LA AUTONOMA FUNCIONAL DE LOS PROCURADORES PBLICOS: CRTICAS AL ACTUAL

SISTEMA DE DEFENSA JURDICA DEL ESTADO

I. Introduccin.-

La defensa de los intereses del Estado en nuestro pas est a cargo de los
Procuradores Pblicos, as lo establece el artculo 47 de la Constitucin Poltica.
A razn de ello, se les ha otorgado la funcin de representar y defender
jurdicamente al Estado en todas las actuaciones que la Ley en materia
procesal, arbitral y las de carcter sustantivo permitan.

As, los Procuradores Pblicos integran el Sistema de Defensa Jurdica del

Estado, creado mediante el Decreto Legislativo N 1068 con la finalidad de
fortalecer, unificar y modernizar la defensa jurdica del Estado. Dicho Sistema
tiene como ente rector al Ministerio de Justicia, el cual ostenta como atribucin
principal establecer la poltica general del mismo.

De esta manera, en nuestro pas se ha optado por un modelo mixto, en el cual

existe una agencia central, en nuestro caso, el Ministerio de Justicia, con un
cuerpo de abogados, los Procuradores Pblicos, con cierto grado de
descentralizacin de las funciones del ciclo de defensa y un desacople entre la
dependencia jerrquica y la funcional.

Dentro de este Sistema el Consejo de Defensa Jurdica del Estado es el

encargado de cumplir y hacer cumplir las polticas del Sistema emanadas del
Ministerio de Justicia; est integrado por el Ministro de Justicia o su
representante, quien a su vez ejerce la Presidencia del Consejo, y por dos
miembros ms.

II. Antecedentes normativos de la defensa jurdica de los intereses del

Estado en el Per.-

El antecedente ms remoto en nuestro pas lo encontramos en aqul

funcionario real que protega la jurisdiccin y los intereses de la hacienda
monacal ante los Tribunales del Consejo de las Indias. Su tarea principal era la
defensa del erario pblico. Dicha institucin se ver fortalecida con la
instauracin de la Real Audiencia de Lima en 1542, y posteriormente con otra
similar ubicada en el Cuzco[1].

Sin embargo, como seala el profesor Marcial Rubio Correa, la mejor referencia
respecto a los antecedentes de los Procuradores est en el artculo 97 de la
Constitucin Poltica de 1868, aun cuando en realidad slo de manera muy
referencial y metafrica dice: Habr un Fiscal General administrativo, como
consultor del Gobierno y defensor de los intereses fiscales[2].

Durante la Repblica las instituciones de la Procuradura y del Ministerio Pblico

surgieron ligadas. As, aparecen incluso en la Ley Orgnica del Poder Judicial de
1912 (Ley N 1510). Sus obligaciones principales eran las de servir en forma
gratuita a los pobres y al Estado en las causas que se les encomendaba[3].

Tal como seala el profesor Vctor Garca Toma, es a partir de 1936 mediante la
Ley N 8489 que se zanja definitivamente las diferencias entre las instituciones
antes sealadas. All se establecer definitivamente las diferencias entre el
Ministerio Pblico y las Procuraduras Pblicas. En dicha norma se establecer
que los antiguamente llamados Procuradores Generales de la Repblica sern
funcionarios designados por el Poder Ejecutivo, con la importante
responsabilidad de defender los intereses del Estado en todas las instancias
judiciales, como del mismo modo prestar confesin a nombre del Estado, entre
otras cosas.

Posteriormente mediante el Decreto Ley N17537, promulgado el 25 de marzo

de 1969, conocido como la Ley de Representacin y Defensa del Estado en
Juicio, se fijar con ms claridad el comportamiento y estructura organizativa
de las Procuraduras.

Luego, la Constitucin Poltica de 1979 cambiar la denominacin fijada en las

normas antes referidas (Ley N 8489 y Decreto Ley N 17537) por la de
Procurador Pblico, sealando en su artculo 147 que: La defensa de los
intereses del Estado est a cargo de los Procuradores Pblicos permanentes o
eventuales que dependen del Poder Ejecutivo. Son libremente nombrados y
removidos de ste.
En la actualidad, siguiendo las bases de la Constitucin Poltica de 1979, la de
1993 seala en su artculo 47 que: La defensa de los intereses del Estado
est a cargo de los Procuradores Pblicos conforme a la ley.

La Constitucin Poltica de 1993 nicamente hace referencia a las instituciones

que conforman la estructura de nuestro Estado, ya que a travs de leyes de
desarrollo constitucional se implementarn dichas instituciones. Por ello, si bien
el Artculo 47 establece que la defensa de los intereses del Estado se
encuentra a cargo de los Procuradores Pblicos, no dice nada con respecto a los
requisitos que debe de cumplir para su designacin, los principios que regula
sus funciones, el ente rector que da las directrices en materia de defensa
jurdica del Estado, entre otros temas.

As, el Decreto Legislativo N 1068, como antes precisamos, cre el Sistema

de Defensa Jurdica del Estado. Este decreto legislativo se expidi en el marco
de las facultades legislativas delegadas por el Congreso de la Repblica al Poder
Ejecutivo mediante la Ley N 29157, teniendo como objetivo principal el
fortalecimiento de las capacidades del Estado y su modernizacin.

III. El rol de los Procuradores Pblicos.-

Como hemos sealado, los Procuradores Pblicos tienen como funcin

representar y defender jurdicamente al Estado en los temas que conciernen a
la entidad de la cual dependen administrativamente o en aquellos procesos que
por su especialidad asuman y los que de manera especfica les asigne el
Presidente del Consejo de Defensa Jurdica del Estado.

La defensa jurdica del Estado comprende todas las actuaciones que la Ley en
materia procesal, arbitral y las de carcter sustantivo permiten, quedando
autorizados a demandar, denunciar y a participar de cualquier diligencia por el
slo hecho de su designacin, informando al titular de la entidad sobre su
actuacin.

Los Procuradores Pblicos, salvo los regionales y municipales, son designados

por el Presidente de la Repblica mediante Resolucin Suprema, refrendada por
el Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Justicia, y eventualmente
por el Ministro del sector correspondiente; para ello, previamente, el Consejo
de Defensa Jurdica del Estado ha realizado la evaluacin respectiva del
cumplimiento de todos los requisitos establecidos en el Decreto Legislativo N
1068 para el nombramiento en dicho cargo.

La actuacin de los Procuradores Pblicos se rige por los principios de legalidad,

autonoma funcional, unidad de actuacin, continuidad, eficacia, eficiencia,
capacitacin, evaluacin permanente, especializacin, confidencialidad,
celeridad, tica, probidad, honestidad y responsabilidad.

Son atribuciones y facultades generales de los Procuradores Pblicos, en virtud

del artculo 23 del Decreto Legislativo N 1068: 1) Requerir a toda institucin
pblica la informacin y/o documentos necesarios para la defensa del Estado;
2) Podrn conciliar, transigir o desistirse de demandas, conforme a los
requisitos y procedimientos dispuestos por el reglamento. Para dichos efectos
ser necesario la expedicin de la resolucin autoritativa del titular de la
entidad, para lo cual del Procurador Pblico deber emitir un informe
precisando los motivos de la solicitud; 3) Formular consultas al Consejo de
Defensa Jurdica del Estado sobre los temas que conciernen a la defensa
jurdica de los intereses del Estado; y 4) Otras que establezca el reglamento.

As, el Reglamento del Sistema de Defensa Jurdica del Estado, Decreto

Supremo N 017-2008-JUS, establece en el artculo 37 las siguientes
atribuciones: 1) Representar al Estado y defender los intereses de la Entidad a
la que representa ante los rganos jurisdiccionales y administrativos, as como
ante el Ministerio Pblico, Polica Nacional, Tribunal Arbitral, Centro de
Conciliacin y otros de similar naturaleza en los que el Estado es parte; 2)
Impulsar acciones destinadas a la consecucin de la reparacin civil y su
ejecucin. Asimismo, participar en los procesos de colaboracin eficaz; 3)
Ofrecer medios probatorios y solicitar a la autoridad competente la realizacin
de actos de investigacin, sin menoscabo de las funciones y acciones que
corresponden al Ministerio Pblico como Titular de la accin penal; 4) Requerir
a toda institucin pblica la informacin, documentos, antecedentes e informes
necesarios y colaboracin para la defensa jurdica del Estado, fundamentando
su pedido en cada caso. El requerimiento de copias certificadas o literales de
documentos que sean necesarios para ser presentados en procesos judiciales
en los que el Estado es parte, no genera pago de tasas, derechos
administrativos o cualquier otro concepto que implique pago alguno entre
entidades de la administracin pblica, conforme al principio de colaboracin
previsto por la Ley N 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General;
5) Delegar facultades a los abogados que laboren o presten servicios en las
Procuraduras Pblicas, a travs de escrito simple. Tratndose de los
Procuradores Pblicos del Poder Ejecutivo, el Presidente podr autorizarlos para
delegar su representacin en favor de los abogados que laboran en cualquier
entidad del Poder Ejecutivo a nivel nacional, mediante escrito simple; 6) Prestar
declaracin preventiva, pudiendo delegar excepcionalmente dicha funcin en los
abogados que laboren o presten servicio a las Procuraduras Pblicas; y 7)
Defender los asuntos del Estado ante cualquier Tribunal, Sala o Juzgado de los
diferentes Distritos Judiciales de la Repblica, para lo cual bastar encontrarse
registrado en cualquier Colegio de Abogados a nivel nacional.

IV. La relacin entre los Procuradores Pblicos y el Consejo de Defensa

Jurdica del Estado.-

El Consejo de Defensa Jurdica del Estado es el ente colegiado que dirige y

supervisa el Sistema, teniendo la atribucin de planear, organizar y coordinar la
defensa jurdica del Estado, as como la de orientar y evaluar la organizacin de
las actividades de las Procuraduras Pblicas.

A su vez, la Presidencia del Consejo que es ejercida por el Ministro de Justicia o

su representante, tiene la atribucin de adoptar las acciones tendientes a
evaluar, supervisar y controlar el eficiente ejercicio de la defensa jurdica del
Estado a cargo de los Procuradores Pblicos.

De esta manera, se observa que el ejercicio de la defensa jurdica del Estado

por parte de los Procuradores Pblicos se encuentra supervigilado directamente
por el Consejo y su Presidente, quienes gozan de todas las atribuciones para
orientar y evaluar las actividades de las Procuraduras Pblicas, como para
controlar el ejercicio eficiente de las labores de los Procuradores Pblicos.

A lo cual debemos de agregar la obligacin que tienen los Procuradores Pblicos

de informar al Consejo del plan anual de actividades de la Procuradura a su
cargo, y de remitirle la informacin que les sea requerida sobre los procesos a
su cargo.

Sin embargo, lo que no se puede perder de vista es que los Procuradores

Pblicos gozan de autonoma funcional en el ejercicio de su cargo, ya que como
lo establece el literal b) del artculo 5 del Decreto Legislativo N 1068 la
Defensa Jurdica del Estado se ejerce por medio de los Procuradores Pblicos,
quienes actan con autonoma en el ejercicio de sus funciones, quedando
obligados a cumplir los principios rectores del sistema, es decir, legalidad,
eficacia, eficiencia, confidencialidad, celeridad, tica, probidad, honestidad y
responsabilidad en el ejercicio de su cargo.

Por ello, si bien el Consejo o su Presidente gozan de las atribuciones de control,

supervisin, orientacin y evaluacin de las funciones de los Procuradores
Pblicos ello no puede confundirse con intromisin en el desarrollo de las
funciones propias del Procurador Pblico, pues la dependencia de los
Procuradores Pblicos es nicamente administrativa y no funcional.

V. Criticas al actual Sistema de Defensa Jurdica del Estado.-

Sin lugar a dudas, resulta positivo el fortalecimiento, unificacin y

modernizacin de la defensa jurdica del Estado mediante el Decreto Legislativo
N 1068, sin embargo, creemos que no es la mejor opcin que el ente rector
del Sistema de Defensa Jurdica del Estado sea el Ministerio de Justicia, pues se
le hubiera otorgado mayor autonoma poltica y administrativa al sistema
constituyndolo como un organismo constitucional autnomo.

A nuestro parecer, que un Ministerio del Poder Ejecutivo Justicia sea el ente
rector del Sistema no garantiza la independencia y autonoma poltica necesaria
para su funcionamiento y el cumplimiento de sus objetivos.

Por ello, una mejor opcin resultara la creacin de la Procuradura General de

la Nacin como organismo constitucional, siguiendo el ejemplo de Ecuador; o
de un Consejo de Defensa del Estado creado a partir de una Ley Orgnica como
existe en Chile.

Organismos que son independientes y autnomos de cualquier Poder del

Estado, lo cual desde nuestro punto de vista garantiza que los operadores que
lo integran, Procuradores Pblicos, sean ajenos a injerencias o intromisiones
polticas y puedan desempearse en sus cargos sin ningn tipo de presiones ni
dificultades.

Por otro lado, a excepcin de los Procuradores Regionales, que para su

designacin o nombramiento la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales,
exige concurso pblico de mritos, en las dems entidades del Estado la
designacin del Procurador Pblico es una facultad exclusiva del Presidente de
la Repblica o del Alcalde en el caso de Procuradores Municipales, calificndolo
en muchos casos como un cargo de confianza, que puede ser removido en
cualquier momento, lo que no garantiza una total independencia para el
cumplimiento de su funcin.

En tal sentido, si para la seleccin y nombramiento de Fiscales en el Ministerio

Pblico, se sigue un procedimiento riguroso a cargo de un ente colegiado
autnomo como es el Consejo Nacional de la Magistratura, el Consejo de
Defensa Jurdica del Estado, debe convertirse tambin en un organismo
autnomo, que rena a todas las Procuraduras Pblicas, siendo una de sus
funciones la seleccin de los Procuradores Pblicos, mediante concurso pblico
de mritos buscando profesionales idneos, conocedores de la ley y con valores
ticos firmes, conscientes de ser defensores de los derechos e intereses del
Estado y de ser parte del Sistema de Administracin de Justicia en nuestro
pas[4].

Fuente de la imagen:

[1] GARCA TOMA, Vctor. Constitucin y Derecho Judicial. Lima: Publicado por
el Concejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONCYTEC), 1990, p. 251.

[2] RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993. Tomo

III. Lima: Fondo Editorial de la PUCP, 1999, p. 77

[3] Op. Cit., p. 252.

[4] ZAFRA GUERRA, Esteban. Los Procuradores Pblicos y el Sistema de

Defensa Jurdica del Estado. En Revista Derecho y Cambio Social N 16, Per.