El sistema de atencin a la dependencia en Espaa:

evaluacin y comparacin con otros pases europeos

Jos A. Camacho, Mercedes Rodriguez y Manuel Hernndez*

Recibido: 15-9-07. Aceptado: 14-7-08. Biblid [0210-5462 (2008-1); 42: 37-52].

PALABRAS CLAVE: dependencia, gasto pblico, Espaa.

KEY WORDS: dependency, public expenditure, Spain.
MOTS CLEF: dpendance, dpense publique, Espagne.

Resumen

Europa se enfrenta a importantes cambios en la actualidad. Uno de los ms importantes

se debe al hecho de que la poblacin est envejeciendo, y la esperanza de vida crece de forma
continuada. En este contexto la implantacin del sistema de atencin a la dependencia previsto
en la ley 39/2006 que tendr lugar de forma paulatina hasta el ao 2015 supone para la econo-
ma espaola un doble desafo: por un lado, el implementar un sistema totalmente nuevo, y, por
otro, hacer frente a la financiacin y gestin de ste bajo un escenario de demanda creciente. El
objetivo de este trabajo es incidir sobre el segundo de los aspectos mencionados, y, en particular,
examinar los efectos que la puesta en marcha de los servicios de atencin a la dependencia
generar sobre el gasto pblico de la economa espaola en los prximos aos, tomando como
punto de partida la experiencia de los distintos pases europeos.

Abstract

Europe faces important challenges: population is ageing and life expectancy is increasing.
As the Paper on Demographic Changes points out, baby-boomers are ageing now and this will
considerably increase the number of older people. In this context, the gradual implementation of
the National Dependency System developed by the law 39/2006 which will take place up to 2015
implies a double challenge for the Spanish economy: for one part, to implement a totally new system,
and, for the other part, to finance and manage this system under a growing-demand scenario.
The aim of this paper is to concentrate on the second aspect, and, in particular, to examine
the effects that the provision of the services linked to the dependency system will have on the
public expenditure of the Spanish economy in the years to come, taking as a basis the experi-
ence of various European countries.

Rsum

LEurope relve des dfis importants : la population est vieillissement et lesprance de

vie augmente. Car le papier sur les changements dmographiques prcise, les bb-boomers

* Instituto de Desarrollo Regional de la Universidad de Granada. Departamento de Economa Internacional

y de Espaa. Universidad de Granada. e-mail: jcamacho@ugr.e, m_rodrig@ugr.es, mhpeinado@ugr.es.

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sont vieillissement maintenant et ceci augmentera considrablement le nombre de personnes

plus ges. Dans ce contexte limplantation du systme dattention la dpendance prvu dans
la loi 39/2006 quelle aura lieu dune forme lente jusquau 2015 suppose pour lconomie
espagnole un double dfi : dun ct, le fait de mettre en application un systme totalement
nouveau, et, par lautre, faire face au financement et la gestion de celui-ci sous une scne de
demande croissante.
Lobjectif de ce travail est de se concentrer sur le deuxime aspect, et, en particulier,
dexaminer les effets que la prestation des services lis au systme de dpendance aura sur la
dpense publique de lconomie espagnole en quelques annes venir, prenant comme base
lexprience de divers pays europens.

1. Introduccin

Europa se enfrenta a importantes cambios, entre ellos al hecho de que la poblacin

est envejeciendo y, al mismo tiempo, la esperanza de vida de hombres y mujeres crece
de forma continuada. Como seala el Libro Verde sobre los Desafos Demogrficos
(Comisin Europea, 2005) los baby-boomers estn envejeciendo y esto har crecer
de forma notable tanto el nmero de trabajadores de edad avanzada como el nmero
de mayores en los prximos aos. As, se estima que en 2030 el nmero de personas
mayores de 80 aos en la Unin Europa ser de unos 34,7 millones frente a los 18,8
millones actuales.
De esta forma, la dependencia o cuidados de larga duracin (CLD) son un
tema de creciente importancia para todos los pases de la Unin. Aunque no de forma
exclusiva, los CLD son, en general, una contingencia que se incrementa con la edad.
Adems, la demanda de cuidados entre la gente mayor, incluyendo la demanda de
CLD, est creciendo rpidamente, entre otras razones porque cada vez son ms las
personas mayores que viven solas. Si tomamos datos recientes podemos constatar
cmo el nmero de personas de 65 o ms aos que viven solas ha aumentado de forma
sustancial durante las ltimas dcadas en la mayora de los pases europeos. Especial
atencin merece el incremento que ha tenido lugar en los Pases Bajos, donde el
porcentaje se ha pasado de un 27% en 1981 hasta el 39,5% en 2000. En otros pases
como Noruega y Finlandia, el crecimiento tambin ha sido notable, alcanzando los 7
y los 5 puntos porcentuales. No obstante, pese a los cambios acaecidos, pueden obser-
varse notables diferencias entre pases. De esta forma mientras en los pases nrdicos
(Finlandia, Noruega y Suecia) ms del 40% de la poblacin de 65 o ms aos vive
sola, en los pases mediterrneos (Grecia, Italia y Espaa) dicho porcentaje se reduce
prcticamente a la mitad.
En lnea con la demanda de cuidados de larga duracin por parte de este grupo
de poblacin, el conocido como Informe Pacolet (Pacolet et al., 1998) sobre la
proteccin social para la dependencia en la vejez en los 15 Estados miembros de la
UE y Noruega, sealaba que entre 3% y el 5% de las personas mayores de 65 aos son
grandes dependientes y hasta un 15% parcialmente dependientes. Entre los mayores de
75 aos este porcentaje se elevaba hasta el 10% para la gran dependencia y el 25% para
la dependencia parcial. Es decir, la proporcin de grandes dependientes representaba,
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Tabla 1. Porcentaje de personas de 65 o ms aos que reciben cuidados de larga duracin

financiados por el sector pblico en instituciones o a domicilio, 2000

Cuidados en instituciones Cuidados a domicilio

Suecia 7,9 9,1
Noruega 6,0 18,0
Reino Unido 5,1 20,0
OCDE 4,8 9,1
Irlanda 4,6 5,0
Luxemburgo 3,8 4,2
Austria 3,6 14,8
Alemania 3,6 6,5
Pases Bajos 2,4 12,3

Nota: Los datos se refieren al ao 2000 en todos los pases excepto: 2003 en Alemania, 2002 en Reino
Unido, 2001 en Luxemburgo.
Fuente: Huber et al. (2005)

en promedio, un 3% de la poblacin total, o lo que es lo mismo, unos 9 millones de

personas en Europa. Basndose en datos nacionales, el informe identificaba al menos
7,6 millones de personas que perciban alguna prestacin por dependencia.
Anlisis ms exhaustivos sobre la provisin de servicios cuidados de larga duracin
ponen de relieve la existencia de importantes disparidades entre los pases europeos.
El estudio de Huber (2005) acerca de los servicios, la elegibilidad y los criterios en
los cuidados de larga duracin en diferentes pases de la OCDE muestra un nivel de
provisin de servicios muy distinto entre pases (Tabla 1).
En promedio, el porcentaje de personas de 65 o ms aos que reciben cuidados
a domicilio es ms elevado que el que percibe cuidados en instituciones (4,8% frente
al 9,1% para la media de la OCDE), aunque en ambos casos se observan diferencias
significativas. As, la provisin de servicios en instituciones es prcticamente el doble
en Suecia y Noruega que en el resto de pases europeos (Austria, Luxemburgo o los
Pases Bajos). En el caso de los cuidados a domicilio llama la atencin la elevada
participacin en el Reino Unido, que supera incluso a Noruega. Aunque en menor
medida, destaca tambin la extensin de este tipo de prestaciones en Austria y los
Pases Bajos.
En Espaa, aunque no se incluye en este estudio, al igual que en el resto de pases
europeos, existe una creciente demanda de servicios y prestaciones de apoyo social por
parte de personas en situacin de dependencia como consecuencia de las tendencias
sociales y demogrficas. Segn las estadsticas nacionales, el nmero estimado de
personas dependientes (ms de 1,1 millones en 2005) aumentar en 250.000 personas
de aqu a 2015. En la actualidad son los familiares los principales proveedores del
cuidado y apoyo bsicos, dado que las familias han sido las que tradicionalmente han
asumido el cuidado de las personas dependientes, pero el envejecimiento y los cambios
sociodemogrficos (sobre todo la creciente participacin de la mujer en el mercado
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de trabajo) hacen que la provisin de servicios de cuidados de larga duracin se est

convirtiendo en un reto ineludible para las autoridades. Pese al intenso crecimiento de
estos servicios que se ha registrado en los ltimos aos la cobertura es todava baja,
sobre todo si atendemos a la demanda de personas a cargo y cuidadores: slo el 3,5%
de las personas mayores de 65 aos cuenta con un servicio de ayuda a domicilio, el
2,84% con teleasistencia, el 0,54% con una plaza en un centro de da y, slo un 3,9%
de los mayores estn atendidos en centros residenciales. Se apunta asimismo que la
descentralizacin ha generado desequilibrios entre las Comunidades Autnomas.
En este contexto las autoridades han puesto en marcha un importante plan, el
Sistema de Autonoma y Atencin a la Dependencia, destinado a garantizar, de aqu a
2015, la cobertura de todas las personas en situacin de dependencia (desde nios con
discapacidad hasta ancianos dependientes, en estos momentos unas 650.000 personas),
imprimiendo as un fuerte impulso a la puesta a disposicin de servicios. La aprobacin
de esta Ley supone la constitucin del Sistema Nacional de Dependencia, cuya finalidad
es prestar apoyo a las personas dependientes, principalmente mayores (65 aos o ms)
y personas con discapacidad. En 2015, el nmero de beneficiarios del sistema podra
rondar los 1,5 millones de personas. La financiacin del sistema entre 2007 y 2015
ascender a ms de 25.000 millones de euros para el conjunto de las Administracio-
nes Pblicas. El plan aspira a asegurar la equidad en el acceso, utilizando para ello
una escala comn de valoracin que determine el grado de dependencia y definiendo
un catlogo de servicios (una amplia gama de servicios de ayuda a domicilio, tanto
de cuidados personales como atencin a las necesidades del hogar, centros de da y
centros de noche y servicios de atencin residencial). Tambin se busca mejorar la
integracin de la salud y de los servicios sociales. Los servicios podrn ser prestados
por proveedores pblicos o privados y de su gestin se encargarn las Comunidades
Autnomas. Asimismo, se permitirn las prestaciones econmicas, aunque los cuida-
dores familiares debern estar dados de alta en la Seguridad Social y asistir a cursos
de formacin. Adems, los beneficiarios del sistema participarn en la financiacin del
mismo en funcin de su renta y patrimonio.
El proceso de implantacin de este sistema requerir tiempo y esfuerzos, de modo
que el gasto pblico total asignado a las personas dependientes se incrementar de
forma considerable. En la actualidad la financiacin de estos servicios corre a cargo
de las Comunidades Autnomas, los municipios y la Administracin Central, aunque
esta financiacin es claramente insuficiente para cubrir las necesidades: supone aproxi-
madamente el 0,32% del PIB y las previsiones de la Comisin Europea relativas a la
edad (Comisin Europea, 2006) pronostican, para 2050, un incremento de 0,2 puntos
porcentuales del PIB, sin tomar en consideracin en el impacto financiero de la nueva
Ley de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a las Personas en Situacin
de Dependencia. Cabe destacar, sin embargo, a juzgar por el Informe Financiero de
la Ley, que las autoridades prevn asignar unos 4.500 millones de euros adicionales
al sector. En total se estima que el gasto podra llegar a alcanzar el 1% del PIB en
2015. En el nuevo modelo los costes sern compartidos por el Gobierno central, las
Comunidades Autnomas, las Corporaciones locales y los usuarios.

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El objetivo de este trabajo es realizar una primera aproximacin al impacto que la

recientemente aprobada Ley de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin a las
Personas en Situacin de Dependencia tendr sobre la economa espaola, atendiendo
especialmente sus efectos financieros. Para ello un paso previo esencial es examinar
y comparar la experiencia proveniente de los sistemas de atencin a la dependencia
en otros pases europeos. Con este fin en la segunda seccin se describen a grandes
rasgos los diferentes sistemas de atencin a la dependencia existente en la Unin
Europea. A continuacin se repasan los esfuerzos realizados hasta la fecha en aras a
cuantificar la evolucin futura de los gastos en dependencia, tomando como eje central
las estimaciones de dos organismos internacionales: la OCDE y la Comisin Europea.
En un cuarto apartado se describe brevemente el sistema de atencin a la dependencia
espaol para, paso seguido, plantear un modelo de estimacin costes. Los principales
resultados alcanzados se resumen en las conclusiones.

2. Los sistemas de atencin a la dependencia en Europa:

un anlisis comparativo

En todos los Estados miembros de la Unin Europea (UE) la atencin a la depen-

dencia se financia de forma pblica. La gestin la puede llevar a cabo la Administracin
Central, las autoridades locales (regiones, departamentos o municipios) o la Seguridad
Social. En general, los municipios han sido el nivel elegido por la mayora de los
pases europeos, al considerarse que es la institucin a la que acuden de forma natural
las personas con necesidades de este tipo. Aunque la necesidad de provisin de este
tipo de servicios es comnmente aceptada, el debate ms reciente se ha centrado en la
financiacin, en particular en si se trata de un quinto riesgo financiado por el Sistema
de Seguridad Social o de una parcela ms del bienestar social financiada por el Estado
y/o las autoridades locales. Los partidarios del quinto riesgo subrayan que bajo este
sistema la cobertura puede ser ms amplia y ms equitativa de regin a regin y que se
facilita la regulacin al existir un nico sistema general, mientras que los defensores de
la perspectiva del bienestar social destacan las ventajas asociadas a la proximidad.
En este escenario la tendencia actual, independiente de si se trata o no de un
riesgo cubierto por el sistema de seguridad social, es hacia una disminucin relativa
en la contribucin del sector pblico, aunque no se concibe que esta contribucin se
elimine y se sustituya por un sistema completamente privado. Existen muy pocos datos
histricos acerca de la contribucin en los distintos pases, lo que favorece un volumen
de pagos directos ms elevados y la transferencia de gran parte de los cuidados de larga
duracin a las autoridades locales con vistas a encontrar un mejor ajuste entre oferta
y demanda. As por ejemplo, en los Pases Bajos las provincias son responsables del
apoyo a los cuidadores familiares, una situacin que podra desembocar fcilmente
en diferencias regionales en este tipo de apoyo, que no es obligatorio. En el caso de
Francia la introduccin de la prestacin especfica para la dependencia ha demostrado
que la generosidad de los departamentos vara de forma considerable, lo que ha hecho
que el gobierno se plantee la idea de una tarifa nacional.
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La solucin totalmente privada no se ha adoptado en Europa porque se sabe

poco acerca de la forma en que este tipo de riesgo puede evolucionar en el largo
plazo y porque existen incertidumbres acerca del nmero futuro de dependientes, de
modo que los aseguradores privados estn adoptando enfoques cautelosos para cubrir
este riesgo.
Tomando una perspectiva general, podemos distinguir tres modelos principales
de atencin a la dependencia en Europa:

Modelo Beveridge (Pases Nrdicos): en los pases nrdicos la dependencia

se ha incluido dentro de las prestaciones asignadas al Estado del Bienestar.
En lnea con el modelo Beveridge de cobertura universal sin prueba de me-
dios financiado a travs de impuestos, los cuidados de larga duracin quedan
cubiertos por la sanidad pblica y el sistema de servicios sociales.
Modelo Bismarckiano (Alemania, Luxemburgo, Pases Bajos): en estos
pases la dependencia se incluye como el quinto riesgo social, de modo que
durante la dcada de los noventa se han ido introduciendo los denominados
como seguros de dependencia.
Modelo mediterrneo (Grecia, Italia, Espaa): en los pases mediterrneos
las ayudas percibidas se enmarcan dentro de las polticas sociales, y los cui-
dados de larga duracin han recibido escasa atencin hasta la fecha, siendo la
familia la institucin clave a la hora de proveer este tipo de cuidados.

Dadas las diferentes aproximaciones, el gasto en dependencia realizado en 2000

por los distintos Estados miembros en porcentaje del PIB variaba de formaba con-
siderable, entre el 0,6% y el 2,9%. Adems, el equilibrio entre el gasto pblico y el
privado difiere de forma considerable de pas a pas (Tabla 2). As, Austria, Alemania,
Luxemburgo, los Pases Bajos, Suecia y Noruega proporcionan una amplia cobertura
de la demanda de cuidados de larga duracin, mientras que la proporcin del gasto
privado en porcentaje del PIB es notablemente superior en pases como Alemania,
Espaa o el Reino Unido que en Irlanda o los Pases Bajos.

Tabla 2. Gasto pblico y privado en cuidados de larga duracin en porcentaje del PIB, 2000

Pblico Privado Total

Austria 1,32 n. d. n. d.
Alemania 0,95 0,40 1,35
Irlanda 0,52 0,10 0,62
Espaa 0,16 0,44 0,61
Luxemburgo 0,52 n. d. n. d.
Pases Bajos 1,31 0,13 1,44
Reino Unido 0,89 0,48 1,37
Suecia 2,74 0,14 2,88

Fuente: Huber et al. (2005).

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A pesar de las diferencias, todos los pases se enfrentan en la actualidad al

problema de la contencin de costes. La cuestin principal es producir cuidados de
largo duracin al menor coste y con la mayor calidad posible, esto es, qu sistema
puede hacer que los recursos que un municipio dedica a hacer frente al problema de
la dependencia se asignen de la mejor forma posible? La respuesta a esta pregunta
plantea distintas cuestiones, por ejemplo, son los proveedores pblicos o los privados
lo que producen con un menor coste y una mayor calidad? es deseable la competen-
cia entre proveedores?, y, en caso afirmativo, cmo debe introducirse, dando a los
individuos la opcin de elegir libremente o estableciendo un gestor de cuidados o un
administrativo responsable de la compra de servicios para las personas dependientes
al mejor ratio calidad/precio?
En algunos pases han llegado a realizarse privatizaciones. Las ms importantes
se llevaron a cabo en el sistema sueco desde los aos 80. Determinados servicios,
producidos hasta entonces por el sector pblico, fueron transferidos al sector priva-
do (empresas, cooperativas u organizaciones sin nimo lucro) aunque la supervisin
financiera y administrativa segua siendo responsabilidad pblica. La imagen que
autores como Trydegard (2005) muestra de esta privatizacin es mixta. En general
el crecimiento se ha centrado en las empresas, mientras que las organizaciones sin
nimo de lucro juegan un papel menor y ocupan una posicin esttica. Aunque desde
una perspectiva terica la competencia resulta en una reduccin de los precios en el
sector privado (los consumidores pueden en teora elegir entre un gran nmero de
proveedores) en la prctica no siempre realizan una eleccin basada en informacin
clara. No obstante, las compras de servicios privados realizadas directamente por los
propios dependientes se han incrementado. En pocas palabras, la privatizacin favorece
a los municipios y a los polticos en la medida en que ya no son responsables de la
gestin de una parte de los cuidados de larga duracin, limitndose a ejercer tareas
de financiacin y supervisin.
Si el mercado es o no una buena opcin queda an por ver, aunque la informacin
disponible para realizar una evaluacin satisfactoria es todava muy limitada. Desde la
perspectiva del diagnstico de los sistemas de atencin a la dependencia, los Estados
miembros de la UE son conscientes de la necesidad de asignar los escasos recursos de
la mejor forma posible, especialmente cuando las necesidades estn creciendo, y as el
objetivo de los mecanismos de regulacin que se han introducido ha sido economizar
recursos e incrementar la calidad.

3. El futuro del gasto en cuidados de larga duracin:

perspectivas de estimacin

Dadas las tendencias demogrficas actuales y la necesidad de contener gastos

anteriormente comentada, los grandes organismos internacionales han realizado im-
portantes esfuerzos durante los ltimos aos para tratar de estimar el comportamiento
futuro del gasto en dependencia (o gasto en cuidados de larga duracin). De entre
estos intentos destacamos dos trabajos recientes, el de la OCDE y el de la Comisin
Europea, que describimos brevemente a continuacin.
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44 Jos A. Camacho, Mercedes Rodriguez y Manuel Hernndez

La estimacin realizada por la OCDE (2006) tiene como objetivo principal evaluar
el impacto de distintos factores en las diferencias observadas entre pases en los costes
de CLD por dependiente a partir del siguiente modelo general:

Donde CLD es el gasto total en cuidados de larga duracin, ND es el nmero de

dependientes, Edad es el punto central en cada cohorte de edad, Z es una proxy que
recoge la provisin de cuidado informal y W es una proxy para medir otros efectos
(precios relativos y/o renta). El modelo se estima distinguiendo 20 grupos de edad.
La disponibilidad de cuidado informal se estima a travs de la tasa de actividad de la
poblacin entre 50 y 64 aos.
Combinando los diferentes factores, el crecimiento logartmico del gasto en CLD
con respecto al PIB puede descomponerse como sigue:

Donde Y y N son la renta y la poblacin, respectivamente, j es la elasticidad-renta

del gasto en CLD y g es la elasticidad que describe el efecto Baumol, esto es, la
medida en que un incremento en la productividad media de la economa (aproximada
por el crecimiento salarial) se traduce en un incremento de los costes en CLD por
dependiente. Como puede observarse, los factores impulsores operan a tres niveles:
factor edad ajustado, efectos Baumol y renta y efecto participacin.
En el mbito demogrfico (factor edad ajustado) se asume el conocido como supuesto
de envejecimiento saludable, esto es, que la mitad de las ganancias estimadas en lon-
gevidad se traducen en un menor nmero de aos en situacin de discapacidad. En cifras
esto implica que el predominio de la dependencia se reduce medio ao cada diez aos
Entrando en el primer grupo de factores no demogrficos, el efecto Baumol (g)
se fija en 0,5, lo que se traduce en que los costes por dependiente crecen la mitad que
la productividad media del trabajo, mientras que elasticidad renta (j) se supone en
general igual a cero.
El segundo efecto no demogrfico (efecto participacin) se refiere a la provisin
de cuidado informal, que se estima a travs de la tasa de actividad de las personas entre
50 y 64 aos a partir del trabajo de Burniaux et al. (2003). En general, se asume que
la tasa de actividad de este grupo crece al mismo ritmo que la poblacin activa.
Partiendo de estas hiptesis generales se consideran tres escenarios principales: efecto
demogrfico, escenario de presin de costes y escenario de contencin de costes:

Escenario demogrfico: asume la hiptesis de envejecimiento saludable, el

efecto Baumol se fija en 0,5, la elasticidad renta se considera igual a cero pero
no incluye el efecto participacin.
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El sistema de atencin a la dependencia en Espaa: evaluacin y comparacin 45

Escenario de presin de costes: asume la hiptesis de envejecimiento saludable,

el efecto Baumol se fija en 1, la elasticidad renta se considera igual a cero y
se incluye el efecto participacin.
Escenario de contencin de costes: asume la hiptesis de envejecimiento sa-
ludable, el efecto Baumol se fija en 0,5, a elasticidad renta se considera igual
a cero y se incluye el efecto participacin.

En el caso de la economa espaola bajo el escenario demogrfico el gasto se

situara en 2050 en el 1% del PIB. En el supuesto ms pesimista, el de la presin de
costes, el gasto se disparara hasta alcanzar el 2,6% del PIB en 2050. El escenario
intermedio, el de contencin de costes, arroja una estimacin de gasto del 1,9% del
PIB en 2050. Tomando como referencia este ltimo escenario se plantean distintas
hiptesis de modificacin sobre los tres grupos de factores anteriormente descritos al
objeto de estimar la sensibilidad de la evolucin del gasto:

Modificaciones en los efectos Baumol y renta: elasticidad renta unitaria

Modificaciones en el factor edad ajustado:
Reduccin de la discapacidad: disminuye 1 ao cada 10 aos
Incremento de la discapacidad: la discapacidad permanece constante
Incremento de la dependencia: la tasa de dependencia crece un 0,5% al
ao
Modificaciones en el efecto participacin: la tasa de actividad de las personas
entre 50 y 64 aos converge al 70% en 2050 en todos los pases.

Salvando el caso de la hiptesis de reduccin de la discapacidad, donde el gasto

se cifra en el 1,3% del PIB para 2050, bajo el resto de hiptesis tienen lugar aumentos
muy considerables en el volumen de gasto. Los mayores incrementos vienen dados
por la hiptesis de incremento de la dependencia (gasto equivalente al 3,3% del PIB)
y la de convergencia en la tasa de participacin, que arroja un volumen de gasto del
3% del PIB. Tanto la elasticidad renta unitaria como el incremento de la discapacidad
resultan en porcentajes similares de gasto: 2,3% y 2,4% del PIB, respectivamente.
Por su parte la Comisin Europea, y ms concretamente el Consejo del ECOFIN,
ya realiz una primera proyeccin acerca de la evolucin del gasto pblico en cuida-
dos de larga duracin en 2001. La metodologa empleada se basaba en un escenario
demogrfico puro, que tan solo tena en cuenta el impacto de los cambios en el
tamao y la estructura por edades de la poblacin sobre el gasto en CLD. En parti-
cular se aplicaban perfiles de gasto medio per cpita por sexo y edad (provistos para
un determinado ao base) a una proyeccin de poblacin elaborada por Eurostat. Las
proyecciones se realizaron bajo dos nicos supuestos de costes: en primer lugar, que
los gastos per cpita crecan al mismo ritmo que el PIB per cpita (lo que se considera
neutral desde un punto de vista macroeconmico) y, en segundo lugar, que los gastos
per cpita crecan a la misma tasa que el PIB por trabajador (con el objetivo de tener
en cuenta la intensidad en factor trabajo del sector de CLD).
En una segunda proyeccin realizada en 2006, la metodologa aplicada se ha mo-
dificado de forma sustancial: se ha elaborado un modelo de macro-simulacin basado
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en la propuesta de Comas-Herrera et al. (2005) y similar a los empleados para

Alemania, Italia y Espaa en el European Study of Long-Term Care Expenditure (Comas-
Herrera et al. 2003), que, a su vez, tomaba como punto de partida la experiencia en la
construccin de un modelo para los gastos en CLD e el Reino Unido (Wittenberg
et al., 1998 y 2001). El objetivo de esta segunda proyeccin es maximizar el nmero
de factores que pueden afectar a los gastos futuros en CLD partiendo de la base de
que las estimaciones pueden realizarse a partir datos exclusivamente macroeconmicos.
Ms concretamente, se incorporan hiptesis acerca de:

el nmero futuro de personas mayores (a travs de cambios en las proyecciones

de poblacin utilizadas)
el nmero futuro de personas mayores dependientes (realizando cambios en
las tasas predominantes de dependencia)
el equilibrio entre la provisin de cuidado formal e informal
el equilibrio entre el cuidado a domicilio y el cuidado institucional dentro del
sistema formal de cuidados
los costes de una unidad de cuidado

La ventaja principal de esta nueva metodologa es que permite examinar distintos

escenarios acerca de la evolucin de las tasas de dependencia, los costes unitarios y
las polticas implementadas. En concreto se consideran 5 escenarios:

Escenario de envejecimiento puro: implica mantener la proporcin de poblacin

discapacitada que recibe cuidados, ya sea informales o formales, constante y
aplicar la evolucin de las tasas de dependencia. Supone, por tanto, que el
predominio de la dependencia no vara durante el horizonte temporal anali-
zado (las tasas de dependencia futuras son las mismas que en el ao base).
Esto implica que casi todas las mejoras en la esperanza de vida se traducen
en mala salud, esto es, en discapacidad. Se trata de un escenario pesimista,
donde se asume que el consumo medio de servicios de CLD a lo largo de la
vida se incrementa con el paso del tiempo. Al mismo tiempo es un escenario
sin cambios polticos ya que la probabilidad de recibir CLD (a domicilio o
en instituciones) permanece constante al nivel del ao base.
Escenario de costes unitarios: es idntico al escenario de envejecimiento
puro salvo en que se asume que los costes evolucionan en lnea con el PIB
per cpita.
Escenario de discapacidad constante: se emplea para analizar una alternativa
que se inspira en la hiptesis de equilibrio dinmico consistente en que las
tasas de discapacidad evolucionan en lnea con las tasas de mortalidad.
Escenario de incremento en el predominio de recepcin de cuidado formal:
analiza el impacto de un cambio de corte expansivo en la poltica econmica.
Ms concretamente se asume un incremento del 1% anual en la proporcin
de dependientes que reciben cuidado formal, con la mitad de dicha poblacin
recibiendo cuidado a domicilio y la otra mitad cuidado en instituciones.
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Escenario AWG: es un escenario prudente que trata de aunar diferentes factores

impulsores del gasto en CLD. Se asume que la tasa de discapacidad disminuye
la mitad de la disminucin estimada en la tasa de mortalidad. Esto implica que
aproximadamente la mitad de las ganancias en la esperanza de vida se traducen
en buena salud libre de discapacidad.

En general, los resultados obtenidos para el horizonte 2050 son mucho ms op-
timistas que en el caso de la OCDE, situndose el nivel gasto en todos los casos por
debajo del 1%, salvo en el escenario de incremento en el predominio de recepcin de
cuidado formal, donde el porcentaje se eleva hasta el 1,7% del PIB.
Se confirma, por tanto, la elevada heterogeneidad en los resultados de las estima-
ciones, lo que hace aconsejable un anlisis ms detallado para la economa espaola,
en especial si tenemos en cuenta que todas estas estimaciones no incluyen en ningn
caso el efecto de la implantacin del sistema de atencin a la dependencia.

4. El desarrollo del sistema de atencin a la dependencia

en Espaa y su impacto sobre el gasto pblico

Como se seal en la introduccin, el objetivo de este trabajo es llevar a cabo

una primera aproximacin acerca del impacto financiero que la aplicacin definitiva
de la ley de dependencia tendr sobre el gasto pblico en 2015. Al objeto de realizar
nuestra estimacin, dentro del sistema de atencin a la dependencia describimos tres
aspectos bsicos que sern la base de nuestra estimacin de costes: los beneficiarios,
la tipologa de prestaciones ofertadas y la financiacin de las mismas.
Comenzando por la poblacin beneficiaria, la ley clasifica las situaciones de
dependencia en tres grados:

Grado I: Dependencia moderada: son personas que necesitan ayuda para rea-
lizar varias actividades bsicas de la vida diaria, al menos una vez al da.
Grado II: Dependencia severa: son personas que necesitan ayuda para realizar
varias actividades bsicas de la vida diaria dos o tres veces al da, pero no
requieren el apoyo permanente de un cuidador.
Grado III: Gran dependencia: son personas que necesitan ayuda para realizar
diferentes actividades bsicas de la vida diaria varias veces al da y que por
su prdida total de autonoma necesitan del apoyo indispensable y continuo
de otra persona

Dentro de cada uno de estos grados se distinguen dos niveles, en funcin de la

autonoma de la persona y de la intensidad del cuidado que requieran.
Con respecto a la tipologa de prestaciones ofertadas, se distingue entre servicios
y prestaciones econmicas. El catlogo de servicios del sistema, incluido en la Ley
39/2006, es el siguiente:

Cuadernos Geogrficos, 42 (2008-1), 37-52

48 Jos A. Camacho, Mercedes Rodriguez y Manuel Hernndez

a) Servicios de prevencin de las situaciones de dependencia y de promocin de

la autonoma personal.
b) Servicio de Teleasistencia.
c) Servicio de Ayuda a domicilio:
Atencin de las necesidades del hogar.
Cuidados personales.
d) Servicio de Centro de Da y de Noche:
Centro de da para mayores.
Centro de Da para menores de 65 aos.
Centro de Da de atencin especializada.
Centro de Noche.
e) Servicio de Atencin Residencial:
Residencia de personas mayores en situacin de dependencia.
Centro de atencin a personas en situacin de dependencia, en razn de los
distintos tipos de discapacidad.

En caso de que no exista oferta pblica del servicio que se requiera, las personas
con gran dependencia podrn recibir una serie de prestaciones econmicas, vinculadas
al servicio, por cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales
o de asistencia personal.
Finalmente, en lo tocante a la financiacin cabe sealar que la disposicin transitoria
primera de la Ley regula la participacin financiera del Estado en la puesta en marcha
del sistema en un perodo transitorio hasta el ao 2015, de acuerdo con las previsiones
del calendario de aplicacin de la Ley. La Administracin General del Estado asumir
ntegramente el coste del nivel mnimo de proteccin garantizado para cada uno de los
beneficiarios del sistema, segn su grado y nivel dependencia, como condicin bsica de
garanta del derecho a la promocin de la autonoma personal y atencin a la situacin
de dependencia. En el marco de cooperacin interadministrativa, los convenios que se
suscriban entre la Administracin General del Estado y cada una de las administraciones
de las Comunidades Autnomas determinarn las obligaciones asumidas por cada una
de las partes para la financiacin de los servicios y prestaciones del sistema. Dichos
convenios, que podrn ser anuales o plurianuales, recogern criterios de reparto teniendo
en cuenta la poblacin dependiente, la dispersin geogrfica, la insularidad o el nmero
de emigrantes retornados entre otros factores, y podrn ser revisados por las partes.
Para llevar a cabo nuestra estimacin partimos de una hiptesis de costes m-
nimos, esto es, suponemos que el sector pblico trata de minimizar sus costes en
dependencia. Se emplean tres variables fundamentales: el volumen de poblacin depen-
diente, el coste medio por dependiente y la evolucin de los precios de los servicios
de atencin a la dependencia.
En cuanto a la estimacin del nmero de dependientes, en Espaa existen dife-
rentes estimaciones de discapacidad y dependencia entre la poblacin espaola de 65
y ms aos. A este respecto el estudio de Palacios y Abelln (2007) repasa de
forma exhaustiva los trabajos realizados en Espaa hasta la publicacin del mismo. En
nuestro caso las proyecciones se realizan tomando como referencia las elaboradas en
Cuadernos Geogrficos, 42 (2008-1), 37-52
El sistema de atencin a la dependencia en Espaa: evaluacin y comparacin 49

el Libro Blanco de Atencin a las Personas en Situacin de Dependencia en Espaa,

pero teniendo en cuenta las tasas de prevalencia de la Encuesta sobre discapacidades,
deficiencias y minusvalas (EDDES 99) y las estimaciones de poblacin realizadas por
el INE. En particular, la poblacin dependiente se distribuye en tres grandes grupos de
edad: personas menores de 65 aos, personas de entre 65 aos y 79 aos y personas
de 80 aos y ms (Tabla 3).

Tabla 3. Evolucin del nmero de dependientes por grados, 2015

Total 65-79 aos 80 aos

Nivel 1 625.691 439.482 186.209
GRADO I
Nivel 2 665.860 467.700 198.160
Nivel 1 310.751 218.275 92.476
GRADO II
Nivel 2 373.345 262.239 111.106
Nivel 1 165.849 116.494 49.355
GRADO III
Nivel 2 322.826 226.755 96.071
Total 2.464.322 1.730.944 733.378

Fuente: Elaboracin propia.

En lo referente al coste medio por dependiente, para el caso de la gran dependencia

asumimos lo establecido en el R.D. 614/2007, que en su Anexo estima la media de
aportacin de las administraciones pblicas por beneficiario y mes en 1.014 euros para
el nivel II de gran dependencia y en 774 euros para el nivel I de gran dependencia. En
el caso de la dependencia severa suponemos un gasto medio de 250 euros para el nivel
II y de 200 euros para el nivel I, mientras que en el caso de la dependencia moderada
suponemos el coste prcticamente equivalente al gasto asociado a la prestacin de
servicios de teleasistencia, que se sita en 174 euros (Tabla 4).

Tabla 4. Coste unitario por dependiente segn grados (euros), 2007

Coste unitario
Nivel 1 174
GRADO I
Nivel 2 174
Nivel 1 200
GRADO II
Nivel 2 250
Nivel 1 774
GRADO III
Nivel 2 1.014

Fuente: Elaboracin propia.

Para determinar la evolucin futura de los gastos tomamos como referencia la

evolucin mostrada por los precios de los servicios sociales durante los ltimos aos,
estimando un crecimiento anual medio del coste por dependiente del 5,38%.
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50 Jos A. Camacho, Mercedes Rodriguez y Manuel Hernndez

Tabla 5. Gasto pblico en dependencia por grados (millones de euros), 2015

Libro blanco Estimacin propia

Nivel 1 97,80 175,50
GRADO I
Nivel 2 104,08 186,77
Nivel 1 55,83 100,19
GRADO II
Nivel 2 83,84 150,46
Nivel 1 115,31 206,93
GRADO III
Nivel 2 294,05 527,68
Total 750,91 1.347,52

Fuente: Elaboracin propia.

Tomando en consideracin las tres variables anteriormente mencionadas, el gasto

en dependencia para la economa espaola por grados se muestra en la Tabla 5. Se
recogen adems los resultados obtenidos empleando las estimaciones de poblacin
dependiente proporcionadas en el Libro blanco.
Como puede observarse, el nivel de gasto en considerablemente superior si se
emplean estimaciones propias de poblacin dependiente: en torno a 1347,52 millones
de euros en 2015, frente a los 750,91 derivados de la utilizacin de las cifras del Libro
blanco. Como es lgico, el gasto ms elevado se concentra en la atencin a la gran
dependencia, que supone ms de la mitad del gasto total. No obstante, el gasto en la
atencin al grado I aglutina un mayor volumen de fondos que el referente al grado II,
debido al mayor nmero de dependientes existentes en el primer grado.

5. Conclusiones

El objetivo de este trabajo ha sido realizar una primera aproximacin al anlisis

del impacto financiero que la implantacin del sistema de atencin a la dependencia
tendr en el futuro prximo. La puesta en marcha de este sistema supone, sin lugar
a dudas, un gran salto cualitativo para la economa espaola, donde las funciones de
prestacin de servicios a las personas en situacin de dependencia han sido asumidas
tradicionalmente por las familias. El Estado del Bienestar experimenta, as, un consi-
derable avance en Espaa, que hasta la fecha se situaba entre los pases ms rezagados
en cuanto a prestacin de este tipo de servicios se refiere (clasificados como pases
mediterrneos en nuestra categorizacin de sistemas de atencin a la dependencia).
Estimar cul ser el impacto financiero de la aplicacin definitiva de la ley es una
tarea considerablemente compleja, dado que entran en juego, no slo las tendencias
demogrficas, sino tambin las condiciones de vida y de salud. As lo han mostrado las
notables disparidades que, an bajo diferentes escenarios, se obtienen entre las estima-
ciones llevadas a cabo por diferentes organismos internacionales como la OCDE o las
realizadas por la Comisin Europea: desde cifras que superan ampliamente el 1% del

Cuadernos Geogrficos, 42 (2008-1), 37-52

El sistema de atencin a la dependencia en Espaa: evaluacin y comparacin 51

PIB (e incluso el 2% y el 3% en el caso de la OCDE), hasta valores situados por debajo

de este nivel bajo las diferentes hiptesis analizadas por la Comisin Europea.
En nuestro anlisis la combinacin de distintas fuentes a la hora de estimar el
volumen de poblacin dependiente arroja un volumen de gasto en el sistema de aten-
cin a la dependencia en 2015 de unos 1347 millones de euros, gasto que se centra
en gran medida en la atencin a la gran dependencia. Debemos sealar, no obstante,
que a estas cifras hemos de aadir el gasto actual en dependencia, que la OCDE cifra
en el 0,2% del PIB y la Comisin Europea en el 0,5%.
En definitiva, dadas las ya reiteradas diferencias entre resultados, se hace impres-
cindible profundizar en el estudio del impacto financiero de la ley de dependencia, al
objeto de planificar con mayor exactitud las medidas de poltica econmica necesarias
para implementar de modo adecuado el sistema.

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