBLICA
1 La administracin pblica, concepto y fines

La administracin pblica50
Un adecuado punto de partida para identificar el sentido de administracin pblica

nos obligaba a la revisin de los conceptos y criterios sobre administracin privada en
consecuencia, corresponde ahora verificar el tratamiento que la doctrina le otorga a la
administracin pblica. Existen tantos conceptos como esencias o enfoques, pero se
puede identificar principalmente los siguientes:
1.1 Concepto de la administracin pblica
a . Concepto Sinttico
" Que define la admin istracin pblica, como un sistema de elementos heterogneos
en interaccin, en la medida en que esta heterogeneidad suponga afiliacin a diversas
ciencias sociales particulares; dicho de otra manera, lo administrativo tiene sus propias
reglas de juego, pero estas no valen nada fuera del contexto poltico, econmico, jurdico
y psicolgica o que le dan dimensin social".
50 Co,vonto, Anoa. Dante. (2007) Manual do OerocnoA..,,lnl>~oNvo. 5ft edicin. Rodho,, pp. 20,23
1871
b. Concepto funcional
"La administracin pb lica, es una de las manifestaciones especficas del poder del Estado, no
solamente ejecuta la ley, sino que realiza la ley, obra ndo dentro de sus cuadros, normando
sus fines. No es ejecucin automtica de una norma, sino su realizacin material, oportuna y
eficiente a travs de potestades reglamentarias o discrecionales e imperativas".
Desde una perspectiva jurdica, es de observar que el Estado tiene la facultad de

imponer su voluntad a los admin istrados o ciudadanos, independientemente de la
voluntad de estos, lo que se denom ina el ius imperium, todo el lo sobre la base del
inters pblico. Al respecto los franceses tienen la doctrina del Contrato Socia l o
Pacto Soc ial por el cual los ciudadanos renunciamos a defender el inters individual
o en todo caso o supeditamos en favor del inters pbl ico.
c. Concepto micro analtico
" La administracin pblica, es la fase del gobierno que consta de la ordenacin coo-
perativa de las personas, media nte la plan ificacin, organizac in, educacin y direc-
cin de su conducta, para la realizacin de los fines del sistema poltico".
d. Concepto macro analtico
"La administracin pblica, es una divisin de la ciencia poltica y de las ciencias sociales,
y es parte de la ciencia de la administracin que tiene que ver con el gobierno, se ocupa
de la rama ejecutiva donde se hace el trabajo del gobierno; en resumen, una defin icin
macroana ltica de la administracin pblica son todas aquellas operaciones que tienen por
objeto la realizacin y ejecucin de las directivas gubernamenta les".
e. Concepto Sociolgico
Sociolgicamente, la administracin pblica es considerada como la organizacin so-

cial generada por voluntad del Estado, para actuar a su servicio en el contenido de
la real idad nacional, y en orden a los intereses que define el poder poltico. En tanto
organizacin poltico-administrativa, es el instrumento a travs del cual se ejerce la
funcin de gobierno, y se desarrollan determinados procesos productivos de bien es de
servicio en todo el territorio nacional.
1.2. Administracin pblica, como manifestacin del poder Estado
Es una de la s man ifestaciones especficas del Poder del Estado.

Doctrinariamente y objetivamente, la expresin " administracin pbl ica " define la
actividad f uncional de ciertos rganos del Estado que se encuentran en relacin con
el poder administrador.
La administracin pb lica no es ejecucin automtica de una norma1 sino una real i-
zac in material oportuna, eficaz y efectiva a travs de potestades reg lamentarias o
discreciona les e imperativas.
Esta clase de actividad estatal no puede concebirse, en cuanto realizacin de sus fines,
sin las facultades propias del poder pblico.
1881
Las potestades de la administracin pblica, pueden clasificarse segn el modo y la forma

de su manifestacin exterior en: reglamentarias, imperativas, ejecutivas, sancionadoras
y algunos agregan tambin las jurisdiccionales.
En el Estado moderno, el poder reglamentario se ha superado, en una verdadera labor
colegislativa, con los denominados reglamentos delegados, pues el Poder Legislativo de-
lega en la administracin la realizacin de nor mas que le hubiere correspond ido sancio-
na rlas a ellas m ismas.
La potestad imperativa es la determinacin inmediata y sin gestin intermedia,
con carcter de orden y mando, que tiene la administracin pblica sobre cosas
y personas, para obligar su acatamiento (ius imperium). Se manifiesta exte -
riormente por medio de rdenes, resoluciones e imposiciones. Esta potestad se
complementa con la denominada "de ejecucin", que se manifiesta en la activi-
dad desarrollada por la misma administracin , por medio de sus rganos para
cumplir en forma exhaustiva el objeto de la ley. La potestad sancionadora, es el
complemento necesario que tiene la administracin pblica para que sus rdenes
y disposiciones se cumplan . Esta potestad es de carcter penal y comprende una
materia especial denominada derecho penal, administrativo y se ubica dentro
del poder del polica. La potestad j urisdiccional de la administracin pblica, se
manifiesta por el poder de decidir en todas aquellas cuestiones, que afectan los
intereses de los particulares ante los de la administracin .
La actividad de la administracin pblica solo puede imponerse eficientemente en tanto
se presente en forma organizada.
La organizacin es consubstancia l con los fines de la misma . El principio de la dependencia
se supera con la organizacin jerrquica de la, administracin pblica. No puede concebir-
se jerarqua sin dependencia5 1
Segn la consistencia de esta dependencia entre los rganos de la actividad con respecto
al rgano central o principal, puede clasificarse la administracin pblica en: centra lizada
o descentra lizada. Tal distincin no debe confundirse con la denominada centralizacin o
descentralizacin poltica: la clasificacin de la adm inistracin pblica en la forma sea-
lada, t iende a la mayor eficacia de la activ idad de la administracin pblica, en tanto que
la segunda tiene como mira la unidad organizada del Estado.
La centralizacin administrativa distingue como n ico titular y ejecutor de los distintos
poderes de la administracin, a un solo rgano que dentro de la escala jerrqu ica es el
superior (artculos 188 y 189 de la C. p. E.)...
2. Fines de la administracin pblica

Es una funcin de regulacin y control para la productividad de bienes y servicios segn el Dr.
Humberto Nuez Borja.
Una opinin menos completa la de Huariou, que sostena que los fines de la adm inistracin,
eran nicamente el orden y la utilidad publica; en su momento.
Sin embargo, consideramos ms completo precisar que la administracin pblica, moder-

namente, es una forma de cooperacin, generalmente requerida pa ra atender las necesidades
humanas, por lo que sus fines son amplsimos y numerosos, ya que en todo se precisa de esa
.'
cooperac1on.
51 Co,vonto, Anoa. Dante. (2007) Ma,ud d d<ho oalninl~ofvo. Sta odldn. Ed.torlol ROOHAS, p. 23
1891
Pese al tiempo transcurrido, desde cuando el profesor Humberto Nuez Borja en la dcada
del 70 dictara su ctedra de derecho administrativo en la facultad de derecho de la Universidad
Nacional San Agustn de Arequipa, su obra denominada "Breve tratado de derecho adm inistrati-
vo en el Per", contiene afirmaciones y enseanzas de inobj etable valor y vigencia. Por ejemplo,
que el estudio del derecho admin istrativo en su verdadera dimensin, resulta muy complejo por
la movilidad y estabildad de sus normas, exigiendo un criterio de flexibilidad y permeabil idad,
contrario al de la estab ilidad de otras normas, como las del derecho civil o comercial o penal,
las que facilitan su estudio y expresin en cdigos. En el derecho adm inistrativo, tiene por eso
mucho ms valor la jurisprudencia y los antecedentes.
Como veremos despus, el juez usa el mtodo deductivo, porque al resolver un diferencio
efecta un silogismo, o sea, un anlisis lg ico valorando la prueba que acredita hechos para lue-
go declarar el derecho. En cambio, el adm inistrador no, porque t iene que inducir de los hechos
que se le presentan, o prever la regla y disposiciones pertinentes o adecuadas. Es decir, en el pri-
mer caso se adm inistra justicia sobre la base de los med ios probatorios que obran materialmente
en un expediente, mientras que en el segundo caso se aceptan pedidos, se declaran derechos o
se den iegan reciamaciones y peticiones, porque no les asiste el derecho positivo.
Tocante a la importancia del curso, encontramos el problema de la publicacin de las dispo-

siciones o normas de carcter genera l, por cuanto la publicacin es una forma solemne de dar
a conocer la voluntad de la administracin, que como todos sabemos se hace a travs del diario
oficial El Peruano ; sin embargo, en nuestro pa s en cual el analfabetismo es tan grande, o existe
una gran mayora de los ciudadanos que por distintas razones (especia lmente la econmia) no
pueden acceder a la compra de dicho Diario Oficial, deberan considerarse medidas comple-
mentarias y/o alternativas de difusin masiva para las leyes y reglamentos, as como de ciertas
resoluciones. 52
52 Co,vonto, Anoa. Dante. (2007) Ma,ud d d<ho oalninl~ofvo. Sto odldn, ROOHAS, pp. 23 24
1901
1. lQu entiende por administracin pblica?
2. lPor qu se dice que el Estado muestra su poder por medio de la adminis-

tracin pblica?
3. lPor qu en el derecho administrativo, tiene mucho ms valor la jurispru-

dencia y los antecedentes?
,
EXPLORACION ON LINE

http:/;blog.pucp.edu .pe/tem/ 19496, autor: Manual Bermdez Tapia
1911
Lectura
La responsabilidad administrativa
en el derecho espaol
Autor: Ramn Mar tn Mateo
1. Precedentes
Lo responsabtldad civil de la administracin ha sido tambin entre nosotros objeto
de especiales concreciones jurisprudenciales operantes sobre los textos legales en
vigor. Sin embargo, nuestra jurisprudencia, a diferencia de la francesa, por ejemplo,
ha elaborado sus decisiones con una estrecha inmediacin a la letra de los textos
legales, cuyas posibilidades no han sido suficientemente aprovechadas para dar poso
a concepciones ms progresivas de la responsabilidad. Ha sido necesaria la interven-
cin de drsticas correcciones legislativas, todava quiz no plenamente asimiladas
ni por la jurisprudencia, ni por la administracin, ni por la propia conciencia socia l,
para tratar de vital izar esta institucin hacindola funcionar de acuerdo co n los rasgos
que modernamente, como vimos, debe poseer. Los posibilidades de exigencia de
responsabilidad a la administracin permanecan hasta no hace mucho prcticamente
sin estrenarse en nuestro pas, al menos con relacin a l ms importante ncleo de
eventos posibles: los imputables a la Administraci n central del Estado.
Pero volviendo a los primeros enfoques, sealaremos la interpretacin ud1cial

de los textos de base. Con arreglo al Artculo 1902 del Cdtgo Civil: "El q ue por
acctn u omistn causa dao a otro 1ntervin1endo culpa o negltgencia, esta obligado
a reparar el dao causado".
El Artculo 1903 d ispone por su parte, " La obligacin que impone el artculo an-
terio r es exigible no solo por los ocios u omisiones propias, sino por los de aquellas
personas de quienes se deba responder. El Estado es responsable en este concepto
cuando obra por mediacin de un agente especial, pero no cuando el dao hubiese
sido causado por el funcionano a quien propiamente cor responda la gestin practi-
cada, en cuyo caso ser aplicable lo dispuesto en el A rtculo antenor".
Estos dos artculos determinaban o al menos daban pie a ello, una posible
interpretacin, con arreglo a la cual el Estado respondera de los actos de sus fun-
cionarios, sus instrumentos normales, como ocios propios con base en el Artculo
1902, mientras que las conductas imputables a sus agentes especiales acarrearan
la respo nsabi lidad excepcional contemplada por el Artculo s1gu1ente. Pues bien, esto
lnea interpretativo no fue seg uida por la jurisprudencia.
1921
Como quiera que, salvo excepciones y pese a que 1n1cialmente se apunto cierta ten-
dencia a la responsabilidad por da os, como demuestran las 1ndemn1zaciones concedidas
con ocasin de las guerras carlistas, vino a predominar en la responsabi lidad por culpa
del Cdigo C1v1l la 1nterpretac1n antes criticada, el resultado fue, en definrhva, descargar
norma lmente a la administraci n d el Estado de toda responsabilidad civil, mxima a l
sealar los t ribunales rerteradamente para los ocios eecutados por los empleados en
el desempeo de las f unciones pro pias de su cargo , que no cabra suponer de parte
del Estado culpa, ni s1qu1ero negl1genc1a, en la designacin de sus agentes, sino , por el
contrario, la previsin humanamente posible.
2. Situacin actual
La LEF de 16 de d iciem bre de 1954 supuso, en materia d e responsabilidad, la adop-

ci n de crit enos totalmente t rastocadores de los anteriores planteamientos. A partir de
ahora la legislacin a dministrativa sale de su inmovilismo y se adapta tota l y bruscamente
a las nuevas necesidades, superando a mpliamente las soluciones juspnvatistas.
Posteri ormente, la ley de Rgimen Jurd ico de la Administracin del Estado , refundido
en 26 de julio de 1957, precisa y matiza esta responsabilidad, distinguiendo lo exigible
a la administ racin en cuanto a sus actividades de derecho pblico y en cuanto a sus
actuaciones de derecho privado
Este rgimen ha sufrido importa ntes mod ificaciones con la LRJ- PAC (arts. 139-146),
la cual procede a fnmular una regulacin d etallada de la responsabilidad pat rimo nial
d e las Admin1strac1o nes y de las a uto ridades y personal a su serv1c10 .
Antes de esta ley, ya la norma constitucional elevo al mximo rango el principio de

responsabilidad de la administracin al indicar en su Artculo 106.2 q ue los particulares,
en los trminos establecidos por la ley, tendrn derecho a ser indemnizados por todo
lesin q ue sufra n en c ualquiera de sus bienes y derechos, salvo casos de f uerzo mayor,
siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos.
Tambin en el Artculo 121 se extiende esto responsabilidad a los supuestos de daos
causado s por error jud icial, as como los q ue sean consecuencia del funcionamiento
o nonmol de lo Administracin de justicia, q ue darn derecho a una indemnizacin a
cargo del Estado, confonme a lo regulado en los a rtculos 292 y siguientes de la LO p.
Lo responsob1l1dad de lo adm1n1strac1 n por los daos imputados a lo misma, mxima

garanta ofrecida a los perudicodos, se ex1g1r d 1redomente a la adm1n1strac1n pbl ica
correspondiente, sin perju1c10 de que, de acuerdo con la ley, quepa exigir resfX>nsob1lidad
civil y penol del personal a su servicio.
3. Concepto y caracteres de la responsabilidad adm inistrativa
Podemos considera r q ue la responsa b 1lida d de la Adm1n1stracin extracontradual

es objet iva y d irecto, consistiendo e n nuestro d erecho en aquella obligacin que
la incumbe, fuera d el m bito del e erc1 c10 de sus potestades exprop1ato nas, de
1931
resarcir a los particula res de los periu1c1os econmicos que les irrogue y no estn
o bligados jurdicamente a soportar (supuesto este al que se refiere la STS del 28
de mayo de 2004).
Ms sintticamente, la responsabilidad versar de la subsanacin de los efedos

de las lesiones patrimoniales imputables a la Administraci n previa determinacin
de la relacin de causalidad, en adividad sujeta a l derecho pblico o privado, in-
cluyendo la deri vada de la asistencia sanitaria o de los sistemas de Seg uridad Social
y Salud. De igual modo, por la adividad leg islativa de naturaleza no expropiotorio
de derechos cuando as lo prevean los propios ocios legislativos.
Lo compensacin de daos se producir o rdinariamente a consecuencia de

peru1c1os de carcter irreversible, pero no se excluye el q ue al margen de toles
reparaciones se procedo, si es posible, o lo rest1tuc1n de lo situacin anterior s1
fuero alterado ilegtimamente.
En cuanto a los daos o pequ1c1os, se exige que sean efed1vos, evaluables econ-
micamente e indiv idualizados con respecto a una persono o grupo de personas.
El lo hace descartar, en principio, lo compensacin de perjuicios futuros o sim-

plemente esperables, s1 bien lo 1ndemnizac1n puede comprender tanto el dao
emergente o efectivo como el lucro cesante o expectativo futura previsible paro
consegui r uno reparacin integral, cuando procedo por causo de muerte o lesiones,
por ejemplo. Lo q ue resulto mas discutible es si dor lugar o no o resarcimiento
lo produccin de daos morales. Parece que los daos de esto ndole, cuando de
alguno manera se traduzcan en contenidos patrimoniales ponderables, debern
producir igualmente derecho o compensacin -vid. STS 14/2003, de 28 de enero
(RTC 2003, 14) -.
La ley admite cla ramente los daos de carcter fsico o psquico. En cuanto al
sueto pasivo que ha suf ndo la lesin, aunque la ley no matiza, parece q ue puede
ser cualquier persono, fsica o jurdico, que acredite tal circunstancia.
Por lti mo, exc luyndose lo fuerzo mayor, lo causo de lo responsabilidad, tro-
tndose del funcionamiento normal del servicio, vendra originada dentro de los
supuestos lcitos de actividades administrativos. Po r el contrario, el funcionamiento
anormal englobo aquellos cosos de conductos negligentes, culposos, dolosos e
incluso penalmente ilcitos o que sin merecer toles calificativos simplemente han
dado lugar a lo produccin de los daos. Lo explosin de un polvorn, por ejemplo,
revelo un funcionamiento anormal de los servicios que debe dar lugar a resarci-
m ientos, frente o uno posible destruccin intencionado de viviendas paro atajar un
fuego, que im plico un funcionamiento o rdinario normal del servicio pero ambos
supuestos don igualmente lugar o responsabil idad. No o bstante el principio de que
son 1ndemnizobles los lesiones que sufra el particular que provengan de daos que
no tiene el deber jurdico de soportar de acuerdo con lo ley, lo refo rmo introducido
en el Artculo 141 por lo ley 4/ 1999 prev a lgunos matizaciones relacionadas con
1941
la fuerza mayor a fin de evitar la exigencia d e responsa bilidad p blica en cua lquier
caso. As, no son 1ndemn1zables los d aos derivados d e hechos o circunstancias
que no se hubiese n podido preye r o evitar seg n e l estado de los conoc1m1entos
d e la cie ncia o de la t cnica exi stente en el mo mento de p roduccin, sin peru1c10
d e las prestaciones asist encia les o econmicas q ue las leyes puedan esta blecer
para estos sup uestos.
La ley ta m bin prev concretamente que la a nulacin de actos o dispos1c1ones

administrativas no presupone derecho a indem nizac in.
4.CaucesparalaefectividaddelaresponsabilidaddelaadministracindelEstado
El sistema actual para la exi gencia de responsabil idades, es el s1gu1ente:
A . Daos por e l fu ncio namie nto d e los servicios p bl icos
La Administracin acta aqu con sujecin a l derecho administrativo, pudiendo

producir los pequicios tanto por actuacin positiva como por omisin, bien por
raz n del funcionamiento normal, b ie n anormal de los servicios p blicos. En todo
caso, los particulares exigirn directamente a las administraciones pblicas co-
rrespondientes las indemnizaciones. Si d erivase la responsabilidad d e la gestin
colegiada de actuaciones entre varias adm inistraciones, estas respondern de forma
solidaria. De esta forma respondern asimismo e n supuestos d e concurrencia de
varias a d m inist raciones a la produccin del dao, salvo q ue se pueda f ijar de otro
modo la responsabilid ad de cada una.
La lRJ-PAC y el RO 429/1993, de 26 d el marzo , que la desarrolla en este punto,

regulan los aspectos sustantivos y procedimenta les, d estacando entre esto s que el plazo
para reclamar prescribe al ano de prod ucido el hecho o ocio que motive la 1ndemn12acin
o desd e la manifestacin de su efecto lesivo, o a partir d e la curacin o d eterminacin
del alcance d e las secuelas si se tratara de daos fsicos o psquicos.
Los procedimientos, de oficio o por reclamacin de los interesados, se resolvern por el mi-
nistro respectivo o Consejo de M inistros, si una ley as lo dispone, o por los rganos pertinentes
de las comunidades autnomas o entidades locales. Lo reclamacin deber seguir el curso que
prev el reglamento, a travs del procedimiento ordinario o abreviado. En el primero, deber
ser resue~o en el plazo de seis meses, poniendo fin a la va administrativa, y si no recayera
resolucin expreso en plazo se entender desestimada. En el abreviado, previsto cuando sean
inequvocos lo relacin de causalidad entre el funcionamiento del serv1c10 y la lesin, as como
la valoracin del dao y el clculo de la cuanta de lo indemnizacin, el plazo ser de treinta
das, pudindose entender desestimada en caso de s1lenc10 transcurndo el mismo.
B. Det erm1nac1n de la 1ndemnizoc1n
El c lculo se efectua ra con a rreglo a los c rite rios d e valo racin establecidos en la
legislaci n d e exp ropiacin fo rzosa, legislacin f iscal y d e m s no rma s a plicables,
pondernd o se en su caso las valo raciones predo mina ntes e n el me rcado.
1951
El momento para determinar esa cuanta se har tomando co mo referencia el

da en que la lesin se produo efectivamente, sin peru1c10 de los intereses de de
mora, y de la adual1zac1n de aquella cuanta con arreglo al ndice de precios al
consumo en la fecha en que se ponga fi n al proced1m1ento de responsabilidad. La
indemnizac in podr ser sustituida por una compensacin en especie o ser abonada
fraccionadamente cuando resulte ms adecuado para lograr la reparacin debida
y convenga al inters pblico, siempre q ue exista acuerdo con el interesado.
C . Responsabilidad de Las autoridades y personal
Cuando la Administracin hubiere indemnizado a los lesionados, exigir de sus

Autoridades o personal la responsabilidad en que hubieren incurrido por dolo,
culpa o negligencia g rave, con arreglo a l procedimiento especialmente previsto,
sin peruic10 de pasar, s1 procede, el tanto de culpa a los Tri bunales penales com-
petentes. Otro tanto deber hacer para exigirles responsabilidad por los daos o
peruic1os causados en los propios bienes o derechos de la Adm 1nistrac1n, en los
mismos casos.
D. Actuaci n privada de la admin1strac1n
Con arreglo a lo d ispuesto en el Artculo 144 de la LRJ-PAC , cuando las admi-

nistraciones pblicas dictamen en relaciones de derecho privado, la responsab1-
l1dad se ex1g1r igualmente por el procedimiento general que hemos expuesto. Por
tanto , tanto en el caso de actuaciones suetas al derecho adm1n1strativo como al
derecho privado, se exigir la responsabil idad directamente a la administracin co-
rrespondiente, agotando la va administrativa. Quedar entonces expedito el recurso
contencioso-adm inistrativo que es el nico procedente para exigir unsdicc1onal-
mente la responsabilidad patrimonial de las admi nistraciones pblicas, aun cuando
en la produccin del dao concurran con particulares o cuenten con un seguro de
responsabilidad (Art. 2. b, UCAJ.)
S. Responsabilidad civil y penal
La responsabilidad penal del personal al servicio de las Adm1nistrac1ones pblicas

se exigir conforme a la legislacin especfica. En el caso de exigirse responsabili-
dad penal, de la que puede asimismo derivar responsabi lidad c1v1I conforme a lo
dispuesto en el Cdigo Penal, la 1nco ac1n del proceso no suspende la tram1tac1n
de los procedimientos de reconoc1 m1ento de respo nsab1 l1dad patrimonial 1nstru1dos
en va adm in1strahva , n1 interrumpe el plazo de prescripcin para 1nic1arlo, excepto
cuando lo determi naci n de los hechos en aquel orden junsd1ccional seo necesario
para la fi jaci n de la responsab1l1dad patrimonial.
Obro: (200.51 Monval d o dwocho ocrninl,tolvo. 24 edicin, l\lovorro, editorial Aron:odi S.A., p 4 18 ol 4 22.
1961
1.- ,cules son las instancias que recorre un expediente en la municipalidad,

UGEL, regin u otra institucin pblica? Indquelo mediante un ejemplo.
2.- lCmo contribuir en la mejora de los servicios que brinda la administra-

cin pblica en su localidad? Mencione las acciones a tomar.
3.- ,cules son los problemas ms comunes en la administracin pblica del

pas? Haz una relacin.
AUTOEVALUACIN N 4
1.- lCul de los siguientes problemas es de mayor incidencia en la administracin

pblica?
a. Desconocimiento de la reglamentacin por los usuarios.

b. Insuficien t e y/o inadecuada distribucin de los recursos econmicos a las instituciones.
c. Poca capacitacin de los trabajadores de la administracin pblica.
d . Problemas de corrupcin y/o malos manej os.
e. Todas las anteriores.
2.-Identifique a cual de los conceptos de administracin pblica corresponde

el siguiente comentario: la administracin pblica es considerada como la
organizacin social generada por voluntad del Estado, para actuar a su servicio
en el contenido de la realidad nacional, y en orden a los intereses que define el
poder poltico. En tanto organizacin poltico administrativa, es el instrumento a
travs del cual se ejerce la funcin de gobierno, y se desarrollan determinados
procesos productivos de bienes de servicio en todo el territorio nacional.
A. Concepto sinttico
B. Concepto funcional
C . Concepto micro analtico
D. Concepto macro analt ico
E. Concepto sociolgico
1971
3.- Las potestades de la administracin pblica, pueden clasificarse segn el modo

y la forma de su manifestacin en:
a. Reglamentarias
b. Imperativas
c. Ejea.itivas
d. Sancionadoras
e. Jurisdiccionales
f. Todas
4. En una determinada sociedad, la jerarqua es el orden de los elementos existen-
tes, ya sean polticos, sociales, econmicos u otros.
a. Verdadero
b Falso
S. La jurisprudencia esta referida a las reiteradas interpretaciones que de las nor-
mas jurdicas hacen los tribunales de justicia en sus resoluciones...
a. Tribunal fiscal
b. Tribunal registra!
c. Tribunal militar
d. Todas
6.EI jus imperium, potestad del Estado que se manifiesta a travs de:
a. Sentencias, apelaciones
b. rdenes, resoluciones e imposiciones
c. Mandatos, decretos
Respuestas de contro l
1 e, 2 e, 3 f, 4 a, 5 d, 6 b
1981
'
q u 1 n t a
Qu es la adm inistraciI pblica!

(ules son los alcaaces d, la adm iaistracin pblica?
C-0mo se dasifica la administraciI p blica en el Per1
Qu sigaifica servicios Pblicos en el Per?
(ules son los elementos cOllstitativos del servicio pblico!
iQ,in es el strvidor pblico!
Qu derechos y deberes tiene ua funcionario Pblico!
COMPETENCIAS
Define los conceptos de servidor y trabajador pblico identificando

sus funciones con claridad.
Asume una actitud crtica respecto a los lineamientos bsicos de
la administracin pblica.
Reconoce la importancia de estos actores, los servidores pblicos,
sus derechos y dems caractersticas.
CONCEPTOS CLAVE
Ley de bases de la carrera administrativa,

funcionario pblico, servidor pblico.
11 001
,
L e e e o n 9
, ,
RELACION JURIDICA
, ,
ENTRE LA
ADMINISTRACION PUBLICA Y SUS
TRABAJADORES
La administracin pblica peruana

1. Definicin
Para que el Estado pueda cump lir eficazmente sus fines esenciales de lograr el bienestar
de la colectividad, es precisa e indispensable la accin dinmica y permanente de un conjun -
to de entidades con mltiples acciones, adecuada y tcnicamente coordinadas entre s. Este
complejo, se denomina en trminos generales "administracin pblica", identificada dentro
del sistema constitucional con el poder ejecutivo, que comprende al gobier no nacional y a la
administracin.
Es, en otras pa la bras, la maquinaria operativa del Estado. De estos comentarios se des-
prende que la adm inistracin pblica moderna en su sentido ms amplio, como dice Muoz
Amate, es "un conjunto de ideas, actitudes, normas, procesos, instituciones y otras formas
de conducta humana que determinan cmo se distribuye y ejerce la autoridad poltica y
como se atiende los intereses pbl icos". De ah que sus mtodos de trabajo, sus tcnicas y
su campo de adecuacin , resu ltan decisivos, de acuerdo con los adelantos cientficos y sobre
todo con las necesidades perentorias del pueblo, en armona con el anhelo de servirlo cada
vez mejor y sobre todo, oportunamente.
11 O11
2. Alcance
La administracin pblica tiene como amb iente de aplicacin el sector pblico nacional, con
su principal protagonista el "Potencial Humano" encargado de poner en movimiento toda la
"maquinaria administrativa" del Estado. La administracin pblica, tan estrechamente vinculada
a las acciones que seala la Constitucin del Estado Peruano, no desenvuelve estrictamente
sus funciones en el rea del poder ejecutivo, aunque, desde luego, es el poder administrador
por excelencia 53 Sin embargo, en la prctica se encuentran actividades administrativas en los
otros poderes, as como en los gob iernos locales -municipa lidades- en los regionales y en los
organismos autnomos y descentra lizados. A su vez, conforme se ha mencionado, los poderes
Legislativo y Ejecutivo, administran justicia en su mbito interno; asimismo, el ejecutivo y el
Judicial, legislan dentro de su propia administracin. Denota, interrelacin de acciones entre los
poderes estatales aunque con predominio en cada uno de el los de la funcin que esencialmente
le compete, de acuerdo a ley. En conclusin, la administracin pblica ejerce sus actividades en
el mb ito de los siguientes rganos del Estado:
l. Poderes Legislativo, Ejecutivo y Jud icial
2. Organismos autnomos.
3. Sectores pblicos, que abarca:
Instituciones.
Empresas estatales.
4 . Gobiernos regiona les.
s. Gobiernos locales.
El vocablo "gobierno", se ha restringido en el derecho administrativo para expresar solo la idea
de un poder central que representa a la sociedad en la persona de un Jefe de Estado investido
de todas las facultades necesarias para hacer cumplir la ley.
3. Esquema conceptual
Contexto histrico-Social
Potencial huma no
En este esquema, adems de los tres elementos (la organizacin y funciones, las normas y
procedimientos y el factor humano), incluimos al centro del tringulo, la letra "C", que se re-
fiere a la circunstancia o coyuntura en que le corresponde actuar al funcionario que va a tomar
una decisin respecto a una eficiente y conveniente accin administrativa, en la que resuelve,
53 Patrn f ouro, Pedro y Patrn Bedoyo, Pedro.(2004) Ored,o ocwn/nl;l"ofvoy ocwnlnll"olvop(b//co en ,,/ Pw. 8vo- fdion, l.lm o GRIJ U:Y p 65 66
11 021
aconseja asume una responsabilidad, en base no solamente a la estructura del organismo, a las
normas de procedimiento vigentes y a su actitud humana (fruto de sus conocimientos, de su
experiencia, de su honradez y de su facultad discrecional) sino, fundamentalmente en base a la
real idad poltica y social existente.
En dicho esquema hemos considerado adems, en la parte superior, un arco, significando el

contexto histrico-social, que orienta y determina el amb iente poltico y social que rodea a la
Administracin y a la coyuntura que se presenta al momento de resolver.
De ah que resulta importante destacar la relacin que existe entre el quehacer admin istrativo
y los diferentes momentos en que se desenvuelven la estructura en una sociedad .
4. Clasificacin
La administracin pblica en el Per, se clasifica en:

a. Admin istracin Nacional, que abarca todas las dependencias ministeriales, las institucio-
nes pblicas y las empresas estatales.
b. Admin istracin Regional, que cubre el rea de las Regiones y de las circunscripciones
departa mentales.
c. Admin istracin Loca l, que cubre el rea denominada Municipa l o Comunal.
5. Relaciones con la administracin privada
a. Semeianz:as
Podemos partir de la prem isa fundamental que las tcn icas y proced imientos esenciales que
se lleban a cabo en la administracin pbl ica han sido objeto de apl icacin, prev iamente, en la
Administracin Privada y por ende pasa en las mismas caractersticas de factibilidad.
Marshall Dimock y Gladys o Dimock, en su obra sobre administracin pblica, dicen sobre el
particular lo sigu iente:
" Son muy parecidas la administracin pblica y la de negocios; ambas son prc-
ticas, prestan servicios y se basan en tcnicas comunes para planear, organizar,
elaborar sus presupuestos y controles".
Tanto en la administracin pblica como en la privada, se requieren conocimientos y destrezas

muy parecidos, dicen Simon, Smithburg y Thompson.
Y es que la adm inistracin pblica en sus orgenes, solamente se ocup de supervigilar el

cumplimiento de determinadas disposiciones legales de seguridad y bienestar colectivo (Estado
Gendarme), dejando para la actividad privada todo el mecan ismo de la economa y sociologa
nacionales.
La administracin pblica inicio su vida regular con conceptos especficos y restring idos que
con el devenir histrico han ido evolucionando y perfeccionndose, hasta constituirse en toda
una maqu inaria engranada y que ha servido de pauta para que en la etapa de accin o denom i-
nada el "Estado-Servicio" y sobre todo la del "Estado-Empresa", este asuma determinado papel
11 0 31
en la vida del pas, de especial preponderancia tomando como referencia las tcnicas y adelantos
que, en materia administrativa, se haba adquirido en la administracin de los particulares con-
siderando la impostergable satisfaccin de las necesidades fundamentales de la poblacin hacia
su bienestar.
b. Diferencias
Segn Simon, Smithburg y Thompson en su obra administrac in pblica: " En la imag i-
nacin popular, la administracin gubernamental es ' burocrtica', la admin istracin privada
es 'comercial ', la administracin gubernamenta l es poltica y la administracin privada no".
Es quiz una comparacin un tanto simp lista pero reviste cierta importancia, puesto que la
gente desea encontrar, en su incipiente conocimiento admin istrativo, una expl icacin acerca
del funcionamiento de cada una de las ramas de la Administracin General. No es muy exac-
to, pero nos da una idea de lo que se concibe a nivel de la colectividad comn y corriente.
Ya entrando a un terreno un poco ms tcn ico, reproduzcamos las diferencias que esta -
blecen muy acertadamente los autores Marsha ll y Gladys Dimock:
" Hay tambin prom inentes diferencias ; el gobierno es soberano y hace las leyes,
en este terreno el mundo de negocios tiene solo un papel de apoyo o de oposicin.
El gobierno sirve a los i ntereses pblicos en su ms amplia acepcin en tanto que
a l os negocios les interesa ms el provecho o lucro. Sin embargo, estas diferencias
dism inuyen a l au mentar las semejanzas y la superposicin y la burocratizacin
tanto en los negocios como en el gobierno".
De lo expuesto podemos colegir que la Administracin Privada es ms elstica o indepen-

diente y dinmica, por la rap idez de sus proced imientos y por la dimensin ms pequea en
organizacin y funcionam iento con relacin a la adm inistracin pblica.
c. Conexiones entre s
Si hemos estructurado en el esquema de este Cap tulo un punto en el que se analice las
conexiones entre la adm inistracin pbl ica y la Administracin Privada , estableciendo una
diferenciacin con los ac pites correspondientes a las "Semejanzas" por un lado y las "Dife-
rencias" por el otro, es porque a pesar de lo que manifiestan determinados autores, ya re-
feridos, ambas administraciones tienen y deben tener, una intima relacin y una inspiracin
conjunta para lograr el desarrollo naciona l. Y no es simplemente tratar de utilizar "frases
hechas" o slogans "clise" para que se impresione la v ista y la van idad; es que en un cuerp o
socio-econmico como el nuestro es imperativo que haya la comunin de ambos sectores de
actividad para buscar encaminarse hacia los logros necesarios del pas.
El Estado moderno requiere dar determinadas pautas generales de serv icio pblico, pues
como dice el doctor Muoz Amate:
a. La tarea gubernamenta l es enorme, compleja y difcil. La dimensin de las ope-

raciones, la multiplicidad de los propsitos y la complejidad de los programas ex igen
formas especiales de administracin.
b. La un iversal idad y soberana del gobierno suponen que este ha de resolver los con-
11 041
flictos de intereses privados, tratando de alcanzar el mximo posible de bienestar

general. Para esta funcin hay requisitos de imparcialidad y equidad que condicionan
la conducta admin istrativa.
c. El gobierno es responsable ante el pueb lo. Sus act uaciones est n constantemen-
te expuestas a la publicidad y a la crtica. Las opiniones de esa autoridad superior
son muy diversas y variables.
Cualquier asunto puede convertirse en un ingrediente exp losivo para la opinin
pb lica. En un sistema democrtico el carcter representativo del gob ierno acen-
ta esta pecul iaridad.
d. Los gobernantes, desde los de ms alta jerarqua hasta los del nivel inferior, re-
presentan a un poder inmenso de coaccin, frente al cua l se requieren proteccio-
nes especia les. Esto supone procedimientos, actitudes y formas de organizacin
especia les que limiten la autoridad evitando el abuso.
e. La eficiencia de una entidad gubernamental no debe medirse por la maximizacin
de sus ingresos o la minimizacin de sus gastos, sino por la calidad e intensidad
con que realice los propsitos pblicos.
Es una eq uivocacin comn la de juzgar al gobierno en trminos de sus ganancias y

perdidas -como si fuese una empresa comercial con el empeo de que gaste poco, no
incurra en deudas y mantenga su presupuesto equilibrado. A menos que el gobierno sea
un negocio de los gobernantes, su eficiencia siempre debe juzgarse con arreglo como
contribuye a la satisfaccin de las necesidades y los ideales del pueblo". De modo que la
administracin pblica y la administracin privada presentan diferencias y semejanzas
manifiestas entre s pero que conciliada la una con la otra lograran obtener el desarrollo
integral del pas.
d. Relacin de la administracin pblica con el derecho administrativo54
Complementando los conceptos expuestos anteriormente, hay que agregar, segn ex-
ponen los juristas Rafael Blelsa y Marlenhoff, que el derecho administrativo "es el conjunto
de leyes y principios de derecho pblico interno que tienen por finalidad la institucin, or-
ganizacin y funcionamiento de la administracin pblica como generadora de los servicios
pblicos; as como el poder contralor y jurisdiccional de la administracin y la regulacin de
las relaciones interorgnicas y de las entidades administrativas con los administrados con
el fin de que el Estado cumpla cabalmente sus funciones".
El derecho administrativo regula y estructura. La administracin pblica las ejecuta

y exige su cumplimiento. En otras palabras, ambas se completan.
Antes de terminar el breve anlisis que estamos haciendo acerca de la adm inistra -
cin pblica, es interesante transcribir los "Lineamientos Bsicos" que el Instituto Na -
cional de administracin pblica-INAP-, present en el folleto titulado Orientacin Doc-
trinaria del Desarrollo Administrativo Integral de la administracin pblica Peruana.
La administracin pblica, de be:
a. Tener una slida constitucin tcnica y organizativa, dinmica y eficaz, basada en

54 Patrn Fouro, Pdro y Patrn Bdoya, Pdro. (2004) Otr.d>o odmin;,talvo y odmJnfotoAvo pib//co.., ,,/ Ptr. 8va. GRIJlfY. p. 71
11 0 51
principios de moralidad, justicia, eficiencia y serv icio a la comun idad.

b. Responder a las exigencias del di logo y a la participacin de la ciudadana en sus
diversos niveles.
c. Simplificar proced imientos y eliminar trabas burocrticas.
d. Responder a las exigencias del desarrol lo interior del pas, a travs de la descentra -
lizacin y desconcentracin poltica, econmica y administrativa en los diferentes
niveles.
e. Viabilizar una poltica integral de la actividad empresarial del Estado en orden a
optimizar su gestin admin istrativa, fomentando la participacin de otras formas
empresaria les.
f. Definir adecuadas relaciones interinstituciona les y evitar la compartamenta lizacin
del Estado en sectores independientes y excluyentes, superar el centra lismo y elimi-
nar abusos de poder e influencia.
g. Contar con un conjunto de funcionarios y servidores capacitados y motivados hacia
la activa participac in en el desarroll o nacional dentro de una poltica de dignificacin
de la funcin pblica.
h. Contar con instrumentos normativos jerarquizados que formalicen la organ izacin
en un primer nivel en forma gen rica y en el cual se incluyan las func iones bsicas.
La desagregacin de la estructura organ izativa ser responsabildad de las mx imas
autoridades de cada entidad, con sujecin a criter ios de homogene idad, flexibilidad,
rac ionalidad y gradua lidad".
6. El Instituto Nacional de Admisnitracin Pblica- INAP
Antecedentes Histricos
El 26 de diciembre de 1938, durante el gobierno de Benavides, se promulg la ley

8801, creando la Direccin General de Escalafn Civil y Listas Pasivas, que constituye
el primer hito importante en el proceso de organizacin tcnica del sistema de personal
civil en el Per .
En marzo de 1939, se expidi el decreto supremo reglamentario sealando sus atri-

buciones. La antes citada ley expresaba en sus considerandos que convena al inters
fiscal y al de los servidores del Estado que sea efectivo el control sobre el fondo de
pensiones; asimismo, organizar el escalafn de empleados fiscales; crendose con tal
motivo la Direccin General del Escalafn Civil y Listas Pasivas, como dependencia del
Ministerio de Hacienda; posteriormente, el ao 1944 (ley 9144 ) , se dispuso que pasara
al Ministerio de Justicia.
Al aprobarse el Presupuesto General de la Repblica para 1947, se le cambi de nom-

bre por el de Direccin General del Servicio Civil y Pensiones .
Tambin en esa poca (aos 1946-47) se precisaron sus atribuciones, confirindole

mayor ingerencia en los asuntos de los empleados pblicos y las pensiones, en cuanto a
tramitacin de expedientes, absolucin de consultas, directivas de procedimiento, etc.
Cuando se puso en vigor la ley 11377, Estatuto y Escalafn del Servicio Civil del 29
de mayo de 1950, y su decreto supremo reglamentario n 522 de 26 de julio del mismo
11 0 61
ao, se declar expresamente que esa direccin general, "es el organismo tcnico admi-
nistrativo encargado de velar por el cumplimiento de las disposiciones relacionadas con
los derechos y obligaciones de los empleados pblicos y de las pensiones por cesanta,
j ubilacin y montepo y atender en primera instancia los problemas que se presentan
con j urisdiccin nacional ".
En suma, se le confiri el carcter de organismo rector del personal civil y de los

pensionistas .
La mencionada ley 113 77 y su reg lamento, le otorgaron, adems, algunas importantes

atribuciones relacionadas con el Consejo Nacional del Servicio Civil, el Esca lafn General
de Empleados Pbl icos, la capacitacin del personal , las cooperativas y las viviendas para
empleados pbl icos .
En agosto de 1958, al crearse el Instituto Peruano de Administracin Pb lica (IPAP) me-

diante D.S. 86, se le dio participacin a la Direcc in Genera l del Servicio Civil, ampliando
as su campo de accin. Igualmente, cuando se estableci en Febrero de 1958 el sistema de
clasificacin de cargos, esta Direccin tuvo una participacin promotora y decisiva.
Por otra parte, por decreto su premo de 10 de abril de 1964, se constituy la Oficina
Nacional de Regionalizacin y Capacitacin de la administracin pblica (O NRAP) la cual
ten a a su cargo:
El estudio y recomendac in de las normas y med idas de reforma administrativa .

La capacitacin del persona l al servicio del Estado y;
La organizac in de oficinas de organizacin y mtodos (naciona lizacin administrati-
va), en las entidades publicas en general.
En diciembre de 1968, por Decreto ley 17289 (Art. 12) , se incorpora la ONRAP al
Instituto de Planificacin. La ONRAP, absorbi las funciones del Instituto Peruano de
Administracin Pblica (IPAP).
El ao 1969, se cambi de denominacin a la Direcc in General del Servicio Civil y fue

transferida como dependenc ia del primer ministro con categora de organismo mu ltisectorial
(Decreto ley 17532, artculos 19 y 20, con el ttulo de Oficina Naciona l de Adm inistracin
de Persona l ONAP) . Posteriormente, al dictarse la ley Orgn ica del Instituto Nacional de
Admin istracin Pblica, por Decreto ley 20316 de 11 de diciembre de 1973, se unifican las
tareas encomendadas a la ONAP y a las que origina lmente t uvo la ONRAp.
En efecto, el mencionado Decreto ley, establece que este importante Organismo Pblico
Descentralizado, es directamente dependiente del primer ministro.
Se agrega, adems, que "corresponde a INAP, la poltica nacional de reforma de la adm i-

nistracin pblica, dictar normas, brindar asesora y proponer recomendaciones que orienten
e impu lsen a la admin istracin pblica". Tambin se otorg la responsabilidad de ejercer la
direccin de los sist emas de radonalizadn y de personal, as como los programas de capacitacin
del personal.
11 07 1
Con tal objeto, se le incorpora la Escuela Superior de Admin istracin Pblica ESAP, creada por
Decreto ley N 17279 de 10 de diciembre de 1968 y que haba sucedido al IPAp.
Seguidamente, se expidieron las siguientes normas:

El Decreto Legislativo N 111 del 12 de junio de 198 1, el cua l declara que el INAP, es el
encargado de racionalizar la Admin istracin Pblica y su desarrollo integral y asegura la
unidad y eficiencia de los procesos de abastecim iento de bienes y servicios no personales
en la Repbl ica.
Su Artculo 2 aade, que INAP, promueve planes, coordina y dirige los sistemas de abas-
tecimiento, raciona lizacin, capacitacin y personal.
A mrito de la ley N 23492 de fecha 11 de noviemb re de 1982, se aprob el Regla mento
de Organ izacin y Funciones de INAP, que contena normas complementarias del dis-
positivo sealado en el rubro precedente.
En virtud de esa ley N 23492, se adicin al precitado Decreto Legislativo N 111, algu-
nas normas importantes, para precisar con mayor magnitud sus atribuciones y campo de
apl icacin, expresndose lo sigu iente:
"Tiene a su cargo, asimismo, la elaboracin de los programas de evaluacin de
personal y emite opiniones tcnicas sobre el ingreso, derechos y deberes q ue co-
rresponden a los servidores pblicos y sobre los recursos contra las resoluciones
que las afecten" .
Y, adems, propone y mantiene al da la homologacin de las remuneraciones, bonificaciones

y pensiones de los servidores del Estado. Con el Decreto Legislativo N 276 le confera luego
funciones tcnicas de apoyo, en la labor de adecuacin al nuevo rgimen de la carrera adminis-
trativa y remuneraciones.
La disolucin del Instituto Nacional de Administracin Pblica
Lamentablemente, con la ley 26507, promulgada el 19 de Julio de 1995 y publicada en el dia-

rio "El Peruano" el 20 del mismo mes, se ha dispuesto la disolucin de este importante organis-
mo, que actuaba como rector y orentador de todas las cantidades y reparticiones del complejo
administrativo estatal trata de una medida equivocada, que ha de producir un retroceso en el
desarrollo de la tecn ificacin y modernizacin de administracin estatal.
11 081
,
L e e e o n 1 o
EL SERVIDOR Y
, EL
FUNCIONARIO PUBLICO
Pese al ttulo de este captu lo creemos pertinente aclarar el trmino serv idor, segn el
Diccionario de la real lengua espaola, es la persona que sirve a otro criado; acepcin que
en cuanto a connotacin y denotacin difiere mucho de lo que es un servidor de la adm inis-
tracin pb lica , por lo que preferimos ut ilizar el termino de trabajador estatal, dejando de
lado a la vez las diferencias y discriminaciones entre funcionarios y servidores, por cuanto
si hay diferencia por la natu raleza de sus func iones o en r igor a una estructura jerrquica
por razn de organ izacin, ello no debe ser bice pa ra que se advierta derechos restring i-
dos o perspectivas disminuidas. No obstante par razones didcticas y como qu iera que la
legislacin utilice indistintamente el trmino servidor y empleado pblico como s i fueran
sinnimos, procede remos al estudio y anlisis del empleado pblico y del f uncionario pblico
en cuanto a su actividad dentro del Estado.
1. Concepto de funcionario pblico

Para Francisco Goodnow, "funcionarios son las personas a quienes se ha conferido o impuesto
una funcin. Tambin se usa a veces la palabra autoridad, para designar la persona o personas
que desempean una funcin. Debe advertirse que puede existir un cargo sin funcionario, as m i-
mos hablar de cargos vacantes. A la inversa puede haber funcionario sin empleo, as un funcio-
nario en disponibilidad o jubilado que no desempea funciones oficiales, puede estar sujeto a
muchos de los deberes ajenos a la posicin oficial" 55 .
55 Goodnow. francisco. tS!f )Oeredi o a&runistolvo comparado, on li:.is de l~ .z.,sfemos odmini:.t a fv o:. de los Estodoo Unid os, ~ 9 /oterra, Fronoo y AJem~
n/o, Madrid T11
11 0 91
Funcionario pblico es toda aquella persona que en mrito de designacin especial y legal
como consecuencia de un nombramiento o de una eleccin y de una manera continua, bajo nor-
mas y condiciones determinadas en una delimitada esfera de competencia ejecuta la voluntad
del Estado en virtud de un fin pblico.
Gastn y Marin, va ms all y dice que tampoco la retribucin ni el ejercicio de autoridad, ni

aun la participacin en un servicio pblico, son elementos caractersticos del concepto de funcio-
nario pblico, pues hay funcionarios no permanentes, no retribuidos que no ejercen propiamente
autoridad y aun los servicios pblicos pueden estar encomendados a particulares mediante una
consecucin del Estado; sin embargo, esto ltimo implica una confusin, pues si bien puede
ocurrir que no todo el que desempea un servicio pblico sea funcionario, es indudable que todo
funcionario desempea un servicio pbl ico56
Para Rafael Bielsa, "funcionario pblico es la persona que por virtud de designacin especia 1
de un rgano del Estado se obliga a realizar una actividad jurdica, dentro de una esfera de com-
petencia, en la que declara o expresa la voluntad del Estado, y la cumple o la hace cumplir". 57
Por mi parte, sostengo que los funcionarios y servidores pblicos son las personas que traba-
jan para el estado en sus diversas reparticiones (gob ierno : centra l, regional, local e instituciones
autnomas- contralora) cuyos funcionarios son elegidos a travs del voto popular en las nforas
(presidente; de la repblica, regional, alcaldes, parlamentarios, etc.) Los servidores pblicos
nombrados o contratados son designados mediante actos administrativos por concurso, resolu-
ciones, responsables de ejecutar los diversos procedim ientos administrativos como parte de la
administracin pblica con el fin de brindar servicios a la persona y colectividad nacional.
2 Conceoto de empleado pblico

Se llama empleado pblico a la persona tcnica o profesiona l que presta su actividad para la
realizacin de los fines de inters pblico, cumplindolos de hecho o ayudando a su realizacin, a
cambio de ciertos derechos exigibles a la administracin. Comentando sobre la materia, diremos
que es verdad que el empleado pbl ico es un servidor tcn ico o profesional, con lo que estamos
aludiendo a otra relacin jurd ico-pblica.
Al respecto, Posada dice: "La naturaleza del Estado moderno a la vez representativo y tcnico,
esto es, fundado en el principio de la participacin en el Estado de todos los elementos individua-
les y sociales como en oposicin al criterio histrico patrimonia I y de privilegio, y en el principio
de la especial idad de los servicios determina una primera diferenciacin entre sus funcionarios
por virtud de la cual cabe distinguir entre funcionarios representantes y funcionarios empleados,
es decir, funcionarios para el ejercicio de las funciones polticas, en que ha de revelarse cons-
tantemente la opinin pblica y, funcionarios tcnicos, profesionales. Aquellos dan vida a las
grandes corporaciones del estado oficial, en donde se condensan las corrientes de op inin, al
organismo normal o reglamentado".
Por otra parte, la alusin hecha en la defin icin a los fines de inte rs pblico, excluye por in-
suficientes aquel los criterios cientficos que para definir del empleado.
5 c.,..,anl Anaya, DanltL (2007) Monval d d.,od,o adrunl>tolvo Sta f dlan, Lima, f dl!orial RODHAS SAC., p 158
57 Goodnov. francisco. derecho a dministrativo Comparado, AnJisis de los Sistemas Administrativos d e los Estados Umdcx,. Inglaterra, f ronda y Alemania.
T.11. Madri d s/fd,a.
11 101
Creen de r igor referirse "a la realizacin de los fines que al gobierno incumben". No todos
los que auxilian al gobierno en la real izacin de sus deberes son funcionarios, ni pueden ser
apellidados as por lo mismo, cal ificados de empleados pblicos. Tampoco es criterio atinado de
que el empleado pblico para serlo "ha de participar en el ejercicio de la autoridad" pues basta
sencillamente para que se merezca aquel nombre que rea lice actos tcnicos profesionales o de
gestin.
Con la definicin expuesta no solo caracterizamos a las autoridades y funcionarios propiamen-

te dichos sino tambin a los que se muestran con carcter de mayor subordinacin como agentes
de la autoridad, o auxil iares de los empleados facultativos.
En ltima instancia cuando nos referimos a que el empleado pblico presta sus servicios a
cambio de ciertos derechos exig ibles a la admin istracin se quiere significar que el empleo lo
mismo que la funcin pbl ica entraa una verdadera relacin jurdica ...
3 Distincin entre funcin y empleo

Los conceptos "funcin" y "funcionario" son conceptos de derecho pblico y no de derecho
privado. No obstante el gobierno puede contraer relaciones jurdicas privadas y tener consiguien-
temente empleados lo mismo que funcionarios. Hay pues que distinguir hasta donde sea posible,
el funcionario del empleado.
El mero hecho de servir a las rdenes del gobierno y en materia de inters pblico no consti-
tuye una funcin puede ser un empleo. El personal que trabaja para el Estado, puede clasificarse
desde muy diversos puntos de vista que deben tenerse en cuenta a la hora su rgimen porque,
en efecto estos difieren a veces en forma de ingreso y otras en rasgos tales como los entes a los
cuales sirven naturaleza de su relacin ramas a las que prestan servicios, etc. 58
4Estudiodoctrinaldelconceptodefuncionarioyempleado
Antiguamente el funcionario tena un carcter sacerdotal y guerrero, an en las denominadas
democracias como la de la repblica griega donde la respuesta del dador de la piedra preciosa y
de la urna utilizados para eleg irlos se consider como la ms segura man ifestacin de la voluntad
divina acentundose en la edad media el carcter militar del funcionario y teniendo el cargo la
condicin de accesorio del feudo, y por tanto, parte del patrimonio y susceptible de herencia.
En 1885 el notable escritor A. Batbie en su obra Droit Public et Administratif, sostiene que la
pa labra "funcionario" es una expresin genrica por la cual se designan todas las personas que
por algn ttulo estn encargadas de un servicio permanente general o especial de la adminis-
tracin del Estado, del Departamento o del Mun icip io. Este criterio es anlogo al del tratadista
italiano Meucci en su obra Instituzioni di Diritto Amministrativo, el cual es segu ido por el espaol
Cuesta Ma rin en su lbro Principios del Derecho Administrativo, sostiene que funcionario es la
persona encargada que desempea un oficio o cargo permanente de la admin istracin y el cual
t iene dos caractersticas fundamenta les:
a. La prestacin de la actividad en un servicio oficio o cargo.
b. El carcter permanente del servicio, oficio a cargo.
58 Gorco Tro,,ljano fo,, Jos Antonlo.(l 97q 1iotodo de dtted,o odmlnl~otvo. S- Ed. Madrid. ~ovislo d Oorodlo Pnvodo.T. 111, VI.
1 1 1 11
Segn Gaston Jeze, las caractersticas del funcionario son las sigu ientes:
a. El carcter permanente: normal, ordinaria del empleado, de la funcin conferida.
b. La consagracin de la actividad personal, al funcionamiento de un serv icio pblico
propiamente dicho. Agrega que lo que debe ser permanente es el empleo, no el
agente a funcionario.
No influye tampoco el gnero o la naturaleza de la prestacin, trtese de actos jurdicos

o materia les, de trabajos manua les a intelectua les ni la forma de ingreso: nombramiento
o eleccin ; ni el carcter voluntario ha forzado del ingreso aunque por regla genera l es vo-
luntario; ni el carcter remunerado a gratuito del cargo. Para Nezard, en su obra Elem ents
de Droit Public, funcionario es todo ciudadano que en ca lidad de delegado de la autoridad
pb lica , de empleado de agente a subagente ocupa en el servic io pblico un empleo per-
manente adh irindose a la jurisprudencia del Consejo de Estado. No bastan como crite-
rio de distincin la colaboracin al servicio pblico ni la natura leza de la prestacin, ni la
retribucin o sueldo o pensin, ni el ejercicio de autoridad, no siendo funcionarios los que
colaboran accidental o tempora lmente en un servicio pblico.
Para Maurice Hauriou, en su obra Precis de Droit Administratifet de Droit Public, funcio-
nario, empleado, agente o sub-agente es todo aquel que en virtud de un nombramiento por
la autoridad pblica, pertenece al cuadro de los empleos permanentes de un admin istrador
pb lico. Segn esta opin in los elementos del concepto de funcionario son :
a. El nombram iento por una autoridad pblica, a diferenc ia de los pases anglosajones
que admiten que los Funcionarios pueden ser elegidos por colegios electora les polti-
cos no diferenciando netamente las funciones administrativas de las polticas;
b. El carcter permanente del empleo.
Para Bonnard en su obra Precis Elementaire de Droit Administratif, funcionario pblico

es todo agente que interviene en un servicio pblico voluntariamente y por v irtud de em-
pleo permanente. En esta acepcin tres son los requisitos que distinguen a un funcionario
pb lico :
a) la prestacin de la actividad de un servic io pblico ;

b) el ingreso voluntario del agente en el servicio;
c) el ca rcter permanente del emp leo.
Segn esta opin in los tempora lmente ll amados a participar en el serv icio aunque pres-
ten su actividad por t iempo indeterm inado pero sin figurar en los cuadros del persona l de
servicio son agentes mas no fu ncionarios.
Sim ilar al concepto del acp ite anterior es el de Berthelemy, que en su obra Traite Ele-
mentaire de Droit Administratif, expresa que son funcionarios los que habiendo aceptado un
nombram iento de la administracin para un cargo determ inado colaboran de una manera
continua en la gestin de la cosa pblica. Para San ti Romano, en su obra Diritto Amministra -
tivo , el empleado o funcionario, es toda persona que voluntariamente se pone a disposicin de
una entidad pbl ica para la prestacin permanente profesional y estipendiada de su actividad 59
59 Co,vonto, Anoa, Oanto (200 7) Monud d dod,o o~lnlol'otvo. 5'- Edicin, l ima. f dijoriol I\OOHAS SAC., p. 162
11 121
En esta definicin se destacan tres elementos esenciales:

a) el ingreso voluntario,
b) el carcter permanente de la prestacin,
c) el estipendio por el servicio que presta.
En este concepto observamos que el estipendio es una nueva caracterstica en relacin con las
definiciones de los autores antes citados o sea, la remuneracin por el servicio.
Desde el punto de vista de Orlando, segn nos refiere en su obra Principi di Diritto Ad-
ministrativo, empleado es quien asume la obligacin de prestar su actividad al Estado, me-
diante una retribucin con cargo al Presupuesto, haciendo del servicio pblico u na profesin
dedicando permanentemente su actividad fsica e intelectual con el fin de obtener los medios
de subsistencia econmica.
Kammerer en su interesante monografa sobre la funcin pblica, segn la legislacin

alemana intitulada La Fonction Publique en Allemagne nos dice en la concepcin usual y
corriente que se considera funcionario, a toda persona q ue habiendo aceptado libremente
un nombramiento del Estado para un cargo determinado y para asegurar u n servicio pblico
permanente recibe un sueldo anual pagadero por una caja pblica . En la opinin de Laband,
en su obra Le Droit Public de L Emp/re Al!emand, al funcionario caracteriza su relacin de
vasallaje porque ingresa voluntariamente al poder de este, con los deberes de servicio de
obediencia, fidelidad, etc., siendo el deber reciproco del Estado el protegerlo y a pagarle una
remuneracin por sus servicios.
Como observa este autor alemn, establece que al vasallaje se anula el ingreso voluntario
y la subordinacin del funcionario al Estado.
El alemn Orro Mayer, en su obra Le Droit Administratif Allemand, establece como carac-
tersticas del f uncionario pblico las siguientes:
a . La prestacin de la actividad en una funcin pblica .
b. El consentimiento de la persona llamada a prestar el servicio.
c. El objeto indeterminado de la obligacin de servicio.
Despus de haber recogido los conceptos europeos, encontramos la opinin del japons Y.
Oda, en su obra Principe le Droit Administratif du Japon, quien enfoca el concepto de funcionario
desde el punto de vista formal y desde el punto de vista material.
Desde el punto de vista formal, son funcionarios del Estado los designados o nombrados,
segn las formalidades establecidas por el estatuto de los funcionarios.
Desde el punto de vista material, son funcionarios los individuos que en virtud de eleccin
especia l del Estado, tienen la obligacin de desempear fielmente una funcin pblica, cuyo
servicio no ha sido determinado cuantitativamente.
De acuerdo con esta definicin las caractersticas del funcionario son:

a. La designacin, nombramiento o eleccin especia l.
b. El deber de fidelidad.
c. La sujecin o la obligacin de servir en una funcin pblica.
11 131
d. Servicio indeterminado en una categora de negocios.
Como se observa no son elementos esenciales del concepto ni el sueldo, ni la duracin del
servicio, ni el ejercicio del poder pblico, aunque los dos primeros elementos son ordinarios por-
que se presentan en la mayor parte de las funciones, solo encontrando como singular el trmino
de fidelidad.
5 Diferencia entre funcionario y empleado pblico

Variedad de criterios se ha expresado respecto al funcionario y al empleado pa ra diferenciar-
los, entre los cuales destacan los anotados por Gabino Fraga en su obra derecho administrativo y
esto ha motivado que nosotros hayamos tratado por separado cada uno de dichos temas. Entre
las opiniones referidas anotamos las siguientes:
l. Se ha considerado que el criterio que distingue a los funcionarios de los empleados es
relativo a la duracin del empleo y que mientras que los funcionarios son designados, los
empleados t ienen el carcter de permanentes.
Este criterio en realidad no da ninguna base para hacer la distincin pues bien, pueden
encontrarse entre lo que se llama funcionarios, algunos tienen la misma permanencia
que los empleados.
2. Se recurre al criterio de la retribucin para fijar la distincin. considerando que los funcio-
narios pueden ser honorficos, en tanto que los empleados son siempre remunerados.
Tampoco este criterio parece decisivo, puesto que en ningn rgimen como el nuestro
todos los servidores pblicos gozan de una remuneracin.
3. Tambin se sea la como criterio para distinguir a los funcionarios de los empleados
la natura leza de la relacin jurdica que los vincula con el Estado. Si la relacin es el
derecho pblico entonces se t iene al funcionario ; si es de derecho privado se tiene
al empleado.
Como ms adelante vamos a ver la relacin de la funcin pblica de los empleados
es por su natura leza de derecho pblico, y por lo tanto el criterio de distincin es
in adm isible.
4. Se ha dicho que los funcionarios pblicos son los que tienen poder de decidir y orde-
nar, en tanto que los empleados son meros ejecutores.
Esta distincin como se ve se confunde con la de autoridades y de auxiliares que ya
se ha expuesto .
Sin embargo, creemos que la nocin de funcionarios no se confunde completamente
con la de autoridad, pues tendremos oportunidad de sealar que mientras que todos
los funcionarios son autoridades no todas las autoridades son funcionarios.
S. Se ha recurrido al criterio de considerar como funcionario. a aquel que tiene sealadas sus
facultades en la Constitucin o en la ley y empleado al que las tiene en los reglamentos.
Como dejamos indicado al hablar del origen de la competencia todos los rganos de la
administracin deben tener sealadas sus atribuciones en una ley de carcter material
sin que la distincin desde el punto de vista formal signifique facultades diversas que
sean motivo bastante para hacer una distincin como la que se trata de consignar.
6. Por ltimo, se ha sealado como una distincin entre el concepto de funcionario y el
de emp leado, la de que el primero supone un encargo especial transmitido en prin-
cipio par la ley que crea una relacin extrema que da al titular un carcter represen-
tativo. Mientras que el segundo solo supone una vinculacin interna que hace que su
titu lar solo concurra a la formacin de la funcin pblica.
11 141
Consideramos que este criterio es el que corresponde realmente a la idea consignada

en nuestras disposiciones legales y aunque fuera de los preceptos antes sealados que
solo enumeran a los altos funcionarios no existe ninguna otra disposicin legal expresa
que seale las diferencias entre un funcionario y un empleado por lo que creemos que de
hecho se pueden separar los servidores pbl icos que tienen ese carcter representativo,
de todos los que son simplemente auxiliares de el los.
6 Caractersticas del funcionario o empleado pblico

Segn lo expuesto ll egamos a resumir que las caractersticas del funcionario son:
l . La prestacin de la actividad en un servicio pblico.
2. El carcter permanente del cargo.
3. El carcter permanente del funcionario.
4. El nombramiento por autoridad pblica.
S. El ingreso voluntario en el servicio.
6. El sueldo.
7. La relacin del vasallaje.
8. El objeto intermedio del servicio.
9. El deber de fidel idad.
10. El origen leg islativo del cargo.
Pero, precisando aun mejor el conjunto de elementos que deben concurrir para calificar al
funcionario o empleado pblico, sealaremos los siguientes :
l. Existencia de un servicio pblico .
2. Existencia de un cargo en dicho servicio.
3. Carcter permanente del cargo.
4. Prestacin del servicio por la admin istracin pblica .
S. Carcter estable de la designacin del ind ividuo que ha de desempear el cargo, aunque
no sea permanente en el mismo.
De esta suerte, entenderemos genricamente como funcionario o empleado pblico, a toda

persona designada con carcter estable, que presta su actividad en un cargo permanente de un
servicio pblico, realizado por la administracin pbl ica.
Como se puede apreciar, luego del estudio exhaustivo que hasta aqu hemos rea lizado, se
trata de una cuestin muy debatida en la doctrina del derecho administrativo, sin embargo,
sealaremos separadamente por razones metodologas las distinciones entre las acepciones del
empleado y funcionario.
7 Clasificacin de los funcionarios o empleados pblicos

7. 1. Desde el punto de vista de la naturaleza de la relacin de servicio
l . Personal con relacin unilateral sometida al derecho pblico (funcionarios pblicos),
personal sometido al derecho del trabajo (trabajadores), bien de manera total o par-
cial, personal contratado de derecho pblico y contratado de derecho civil.
11 151
2. Los funcionarios pblicos se dividen en:

Funcionarios pol ticos
Funcionarios honorarios
Funcionarios profesionales o de carrera
Funcionario de empleo, que a su vez se dividen en interinos y eventuales.
7.2. Desde el punto de vista de la permanencia en el servicio

Personal inamovible
Personal seudo-inamovible
Personal amovible
7.3. Desde el punto de vista de las normas de nombramiento

Personal con nombramiento de decreto
Personal con nombramiento de orden ministerial.
Personal con nombramiento mediante formas inferiores o distintas, sobre todo si proceden
de entes pblicos menores de cualqu ier esfera del ordenam iento.
7.4. Desde el punto de vista del procedimiento de seleccin

Personal seleccionado mediante oposicin pura. Persona l asumido mediante concurso -
oposicin persona l adm itido mediante concurso.
Personal admitido mediante pruebas de aptitud.
Personal asum ido sin utilizar los procedimientos anteriores.
7.5. Desde el punto de vista de la formacin preconstitutita del personal

Personal al que se le ha exigido ttulo de enseanza superior; bien general o especfico.
Personal al que se le ha exigido ttulo de grado medio o inferior.
Personal al que se le ha exigido ttulo alguno.
7.6. Desde el punto de vista de la formacin inmediata a la seccin

Personal asumido tras un periodo en escuela especial o en centros de la propia adminis-
tracin.
Personal admitido sin pasar por la escuela especial o centros adm inistrativos.
7. 7. Desde el punto de vista de la constitucin de la relacin al servicio

Personal asumido directamente, con o sin prueba de seleccin, y que desempea el puesto
con plenitud de derechos y obligaciones a el inherente.
Personal asum ido en periodo de prcticas.
Personal asumido en prcticas y, adems, con un periodo de pruebas. Personal asumido
sin periodo de practica, pero si de prueba.
Personal aspirante.
7.8. Desde el punto de vista de las funciones a desarrollar y del puesto de trabajo
l . Personal especia l, incluido en cuerpo o no.
2. Personal de la adm inistracin general, tcnico, adm inistrativo, auxiliar y subalterno. 60
Es un trabaj o delicado establecer diferencia doctrinal entre funcionario y empleado, la cual vara de
acuerdo a los cd igos y estatutos de estos servidores, segn los lugares donde se les utiliza.
60 Cabrro Vo,qu r., MorcoAnton,o, Gulnlono Vrvonco, Roso.(1 9 8 5) .,t oducd6n al E,tvdo d lo Fun6n Pul,/Jco. f d,dono< SAGSA, .
11 161
Para unos, funcionarios abarca todas las categoras de personas que concurren a la prestacin
de los servicios pblicos.
Para otros, el concepto es especfico, distinguiendo entre funcionario propiamente dicho y em-
pleo. Para no pocos, el vocablo funcionario se reserva para cal ificar a los gobernantes, y la frase
empleado se util iza para determ inar a los que ya hemos llamado funcionario, diferencindolos
as de los gobernantes.
Con el objeto de establecer una teora positiva haremos un estudio doctrinal sobre la mate-
ria, exponiendo los distintos criterios de los ms notables tratadistas para sealar as y separar
despus las caractersticas del concepto de funcionario y el concepto de empleado y consecuen-
temente precisar diferencias y observar lo que conviene a nuestro pas, con su respectiva critica
a tales nociones. 6 1
8 Derechos del empleado pblico

8.1 . La inamovilidad es uno de los derechos caracterizados del empleado pblico
Es de rigor mantener la inamovil idad de los empleados. Coincidiendo con Stein no puede ser
depuesto el empleado por la voluntad del gobierno sino despus de resolucin meditada que
ponga trmino al expediente de destitucin o mejor al procedimiento jud icial; la inamovilidad del
empleado no puede ser una palabra vaca de sentido la misma administracin pbl ica debera
estar interesada porque la permanencia del empleado en el cargo a base de indudable respon-
sab il idad fomentara con la experiencia . Las aptitudes del nombrado; porque esa permanencia
vendr a ser condicin de moralidad en el desempeo del serv icio pblico que le esta encomen-
dado; porque el nepotismo en la administracin pblica dejar el paso a la idoneidad y moralidad
del empleado y no vendr a ser una verdadera plaga en los desenvolvimientos de la vida de las
sociedades polticas. Esto entre tanto sea desempeando el cargo fiel y eficientemente de lo que
se deducir una inamovilidad absoluta o una inamovil idad relativa.
8.2. La retribucin del empleado debe comprender algo que represente el pasado, el
presente y el porvenir
l. Respecto al pasado los gastos de ca rrera, deben encontrar una compensacin en la retri-
bucin en forma de amortizacin del capital invertido en esa carrera .
2. En cuanto al presente, el servicio debe retribuirse segn la intensidad de la funcin y el

trabajo que su desempeo ocasione. As un empleo pblico, que absorba casi toda la ac-
tiv idad del que le ocupa debe retribuirse en cantidad distinta que la que hubiera de darse
si se dejase al funcionario profesiona l, en situacin de poder aplicar su misma actividad
en trabajos similares.
3. El porven ir del empleado no debe ser enigma para l, y ello hace o que la retribucin sea
en este sentido, tal que permita no solamente que el empleado atienda decorosamente a
sus necesidades y las de su familia, sino la formacin de un fondo de ahorro, o en su de-
fecto se complete con haberes pasivos. De esta suerte se evitaran las cond iciones de infe-
rioridad econm ica en que el empleado se encuentra frente al industrial o comerciante .
61 MOl~Tfl~EGRO, Molin o. {1983) Dd,o o'*nlnto#vo l. limo, Ed. Antora.
11 171
La retribucin al empleado se cumple unas veces directamente a dicho empleado pblico,

por lo cual recibe esta forma de retribucin el nombre de honorarios; otras veces el empleado
que maneja fondos percibe un tanto por ciento de lo recaudado mediante su intervencin, por
ejemplo en el cobro de multas. Otra manera de ser retribu ido es mediante el sueldo el cual esta
fijado en el Presupuesto de la Repblica. Tambin existen las dietas que no tienen el carcter de
permanentes. Las indemn izaciones, que implica el desembolso hecho por el empleador para el
caso de desempleo. Tambin los gastos de representacin, residencia y viajes, deben ser indem-
nizados. La gratificacin como servicio extraordinario se supone igualmente debe ser abonada
escrupulosamente.
8.3. Le corresponde, adems, honores y consideraciones que deben serle concedidos

por el rango que ocupa en la vida social
Siendo de notar que este aspecto de sus derechos, es nota caracterstica de la j erarqua de la
administracin, y revela el grado que ocupan en la escala administrativa.
11 181
1. lA qunes se les conoce como funcionarios de la adminstracin pblica?
2. lQu comentario le merece la disolucin del INAP?
3. ,Por qu se dice que el derecho administrativo y la administracin pblica

se complementan?
,
EXPLORACION ON LINE

http://www.peru-global.com/2008/05.tley-del-servicio-civil-y-la-gerencia.html, ley del servicio civil y la gerencia
pblica. 3 1de mayo de 2008.
http://www.clad.org.ve/siare/innotend.t1aboraJ/peru/peru 12.pdf "Anlisis comparado de las relaciones laborales
en la administracin pblica latinoamericana" . CLAD, 2002 Per Estudio elaborado por Jos Alberto Bonifacio
y Graciela Falivene, por encargo del BID.
11 191
Lectura
La administracin consultiva y
la administracin de control
Autor : Ram n M a teo Martn
l. Int rod uccin

El sistema de la administracin napolenica conoce como uno de sus pilares
b sicos la distincin entre rganos activos, deliberantes y consultivos. La idea, to-
mada de S1yes, la repetira en Espaa O livan: "Para deliberar como para uzgar
son buenos los muchos, para ejecutar, uno solo".
En los antiguos regmenes no se conceba ms que uno administracin en lo que

exista un hombre solo, al que se encargaba de decidir y e jecutor, o una asamblea
de tal manero que el poder ejecutivo no ero confiado a nadie en particular.
Esto se ve perfectamente claro en lo organizacin odmtn1strotiva espaola pre-

constitucionol, donde aparecen una sene de consejos con confusin de funciones
ejecutivas y asesoras, lo q ue alguien ha llamado s1nod1orqua; as los conseos reales,
el Consejo de Castilla, el Conseo del Reino, etctera.
Era preciso articular los relaciones entre los rganos activos, consultivos y deli-
berantes que prev el esquema napolenico. Lo s posibilidades de la articulacin
son varias: o bien el jefe d ispone de su propio aparato asesor o bien se integra en
el propio Consejo que le asesora, y en cuyas decisiones l mismo participo, o bien
el Conseo se coloca independientemente, y el jefe se di ri ge a l de una manera
formol paro pedir dictamen. A la primera de estas articulaciones posibles respon-
den nuestras secretarias generales tcnicas, que ya con carcter general para la
administracin del estado consagra el artculo l 7 de la Lofage. Al segundo sistema
de articulacin, los consejos i nteriores de los Ministerios, y al tercero responden el
Conseo de Estado, el C onsejo Econmico, Social, etctera.
En nuestros das, aunque el esquema napolenico sigue vigente, pueden apre-

ciarse en la administracin consultiva los s1gu1entes rasgos: aumento casi 1nf1n1to
de rganos asesores y especializacin de sus toreos frente a la solucin inicial de
un solo conseo con facultades generales y valoraci n fundamentalmente jurdica;
a paricin de cuerpos asesores vinculados a un solo ministerio; entrada en los r-
ganos colegiados de representaciones muy amplias y diversas, lo que, con ciertas
venta jas, sacrifico coherencia y eficacia; carcter mixto de estos colegios entre asesor
y coordinador; obsolescencia de muchos de los o rganismos asesores y despegue
11201
1ndepend1ente de la administraci n activa transformaci n de los dictmenes y con-

sultas en mero trmite y peso dec1s1vo de las opiniones de los experto s incorporados
a la ad m1n1strac1n activa, que ven en los rganos colegiados a menudo ms un
instrumento de persuasin que de informacin; en def1n1t1va, a la vieja conf us1n
entre decisin y ejecucin.
11. El consejo de Estado: organzacin y comp et en cias
El conse10 de Estado espao l, aunque en algn momento de su evolucin evoque

la figura de los antiguos consejos reales, al menos en cuanto a su denominacin
se refiere, co nstituye un trasplante a nuestro terreno del Consejo de Estado francs
creado por Napo len. Aparece primero en la Constitucin de Bayona, y luego en
las C ortes de C diz. Sufri durante el siglo XIX los avatares de la movida y fl uctuan-
te vida poltica de aq uel periodo, en el que es a men udo una de las piezas claves
de los programas polticos. Tuvo, como su p redecesor francs, tambin funciones
1udiciales, pero a diferencia de este, las pierde en 1888 y definitivamente en 1904,
al inco rporarse la 1uri sd1ccin contenciosa a tribunales independientes vinculados a l
Tribunal Supremo.
El momento actual del Conseo de Estado no es de los ms fulgurantes de su

historia, habiendo acusado de lleno el impacto de los factores antes enunciados, a
los que debe aadirse la competencia con los rganos consultivos o asesores propios
de las comunidades autnomas. Pese a todo, el consejo de estado ha venido siendo
el supremo rgano consultivo de la administracin, aunque la constitucin en el
Artculo l 0 7 alude o que es el supremo rgano consultivo del gobierno. De acuerdo
con este texto constitucional, lo ley Orgnico 3/1980, de 22 de obnl, ha regulado su
composicin y competencias, que complementa el RO 167 4/1 980, de 18 de julio,
por el q ue se aprob su reglamento orgnico. Actualmente, se estructuro en Pleno,
Comisin Permanente y Secciones.
Integran el Conse10 de Estado en Pleno:
l. El presidente, los consejeros permanentes y el secretorio general.
2. Diez consejeros notos, reseados en el artculo 8 de la ley.
3. Diez consejeros libremente designados por el consejo de ministros entre las

personas q ue renan las condiciones exigidas por lo ley.
Componen lo Comisin Permanente del Conse10 del Estado el presidente, los Con-
se1eros permanentes y el Secreta no General. El Conse10 de Estado funcin o dividido
en secciones. Entre los secciones se distribuyen los asuntos segn los Mi nisterios de
que procedan, o segn su naturaleza en la formo que se determine por Orden de
lo Pres1denc1a del gobierno.
Al servicio del Consejo de Estado existe un cuerpo especial de funcio narios, los
letrados del Consejo de Estado, que desempean las funciones de estudio, prepara-
11211
c1n y redaccin de los proyectos de informe sobre los asuntos que sean competencia
del Conseo. Este cuerpo fue refundido junto con otros en el Cuerpo Superior de
Letrados del Estado, siendo declarada 1nconstituc1onal esta refu ndicin par sentencia
del Tribunal Const1tuc1onal de 11 de un10 de 1987, por entender que vulner el
Artculo 81 del texto fundamental.
El Consejo de Estado emitir dictamen sobre cuantos asuntos sometan a su consulta

el gobierno o sus miembros, las Comunidades Autnomas a travs de sus presiden-
tes y las corporaciones locales par conducto del presidente de la correspondiente
comun1dad-autonoma y a travs del ministerio para las administraciones pblicas
(Art. 48 LRBRL), en tanto en el mbito autonmico no se constituyan sus rganos
consultivos (STC 204/1992, de 26 de noviembre [RTC 1992, 204]).
El pleno deber ser consultado preceptivamente en relacin con u na sene de temas
que la ley e numera, entre los que se incluyen los decretos legislativos, anteproyectos
de leyes en eecuc1n de tratados 1nternac1onales, transacciones jud1c1ales y extrau-
d1ciales de los derechos de la hacienda pblica, etctera.
La Comisin Permanente deber ser consultada, entre otros, paro los siguientes
asuntos: reglamentos o disposiciones de carcter g eneral q ue se d icten en ejecucin
d e las Leyes, as como sus mod1f1cac1ones; impugnacin d e d1spos1ciones de las
Comunidades A utnomas ante el Tri bunal Constitucional; confli ctos de atribuciones
y cuestiones de competencias; rec ursos admin1strat1vos de rev1s1n; de ofic10 de las
disposiciones y de los actos administrativos; nulid ad e interpretacin de concesiones
y contratos.
Lo ausencia de este trmite, salvo que el procedimiento terminase en ley, es invo-

lidonte del acto o d isposicin fi nal.
La forma normal de pronunciarse el Consejo de Estado es el dictamen. El Consejo

de Estado, adems, puede elevar al gobierno las propuestas que uzgue oportunas
acerca de c ualquier asunto de inters general o buen orden de la adm1nistrac1n q ue
la prctica y experiencias de sus funciones le sugieren (mociones). Como se ve, dos
son los modos de manifestacin del Conseo d e Estado; la mas norma l y corriente
es el d ictamen, y la menos usada, la mocin.
111. El consejo econmica y social

El Artculo 131 .2 C E prev la creacin de un conseo, cuya composicin y funcio-
nes se desarrollaran por ley. La ley 21 /1991, de 17 de junio, ha creado el consejo
Econmico y Social c um pliendo as ese ma ndato (aunque paradjicamente en su
exposicin de motivos no se alude a d icho p recepto constitucional).
Se trata de un rgano consultivo del gobierno en materia socioeconmica y labora l,

configurado como un ente de derecho pblico de los previstos en el Artculo 6 .5 Del
real decreto legislativo l 091 /1988, de 23 de septiembre, con personalidad urdica
propia y plena capacidad, autonoma orgnica y funciona l para el cumplimiento de
11221
sus fi nes, estando adscrito al M1 n1sterio de Trabao y Segundad Social. D icho consejo
estar integrado por 6 1 miembros, 1nclu1do su presidente (este ser nombrado a
propuesta conunta d e los m1n1stros de traba jo y seguridad social y de economa y
hacienda, p revia consulta a los grupos d e representacin q ue integran el consejo,
d ebiendo contar con el apoyo de, a l menos, dos tercios de sus miembros) .
D e ellos 20 compondrn el grupo primero en representacin de las organizaciones

sindicales 20 el grupo segundo, en representacin de las organizacio nes empresa-
riales, y 20 el grupo tercero, correspondiendo d e ellos tres al sector agrario, tres al
sector martimo-pesquero, a consumid ores y usuarios, cuatro al sector de eco no ma
social, siendo los 6 restantes expertos en las materias competencia d el Consejo.
El mandato de los m iembros d el conseo ser de cuatro aos, renovable por

penad os de igual duracin.
El Consejo funcionara en Pleno, Comisin Perma nente y Comisiones d e trabajo.
Son funciones del m ismo :
d. Emitir d ictamen con carcter preceptivo, sobre:
e. Anteproyectos de leyes del estado y proyectos de reales decretos legislativos que

regulen materias socioeconm1cas y laborales, y proyectos de reales decretos
que se considere por el gobierno que tienen u na especial trascendencia en
la regulacin de las indicadas materias (se excepta expresamente de esto
consulta el anteproyecto de ley de presupuestos generales del estado).
Anteproyectos d e ley o proyectos de d1sposic1ones adm1nistrot1vas que afecten a la

o rganizacin, com petencias o funcionamiento d el consejo separacin d el presidente
y secretario general y cualquier otro asu nto que, por p recepto exp reso d e una ley,
haya que consultar al consejo.
l. Emitir dictamen, con car cter facultativo en los asuntos que se sometan o
consulta del m ismo por el gobierno de la Nacin o sus miembros.
2. Elaborar, a solicitud del gobierno o de sus m iembros, o por propio in1ciat1vo,

estudios e informes que, en el morco de los intereses econmicos y sociales
que son propios de los interlocutores sociales, se relacionen con los materias
que indico el apartado 1.3 del Artculo 7 de lo ley.
3. Regular el rgimen d e o rganizacin y funcionamiento internos d el consejo de

acuerdo con lo p revisto en la indicada ley.
4. Elaborar y elevar anualmente al gobierno, dentro de los cinco primeros meses

de cado ao, una Memoria en la que se expongan sus cons1derac1ones sobre
la s1tuac1n socioeconm1ca y laboral de lo naci n.
Tomado de (2005) Ma,uo/ de derechoAdm,ns1frotNo. Modnd. Aronzad1, S.A. Tomo 1, p. 141- 145
11231
1. ,cules son los requisitos para ser nombrados en la Administracin pblica?
2. Redacta una solicitud dirigida a una institucin estatal, con algn requeri-
miento personal.
11241
AUTOEVALUACIN N 5
1.- Son funcionarios y servidores pblicos:
a. El presidente de la repblica, los parlamentarios, los ministros

b. El presidente regional, los alcaldes, los vocales supremos
c. Todos los mencionados
2.- Los Funcionarios Ministros de Estado, gozan de estabilidad laboral cuando son
nombrados por Concurso.
a. Verdadero
b. Falso
3. Uno de los requisitos para ingresar a la carrera admin istrativa es ser ciudadano
peruano en ejercicio.
a. Sr
b. No
4. Para la sancin de amonestacin se requiere proceso administrativo disciplinario.
a. S
b. No
s.- lQuin tiene mayor jerarqua entre los altos funcionarios del Estado?
a. Los ministros
b. LosmiernbrosdelJ .N.E
c. El Tribunal Constitucional
d. Los vocales supremos
e. Todos los mencionados t ienen la misma jerarqua
6. Los trabajadores pblicos regulados por el Dec. Leg. N 276 tienen estabilidad
laboral
a. S
b. No
7. Los trabajadores pblicos regulados por el decreto Legislativo N 728 adquieren

contrato indefinido a partir de:
a. Un ao de contrato
b. Tres aos de Contrato
c. C inoo aos de Contrato
11251
8. Los funcionarios y servidores pblicos, tienen el deber de responder de sus ac-

tos administrativos realizados en el ejercicio del cargo hasta:
A . Tres aos luego de haber dejado el cargo

B. C inco aos luego de haber dejado el cargo
C . Diez aos luego de haber dejado el cargo
9. El nombramiento de los funcionarios y servidores pblicos se hace por:
a. Voto popular, designacin directa. por concurso

B. Por concurso, por encaro, por ruego
C. Por licitacin, por concurso, por aclamacin.
Re s pue s ta s de contro l
1e, 2 b, 3 a, 4 b, 5 e, 6 a, 7 e, 8 e, 9 a
11261
s e X t a
administrativos?
'No dejar de administrar justicia. por defecto o deficiencia de la ley. en tal caso, deben aplicarse los
principios generales del derecho preferentemente, los que inspiran el derecho peruano"
,Qu es ti acto adminirtrativo1

,Cules son los elem e1tos del acto ad inistrativo1
,C,les so1 las formas de los actos administrativos u1ilaterales1
,Qu es la 111lidad del acto administrativo!
,En qu consisten los actos administrativos bilaterales o aultilaterales1
COM PETENCIAS
Al concluir la presente Unidad el participante deber:

Conoce un acto administrativo
Comprende el rgimen normativo del Estado
Resalta la importancia de la facultad discrecional del funcionario
pblico.
Valora y respetar la jerarqua de las normas.
CONCEPTOS CLAVE
Acto administrativo, elementos del acto administrativo, efecto s del acto

administrativo , eficacia del acto adm inist rativo, nulidad del acto administrativo
11 281
,
L e e e o n 1 1
LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
La normatividad del Estado:Conceptoyclasesdelosactos

ad ministrativos62
1. Concepto
Cuando el acto j urdico lo realiza una entidad estatal o un funcionario pblico, surge
el concepto de acto o decisin administrativa, la cual se puede definir como toda ma-
nifestacin de voluntad, general o especial, de una entidad estatal, de un funcionario o
autoridad competente, en ejercicio de sus funciones, que producen efectos de derecho
respecto al Estado o a particulares en el mbito de su autoridad y responsabilidad,
susceptibles de impugnacin administrativa o judicial segn el caso.
El artculo 1 de la ley del procedimiento administrativo general N 27444, define al

acto administrativo como, las declaraciones de las entidades que en el marco de normas
de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses,
obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situacin concreta .
Hay ot ros conceptos que definen el acto administrativo. Rafael Entrena Cuesta, por
ejemplo, dice que el acto administrativo puede definirse como un acto jurdico realiza -
do por la administracin con arreglo al derecho administrativo. Michel Stassinopoulus,
profesor de la Escuela de Ciencias Polticas de Atenas, afirma que el "acto administrativo
individual es un acto j urdico que depende del derecho administrativo".
62 Patrn Fouro, Pdro y Patrn Bdoyo, Pdro. (2004) Otr.d>o odmin;,tclvo y odmJnfotoAvo pib//co.., ,,/ Ptr. 8vo. Limo, GllJLEY. p. 263-281
11291
Para el Dr. Alberto Ruiz Eldredge, el acto administrativo una decisin o expresin de voluntad
de un funcionario o ente colegiado de la administracin pblica que ejercitando las funciones
que le son propias, crea, genera, mod ifica o extingue un derecho o intereses determinados; o
tambin establece una normatividad administrativa". 63
De lo expuesto, concluimos que para que el acto jurdico sea adm inistrativo es necesario, in-
defectiblemente, que lo realice la administracin pblica a travs de sus funcionarios investidos
de autoridad. Es decir, que se haya producido en cualquiera de las entidades del Estado, que
comprende: los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; los organismos pblicos descentraliza-
dos y autnomos; los gobiernos locales y regionales.
Tambin debemos resaltar que la diferencia fundamenta entre el acto administrativo y el acto
jurdico de derecho privado, consiste en el hecho de que el acto adm inistrativo es el ejercicio de
la potestad pblica, lo que confiere un elemento fa lta en el acto privado.
Leyes orgnicas y
Acto leg islativo o rdina rias
(norma leg islativo) Resoluciones
- Congreso leg islativas
Decretos legislativos,
Acto adm 1nistrat1vo Supremos y de urgencia
A c t o Decisiones
(Normas Resolucin suprema,
Ju rdico y normas
Adm inist rativas) M inisterial y directora!.
Estata l del Estado
- Gobierno aentra l- Resolucin jefatura !
1nformes Tcnicos
Decisin de simple Oficios
trmite M emorndos
Providencias
Una decisin pued e emanar de un rgano admin istrativo es autoridad o de un rgano

que pertenece a una autoridad competente. Todo rgano que pertenece a una autoridad
administrativa es un organismo administrativo.
Son rganos administrativos los que se encuentran inclu idos en la jerarqua administrativa, es
decir en el sistema de las autoridades que detentan el ejercicio del poder ejecutivo, como son el
Jefe del Estado, los Min istros y dems autoridades adm inistrativas: Directores, jefes de Div isin,
de Departa mento, de Seccin, etc.
JI. Clases
Como se desprende de las definiciones indicadas en el punto anterior, en el acto jurdico hay
una persona que tiene la facultad de decidir una situacin ya sea en forma persona l o de mutuo
63 Patrn , fouro y Patrn B.doyo. (2()().1) Oo,oc/,o oahtmlrofvo y o'*nlnl,rodl:n pU.lico en o/ Perv. Ed,toriol: Judico Gr11.., E.I.R.l , p. 263
11301
acuerdo con otra . Ahora bien, si trasladamos este concepto al mbito administrativo, la persona
jurdica que manifiesta su voluntad con efectos administrativos es una autoridad oficial o de
gob ierno cuya decisin, en un asunto particular t ienen carcter unilatera l y obligaciones de su
cumplimiento. En cambio, hay otros actos en las que intervienen por una parte la autoridad ofi-
cial y por otro un organismo esta ta I o una persona natura I o jurdica, con obligaciones y derechos
recprocas, tales son los actos blaterales o multilaterales.
Entonces tenemos que los actos administrativos se dividen en dos clases: unilaterales y bila-
terales o multilaterales ( contratos administrativos)
1 . Unilaterales
Son los actos admin istrativos propiamente dichos, es decir, realizan los funcionarios en ejer-
cicio lega l de su autoridad oficial como representante del poder pblico.
a. Formas
Los actos administrativos unilaterales presentan las sigu ientes formas:
a. l . Unipersonales, cuando los expide una sola autoridad administrativa.
a.2 . Institucionales, cuando los expiden rganos colegiados, una municipalidad, el Jura-
do Nacional de Elecciones, etc.
a.3 . Simples, si se refiere al caso de una sola persona.
a.4. Plurales, si se refieren a dos o ms personas; son las llamadas resoluciones colec-
t ivas.
a.5. Normativos, cuando se dictan normas de carcter general o reglamentarias. Son

los decretos supremos o resoluciones supremas. Estos decretos pueden requerir o
no la aprobacin del Consejo de Min istros, segn la importancia del asunto, en uso
de la facultad conferida por los artculos de la Constitucin con las lim itaciones y
restr icciones, que en se sealan . En uno u otro caso, los firma o rubrica el presi-
dente de la Repblica con la refrendacin de uno ms Ministros de Estado. Rigen
desde, el da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial "El Peruano".
a.6. Resolutivos, son aquel las que resuelven casos especficos o expedientes. Pueden
ser "Resoluciones Supremas" si las rubrica el presidente de la Repblica y las re-
frenda un Ministro. Son "Resoluciones ministeriales", cuando las firma el min istro.
Son "Resoluciones directorales" las que llevan firma de un director; las " Resolu-
ciones j efaturales", si llevan firma de un jefe de organismo. Rigen a partir de su
publicacin o trascripcin, segn el caso (Decreto Legislativo 560)
a. 7. Los actos admin istrativos j urisdiccionales, son los que dictan los rganos adminis-
trativos jur isdiccionales o de juzgamiento.
Ejemplo: t ribuna l fiscal , de aduanas, etc.
11 3 11
a.8. Los de trmite, que se utilizan para darle impulso a un exped iente o sustanciar un
reclamo adm inistrativo. Tales son: los informes, los oficios, los memorndum; las
providencias administrativas o provedos.
b. Autoridades competentes
Los actos administrativos, segn la materia o rango, pueden ser expedidos por:
El presidente de la Repblica.
Los m inistros de Estado y los vice-min istros.
Los directores, gerentes, prefectos, jefes de organismos autnomos y descentralizados.
Los gobiernos locales y regionales.
Tambin se producen actos administrativos en el Poder Legislativo y en el Poder Jud icial.
Asimismo, el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Naciona l de Procesos Electorales,

el Contralor Genera l de la Repblica, etc.
c. Caracteres
Los Actos Administrativos Unilaterales t ienen los sigu ientes caracteres:
Debe considerarse su aspecto jurdico-legal.
Su aspecto formal; redaccin, firmas de las autoridades competentes; registro en nme-

ro y siglas, foliacin.
Son obligatorios, para el mbito que corresponde (sectoria les o internos).
Pblicos; deben publicarse o transcribirse, en su caso, salvo documentos especficamente

reservados, por razones de seguridad nacional previamente determinados.
Necesariamente son escritos.
Son impugnables, en la forma y procedim ientos previamente sealados.
Permanentes, salvo excepciones de duracin determina
d. Rgimen normativo del Estado en el Per
Se inspira en el princip io de la legal idad que es uno de los sustentos del Estado de dere-
cho. La lega lidad es la conformidad con el derecho normativo v igente, el cua I debe regir todos
los actos y decisiones del poder pblico, por intermedio de sus funcionarios competentes y
segn las formal idades y requisitos que, para cada caso, la Constitucin y las leyes comple-
mentarias establecen y exigen, para su plena val idez. Con este enunciado esencial: La cabal
113 21
existencia de la norma, su adecuado conocimiento y divulgacin, su acatamiento y estricto

cumplimiento por todos.
Las decisiones y actos que realizan los funcionarios pblicos en el ejercicio legtimo de sus
funciones y atribuciones, constituyen el sistema normativo estatal , en todos y cada uno de
organismos y entidades que integran el sector pblico nacional.
Todo ese conjunto de normas debidamente jerarqu izados tiene por objeto fundamental
cumplir con los fines del sector pblico que son la razn de ser y de actuar del Estado.
Tales decisiones se concretan, diaria mente, a travs de llamados actos legislativos y actos
administrativos, segn su fuente de exped icin y aprobacin.
El diario oficial El Peruano es el peridico que se encarga publicar las normas legales. El
rgimen normativo se expresa, grficamente, en la conocida pirm ide de Kelsen que vere-
mos luego64
d .1 Principios de prelacin normativa
d .1.1 Principio de constitucionalidad
Las normas del texto fundamental tienen supremaca sobre otra norma del sis-
tema, por lo que cuando una norma de inferior jerarqua se le oponga de alguna
manera, se aplicar la norma Constitucional sobre aquella (Artculo 51).
Este principio se cumple de dos formas:
1. La no aplicacin de la ley inconstitucional

2. La declaracin de invalidez de la norma inconstitucional.
d . 1.2 Principio de legaldad
Es una regla que identifica el derecho con la ley o con aquellas normas de simlar
jerarqua ; en tal virtud, supraordena a las normas de inferior valor tales como
decretos, resoluciones y otras normas. Dicha supremaca nace de lo previsto en el
Artculo 51 de la Constitucin Poltica, que seala que despus de la Constitucin,
preva Ieee la I ey sobre otra norma de inferior jerarqua.
d .1. 3 Principio de subordinacin jerrquica
Es la regla que establece la jerarqua descendente despus de la ley, esto es los

Decretos, las Resoluciones y las Normas de inters de parte . Tal disposicin nor-
mativa se encuentra contemplada en el acotado Artculo de la Constitucin, y en
el Artculo 3 del Decreto Legislativo 560 - ley del poder ejecutivo.
d .1.4 Principio de competencia funcional o territorial
64 Patrn, fouro y Patrn B.doyo. (2()().1) o.,ocl,o oahtmlrofvoy o'*nlnl,rodl:n pU.lico.,, o/ Perv. lim a, f dltoriol. Jurd,co Gn~ey E.I.R.l , p. 267
11331
Dicha regla se sustenta en la atribucin que ostenta un rgano estatal para legislar
sobre determinada materia , as como en la extensin o vastedad territorial confe-
rida para el ejercicio de dicha facultad. Este criterio se ampara en lo dispuesto en
el Artculo 102 de la Constitucin, as como en las respectivas leyes orgnicas de
cada organismo pblico 65
d .1.4 Princip io de formalidad extraordinaria
La regla seala que una norma tiene mayor valor, cuando por encima de los re-
quisitos ese nciales p revistos para su aprobacin y expedicin, se le exige otras
adicionales o que les otorga mayor importancia. El Artculo 123 de la Constitu-
cin d ice "los proyectos de ley orgnica se tramitan como cualquier ley. Para su
aprobacin, requiere el voto de ms de la mitad del nmero legal de miembros
del congreso".
d .1. 5 Principio de jerarqua del rgano legislativo
Su aplicacin se da preferentemente hacia el interior de un organismo del estado.

Dicho principio se deduce lgicamente de la estructura jerrquica funcional ope-
rante en cada entidad u organismo pblico. As en el gobierno central, tenemos:
El presidente de la Repblica. Es la ms alta autoridad poltica y administrativa
del pas.
Los m inistros. T ienen a su cargo sectores de la administracin pblica.
Los vice-min istros. Desempean por delegacin cargos administrativos
Directores genera les. Tienen a su cargo grandes reas del sector o del ministerio.
Directores. Tienen todo el peso del trabajo administrativo. Dependen del director ge-
neral. Ejm.: Director de economa, de personal, etc.
Directores, jefes de d ivisin, de un idad y de seccin. Tienen determinadas reas es-
pecficas las direcciones. Ejm. jefe de la divisin de empleados civiles de la direccin
de personal.
Pirmide de Kelsen
El gran tratadista austriaco Hans Kelsen , propuso en su Teora de derecho (1934) que
el ordenamiento jurdico es un conjunto de normas ordenadas j er rquicamente , entre
s, de modo que traducidas a una imagen visual se asemejaran a una pirmid e formada
por pisos superpuestos .
Entonces tenemos que el Sistema jurdico esta constituido por normas jerrquicas y
superpuestas . El establecimiento de la pirmide jurdica nacional se basa en criterios:
Las categoras y los grados.
La categoras, es la expresin de un gobierno normativo que ostenta una calificacin

de su contenido y una condicin prelativa determinada por la Constitucin o por ser nor-
mas reglamentarias . Ellos devienen en una especie normativa ; es decir, renueva a un
conjunto de normas de contenido y valor semejante o anlogo.
65 PATllM, FAUllA Y PATllM BodOfo. (2004) Dcl,o octnini,to#vo y octnlnl>toda, p/J,l,co., o/ Per. Jurldlco Gnlty f .l.ll.L, p. 268. 269
11341
Los g rados, son los que exponen una gradacin existent e entr e las normas adscritas
a una misma categora. Esta prelacin int erna se establece por la utilizacin de sus principios de
competencia funciona l y territorial, forma lidad extraord inaria jerarqua del rgano legislativo.
A continuacin se presenta la pirmide de Kelsen que adapta nuestra realidad. Normativ idad
del Estado peruano; pirm ide de Kelsen (Const. De 1993)66
Piramide de Kelsen
Normatividad del Estado peruano Constitucin 1993
Tratados (Const . Art. 55)
Const. l 06 L. Org. Normas

Const. 102-103-109-Dec. Leg islativas
L. Ord.
leg. 560
Const. 1O1-102 (1-2-4) ~--1 Res. leg.
Const. 104 (8) Dec. Leg. 560 ....
1 - - -1
--------~
Decreto leg.
Decreto urgencia Normas

a d m1n1strat1vas
Const. 11 8 (8) Dec. Leg. 560 .__ _, Decreto supremo (art 148)
Const. 11 8 (8) Dec. Leg. 560 Resol ucin suprema
Const. 11 9(8) Dec. Leg. 580 Resolucin m1n1stena l
Resolucin vice m inisteria l
esolucin d1rectoriol general, Decreto leg. 560 (Marzo 1993)
Resolucin directoral, Decreto leg. 560
Acciones de sim ple trmite (oficios, informes, memorndum,

otros) (D. Leg. 560 - Regla mento interno)
d.2.1 La Constitucin poltica
Es la primera norma de nuestro or denamiento legal, contiene, entre otros, los principios b-
sicos que permiten asegurar los derechos y deberes de las personas, as como la organizacin,
funcionam iento y responsabilidad del Estado, fija tamb in los procedimientos y vigencia de las
normas.
66 Patrn, fo uro y Patrn B.doyo. (2()().1) o.,ocl,o aahtmlrofvoy o'*nlnl,rodl:n pU.lico en o/ Perv. l.lma, Jurldlco Griloy E.1.R.L, p. 270 o 272 .
11351
d.2.2 Ley orgnica
Mediante leyes orgnicas se regula la estructura y funcionamiento de las entidades

del Estado previstas en la Constitucin, as como las materias que esta ex presamente
co ntempla que se regulen por tales leyes . Los proyectos de ley orgnica se tramitan
como cualqu ier ley. Para su aprobacin se requiere el voto de ms de la mitad del n-
mero legal de miembros del Congreso.
d.2.3 Ley ordinaria
Es la norma escrita de carcter general que emana del Congreso, mediante el pro-
cedimiento sealado en la Carta Magna. El Artculo 103 de la Constitucin establece
que pueden expedirse leyes especiales porque lo exig e la naturaleza de la s casas, pero
no por la diferencia de personas . La ley se deroga solo por otra ley. Tambin queda sin
efecto por sentencia que declara su inconstituciona lidad .
d.2.4 Resolucin legislativa
Son aq uellas que presentan una excepcin a la caracterstica de la generalidad de la

ley, porque tienen una finalidad especfica, la expid e el Congreso para:
Aprobar convenios internacionales. Otorgar pensiones de gracia.
Interpretar la constitucin o alguna ley.
Autorizar al presidente de la Repblica a ausentarse del pas.
Nombrar a los altos funcionarios.
d.2.5 Decreto legislativo
Es una norma sui gneris que emana de la autorizacin expresa y facultad delega-
da del Congreso al poder ejecutivo, en base a una ley especfica. Debe sujeta rse a la
materia y dictarse dentro del trmino que seala la ley autoritativa . Los decretos legis-
lativos estn sometid os, en cuanto a promulgacin, publicacin, vigencia y efectos, a
las mismas normas que rigen para la ley. Son aprobados por el Consejo de Ministros,
firmados por el presid ente de la Repblica y refrendados por uno o ms ministros, segn
su naturaleza. El presidente de la Repblica debe dar cuenta al Congreso o a la Comisin
Permanente de los decretos legislativos que dicta.
d.2.6 Decreto de urgencia
Es una norma dictada por el poder ejecutivo como medida extraordinaria y vlida pa ra
regular situaciones de carcter econmico y financiero cuando as lo requiera el inters
nacional y con carg o a da r cuenta al Congreso. El Congreso puede modifica r o derogar
los decretos de urgencia.
d.2.7 Decreto supremo
Es una norma de carcter genera l que reg ula la actividad sectorial o multisectorial a
nivel nacional. Puede requerir o de la aprobacin del Consejo de Ministros segn dispon -
ga ley. En uno y otro caso son rub ricados por el presidente de la Repblica y refrendados
113 61
por uno o ms ministros, segn la naturaleza. Rigen desde el da siguiente de su publi-

cacin en el diario oficial El Peruano, salvo disposicin expresa.
d.2.8 Resolucin suprema
Es una norma de carcter especfico, rubricada por el presidente de la Repblica y

refrendada por el ministro a cuyo sector corresponda . Rige desde el da en que es ex-
pedida, salvo que requiera notificacin o publicacin, en cuya virtud rige a partir del da
siguiente de cumplido tal requisito.
d.2. 9 Resolucin ministerial
Es un acto administrativo que permite frmular, ejecutar y revisar la poltica general

del Estado, dentro del mbito de competencia y que tiene a su cargo determinados ser-
vicios pblicos . Son expedidos por los ministros de Estado.
d.2.10 Resolucin directora/
Expresa decisiones adoptadas por el funcionario del nivel respectivo. Es expedida por los
directores administrativos en funcin a las atribuciones que les sealan las respectivas Leyes
orgnicas y reglamentos de organizacin y funciones de la entidad pertinente.
d.2.11 Resolucin jefatura/
Es expedida por autoridades que tienen el rango respectivo. Ejm. Jefe del Instituto
Nacional de Desarrollo - !NADE.
Los gobiernos regionales tienen sus normas legislativas y administrativas. Los con -
cejos municipales ejercen funciones de gobierno mediante ordenanzas, edictos y acuer-
dos, y sus funciones administrativas mediante resoluciones . Los alcaldes ejercen sus
funciones mediante decretos y resoluciones .
Las ordenanzas son normas generales que regulan la organizacin, administracin o

prestacin de los servicios pblicos locales , el cumplimiento de las funciones generales o
especficas de las municipalidades o establecen las limitaciones y modalidades impues-
tas a la propiedad privada. Los edictos son normas generales, por cuya virtud se aprue-
ban los tributos municipales y el reglamento de organizacin interior. Los acuerdos son
decisiones especficas sobre cualquier asunto de inters pblico, vecinal o institucional
que expresan la opinin de la municipalidad, su voluntad de practicar un determinado
acto o de sujetarse a una conducta o norma instituciona l.
113 7 1
Gobierno regional
- -+ Decretos regionales
leyes regionales
Asa m blea
regional - -+
Resoluciones
Decrelos l egislativos
eecutivo regin
Consejos
nacionales
Resoluciones ejecu-
ltvas regionales
Secrelano regional
Resolucin secrelorioles
regionales
Resolucin directo-
rio! regional
- DiredOl'es
regionales
Resoluon diredoriol
regional
- Jefesdeoficma
sub regional
Resol uci enes sub- regional
GOBIERNO LOCAL
Consejo
Edictos
Constitucin
Ley 27972
Acuerdos
Resoluciones
Decretos
Alcalde
Resoluciones
Otro
funcionarios Otros actos administrativos municipales
Los decretos establecen normas de ejecucin de las ordenanzas, sancionan los procedimien-
tos necesarios a la administracin mun icipal o resuelven o regulan asuntos de orden genera l y
de inters para el vecindario.
113 81
Las Resoluciones resuelven asuntos especficos de carcter administrativo.
2 .2 Bilaterales o multilaterales
a. Los contratos administrativos
En los actos administrativos bilaterales o multilaterales participan en dos partes : una es el

propio estado por intermedio de u funcionarios competentes y deb idamente autorizados, y la
otra parte uno o ms particulares, con ciertos requisitos y formalidades especficas, establecin-
dose mutuamente oblgaciones especficas, como en todo contrato en armona con las normas
contempladas en el cdigo civil y otras disposiciones administrativas.
Desde el punto de vista del Estado, cuando se firma trato, el funcionario realiza un acto adm i-
nistrativo y al suscribirlo el particular, este realiza un acto jurdico .
Los contratos admin istrativos siempre t ienen rela cin directa con los servicios pblicos.
Para el profesor Fortunato Sanchez Ramirez, el contrato administrativo es "un acto de decla-
racin de voluntad comn, productor de efectos jurdicos entre un rgano estata l en ejercicio de
la funcin admin istrativa y un particular u otro ente estatal"
Segn Bielsa, el contrato adm inistrativo es " el que la Admin istracin celebra con otra persona
pblica o privada, fsica o jurdica , y que tiene por objeto una prestacin de utilidad pblica".
Los contratos administrativos, en definitiva, forman parte de los actos administrativos bila-
terales o mult ilaterales, en el que participan por un lado el Estado, y por el otro, uno o particu-
lares.
Estn amparados en la Constitucin Poltica del Estado, en la ley Orgnica del Presupuesto
Funciona l y la ley Anua l del Presupuesto.
Tambin pueden celebrarse contratos entre dos entidades del Estado. En caso de incumpl i-
miento de una de las entidades oficiales contratantes, interviene el Consejo de Ministros o, en
ltima instancia el presidente de la Repbl ica. La Contralora General de la Repblica interviene
para establecer, previa investigacin, la responsabilidad de los funcionarios.
Los contratos administrativos tienen los m ismos elementos que los del acto administrativo:
competencia y capacidad, objeto, causa, finalidad, forma y moral. Este ltimo elemento esencial
fue agregado por el profesor Marienhoff.
b. Caracteres de los contratos administrativos

1. El Estado, a travs de sus organismos, es u na de las partes contratantes (como
entidad de derecho pb lico interno) .
2. Prima el inters pblico, frente al inters partcula r.
3. Pueden ser sometidos a la autoridad estatal jurisdiccional (Poder Judicial).
4. El Estado conserva algunos privilegios por su propia naturaleza.
S. La responsabil idad de su incumplimiento, por parte del Estado, recae en sus fun-
cionarios.
113 91
6. Su finalidad bsica es el servicio pblico.

7. Son siempre escritos y con ciertas formalidades obl igatorias.
8. Puede ser resuelto unilateralmente por el Estado, si afecta el inters pblico.
9. Supervigilancia permanente para su estricto y cabal cumplim iento (por el sector respec-
tivo y por la Contralora General de la Repbl ica).
10. Se establecen penalidades a causa de su incumplimiento por parte del particular que
contrata con el Estado.
11. Es intransferible, sa lvo autorizacin expresa.
12. Es oneroso, porque hay valores de pago.
c. Clases de contratos adm inistrativos
l. De personal: (servidores, empleados y obreros)

a. Con carcter permanente o indeterm inado
b. A plazo fijo, de personal tcnico o admin istrat ivo
c. Para una obra o servicio
2. De Suministros57 : Adqu isicin de muebles o inmuebles.
Formas de adqu isicin:

a. Por licitacin
b. Por concurso de pblico
c. Adjudicacin directa
Por su contenido
a. Por convenio de partes
b. Forzoso a causa de utilidad pblica; las expropiaciones se refieren a inmue-
bles.
3. De enajenacin de bienes del estado.
A base de remate pblico, con martillero (bienes muebles), los bienes inmuebles, en base a
una Resolucin especial o ley segn el caso.
4. De obras pblicas
a. Por Iicitaci n
b. Concurso pblico
c. Adjudicacin directa
5. De concesin
Para una obra o servicio pblico; tambin se otorgan en base una licitacin, concurso pblico
o directamente, segn sea la importancia y el valor de la concesin.
6. De estudio
a. Concurso de mritos
b. Adjudicacin directa.
67 Patrn, fouro y Patrn B.doyo. (2()().1) o.,ocl,o aahtmlrofvoy o'*nlnl,rodl:n pU.lico en o/ Perv. l.lma, Jurldlco Griloy E.1.R.L, p. 279
11401
7. De arrendamientos de inmuebles para uso de las oficinas pblicas
8. De servicios no persona les: Para trabajos especficos por:

Licita cienes
Concurso pblico
Adjudicacin directa
Principios Latinos sobre los Contratos:

Do ut des - Doy para que des
Do ut facies - Doy para que hagas
Facio ut des - Hago para que des
Facio ut facies - Hago para que hagas68
68 Patrn, fouro y Patrn B.doyo. (2()().1) o.,ocl,o oahtmlrofvoy o'*nlnl,rodl:n pU.lico en o/ Perv. l.lma, Jurldlco Grtlty E.1.R.L, p. 281 282
11 411
114 21
,
L e e e o n 2
VALIDEZ Y NULIDAD DE LOS ACTOS

69
ADMINISTRATIVOS EN GENERAL
l. Competencia .- Ser emitido por el rgano facultado en razn de la materia, terri-

torio, grado, tiempo o cuanta , a travs de la autoridad regularmente nominada al
momento del dictado y en caso de rganos colegiados, cumpliendo los requisitos
de sesin, qurum y deliberacin indispensables para su emisin.
2. Objeto o contenido .- Los actos administrativos deben expresar su respectivo ob-
jeto, de tal modo que pueda determinarse inequvocamente sus efectos jurdicos.
Su contenido se ajustar a lo dispuesto en el ordenamiento jurdico, debiendo ser
lcito, preciso, posible fsica y jurdicamente, y comprender las cuestiones surgi-
das de la motivacin.
3. Finalidad Pblica.- Adecuarse a las finalidades de inters pblico asumidas por las
normas que otorgan las facultades al rgano emisor, sin que pueda habilitrsele
a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alg una finalidad sea personal
de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pblica distinta a la
prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines una facultad no
genera discrecionalidad.
4. Motivacin.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en propor-
cin al contenido y conforme al ordenamiento jurdico.
S. Procedimiento regular.- Antes de su emisin, el acto debe ser comformado me-
diante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su genera-
.'
c1on.
69 Patrn, fo uro y Patrn B.doyo. (2()().1) o.,ocl,o aahtmlrofvoy o'*nlnl,rodl:n pU.lico en o/ Perv. l.lma, Jurldlco Griloy E.1.R.L, p. 281-282-283
11431
En sentido contrario, cuando un acto administrativo, sea cual fuere la jerarqua del
f uncionario o del organismo que lo hubiere expedido, adolece de los vicios mencionados
en el Artculo 10 de la ley del Procedimiento Administrativo General N 27444, deviene
automticamente en nul idad absoluta de pleno derecho, es nul idad ipso jure.
Son vicios del acto adm inistrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, Los sigu ientes:
l . La contravencin a la Constitucin, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisin de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente algu-
no de los supuestos de conversacin del acto a que se refiere el Artculo 14.
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia aprobacin automtica o por
silencio adm inistrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando
son contrarios al ordenam iento j urdico, o cuando no se cumplen con los requisitos, do-
cumentacin o trmites esenciales para su adqu isicin.
4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infraccin penal, o que se dicten
como consecuencia de esta.
Estos no pueden subsanarse en ninguna forma ni prescribe su situacin de nulidad, porque

son de orden pblico.
En cambio, los actos administrativos que adolecen de defectos o vicios no esenciales, pueden
ser subsanados a pedido de parte interesada. Como regla general, el rgano admin istrativo
competente puede convalidar un acto anulable, subsanando vicios de que adolezcan .
Puede ser tambin causal de anulabilidad, cuando se produce la "desviacin de poder"

al expedirse un acto administrativo. Entindase como "desviacin de poder", el ej ercicio de
atribuciones administrativas para fines distintos a los fij ados en ordenamiento jurdico. La
renovacin, en todo o en parte, de un acto administrativo consiste en la declaracin expresa
que hace el funcionario competente, cuando existen razones j ustificadas para ello. Desde
luego, todas estas decisiones de anulacin o revocacin, son impugnables ante el superior, y
finalmente, ante la va judicial mediante la accin contencioso-administrativa.
El Captulo I del Ttulo III de la ley del Procedimiento Administrativo General vigente
(Artculo 201 y siguientes ) , determina las reglas para obtener la nulidad de las reso -
luciones administrativas. Sin embargo el Numeral 202.3 del Artculo 203 de la misma
ley indica que, "la facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos
prescribe al ao, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos".
Este enunciado -a juicio de los autores de este libro-, es preocupante, pues da la im-
presin que existe contradiccin con nulidad de pleno derecho vale decir "absoluta", y por
consiguiente, no puede subsanarse por confirmacin (concordado el Artculo 10 de la ley
del Procedimiento Administrativo General N 27444 con lo expuesto en los artculos 219 y
222 del Cdigo Civil) .
4. Facultad discrecional del funcionario pb/ico 70
El principio de legalidad , constituye una de las bases del Estado de derecho que,
70 Patrn, f oura y PotrOfl Bedoyo (2004} Derecho o drninfat o fv o y adminfatodn p i.hf, co en el Per. Limo, Edstool: Jurdico Gn1ley E.I.R. L, p. 284, 285,
286,287
11441
aplicado a la doctrina constitucional, consiste en la conformidad con el derecho escrito o

normativo vigente, el cual, debe regular todos los actos del poder pblico. Por supuesto,
en circunstancias constitucionales normales.
Para alcanzar plenamente ese objetivo, es preciso tener presente el esquema legal, en ar-
mona con la Constitucin emanado de los poderes pblicos y de los organismos oficiales com-
petentes.
Este esquema debe tener en su ms alto nivel a la Constitucin siguiendo con las leyes y los
actos administrativos, inspirndose en la pirmide diseada por el jurista austraco Hans Kelsen
y en nuestra Carta Poltica.
De ah devendra la nulidad absoluta de un acto administrativo cuando no se cia estrictamen-

te a las normas y procedimientos establecidos por la ley.
Este es el fundamento de la legal idad administrativa .
Sin embargo, debemos considerar que si todas las actuaciones de los funcionarios se produje-
ran bajo la forma rgida y ciega de una mquina -de una accin reglada exclusivamente o en su
defecto esttica o mecnica sin ninguna libertad de apreciacin de la coyuntura o conveniencia
de esas actuaciones- la administracin pblica resultara muchas veces ineficaz, rutinaria y no
lograra satisfacer los fines de servicio pblico defraudando las expectativas de quienes acuden
alas dependencias estatales en demanda de soluciones concretas y rechazan las decisiones
ambiguas. Como respuesta a estos comentarios, surge la necesidad de conocer y promover en
el funcionario la opcin de adoptar actitudes especiales y que se les conoce con el nombre de
facultad o potestad discrecional.
Es interesante advertir que no se puede precisar la naturaleza jurdica de la actividad discre-

cional o reglada, vinculada o ligada a la ley. La primera dificultad para definir la discrecionalidad
esta en la aparente informalidad de los elementos que integran su contenido conceptual. Apare-
ce como un estudio completamente separado del conocimiento jurdico, por la especial intencin
de armonizar el libre albedro con la norma jurdica. La discreciona lidad resulta tcnicamente
imprescindible para que el funcionario pueda adecuar los fines de la ley las condiciones cambian-
tes de tiempo y lugar.
De este comentario se desprende que en la admin istracin pblica se puede obrar de dos ma-
neras discrecional y regladamente. Obrar regladamente, significa tener que ajustar su actuacin
al contenido de requisitos o lmites dictados por una norma o precepto anterior. La discrecional i-
dad, en camb io, es la herramienta jurdica que la ciencia del derecho entrega a la administracin,
para que la gestin de los intereses sociales se rea lice eficazmente, respondiendo a las necesi-
dades de los usuarios o del estado en el momento oportuno.
Obrar discrecionalmente equiva le a actuar libremente, si bien acomodando la conducta a un

fin pblico especfico. Ocurre cuando el rgano administrador se encuentra investido de faculta-
des para actuar o no actuar, segn su prudente leal saber y entender para la mejor satisfaccin
de las necesidades colectivas que constituya la razn de su obrar, por cuanto la norma pertinente
le otorga cualquiera de esas posibilidades en forma expresa o tcita. As, nos hallamos frente al
ejercicio de facultades discrecionales.
11451
Tambin es posible afirmar que, jurdicamente, discreciona l consiste en el grado de mayor o

menor competencia que tienen los rganos administrativos para elegir entre varias soluciones
mientras no v iolen la ley, la que a su criterio sea la ms oportuna, prxima a la justicia conve-
niente a I inters pblico, lo constituye la finalidad del buen servicio pbl ico.
En otras pa labras, hay circunstancias en que no se puede encarar un problema y tomar una
decisin adecuada, apelando simplemente a la legislacin vigente que puede ser incompleta,
sino que se ve compelido en pro del buen y eficaz servicio a la colectividad a recurrir por ausencia
de normas especficas, a causa de la duda, o por lagunas imprevisibles, segn el caso sea, a la
doctrina jurdica, a la costumbre, o a la jurisprudencia situaciones anlogas apareciendo adems,
oportunidad para emitir una determinada opinin o tomar una decisin. Se requiere para ell o,
fundamentalmente, buen criterio, coraje, experiencia, sensibilidad social y autoridad moral.
La facultad discrecional esta prevista en nuestra legislacin; la Constitucin seala como

garanta de la administracin de justicia, la de "no dejar de administrar justicia Por defecto o
deficiencia de la ley. En tal caso, deben aplicarse los principios generales del derecho preferen-
temente, los que inspiran el derecho peruano" (Art. 139 inciso 8). El Cdigo Civil en el Artculo
VIII de su Ttulo Preliminar). An loga norma aparece en la ley del Procedimiento Admin istrativo
General N 27444 (Artculo VIII del Ttulo Preliminar). En varios artculos de la misma ley se hace
referencia expresa a esta importante atribucin funciona l.
Por otra parte, es frecuente observar que en muchas normas legales se libra al criterio del
funcionario competente, term inados trmites o decisiones. Empero - Y esto es importante des-
tacar- , la facultad discrecional conferida tcita o expresamente a un funcionario, tiene lgicas
e irrevocables limitaciones. No puede ni debe actuar, ni decidir, en forma arbitraria , inmora l o
injusta atropellando derechos y principios.
De ah, la necesidad que los funcionarios con poder de decisin, estn dotados de elevadas
condiciones de idoneidad moral y funcional, y que estn vigentes y vigorosos los mecanismos de
fisca lizacin de la Funcin Pblica, puesto que estn asum iendo una tremenda responsab ilidad
durante el cotidiano desempeo de su cargo y porque representan la autoridad normativa y
coercitiva del Estado, en su rbita de competencia (en armona con lo establecido en el Art. 41
de la Constitucin, respecto a las limitaciones y responsab ilidades sealadas por la Constitucin
y la ley). 71
71 Patrn , fo uro y Patrn B.doyo. (2()().1) 00focl,o oahtmlrofvo y o'*nlnl,rodl:n pU.lico en o/ Peri,. lJm o, Jurldlco Gnlty f .l.R.L. p. 287
11461
1. ,cmo define al acto administrativo el Art. Primero de la ley del Procedi-

miento Administrativo General, N 27444?
2. lQu entiende por autoridad competente?
3. lEn qu consiste la pirmide de Kelsen?
4. Sealar qu autoridad e institucin emite una:

a. Resolucin directora!
b. Resolucin ministerial
c. Resolucin suprema
d. Decreto de urgencia
EXPLORACIN ON LINE

http://blog.pucp.edu .pe/tem/24025. Los actos Administrativo en la ley de Procedimiento Administrativo Ge-
nerar . Revista derecho y Sociedad N 17, Juan Carlos Morn Urbina.
11471
Lectura
"El acto administrativo"

Au lor: Bococorzo, Gu siovo
La denominacin era en lo absoluto desconocida. Es la Revolucin francesa

la que lo crea genialmente, como prueba inequvoca de una visin diferente del
tratamiento y finalidad de los asuntos del Estado, suetndolo a un ampl io orde-
namiento urdico, alendolo de la omnipotencia y arb1tranedad de la monarqua.
A lcnzase, pues, una depuracin hacia la espec1al1dad urdica dentro del Estado
de d erecho.
1. Origen histrico
Cierto que esta novedosa expresin no es la actual, pero s1 inmediata a ella. El
desarrol lo posterior de la actividad multiforme del Estado ha creado precisamente
una nea teora, particularmente por la apl1caci6n de las leyes francesas de 20-3-
1865 y de l 7-8- 1907 por parte del Consejo de Estado. Esta teora no ha conva-
lidado an institutos suficientemente aceptados y sigue acumulando experiencias
y ensayando conceptuaciones diversas, complejas y generalmente consideradas
abstrusas.
No quiere decir esto que en la Francia pre-revoluc1onana y absolutista no existiera

esto especie, cuyo gnesis es 1nmemoriol, pero tena uno carencia casi absoluto de
regulacin urdica, puesto que estaba nti mamente ligada con la voluntad sobera-
na de reyes y emperadores como en todas partes; llamndose entonces ocios de
lo Corono, del Rey, del Fisco, del Prncipe, etc. Lo gran revolucin les da soporte
social-jurdico, despersonol1zndolos y haciendo aflorar nuevas y exacta actividades
del Estado: lo funcin administrativo.
2 Concepto
Paro comprender el concepto del acto administrativo hemos de oprec1orlo 1n1-
ciolmente desde dos aspectos importantes y acaso complementarios: motenol1dad
y formal idad.
En sentido material interesa conocer su contenido, su esencia administrativa,

esto es, lo expresin de voluntad de un ente estatal, cualesquiera que sean sus
funciones, nivel jerrquico o ubicacin geogrfica.
En cuanto a lo forma, resulta a lo inversa, pues lo que tenemos que establecer

es el ente que lo produce, por lo que -<le acuerdo a los poderes que termino lo
Carta vigente (1993)- tenemos Ejecutivo (o administrador), Legislativo (o congre-
-
11481
so) y Judicial (o sancionador) y sus actos formalmente son, pues, adm1nistrat1vos,

leg1slat1vos o unsdiccionales, respectivamente.
En consecuencia, un acto administrativo pleno (material y formal mente consi-

derado) ser entonces uno manifestacin de voluntad del poder ejecutivo yo subs-
tancia sea administrativa, nombrar embajador, director del M useo de la N ocin o
M inistro de Estado.
En atencin o la importancia de los elementos y en caso de sobrevenir duda

paro t1p1ficar un acto lgicamente nos atenderemos a su materia, sin excepcin
alguna.
3 Defi nicin
Muchos y muy variados son los que dan las diversos escuelas y tratadistas, sean es-
tos fra nceses, espaoles, italianos, alemanes, argenti nos, brasileos mexicanos.
Por acto administrativo se entiende o todo "Declaracin urdico unilateral y

ejecutivo, en virtud de lo cual lo admi nistracin tiende a crear, reconocer, modificar
o ext1 nguir situaciones I urdicas subetivos" [R. Fernndez de Ve lasco).
D entro de los lineamientos precedentes, diremos que acto administrativo de la

dec1s1n de una a utoridad en eerc1cio de sus propios funciones, sobre derechos,
deberes e intereses de las entidades administrativas y/o de los administrados res-
pecto de ellos.
Por principio, el acto admi nistrativo no es retroactivo; s lo es o puede serlo

poro aquellos que regulen situaciones laboral-administrativos, en cuanto sean ms
favorables al trabajador.
Anlisis de sus elementos

Como toda proposicin, es pertinente esclarecerla mediante la exgesis de cinco
componentes, paro que no hayan dudas sobre asunto de tanta importancia.
Como nos sirve de base la primero, por el la empezaremos.
Declaracin, esto es, exteriorizacin o publicacin. M ientras el acto care.zco

este requisito, ser cuando ms un proyecto, oigo que aun no ha ingresado o lo
esfera del derecho. Constituir un material de trabajo, el esbozo de uno hiptesis
en elaboracin, jams un acto, aun cuando tuviera todas las formalidades que
se quiera.
Jurdica, " por su o ri gen en razn del sujeto que lo emite y la facultad que al dic-
tarla se ejercita; por su contenido, yo q ue afecta a s1tuac1ones urd1cas personales;
y por su forma de expresin". Agrega Fernndez de Velasco que "La declaracin
tiene dos aspectos: uno subetivo y otro o betivo; contiene una norma urd1ca y
otorga o restri nge ciertas facultades.
11491
"La declaracin urdica es la exteriorizacin de un mandato urd1co en ejerci-

cio de una facultad urdica". Puede ser ella expresa o tcita, unilateral y mltiple,
espontnea o requerida .
Uni lateral. Emana en esta forma de la administracin; y no se genera por el

"concurso de vanas voluntades que persiguen intereses jurdicamente distintos"
(Waline). Ejecutiva, en razn de que los ocios administrativos gozan de la presuncin
de legitimidad, y pueden naturalmente ejecutarse de oficio, como acota Hauriou.
Todo ocio adm1n1strat1vo y junsd1cc1onol con forma de resolucin, y los leg1slat1vos

deben publicarse en el Dano of1c1al "E l Peruano" para su vigencia. Fuero de Lima, en
el rgano que determine con efecios oficiales lo Corte Superior respeciva. Tngose
en cuenta que lo notif1cac1n o transcripcin es igualmente un efecio publicitario,
aunque menos pleno, evidentemente.
Veamos ahora lo segundo proposicin.
Decisin. Es la manifestacin exterior o pblica de lo voluntad de la administra-

cin. Puede ser expresa (norma) o tcita (silencio, no ocio). Toda decisin admite
dos clases: general y especial.
Autoridad administrativa. El rgano (personal o coleciivo) q ue genera el acto que

debe tener consecuencias en el campo urd1co y no nicamente en la esfera adm1-
n1strativa. D entro de sus atribuciones ha de estar la de d 1ciar ocios administrativos,
de acuerdo a la leg1slac1n vigente o al derecho consuetud1nano, extremo este que
ha de probarse en caso necesario. No debe confundirse los actos propios de un
ente coleci1vo (direciono, unta, consejo, comit, patronato, asamblea, etc.) por el
mero hecho de que el ocio este finalmente formalizado por un solo funcionario o
autoridad, con la representacin de uno segundo, pues aquel no acta por propio
d erecho si no acatando mandato de dichos rganos-coledivos cuya voluntad ha
de ser recogida comnmente por una sola persona.
Hay cosos de delegacin que caen dentro del supuesto que analizamos, que
los veremos con variadas denominaciones dentro de los requisitos para la validez
del acto administrativo.
Derechos, deberes e intereses

El ocio adm1n1strotivo como porte esencial de lo oci1vidad jurdica del Estado
se oriento lgicamente a producir efecios urdicos en el mbito general del de-
recho.
D erechos, aquello que tiene por se naturaleza ex,g ,ble, apoyada o referida a
una norma vigente o que corresponda respecto de una derogada.
Deberes y obligaciones: lo que se nos pide o demanda cumplir.
Intereses (legtimos). Relacin con persona o cosa que, aun sin estricto derecho,
puede permitir accionar procesal o procedimental.
11501
Entidades admi nistrativas . Todo rgano u organismo pblico , cualquiera q ue sea

su competencia, nivel errquico o ubicacin geogrfica. Se entiende generalmente
por rgano aquella dependencia pblica que, a unque seo importante, carece de
personalidad urd1co ella sola (v. gr. un m1n1sterio, las cmaras legislativos, las
cortes de ust1c10, etc.). Vanas de ellos o, meor d icho todas ellas co nstituyen una
sola persona urd1ca, el Estado.
O rganismo, en cambio, es toda persona urdica de derecho pblico interno

(v. gr., las sociedades de beneficencia, las universidades nacio nales, las empresas
estatales, las munic1pal1dades, los regiones, etc.).
Por excepcin, hoy 1nstituc1ones privados que producen actos administrativos por
delegacin, en rozn de constitui r personas de derecho pblico no estata l (colegios
profesionales); y tambin por delegacin algunos personas de derecho pnvodo pero
que por razones de inters social solo pueden surgir o la vida jurdica media nte ley
expresa (las universidades particulares).
Todos estos partes constitutivos del Estado actan mediante actos de imperi o o
de autoridad, como que en real idad provienen del Estado mismo o de uno parte
de el con vida propio, como los organismos .
Admin,strodos, personas fsicas y/o urdicas. Esta denominacin es de notoria

vala, pues comprende a todo ser humano: nocional, extra njero o de aptrida, mayor
o menor edad, hombre o mujer, capaz o incapaz, civil, militar o religioso, documen-
tado o indocumentado, alfabeto o a nalfabeto, libre detenido, comerciante formal
o informal, inocente o delincuente; etc; todos ellos di rectamente o por interpsita
persona capaz pueden reclamar atencin de cualesquiera entidad adm1n1strativa
(excepcionalmente hasta de algunos privadas, decamos). Las jurdicas extranjeras
deben domiciliarse en el pas.
Tomado en (19 971 Trotado de ckrecho admu,1s/Totivo. 2 da Ed,dn, Lma Gaceta Jundica Edttores, S. lll, Tomo 1, p . 2 7 3 a la 27 6 .
11511
El diario oficial El Peruano es el encargado de publicar las normas legales. Lea y co-
mente sobre una norma administrativa publicada recientemente: Promulgacin, alcan-
ces, institucin que emite, etc.
Visite la sede de una UGEL (Unidad de Gestin Educativa Local) y solicita una copia
de una resol ucin directora!, as como otros documentos de simple trmite: oficios, in-
formes, memorndos, otros.
11521
AUTOEVALUACIN N 6
1. Los elementos del acto administrativo son:
a. Declaracin, un ilateral
b. No jurdica, ejecutiva
c. Unilateral, sin efectos
2. Los actos administrativos, solo se realizan en los ministerios que representan

al poder ejecutivo
a. Verdadero
b. Falso
3. Las admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones y dispensas son ac-

tos administrativos.
a. Sr
b. No
4. Para que un acto administrativo sea eficaz, se requiere: competencia, legitimi-

dad, forma y manifestacin unilateral de voluntad .
a. Verdadero
b. Falso
s. La nulidad del acto administrativo lo declara:
a. El presidente del Tribunal Constitucional

b. El presidente de la Cort e Suprema
c. El superior jerrquico
6. Los actos administrativos los ejecutan:
a. Los funcionarios pblicos

b. La administracin pblica
c. Los titulares de la administracin pblica
Re s pue stas de contro l
1a, 2 b, 3 a, 4 a, 5 e, 6 b
11531
11541
, 1
s e p t 1 m a
El Estado moderno es un gran servicio pblico personalizado'.

LASKY Idelogo ingls
,Qu significa servicio pblico?

tCm o se define servicio pblico!
iQu alcaaces tienea los servicios pblicos?
,Cules son los elementos constitlltivos dt.l servicio pblico!
tC1les so1 las caractersticas del servicio pblico?
i(a o se dasificaa los servicios pblicos?
,Aqu llaamos Inters colectivo y pblico?
COMPETENCIAS
Al conduir el desarrollo de la presente unidad, el participante

deber:
Conoce de~nicin y conceptos relacionados con los servicios
pblicos
Contribuye en la mejora de los existentes y en la gestin de
nuevos servicios pblicos necesarios para su comunidad.
Valora la importancia de los servicios pblicos, haciendo uso
adecuado de los mismos.
CONCEPTOS CLAVE
Usuario del servicio pblico, inters pblico:
11561
,
L e e e o n 3
,
LOS SERVICIOS PUBLICOS
EN EL PERn
l. Significado, definicin y alcances

La esencia misma de lo que "servicios" significa, la encontramos en el Diccionario de la lengua
espaola, cuya acepcin es "organizacin y personal destinado a satisfacer necesidades del p-
blico o de alguna entidad oficial o privada". Define que el servicio, bajo la ptica del inters gene-
ral, es la expresin objetiva y concreta de la razn de ser y existir de la admin istracin pblica.
"Pblicos", se refiere a lo que pertenece a todo el pueblo o conjunto de vecinos.
En ese sentido, siendo la administracin pblica la maquinaria operativa del Estado, su razn
de existir es servir a la colectividad y al pas, con el propsito de brindarle bienestar y beneficios
culturales, materiales, econmicos, sanitarios, alimenticios, de vivienda, etc.
Los tratadistas, presentan diferentes enfoques para llegar a una definicin adecuada.
Algunos los definen con criterio muy amplio, refirindose a todas las actividades o presta-
ciones que rea lizan las dependencias oficiales en beneficio de la colectividad. Otros los limitan
solamente a determ inadas funciones estatales.
Nosotros -Patrn Faura y Patrn Bedoya- sostenemos que los servicios pblicos son activida-
des que realiza el Estado para cumplir sus fines esencia les en beneficio de la colectividad.
Esta expresin, tiene un doble alcance. Se refiere a la Accin permanente y eficaz de atender
las necesidades de la poblacin. Tambin se refiere a las entidades que se constituyen y funcio-
72 Patrn, fo uro y Patrn B.doyo. (2()().1) o.,ocl,o aahtmlrofvoy a'*nlnl,rodl:n pU.lico en o/ Perv. lJm a, GRIJ lfY, Odovo Edldn, p. 79 84
11571
nan para encarar y resolver los problemas en su ms amplio aspecto, que ataen y afectan a los
grupos humanos integrantes de una nacin.
Pero lo cierto es que en la actualidad su campo de accin es cada vez ms extenso,

dada la ingerencia y participacin que da a da va adquiriendo necesariamente el Estado
y la sociedad organizada en la complejidad de la vida, quehaceres cotidianos y proble-
mas del pueblo.
La defensa nacional, el servicio policial, el registro civ il, son servicios pblicos. Tam -
bin lo son el desenvolvimiento de la justicia y el deporte, museos, difusin de bibliote-
cas, transportes y com unicaciones, el alumbrado y baja polica, agua, etc.
En sntesis el Estado se debe a la colectividad y tiene que velar permanentemente por

el bien comn .
Por ello, se usa todos los das nuevos servicios y el Estado asume directamente algu-
nos que antes los realizaban los particulares y viceversa .
Es evidente, que el derecho administrativo esta ntimamente vinculado con los servi -
cios pblicos.
11. Elementos constitutivos

Los elementos constitutivos del servicio pblico son:
Una actividad, accin o prestacin
Una necesidad de carcter colectivo
Un sistema jurdico normativo
Un organismo estata l encargado de actuar como funcin permanente.
La prestacin se pone de manifiesto en dos formas; en el caso de una accin sanitaria -por
ejemplo-, cuando se trata de prevenir una epidemia, en base a estudios tcnicos y de
laboratorio, tiene un carcter general. Si se procede a vacunar a un sector de la pobla -
cin, ya es una accin especfica.
La necesidad de carcter colectivo, se refiere a los problemas que ataen ala colec-
tividad y que el Estado esta obligado a encarar y resolver directa o indirectamente. El
sistema jurdico normativo es la base legal, para que, en cada caso, la administracin
pblica pueda tomar las acciones que fueran pertinentes.
Y finalmente, el organismo estatal, es quien tiene la competencia y la obligacin de

realizar los servicios pblicos que le conciernen.
111. Caractersticas
Los servicios pblicos responden a las caractersticas siguientes:
1 . Es prestado por el Estado o por una entidad oficial de la administracin pblica,
directa o indirectamente.
2. Es permanente.
11581
3. Los usuarios tienen igual tratamiento, evitando grupos privilegiados. Hacer llegar
el servicio a todos los que lo necesitan.
4 . Responde a un inters colectivo y no individual.
5. Que no sea costoso . Tal es el caso del servicio de educacin pblica.
IV. Clasificacin
De su propio contenido y alcance, se desprende que a los servicios pblicos podra -
mos agruparlos en tres reas de accin: servicios pblicos puros, propios e impropios.
1. Servicios pblicos puros
Son aquellos que la poblacin recibe sin tener que abonar suma alguna, son abso-
lutamente gratuitos, porque estn financiados con los ingresos del Estado, con fondos
propios. Por ejemplo, los antiguos hospitales estatales, los caminos y carreteras, etc.
Lamentablemente, con el correr del tiempo y a causa de las crisis econmicas y las di-
ficultades presupuestales, esta clase de servicios sin pago alguno tiende a desaparecer.
En todos los hospitales del Estado tienen que abonarse algunas sumas por sus servicios.
En la mayora de las carreteras se paga peaje.
Tambin en las escuelas y universidades del Estado donde, la educacin debe ser
gratuita, siempre hay que pagar algo por concepto de matrcula , asociacin de padres
de familia, etc.
2. Servicios pblicos propios
Son aquellos que directamente asume el estado a travs de sus dependencias. Nin-
guno es totalmente gratuito pues se paga algunos derechos o tasas, por ejemplo, los
servicios de correos; o se paga un Impuesto directo, como ocurre en las municipalidades
con los servicios de alumbrado pblico, jardines y limpieza pblica . El servicio de sere-
nazgo es tambin un servicio pblico propio. Lo censurable es que no obstante el alza
siempre creciente de los tributos, los servicios que se prestan son muy deficientes y /o
a veces escasos. Por ello es problema de organizacin y de idoneidad del personal que
los sirve, en el marco de una poltica inapropiada.
El idelogo ingles Lasky dice que: "el Estado moderno es un gran servicio pblico
personalizad o".
3. Servicios pblicos impropios
Son los que prestan las entidades particulares, pero que interesan y atienden ciertas
necesidades de la colectividad. Por ejemplo, una panadera, los servicios de transporte
colectivo de los particulares (colectivos, micros, mnibus, etc.), una farmacia, restau-
rantes, servicio de vigilancia particular, entre otras.
11591
V. Inters colectivo y pblico

Inters es la pretensin del particular, no protegida por la norma jurdica, contrariamente al
derecho que es una pretensin fundamentada en una norma jurdica previa. Distnguese el "in-
ters" del "derecho", como la especie del gnero.
Inters colectivo
A lado del inters propio de cada individuo, considerado en s mismo, surgen intereses que se
refieren a un grupo de individuos. A esos intereses se les da el nombre de intereses colectivos.
Inters pblico
Para que se pueda hablar de inters pblico es necesario sus propios fines. Es claro que en
todo inters pbl ico se encuentra un inters colectivo; pero el inters colectivo no es por s mismo
pblico, para elevarlo a tal categora es necesario su inclusin dentro de los fines del Estado.
Es el mismo inters colectivo colocado por el Estado entre sus propios intereses, asumindo-
los bajo un rgimen de derecho pblico.
Recordemos que la fina lidad de toda administracin es el inters pblico. Esas necesidades,
que la iniciativa privada no puede satisfacer, son vitales para toda la comunidad y para cada uno
de sus miembros. El Estado no puede tener ms que intereses pblicos.
11601
1. lConsidera que en el Per existen servicios pblicos puros? lPor qu?
2. ,cul es su opinin respecto a los servicios pblicos propios que brinda la

municipalidad?
3. lQu clase de servicio es la Educacin en nuestro pas. Comente.
4. ,conoces cmo son los servicios pblicos en otros pases?. Comente.
EXPLORACIN ON LINE

http://www.mtc.gob.pe/portal/comunicacion/concesion/concesionesforcar.htm - Ministerio de Transportes y
. .
comunicaciones.
11611
Lectura
El servicio pblico
Autor : Bocacorzo, Gustavo
1. Generalidades. Concepto
La nocin de servicio pblico es muy rica y sus contornos histricos aun perviven
y definen en el derecho adm1nistrat1vo, pero no solamente en esta rama urd1ca,
sino en todo el campo normativo. S1n embargo, hay ya aportes de sutil y valiosa
d 1st1nc1n en dicha idea de serv1c10 pblico, dentro de la cual hemos de encon-
trar aspedos trascendentes que a hora constituyen una lgica trama terica, que
naturalmente ha de interesarnos exponerla en sus Lineamientos bsicos, para una
meor comprensin de los propios servicios.
En Francia es donde surge esta nocin para dar a entender cierto aspecto de
la actividad administrativa, propendindose a la construccin del derecho adm1-
nistrat1vo 1nic1al.
Haunou dice -en calidad de concepto- que es " un servicio tcnico prestado al
pblico de una manera regular y continua para la satisfaccin de una necesidad
pblica y por una organizacin pblica" 1 .
Se dice que es serv icio en raz n de su finalidad de satisfacer necesidades; p-

b lico, porque estas son para una mayora o para la totalidad ciudada na. B1elsa,
el tratadista argentino, concibe al servicio pblico m s integralmente y ya actua-
lizado: "toda accin o prestacin realizada por la a dministracin pblica ad1va,
d ireda o 1ndiredamente, p ara la satisfacci n concreta de necesidades colectivas,
asegurada en accin o prestacin por el poder de ustic1a" 2.
Hay una implicancia entre funcin pblica y servicio pblico. Aquella tiene una abstrac-
cin, esta una especialidad, que sin embargo puede an permitir fraccionamiento, desme-
nuzamiento, en cuyo caso estaremos en los cometidos, con su correspondiente teora.
Seriamente enfrentada, era de modo cotidiano cumplida por algunos de los

pases soc1al1stas y es profundamente esclarecedora, como tendremos luego oca-
sin de comprobar. La gravs1ma crisis por lo que estos pases atraviesan demuestra
tambin irrealidad y oposicin . Mediante el desarrollo de esto idea habremos de
1r depurando el concepto -que de tan amplio, neo e indeterminado- obviamente
necesito ser delimitado precisamente para su mayor efectividad.
1 M Hauriou, Preds de Drcwt, Administrotif, p. 4-l

2 R. s,.1,o, o.,.d,oA&n,nl>tOl~o, T. 1 p ~63
11621
Para Jze el derecho administrativo no es otra cosa que el conunto de reglas al

serv1c10 pblico, temperamento que Berthlemy, hace suyo d1c1endo que el derecho
adm1n1strativo no es sino la ordenacin de los servicios pblicos. 3 Para Dug uit "La
notion du serv,ce publ,c domine tout la Dro1t Publ,c".
2. Caracteres j urdicos
Estos estn inmersos en el concepto dado y son los siguientes:
Generalidad. Todos o cuando menos uno mayora, en pnnc1pio, de admi-

nistrados- beneficiarios;
Igualdad . S1n d 1scriminac1n;
Regularidad. Funcio nam iento normal, sin 1nterrupc1o nes malsonas;
Continuidad. De acuerdo o la propio naturaleza del serv1c10, este tiene una

prolongacin temporal indefi nida o muy largo;
lnembargabilidod. Prerrogativa del Estado, que lo pone o salvo de con-

tingencias econmico-jurdicos. Mas las personas jurdicas de derecho
pblico interno -beneficencia, empresas, universidades, gobiernos locales o
regionales, etc.- no disfrutan de este privilegio que solo lo es para el Estado
mismo, aunque en algunos casos hay excepcin expresa, esto es, extensin
analgica del privilegio estatal (Decreto Legislativo 216 ley de actividad
empresarial del Estado, Art. 14 letra ij.
Hoy tambin el de obligatonedod, pero solo aplicable o algunos servicios o en ciertas
ocasiones: educacin primaria (Constrluc1n, Art. 17), lo vacunacin, etc.
Clases de serv icio pblico
Esta materia vara de acuerdo al sistema imperante en un pas.
La primero categora que encontramos es lo del servicio propio. En esto clase

lo Administracin por s misma eecuta -recursos econmicos, traba jadores, etc.-;
o como expreso Bielso diciendo que " el servicio es propio cuando el Estado lo
realizo como funcin propio de l" .
Pero en el discurrir del tiempo las 1nstituc1ones evolucio na n o involucionan y

entonces surgen vanac1ones en la realidad funcional u orgnica, que el derecho
las toma unas veces y las rechaza otras. En matena de utilidades econmicas y de
podero polt1co- soc1al, se producen sof1st1cac1ones que co ncluyen b urguesmente
por transigir y revolucionanamente por I mped1r trasiegos corruptibles Iurd1ca y so-
bre todo crematsticamente. As encontramos una b1furcac1n en el servicio propio
aparecido unitario: el serv1c10 pblico directo, y el 1nd1recto. El primero conserva las
3 G. l ee. l o, f""' dp.,.genwoc.,, de dror oanln,.toff, T. l.

-lroJte eJmeotoire de c!oit admini:.totf, p. 1
-Ougud es, sin embargo, el que desarrolla con mayor integndod el concepto d e serviooi pblicos.
11631
connotacio nes prim1gen1as y, por tanto, sigue transcendiendo el concepto original

de serv1c10 p blico p ropio, pero el segundo presenta yo una variante: la accin y
ms explcitamente la prestacin la realiza directamente persona indiv idual o co-
lectivo en su propio beneficio. Acta en tal cond icin jurdica como conces1onano
o como contratista. Se ha p ro ducido una expresa delegacin de atribuciones. La
adm1n1strac1n pblica -concedente o contratante- percibe ingresos peridicos
1ndefin1damente, m ientras no surjan vio laciones (omisiones o 1ncumpl1m1entos),
pues en caso d e producirse estos el vnculo desaparece y hay reversin en favor
lgicamente de la administracin (ley general de minera, A rts . 114 a 118; ley
general de telecomun1cac1ones, Art. 134, letra b) .
El servicio pblico impropio tiene tambin por fina lidad satisfacer necesidades
socia les, pero la administracin comnment e no la asume, sino que permite que
la iniciativa privada sea ti tular de l. El sta tus es dado por la adm1 nistrac1 n. As
tenemos el servicio pblico de taxis, fa rm acias, boticas, restaurantes, ci nemas,
teatros, etc. Desde luego, la adm1n1strac1 n tambin participa en esta clase de
servicio, si lo tiene a b ien, sea por ella misma o por m unicipalidades, empresas,
i nstituciones, etc. Interesa averiguar cul es la diferencia poltico- econmica entre
el indirecto y el impropio . El pri mero requiere o rd inariamente de grandes capitales:
m ina, petr leo, gas, electricidad, t elecom unicaciones, pesquera, etc. El segundo
es, comparativam ente, de mo destas proporciones : buses, microbuses, taxis, boti-
cas, fa rmacias, etc.
Entonces el poder econmico transciende el campo poltico en el serv1c10 i ndi-

recto; no as en el impropio, que en realidad no tiene n1tampoco aspira a dominar
esferas dec,sonas del Estado 4
Tcmodo do_ iotodod d..od,oQ&n/nl>tofvo(l 997). Temo l. Sgundo Edidn. l.lmo-Gocl!lo Juridla:i EddorM S.I\ L, p. 251 o lo 253
~ Bococor.o, Gus10,o (1997) Trotado d d.,od,o odn/ni,toKvo. Segundo Edloon. Lim o -Goc.ta Juridlco Ed1t0<u S 1\ L , Tomo 1,
p. 253
Haga una relacin de los servicios pblicos existentes en su localidad y clasifq uelos
de acuerdo a las reas de accin.
11641
,
AUTOEVALUACION N 7
1Marque o desarrolle la respuesta segn corresponda:
1 Uno de los elementos constitutivos de los servicios pblicos es una actividad,

accin o prestacin, y se pone de manifiesto en dos formas: una de carcter
general y la otra especfica.
a. Verdadero
b. Falso
2 Entre las caractersticas de los servicios pblicos tenemos:
a. Es permanente
b. Que no sea costoso
c. Responde a un inters colectivo
d. Todas las anteriores
3 Son absolutamente gratuitos, porque estn financiados con los ingresos del Es-
tado:
a. Servicios pblicos impropios

b. Servicios pblicos propios
c. Servicios pblicos puros
4 Es la prestacin del particular, no protegida por la norma jurdica, contraria-

mente al derecho que es una pretensin fundamentada en una norma jurdica
previa:
a. El inters
b. Un servicio pblico
5 Al lado del inters propio de cada individuo, considerado en s mismo, surgen

intereses que se refieren a un grupo de individuos. A esos intereses se les da el
nombre de intereses:
a. Colectivos
b. Pblicos
Res pue s t as de co n t r o l
1 a, 2 d, 3 e, 4 a, 5 a
11651
11661
o e t a V a
administrativas?
se requiere que se logre unidad y eficiencia del Estado, para lo cual se propone que exista un
ejercicio pleno de competencias pblicas por parte de las nuevas entidades que se desprenden del
gobierno nacional"
.iQu son accioaes admi1istrativas1

iQu entiende por s,ctorizacin1
iEn qu coasiste la sisteaatizacia1
iQ, e1tiendu por desce.1tralizaci1?
iEn qu consiste la descoace1tracin admi1istrativa1
COMPETENCIAS
8 participante al finalizar el estudio de esta unidad deber:

Conoce funciones y competencias de entidades y dependencias
que integran el gran complejo administrativo.
Diferencia las reas o mbitos donde se desarrdlan las actividades
de servicios pblicos.
Distingue entre un acto administrativo y .'
una acc1on
administrativa.
Recurre a la entidad adecuada para realizar una gestin.
CONCEPTOS CLAVE
A ccin admi nist rat iva, recurso administrativo, multisedorial
11681
,
L e e e o n 4
LAS ACCIONES
73
ADMINISTRATIVAS
En la administracin pblica peruana se rea lizan acciones que determ inan reas o mbitos en
los que desarrollan su actividad de servicio pblico las entidades y dependencias que integran el
gran complejo adm inistrativo para poder cumplir con eficacia los fines y objetivos del Estado, en
armona con las disposiciones y postulados de nuestra Constitucin Poltica.
Tales son:
La sectorizacin
La sistematizacin
La descentralizacin
La desconcentracin
l. La sectorizacin
En la adm inistracin pbl ica moderna peruana, el concepto tradicional de los ministerios, se
ha superado por el de los sectores de la actividad p blica, los cua les cumplen con los fines bsi-
cos del estado respecto a los servicios pblicos. Cada sector esta constitu ido por el ministerio que
le da su nombre y, adems, por las empresas estatales y las instituciones pblicas que realicen
labores afines al ministerio respectivo, estando vinculadas a su correspondiente ministerio, a
travs de la persona del ministro, como titular del sector, sin perjuicio de la autonoma adminis-
trativa que tiene cada entidad integrante del sector, segn sealen sus normas pertinentes.
73 Patrn, fa ura y Pa!rn Be<loya. (2004) Derd>o ad,,/nl,tafvoy ad,,/n/Jtadi:n pll,lico.,, oi POf. llma, GRUlfY, Odava Ed,dn, p. 255-261
11691
La norma bsica que determina la organizacin, funciones y rea de competencia de los ele-
mentos que conforman el sector, es la ley orgnica del sector. Ejemplo74:
Sector: energa y minas
Ministerio: Energa y Minas
Institucin: Consejo Naciona l de Minera
Empresas: Petroper, Centromn, etc. (en proceso de privatizacin).
Otro Ejemplo:
Sector: economa y finanzas.
Ministerio: economa y finanzas.
Instituciones pblicas: SUNAT, SUNAD, etc.
Empresa: Banco de La Nacin.
Mediante Decreto Legislativo 560 de Marzo de 1990 se aprueba la ley del poder ejecutivo,
el cual precisa las atribuciones del presidente de la Repbl ica, los ministerios, especificando las
labores que respectivamente corresponde.
Con la dacin de la ley N 27779, se han sustituido artculos 20, 21, 28, 30, 32, 33 Y
34 de la ley del poder ejecutivo, producindose as modificaciones en el nmero, denominacin
y funciones de varios ministerios. Disponindose que en un plazo de tres aos, contados a partir
de la vigencia de esta norma, el poder ejecutivo culminar la reorganizacin de los mismos.
Grfico del sector75
Ministro
Empresa M inisterio 1 lnst it . Pblico
La diferencia tcnica entre instituciones y empresas estata les, es que las Instituciones tienen
"actividad nicamente de servicio". Por Ejemplo: Instituto Nacional de Cultura, Essalud etc.
En cambio, las empresas estatales tienen actividad productiva, pero en ningn caso finalidad
de lucro, en especial cuando se trata de empresas en que el Estado es el nico accionista, porque
es dueo de todo su patrimonio. El objetivo esencial de las entidades del Estado es el servicio a
la colectividad y no hacer negocio lucrativo en beneficio de sus accionistas, como ocurre en las
empresas privadas. Por ello, cuando una empresa tiene ut il idades, stas revierten en favor del
Estado o en el mejoramiento de la prop ia empresa.
En la actualidad a partir de 1994, principalmente, se estn efectuando numerosas privatiza-

ciones de importantes empresas estatales.
74 Patrn, foura y PotrOfl Bedoyo. (2004) Derecho o&ninfotcfvoy o&nini~t-ocin publico en eJ Pert/. lima, GRIJ LfY, Odavo Edicin, p. 255
75 Patrn , fo uro y Patrn B.doyo. (2004) Oo,oc/,o aahtmlrotvo y o'*nlnl,rodl:n p>lico.,, o/ Perv. l.lma, Q IJ LfY, Octavo fdlan, p. 256
11701
En consecuencia, es posible que con el transcurso del tiempo los sectores de actividad
pb lica, se vayan reduciendo, porque disminuyen paulatinamente las empresas integrantes
de los Sectores Pb licos.
El tema de la privatizacin es muy importante y desde luego constituye expresin del

desarrollo econmico-liberal del pas. Pero es fundamenta l no se excedan en tales acciones,
procurando que el Estado conserve para s las empresas que constituyen una garanta del
desarrollo y seguridad nacionales.
11. La sistematizacin
Los sistemas administrativos son factores coadyuvantes de la actividad pblica.
Se definen como los elementos, las normas, el potencial humano y los materia les de-
terminados a proporcionar a cada uno de los sectores de la actividad pblica el apoyo y los
insumos necesarios -en su caso y en su circunstancia-, para que dichos sectores puedan
cumplir a cabalidad y con eficiencia, sus fines y objetivos de servicio pblico en beneficio de
la colectiv idad, los cuales son el fin supremo y la razn de ser del Estado en democracia".
Cada s istema desarrol la sus actividades y funciones tcnicas a cargo de sendos organis-
mos o entidades estatales.
Dichas entidades y organismos se denominan "mult isectoriales" porque sirven a todos

los sectores.
Existen 20 sistemas admin istrativos. Los sistemas administrativos son:

l. Control
2. Personal
3. Abastecimiento
4. Racionalizacin
5. Simplificacin Administrativa
6. Jurdico
7. Presupuesto
8. Contabilidad
9. Tesorera
10. Estadst ica
11. Capacitacin
12. Defensa Civil
13. Biblioteca
14. Remuneraciones y Pensiones
15. Defensa Judicial
16. Defensa Nacional
17. Informacin
18. Derechos Humanos
19. Electoral
Doctrinariamente los Sistemas Administrativos se dividen en:
117 11
Sistemas admin istrativos de equilibrio, conformados por planificacin, informacin, es-

tadstica e informtica. Sistemas administrativos de apoyo, integrados por presupuesto,
tesorera, contabilidad, persona l, abastecim iento, racionalizacin, control, simplificacin ad-
ministrativa, etc.
111. La descentralizacin
La descentralizacin en la administracin pblica consiste en la creacin por norma expresa de
entidades estata les, para que cumplan con algunos servicios pblicos o actividades especficas,
en base a leyes especiales pa ra cada organismo descentralizado. Tambin es definida como la
autonoma que la ley concede expresamente a determinadas instituciones o entidades oficiales,
con personara jurdica, para el mejor y ms eficaz desempeo de sus funciones y del logro de
sus fines de servicio, siempre proyectadas en beneficio de la colectividad. Son de tres clases:
1. Descentralizacin o autonoma poltica

a. Los tres poderes del Estado.
b. Los gobiernos regionales y locales.
(Base lega l: ley de Reforma Constitucional N 27680 y ley de Bases de la Descentra lizacin
N 27783).
2. Descentralizacin o autonoma funcional
Otorgada por la Constitucin o por la ley a determinados organismos de alto nivel. Son los
organismos autnomos (Ministerio Pblico, Contralora Genera l de la Repblica, Defensor del
Pueblo, etc.).
3. Descentralizacin exclusivamente administrativa
Se refiere a las entidades oficiales que se crean por las leyes especiales y que tienen a su
cargo funciones y labores relacionadas con el desarrollo econm ico del pa s y con los servicios
pblicos; otorgndoles autonoma funcional y admin istrativa, dentro de ciertos requisitos y limi-
taciones que la propia ley establece, en cada caso.
Se trata de organismos creados con relativo poder de decisin para que se facil iten las so-
luciones que correspondan. Algunas de dichas entidades descentra lizadas se desarrol lan en un
mbito local o departamenta l; tales como las corporaciones departamentales creadas en armona
con la dcima disposicin transitoria de la constitucin de 1979 y la ley 23339 de 15 diciembre
de 1981. Como hemos explicado antes, forman parte del respectivo sector y tienen determinada
autonoma administrativa y econm ica. Ej. : Petroper, Enapu, Seda pal, etc.
IV. La desconcentracin administrativa

Es sinnimo de delegacin
Consiste en la transferencia de acciones que hace un superior a un inferior inmediato respecto
de al gunas atribuciones o funciones, a fin de conseguir mayor eficiencia y celeridad en los trmi-
tes y la solucin de algunos problemas administrativos, en beneficio de la colectividad.
11721
Pero es importante advertir, que se puede delegar autoridad o ciertas atribuciones, pero en
ningn caso, se delega responsabil idades, porque la responsabilidad siempre es compartida.
(Artculos 65 al 75 de la ley del Procedimiento Administrativo General N 27444).
Clases de desconcentracin
La delegacin puede ser de autoridad; vg. el ministro al vicem inistro o a un director general.
Tambin hay delegacin de oficinas ruando una oficina principa l delega en sus sucursales o
agencias. Ejemplo: Servicio Postal y sus sucursales.
Es interesante advertir; que una empresa estatal, puede desconcentrarse a la vez. Ejemplo:
el Banco de la Nacin se concentra en sus agencias y sucursales de Lima y provincias. Pero en
ningn caso, repetimos, se puede delegar las responsabilidades inherentes a la facultad que
orig inalmente compete al superior. 76
7 6 Patrn, fo uro y Patrn B.doyo. (2()().1) Docno oeh1ml,t-olvoy oeh11nl,t-odn pb/1co.., o/ Per. l.,mo, GIWLfY. Odovo fdlon, p. 265-261
11731
1. lQu entiendes por organizacin administrativa?
2. ,considera que la descentralizacin es positiva para el desarrollo de los

pueblos? lpor qu?
3. lCmo graficara la sistematizacin administrativa?
,
EXPLORACION ON LINE
http://sd.pcm.gob.pe/, Presidencia del Consejo de Ministros, Lima.
11741
Lectura
Reforma en la administracin pblica

Au tora: Marttha Sofia Mun llo Mendoza
Hoy los organismos y la comunidad internacional apuntan sus condiciones de

financtam1ento y apoyo a la modern1Zac1n del estado con el obeto de fo rtalecer la
transparencia estatal y permitir eficiencia en el amparo de los derechos.
Introduccin
La reforma del aparato estata l es uno de los indicadores de la forma que cada
sociedad intenta dar respuesta a los problemas que debe enfrentar en cada c ircuns-
tancia histrica. Por ello es un proceso de t ransformacin permanente, en el cual van
vanando los temas centrales que se pretenden modificar los agentes de cambio; una
vez que se logra el objetivo deseado se generan nuevas situaciones que obligan a
operar nuevas cambios. En Amnca Lat ina, durante la dcada del veinte se in1c1a n los
procesos de cambio en el aparato estatal con la creacin de organismos focalrzados
de la adm1nistrac1n, tales como innovadoras com1s1ones 1nvest1gadoras designadas
por el Congreso de la Repblica. Desde la segunda guerra mundia l hasta; fines de
la dcada del setenta, los cambios que se operan sobre la adm1n1strac1n pblica se
denominan "reforma Adm1n1strativa" durante este penado, se consideraba la reforma
como un proceso tecnocrt1co. A partir de la influencia de organismos internacionales
se le consider un proceso eminentemente poltico. En la dcada de los ochenta los
ca mbios de la adm1n1strac1n pblica pasa a denominarse "reforma del Estado " . Los
especialistas sealan, como factores dec1s1vos de las p rofundas transformaciones del
aparato estatal operadas durante esa dcada, el incremento del papel h1stnco del
Estado, la creciente 1ntervenc1n del estado en cuestiones reservadas al sedar pnvado y
la 1ncapac1dad organizac1onal para resolver problemas polticos, f1nanc1eros y humanos.
Por lo q ue, la expresin "reforma del Estado" se asocia pnnc1palmente a medidas de
pnvatizac1n y descentralizacin.
As la pnvatizacin tra nsfiere del sedar pblico a l pnvado el suministro de bienes y

servicios y la produccin de apoyos dentro del aparato del estado. La descentraliza-
c in por su parte, implica una delimitacin dentro de los niveles junsdicc1onales del
aparato estata l, t ransf iriendo competencias d e los niveles jurisdiccionales superiores a
los Infen ores.
Las dos medidos sealados precedentemente, se conv1rt1eron en la columna vertebral

de las reformas estructurales, pues sealan nuevos lmites a lo accin a l interior del
propio aparato estatal y de este con respecto al sector privado.
11751
A fines de la dcada del noventa se presentaron nuevas srtuac,ones problemticas que

se manifestaron en lo demando de recursos y lo probidad de quienes tena n lo responsa-
bilidad d e conducir los orgonizocrones pb licos. Durante los ltimos aos lo renovacin
de lo adm1n1stroc1n pblico se ha convertido en un lugar comn. Nos encontramos a nte
u n movimiento internacional paralelo o los procesos de privatizacin, desregulocin y
globolrzoc1n d e los mercados, consistente en lo mo dernizacin de lo adm1n1strac1 n o
travs de lo rac1onalizoc1n d el gasto y seleccin de nuevos formas de gestin.
El papel del Estado: acerca de los nuevos servicios pblicos

No hay actualmente un concepto legal de servicio pblico o de servicios de inters
econmico general.
Son conceptos que con frecuencia se manejan de formo indiferenciada y notablemente

ambigua, pero que en el fondo vienen a querer decrr sustancialmente lo mismo.
Generalidades sobre el concepto tradicional de servicio pblico y su crisis:

El co ncepto de la odm1n1strac1n; sobre lo base de la propia percepcin h istrica se
caradenzaba el aduar de la adm1n1strac1n por t res funciones q ue han hecho fortuna:
la polica el fomento y el serv1c10 pblico. Todas ellos ust1f1cadas en la bsqueda, con-
secucin y meora de lo que vagamente se podan denomina r los intereses pblicos y
generales.
La administracin - siempre en aplicacin de la ley y, desde luego, con sometimiento

o ella- regula, d ida normas, inspecciona, vig ila, controla prohbe, sanciona.
Desde un punto de v ista conceptual caba hablar de una ,deo o concepto amplio de
serv1c10 pblico y de un concepto est ndo del mismo. El pnmero est en la base de la
,deo del estado de Len D uguit y en l ha just,f,cado toda concepcin caradenzadora del
derecho administrativo como el derecho de los servicios pblicos, - el concepto estrido
de serv1c10 pblico apelo ya a un rgimen jurdico; desde un p unto de v,sta trad1c1onal
hablar de servicio pblico en sentido estrido presupone uno sene de conceptos e ideas
previos. Se trato de una adiv,dad que ha s,do formalmente declarado como tal servicio
pblico y asumida por el Estado por rcrzones de o rden social o econmico.
El nuevo papel del estado en los albores del sig lo XXI. Es el segundo polo del bi-
nomio clsico administracin ciudadano. En la primera parte se 1nd1ca el papel de la
sociedad; teniendo en cuenta su protagonismo, la educacin y la funcin ratificadora
de movrm,entos sociales del derecho, ahora se expone y esquematrza brevemente al
estado de una cuestin por d ems apasionante y en estos momentos en pleno proceso
de transformacin. Refirindose al papel del estado en el proceso econmico y a l viejo
concepto d e servicio pblico .
As m ismo, en efecto a un acelerado proceso de transformaciones que deriva, sobre

todo, del derecho comunitario, unas de transformaciones y unas comentes que, f rente
a a lgunos planteamientos radicales que niegan al estado toda funcin interventora,
117 61
postulan la bsqueda de un punto de equ1l1bno estable entre Estado y la Sociedad,

entre Estado y Mercado. Un punto de equilibrio que, sorprendentemente, ha realzado
de nuevo -aunque t ransformader el v1eo concepto de serv1c10 pblico. Se trata de una
cuestin de actua lidad q ue conecta directamente con las transformaciones de los ltimos
aos, con el auge de las privatizaciones, la liberal12ac1n econmica, la globalizac1n, el
nuevo papel del estado que se abre paso a nuevos interrogantes y apuntando renovadas
perspectivas de evolucin en el futuro 1nmed1ato.
En Chile el ex gobierno del presidente Lagos, la reforma estructural estatal se basa

en 1n1ciat ivas y conflictos del provecto:
Rediseo y reorgan1zac1n del aparato del estado

lnstitucional1dad
, central
Area
,
econmica - productivo.
Area
, social
Area terntono
lnstitucional1dad cultural
Modern12ac1n de lo gestin pblica
Recursos humanos
Calidad del serv1c10
Gestin de servicios gobierno electrnico
Participacin ciudadano
Auditoria, transparencia y probidad
En el Per tendramos que tomar en cuento que sin reforma constitucional no hay
reforma del Estado tomando como referencia:
Diseo 1nstituc1ona l
Em pleo pblico
Descentralizacin
Control pblico
Legalidad en la 1mplementac1n
La responsabilidad del estado, que es el efecto urdico que la conshtuc1n da a los
actos, hecho conductas u omisiones contranos a derechos prod ucidos por un rgano
del estado en el eercic10 de sus funcio nes, cualesquiera sean stas, y que ocasionan
dao a una vctima que no esta jurd ica mente obligada a soportar, p resenta unas ca-
ractersticas muy especficas q ue merecen ser seoladas, y que tambin la unsprudencia
las ha reconocido ampliamente.
Corno se trata de un rgano del estado, esta responsabilidad se encuentra regida

por el derecho pblico, que es el que regula, precisamente lo actividad del estado en su
actividad de bien comn, no debernos olvidar que la actividad del Estado en su misin
es promover el bien comn es uno actividad no de conmutacin, como ocurre en las
relaciones entre particulares que se encuentran equiordenados, sino de d istribucin,
atribucin o reporto, ya que al Estado le han sido conferidos por lo Constitucin poderes
11771
de supraordenac1n para que pueda hacer primar el bien comn en el orden temporal
de la sociedad poltica.
El derecho ad m inist rativo, una perspectiva finalist a
El rol f undamental de un derecho, que ni nacido ayer ni descubierto hoy, pero desco-
nocido oyeren su sentido libertario y no menos desconocido hoy por todos los legistas que
medran bajo la potenciacin del Estado, pretende ser ese maravilloso inst rumento que
en manos del verdadero urista lleve el sentido del equilibrio entre la libertad y d ignidad
ciudadana y la imprescindible autondad que mide, cuide y vele por el bien de todo; que
ba jo la prudencia g ubernativa pueda hacer p rimar el bien com n sin avasallar el bien
particular, y q ue bajo la equidad natural sepa integrar en fraterna y eficaz colaooracin
a la autoridad en sus tareas de bien pblico y a l ciudadano en sus naturales deseos de
proteccin individual, porque no hay bien comn sin la activa participacin ciudadana,
ni bien particular si se carece de sentido societa no.
Este derecho es precisamente el derecho adm1nistrat1vo si se le enfoca en su sentido

moderno y no como puro derecho de los servicios pblicos, en su ms hondo sentido
humano y no como mero derecho de una organizacin administrativa de Estado, en su
ms elevada perspectiva finalista.
Que mida incluso al derecho entero como instrumento de paz social a travs de la
usticia, pues a ll donde no hay ust1cia no habr arns paz; cun necesario es conocer
el derecho admin1strat1vo en sus perspectivas modernas: por una parte es el instrumenta l
tcnico que el Estado util!Za para promover concretamente la utilidad social, el bien del
todo, por medio de la sat1sfacc1n concreta de las necesidades publicas, por el otro, es el
instrumental tcnico operativo de las libertades y derechos fundamentales del ciudadano,
de la persona en su vida diaria de relacin con la autoridad pblica.
El derecho q ue nge esa relacin e ntre la autoridad del estado administrador y el

ciudadano es el derecho administrativo que f unda entonces su basamento en lo ms
hondo de la fina lidad del estado, e l bien comn y en lo ms ho ndo del ser humano
la libertad, orientada y f inalizada en el bien de la persona, pero no individuo aislado
y solo frent e al Estado, sino u nido en grupos, sociedades y todo t ipo de entes so-
ciales, en el Estado, quien no es enemigo a quien vencer, sino lugar de reunin, de
confraternidad, de amistad cvica, donde progresar unos con otros para una patria
mejo r, ms prspera, ms unida, ms justo y en paz. Fina lmente q uiero recalcar, que
es im po rtante que nuestros legisladores comprendan lo t rascendencia de un proceso
de modern izacin del Estado; q ue permitir por u na parte la proteccin de los de-
rechos de los particulares y por la otra el mejor funcionamiento del aparato estata l;
esta es una de lo s tareas a que nos debemos avocar paro un mejor f uncionamie nto
del aparato estatal1.
Tomodo de Revisto Biblioteca/. Ed1on Bicentenario, Llmo, Ao 1, N7, 2004. p. 241 o lo 249
1 Murlllo M.nda:a (2004) Rovloto B1h//01eccl. Ec!Jdn 81conlnano, limo, Ao 1, 1~ 0 7 p. 245 247
11781
Haga una relacin de las regiones del Per, e indique la ciudad donde esta ubicada la
sede de cada regin .
1. lQu cambios -positivos y negativos- ha notado en su localidad, provincia y

o reg in, con la puesta en marcha de la regionalizacn?
11791
,
AUTOEVALUACION N 8
1. Cuando Ud. presenta una solicitud por mesa de partes en una institucin pbli-
ca, esta realizando:
a. Una accin administrativa

b. Un acto administrativo
c. Una gestin administra tiva
2. Cuando la institucin administrativa emite una resolucin concluyendo el proce-

dimiento administrativo, esta realizando un acto administrativo.
a. Verdadero
b. Falso
3. " La centralizacin significa reunir varias materias en un centro comn e implica

necesariamente que hay dependencia a un poder central"
a. Verdadero
b. Falso
4. " La administracin centralizada puede estar a su vez concentrada o

desconcentrada".
a . S
b. No
5 "Para que una administracin sea descentralizada, es necesario que sus entes
no estn sometidos a un control de rganos superiores, ms s a un control de
legalidad " .
a. Verdadero
b. Falso
6. " Hay dos clases de descentralizacin administrativa: una de carcter institucional

y otra de carcter territorial"
a. Verdadero
b. Falso
7. " La desconcentracn consiste en delegacin de funciones de un organismo

superior a otros inferiores" .
a. S
b. No
11801
8. "La Descentralizacin, implica establecer organismos y entidades pblicas, en

Diversos espacios, a fin de que cumplan funciones que antes tena el organismo
central",
a . Verdadero
b. Falso
9. " La finalidad institucional de la descentralizacin rad ica en corregir las disfun-

ciones de la central izacin, evitando una excesiva acumulacin de competen-
cias en las entidades superiores de la administracin central" .
a. S
b. No
Respuestas de contro l
118 11
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jurdica, suplemento mensual de la Gacela Jurdica, lima. marzo - 2004, Tomo 124.
Pgs. 11 a 16.
11831

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a '"""' m1n1s ra 1vo

ALBERTO SCAR. ROMERO ALDAVE

Universidad Inca Garalaso de la Vega

C Universidad Inca Garolaso de la Vega

Coordinacin acadmica: Carmen Zevallos Choy

Ejercicio De Autoconocimiento 1 t I O I O I O O I O 1 1 O I O O I O I 32O I O I O I O I O I O I O I O O O O O I O I t I O I O t t O t 1 0 1 O I O O O O O I I O 1 1 1 O 1 1

v. I nters colectivo y pblico 160

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La educacin a distancia es una experienci a, en la g alaxia

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1 Mosco,o To<res, Vidor J. (2004). 0..-ed. o o&nlnfol'otvo l. Llmo

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En el Diccionario de la lengua espaola, tenemos que administrar equivale a gobernar

En el mundo moderno, la vida de los individuos y de los grupos sociales es en buena

As, si se quiere abrir al pblico un establecimiento de simple venta al por menor

1.5 Objetivos y fundamentos

El progreso y engrandecimiento que requiere nuestro pas, demanda un mximo y sincero

FUENTES DEL DERECHO

lativo. Su iniciativa puede corresponder a un poder y su promulgacin a otro poder. Hay

B. Principios generales del derecho1

Esta fuente tiene dos especies: la judicial y la administrativa. La primera es el conjunto de

La jurisprudencia no obliga , por lo que su influencia resulta ilustrativa, aunque en la prctica

2.2.2 Fuentes reales o sociolgicas

d. El estado de necesidad. Tiene especia l importancia en el derecho penal y en el administra-

El estado d e reales del Grupos de

A continuacin veremos la relacin con los siguientes disciplinas:

3.1 Derecho constitucional

3.2 Derecho poltico

3.3 Derecho internacional

3.4 Derecho civil

3.5 Derecho penal

3.6 Derecho orocesal

3.7 Derecho comercial

3.8 Derecho del trabajo (laboral)

3.9 Derecho registra! y notarial

3.1 O Derecho agrario

3.11 Derecho industrial

1. lQu entiende por derecho administrativo?

2. lQu importancia tiene el derecho administrativo en la v ida de las

3. El administrativista Gustavo Bacacorzo, sostiene que " el derecho

Parcial mente de acuerdo ( )

4. Realice un esquema conceptual de las fuentes del derecho administrativo.

Para mayor informacin ingrese a:

1. Su objeto es el estudio del ejercicio de la funcin administrativa