Bichir, R. (2016) - Novos Instrumentos de Coordenação Federativa Reflexões A Partir Do Programa Bolsa Família

Data de recebimento: 12/04/2016
Data de aceite: 26/04/2016

Organizao: Programa de Ps-Graduao em
Gesto Pblica e Cooperao Internacional
(PGPCI/UFPB)
Avaliao: Por pares
Novos instrumentos de coordenao federativa: reflexes a partir do Programa

Bolsa Famlia
New tools of federative coordination: reflections from Bolsa Famlia program
Renata Bichir
Centro de Estudos da Metrpole, Universidade de So Paulo (USP)
E-mail: renatabichir@gmail.com
Resumo: Um dos grandes desafios da gesto pblica atual garantir no somente o acesso da
populao s polticas sociais, mas tambm a qualidade dos servios, benefcios e programas
ofertados. Esse desafio ganha propores ainda maiores no caso de polticas e programas sociais
nacionais, inseridos em complexas teias de interrelaes entre governo federal e unidades
subnacionais. Garantir parmetros nacionais mnimos de implementao de polticas e programas,
reduzindo desigualdades nos resultados das polticas que derivam, inclusive, da grande
heterogeneidade de capacidades institucionais locais para gesto dos mesmos um dos objetivos
de uma srie de instrumentos de poltica pblica que vm sendo desenvolvidos no mbito dos
sistemas nacionais de polticas sociais. Em dilogo com essa discusso mais ampla, esse artigo
analisa dois instrumentos especficos de poltica pblica, o Cadastro nico de Programas Sociais
e o ndice de Gesto Descentralizada (IGD), e argumenta que estes so importantes mecanismos
para compreender o processo de coordenao federativa e consolidao institucional do Programa
Bolsa Famlia (PBF).
Palavras-chave: relaes intergovernamentais; coordenao federativa; Programa Bolsa Famlia;
Cadastro nico de Programas Sociais; ndice de Gesto Descentralizada.
Abstract: One of the greatest challenges currently faced by public management is to ensure not
only the access to social policies, but also the quality of services, benefits and programs offered.
This challenge acquires greater proportions in the case of national social policies, entangled in
complex webs of interrelationships between the federal government and subnational units. To
ensure minimum national standards for the implementation of policies and programs - reducing
inequalities in policy outcomes that derive from the great heterogeneity of local institutional
capacity to manage them - is one of the objectives of a series of public policy instruments that have
been developed under the national social policy systems. In dialogue with this broader discussion,
this article analyzes two specific instruments of public policy, the Single Registry for Social
Programs and the Decentralized Management Index (IGD), and argues that these are important
mechanisms to understand the process of federal coordination and institutional consolidation of the
Bolsa Famlia Program (PBF).
Keywords: intergovernmental relations; federal coordination; Bolsa Famlia; Single Registry for
Social Programs; Decentralized Management Index.
BICHIR, Renata. Novos instrumentos de coordenao federativa: reflexes a partir do Programa
Bolsa Famlia.
1. Introduo
Para entender a dinmica e os resultados da implementao de um programa nacional em

uma federao como a brasileira, necessrio compreender suas principais caractersticas, em
particular as regras que regem as relaes intergovernamentais. No desenho federativo brasileiro,
os municpios, alm dos estados, so entes federativos e, portanto, tm autonomia poltica e
administrativa. Assim, a implementao de polticas nacionais depende, em grande medida, da
capacidade de coordenao da Unio e dos instrumentos institucionais com que esta conta para
incentivar os nveis subnacionais a seguir seus objetivos gerais de polticas. Por outro lado, a
qualidade da proviso e os resultados das polticas dependem tambm das capacidades
institucionais locais, particularmente dos recursos humanos, tcnicos, informacionais, capacidade
de gesto e articulao entre diferentes servios e polticas, entre outras dimenses disponveis no
nvel municipal.
Este artigo aborda alguns mecanismos de coordenao federativa que foram sendo
desenvolvidos para garantir a homognea implementao de um dos maiores programas de
transferncia de renda do mundo, o Programa Bolsa Famlia (PBF), em uma federao bastante
heterognea inclusive em termos de capacidade institucional de implementao de polticas
pblicas. Ser discutido como alguns mecanismos desenvolvidos para aprimorar a gesto do PBF,
em particular o ndice de Gesto Descentralizada (IGD) e o Cadastro nico para Programas Sociais
(doravante Cadastro nico), constituram-se como elementos centrais no desenvolvimento de um
padro nacional para esse programa, garantindo cooperao federativa para garantir padres
mnimos de gesto.
A despeito do processo de descentralizao que marcou diversas polticas sociais desde o

advento da Constituio de 1988, o governo federal foi desenvolvendo mecanismos de
coordenao dessas polticas, de modo a garantir certa uniformidade e parmetros gerais nos
processos de implementao, bem como para assegurar que os objetivos centrais das polticas
sejam mantidos (Arretche, 2002; Abruccio, 2005; Gomes, 2009). Mecanismos historicamente
desenvolvidos no mbito das polticas de sade e educao foram sendo emulados por outras
polticas e programas, em um interessante processo de aprendizagem institucional que influenciou
tambm a poltica de assistncia social e, particularmente, o principal programa de transferncia
Revista Brasileira de Polticas Pblicas e Internacionais, v.1, n.1, Jun-Ago/2016, pp.49-78
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Bolsa Famlia.
de renda brasileiro, o PBF. Essa discusso insere-se ainda no bojo dos esforos para construo de
sistemas nacionais de polticas, baseados em ampla regulao federal de polticas, programas e
servios, cuja implementao muitas vezes est a cargo dos municpios; formas de repasses de
recursos entre o governo federal e as unidades subnacionais; criao de instncias de participao
e controle social.
No caso especfico dos programas de transferncia de renda, h um interessante processo

histrico, marcado por importantes escolhas polticas. A partir de experincias pioneiras e pontuais,
desenvolvidas no plano municipal a partir de meados dos anos 1990 destacando-se as
experincias de Campinas, Distrito Federal, Ribeiro Preto e Santos , os programas de
transferncia de renda tornaram-se o carro-chefe da rede de proteo social brasileira (Silva;
Yasbek; Di Giovanni, 2007). Esses programas passam por um incio de processo de nacionalizao
e padronizao no governo FHC (1995-2002), com o Bolsa Escola, em 2001, at chegar a um novo
patamar, com o Programa Bolsa Famlia (PBF), adotado em 2003 e desenvolvido ao longo do
governo Lula (2003-2011). Neste governo, importantes decises polticas e novos arranjos
gerenciais contriburam para a construo de um programa nacional de transferncia de renda com
grande cobertura e focalizao, sob a responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS)1 (Bichir, 2010).
A partir agregao de diversos programas federais existentes de forma fragmentada na

gesto FHC especialmente os programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, o Carto Alimentao
e o Auxlio Gs , o governo Lula criou, em 2003, o Programa Bolsa Famlia (PBF)2, elevando os
programas de transferncia de renda a um novo patamar. O escopo da poltica foi ampliado, e seu
foco passou dos indivduos no caso do Programa Bolsa Escola para uma preocupao mais
ampla com as composies familiares e suas estratgias de sobrevivncia no caso do PBF3. O
1
O MDS foi criado em 2004 a partir da fuso do Ministrio da Assistncia Social (MAS), Ministrio da Segurana
Alimentar e Combate Fome (Mesa) e a Secretaria Executiva do Programa Bolsa Famlia, ligada ao gabinete da
Presidncia.
2
O Bolsa Famlia foi institudo pela Medida Provisria n 132, em outubro de 2003, transformada na lei 10.836, em
9 de janeiro de 2004.
3
Gerido pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS), o PBF compreende a transferncia de benefcios monetrios entre R$ 32 e R$ 306 para
51
Bolsa Famlia.
PBF prev uma parcela de renda transferida sem condicionalidades, no caso das famlias
extremamente pobres (com renda familiar per capita de at R$ 77), e transferncias associadas ao
cumprimento de condicionalidades, como a frequncia escolar e cuidados bsicos de sade, no
caso das famlias pobres. Em 2014, o PBF beneficiava 13,9 milhes de famlias (IpeaData) e seu
custo representava 0,5% do PIB brasileiro.
As relaes entre o governo federal e os municpios na operao do programa ficaram mais

claras a partir de 2005, quando o governo federal passou a firmar termos de adeso com os
municpios, visando definir o papel de cada agente envolvido no programa (Soares e Styro, 2009;
IPEA, 2005). No caso do PBF, o governo federal responsvel por coordenar a implantao e
supervisionar a execuo do cadastramento dos beneficirios, por meio do Cadastro nico. Por sua
vez, o governo estadual deve apoiar tecnicamente e supervisionar os municpios para a realizao
do cadastro. Contudo, os estados no tm cumprido essas atribuies, principalmente porque, at
recentemente, faltavam instrumentos de induo dessas aes. Como veremos, o governo federal
percebeu que para envolver de fato o nvel estadual era preciso desenvolver mecanismos de
incentivo, incluindo regras de repasse de recursos condicionadas a certas aes estatais. Por sua
vez, os municpios devem planejar e executar o cadastramento; transmitir e acompanhar o retorno
dos dados enviados Caixa; manter atualizada a base de dados do Cadastro nico; e prestar apoio
e informaes s famlias de baixa renda sobre o cadastramento (BRASIL, 2007a).
Como ser discutido nesse artigo, apesar das diversas anlises que enfatizam o carter
descentralizado do PBF (Neri, 2003; Soares e Styro, 2009; Lcio, 2012), e o prprio destaque do
governo federal para essa questo, as principais decises sobre o desenho do programa so bastante
centralizadas no nvel federal, garantindo, por um lado, o alcance de certos objetivos como
cobertura e focalizao mas, por outro lado, dificultando o alcance de outros, como a articulao
e integrao com outros programas e polticas.
Uma srie de aprendizados institucionais e tambm mecanismos de emulao levaram ao

aprimoramento de certas prticas no mbito do MDS. Por um lado, o cadastramento dos
beneficirios por meio do Cadastro nico foi aperfeioado, tanto em termos de treinamento e
famlias que tenham renda mensal per capita de at R$ 154,00, agregando trs eixos principais: transferncia de renda,
condicionalidades e programas complementares.
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Bolsa Famlia.
capacitao dos gestores municipais da assistncia social responsveis por tais atividades, quanto
em termos dos instrumentos de coleta de informaes sobre as famlias e sistemas de
gerenciamento das informaes. Por outro lado, no governo Lula comea a ser desenvolvido um
sistema de incentivos para a adeso s diretrizes gerais do PBF, envolvendo a qualidade do
cadastramento dos beneficirios e tambm o cumprimento das condicionalidades associadas ao
programa. Surge assim a primeira verso do ndice de Gesto Descentralizada (IGD), indicador
sinttico que baliza os repasses federais para a gesto municipal do PBF, visando auxiliar a gesto
local do programa, por meio do repasse de recursos federais, e tambm induzir localmente os
objetivos desenhados no plano federal para o programa, uma vez que o repasse dos recursos
condicionado adeso dos municpios s grandes diretrizes definidas para o PBF.
Este artigo aborda especificamente estes dois mecanismos principais de coordenao

federal do PBF, o Cadastro nico e o IGD. Em primeiro lugar, o artigo discute como as
caractersticas mais gerais do federalismo brasileiro, que vem se transformando desde a
Constituio de 1988 com algumas importantes linhas de continuidade, afetam a implementao
de polticas sociais no nvel municipal. Mais especificamente, aborda-se a discusso recente
referente ao grau de centralizao/descentralizao da federao brasileira, a diviso de atribuies
e competncias entre os nveis de federao no mbito das polticas sociais e, principalmente, os
diferentes mecanismos de coordenao de polticas disposio do governo federal. A partir da
discusso das reformas de polticas sociais nos anos 1990, que definiram certos modelos de
implementao e coordenao de polticas, so definidas algumas hipteses especficas para o caso
do PBF. A segunda parte do artigo apresenta o Cadastro nico e o IGD, bem como a relevncia de
ambos como mecanismos de coordenao federativa.
2. O arranjo federativo brasileiro e as polticas sociais
O debate brasileiro sobre o federalismo em geral e as relaes intergovernamentais em

particular fortemente baseado em interpretaes diversas sobre a Constituio de 1988. Com a
abertura democrtica, marcada por grandes expectativas em relao transformao das polticas
pblicas herdadas do regime autoritrio (Draibe, 2003; Almeida, 1995), a maioria das
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Bolsa Famlia.
interpretaes destacava o carter descentralizador4 da Constituio de 1988, especialmente por

conta das realocaes de funes e recursos para instncias subnacionais, destacadamente para os
municpios.
Ressaltando as dimenses descentralizadoras da Constituio de 1988 e baseados em

predies da literatura comparada, alguns autores (Abrucio e Samuels, 1997; Loureiro, 2001;
Abrucio, 2005; Melo, 2005) destacaram os efeitos nocivos do novo arranjo federativo que se
formava do ponto de vista da reforma do Estado, das transformaes necessrias no campo das
polticas pblicas. Segundo Fernando Abrucio e David Samuels (1997:160), a natureza das relaes
intergovernamentais no Brasil aumentaria os custos de negociao poltica e possibilitaria a criao
de coalizes de veto; desse modo, a prpria natureza institucional do federalismo brasileiro seria
um obstculo importante reforma do Estado. Para Abrucio (2005: 46) haveria mais foras
centrfugas no federalismo brasileiro do que cooperao, em especial no novo federalismo
brasileiro desenhado na dcada de 1980, que seria um modelo predatrio e no-cooperativo de
relaes intergovernamentais, com predomnio do componente estadualista."
Entretanto, anlises mais crticas das premissas baseadas na literatura comparada

comearam a demonstrar que a Constituio de 1988 no teve tal grau de descentralizao, e muito
menos estimulou a fragmentao poltica e a criao de inmeros pontos de veto s aes do
governo central, seja no que tange s relaes entre Executivo e Legislativo (Figueiredo e Limongi,
2000), seja no que se refere aos impactos das novas regras sobre as polticas pblicas (Arretche,
2002 e 2009). Autoras como Arretche (2002 e 2004) e Almeida (1995 e 2005) argumentam que a
Constituio de 1988 estimulou a descentralizao de receitas para as unidades subnacionais, mas
no de responsabilidades sobre polticas, alm de preservar iniciativa legislativa da Unio em vrias
reas de poltica (Arretche, 2009). Almeida (2005: 29) argumenta que, a despeito do destaque ao
tema da descentralizao na agenda dos anos 1980, "o andamento da descentralizao no foi nem
simples nem linear. Tendncias centralizadoras poderosas tambm estiveram presentes,
aumentando a complexidade do processo de redefinio das relaes intergovernamentais."
4 Almeida (1995, p.90) aponta as imprecises conceituais do termo descentralizao, que na literatura tem sido usado
para indicar processos de realocao de funes e recursos para instncias subnacionais; processos de consolidao,
quando recursos centralizados so usados para financiar funes descentralizadas e processos de devoluo, quando
funes e recursos so descontinuados. A autora destaca que cada uma dessas formas tem consequncias distintas do
ponto de vista das relaes intergovernamentais.
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Bolsa Famlia.
Desse modo, apesar da expectativa de fragmentao institucional nos sistemas federativos,

devido existncia de mltiplas arenas decisrias (Pierson, 1995: 451), autores vm destacando
recentemente que, no caso brasileiro, muitas decises sobre polticas pblicas so centralizadas no
governo federal, ou seja, a fragmentao no to grande assim, e varia fortemente de acordo com
a poltica considerada (Arretche, 2004; Almeida, 2005). Em texto mais recente, Arretche (2009:
413) questiona as interpretaes dominantes sobre o carter da Constituio, mostrando que muitos
analistas ignoraram seus princpios centralizadores e maximizaram seus aspectos
descentralizadores. Por sua vez, Almeida (2005: 36) aborda trs tipos de alterao nas funes do
Executivo no contexto posterior Constituio de 1988: transferncia aos governos subnacionais
das decises sobre formato e contedo das polticas; estados e municpios passaram a ser
responsveis pela execuo e gesto de polticas e programas definidos no nvel federal; e,
finalmente, governos transferiram a organismos no-estatais a proviso de servios sociais.
No campo da proviso de servios sociais, a descentralizao significou quase sempre

municipalizao, sendo que os estados ficaram sem atribuies claras. De fato, a Constituio de
1988 no definiu com clareza uma hierarquia de competncias entre os nveis da federao, mas
sim multiplicou as funes concorrentes entre Unio, estados e municpios, especialmente na rea
social (Almeida, 1995 e 2005). Somente no mbito das reformas dos anos 1990 foram definidas
mais claramente as responsabilidades federativas em matria de poltica social, balizadas
principalmente pelos instrumentos de coordenao definidos pelo governo federal. Segundo
Arretche (2004), at a segunda metade dos anos 1990 a distribuio federativa das
responsabilidades sobre polticas sociais derivava mais dos legados de cada poltica, ou seja, da
forma como historicamente as reas se estruturavam com maior centralizao no caso das
polticas de sade e desenvolvimento urbano e maior descentralizao no caso da educao
fundamental, por exemplo do que das obrigaes definidas pela Constituio de 1988. De acordo
com a autora, novas regras introduzidas por meio de legislao ordinria, emendas
constitucionais ou normas ministeriais, de acordo com cada poltica foram necessrias para
estimular a descentralizao da execuo das polticas sociais, no sendo suficiente o princpio da
descentralizao presente na Constituio (Arretche, 2009). Assim, no contexto das reformas de
primeira e segunda gerao, houve alteraes no status quo federativo, especialmente no sentido
da maior centralizao das relaes intergovernamentais (Arretche, 2004).
55
Bolsa Famlia.
No caso da assistncia social, assim como ocorreu com outras polticas sociais, a
Constituio de 1988 trouxe grandes expectativas de evoluo e consolidao da rea, sendo a
assistncia social finalmente reconhecida como poltica pblica no mbito da seguridade social
formada pelas polticas de sade, previdncia e assistncia social. Alm disso, assim como no caso
da educao e da sade, a municipalizao da assistncia reforou a descentralizao da
implementao das polticas, com o reconhecimento do mbito municipal como esfera autnoma
de gesto (Yasbek, 2004). Porm, a reforma de fato da assistncia social ocorre depois do ciclo da
educao e da sade (Almeida, 2005), e em muitos sentidos se espelhou no modelo definido por
essas reformas. Isso porque o modelo de implementao de polticas baseado em sistemas
repasses federais para financiamento da implementao municipal das polticas, com
financiamento fundo a fundo e criao de espaos de participao e controle social tambm
procurou ser seguido pela assistncia social, com a gradativa implementao do Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS). Assim como no caso das polticas de educao e sade, a normatizao
da rea da assistncia, no que se refere clara diviso de responsabilidades e competncias entre
os nveis da federao, veio depois da Constituio de 1988, inicialmente com a Lei Orgnica da
Assistncia Social (Loas), em 1993, e principalmente com a Poltica Nacional de Assistncia Social
(PNAS), em 2004, e a Norma Operacional Bsica do SUAS NOB-SUAS, em 2005.
Apesar de ser um programa desenvolvido no mbito da poltica de assistncia social,

importante lembrar, contudo, as especificidades do PBF. Ao longo do governo Lula, o rpido
avano do PBF em termos de sua cobertura, grau de focalizao, visibilidade e legitimidade
crescentes junto opinio pblica, inclusive devido aos seus impactos na queda recente da pobreza
e da desigualdade estimulou o governo federal a traar metas cada vez mais ambiciosas para o
programa, incluindo sua articulao mais completa com a rea mais tradicional da assistncia
social, conforme explicitado pelo Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e
Transferncias de Renda no mbito do SUAS (Resoluo CIT N 7, de 10 de Setembro de 2009).
No mbito das relaes intergovernamentais estabelecidas na rea da assistncia social, essas
regulamentaes implicam novas e crescentes atribuies para os gestores municipais da
assistncia social, aumentando ainda mais a relevncia da considerao de suas capacidades
institucionais especficas para fazer frente a essas demandas do governo federal. Devem ser
considerados ainda os desafios colocados pela celeridade dessas mudanas, expressas em diversas
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Bolsa Famlia.
normatizaes portarias, decretos, leis, regulamentaes do ponto de vista da adaptao dos

gestores municipais. Destaca-se que, aps a consolidao PBF, o SUAS tem sido implantando num
ritmo muito mais acelerado, ainda que exista uma relao tensa entre a rea da assistncia social e
rea da transferncia de renda, ao menos no mbito do governo federal (Bichir, 2016).
Contudo, importante considerar que os programas de transferncia condicionada de renda

ainda diferem bastante da rea da assistncia social no que se refere ao grau de
centralizao/descentralizao das relaes federativas. A rea mais tradicional da assistncia
social cada vez mais caracterizada por uma forte municipalizao: os governos federal e
estaduais so quase exclusivamente repassadores de recursos, fundo a fundo, para os municpios
que possuem significativa autonomia decisria e uma teia de relaes com organismos no-
governamentais prestadores de servios" (Almeida, 2005: 38)5. Por outro lado, tem-se que
considerar que os programas de transferncia de renda no podem ser entendidos simplesmente
como uma decorrncia das polticas de assistncia social. Ao contrrio, diversos autores
(Houtzager, 2008; Fleury, 2007; Castello, 2008; Dulci, 2010) apontam a relativa autonomia da
burocracia responsvel por esses programas em relao burocracia tradicional da assistncia
(Houtzager, 2008; Castello, 2008). Almeida (2005: 38) tambm reconhece a particularidade dos
programas de transferncia de renda:
"A criao desses programas significou uma ruptura com o modelo prvio de federalismo
cooperativo, predominante na rea social, e uma volta clara a formas centralizadas de
prestao de benefcios sociais. A justificativa da centralizao, de acordo com
autoridades federais, era a busca de formas eficientes de enfrentar a pobreza extrema,
evitando a instrumentalizao clientelista dos programas pelas elites locais."
A unificao dos diversos programas de transferncia de renda sob o guarda-chuva do PBF,

no governo Lula, reforaria, segundo Almeida (2005), a opo por um modelo centralizado na rea
das polticas de transferncia de renda, ao contrrio da perspectiva de outros autores, como Marcelo
5
Por outro lado, a autora v nas iniciativas de Lula de fazer um "SUS para a Assistncia Social" o SUAS uma
tentativa de maior ativismo do governo e menor autonomia para os municpios.
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Bolsa Famlia.
Neri (2003)6, Soares e Styro (2009)7 e Lcio (2012), que destacam os elementos descentralizados
do programa. No caso do PBF, apesar da descentralizao da implementao e da entrega do
benefcio, a cargo dos municpios, as decises gerais sobre o programa inclusive a seleo efetiva
dos beneficirios so centralizadas no nvel federal. Nesse sentido, cabe testar a hiptese de que,
a despeito da fragmentao e descentralizao inicial dos programas no s aqueles
desenvolvidos no nvel municipal, mas mesmo no caso do primeiro programa nacional, o Bolsa
Escola foi sendo desenvolvido um alto poder regulatrio do governo federal sobre as aes
municipais, como observado no caso das polticas de educao e sade.
A literatura brasileira recente sobre o poder de coordenao federal aborda os mecanismos

embutidos nas normas que regulamentam as relaes verticais entre a Unio e as unidades
subnacionais no que se refere proviso de polticas pblicas. Autores como Gomes (2009),
Vazquez (2010) e Arretche (2007 e 2009) ressaltam os diversos instrumentos institucionais que
permitem ao Executivo controlar eventuais efeitos de disperso advindos do arranjo federativo.
Para esses autores, o cenrio aps as reformas dos anos 1990 implicaria um processo de
descentralizao regulada, associado a um padro nacional de execuo local das polticas
reguladas, tais como educao e sade (Vazquez, 2010: 28). Como destaco ao longo deste trabalho,
o PBF tambm consiste em uma poltica com padro nacional de execuo local.
Gomes (2009) sintetiza os trs tipos principais de instrumentos que permitem ao Executivo
coordenar, em maior ou menor medida, as aes dos governos nacionais no caso da proviso de
servios pblicos:
1) normas que restringem a liberdade de gasto dos governos subnacionais; 2) normas que
definem responsabilidades ou competncias dos entes da federao com relao proviso
e gesto de determinadas polticas pblicas; ou 3) normas que criam incentivos para que
os governos subnacionais passem a assumir a responsabilidade de prover polticas,
especialmente as de cunho social. (Gomes, 2009: 664)
6
Neri (2003, p.168) sada a descentralizao dos programas de transferncia, acreditando que esse desenho acarreta
maior eficincia em contextos de recursos escassos e grande heterogeneidade, especialmente no caso dos programas
de transferncia de renda. O autor acredita que os governos locais estariam mais informados sobre as necessidades
especficas da populao mais pobre.
7
Soares e Styro (2009) destacam que o desenho descentralizado do PBF contrasta com a centralizao observada no
caso do Oportunidades, no Mxico, ressaltando que ambos os desenhos geraram resultados similares em termos de
focalizao. Nesse sentido, a boa focalizao dos programas de transferncia de renda no est necessariamente ligada
ao seu formato mais ou menos centralizado ao contrrio da perspectiva de Neri.
58
Bolsa Famlia.
Entre as regras do primeiro tipo, que restringem a autonomia de gastos dos governos
subnacionais, Gomes destaca os gastos mnimos com educao e sade, os gastos mximos com
pessoal, as regras de endividamento, entre outras. No caso da assistncia social, a despeito de no
haver gasto municipal mnimo previsto, muitos gestores locais reclamam dos limites com gasto de
pessoal, que dificultariam a melhoria dos recursos humanos na rea e imporiam constrangimentos
s capacidades locais de gesto de programas como o PBF.
J as regras do segundo tipo definem as competncias legais de cada nvel de governo no

caso de diversos servios e polticas, tais como assistncia social, sade, educao. Mesmo que
muitas dessas regras tenham sido definidas pela Constituio de 1988, ainda h sobreposio de
atividades. Nesse caso, Gomes destaca (2009: 665): Assim, o aprendizado histrico desse tipo de
instrumento que a simples definio desses marcos legais no suficiente para garantir a proviso
dos servios pelos governos subnacionais. As regras de segundo tipo, que definem competncias
entre nveis de governo, so desenvolvidas bem mais recentemente no caso dos programas de
transferncia de renda, sendo o ponto mais problemtico a falta de participao efetiva dos estados,
o que tem sido estimulado recentemente por novos mecanismos federais de induo. Tambm no
caso da assistncia social, os marcos legais destacadamente a Constituio de 1988 e a Loas, em
1993 no foram suficientes para uma transformao efetiva da rea, o que s ocorre muito
recentemente, a partir da PNAS, em 2004.
Por esse motivo, o governo passa a criar o terceiro tipo de norma a partir de meados da
dcada de 1990, atrelando o repasse de recursos para os governos subnacionais ao cumprimento de
certas contrapartidas. O Sistema nico de Sade (SUS) o caso emblemtico desse tipo de norma.
Como bem destaca Gomes (2009: 665), essa forma de promover coordenao nacional , em boa
medida, resultado do reconhecimento da insuficincia da mera definio legal de competncias.
No caso das transferncias de renda, as normas de terceiro tipo s so criadas no governo

Lula no havia repasses de recursos federais no governo FHC, comprometendo a qualidade do
programa no nvel local e aumentando as desigualdades regionais. Exatamente porque no caso do
PBF h maior predomnio das regras do tipo dois e trs, que no tem efeitos imediatos, que faz
sentido analisar a implementao em cada caso particular. Assim, apesar de algumas importantes
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Bolsa Famlia.
medidas de regulao federal terem sido iniciadas no segundo governo FHC como a criao do
Fundo de Combate Pobreza, por meio da Emenda Constitucional n 31 de dezembro de 2000, ou
seja, ainda antes da criao do Bolsa Escola , o tema da consolidao do Sistema nico da
Assistncia Social (SUAS) s entra de fato na agenda de polticas do governo central no primeiro
governo Lula (2003-2006). Nesse governo foram desenvolvidos mecanismos de induo de
comportamentos municipais, de modo a fazer avanar sua agenda de maior integrao dos
programas de transferncia de renda com a rea da assistncia social. Como discutido na prxima
seo, esses mecanismos foram cristalizados tanto em normas especficas para o cadastramento de
potenciais beneficirios quanto em normas para repasse de recursos, reduzindo o espao para aes
no coordenadas dos governos locais uma vez que a punio consiste no bloqueio dos repasses
federais de recursos e estimulando certa convergncia nas aes locais, a despeito dos partidos
no governo.
Gomes (2009) ressalta, contudo, que no possvel derivar diretamente dessas normas todo
o espao de atuao dos governos subnacionais, espao este que varia significativamente de acordo
com a poltica considerada. A prpria autora reconhece que essas normas podem ou no produzir
efeitos universais em todas as unidades subnacionais , sendo que importante avaliar os
processos de implementao de programas e polticas especficas, ao invs de assumir de partida o
grande poder de coordenao do governo em matria de poltica social. Como vimos, h
paralelismos entre as trajetrias de reformas e normatizaes das reas de educao, sade e
assistncia; contudo, ainda mais recente o ciclo de reformas e normatizaes na rea da
assistncia em geral e nos programas de transferncia de renda em particular, alm de existirem
dinmicas e normatizaes especficas rea. Algumas dessas especificidades so discutidas na
prxima seo.
3. Mecanismos de coordenao federal do PBF
No caso do PBF, o crescente poder regulatrio do governo federal se expressa tanto nas
regras que regem o cadastramento dos beneficirios do PBF, quando nas regras de repasse de
recursos federais para estados e municpios. O Cadastro nico de Programas Sociais e o ndice de
Gesto Descentralizada (IGD) podem ser considerados mecanismos de coordenao federal:
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Bolsa Famlia.
enquanto o primeiro normatiza quem pode e quem no pode participar dos programas, o segundo
regula os repasses de recursos federais para os nveis subnacionais. Estes mecanismos permitem
ao governo federal induzir as aes, principalmente municipais, no sentido de implementar aes
locais coerentes com as diretrizes nacionais para o programa, produzindo resultados cada vez mais
convergentes no plano municipal. A prpria articulao com o SUAS tem sido estimulada
recentemente por meio desses mecanismos, como ser discutido.
3.1.O Cadastro nico de Programas Sociais
A discusso a respeito da necessidade de um banco de dados centralizando as informaes

referentes aos diversos programas sociais brasileiros bastante anterior ao advento do Cadastro
nico de Programas Sociais, iniciado na gesto FHC e aperfeioado no governo Lula (Draibe,
2003; Silva, Yasbek e Di Giovanni, 2007). No incio dos anos 2000, no contexto anterior
unificao dos programas de transferncia de renda sob o guarda-chuva do PBF e antes do
aprimoramento do Cadastro nico, alm do intenso debate entre polticas universais versus
polticas focalizadas, eram debatidas as melhores formas de sistematizao dos dados das famlias
mais pobres, visando evitar problemas tradicionais, como a sobreposio e desarticulao de dados
cadastrais de diversas polticas sociais afins, a ausncia de dados cadastrais confiveis no caso de
certas polticas, entre outros. Nesse contexto, Marcelo Neri (2003) defendia a focalizao das
polticas compensatrias devido aos baixos custos de oportunidade social destas polticas.
Entretanto, o autor sinalizava dois pontos que deveriam ser abordados com cuidado: o
cadastramento dos beneficirios e as relaes entre os diferentes nveis de governo responsveis
pela operacionalizao do programa.
No caso do cadastramento, o autor defendia a organizao de um cadastro nico universal,

incluindo os setores formal e informal da economia e envolvendo todos os brasileiros, e no s os
mais pobres (Neri, 2003: 166-167). Segundo ele, a listagem deveria ser dissociada da concesso de
benefcios, de modo a evitar vieses e possveis utilizaes polticas: A literatura especializada
demonstra que, quanto maior o benefcio concedido aos pobres, menor a porcentagem de pobres
que o cadastro consegue abarcar (Neri, 2003: 166). Nesse cadastro social universal, todos os
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Bolsa Famlia.
brasileiros teriam um nmero de cidadania. Por questes de economia e logstica, seriam

priorizados os indivduos de mais baixa renda e aqueles sem documentos, identificados a partir de
cadastros prvios como a listagem de eleitores, que, segundo o autor, seria uma referncia mais
neutra e sem vis contra os pobres. Assim, esse cadastramento seria tambm uma oportunidade
de acesso documentao para os mais pobres. Como ser visto, algumas dessas ideias, como o
Nmero de Identificao Social (NIS) para os cadastrados, a utilizao de cadastros prvios (mas
no os eleitorais) e a ampliao do acesso a documentos oficiais, foram adotadas no caso do
Cadastro nico. Outras no, como a concepo de um registro universal, a despeito da poltica
focalizada.
As sementes para o Cadastro nico de Programas Sociais foram lanadas ainda no governo
FHC. Como aponta Lavinas (1999), o Programa Comunidade Solidria, sob comando de Ruth
Cardoso, inaugurou a adoo de cadastros visando focalizao mais adequada da populao-alvo
e a maior transparncia no controle social. Com a criao da Rede de Proteo Social, outros
programas tiveram seus cadastros articulados. O Cadastro nico, objeto desse estudo, foi criado
em julho de 2001, no governo FHC, por meio de decreto ministerial (Decreto 3.877 de 24/7/2001,
do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social). J o contrato com a Caixa Econmica Federal
(apenas Caixa doravante) para administrao do banco de dados foi assinado em 28 de dezembro
de 2001, enquanto os municpios comearam o preenchimento do Cadastro nico em meados de
2002 (De La Brire e Lindert, 2005). Percebe-se ento que a unificao dos cadastros posterior
criao do Bolsa Escola (2001). At esse momento, o cadastramento das crianas estava sob inteira
responsabilidade dos municpios, que deveriam indicar para o governo federal aqueles que seriam
priorizados, levando em considerao cotas de bolsas para cada municpio, o que gerava
reclamaes de bolsas insuficientes ou excessivas, dado que no havia um sistema federal de
remanejamento das bolsas8. Esse procedimento excessivamente descentralizado gerava muitos
erros de excluso e sobreposio de benefcios, alm de problemas de coordenao entre os vrios
programas de transferncia existentes no governo FHC.
8
Ao contrrio do que ocorre hoje no caso do PBF, os municpios no recebiam nenhum tipo de repasse do governo
federal para o financiamento dessas aes. Segundo Ana Valente, havia ainda dificuldades operacionais dos municpios
no cadastramento das crianas, o que gerou grande ociosidade na utilizao das bolsas em maio de 2003, estimativas
apontavam para 645 mil bolsas no utilizadas (Valente, 2003, p. 168).
62
Bolsa Famlia.
Desde seu incio, o Cadastro nico visava coordenar as diferentes atribuies dos vrios
nveis de governo de modo a ser um instrumento eficaz de focalizao de diversos programas
sociais, e no somente do PBF. Sinteticamente, o Cadastro nico consiste num instrumento de
coleta de dados e informaes que tem como objetivo identificar todas as famlias de baixa renda
existentes no pas (com renda mensal de at meio salrio mnimo por pessoa). No governo FHC, a
coleta de dados e o registro dos beneficirios por meio de declaraes de meios no verificadas
eram descentralizados no nvel dos municpios, enquanto a operao e a manuteno do banco
de dados estavam centralizadas no nvel federal, sob superviso da Secretaria de Estado da
Assistncia Social (Seas, depois incorporada no interior do MDS) e gerenciamento da Caixa.
Entretanto, o governo FHC no logrou sistematizar e aprimorar o Cadastro nico, o que s foi
realizado no governo Lula (Silva, Yasbek e Di Giovanni, 2007: 135).
Esse aprimoramento no governo Lula tornou mais claras as atribuies para cada nvel de
governo na operao do Cadastro nico. Desse modo, so responsveis pelo Cadastro nico o
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), os estados, os municpios e a
Caixa Econmica Federal. O MDS o gestor federal do Cadastro nico, responsvel por
coordenar, acompanhar e supervisionar sua gesto, implantao e execuo, por meio de atividades
que envolvem desde a definio de regras e procedimentos referentes gesto do Cadastro9 at a
orientao dos gestores estaduais e municipais e o acompanhamento das atividades de incluso e
atualizao cadastral em todos os municpios brasileiros. Por sua vez, a Caixa o Agente Operador
do Cadastro nico, contratada pelo MDS para desenvolver o Sistema de Cadastro nico, realizar
o processamento dos dados cadastrais e atribuir um Nmero de Identificao Social (NIS) a cada
pessoa cadastrada, prestar apoio operacional aos municpios, estados e ao governo federal e
capacitar os municpios para a utilizao dos sistemas, alm de enviar os formulrios aos
municpios. A Caixa tambm responsvel pelo pagamento dos benefcios, uma vez selecionadas
as famlias que sero efetivamente beneficiadas. Por sua vez, o MDS mais especificamente, a
SENARC coordena e supervisiona todo esse processo de implantao e execuo do
cadastramento, alm de tambm realizar atividades de capacitao de tcnicos locais.
9
O Cadastro nico tem suas informaes regulamentadas pelo regulamentadas pelo Decreto n 6.135/07, pelas
Portarias n 177, de 16 de junho de 2011, e n 274, de 10 de outubro de 2011, e Instrues Normativas n 1 e n 2, de
26 de agosto de 2011, e as Instrues Normativas n 3 e n 4, de 14 de outubro de 2011.
63
Bolsa Famlia.
Cabe aos estados fornecer apoio tcnico e logstico aos municpios e tambm estimular a
utilizao do Cadastro nico pelas secretarias estaduais e municipais na formulao e implantao
de programas locais. Os municpios so responsveis por identificar as famlias pobres, registrando
os dados nos formulrios especficos, inserir no sistema de cadastramento especfico os dados das
famlias/pessoas e a atualizar as informaes das famlias no prazo mximo de dois anos.
Nos municpios, as famlias respondem a um questionrio no qual constam informaes

sobre caractersticas do domiclio, composio familiar, qualificao escolar e profissional dos
membros do domiclio, bem como dados sobre as despesas familiares. As informaes referentes
ao responsvel pelo domiclio so as bases para a gerao do (NIS), criado pela Caixa. Nesse
sentido, O Cadastro nico permite conhecer a realidade socioeconmica dessas famlias, trazendo
informaes sobre todo o ncleo familiar, incluindo as caractersticas do domiclio, suas formas de
acesso a servios pblicos essenciais e, tambm, dados referentes a cada um dos componentes da
famlia. O Cadastro nico possibilita identificar as principais necessidades das famlias
cadastradas, auxiliando o poder pblico na formulao e gesto de polticas voltadas a esse
segmento da populao.
Idealmente, todas as famlias pobres com renda mensal inferior a meio salrio mnimo
per capita ou com renda familiar mensal inferior a trs salrios mnimos devem ser registradas
para facilitar o recebimento de programas sociais federais, uma vez que esse cadastro no
exclusivo do PBF. No caso do PBF, o governo federal informa aos municpios as estimativas de
populao pobre, mas cada municpio decide como vai identificar os domiclios com caractersticas
que lhes permitem entrar no Cadastro nico. Em todo o processo do Cadastro nico, a
identificao das famlias mais pobres, a cargo dos municpios, o momento com maior potencial
de discricionariedade, ajudando a entender porque sempre haver erros de excluso
especialmente nas reas de mais difcil acesso, mais invisveis para o poder pblico, como reas
de risco e reas de favela. De La Brire e Lindert (2005: 9) ressaltam que reas rurais remotas
(assentamentos da reforma agrria, quilombos) e reas urbanas de alto risco (como favelas) foram
desproporcionalmente excludas do Cadastro nico em seus primeiros anos de operao.
Avaliaes como esta levaram o governo federal particularmente a Secretaria Nacional de Renda
e Cidadania (SENARC/MDS) ao aperfeioamento das verses do Cadastro nico, que
atualmente est na verso 7 (V7).
64
Bolsa Famlia.
A V7 teve sua implantao iniciada em dezembro de 2010 e em maio de 2012 mais de 98%
dos municpios j haviam migrado para nova plataforma. A nova verso alterou o questionrio
bsico que foi ampliado, passando a contar com 10 blocos que investigam um conjunto amplo de
condies que podem contribuir para caracterizao da vulnerabilidade da famlia, como
caracterizao do domiclio, escolaridade, trabalho e remunerao dos membros da famlia, e
presena de pessoas com deficincia no domiclio. Foram tambm agregados nova verso trs
suplementos voltados a populaes especficas: pessoa em situao de rua, famlias indgenas e
famlias quilombolas.
importante ressaltar que o cadastramento no plano municipal no implica a entrada

imediata das famlias nos programas sociais. O MDS seleciona, de forma automatizada, as famlias
que sero includas no programa a cada ms, a partir do banco de dados do Cadastro nico
organizada pela Caixa. O critrio principal a renda per capita da famlia, sendo priorizadas as de
menor renda dentre as famlias que formam o conjunto elegvel para o programa10. De acordo com
os dados do MDS de julho de 2012, h mais de 22 milhes de famlias de baixa renda inscritas no
Cadastro.
Desse modo, o Cadastro nico um instrumento estratgico de gesto, uma vez que permite
ao governo federal fazer um diagnstico socioeconmico das famlias e encaminh-las para
diferentes programas sociais, para alm dos programas de transferncia de renda. Atualmente, o
governo federal utiliza o Cadastro nico para identificar os potenciais beneficirios dos programas
sociais PBF, Pr Jovem, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), Tarifa Social de
Energia Eltrica, entre outros. Vrios estados e municpios utilizam esse cadastro para identificao
do pblico-alvo dos seus programas, e a expectativa do governo federal que essa utilizao seja
otimizada no nvel local, ou seja, que os gestores municipais da assistncia social e de outras
polticas sociais voltadas para as populaes mais vulnerveis tambm encarem o Cadastro nico
como um instrumento estratgico para a identificao de potenciais beneficirios e mesmo para a
gesto dos programas, servios e polticas.
10A Portaria GM/MDS n 341, de 7 de outubro de 2008, apresenta os processos de habilitao e seleo de famlias
para o PBF e de concesso de benefcios do PBF.
65
Bolsa Famlia.
A gesto do Cadastro nico mencionada como uma das principais atividades realizadas
pelos gestores municipais do PBF (Tapajs e Quiroga, 2010). O Cadastro nico contribuiu para
aumentar a eficincia e a coordenao dos programas sociais, reduzindo duplicidade de custo
administrativo tanto no nvel federal, quanto no nvel local. Em meados de 2003, os custos das
entrevistas para o Cadastro nico eram estimados em US$28,5 milhes (excludos custos de
sistemas, software, hardware). O custo era de US$3,9 por domiclio registrado, valor um pouco
mais elevado do que na Colmbia e mais baixo do que os cadastros operados no Chile, Costa Rica
e Mxico (De La Brire e Lindert, 2005: 12).
H um esforo contnuo de treinamento e capacitao de gestores e tcnicos municipais

para o preenchimento do Cadastro nico. Entretanto, avaliaes desses esforos (De La Brire e
Lindert, 2005) apontavam muita heterogeneidade no treinamento e na qualidade das entrevistas,
sugerindo que, sempre que possvel, o cadastramento deveria ser realizado por meio de visitas
domiciliares. Note-se que as visitas domiciliares so uma das diretrizes do SUAS.
Avaliando o Cadastro nico a pedido do prprio MDS, em 2005, De La Brire e Lindert

(2005: 8) apontavam diversos problemas relacionados s informaes de renda no questionrio,
principalmente referentes a: a) falta de especificao dos membros da famlia que deveriam ter sua
renda coletada; b) perodo de referncia para a coleta da renda; c) confuses em relao renda
mdia mensal ou renda mais recente, obtida no ltimo ms; d) declarao de renda bruta ou renda
lquida. As autoras tambm se preocupavam com os incentivos subdeclarao da renda. Como
pontos a aprimorar, as autoras destacaram as distores geradas pelo uso de cotas a priori de
cobertura, uma vez que excluem pobres potenciais e tambm incluem no pobres antes mesmo que
as informaes apropriadas sejam coletadas, ou seja, cotas contribuem para erros de incluso e
excluso. As autoras apontavam ainda inconsistncia no nmero de pobres de acordo com
diferentes bases de dados Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), Cadastro
nico, Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) que estaria relacionada com o incentivo para
subdeclarao da renda (De La Brire e Lindert, 2005: 14). Em maior ou menor medida, muitas
dessas sugestes foram seguidas pelo MDS. Contudo, a despeito das diretrizes nacionais e do poder
de coordenao do governo federal, ainda h espao para variaes municipais no processo de
cadastramento.
66
Bolsa Famlia.
No que se refere ao aprimoramento dos mecanismos de focalizao, autores brasileiros

discordam das sugestes de De La Brire e Lindert (2005) no que tange ao maior controle da
declarao da renda em processos mais sofisticados de cadastramento. Abordando os problemas
na seleo de beneficirios do PBF, Medeiros, Britto e Soares (2007) reconhecem que os problemas
nesta fase tambm ocorrem por conta de ferramentas inadequadas ou por fraudes deliberadas. A
seleo poderia ser aperfeioada por meio de aprimoramentos no cadastramento e tambm por
meio de estudos locais para anlise da dinmica da pobreza, entre outros mecanismos. Entretanto,
dada a boa focalizao dos programas comparvel a outros pases da Amrica Latina com
programas similares, como Chile e Mxico, que usam cadastros mais extensos e complexos
(Medeiros, Britto e Soares 2007: 11) os autores concluem que no faz sentido sofisticar os
mecanismos de seleo. Isso porque a relao custo/benefcio seria desfavorvel e haveria menores
possibilidades de controle social. Defendem, ao contrrio, o foco nos erros de excluso, ou seja, na
preocupao com eventuais beneficirios que ainda se encontram fora da cobertura do PBF.
Soares e Styro (2009) destacam que o Cadastro nico um bom cadastro de pessoas com
baixa renda. Por outro lado, os autores acreditam que municpios mais estruturados e com maiores
capacidades administrativas so mais competentes na manuteno de um bom cadastro. A partir da
anlise dos casos de So Paulo e Salvador (Bichir, 2011), identifiquei que, de fato, grandes centros
urbanos tendem a ter estruturas administrativas e capacidades desenvolvidas para a operao do
cadastro. Entretanto, demonstrei tambm que grandes centros urbanos enfrentam desafios
especficos associados ao perfil em termos de quantidade de famlias, dinmicas de violncia e
de vulnerabilidade relacionadas aos locais de moradia, entre outros aspectos e distribuio
espacial das famlias de baixa renda, fazendo com que processos de cadastramentos sejam
classificados pelos gestores municipais como verdadeiras operaes de guerra, que
sobrecarregam as estruturas da assistncia social (Bichir, 2011).
Por fim, cabe destacar que alm de ser um mecanismo de focalizao, filtrando entre as
famlias mais pobres em cada municpio aquelas com o perfil PBF, o Cadastro nico pode ser
considerado um mecanismo de coordenao das aes municipais ao reduzir enormemente o
espao para discricionariedades no plano municipal. Alm disso, a utilizao de um nico cadastro
de famlias vulnerveis pelos trs nveis de governo um passo importante para a consolidao do
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS).
67
Bolsa Famlia.
A maior ou menor adequao dos diferentes municpios s normatizaes definidas pelo

governo federal no somente uma questo tcnica ou burocrtica. Ao contrrio, envolve tambm
decises polticas e diferentes concepes de polticas, de como os programas federais devem ser
implementados no plano municipal e articulados com os demais programas existentes nos nveis
municipal e estadual. No caso do cadastramento das famlias mais pobres, diversos desafios
especficos esto colocados em diferentes contextos municipais, urbanos ou rurais, de maior ou
menor porte. Com o aprimoramento das formas de cadastramento, tanto no nvel federal com a
evoluo do sistema de gerenciamento do Cadastro nico quanto no nvel local com o
desenvolvimento de diversas expertises locais para o cadastramento das famlias mais vulnerveis
, a expectativa que seja cada vez mais reduzido o espao para influncia poltica do
cadastramento, o que no significa que o potencial de retorno poltico desses programas, mesmo
no nvel local, seja eliminado.
3.2. O ndice de Gesto Descentralizada
A centralidade do Cadastro nico para a operao do PBF, por um lado, e, por outro, a percepo
de grandes diferenciais nas capacidades institucionais das administraes locais para ampliar e
atualizar os dados das famlias, estimularam o MDS a promulgar, em 12 de julho de 2005, a Portaria
N 360, a qual definia critrios para o repasse de recursos financeiros para estados, municpios e
Distrito Federal visando fomentaras atividades de cadastramento. Nesse contexto de expanso dos
registros do Cadastro nico para o alcance da meta de 11 milhes de famlias beneficirias do PBF
em 2011, a percepo da relevncia estratgica desses recursos transferidos do governo federal
para estados e municpios levou permanncia dessas transferncias, originalmente temporrias.
Assim surgia outra importante inovao na gesto do PBF, a criao de parmetros para o
repasse de recursos federais para auxiliar a implementao do PBF no plano municipal, com a
criao do ndice de Gesto Descentralizada (IGD) em abril de 2006. Este ndice, que foi sendo
aprimorado de modo a criar normatizaes tanto para os governos municipais, quanto para os
governos estaduais, pode ser considerado um importante mecanismo de coordenao dos papis
dos trs nveis da federao no funcionamento do PBF.
68
Bolsa Famlia.
Cada vez mais as transferncias de recursos federais so importantes para a implementao

de polticas pblicas no plano municipal (Arretche, 2004; Gomes, 2009). Isso porque no basta
descentralizar atribuies sobre polticas para o plano municipal sem os necessrios recursos
financeiros, ainda mais no caso de um pas com capacidades institucionais to desiguais no plano
municipal. No caso especfico dos programas de transferncia de renda, houve incentivos federais
aos primeiros programas municipais de transferncia de renda desde 1997 o governo federal co-
financiava em at 50% estes programas, no caso dos municpios que no dispunham de recursos
suficientes. Porm, com a extino do Programa Nacional de Garantia de Renda Mnima (PGRM),
criado pelo governo FHC, e com a criao do Bolsa Escola como herdeiro do PGRM, foram
suspensas as transferncias federais para que os municpios operassem os programas de
transferncia de renda. Tambm no caso do Bolsa Escola os municpios tinham uma srie de
atribuies, como o cadastramento das crianas que seriam beneficiadas, o controle das
condicionalidades (85% de frequncia escolar mnima) e ainda o desenvolvimento de aes
socioeducativas complementares (Valente, 2003). Mas, ao contrrio do que ocorre hoje no caso do
PBF, os municpios no recebiam repasses do governo federal para o cofinanciamento dessas
aes.
No governo Lula, houve uma srie de discusses a respeito de como aprimorar os

programas de transferncia de renda, dentro e fora do governo. Um dos pontos centrais do debate
era como aprimorar as relaes entre os nveis da federao na operao dos programas, inclusive
no que se refere aos repasses financeiros. Escrevendo logo no incio da unificao dos diversos
programas de transferncia de renda sob o PBF, Neri (2003) saudava a descentralizao dos gastos
sociais federais desde a Constituio de 1988, uma vez, que, segundo ele, esta descentralizao
implicaria maior eficincia em contextos de recursos escassos, especialmente no caso dos
programas de transferncia de renda. O autor propunha um modelo de descentralizao baseado
em transferncias federais para o desenvolvimento de programas municipais, defendendo uma
relao de proporcionalidade entre o valor das transferncias federais e o progresso social obtido
em cada localidade, em um esquema de prestao de servios entre o governo federal e os
municpios. Essa transferncia condicionada seria a mais consistente ao longo do tempo, segundo
o autor.
69
Bolsa Famlia.
Este modelo foi de fato aquele implementado a partir do governo Lula, visando gerar essa
relao de proporcionalidade entre os resultados obtidos no plano municipal e os repasses federais
por meio do IGD. Essa nova ferramenta para a gesto do programa e para criao de uma estrutura
de incentivos adeso ao PBF foi criada pelo governo federal pela Portaria GM/MDS n 148, de
2006, e institucionalizada mais fortemente a partir da publicao da Medida Provisria n 462, de
14 de maio de 2009, que elevou o IGD do nvel de Portaria do MDS para Lei Federal. Trata-se de
um indicador sinttico, que varia de 0 a 1 (quanto mais prximo de 1, melhor a gesto do PBF no
nvel local), criado com o objetivo de apoiar financeiramente os municpios com base na qualidade
da gesto do programa, destacadamente a qualidade do processo do cadastramento de beneficirios,
por meio do Cadastro nico, e o controle das condicionalidades de sade e educao.
Este ndice pode ser entendido no contexto das medidas de coordenao desenvolvidas pelo
governo federal desde a Constituio de 1988, conforme discutido na primeira seo. O IGD pode
ser considerado um exemplo de regra que refora as definies legais de competncias e
responsabilidades relacionadas ao PBF. Com base nesse ndice, o MDS repassa recursos extras aos
municpios para apoio gesto do PBF quanto maior o valor do IGD, maior ser o valor do
recurso transferido para o municpio. O total de recursos transferidos para os municpios no pode
exceder 3%da previso oramentria total relativa ao pagamento de benefcios do PBF; dessa
forma, so definidos tetos municipais, isto , valores mximos que podem ser recebidos por meio
do IGD. Por outro lado, s h repasse de recursos quando um patamar mnimo do ndice atingido.
Desse modo, diversos problemas de gesto municipal do PBF, relacionados baixa qualidade dos
cadastros realizados famlias sem perfil Cadastro nico includas no sistema, falta de
informaes cadastrais completas, entre outros aspectos , ou ento problemas com a qualidade do
acompanhamento das condicionalidades de educao e sade acompanhamento da
frequnciaescolar e da agenda de sade abaixo das metas estipuladas pelo governo federal ou
mesmo subdeclarao ou no declarao dessas informaes podem levar os municpios a no
receber os recursos adicionais para gesto do PBF representados pelo IGD.
Os recursos do IGD so transferidos do Fundo Nacional de Assistncia Social para os

respectivos fundos municipais de assistncia social, como ficou consagrado no modelo de
implementao de polticas sociais por meio de sistemas. Os valores repassados devem ser
incorporados ao oramento municipal e a aplicao e prestao de contas devem respeitar a
70
Bolsa Famlia.
legislao local. A prestao de contas do IGD compe a prestao de contas anual do Fundo
Municipal de Assistncia Social. Esses recursos do IGD devem ser usados em aes relacionadas
ao PBF, como cadastramento de novas famlias, melhoramento dos processos de acompanhamento
das condicionalidades, implementao de programas complementares (como capacitao
profissional, gerao de trabalho e renda), acompanhamento de famlias em situao de maior
vulnerabilidade, etc., conforme as prioridades de cada municpio. O MDS, mais especificamente a
SENARC, apenas sugere formas de utilizao dos recursos, mas os municpios tm relativa
autonomia na sua aplicao, de acordo com as necessidades locais especficas para o
aprimoramento da gesto do PBF.
Se desde 2006 o governo federal procura regular as condies de repasse de recursos

federais para os municpios, somente a partir de 2010 o mesmo passou a ser feito visando reforar
as aes dos estados em relao ao PBF. Desse modo, com o intuito de reforar o papel de
coordenao dos estados que sempre foi dbil no caso do PBF , o MDS desenvolveu uma nova
verso para o tradicional IGD ligado aos municpios rebatizado de IGD-M e tambm criou um
ndice para condicionar os repasses aos governos estaduais, o IGD-E. Em 21 de novembro de 2010
o governo publicou uma nova portaria para o IGD-M a Portaria n 754 que definiu novas regras
para o repasse dos recursos para apoio gesto descentralizada do PBF e do Cadastro nico, alm
de redefinir o clculo do IGD-M, incorporando fatores relativos adeso ao SUAS e tambm
aprovao dos gastos pelo conselho municipal de assistncia social.
Por sua vez, a Portaria n 256/2010 de 10 de maro de 2010 criou e regulamentou o IGD-
E. Os recursos transferidos aos estados devem ser usados em aes de apoio tcnico e operacional
aos seus municpios na gesto do PBF e do Cadastro nico, tais como: articulao com os
coordenadores estaduais de sade e de educao para a gesto das condicionalidades; formulao
de estratgias para implementao e a articulao pelos municpios de programas complementares;
suporte infraestrutura de logstica da coordenao do PBF no mbito estadual; capacitao dos
municpios para aprimoramento e atualizao das bases do Cadastro nico; formulao, avaliao
e acompanhamento de propostas alternativas para a melhoria na logstica de pagamentos de
benefcios e na distribuio e entrega de cartes do PBF pelos municpios; implementao de
estratgias para permitir o acesso do pblico-alvo do PBF aos documentos de identificao civil;
implementao de programas complementares; fiscalizao do PBF, atendendo a demandas
71
Bolsa Famlia.
formuladas pelo MDS; apoio gesto articulada e integrada do Programa com os benefcios e
servios socioassistenciais previstos na Loas; integrao de polticas pblicas voltadas ao pblico-
alvo do PBF.
Tambm no caso do IGD-E, os estados devem destinar pelo menos 3% dos recursos
transferidos a atividades de apoio tcnico e operacional s respectivas instncias estaduais de
controle social do PBF. Os recursos no podem ser utilizados para pagamento de pessoal efetivo
ou de gratificaes de qualquer natureza a servidores pblicos municipais ou estaduais. Assim
como ocorre no caso do IGD-M, a composio do IGD-E leva em considerao tanto as
condicionalidades de educao e sade, quanto a qualidade do cadastramento realizado.
Nesse sentido, o IGD em suas duas verses pode ser considerado um importante mecanismo
indutor das aes municipais e, mais recentemente, estaduais, de gesto do PBF, contribuindo,
desse modo, para aumentar os incentivos para aes cada vez mais homogneas no nvel local.
Entretanto, mesmo com o elevado poder central de regulao e coordenao no caso do

federalismo brasileiro, h espao para iniciativas municipais (Arretche, 2009). Para alm das
primeiras iniciativas municipais de criao de programas de transferncia de renda, o prprio
processo de implementao do PBF escolha das estratgias de cadastramento dos beneficirios,
locais a privilegiar, formas de difuso da informao, formas de controle direto e indireto dos
beneficirios implica uma srie de decises que so tomadas no nvel local, de modo mais ou
menos coerente com as diretrizes gerais definidas nacionalmente. Essas escolhas e decises locais
podem afetar os resultados possveis do programa.
4. Consideraes finais
Este trabalho analisou dois mecanismos federais de coordenao presentes no desenho do

PBF, de modo a entender os constrangimentos colocados pelas normatizaes federais
implementao local do programa. Essas normatizaes federais para o programa, especialmente
o Cadastro nico e os mecanismos de repasses de recursos federais para os municpios
representados pelo IGD, contribuem para criar parmetros nacionais para a implementao do PBF,
72
Bolsa Famlia.
restringindo o espao para grandes alteraes no momento da implementao desse programa

federal de transferncia de renda no nvel local.
De modo a situar a discusso terico-conceitual mais ampla que orienta este trabalho, foram
discutidas em primeiro lugar as principais caractersticas institucionais do federalismo brasileiro,
com nfase nas relaes intergovernamentais desenvolvidas para a implementao de polticas
sociais no contexto posterior Constituio de 1988. Refutando macro-explicaes para as
polticas sociais brasileiras baseadas nas caractersticas gerais do nosso federalismo e em linha com
estudos que destacam a importncia da anlise das relaes entre os diversos nveis de governo no
caso de polticas especficas, demonstrou-se como as relaes intergovernamentais afetam a
implementao da poltica de assistncia social em geral e do PBF em particular. Por um lado,
mostrou-se que o desenvolvimento recente da rea de assistncia social em muito se espelhou nos
avanos representados pelo SUS; nesse sentido, o processo de implementao do SUAS procurou
emular muitos dos aprendizados da rea da sade, particularmente a implementao da poltica por
meio de sistemas, com normatizaes centralizadas no governo federal, mecanismos de repasse de
recursos fundo a fundo, e criao de espaos participativos no plano municipal. Por outro lado,
ressaltam-se as diferenas entre a rea tradicional da assistncia social, caracterizada por maior
autonomia decisria no plano municipal, e o desenvolvimento dos programas de transferncia de
renda, que ao longo do governo Lula foram cada vez mais normatizados no mbito do governo
federal.
No caso desses programas, as relaes intergovernamentais alteraram-se de uma

perspectiva muito dispersa, no contexto das primeiras experincias locais, que simplesmente eram
cofinanciadas pelo governo federal no governo FHC, para uma concentrao crescente de
autoridade decisria iniciada no final do governo FHC e consolidada no governo Lula. Neste
governo, foram sendo desenvolvidas progressivamente diversas normatizaes federais para o
PBF, com destaque para o Cadastro nico e o IGD. Ao contrrio do que leituras centradas somente
nos processos de implementao e gesto local do PBF costumam afirmar, essas normatizaes
contriburam para conferir ao PBF as caractersticas de um programa bastante centralizado no
governo federal, no que se refere a seu processo decisrio.
73
Bolsa Famlia.
O aperfeioamento do Cadastro nico durante o governo Lula permitiu transform-lo num

importante instrumento para a gesto dos programas sociais voltados para a populao de baixa
renda, uma vez que esse instrumento estabelece critrios claros para a incluso de potenciais
beneficirios no s do PBF, mas de outros programas sociais federais. Esta padronizao nacional
do cadastro dos beneficirios um dos fatores responsveis pela boa focalizao do PBF, evitando
erros de incluso e de excluso, bem como auxiliando a rpida expanso do programa. O Cadastro
nico to importante como mecanismo de coordenao federal das aes municipais de
implementao que a qualidade do cadastramento realizado no nvel municipal um dos critrios
utilizados para o repasse de recursos federais para os municpios. Alm da qualidade do cadastro,
o controle das condicionalidades de sade e educao e, mais recentemente, a prpria adeso
municipal ao SUAS, fazem parte do IGD-M, o ndice que controla os repasses federais de recursos
municipais. Pode-se afirmar que este mecanismo de repasse de recursos um importantssimo
indutor de convergncia das aes municipais voltadas para o PBF, uma vez que o descumprimento
das regras pactuadas com o governo federal implica, no limite, o no repasse de recursos adicionais
para operao do programa. Em um contexto de grande visibilidade pblica e institucionalizao
crescente do PBF, os custos polticos de colocar em risco a operao local do programa so cada
vez mais altos, gerando constrangimentos mesmo para polticos no alinhados com o governo
federal.
Essa maior centralizao das decises est intimamente associada evoluo do PBF no
Brasil, no s no que se refere ao seu escopo e cobertura, como tambm no que se refere
visibilidade e legitimidade que foi ganhando nos contextos nacional e internacional. Como
discutido, os programas de transferncia de renda no pas passaram de experincias pontuais em
alguns municpios mais desenvolvidos no por coincidncia, aqueles que contavam com maiores
capacidades institucionais, alm da presena de polticos interessados na promoo desses
programas para experincias rapidamente difundidas pelo pas. No plano federal, passou-se do
cofinanciamento das experincias locais e da transferncia de renda vinculada somente educao
(com o Programa Bolsa Escola), no governo FHC, para uma experincia muito mais ambiciosa em
termos de escopo, recursos e cobertura nacional no caso do PBF, no governo Lula.
De todo modo, mesmo considerando os esforos federais de normatizao dos esforos

municipais, visando estimular um mnimo de uniformizao do PBF no pas e, no longo prazo,
74
Bolsa Famlia.
visando estimular a consolidao do SUAS, no devem ser esquecidas as dinmicas e decises

locais envolvidas na implementao dos programas de transferncia de renda. Mesmo porque a
assimilao dessas inmeras normatizaes no imediata, e sempre est aberta a interpretaes
diversas no plano municipal. Todos esses mecanismos de coordenao desenvolvidos pelo governo
federal, com destaque para o Cadastro nico e para o IGD em suas mltiplas verses, tm
contribudo para o sucesso do PBF no que diz respeito sua boa cobertura e focalizao. Contudo,
cada vez mais os desafios impostos pela prpria evoluo do programa so mais complexos,
envolvem a articulao dos programas de transferncia com a poltica de assistncia social como
um todo e tambm a articulao com outras polticas sociais e com iniciativas de gerao de
emprego e renda (IPEA, 2008; Jaccoud, Hadjab e Chaibub, 2009). Para que esta evoluo do PBF
de fato ocorra, ou seja, para que de fato os programas de transferncia de renda sejam inseridos no
mbito de uma rede de proteo social mais ampla, so necessrias capacidades institucionais
locais nada triviais, uma vez que h desafios mltiplos polticos, tcnicos, logsticos, referentes
aos recursos humanos a serem enfrentados pelo governo local.
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72p.)
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Bichir, R. (2016) - Novos Instrumentos de Coordenação Federativa Reflexões A Partir Do Programa Bolsa Família

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Bichir, R. (2016) - Novos Instrumentos de Coordenação Federativa Reflexões A Partir Do Programa Bolsa Família

Caricato da

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Data de recebimento: 12/04/2016

Data de aceite: 26/04/2016

Novos instrumentos de coordenao federativa: reflexes a partir do Programa

New tools of federative coordination: reflections from Bolsa Famlia program

Para entender a dinmica e os resultados da implementao de um programa nacional em

A despeito do processo de descentralizao que marcou diversas polticas sociais desde o

Revista Brasileira de Polticas Pblicas e Internacionais, v.1, n.1, Jun-Ago/2016, pp.49-78

No caso especfico dos programas de transferncia de renda, h um interessante processo

A partir agregao de diversos programas federais existentes de forma fragmentada na

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As relaes entre o governo federal e os municpios na operao do programa ficaram mais

Uma srie de aprendizados institucionais e tambm mecanismos de emulao levaram ao

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Este artigo aborda especificamente estes dois mecanismos principais de coordenao

2. O arranjo federativo brasileiro e as polticas sociais

O debate brasileiro sobre o federalismo em geral e as relaes intergovernamentais em

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interpretaes destacava o carter descentralizador4 da Constituio de 1988, especialmente por

Ressaltando as dimenses descentralizadoras da Constituio de 1988 e baseados em

Entretanto, anlises mais crticas das premissas baseadas na literatura comparada

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Desse modo, apesar da expectativa de fragmentao institucional nos sistemas federativos,

No campo da proviso de servios sociais, a descentralizao significou quase sempre

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Apesar de ser um programa desenvolvido no mbito da poltica de assistncia social,

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normatizaes portarias, decretos, leis, regulamentaes do ponto de vista da adaptao dos

Contudo, importante considerar que os programas de transferncia condicionada de renda

A unificao dos diversos programas de transferncia de renda sob o guarda-chuva do PBF,

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A literatura brasileira recente sobre o poder de coordenao federal aborda os mecanismos

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J as regras do segundo tipo definem as competncias legais de cada nvel de governo no

No caso das transferncias de renda, as normas de terceiro tipo s so criadas no governo

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3. Mecanismos de coordenao federal do PBF

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3.1.O Cadastro nico de Programas Sociais

A discusso a respeito da necessidade de um banco de dados centralizando as informaes

No caso do cadastramento, o autor defendia a organizao de um cadastro nico universal,

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brasileiros teriam um nmero de cidadania. Por questes de economia e logstica, seriam

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Nos municpios, as famlias respondem a um questionrio no qual constam informaes

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importante ressaltar que o cadastramento no plano municipal no implica a entrada

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H um esforo contnuo de treinamento e capacitao de gestores e tcnicos municipais

Avaliando o Cadastro nico a pedido do prprio MDS, em 2005, De La Brire e Lindert

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No que se refere ao aprimoramento dos mecanismos de focalizao, autores brasileiros

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A maior ou menor adequao dos diferentes municpios s normatizaes definidas pelo

3.2. O ndice de Gesto Descentralizada

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Cada vez mais as transferncias de recursos federais so importantes para a implementao

No governo Lula, houve uma srie de discusses a respeito de como aprimorar os

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Os recursos do IGD so transferidos do Fundo Nacional de Assistncia Social para os

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Se desde 2006 o governo federal procura regular as condies de repasse de recursos