Hacia una administracin pblica para el Estado democratizador.

Notas polticas para la transformacin administrativa.

Dr. Maximiliano Rey

I. Introduccin

Las ltimas dcadas del siglo pasado vieron desarrollarse dos procesos socio-polticos de
gran impacto en la configuracin del Estado argentino. El primero, de proyeccin mundial y
anclado en la transformacin societal1 iniciada en la segunda mitad del Siglo XX, modific el
contexto del Estado y por ende gener la necesidad de adaptar la forma en que se piensa al mismo y
a su relacin con la sociedad. Este proceso se potenci en Argentina, al igual que en gran parte de
Amrica latina, debido a un hecho no menos relevante: la consolidacin de valores democrticos.
El segundo tambin surc el territorio de varias regiones del mundo y adquiri particular
intensidad en Argentina, cuando durante la dcada de 1990 se la someti al paradigma neoliberal, a
travs del cual se reform al Estado para que sea funcional a la preeminencia del mercado.
En paralelo a estos cambios se desarroll la crtica al aparato administrativo del Estado,
enfocada sobre todo en su excesivo tamao y escasa adecuacin a la complejidad de la sociedad
actual. La puesta en prctica del Consenso de Washington conllev, al menos como idea fuerza,
una visin empresarial de la gestin pblica, pretendida encarnacin de la superacin del paradigma
weberiano por medio de prcticas basadas en la lgica mercantil del mbito lucrativo privado.
Por el contrario, en la ltima dcada se ha avanzado en la reconstitucin del Estado, tanto en
su rol como en su relacin con los actores sociales. Tal vez por la magnitud ciclpea de esta labor,
la tarea de repensar la dimensin administrativa del Estado ha concitado menos debate2, a pesar de
constituir una variable de suma importancia en un proceso poltico transformador que apueste al
Estado como actor activo de la reproduccin social.
Por ello, frente al rotundo fracaso neoliberal, es necesario preguntarse qu modo de
administracin es propio de un Estado diferente, que se dote de organizaciones no slo flexibles y
adaptadas al entorno sino capaces de implementar polticas acordes a la voluntad de las mayoras
populares. En tal sentido, este trabajo busca aportar al debate respecto de los fundamentos tericos e
ideolgicos de las directrices centrales de la transformacin del aparato estatal, de acuerdo a una
orientacin del Estado para el desarrollo con inclusin social.

1
Al cual se ha bautizado de diferente forma (sociedad postmoderna, del conocimiento, etc.). Si bien el fenmeno tuvo
en los pases desarrollados su epicentro, Argentina tambin posee su captulo con caractersticas especficas.
2
Lo cual dista de significar que se hay hecho poco. En los estos aos existieron diversas mejoras, por ejemplo en lo
relativo al empleo pblico, al gobierno electrnico, etc. (Abal Medina, 2008).
 Para avanzar en esta tarea, la primera seccin describe brevemente virtudes y dificultades de
los modos burocrtico y managerialista de administracin, que ayuden a la tarea de la segunda y
tercera seccin: pensar la participacin de ambos en la configuracin de posibles lneas de gestin
pblica coherentes con la recuperacin del Estado aludida. Al descreer de las recetas de valor
universal3, no se describirn indicaciones precisas para casos concretos, sino que se ofrecern lneas
conceptuales generales que diagnostiquen problemas del aparato administrativo y que puedan
orientar su transformacin democrtica. La ltima seccin ofrece las conclusiones del trabajo.

I. Consideraciones polticas sobre las caractersticas y desafos de la administracin pblica.

El tema abordado se resume en una pregunta central: qu tipo de administracin pblica
contribuye de mejor forma a la implementacin de polticas pblicas que satisfagan la voluntad
popular?4
Si se coincide en que vivimos en una sociedad plural, diversa y dinmica pero desigual, y
que desde 2003 se ha desandado el camino de la colonizacin o destruccin de las diversas reas
del Estado, un desafo importante es lograr una administracin pblica que se comprometa con, y
agregue valor a, los lineamientos del poder electoralmente legtimo y que sea sensible a las
especificidades de cada mbito concreto (ms flexible y receptiva que la burocracia tradicional),
para de tal modo responder a las demandas sociales legtimas, generales y puntuales.
As, asoma el siguiente interrogante: cules son las virtudes de los diferentes paradigmas
administrativos que pueden ser aprovechados? Esta incgnita se puede separar en dos partes: es
compatible la jerarqua y formalidad legal weberiana con una administracin ms amigable con el
ciudadano? y Es posible que, en el marco de una frrea voluntad poltica de lograr relaciones
sociales ms equitativas, herramientas que nacieron con la lgica del lucro puedan ser aprovechadas
para tornar ms dctil la administracin pblica, pero sin olvidar el cometido inclusivo del Estado?
Para hacer analticamente ms clara la respuesta a estas preguntas, se pueden desagregar las
cuestiones que caracterizan la administracin pblica: el modo de organizar sus estructuras, de
gestionar las interrelaciones entre sus agentes, los valores que reclama para s como cuerpo, etc.
Es menester manifestar que stas cuestiones se dirimen en base a posturas ideolgicas y
polticas, no slo tcnicas. En consecuencia, se rechaza de plano el tecnocratismo liberal y se afirma
la naturaleza poltica de la actividad administrativa en el mbito pblico. En el mismo sentido es

3
Es errneo pretender que existen recetas universales (enlatados), aplicables a cualquier tiempo y lugar con mnimas
variaciones operativas. La realizacin de polticas pblicas supone identificar circunstancias novedosas en determinado
contexto especfico, que por ende ameritan iniciativas originales y que otorguen mrgenes de adaptacin segn el
transcurso de la implementacin, an cuando su orientacin general debe responder a objetivos polticos prefigurados.
4
La pregunta no se orienta al debate sobre el tamao del Estado ni a la cuestin sustantiva de las polticas a aplicar, sino
a los rasgos estructurales y funcionales de la administracin pblica. Este tema posee un sustrato no tratado aqu,
porque es predefinido por el juego poltico democrtico: la orientacin general del Estado. A diferencia del Estado
liberal, el actual interviene en mltiples tareas y por ende tiene ms necesidad de un aparato administrativo capaz.
necesario desvincularse de la versin weberiana, que postulaba una tajante separacin entre la
esfera administrativa y la poltica.
En trminos normativos, la crtica a la neutralidad de la burocracia se asienta en que su
compromiso es necesario, sobre todo en la etapa de la implementacin de las polticas, puesto que
ms all del diseo, si quien la ejecuta no est convencido, difcilmente resulte bien hecha.5 Por otro
lado, en trminos descriptivos, se denuesta la cooptacin que sufrieron muchas burocracias por
parte de intereses particulares que, sin capacidad para influir polticamente mediante la democracia
electoral, lo hacan mediante la manipulacin del aparato administrativo6.
La histrica y estructural debilidad de los gobiernos latinoamericanos vis a vis factores de
poder societal, refuerza la necesidad de control sobre el aparato administrativo. Pero incluso en un
escenario de menor presin de estos grupos privados para influir en la burocracia, las desviaciones
respecto del bien comn pueden ser en el propio inters de sta.
Por ello resulta atendible la actual percepcin sobre la importancia de los mecanismos de
accountability7. Una cuestin no menor estriba en los actores incumbidos en el control. Desde la
ptica neoliberal, los beneficiarios de un bien/servicio, a ttulo individual y como clientes del
mismo, son los indicados para ejercerlo. De tal manera, las relaciones que se privilegian en cuanto
al funcionamiento de la administracin pblica son las que se establecen entre dos actores
(burocracia/ciudadano). Por el contrario, las perspectivas democratizadoras no pierden de vista que
en la administracin de lo pblico existen tres actores determinante: los anteriores y los polticos.
De all que las relaciones de control deban ser tripartitas e incluso reservar un rol diferente, en
cuanto al control ejercido, para el poltico electo (quien posee la legitimidad democrtica).
Resumiendo lo antedicho, la cuestin del carcter poltico-administrativo de la burocracia
implica que, por un lado, se le debe dar lugar al compromiso de la misma y, por otro, se debe ejercer
cierto dominio poltico para evitar que trabaje en su propio beneficio o en el de intereses sectoriales
ajenos al bien comn. Surge, entonces, cierta tensin cuando se admite el rol poltico de la
burocracia al mismo tiempo que se considera necesario su control por parte de los
funcionarios polticos. El balance entre estos dos criterios son los que deben guiar el formato
estructural y el modo de gestin de la administracin pblica.

5
An dependiendo de cada situacin concreta, el distanciamiento entre provisin y produccin (dada la complejidad
social y la estatalidad consecuente) produce que la variable interdependencia tambin adquiera importancia,
transformando a la implementacin en un juego en el que hay rdenes pero tambin negociacin (Tamayo Saez, 1997).
6
Si bien tradicionalmente se afirma que la institucionalidad del sistema poltico produce la toma de decisiones, tras la
expansin de las funciones del Estado, el papel de la administracin resulta crucial, ya que ofrece el espacio donde,
para una red limitada de actores, los conflictos se hacen a la vez comprensibles y resolubles... (Brugu y Gallego,
2001:46). En estos mbitos se implementan las policies, como concrecin de las grandes opciones de poltica (politics).
7
Aqu se est haciendo referencia al control sobre la burocracia, relacionada pero conceptualmente distinta de la
accountability poltica (ODonnell, 2007), referida al control de los electores sobre los polticos y a la divisin de
poderes. La piedra basal de esta conceptualizacin es que al poder ejecutivo hay que limitarlo. Si bien esta idea es
plausible, este trabajo afirma que no menos importante es dotarlo de fortaleza poltica (y administrativa), en contextos
donde los poderes fcticos poseen variadas herramientas para condicionar al gobierno democrticamente electo.
 Ahora bien, existe otra dimensin del asunto que tambin debe guiar el formato y la gestin
de la administracin pblica, enfocada no ya en el comportamiento de los actores del aparato
burocrtico, sino en la capacidad organizacional para encarar las problemticas pblicas de manera
integral pero a su vez respondiendo particularidades locales o sectoriales.
El modelo weberiano clsico dispone el trabajo gubernamental en grandes organizaciones
centralizadas y basadas en la diferenciacin estructural y especializacin funcional. Por tal, cada
organismo estatal est asentado en una determinada perspectiva disciplinaria, que supone una
mirada conceptual especfica al objeto de trabajo, parcializando as de acuerdo a cada sesgo
profesional las respuestas que ofrece. Frente a estas caractersticas, las crticas hacen hincapi en la
segmentacin estatal, dejando as vacante una respuesta totalizante en funcin de las necesidades de
los afectados por cada problema.
Desde otro lugar analtico, preocupadas ms por la homogeneidad, pesadez y lejana
respecto de los ciudadanos de las grandes estructuras, las propuestas lanzadas desde las visiones
managerialistas poseen entre sus mximas la autonomizacin de las diferentes agencias estatales 8.
El objetivo general es contar con organizaciones pequeas y capaces de evaluar y reaccionar con
plasticidad a las caractersticas especficas y/o modificaciones del ambiente, cuestiones en que la
burocracia weberiana tiene poca aptitud.
Ciertamente, en determinados casos los formatos descentralizados permiten una mejor
performance que una estructura centralizada, ya sea por la facilidad que otorga una estructura ms
pequea como porque la cercana al ciudadano allana la posibilidad de obtener informacin
desagregada e involucramiento social. Sin embargo, si en lugar de evaluar cada caso en concreto, se
toma este formato como una receta universal, la consecuencia es que adems de disminuir la
previsibilidad del funcionamiento global del Estado, puede promover an ms la fragmentacin de
las estructuras pblicas, debilitando as la capacidad del gobierno de coordinar y conducir las
polticas en funcin de una orientacin totalizante9. De tal forma, es probable que se fortalezca la
resolucin de los problemas micro y se descuiden los de la macro. Para evitar tal situacin,
organizaciones chicas y flexibles deben estar en estrecha vinculacin con el poder poltico.
En el caso argentino, adems hay que tener en cuenta la vocacin netamente fiscalista de la
reforma estatal noventista, con su escasa atencin a los problemas de capacidad de gestin. En su
afn por recortar funciones y presupuestos, provoc un serio desmembramiento administrativo: se

8
Esta perspectiva tiene puntos de contacto con la escuela del public choice, que afirma que existen desviaciones
negativas de las organizaciones pblicas centralizadas y subraya, en cambio, los mritos de la fragmentacin y la
superposicin... (Meny y Thoenig, 1992:50). En trminos polticos, esta postura est vinculada a la desconfianza de los
Founding Fathers a la concentracin del poder democrtico (Garagarella, 1995).
9
Amn de otros problemas no menores, como que la existencia de mltiples ventanillas confunden al ciudadano, ya
sea en trminos de informacin como de demandas. Ya en clave poltica, muchas veces las propuestas
descentralizadoras implican un recorte de capacidad decisoria del poder poltico.
pasaron funciones a quienes no tenan la capacidad institucional de brindarlos, quedaron funciones
en zonas grises o se superpusieron tareas entre diversos organismos10.
Los aludidos problemas de segmentacin y coordinacin se encuentran siempre presentes en
cualquier organizacin compleja y pueden derivar en el fracaso de la implementacin de polticas.
Estas cuestiones surgen debido a que en la generalidad de los casos, las polticas pblicas
involucran una diversidad de organismos, los cuales potencialmente pueden sostener posturas
inconsistentes entre s. De tal forma, la complejidad de la accin colectiva redunda en que dado un
objetivo principal tomado en el vrtice de un mbito de gestin dado, cuanto mayor sea el nmero
de actores de veto o puntos de decisin (Presman y Wildasvsky,1998) y cuanta mayor
autonoma posean, ms altas son las posibilidades de fallas de coordinacin11.
En sntesis, la temtica sobre capacidad organizacional del Estado muestra que si bien se
torna necesaria la superacin del formato tradicional de administracin pblica, la forma de hacerlo
pivotea entre otorgarle mayor coherencia, tendiendo a disminuir la fragmentacin y (al mismo
tiempo) brindar mayor plasticidad a la capacidad de respuesta de las mltiples agencias estatales.
En definitiva, se enfrenta una disyuntiva entre, por un lado el requisito de cohesionar el
aparato administrativo y por otro lado el de tornarlo ms dctil a las situaciones especficas.
Hasta aqu se han descripto dos grandes ejes en funcin de los cuales se puede emprender la
tarea de pensar una nueva administracin pblica, que atienda dos12 potenciales problemticas: 1)
Que el aparato administrativo trabaje en favor de intereses que se contraponen a la bsqueda del
bienestar general; 2) Que el funcionamiento del Estado no arroje resultados virtuosos porque su
estructura organizativa posee fallas de diseo, que generan resultados lejanos a la efectividad que
deben mostrar las polticas pblicas.
Mientras el primer asunto refiere a las problemticas generadas por el poder burocrtico
(deslindado del liderazgo poltico), el segundo refleja las complejidades de las organizaciones, en
este caso un Estado-Nacin. Obviamente pueden suceder conjuntamente, en igual o diverso grado.

10
Un ejemplo bien grfico de esta situacin se verific en el sector transporte ferroviario. Vale citar extensamente el
anlisis de Andrea Lpez (2011:96) sobre el mismo desde 1992 hasta 1994: ...para la regulacin y el control del sector
del transporte ferroviario de pasajeros y de cargas, privatizado bajo la modalidad de concesin, fueron creados por
Decretos del Poder Ejecutivo Nacional cuatro organismos: la Comisin Nacional de Regulacin Ferroviaria (CNRF), la
Unidad de Coordinacin del Programa de Reestructuracin Ferroviaria (UCPRF), la Comisin Nacional de Transporte
Ferroviario (CNTF) y el Tribunal Arbitral de Transporte Ferroviario (TATF). Por su parte, para el transporte automotor
de pasajeros y de cargas se puso en funcionamiento la Comisin Nacional de Transporte Automotor (CoNTA), creada
tambin por decreto del PEN en el ao 1993. Este esquema institucional planteaba una multiplicidad de organismos,
separados de acuerdo con las diferentes modalidades de transporte y segmentados [...] en funcin de las tareas
regulatorias y las de control. Pero adems de los vacos reglamentarios, el problema central de este entramado
institucional quedaba reflejado en su total desarticulacin y en la superposicin de funciones y competencias.
11
La amplia literatura sobre el tema (ver Olson, 1992) afirma que segn sea el mapa de actores (nmero, identidades,
intereses, etc.) que deban ser articulados ser ms o menos ardua ser la tarea de coordinacin.
12
Estos pueden ser pensados como parte de un mismo fenmeno e interrelacionados causalmente, pero para su abordaje
es menester tratarlos analticamente de forma diferenciada.
II. Capacidad de la burocracia como actor.
Para la primera cuestin problematizada, se comparte una difundida visin (Sckopcol et. al,
1985) que entiende que el aporte del aparato administrativo a la capacidad poltica del Estado
consiste en poseer tanto la fortaleza suficiente para fundar sus acciones independientemente de los
intereses particulares de los actores sociales como la habilidad para vincularse con stos mismos, a
fin de contar con su colaboracin para implementar polticas.
En resumidas cuentas, fortaleza analtica y operativa (en funcin del vnculo con los actores
sociales) ms conduccin poltica. Para ello hacen falta caractersticas que son favorecidas por el
modelo weberiano: aparato administrativo con la autoridad normalizada y suficiente experticia
tcnica (a la cual agregamos, poltica); ms un rasgo no burocrtico de la burocracia: alto grado
de coherencia interna. Estos atributos deben complementarse con elementos post-burocrticos:
cierta flexibilidad para la aplicacin local de las decisiones (que no significa reducir toda tarea a lo
solicitado por el cliente) y, ms ampliamente, la atencin a la voz del pueblo13.
Un grado relativamente alto de vigencia y respeto de reglas formales tiende a normalizar el
funcionamiento interno y tambin la relacin con el exterior del Estado, ofreciendo parmetros de
comportamiento necesarios para la certidumbre mnima requerida en cualquier sociedad. Vale decir,
el modelo burocrtico, y su apego a la norma, posee caractersticas que facilitan el control de la
administracin por parte del poder poltico y la previsibilidad en los actores sociales.
Por su parte, la expertise tcnico-poltica es imprescindible no slo porque el conocimiento
profesional permite analizar de forma correcta y sistemtica las cuestiones de poltica pblica, sino
porque la formacin burocrtico-poltica expresa valores culturales que poseen un beneficio
intrnseco, pues genera cuadros administrativos centinelas de valores sociales y constitucionales.
Ntese que se dijo tcnico-poltico, variando as el ideal weberiano que haca foco en lo tcnico,
fundamentalmente en la pericia profesional. Por el contrario, aqu se interpreta que es
imprescindible una capacitacin poltica (junto a la seleccin meritocrtica entendida en esta
sintona) que promueva el compromiso con valores democrticos14.
En esta misma direccin, vale detenerse en la cuestin de la motivacin, como una de las
variables que influyen el comportamiento de la burocracia. Si bien puede tener diferentes razones
en cada momento y lugar dado, genricamente se listan dos grandes conjuntos de causas: los
incentivos materiales, que en la administracin pblica tienen en la carrera de por vida un primer

13
Tal como se afirm, las sociedades actuales `piden` un estado estrechamente vinculado a ellas. De all que el concepto
participacin haya concitado gran atencin terica. Este artculo no se detiene sobre el particular, pero es inevitable
tenerlo presente puesto que su mera presencia influye tanto la estructura como la forma de gestin estatales.
14
Si se coincide con Bernazza (2011:14) en que la tcnica administrativa, despojada de todo sentido poltico, fue
funcional a la despolitizacin de la accin estatal y la desestatizacin de la economa [...] no se debera caer otra vez
en este equvoco en nombre de la jerarquizacin de la funcin pblica. Por ende deberan emerger criterios de
seleccin y carrera que conjuguen lo profesional con lo poltico-social.
instrumento y al que los enfoques managerialistas oponen la retribucin por rendimiento; y los
elementos simblicos, atados a la socializacin y habituacin a un ethos determinado15.
Respecto a este ltimo, an cuando debe contener caractersticas propias de cada
organizacin, debe tambin comprometerse con rasgos generales de una burocracia democrtica: la
responsabilidad y voluntad de mantener conductas ticas, de elaborar razonamientos correctos
discriminando entre lo legtimo y lo ilegtimo, de acuerdo a valores democrticos y sociales
compartidos, consagrados en la Constitucin Nacional. En el mismo sentido cuentan lograr un
espritu de cuerpo y que se le asigne relevancia a la actividad: [L]a internalizacin, entre los
administradores, de la creencia que, colectivamente, ellos brindan invaluables servicios y que la
desviacin respecto de los estndares profesionales es moralmente inaceptable, resulta un factor
esencial para la efectividad de una organizacin burocrtica (Evans, 2003).
Ciertamente, la importancia que se le atribuya a la propia tarea burocrtica facilita el
involucramiento, a lo cual tambin colabora que la misma permita cierto margen de maniobra y/o
apelacin a la originalidad, en lugar de ser una seguidilla de actos pautados por un procedimiento. A
estas caractersticas contribuye la gestin por objetivos.
Sobre sta se abunda ms abajo, pero baste decir aqu que es polticamente inviable, amn
de normativamente indeseable, la supresin de la estabilidad laboral de los empleados pblicos 16.
Por tanto, establecer un plus por resultados slo puede darse en el contexto de lo anterior, dejando
vigente la lgica weberiana. En definitiva, los incentivos ligados al desempeo pueden favorecer el
apego a la tarea encomendada, pero esto debera ser escudriado en cada mbito en particular.
Resumiendo este primer eje problemtico, el carcter racional-legal del modelo weberiano
posee ciertos beneficios que no deben ser desechados as noms. Se puede prever que las
consecuencias de no mantenerlo, en ciertos casos pueden ser peores que la rigidez que su
deformacin puede provocar. Junto a este modelo, mecanismos que pertenecen a una lgica
informal y otros al paradigma managerialista coadyuvan a la capacidad burocrtica.

III. Capacidad organizacional.

Respecto de la segunda cuestin, reconociendo la complejidad de cambiar de raz la
arquitectura administrativa del Estado, se puede argir que cualquier intento de mejora es ms
probable de concretar si se reduce la dispersin organizacional, a travs de la concentracin del
organigrama y de las acciones requeridos para cada gran problemtica17.

15
La otra punta necesaria para que la burocracia cumpla con sus cometidos, es la capacidad de liderazgo de los
funcionarios polticos, tema a mejorar en Argentina, pero que excede el objetivo de este escrito.
16
Por detrs de la estabilidad laboral asoma el poder corporativo, no siempre virtuoso. Siendo un tema en s mismo,
baste decir que la necesaria disciplina laboral debe fundarse en la jerarqua pero ayudada por mecanismos consensuales.
17
En general, [L]as experiencias histricas de gobiernos de signo Nacional y Popular muestran una predisposicin
hacia el incremento del poder del Estado [...] La concentracin del poder tiene su vrtice en el gabinete del Poder
 Esta es una primera opcin que minimizara los puntos de decisin, pero que no puede
evitarlos completamente. Es por ello que a la par debe pensarse el modo de gestionar la
segmentacin propia de toda asociacin compleja, ya sea mediante la creacin de organizaciones
ad-hoc que conjuguen los diferentes encuadres de la problemtica, el fomento de redes
intergubernamentales, o el armado de fortalecidos mbitos de coordinacin de los organismos.
Adems de la estructura compacta, cuanto ms jerrquica y pautada por normas y
procedimientos, mayor probabilidad de coordinacin. La jerarqua simplemente logra la
coordinacin por mando y obediencia, mientras que las normas ordenan a cada uno de los actores
mediante tareas predefinidas que, en conjunto, arman el rompecabezas administrativo.
La contracara de estas dos posibilidades radica en que, en el Estado no estadocntrico 18 que
impone a la actualidad social, no siempre es posible (y/o deseable) contar con las mismas o, por lo
menos, no con el grado necesario para que efectivamente logren coordinar a los actores relevantes19.
Otra contraindicacin es que an considerando los beneficios de la centralizacin junto a relaciones
de jerarqua y procedimientos institucionalmente sancionados, all donde la rigidez de las reglas
excede lmites apropiados, puede obstruir el funcionamiento burocrtico e involuntariamente
generar lazos de informalidad que lo aceiten, no siendo stos necesariamente de carcter virtuoso.
Por ello, debe evaluarse en cada caso concreto en qu medida operan los constreimientos
institucionales que garanticen una perspectiva estatal de conjunto y en qu medida debe existir
mayor flexibilidad, para adaptar aquella a las particularidades de un entorno determinado.
En consecuencia, si bien al considerarse irrenunciable la potestad de las autoridades
legtimas sobre la burocracia la tendencia a centralizar es preferible, sola no alcanza 20 y tampoco da
cuenta de las complejidades locales. No alcanza puesto que an con una estructura compacta que
haga ms simple la cohesin y transmisin de los lineamientos polticos, sin planificacin
estratgica aquel tipo de estructura quedara tambaleando por carecer de un destino plausible al cual
encaminarse. En consecuencia, la centralizacin como modo de organizacin debe ir acompaada
por la planificacin estratgica como modo de gestin21. Y en el marco de sta, de la gestin por

Ejecutivo -en donde hay una tendencia hacia gabinetes ms compactos- y trata de llegar a todos los rdenes del Estado:
las oficinas de la Administracin Pblica actan ms cercanas a las direcciones polticas...(Cao, 2011).
18
Si bien se puede discutir las caractersticas o grados que algunos autores atribuyen al Estado relacional(Vernis y
Mendoza, 2009), parece menos debatible la superacin de la etapa estadocntrica.
19
Esta idea se refiere slo al Estado nacional, pero toma an ms vigor si se tiene en cuenta que muchas polticas son
realizadas interjurisdiccionalmente, ya sea con provincias o municipios (ver Rey, 2011)
20
No se trata de amontonar mecanismos deslindados unos de otros, como si cada uno solucionara una parte de la
problemtica, sino pensarlos en conjunto. Este sendero es analticamente complejo, puesto que hay que articular
herramientas de gestin con lgicas de funcionamiento diversas. Esto es ms factible hacerlo casusticamente que
desarrollando una teora general de su compatibilidad. En consecuencia, slo para desbrozar el camino conceptual, se
puede avanzar avizorando los beneficios de cada herramienta, que en la prctica deben operarse conjuntamente.
21
Por planificacin estratgica se refiere una direccin general que asocie los propsitos de un pas con los recursos y
dificultades para alcanzarlos, en un horizonte temporal amplio. Para el debate sobre el concepto tradicional y su
resignificacin actual, ver Martnez Nogueira (2010).
objetivos, para abordar la cuestin de la sensibilidad a las particularidades22.
Lo importante de la planificacin estratgica radica en que al poner de manifiesto el modelo
de sociedad deseado (y las directrices para alcanzarlo), coloca las condiciones para cohesionar al
Estado, al informar a todos sus integrantes el sendero a seguir.
La coherencia evita solapamientos o contradicciones al interior del aparato estatal,
morigerando los problemas de accin colectiva. Analticamente las soluciones a esta problemtica
involucran dos dimensiones, no excluyentes entre s: la lgica de funcionamiento ya mencionada
(apelando a cierto grado de jerarqua y las reglas procedimentales) y la forma de gestin
intergubernamental (ver Isuani, 2005).
Los diferentes formatos que adoptan las soluciones asociadas a esta gestin por lo general
necesitan de la voluntad y capacidad de los diferentes actores gubernamentales para llegar a
acuerdos e intercambiar recursos, que armonicen posturas y reduzcan costos de cada uno de ellos.
En tal sentido, la base conceptual radica en la idea de reducir la incertidumbre de cada actor sobre el
comportamiento de los dems. Para ello, la apelacin a la confianza23 es uno de los elementos a
los que comnmente se apuesta, hermanada al logro de cierto grado de conciencia de conjunto.
Como se dijo, en el marco de la planificacin estratgica, la gestin por objetivos facilita
flexibilidad hacia las caractersticas locales. Frente a las crticas al burocratismo, las propuestas
managerialistas solicitan una actitud entrepreneurial de los funcionarios, apuntando a conseguir
objetivos previamente establecidos ms que a seguir los procesos reglamentarios.
Si bien la raz conceptual de estas ideas est estrechamente vinculada a una forma de
coordinacin va mercado (originada en un automatismo descentralizado), si su utilizacin no se
produce como lgica general de gestin, sino como administracin del margen de maniobra de
ciertos organismos, bajo el paraguas de los lineamientos normatizados en un estricto planeamiento
estratgico, su utilidad para una gestin democrtica aumenta notablemente.
Ms an si se la vincula a un registro terico diferente del mercantilista, desde el cual
tambin se escucharon voces a favor del involucramiento activo de los niveles ms bajos de la
administracin y de los ciudadanos, lo cual necesitaba que ambos tuvieran cierta capacidad para
incidir. El ya clsico enfoque de polticas pblicas bottom-up hace hincapi en el burcrata de la
calle, que debe atender situaciones singulares. Sin adoptar todas las implicancias del mencionado
enfoque y leyndolo en clave democratizadora, este hincapi no debe ser confundido con otorgarle
discrecionalidad absoluta, sino ms bien lograr que el ajuste del agente pblico a los lineamientos
que son emanados de la cspide de la organizacin estatal se verifique precisamente porque stos se

22
Si bien centralizacin, planificacin estratgica y gestin por objetivos son conceptos en tensin, la preeminencia de
unas por sobre otras y la conduccin (en la prctica) de un liderazgo fuerte, facilitaran su articulacin.
23
El grado de confianza en el terreno de una administracin pblica posee vnculos con los lazos de confianza que
existen en su sociedad en general y en su sistema poltico en particular, temas que exceden este artculo.
planificaron prestando atencin a las capacidades locales de las organizacin. Para ello no es
necesario dejar de lado el control, sino articularlo con la interaccin con (en especial, transmisin
de informacin desde) la base, para facilitar la adaptacin de las decisiones a las caractersticas
locales conocidas de primera mano por quienes atienden las ventanillas pblicas.
En resumen, la posibilidad de mejorar la sensibilidad de las polticas a las caractersticas
locales que brinda la gestin asociada a los objetivos debe estar estrechamente relacionadas con un
marco general que les de un sentido global, amn de que ste ltimo debe ser construido sin perder
de vista la interaccin con los mbitos administrativos que toman contacto con la ciudadana.

IV. Conclusiones
Luego de un cuarto de siglo de desmantelamiento neoliberal del estado, la estatalidad
argentina est en plena reconstruccin. Esta engloba tanto la tarea poltica de entronizar al estado
como centro decisor de la coordinacin social as como la misin poltico-administrativa de
modificar la estructura y gestin burocrticas, de modo de hacerlas compatibles con la anterior tarea
mencionada y adems tornarlas funcionales al inters general de la sociedad.
Estos cometidos, ya de por s arduos, estn adems complejizados por el contexto social
circundante: dado que la sociedad actual es diferente a la de mitad del siglo pasado, la forma que
debe adquirir la recuperacin de un Estado activo no puede ser exactamente igual a la que existi en
aquel momento. Por ello es que las estructuras y modos de gestin que asuma un nuevo Estado debe
estar en comunin con las caractersticas de una sociedad diversa, dinmica y desigual.
Sin embargo, permanece inmutable una cuestin central para la poltica democrtica: la
conduccin de las polticas pblicas por parte del representante legtimo del pueblo.
Todo Estado democrtico, en tanto asociacin compleja, enfrenta un dilema. Por un lado,
necesita poseer posiciones de liderazgo que puedan generar decisiones en nombre de, y aplicables a,
todos los miembros de la asociacin. Por otro lado, debido a que stos quedan obligados por dichas
decisiones, es necesario la existencia de mecanismos que los protejan contra decisiones arbitrarias.
Esta doble cara de la moneda puede sintetizarse en trminos estatales, en un Estado potente y a la
vez un Estado controlado.
La vigencia en Argentina de la democracia representativa, con divisin de poderes respetada
desde hace casi tres dcadas, si bien no desmerece los intentos por elevar la calidad de los
reaseguros antiautoritarios, torna la mirada hacia la efectividad del poder poltico, sobre todo en un
entorno de concentracin del poder econmico.
En consecuencia, la principal preocupacin de una perspectiva democratizadora sobre la
estructura y modo de gestin estatal no es la limitacin del poder ejecutivo, sino la garanta de que
el dominio sobre la elaboracin e implementacin de polticas pblicas va a ser ejercida por aquel.
 La conjuncin de este imperativo democrtico con el entendimiento de que el Estado debe
operar en conjunto con su sociedad arroja la necesidad de una estructura burocrtica y modos de
gestin de la misma ms compactos y dctiles a la vez, situacin difcil de alcanzar utilizando slo
los parmetros de organizacin burocrticos o slo los parmetros de organizacin postburocrticos.
Esta aseveracin conlleva la imposibilidad de prescribir una receta general y la exigencia de
utilizar diversos tipos de formatos administrativos, segn cada caso concreto, optimizando las
caractersticas de cada uno que mejor resuelvan dichas situaciones. Esto no significa que este
enfoque situado gire en el vaco. Si bien necesita de la evaluacin del caso a caso para determinar
la conjuncin de mecanismos y solo permite describir propuestas generales, est orientado por
lineamientos polticos que pretenden organizar al aparato administrativo para que sea funcional a un
Estado activo, capacitado para motorizar un proyecto poltico de desarrollo e inclusin social.

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