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O PRINCPIO DA MORALIDADE E
A PRORROGAO EMERGENCIAL DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS*
*
Monografia apresentada no I Congresso Brasileiro de Licitaes, Contratos e Compras Governamentais
1 a 3 de julho de 2005 Salvador / BA.
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CARLOS PINTO COELHO MOTTA
ADVOGADO - OAB/MG 12.228
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Registre-se, destacadamente, o Projeto de Lei n 146/2003, de 18/2/03, publicado no FCGP, ano 2, n.
16, abr. 2003, p. 1987, que conta com Comisso Especial j constituda para sua tramitao.
2
BARROS, Srgio Resende. Liberdade e contrato: a crise da licitao. Piracicaba: Unimep, 1995, p. 13.
3
Ata 28, de 18/6/91, DOU de 18/7/91, p. 14.282. Quanto atuao dos TCs em licitaes e contratos,
vide: BRUNO, Reinaldo Moreira. Os recursos do processo licitatrio. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 60
et seq.
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Vide nosso Eficcia nas litaes e contratos. 9a. ed., Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 10-11.
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Veja-se o conceito da Administrao Pblica no art. 6, XI da Lei 8.666/93; a abrangncia do art. 10 da
citada Lei; e ainda, o art. 2 da LC 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e art. 1 da Lei 11.079/04 (Lei
de Parcerias Pblico-Privadas)
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BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Licitao. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1980, p. 15.
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FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratao direta sem licitao. Braslia: Braslia Jurdica, 2000,
p. 311.
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Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno, habas-data. So Paulo:
RT, 1989, p. 86. Vide ainda: TCITO, Caio. Moralidade administrativa. RDA n. 218, p. 1.
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MENDES, Raul Armando. Comentrios ao estatuto das licitaes e contratos administrativos. So Paulo:
Saraiva, 1991, p. 10-11.
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FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. O controle da moralidade administrativa. So Paulo,
Saraiva, 1974, p. 14. Vide ainda RIBEIRO JNIOR, Ubergue. Moral e a moralidade administrativa
aspectos ontolgicos. RDA n. 228, 2002, p. 209.
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FREITAS, Juarez. Ao civil pblica Improbidade administrativa. BDA n. 5, 2005, p. 539.
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4.o; 70, pargrafo nico; 74, 2.o; e 85, V. Veja-se ainda a Lei 8.429/92,
chamada Lei de Improbidade Administrativa, em seu art. 10, ins. V e VIII.
Destacadamente, quanto s razes que motivam a ao popular, cabe
trazer o ensinamento do Prof. Seabra Fagundes:
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DENARI, Zelmo. Da qualidade de produtos e servios, da preveno e da reparao dos danos. In:
GRINOVER, Ada Pellegrini et al. Cdigo brasileiro de defesa do consumidor comentado pelos autores do
anteprojeto. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2001, p. 192.
14
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: RT, 1989, p. 86.
15
Vide VASCONCELOS FILHO, Paulo. Planejamento e controle: uma proposio brasileira. Rio de
Janeiro: LTC, 1983, p. 15; NBREGA, Airton Rocha. O planejamento da licitao. BLC n. 12, p. 603,
1998. O Prof. Luiz Roberto BARROSO e a Profa. Ana Paula de BARCELLOS analisam a aplicao dos
princpios constitucionais em acurada monografia: O comeo da histria a nova interpretao
constitucional e o papel dos princpios no direito brasileiro. RDA n. 232, abr./ jun 2003, p. 141; vide
especificamente p. 168.
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica - concesso, permisso,
franquia, terceirizao e outras formas. So Paulo: Atlas, 1966, p. 129.
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Braslia: MH Comunicaes, 1997, p. 181-182; 213-239.
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Vide ANDRADE, Adriana; ROSSETI, Jos Paschoal. Governana corporativa fundamentos,
desenvolvimento e tendncias. So Paulo: Atlas, 2004.
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GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo Parte general. Buenos Aires: Fundacin
Derecho Administrativo, 1997, p. XVI-16.
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MARQUES NETO, Floriano P. de Azevedo. Contrato administrativo: supervenincia de fatores tcnicos
dificultadores da execuo de obra. Inaplicabilidade dos limites de 25% de acrscimos. BLC n. 2, 2001, p.
108. Nesta linha vide: OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni. Processo administrativo no estado
democrtico de direito. A questo da regularidade dos atos processuais administrativos. Frum
Administrativo, ano 1, n. 4, jun. 2001, p. 429.
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A propsito, consulte-se ATALIBA, Geraldo. Repblica e Constituio. So Paulo: RT, 1985; e vide
engenhoso quadro esquemtico do processo administrativo das contrataes pblicas, na monografia do
Prof. Jess Torres Pereira Jnior: Contratao direta por dispensa e inexigibilidade. BLC n. 1, 2005, p. 11.
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Vide: FIGUEIREDO, Lucia Valle; FERRAZ, Srgio. Dispensa de licitao. So Paulo: RT, 1980, p. 20.
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FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Comentrios reforma administrativa federal. So Paulo:
Saraiva, 1975, p. 256, 258.
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Quanto aos aspectos factuais do caso, vide, nosso: Licitao e contrato administrativo. Belo Horizonte:
L, 1990, p. 57-58.
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Cf. nosso Licitao...cit., p. 63.
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MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 1993, p. 26.
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Esse artigo deve ser lido, basicamente, com os arts. 3 e 26 da citada Lei.
Com o art. 3, porque dele consta o j comentado princpio da moralidade; e
com o art. 26, porque, em redao dada pela Lei 9.648/98, estabelece
condies e requisitos indispensveis para a validade dos atos, cercando
assim das devidas cautelas a caracterizao da situao emergencial. Como
segue:
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Em redao semelhante o art. 59, IV da Lei de licitaes e contratos do Estado da Bahia Lei 9.433,
de 1/3/2005, recentemente sancionada, e a nosso juzo extremamente bem concebida, sobretudo quanto
s exigncias de seus arts. 65, 3 e 66.
28
Vide GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 10. ed., 2005, p. 471. Vide
ainda estudo jurisprudencial sobre a aplicao do art. 24, inc. IV da Lei 8.666/93: FERNANDES, Jorge
Ulisses Jacoby. Vade-mcum de licitaes e contratos. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 318 et seq.
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Vide: ALVES, Luiz Felipe. Emergncia, calamidade e caos: significao no contexto da administrao
pblica. Revista do TCMG, jan./mar. 2000, p. 179; e MARQUES NETO, Floriano Azevedo. Contratao
direta por emergncia. Situao calamitosa. Irrelevncia dos fatores causadores da situao emergencial.
RTDP n. 21, 1998, p. 126. Ainda: TCU, TC 189/97-3, BLC n. 8, 1998, p. 406; TC 929114/98-1:
Calamidade pblica. Licitao dispensvel. Requisitos e procedimentos. BLC n. 2, 2001, p. 135; e BLC n.
4, 2001, p. 271.
30
Portaria 78/92, MG de 12/9/93, p. 3.
31
Consulta 71.307-4, MG de 29/10/92, p. 5.051.
32
Dispensa de licitao por emergncia. RTDP n. 1, p. 191.
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JUSTEN FILHO, Maral.Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 10. ed., So Paulo:
Dialtica, 2004, p. 239-240; vide ainda DALLARI, Adilson Abreu. Dispensa por motivo de urgncia.
Jurdica Administrao Municipal, set. 1999; e, nosso parecer: Sade do servidor como parte da misso
institucional do IPSEMG. Direito subjetivo pblico. Indisponibilidade de atendimento gera dano irreparvel.
BLC n. 5, 2002, p. 277.
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STF, Mandado de Segurana n. 25.295, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Sesso de 20/4/05,
www.stf.gov.br.
35
Deciso 347/94, RDA n. 197, p. 268. Quanto aos requisitos que devem fundamentar um processo nos
casos de calamidade pblica, vide Deciso 627/99, TC 929.114/1998-1, originria de Consulta da Cmara
dos Deputados, sendo Relator o Ministro Marcos Vincios Vilaa.
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TC 007.826/94, DOU de 10/10/95, p. 15.978. Vide ainda: RIGOLIN, Ivan Barbosa. Construo
emergencial de obra. Demonstrao de necessidade. Natureza da matria de comprovao. BLC n. 10,
p. 482. Tambm no Acrdo 348/2003, DOU de 25/3/03, foi negada a hiptese de emergncia, tendo por
objeto servios de assistncia tcnica e manuteno de jardins interno e externo do Palcio Itamaraty do
Ministrio do Exterior.
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Acrdo 771/2005, DOU de 25/5/05.
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Deciso 820/96, DOU de 26/12/96, p. 28.612. O Acrdo 554/04 nega a possibilidade de prorrogar
contrato alm de 180 dias. Em sentido contrrio: SHELDON, Geraldo de Almeida. A prorrogao
contratual e o inc. IV do art. 24. BLC n. 7, 2002, p. 435; ALMEIDA, Fernanda Tavares. Contratao direta
embasada no art. 24, IV da Lei 8.666/93. Situao emergencial. Requisitos obrigatrios. BLC n. 5, mai.
2004, p. 334.
39
Nesta linha, vide ILC, set. 2003, p. 804.
40
RIGOLIN, Ivan Barbosa. Contratao emergencial de obras. Demonstrao da necessidade. Natureza
da matria de comprovao. BLC n. 10, 1996, p. 482-492.
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41
Op. cit. p. 484-485.
42
MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e contrato administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1988,
p. 97.
43
MEIRELLES, Hely Lopes. Estudos e pareceres de Direito Pblico. Vol. 11, So Paulo: Revista dos
Tribunais,1991, p. 28.
44
Comentrios nova lei das licitaes pblicas. Rio de Janeiro: Renovar, 1993, p. 129-130, apud
RIGOLIN, Ivan Barbosa, op. cit., p. 486.
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FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratao direta sem licitao. Braslia Jurdica, 1995, p. 169,
apud RIGOLIN, Ivan Barbosa, op. cit., p. 486.
46
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Servios mdicos e hospitalares. Contrato extinto. Impossibilidade
de prorrogao. Indenizao pelos servios prestados. Nova licitao. BLC n. 9, 1998, p. 427.
47
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Conceito de urgncia no Direito Pblico brasileiro. RTDP n. 1, 1993,
p. 234.
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FURTADO, Lucas Rocha. Curso de licitaes e contratos administrativos. So Paulo: Atlas, 2001, p. 72.
49
LASO, Enrique Sayagues. La licitacin pblica. Montevideo: Acali, 1978, p. 116.
50
DROMI, Roberto. La licitacin pblica. Buenos Aires: Astrea, 1980, p. 156, 157;
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51
DROMI, Roberto. Licitacin Pblica. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1995, p. 141.
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GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo. Buenos Aires: Fundacin de Derecho
Administrativo, 2000, p. XII-42.
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53
Vide, doutrinariamente: BRACONNIER, Stphane. Droit des marchs publics. Paris: Imprimerie
Nationale, 2002, p. 206 et seq.; LINDITCH, Florian. Le droit des marchs publics. 2e. ed., Paris: Dalloz,
2002, p. 51 et seq.
54
ESPAA. Contratos de las Administraciones Pblicas. 16. ed., Madrid: Civitas, 2003.
55
Vide TCU, Acrdo 690/05, DOU de 13/5/05; Acrdo 300/95.
56
STF, Agravo de Instrumento 540.293-8-RJ, DJ de 4/5/05.
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57
Deciso 820/96, DOU de 26/12/96, p. 28.612.
58
GASPARINI, Digenes. Direitocit., 10. ed., p. 471.
59
BLC n. 4, abr. 1994, p. 173. Ateno para o art. 3.o do Decreto 2.399, de 21/11/97. Vide ainda, sobre
prorrogao contratual: GOMES, Orlando. Contratos. 17.ed., Rio de Janeiro: Forense, 1996, p. 161-168,
198-207; FIGUEIREDO, Nelson. Contrato administrativo. Prorrogao. Possibilidade legal. BLC n. 7,
1996, p. 15; SZKLAROWSKY, Leon Frejda. Durao do contrato administrativo. BLC n. 2, 1997, p. 76;
GASPARINI, Digenes. Prorrogao contratual. BLC n. 4, 1998, p. 199; WALD, Arnoldo. Licitude da
prorrogao do contrato de ampliao, reforma e modernizao do aeroporto internacional de Braslia.
BLC n. 1, 1999, p. 9. ARAGO, Alexandre de. Prestao de servios de administrao pblica aps fim
do prazo contratual. RDA n. 214, p. 167. MARTINS, Ives Gandra da Silva. Contratos prorrogados luz do
direito que os regia... BDA n. 5, 1999, p. 304.
60
BLC n. 5, 2005, p. 393.
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cita a ilustrada Profa. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que entende que, em
contrato como a concesso de servio pblico, de natureza extremamente
complexa, envolvendo grande volume de recursos e bens pblicos, e com
durao longa para permitir ao concessionrio a recuperao dos
investimentos, no se justifica a contratao direta, a no ser em casos de
inexigibilidade de licitao. O referido autor perfilha essa opinio, extensiva, a
seu ver, s parcerias pblico-privadas, conforme visto na recente Lei
11.079/04.61
8. Consideraes finais
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POLTRONIERI, Renato. Parcerias pblico-privadas e a atuao administrativa. So Paulo: Juarez de
Oliveira, 2005, p. 113.
62
Para mais informaes sobre o filme citado, vide KAEL, Pauline. 1001 noites no cinema. So Paulo:
Companhia das Letras, 1994, p. 17; e EWALD FILHO, Rubens. Dicionrio de cineastas. Porto Alegre: L&
PM, 1988, p.567 e 584. Cf. nosso parecer: Sade do servidor ...cit., 2002.
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"O fato que, diante de uma situao emergencial, o dever colocado para
a Administrao estancar o foco urgencial e no tecer cogitaes
quanto a se ir ou no adotar procedimentos formais para viabilizar este
mister."63
Em 2 de junho de 2005
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MARQUES NETO, Floriano P. Azevedo. Contratao direta por emergncia: situao calamitosa
irrelevncia dos fatores causadores da situao emergencial. RTDP n. 21, 1998, p. 130. Vide ainda:
DALLARI, Adilson Abreu. Dispensa de licitao por motivo de urgncia. Jurdica Administrao Municipal-
JAM, n. 9, set. 1999, p. 3.