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T R I B U T R I A:
UMA RESENHA
J O S T E F I L O O L I V E I R A
JULHO - 2002
NOTA INTRODUTRIA
Este trabalho rene e atualiza diversos relatrios escritos desde 1994 pelo autor
sobre reforma tributria. Trata-se de um tema, infelizmente recorrente, ao qual
no tem sido dado um encaminhamento adequado pelo Executivo e Legislativo
federais. Nos dias que correm, so reclamadas das autoridades providncias no
sentido de que sejam aprofundadas as reformas econmicas, com destaque
para as reformas tributria e previdenciria, como pr-requisito para o
estabelecimento de um novo patamar de crescimento econmico e social no
pas.
BIBLIOGRAFIA............................................................................................................65
SEO I BALANO DE UMA DCADA DE DISCUSSES
SOBRE A REFORMA TRIBUTRIA
ESTRUTURA TRIBUTRIA
PROPOSTAS
UNIO ESTADOS MUNICPIOS
PPR Comrcio exterior Causa-mortis e Propriedade rural e
Renda transmisso inter-vivos urbana
IPI ICMS ISS
IOF
Contribuio sobre folha de salrios de (Extino IPVA e AIRE) (Extino IVVC)
empregados e empregadores
Contribuio para financiamento de
seguridade social (COFINS)
Contribuio para o PIS/PASEP
Contribuio social sobre o lucro
Salrio educao
Fundo de garantia por tempo de servio
(FGTS)
1
PFL Renda Transmisso de causa- Propriedade
Importao mortis e doao predial e territorial
Exportao ICMS urbana e rural
Imposto seletivo (bebidas, veculos, fumo AIRE Transmisso inter-
energia, combustiveis, telecomunicaes) IPVA vivos
IOF IVVC
Contribuio sobre folha de salrios de ISS
empregados e empregadores
Contribuio para financiamento de
seguridade social (COFINS)
Contribuio para o PIS/PASEP
Contribuio social sobre o lucro
Salrio educao
Fundo de garantia por tempo de servio
(FGTS)
2
Continuao
ESTRUTURA TRIBUTRIA
PROPOSTAS
UNIO ESTADOS MUNICPIOS
Jos Serra Renda ICMS Propriedade predial
Importao e Exportao IPVA urbana
Adicional ao ICMS Propriedade predial
IOF (Extino do AIRE, inter- e territorial rural.
Imposto sobre grandes fortunas vivos para municpios) Causa-mortis e
Contribuio sobre folha de salrios de doao.
empregados e empregadores Transmisso inter-
Contribuio para financiamento de vivos
seguridade social (COFINS) ISS
Contribuio para o PIS/PASEP
Contribuio social sobre o lucro
Salrio educao
Fundo de Garantia por tempo de
servio (FGTS)
3
aumentou);
propunha, no mbito do ICMS, imunidade para todas as exportaes, com
manuteno dos crditos dos insumos;
mantinha o processo coletivo de concesso e revogao dos benefcios fiscais
(CONFAZ), entretanto, exigia a participao dos legislativos estaduais no
processo;
remetia lei complementar a adoo do princpio do destino do ICMS envolvido
nas operaes interestaduais.
4
A proposta do deputado continha os seguintes ingredientes:
Este projeto defendia alteraes profundas no sistema tributrio e teve sua origem no
radicalssimo projeto do imposto nico do Deputado Flvio Rocha. O projeto Pontes
conheceu mudanas durante sua tramitao e a verso aqui apresentada aparentemente a
ltima (1).
6
quanto desonerao dos investimentos determinava que sejam concedidos
crditos, tanto no IPI quanto no ICMS, pela aquisio de mquinas, equipamentos
e edificaes;
quanto tributao da agricultura, sob o ICMS, preceituava a no incidncia do
imposto sobre insumos, mquinas, implementos e tratores agropecurios,
assegurando-se a manuteno e o ressarcimento dos crditos do mesmo imposto
relativo s operaes anteriores;
remetia para a lei complementar a deciso de adotar (ou no) o princpio do
destino no comrcio interestadual para o ICMS.
Uma primeira leitura dos projetos da safra de 1993 j indicava uma certa parcimnia das
autoridades quanto reclamada simplificao da estrutura tributria vigente. De fato, se
considerarmos que o imposto estadual adicional sobre a renda (AIRE) e o imposto sobre
vendas no varejo de combustveis (IVVC) j haviam sido eliminados com a Emenda
Constitucional n 3 de 1993, ficava a indicao de que as discusses futuras sobre o captulo
tributrio ficariam restritas ao imposto sobre grandes fortunas, a passagem do ITR para os
municpios e s reformas do ICMS e IPI.
A CERF (3), em 1993, pregou a necessidade de apenas 9 impostos e uma contribuio social
para financiar o setor pblico brasileiro. A Comisso admitiu que uma proposta semelhante
da FIPE somente poderia ser implementada no mdio e longo prazos e por isto batizou alguns
tributos (novos) como indispensveis na transio e chamou-os de impostos de ajuste (o
imposto sobre ativos, o imposto seletivo sobre energia, combustveis e telefonia e o imposto
sobre transaes financeiras). Dito de outra forma, a CERF acolheu a proposio de que um
imposto de renda abrangente e produtivo somente poderia ser alcanado no mdio/longo
prazos, dada a necessidade de reaparelhamento da Receita Federal e do estado deplorvel
da relao fisco-contribuinte no Brasil e da, os impostos de ajuste.
Ao discutirem-se propostas simplificadoras deve ser observado que o projeto Pontes acabou
convergindo para uma estrutura tributria semelhante proposta da FIPE, exceto que a ltima
contempla o imposto de venda a varejo (IVV) enquanto a Emenda Pontes previa o imposto
sobre transaes financeiras (ITF) e uma contribuio (residual) dos empregados para
financiar a seguridade social. bvio que as semelhanas acabam aqui. A Emenda Pontes, ao
admitir a existncia do imposto sobre a renda e de um imposto seletivo mais amplo, acabou
(2)
Os detalhes do projeto encontram-se em FIPE (1994).
(3)
A Comisso Executiva da Reforma Fiscal deu conhecimento de suas concluses atravs da publicao
CERF (1993). Esta Comisso Executiva foi criada pelo Presidente da Repblica, em fevereiro de 1992,
para elaborar uma proposta abrangente de reforma fiscal.
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perdendo fora ao negar sua proposta inicial de eliminar com os impostos declaratrios.
A fracassada reforma constitucional de 1993 deixou claro portanto que no se pode discutir o
Ttulo VI da Constituio (Da Tributao e do Oramento) em separado do Ttulo VIII -
Captulo II (Da Seguridade Social) sob pena de serem alcanadas apenas solues parciais
para os problemas tributrios e fiscais. As diversas propostas aqui estudadas, somente
excetuada a do PFL, padecem desta deficincia analtica.
Ficou tambm patente que na ocasio o imposto nico e seu derivativo, a Emenda Pontes,
representavam a defesa de uma tese semelhante da fuso a frio na fsica. Causou um imenso
furor inicialmente, entretanto, aps ser submetida aos rigores da avaliao dos especialistas
sucumbiu. No obstante, devia ser reconhecido que estas proposies radicais colocaram em
cheque aqueles que defendiam o "status quo" tributrio no Brasil na ocasio.
O ICMS foi o alvo preferencial das diversas propostas de reforma em 1993. Em particular,
foram enfatizadas a necessidade de serem corrigidas as duas maiores distores deste
imposto: o tratamento das exportaes, principalmente de bens primrios e semi-elaborados,
e a no concesso de crditos pela aquisio de bens de capital.
A sobretaxao imposta aos bens de capital foi tratada pelos deputados Jos Serra e Nelson
Jobim e no considerada pelo PPR e PFL.
V-se assim que as duas teses j naquela poca poderiam ser consideradas vitoriosas, no que
pese alguma resistncia dos estados para sua implementao. O amadurecimento ento
alcanado possibilitou que atravs da Lei Complementar 87 de 13 de setembro de 1996, que
ficou conhecida por Lei Kandir, esses defeitos fossem finalmente sanados, ainda que o setor
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exportador tenha tido dificuldades de reaver os crditos acumulados do ICMS, determinado
por esta legislao.
Por derradeiro, registre-se que os deputados Serra e Jobim feriram um importante tema que
passou despercebido aos demais: a penalizao do setor agrcola por no aproveitar
adequadamente seus crditos de ICMS em funo do longo ciclo de produo. Os dbitos
ocorrem por ocasio da comercializao do produto enquanto os crditos (no corrigidos)
sobre insumos e implementos foram gerados muito antes por ocasio do preparo da terra e
outras atividades pr colheita.
A soluo por eles encontrada consistia em zerar a alquota de sada (vendas) de insumos e
equipamentos agrcolas garantindo, entretanto, os crditos do imposto s indstrias
produtoras daqueles bens.
Com relao ao IPI as propostas foram variadas - o PPR e o Dep. Jobim foram por sua
manuteno; o PFL e o Dep. Pontes propuseram sua substituio pelo imposto seletivo sobre
o consumo e o Deputado Jos Serra prope a transformao do tributo em um imposto
(federal) sobre valor adicionado.
O IPI necessita, ainda hoje, de reparos urgentes. Trata-se de um imposto complexo, com
uma multiplicidade de alquotas (de zero a 360%), muitas vezes estabelecidas arbitrariamente,
cuja receita est concentrada em uns poucos bens (fumo, bebidas e automveis).
O PFL acolheu a proposta da CERF (1993), no sentido de substituir o IPI pelo imposto
seletivo sobre o consumo, que gravaria aqueles bens e ainda a energia, combustvel e
telefonia.
O imposto seletivo justifica-se pela sua simplicidade e por retirar da quase totalidade do setor
industrial os custos administrativos do IPI.
O Dep. Jos Serra foi partidrio de uma tese oposta, qual seja, a da criao de um imposto
federal sobre o valor adicionado, sob a forma de uma sobretaxa ao ICMS. Nesta vertente o
IPI no somente alcanaria o setor industrial mas, tambm, a agricultura, o comrcio e alguns
servios. Esta proposta nasceu da preocupao do deputado com uma possvel sobretaxao
do consumo de energia e combustvel no caso do imposto seletivo e por ser um instrumento
de controle de benefcios fiscais concedidos pelos Estados. No que pese os mritos da
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proposio, a idia de criao de um imposto seletivo mais forte, na medida em que no
amplia o universo de contribuintes do IPI, pelo contrrio reduz, e por sua natureza
simplificadora.
A proposta do PFL relativa a formao do FPE e FPM meritria. Sugerem que os referidos
fundos sejam alimentados por todos os impostos federais e no apenas pelo IR e IPI, como
atualmente. Os novos porcentuais de rateio seriam fixados com base nas transferncias
federais aos estados e municpios verificada em 1993.
Esta medida elimina, pelo menos em parte, o vis hoje existente em favor da majorao dos
impostos no compartilhados (IOF, I. Importao, Exportao e contribuies sociais) para
suprir deficincias de caixa do tesouro nacional.
Com esse pano de fundo, foi eleito em 1994 o Presidente Fernando Henrique Cardoso.
Coerentemente como prometido durante a campanha poltica encaminhou ao Congresso, em
agosto de 1994, sua primeira proposta de reforma tributria. Conhecida como Proposta de
Emenda Constitucional 175 (PEC 175). Em sua essncia continha apenas uma reviso, de
flego registre-se, na tributao indireta do pas. Propunha a criao de um imposto sobre
valor adicionado (IVA) federal, suplementar ao ICMS estadual. o governo parecia pretender
com a criao de um IVA compartilhado alcanar os seguintes objetivos:
b) transformar o ICMS num IVA que alcanaria apenas bens de consumo e que
cada Estado tenha como base impositiva, em ltima instncia, apenas o consumo
de bens e servios de seus cidados; e
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Partindo da premissa de que uma revoluo tributria seria incompatvel com a realidade
brasileira, o Executivo Federal props um conjunto de medidas para sanar as principais
distores do Captulo Tributrio da Constituio de 1988 que, segundo ele, estariam no
mbito do ICMS e do IPI, os principais impostos sobre vendas do pas.
O IVA Federal
O ponto central da proposta est na extino do IPI e sua substituio por um imposto sobre
valor adicionado, federal, com a mesma base de clculo do imposto estadual a partir de 1 de
janeiro de 1998. Este novo imposto seria compartilhado pela Unio, Estados e D. Federal e
teria as seguintes caractersticas:
b) o imposto teria uma alquota federal e outra estadual aplicadas mesma base;
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k) preservava a atual partilha da arrecadao do IR e IPI - 47 % das receitas so
destinadas aos Estados e Municpios - quando da substituio do IPI pelo IVA
Federal.
Desde j vale o registro que, na ocasio, como ainda hoje, um melhor julgamento da
viabilidade da criao do IVA Federal exige maiores esclarecimentos quanto ao nvel a ser
fixado para a alquota do novo imposto. Para que o novo tributo viesse a gerar receita igual s
das arrecadaes do ICMS e IPI seria exigido, aparentemente, uma alquota muito elevada.
Como o ICMS calculado por dentro - o imposto devido integra a prpria base de clculo -
uma alquota nominal de 18 %, transforma-se numa alquota efetiva de 21 %. Qualquer 4 %
de alquota federal (por fora) coloca a alquota total em 25 %. de se perguntar se este nvel
de alquota no contraproducente, ou seja, se esta sobretaxao no ultrapassa os limites da
razoabilidade, convertendo-se em um incentivo sonegao.
O IVA nos pases da OCDE possuem alquotas bsicas iguais ou inferiores a 20 % (Frana =
18,6 %; Sucia = Inglaterra = Dinamarca = Noruega = 20 %; Alemanha = 15 %, Blgica =
19,5 %, Japo = 3 %). A comparao com o caso brasileiro fica agravada se considerado
que ao ICMS e ao IPI devem ser acrescidas uma contribuio adicional de 3,65 % relativa
ao COFINS e PIS (sem direito a crdito do imposto pago nas etapas anteriores). Resultaria
dessas incidncias sobre faturamento, portanto, uma carga prxima de 29 %.
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preceito existe hoje para o IPI (art. 150 pargrafo 1), alis um outro absurdo.
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coibir a guerra fiscal entre os Estados. Ainda assim, os autores da proposta introduziram
outras amarras para eliminar estas disputar por investimentos como por exemplo: a vedao
prevista no inciso XIII do artigo 11, que negava o aproveitamento do crdito quando o
imposto que lhe deu origem for, direta ou indiretamente, reduzido, anulado, devolvido ou
compensado pela concesso de incentivos, etc. Aqui deve ser questionado a abrangncia da
norma que torna possvel desafiar at mesmo a concesso de incentivos ou benefcios de
natureza no tributria. Num pas com enormes desequilbrios regionais, de mrito retirar
dos governos estaduais a maioria dos instrumentos de promoo de seu desenvolvimento ?
A leitura das diversas propostas evidncia dois aspectos. Primeiro, existia no meio social e
poltico uma enorme insatisfao com o captulo tributrio da Constituio de 1988,
praticamente desde seu nascedouro. Segundo, com a PEC 175 o governo federal nem de
longe satisfez tais anseios.
Aps diversas audincias pblicas, o Relator Mussa Demes, em 03/07/96, apresentou seu
voto apreciando as diversas propostas de reforma. A espinha dorsal do seu substitutivo seguiu
a proposta do Executivo, ainda que diversas alteraes por ele introduzidas tecnicamente
aprimoraram a proposta original do Governo.
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Fazenda, falando nesta Comisso em nome do Ministro, sugeriu uma outra reforma, cujos
lineamentos apresentou ento.
Esse ltimo iderio de tributao passou a ser conhecido como proposta Pedro Parente,
apesar de no ter sido apresentada formalmente na ocasio. Possivelmente devido ao puxo
de orelhas do Dep. Mussa Demes, em dezembro de 1998, o governo federal resolveu
divulgar uma nova proposta de reforma tributria, ainda que sob a forma de subsdio ao
Relator da COMISSO ESPECIAL, dispensando, por conseguinte, uma nova apresentao
regular ao Congresso. Com esse expediente o governo procurou ganhar tempo ao evitar a
contagem de novos prazos regimentais e contando, obviamente, com a adeso do Dep.
Mussa Demes nova proposta encaminhada informalmente.
(4)
Reforma Tributria Nova proposta do Ministrio da Fazenda (divulgada em 01/12/98).
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possibilidade de delegar aos Estados a instituio do imposto sobre a propriedade
territorial rural;
transio gradual, pelo prazo total de 12 (doze) anos, entre o sistema tributrio atual e
aquele introduzido pela emenda proposta, a fim de possibilitar a realizao de ajustes
advindos de eventuais perdas de receita, bem como permitir, no caso do Imposto da
Federao sobre a Circulao de Bens, Mercadorias e sobre Prestaes de Servios,
a migrao para a sistemtica de tributao das vendas no local de destino;
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novidade, entretanto, consistiu na criao do ICMS Federal que passaria a ser, de longe, a
mais importante fonte de gerao de receita pblica no pas. , portanto, de interesse que se
conhea melhor a natureza desse tributo. Segundo o Governo, o novo ICMS teria as
seguintes caractersticas:
imposto seria no cumulativo, da mesma natureza do atual ICMS, mas com maior
amplitude pois incidir sobre todos os servios;
a competncia para legislar sobre o tributo seria exclusiva da Unio, cabendo aos
Estados e ao D. Federal sua arrecadao e fiscalizao;
o imposto teria uma alquota global, no revelada, formada pelo somatrio de 6 (seis)
alquotas, cinco permanentes e uma temporria:
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o projeto previa um perodo de transio, de 12 (doze) anos, contados a partir do
incio da cobrana do ICMS federal, observado o seguinte:
estabelecia que o novo sistema tributrio s vigiria no primeiro dia do ano seguinte
quele em que for concluda a publicao das leis regulamentadoras do ICMS federal
e do Imposto Seletivo.
A extrao fiscal brasileira alcanou no ocasio R$ 245,6 bilhes (em 1997), o equivalente a
28 % do produto interno bruto. Tratava ento da maior extrao fiscal da Amrica Latina e
do conjunto dos pases em desenvolvimento.
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TABELA 1.1 - EXTRAO FISCAL BRASILEIRA 1997
VALORES
TRIBUTOS % DO TOTAL
(R$ milhes)
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Os dados da TABELA 1.2 evidenciam que os nveis de tributao sobre o consumo no Brasil
(IPI, ICMS, ISS, COFINS e PIS) so bastante elevados para os padres do 1 Mundo, em
contraposio, a tributao sobre a renda da pessoa fsica apresenta-se anmica.
Para muitos essa constatao no representa uma novidade, afinal os livros textos de finanas
pblicas sempre destacaram que essas diferenas de nfase resultam dos diferentes nveis de
desenvolvimento econmico alcanados pelos pases. No entanto trazer baila essa questo,
no caso brasileiro, justifica-se plenamente e oportuno porque entende-se que o IVA
compartilhado proposto pelo Governo tornaria quase irreversvel uma deformao em um
pas que no pode mais ser considerado subdesenvolvido, at porque hoje arrecada 34,4 %
do PIB.
Curiosamente o Governo divulgou na poca que ... o consumo tem ganho preferncia, em
nvel mundial, como forma de tributao, vis--vis a renda(5). Trata-se de um sofisma. O 1
Mundo, a Europa em particular, no perodo que vai da 2 Grande Guerra at os anos oitenta,
perseguiu, com exageros, a filosofia da tributao progressiva no mbito do imposto sobre a
renda e da tributao do capital. Disso resultou um forte desincentivo ao trabalho, formao
de poupana, a acumulao do capital e, por via de conseqncia, comprometeu o
crescimento econmico daqueles pases.
(5)
Ver PARENTE, P. Reforma tributria ou reforma fiscal ? Apresentao na Comisso Especial da Cmara,
set. 1997, pg. 6.
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Registre-se que esse princpio, bastante esquecido nas discusses sobre reforma tributria,
praticamente capeia o captulo constitucional relativo ao Sistema Tributrio Nacional (art.
145, 1 da CF).
A TABELA 1.3 contm um item no classificados onde foram agrupadas diversas receitas
que no puderam ser repartidas entre a Unio, Estados e Municpios e ainda o FGTS. Esta
contribuio social federal, foi deixada parte por no transitar pelo oramento da Unio.
A apreciao mais detida da proposta comea, entretanto, com a anlise dos elementos da
TABELA 1.4. A tabela pretende oferecer uma viso sinttica da proposta e ao mesmo tempo
baliz-la do ponto de vista financeiro. No lado esquerdo da TABELA 1.4 aparece a atual
estrutura tributria o montante arrecadado, por imposto e contribuio, em 1997. Os ttulos
hachureados representam as mudanas pretendidas pelo Governo: a extino do IPI, do
ICMS, do PIS, do Salrio-Educao, da COFINS, da CPMF e da contribuio social sobre
o lucro, ou seja, pretende-se suprimir sete tributos: dois impostos e cinco contribuies. O
lado direito da tabela indica as outras mudanas propostas bem como estimativas, sob
condies, dos efeitos financeiros. Para facilitar o entendimento do exerccio conveniente ler
a tabela de baixo para cima. Assim temos:
c) a receita dos estados sofrer mudanas. Seu principal imposto, o ICMS, seria extinto
em favor da criao de um novo tributo o Imposto sobre Operaes Relativas a
Circulao de Bens, Mercadorias e sobre Prestao de Servios de Qualquer
Natureza. Esse imposto, aqui chamado de ICMS federal, ser de mesma natureza do
ICMS, ainda que mais abrangente, pois incidiria sobre todos os servios e no
apenas, como atualmente, ... sobre os servios de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicao.
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TABELA 1.3 - ARRECADAO TRIBUTRIA
POR NVEL DE GOVERNO - 1997
VALORES (R$
TRIBUTOS % DO TOTAL
milhes)
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TABELA 1.4 - ESTRUTURA TRIBUTRIA ATUAL E A PROPOSTA PARENTE
ARRECADAO ARRECADAO
SITUAO ATUAL PROPOSTA DO GOVERNO
1997 (R$ milhes) (Estimativa)
1 UNIO 156.932 1 UNIO 156.932
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d) o Oramento de Seguridade tambm seria afetado j que perde trs fontes de receita:
O COFINS, a Contribuio Social sobre o lucro e o CPMF.
Esse reforo do Oramento Fiscal se justificava, pelo menos em parte, tendo em vista
a necessidade de transferir ao Oramento Seguridade cerca de R$ 14,6 bilhes
conforme explicado. As estimativas das receitas do Oramento Fiscal partem das
seguintes premissas:
Por fim, para fechar o exerccio, admitiu-se que o Imposto Seletivo produziria
uma receita correspondente a 90 % da do IPI cerca de R$ 15,1 bilhes, e que
as receitas do salrio-educao (R$ 2,5 bilhes) e do PIS (7,5 bilhes) sero
preservadas, como quer o Governo, atravs de adicionais ao ICMS Federal,
gerando uma receita de R$ 10,0 bilhes;
Introduzida a restrio de que a receita pblica no novo regime ser igual a observada em
1997 (R$ 245,6 bilhes) pode-se estimar, como resduo, o valor de arrecadao do ICMS
Federal exigido para completar as contas do Oramento Fiscal cerca de R$ 9,4
bilhes/ano. Fechado o quadro, estimou-se, finalmente, a arrecadao total necessria do
ICMS Federal com todos seus componentes (no valor R$ 98,3 bilhes) assim discriminada:
R$ Bilhes
ICMS Federal/Parcela Estados: 59,6
ICMS Federal/Parcela Unio: 9,4
Adicional Unio/COFINS: 19,1
Adicional Unio/PIS: 7,6
Adicional Unio/Sal. Educao: 2,6
TOTAL 98,3
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Vale observar que nesse tamanho o ICMS Federal seria responsvel por cerca de 40 % da
extrao fiscal brasileira. Isto significava, ainda, que o Governo acreditava que turbinando o
velho ICMS, isto , ampliando sua base para abranger o setor servios, eliminando incentivos
e fechando outras brechas, sonegao inclusive, ser possvel produzir um incremento de
arrecadao da ordem de 65% (de R$ 59,6 bilhes para R$ 98,3 bilhes).
Tendo em vista a arrecadao pretendida para o ICMS Federal (R$ 98,3 bilhes), por mais
que se ganhe novas bases impositivas dificilmente a alquota nominal do novo ICMS ser
inferior a 25 %(8). Como tratamentos favorecidos (tributao inferior a 25 %) para diversos
bens ou servios sero mantidos ou criados de se esperar que muitos produtos tero que
ser tributados acima de 30 % para garantir o nvel de receita pretendido. Trata-se portanto de
uma proposta invivel e fora da realidade.
Ainda assim merece reconhecimento que a proposta do Governo representa uma tentativa de
retirar de nosso meio alguns impostos e contribuies que h muito vm sendo apontados
como defeituosos. A substituio do IPI pelo Imposto Seletivo representaria um avano,
assim como a troca de contribuies cumulativas ou que incidam em cascata (PIS e
COFINS) e sobre a folha de pagamento das empresas (salrio educao) por um imposto
sobre valor adicionado. Os objetivos da proposta so, portanto, meritrios, restando saber se
poderiam ser alcanados com alquotas fixadas em patamares razoveis.
(8)
ver WERNECK, Rogrio L. F. A nova proposta de reforma tributria do governo: limites do possvel e
incertezas envolvidas Texto para discusso n 387 PUC/RIO, maio de 1998.
25
consumo de cada estado). Para alcanar esses objetivos, entretanto, no preciso federalizar
o ICMS. Afinal, tudo o que existe hoje em relao ao imposto tem origem na Constituio
Federal, no Cdigo Tributrio Nacional, em Resolues do Senado e outras leis federais. Ou
seja, possvel alcanar os mesmos objetivos - se isto que se deseja sem,
temerariamente, compartilhar com o Governo Federal uma base que h mais de 30 anos
pertence aos Estados.
2 - ESTADOS 2 ESTADOS
ICMS ICMS Compartilhado
IPVA IPVA
ITBI - C. Mortis ITBI - C. Mortis
3 MUNICPIOS 3 MUNICPIOS
ISS IVV
IPTU IPTU
ITBI - I. Vivos ITBI - I. Vivos
4 - NO CLASSIFICADOS 4 - NO CLASSIFICADOS
FGTS FGTS
Taxas Taxas
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Outros Tributos Outros Tributos
Trata-se de uma reforma de vulto que envolve a extino de tributos que produzem
anualmente uma receita de R$ 125,7 bilhes, aproximadamente 50 % da arrecadao dos
trs nveis de governo em 1998.
IMPOSTOS R$ MILHES %
ICMS 60.930.0 48
IPI 16.092,0 13
ISS 5.173,0 4
CONFINS 17.732,00 14
PIS 7.546,6 6
S. EDUCAO 2.587,0 2
CPMF 7.924,0 7
CS Lucro Lquido 7.703,8 6
TOTAL 125.688,4 100
O Deputado pareceu pretender que os trs novos tributos deveriam produzir receitas
equivalentes aos seguintes valores:
R$ milhes
1. ICMS Compartilhado 77.022,0
alquota estadual 60.930,0
alquota federal 16.092,0
A maior inovao da proposta , sem dvida, a criao do ICMS/C, alis uma adaptao da
proposta do Governo FHC. Seria da mesma natureza do ICMS atual, isto , no cumulativo
(sistemtica do dbito e crdito), no onerando as exportaes, gravando as importaes
etc., entretanto diferia do ICMS nos seguintes pontos: a) seria mais abrangente, em princpio
alcanando todas as operaes de circulao de mercadorias e de prestaes de servios; b)
adotava o princpio da tributao no destino no comrcio interestadual; e c) teria duas
alquotas, uma estadual e uma federal. Outras caractersticas que devem ser realadas:
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na determinao do imposto devido aos Estados e DF, seria compensado o
montante por eles cobrados nas operaes e prestaes anteriores;
as alquotas da Unio seriam fixadas em lei e a dos Estados pelo Senado Federal.
Lei estadual poderia entretanto aumentar ou reduzir suas alquotas em at 10 %.
A base de clculo do imposto estadual e federal seria idntica;
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No ICMS, ps Lei Kandir, vige a filosofia da tributao no destino quando nos referimos as
transaes comerciais com o resto do mundo, entretanto, no que se refere as transaes
interestaduais, prevalece um regime hbrido de origem e destino. O Esprito Santo nas suas
relaes com So Paulo, por exemplo, recebe mercadorias (importa) gravadas em 7 % e
entrega mercadorias (exporta) oneradas em 12 %. Aps o ingresso das mercadorias em seus
territrios, cada estado complementa essa tributao com as alquotas praticadas
internamente.
Neste contexto, o Dep. Mussa Demes pretendeu, conforme deseja tambm o Governo em
sua PEC 175, a implantao ampla do princpio do destino tanto no comrcio internacional
quanto nas transaes e prestaes interestaduais. Aqui vale o registro de que, alm de outras
implicaes, a tributao no destino atende o senso comum ao estabelecer que cada pas ou
estado, deve alcanar apenas seus prprios cidados.
Para compreenso e uma melhor avaliao da passagem do atual ICMS para o novo imposto
ser de utilidade o apoio de alguns exerccios inspirados no trabalho de Varsano 9 escrito por
ocasio do envio da PEC/175 ao Congresso.
Admitindo-se que essas padarias usem apenas a farinha, mo-de-obra e mquinas para
produzir seus pes, e que criem valor adicionado de 100 % sobre o valor de suas aquisies
de trigo, temos que seus faturamentos, nos Estados 1 e 2, correspondero a R$ 120,00 e
R$ 180,00 respectivamente.
Com essas definies e premissas foi feito a TABELA 1.8. Esta tabela (matriz) foi construdo
do modo convencional onde a leitura das linhas indicam o valor das vendas; lendo-se as
colunas obtem-se o valor das compras de cada setor ou atividade.
Agricultor - 100 - - - -
(9)
R. Varsano - "A Tributao do Comrcio Interestadual: ICMS Atual versus ICMS Partilhado", Texto
para discusso Interna n. 382, IPEA, setembro 1995.
29
Moinho - - 60 90 - -
Padaria 1 - - - - 120 -
Padaria 2 - - - - - 180
Isto posto, pode-se construir a TABELA 1.9. Essa tabela tira proveito da TABELA 1.8,
mantendo-se o valor das transaes (VT), acrescentando-lhe: as alquotas do imposto
incidentes sobre cada operao, uma nova coluna (dbito do imposto) e uma nova linha
(crdito do imposto). Dada a natureza no cumulativa do imposto o contribuinte ser
chamado a pagar apenas a diferena entre os dbitos e os crditos contabilizados em sua
escrita (parte inferior da TABELA 1.9).
Vale agora introduzir na discusso o princpio do destino. Esta situao esta retratada na
TABELA 1.10, mais uma vez considerando-se os valores das transaes da TABELA 1.8. A
nica diferena em relao ao exerccio anterior, est na fixao de uma alquota interestadual
nula para as vendas do moinho, localizado no Estado 1, para as padarias no
30
Estado 2. As implicaes dessa importante mudana so as seguintes:
31
TABELA 1.9 O ICMS ARRECADADO NA CADEIA PRODUTIVA DO PO, POR ESTADO
Agricultor - VT = R$ 100
Dbito (17%) =
17,00 17,00 -
Moinho - - VT = R$ 60 VT = R$ 90
Dbito (17%) = Dbito (12%) =
10,20 10,80 21,00 -
Padaria 1 - - VT = R$ 120
Dbito (17%) =
20,40 20,40
Padaria 2 - - VT = R$ 180
Dbito (17%) =
30,60 30,60
Estado 1 31,20
Agricultor 17,00 - 17,00
Moinho 21,00 17,00 4,00
Padaria 1 20,40 10,20 10,20
Estado 2 19,80
Padaria 2 30,60 10,80 19,80
32
no comrcio interestadual do exerccio anterior. A mudana propiciou, ainda, um
ganho de receita ao Estado 2 em igual valor.
Os dois primeiros resultados (a) e (b) acima, constituem-se em prova de um teorema bastante
conhecido na tributao sobre vendas que diz o seguinte: do ponto de vista econmico um
imposto sobre valor adicionado com alquota t eqivale a um imposto sobre vendas no varejo
com a mesma alquota.
O terceiro resultado (c) ilustrou a perda da receita (de R$ 10,80) em um estado dito produtor
(Estado 1) e o ganho, no mesmo valor, de um estado dito consumidor (Estado 2), cuja receita
passou de R$ 19,80 para R$ 30,60, quando da adoo do princpio do destino.
Uma nova complicao que pode surgir na passagem de origem para o destino no comrcio
interestadual ilustrada pela mudana da situao tributria do moinho. No primeiro exerccio
contribua liquidamente para o Estado 1 (R$ 4,00), e quando adotado o destino passa a
acumular crdito no valor de R$ 6,80 por unidade de tempo. Isto aconteceu por duas razes:
porque adquire sua principal matria prima no prprio Estado e tambm porque
predominantemente um exportador por vias internas. Provavelmente as montadoras de
veculos de So Paulo iriam acumular, com o novo imposto, crditos por razes semelhantes.
Coerentemente a legislao complementar do ICMS/C deveria reconhecer o direito desses
contribuintes serem ressarcidos em dinheiro ou que lhes sejam facultado transferir esse ativo
para terceiros. Entretanto, bom lembrar a bem conhecida situao dos exportadores (para o
resto do mundo) ps Lei Kandir. Alcanaram o imunidade (alquota zero nas sadas para o
exterior) mas no levaram o benefcio (administrativamente os estados tem impedido a
utilizao dos crditos acumulados).
(10)
Reforma Tributria: Nova Proposta do Ministrio da Fazenda (divulgada em 01/12/98).
32
TABELA 1.10 - O ICMS ARRECADADO NA CADEIA PRODUTIVA
DO PO, POR ESTADO - COM PRINCPIO DO DESTINO
Agricultor - VT = R$ 100
Dbito (17%) =
17,00 17,00 -
Moinho - - VT = R$ 60 VT = R$ 90
Dbito (17%) = Dbito (0%) =
10,20 0,0 10,20 -
Padaria 1 - - VT = R$ 120
Dbito (17%) =
20,40 20,40
Padaria 2 - - VT = R$ 180
Dbito (17%) =
30,60 30,60
Crdito do Imposto/Estado 2 - - - -
Estado 1 20,40
Agricultor 17,00 - 17,00
Moinho 10,20 17,00 (6,80)
Padaria 1 20,40 10,20 10,20
Estado 2 30,60
Padaria 2 30,60 - 30,60
33
Exerccio 3 - A arrecadao do ICMS compartilhado
So duas razes principais que explicam o interesse da Unio em abandonar o IPI e adotar o
ICMS compartilhado. A primeira decorre de baixa funcionalidade daquele tributo (uma
verdadeira colcha de retalhos) e por sua base ser bastante estreita (alcana apenas a
indstria). A segunda porque acreditam estar contribuindo para simplificar e dar maior
racionalidade a tributao no consumo no Brasil.
Essa burla ocorre com freqncia e tem vitimado o tesouro paulista e outros com vendas
simuladas para a zona Franca de Manaus. Por essa razo, a PEC 175 e o substitutivo Mussa
Demes prevem que nas vendas interestaduais a alquota estadual do imposto ser zero (para
alcanar-se a tributao no destino) entretanto, a alquota federal seria acrescida dos mesmos
pontos percentuais para uniformizar o tratamento das vendas internas e interestaduais.
Admitiu-se que para os Estados seria estabelecida uma alquota uniforme de 15 % e que a
alquota federal seria de 10 %. Para acomodar o governo federal o quadro foi aumentado
mas a natureza dos clculos a mesma. Ainda assim, deve ser destacado:
34
TABELA 1.11 O ICMS COMPARTILHADO NA CADEIA PRODUTIVA DO PO
Contrib. do
Contribuintes do Estado 1 No Contribuintes Dbito do Imposto
Produo e Comercializao Estado 2
Agricultor Moinho Padaria em 1 Padaria em 2 Consumidor em 1 Consumidor em 2 Estado 1 Estado 2 Gov. Federal
Agricultor - VT = R$ 100
Estado 1 (15%) =
15,00 15,00
Federal (10%) =
10,00 10,00
Moinho - - VT = R$ 60 VT = R$ 90
Estado 1 (15%) = Estado 1 (0%) =
9,00 - 9,00
Federal (10%) = Federal (25%) =
6,00 22,50 28,50
Padaria 1 - - VT = R$ 120
Estado 1 (15%) =
18,00 18,00
Federal (10%) =
12,00 12,00
Padaria 2 - - VT = R$ 180
Estado 2 (15%) =
27,00 27,00
Federal (10%) =
18,00 18,00
Crdito do Imposto/Estado 2 - - - -
CONTA CORRENTE DO IMPOSTO ESTADUAL (Em Reais) CONTA CORRENTE DO IMPOSTO FEDERAL (Em Reais)
DBITO CRDITO A RECOLHER DBITO CRDITO A RECOLHER
Agricultor 10,00 - 10,00
Estado 1 18,00
Agricultor 15,00 - 15,00 Moinho 28,50 10,00 18,50
Moinho 9,00 15,00 (6,00)
Padaria 1 18,00 9,00 9,00 Padaria 1 12,00 6,00 6,00
Estado 2 27,00
Padaria 2 27,00 - 27,00 Padaria 2 18,00 22,50 (4,50)
35
Arrecadao dos Estados 45,00 Arrecadao Federal 30,00
36
Aqui vale recontar a histria dos dbitos acumulados pelo setor exportador brasileiro. Os
estados e a prpria Unio tm, por razes e meios diversos, impedido a recuperao de
crditos acumulados. Os dois ltimos exerccios apresentados indicam, com clareza, que a
zeragem da alquota estadual no comrcio interestadual e a cobrana da alquota cheia (25 %)
pelo governo federal, produziriam duas novas categorias de acumuladores de crdito, ou seja,
aqueles que comercializam a maior parte de seus produtos em outros estados (tendero a
acumular crdito contra seus estados), e aqueles que processam e/ou comercializam produtos
oriundos de outras unidades da federao (que acumularo crditos contra a Unio).
O imposto municipal sobre vendas no varejo, que substituiria o ISS, pretendia alcanar todas
as vendas de bens e servios a no contribuintes do ICMS/C, ou seja, pretendeu-se alcanar
todas as vendas de bens e servios a consumidores finais no segmento varejista. O Deputado
propunha, de incio, uma alquota de 3 % (trs por cento) para o imposto.
A criao do IVV deve ser vista com ressalvas j que representa mais um imposto sobre
vendas numa estrutura que j possui um excesso de impostos sobre transaes. Nesse
contexto, deve ser lembrado ainda, a experincia com o imposto municipal sobre vendas no
varejo de combustveis, criado na Constituio de 1988, e abandonado posteriormente dada
a incapacidade dos municpios de cobr-lo.
Com os antolhos bem ajustados, deve ser reconhecido que tanto a PEC 175 quanto o
substitutivo Mussa Demes alcanam o objetivo a que se prope que o de simplificar a
complexa e onerosa tributao sobre o consumo no Brasil. Afinal propostas de extino do
37
IPI, da CPMF, das contribuies PIS e COFINS e outras muito representa. tambm
38
TABELA 1.12 O ICMS COMPARTILHADO NA IMPORTAO
Crdito do Imposto/Estado 2 - - -
CONTA CORRENTE DO IMPOSTO ESTADUAL (Em Reais) CONTA CORRENTE DO IMPOSTO FEDERAL (Em Reais)
39
meritrio a preocupao de balizar rigidamente o poder de legislar dos Estados no novo
ICMS dado o pssimo desempenho dos mesmos nessa rea, sobretudo, ps 1988.
Isto reconhecido, pode ser disputado chamar de racional a criao de um tributo que implique
em alquotas prximas ou mesmo superiores a 30% (trinta por cento) sobre o consumo de
bens e servios de modo generalizado.
Essa posio dos estados correta por duas razes: a primeira diz respeito ao fato de que o
valor adicionado, enquanto base tributria, encontra-se ocupada pelos Estados desde 1967
38
e a entrada da Unio, conforme proposto pelo governo FHC e assumido no relatrio Mussa
Demes, certamente iria estabelecer uma situao de explorao predatria daquela base. A
segunda razo decorre do fato de que o governo federal tem sido, desde os setenta, o
principal responsvel pela criao de formas inferiores de tributao sobre vendas no Brasil,
exemplificadamente: criou o IPI (em 1967) e, posteriormente, o Confins, o PIS e a CPMF.
Por essa razo, existem aqueles que entendem que antes de criar um IVA federal para
substituir esses tributos, a Unio deveria fazer um maior esforo de arrecadao do seu
imposto sobre a renda e, pelo menos, ainda que parcialmente, substituir aqueles tributos com
o incremento do IR alcanado.
c) teria alquotas fixadas pelo Senado Federal, vedada a distino entre operaes e
prestaes internas, interestaduais e de importao;
e) o imposto teria 5 (cinco) alquotas: uma padro (15 %); uma especial (< 4,5 %); e
uma reduzida (12 %); uma ampliada(18 %); e uma seletiva (> 25,5 %);
39
ampliadas ou seletivas seriam rateados com base nas alquotas
interestaduais vigentes em 31/12/99;
A Comisso Tripartite deixou para a lei complementar que viesse a regular o imposto,
a forma pela qual ser implementado o princpio do destino. Ou seja, na ocasio seria
feita a escolha de uma das seguintes vertentes:
Os Incentivos Fiscais
40
a) a opo por regime simplificado de apurao com abatimento de porcentagem
fixa a ttulo do montante do imposto cobrado em etapas anteriores (o caso das
microempresas);
a) teria seu prazo de fruio mantido conforme o que houvesse sido determinado na
legislao estadual, no podendo, entretanto, ultrapassar o perodo de quinze
anos, a partir da data da cobrana do novo ICMS;
Outras inovaes:
b) o novo ICMS estadual teria base ampla incidindo sobre mercadorias e prestao
de servios em geral;
41
Educao, como alis desejava o Deputado Mussa Demes;
g) criava tambm:
n) Fundos de Participao:
ii. criava um fundo formado por 15% Imposto de Importao, cujos recursos
42
sero distribudos entre os Estados e o DF proporcionalmente aos respectivos
saldos positivos nas balanas comerciais com o exterior, at o limite de 20%
do montante do fundo.
43
SEO II ELEMENTOS PARA DISCUSSO DE UMA
REFORMA TRIBUTRIA
Num sentido amplo, uma reforma fiscal deve perseguir quatro objetivos: a reduo das
distores geradas por tributos nos preos relativos da economia e, conseqentemente,
ineficincias na alocao de recursos; contribuir para a estabilidade econmica; e, ainda,
atender aos ditames da justia e favorecer a retomada do crescimento econmico.
Questes tributrias costumam ser discutidas com base em quatro axiomas ou princpios:
neutralidade, eqidade, simplicidade e produtividade (gerao de receita).
Estudo do Banco Mundial reporta que o custo social decorrente de uma elevao de um por
cento nas alquotas dos diversos impostos existentes nos Estados Unidos da ordem de 17 a
56 centavos para cada dlar adicional de arrecadao. Aquele estudo revela ainda que o
custo social de esquemas de proteo industrial podem alcanar 5 a 7% do PIB nos pases
em desenvolvimento. Por esta razo, um dos objetivos de uma reforma fiscal deveria ser
reduzir o custo social de tributao, dado um nvel qualquer de receita pblica pretendida(11).
(11)
Banco Mundial - (1992), pg. 22.
44
O princpio da eqidade em tributao prev que indivduos devem recolher impostos
segundo sua capacidade contributiva e, em particular, que os indivduos com igual capacidade
paguem impostos igualmente (eqidade horizontal). freqente em pases em
desenvolvimento observar-se que os mais pobres suportam parcela expressiva de carga fiscal
em decorrncia do peso relativo da tributao indireta e da evaso observada nos tributos
que incidem sobre o rendimento do capital e dos assalariados melhor posicionados, violando
assim a regra da eqidade vertical.
Por fim, uma estrutura tributria tem a funo primeira de produzir receita para custear bens e
servios pblicos e, para tanto, os impostos e taxas devem, na medida do possvel, gerar um
fluxo de recursos estvel, seguro e suficiente para atender as necessidades sociais a cargo do
governo.
O alcance dos quatro objetivos de uma reforma fiscal: eqidade, neutralidade, simplicidade e
gerao de receita, nem sempre podem ser atendidos simultaneamente. Em muitos casos, por
exemplo, os objetivos de neutralidade e eqidade so conflitantes. O exemplo clssico de um
imposto neutro - o imposto per-capita - viola o princpio da eqidade j que tributa
igualmente indivduos com capacidades contributivas distintas.
A regra da neutralidade ao prescrever bases amplas (conforme o caso, todo tipo de bens de
consumo, renda, importaes, etc.) e alquotas uniformes, oferece solues tributrias mais
simples e fceis de administrar. Por outro lado, a busca da tributao progressiva, com
elevadas alquotas marginais do imposto de renda, tido nos anos sessenta como o paradigma
da justia em tributao, criou desincentivos ao trabalho, comprometeu o crescimento
econmico de vrios pases e imps pesados nus administrativos ao fisco e ao contribuinte.
(12)
Harberger, A.C. - Recent Trends in Fiscal Reform em FIPE (1993), pg. 27.
45
i) ampliao da base tributria e reduo nas alquotas marginais do imposto de
renda das pessoas fsicas;
iv) ampliao da base tributria dos impostos sobre valor adicionado e uniformizao
de alquotas;
Desnecessrio dizer que as tendncias observadas por Harberger representam uma agenda de
muita relevncia para discutir a questo fiscal brasileira.
2.1.1 Introduo
O captulo tributrio da constituio de 1988 parece ser, sem dvida, o mais contestado
conjunto de proposies nela contidos. muito freqente a posio de que aquele captulo
merece reparos j que cristalizou diversos casusmos introduzidos na estrutura tributria
brasileira nos ltimos vinte anos.
UNIO
46
produtos industrializados (IPI);
grandes fortunas;
salrio educao;
MUNICPIOS
transmisso inter-vivos;
47
venda a varejo de combustveis lquidos (IVVC) e gasosos - ser eliminado a
partir de janeiro de 1996 (Emenda Constitucional n 3, de maro de 1993);
Esto destacados (em negrito) os impostos e contribuies existentes por ocasio da reforma
66/67(13). Pode-se observar que do total de impostos e contribuies hoje existentes (22)
cerca de dez foram criados posteriormente quela reforma e certamente parece ser um
nmero abusivo.
A Unio no perodo criou dois impostos (grandes fortunas e IPMF) e cinco contribuies
sociais (COFINS, PIS/PASEP, contribuio sobre o lucro, salrio educao e FGTS). Os
novos impostos criados em 88 para os Estados (AIRE) e Municpios (IVVC), j foram
extintos em 31/12/95, por fora da Emenda Constitucional n 3.
A extrao fiscal por esfera de governo nos ltimos anos vai apresentada a seguir.
(13)
Esta reforma tem como pilares o Cdigo Tributrio Nacional - CTN de 1966 e a constituio de 1967.
Naquela ocasio e at 1988, a Unio tinha competncia exclusiva para tributar, ainda, as atividades de
minerao, energia eltrica, combustveis e lubrificantes, transportes interestaduais e comunicaes
(os chamados impostos nicos) que foram com mrito, extintos, com as atividades passando a integrar
o campo de incidncia do ICMS a partir de 1989.
48
TOTAL 22,39 20,01 22,16 26,98 22,73 24,78 29,03 33,18
FONTE: SRF.
Em % do PIB
CATEGORIA DE
86 88 89 90 91 92 93 97 00
TRIBUTAO
RENDA 5,18 4,60 4,37 4,34 3,38 3,64 3,90 4,43 5,48
Pessoa Fsica 3,19 2,80 3,29 3,18 2,78 2,57 2,95 3,03 3,95
Pessoa Jurdica 1,99 1,81 1,07 1,65 0,86 1,39 1,03 1,40 1,53
COMRCIO EXTERIOR 0,50 0,42 0,40 0,42 0,44 0,41 0,45 0,59 0,77
CONSUMO 8,32 7,53 9,14 11,39 9,26 9,61 9,95 8,77 10,51
Consumo em Geral 7,41 6,62 8,37 10,61 8,51 8,77 9,16 8,10 9,92
Consumo Seletivo 0,91 0,91 0,77 0,78 0,75 0,84 0,79 0,67 0,59
PROPRIEDADE 0,28 0,13 0,06 0,52 0,70 0,57 0,37 1,04 1,09
CONTRIBUIES SOCIAIS 8,27 6,17 7,42 9,17 7,88 8,19 8,94 10,00 12,09
OUTRAS CATEGORIAS 0,91 1,16 0,77 0,83 0,86 0,35 0,06 4,20 3,24
TOTAL 23,45 20,01 22,16 26,98 22,73 23,15 24,78 29,03 33,18
FONTE: SRF.
de se observar, por exemplo, que o imposto sobre a renda perdeu posio relativa no rol
de tributos brasileiros at 1997, tendo recuperado sua posio de 1986 somente em 2000.
A tributao sobre o consumo (ICMS e IPI) tem sua participao quase estvel no perodo,
ocorrendo porm uma reduo do imposto sobre o consumo, chamado seletivo (o IPI sobre
bebidas, automveis e fumo) e um aumento de carga sobre outros bens.
49
No que pese a criao de diversas contribuies sociais nas ltimas duas dcadas, bem como
elevao das respectivas alquotas, as contribuies sociais, como proporo do PIB,
conheceram quedas no trinio 1986-89 e cresceram significativamente em anos recentes.
A Constituio estabelece que a Unio deve transferir aos estados, atravs do FPE, 21,5%
da receita do IPI e I. Renda e aos municpios 22,5% dos referidos impostos que constituem o
FPM. Deve ainda:
destinar 50% da arrecadao do ITR aos municpios onde ocorrer o fato gerador.
O montante das transferncias federais e estaduais para 2000 objeto da tabela abaixo.
% do PIB
RECEITA
ENTES
Prpria Transferncias Disponvel
50
Este forte esquema de transferncias intergovernamentais tem como fundamentos o princpio
da subsiariedade (se um ente governamental mais prximo do cidado sabe e pode prestar
um tipo de servio pblico, deve faz-lo) e a reduo dos desequilbrios regionais. Estas
idias so extremamente fortes tanto do ponto de vista econmico como poltico. A muitos
parece insensato imaginar qualquer esquema alternativo de distribuio de recursos na
federao brasileira que no preservasse a atual disponibilidade de recursos a nvel estadual e
municipal.
A extrao fiscal brasileira, desde o incio da dcada dos setenta at meados dos anos
oitenta, oscilou em torno de 25 % do PIB. De 1985 a 1993 involuiu para 23 % do PIB, em
mdia, e desde o Plano Real, em 1994, tem crescido continuamente, at alcanar 34,4 % em
2001.
Elevados ndices de extrao fiscal podem ser considerados como uma conseqncia natural
do desenvolvimento econmico. Entretanto, em diversos pases europeus e nos Estados
Unidos, em particular, grandes batalhas polticas tm sido travadas com vistas a reduzirem-se
cargas tributrias que parecem, a muitos, excessivas. A extrao fiscal depende, em ltima
instncia, dos nveis desejados dos bens e servios pblicos e, ainda, da aceitao pela
maioria da populao de que o "preo" (impostos) pago por aqueles bens e servios
representa um quinho satisfatrio em relao aos benefcios dele auferidos.
Uma carga tributria superior a 30,0 % do PIB tem sido verificada apenas nos pases
desenvolvidos, conforme evidenciado na TABELA 2.4. A tabela foi construda incorporando
dados relativos ao Brasil queles reunidos por Tanzi e Zee para diversos pases e publicados
recentemente na srie IMF Working Papers.
A primeira concluso para a qual os dados apontam que o Brasil seguramente o pas com
a maior extrao fiscal dentre aqueles chamados em desenvolvimento (o bloco dos Demais
Pases na parte inferior direita na TABELA 2.4). Neste aspecto nossos nmeros
ultrapassam, em muito, os daqueles pases.
Os dados evidenciam ainda que a estrutura tributria nos pases da OCDE (desenvolvidos)
assenta-se em um trip com pernas quase que do mesmo tamanho. Em 95/97 o Imposto de
Renda alcanou 14,20 % do PIB, os impostos sobre consumo 11,40 %, e a contribuio
sobre folha (previdncia social) 9,50 % do PIB. Naqueles pases, vale destacar tambm, o IR
continua sendo o carro chefe da arrecadao do setor pblico, com forte ponderao na
tributao da pessoa fsica (10,80 % do PIB em 1997).
Quanto ao Brasil, vale notar que, no que pese a exibio de uma extrao fiscal de primeiro
mundo, possui uma estrutura tributria muito prxima das do terceiro mundo. No pas o IR
anmico e por isso privilegia-se como principal fonte de receita a tributao sobre o consumo.
Na realidade os dados apresentados na TABELA 2.4 subestimam o papel desempenhado
51
pelos impostos sobre consumo no caso brasileiro. Os porcentuais ali exibidos consideram
apenas o ICMS, o IPI geral, o IPI seletivo (sobre bebida, fumo e veculos) e o imposto de
importao. Diferentemente da grande maioria dos pases analizados somente o Brasil explora
pesadamente formas atrasadas de tributao sobre transaes (PIS, COFINS e CPMF) que
alcanam, indistintamente, bens de consumo, de investimento e as exportaes. Essas
modalidade representaram 5,7 % do PIB em 2000: PIS-0,9 %, COFINS-3,5 % e CPMF-
1,3 %.
A TABELA 2.4 tambm sugere que o sistema prividencirio brasileiro encontra-se maduro
e custa caro, 9,2 % do PIB em 1997, bem prximo dos pases da OCDE (9,5 %) e muito
distante dos Demais Pases (1,3 % do PIB).
52
TABELA 2.4 - COMPOSIO DA RECEITA TRIBUTRIA EM REGIES SELECIONADAS1985 - 1997
(Como porcentagem do PIB)
1985 - 1987 1995 - 1997 1985-1987 1995-1997 1985 - 1987 1995 1997
Pases OCDE 1/ 1,2 1,2 0,2 0,3 Pases OCDE 1/ 36,6 37,9
Amrica 1,8 2,2 0,2 0,2 Amrica 30,6 32,6
Pacfico 2,3 1,9 0,3 0,4 Pacfico 30,7 31,6
Europa 1,1 1,1 0,2 0,3 Europa 38,2 39,4
Demais Pases 2/ 0,5 0,5 1,6 1,2 Demais Pases 2/ 17,5 18,2
Africa 0,5 0,6 0,9 0,6 Africa 19,6 19,8
Asia 0,6 0,6 1,6 1 Asia 16,1 17,4
Oriente Mdio 0,5 0,5 4,3 2,5 Oriente Mdio 16,5 18,1
Pases 0,4 0,4 1,8 2,3 Pases Ocidentais 17,6 18
Ocidentais
Brasil 0,6 0,6 0,6 0,7 Brasil 23,45 29,03
53
FONTE: Tanzi, V e Zee H. H. - Tax Policy for Emerging Markets: Developing Countries - IMF Working Paper, Maro 2000.
1/ Exclui a Repblica Theca, Hungria, Korea, Mexico e Polnia.
2/ Uma amostra de 8 pases africanos, 9 pases asiticos, 7 pases do Oriente Mdio, e 14 pases ocidentais.
54
2.3 As principais distores do sistema tributrio brasileiro
(14)
a maioria das observaes abaixo aparecem em CERF (1993) e FIPE (1994).
(15)
ver FIPE (1994), pg. 17 e seguintes e CERF (1993), pg. 37 e seguintes.
52
no Brasil com uma populao economicamente ativa de 70 milhes em 1999,
s existe 11,0 milhes de contribuintes do IRPF sendo que destes apenas 4,3
milhes apresentaram imposto devido; de um universo de mais de 2 milhes
de empresas registradas como contribuintes do IRPJ, cerca de 55.000 so
responsveis por cerca de 80% da arrecadao deste imposto. Afirma a
FIPE que o imposto de renda se transformou em um imposto que pago
pelos assalariados com vnculo empregatcio, pelas grandes empresas e pelos
aplicadores no mercado financeiro. Em pases desenvolvidos, o imposto sobre
e renda alcana, em maior proporo, as pessoas fsicas (alcanando 80% da
arrecadao total do imposto) enquanto que no Brasil tal ndice chega a 60%;
o IPI apresenta uma grande disperso de alquotas com muitas isenes que
desfiguraram o tributo transformando-o, de fato, num imposto seletivo (os
setores fumo, bebidas e automveis e produtos importados industriais
respondem por 50% da arrecadao);
53
A boa doutrina e a prtica internacional recomendam a adoo de um imposto sobre valor
adicionado tipo consumo. Esta variante concede crditos pela aquisio de matrias-primas e
de bens de capital e grava, com exclusividade, os bens de consumo. Do ponto de vista
econmico equivalente a um imposto (unifsico) de vendas no varejo (o sales tax
americano) (16).
Alm disto, os diversos pases que adotaram o tributo aderiram s normas de tributao no
destino, isto , importaes so tributadas nos mesmos moldes de produo domstica; e o
setor exportador tem alquota zero e recupera, integralmente, o imposto cobrado sobre os
insumos e bens de capital adquiridos.
O Brasil provavelmente foi o primeiro pas do mundo a adotar o IVA a nvel estadual e,
aparentemente, no se atinou poca para o fato de que o IVA no um imposto adequado
para este nvel de governo, sobretudo devido ao tratamento tributrio do comrcio
interestadual (17). Do ponto de vista do federalismo fiscal, e para que seja estabelecido
claramente a responsabilidade de cada governante num Estado federado (accountability), o
ponto mais importante que o nvel de governo que aufere a receita deve ser aquele que fixa
a alquota do imposto e, conseqentemente, a carga tributria sobre seus cidados (18). Desta
feita, considera-se desejvel que a tributao no destino se aplique ao comrcio interestadual,
ou seja, a sada de mercadorias para outro Estado tenha alquota zero, assim permitindo que
o bem ou servio seja tributado integralmente no Estado onde o mesmo for consumido ou
utilizado.
A literatura contempla o caso do IVA na origem para o comrcio entre pases segundo o qual
exportaes so tributadas e as importaes isentas. Esta variante do IVA no praticada em
nenhum lugar do mundo exceto no Brasil no caso do comrcio interestadual.
Ou seja, adotou-se no Brasil um modelo dual: aplica-se a tributao no destino nas transaes
entre pases e uma situao hbrida no comrcio interestadual. Na prtica, a aplicao desta
sistemtica permite que o estado remetente seja beneficiado em detrimento do destinatrio,
que inclusive tem que reconhecer o crdito de um imposto recolhido em outro estado.
Tributar vendas internas (no Estado) com uma alquota de 18% enquanto prevalece no
comrcio interestadual uma alquota zero representa dentre outros problemas, um forte
incentivo fraude fiscal atravs de vendas internas travestidas de inter-estaduais. Este
problema j ocorre no Brasil atravs de vendas simuladas para a Zona Franca de Manaus. A
criao de mecanismos que permitam controlar um IVA no destino, numa federao, tem sido
discutida no pas e no exterior e, os especialistas tem sido cticos quanto a uma soluo
(16)
Shoup, C.S. - "Factors Bearing on an Assumed Choice Between a Federal Retail Sales Tax and a Federal
Value-Added Tax" em Musgrave R. - Broad-Based Taxes: New Options and Sources, Johns Hopkins
Press, 1973.
(17)
McLure, Jr. C.E. - "The Brazilian Tax Assignment Problem: Ends, Means and Constraints" em FIPE
(1993), p. 58.
(18)
Bird, R.M. - "Aspects of Federal Finance: A comparative Perspective", em FIPE (1993), p. 91.
54
administrativamente razovel para o problema (19). Obviamente o que est em jogo no a
idia de tributao do destino numa federao. O que se discute a possibilidade de
implement-la sem recorrer a um controle excessivo nas fronteiras estaduais que acabe por
inibir o livre trnsito de bens e servios no interior do pas. Recentemente R. Varsano
concebeu uma idia bastante engenhosa que pode possibilitar tal cobrana a nvel estadual.
Essa sugesto foi inclusive incorporada a PEC 175 a proposta de reforma tributria do
governo FHC.
ENCARGOS SOCIAIS E
PASES
TRABALHISTAS
BRASIL 91,90
Alemanha 60,00
Blgica 45,40
Dinarmaca 11,60
Frana 79,70
Holanda 51,00
Inglaterra 58,80
Irlanda 56,00
Itlia 51,30
Luxemburgo 41,70
FONTE: Pastore (1994), pg. 95
Como em outros pases, a Lei estabeleceu que as vendas (sadas) para o exterior no seriam
tributadas pelo ICMS (alquota zero) e ainda que teriam direito ao aproveitamento pleno dos
crditos do imposto. Tais crditos, sabido, tm origem no imposto pago (antecipadamente)
quando da aquisio de mercadorias e servios a serem utilizados no processo produtivo do
estabelecimento. Esse aproveitamento, a legislao prev, pode se dar diretamente, quando e
se a empresa realizar sadas para o mercado interno ou, indiretamente, atravs da
transferncia desses crditos a outros contribuintes do imposto no mesmo Estado.
O Estado do Esprito Santo, e tambm diversos outros, no tem conseguido saldar esses
compromissos, em razo de uma incapacidade financeira momentnea, e tambm por
entenderem que a Unio deveria, no todo ou em parte, ser co-responsvel pela quitao
dessa dvida. Desnecessrio dizer que o no reconhecimento efetivo dos crditos tem
implicado no cerceamento dos direitos das empresas exportadoras e perdas econmicas de
vulto.
(20)
ver Oliveira, J.T. - "O Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural: 1964-1992" em Estudos
Econmicos, IPE/USP, Vol. 23, 1993, pg. 209.
56
2.4.1 Dimenso, formao e origem dos crditos
A TABELA 2.6 informa os valores dos crditos acumulados, por empresas, desde 1996.
Esse ano tomado como referncia, pois nele foi promulgada a Lei Kandir, que estabeleceu,
de modo inequvoco, o direito aos crditos acumulados de ICMS na atividade exportadora.
57
2.4.2 O embasamento legal da reclamao dos crditos
O legislador brasileiro tem procurado, nos ltimos trinta anos, resguardar o setor exportador
das incidncias sobre vendas seguindo uma prtica usual nos principais parceiros comerciais
do Brasil.
3 - O imposto no incide:
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cumulativos e dos quais se abater, nos termos do disposto em lei
complementar, o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou por
outro Estado.
.................................................................................................
X no incidir:
Esse dispositivo, interagindo com o art. 34, 8 do ADCT, ensejou aos estados promoverem
a celebrao do Convnio ICM 66/88, que entre outras providncias, definiu produto
industrializado semi-elaborado, e, logo em seguida, a do Convnio ICM 07/89, de
27.02.89, que revogou os benefcios fiscais concedidos, na exportao, a diversos produtos.
Mais uma vez, as empresas industriais foram compelidas a buscar proteo jurisdicional
contra insistncia dos estados em tributar as exportaes de celulose, entre outros produtos
industrializados, includos na definio de semi-elaborados. Foram vencedoras mais uma vez.
59
Em razo da desonerao, foi reafirmada a regra de manuteno dos crditos dos insumos:
Esse ltimo efeito colateral que resulta do no reconhecimento (ressarcimento) dos crditos
acumulados foi neutralizado com a edio da Lei Estadual n 5.406, de 02/07/97, que
60
permitiu a reduo da base de clculo do ICMS, que resulta em aplicao de alquota de 7
% nas operaes internas realizadas por empresa industrial ou comrcio atacadista, com
destino indstria, cuja produo seja destinada exportao.
No existem estimativas confiveis da perda de receita dos Estados e DF por conta da Lei
Kandir, entretanto essas unidades federativas tm recebido indenizaes da Unio a ttulo de
perda de receita segundo parmetros da Lei. No perodo 1996-1999 a Unio transferiu aos
Estados e ao Distrito Federal a importncia de R$ 7,5 bilhes, tendo o Esprito Santo sido
contemplado com R$ 362,6 milhes conforme demonstrativo abaixo.
Posteriormente esta questo do ressarcimento foi revista com a edio da Lei Complementar
102, de 11 de julho de 2000, que estabeleceu o direito a indenizao por estas perdas, at
2002, inclusive. Na ocasio foi estabelecido um valor anual de R$ 3,8 bilhes corrigidos pelo
IGP, cabendo ao Esprito Santo, anualmente, 4,2633 % dos recursos.
61
SEO III CONSIDERAES FINAIS
De qualquer forma, pouco tem-se avanado no tema, pois, segundo o Deputado Germano
Rigotto, ex-presidente da Comisso Especial da Reforma Tributria da Cmara, o Executivo
deixou de interessar-se pelo assunto por ter sido dominado pela viso arrecadadora do
Ministrio da Fazenda, que temia comprometer as metas fiscais assumidas como o Fundo
Monetrio Internacional.
Obviamente, o que se deseja numa reforma construir um arcabouo tributrio que elimine ou
iniba as diversas distores acima apontadas. Por essa razo, e j por uma dcada, a reviso
tributria tem sido foco de ateno do Congresso, da classe empresarial, dos especialistas e
do povo em geral, infelizmente, sem nenhuma conseqncia prtica. Pelo contrrio, em meio a
inmeros pedidos e promessas de reduo do nmero de tributos, acabamos ganhando mais
um: a contribuio provisria sobre movimentao financeira - CPMF. Trata-se de uma
contribuio social, criado em 1993, atravs da Emenda Constitucional n. 3, com morte
anunciada para 31.12.94. Todavia, como fizeram disto quase um segredo, o tributo sobrevive
at hoje protegido pelo lobby previdencirio e por nossa incapacidade de reformar o
sistema tributrio.
62
tributrio. Temos no Brasil uma explorao predatria da base tributria consumo que
culmina no incentivo sonegao desses mesmos impostos e contribuies. Existe a
necessidade de se dar maior nfase tributao sobre a renda, acompanhada de uma
reduo, na mesma magnitude, dos nveis de tributao sobre consumo. Ou seja, para
racionalizar a tributao sobre o consumo necessrio se torna reduzir a receita desses
impostos e contribuies.
Vale recordar ainda que a excessiva nfase colocada pelo Governo na tributao sobre o
faturamento das empresas (com incidncia em cascata, para as contribuies sociais)
acarretam srios problemas relativos elevao dos custos finais das empresas, elevando o
preo de produtos e servios ao consumidor e minando a capacidade de competio no
mercado internacional dessas empresas.
Outro aspecto que deve ser considerado relevante para o adequado encaminhamento da
questo o de que no se deve oferecer sociedade um jogo tipo tudo ou nada, ou seja, que
restrinja a escolha a duas situaes extremas: manter o que est ai ou partir para o ideal
tributrio. O que necessitamos construir pontes para abandonar o lado pantanoso do rio e
alcanar a outra margem, elevada e firme e, a partir da, buscar novos avanos. Esta linha de
raciocnio nos leva busca de entendimentos que eliminem distores evidentes e contribuam
para o alcance do ideal no mdio e longo prazos.
O conceito de estrutura ideal sempre discutvel; entretanto, o que resultou do debate recente
e a observao da prpria experincia internacional apontam na seguinte direo:
63
federal. As contribuies CPMF, PIS e COFINS deveriam ser eliminadas,
gradativamente, com a elevao da arrecadao do imposto sobre a renda;
a seguridade social deveria deixar de ter fontes exclusivas de custeio, com exceo,
to somente, da contribuio sobre a folha. A atual separao (constitucional) dos
oramentos fiscal e da seguridade social dificulta sobremodo a busca de solues mais
racionais para o custeio da previdncia; e
Curiosamente, aquilo que aqui tem sido considerado como da mais alta relevncia no contexto
de uma reforma tributria, qual seja, maior nfase na tributao direta vis a vis tributao
indireta no exige nenhuma mudana na Constituio. Basta uma legislao ordinria que
viabilize uma cobrana efetiva do imposto sobre a renda acompanhada da reduo ou
zeragem das alquotas do PIS, COFINS e CPMF. Entretanto, essa substituio de tributos
esbarraria num problema de natureza aritmtica e outro de natureza constitucional. Aqui
estamos falando do fato de que praticamente metade da arrecadao do imposto sobre a
renda so reservados para formao do FPE e FPM, enquanto os recursos das contribuies
sociais mencionados so fontes exclusivas do oramento da seguridade e no so
compartilhados com os estados e municpios. Desta feita, a substituio proposta exigiria que,
para no desequilibrar financeiramente a Unio, fossem arrecadados R$ 2,00 (dois reais)
adicionais do IR para cobrir uma reduo de R$ 1,00 (um real) das contribuies
mencionadas. Para contornar este problema e outros, seria necessrio admitirmos que o FPE
e o FPM passem a ser alimentados por todos os impostos e contribuies da Unio, com
exceo, talvez, das contribuies sobre folha. Hoje, conforme sabido, os fundos so
formados com 47 % da receita dos impostos sobre a renda e produtos industrializados.
Fossem aqueles fundos formados com todas as receitas da Unio, algo como 20 % dessas
receitas, produziria igual resultado financeiro. Isto sim, exigiria uma mudana constitucional
que, alis, deveria constar de qualquer novo projeto de reforma tributria.
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BIBLIOGRAFIA
CERF (1993) - Reforma Fiscal: Relatrio da Comisso Executiva da Reforma Fiscal, 2 vols.,
DBA, So Paulo.
Tanzi V. e outros (1992) - Brazil: Issues for Fundamental Tax Reform, IMF/FAD, Braslia.
Tanzi V. e Zee H. Tax Policy for Emerging Markets: Developing Countries, IMF Working
Paper, Maro 2000
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