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Coronelismo: O sacrifcio da autonomia municipal

Rommel Madeiro de Macedo Carneiro

Advogado da Unio e Mestrando em Direito e Polticas Pblicas pelo Centro Universitrio de
Braslia (UNICEUB)

Sumrio: 1 Intrito - 2 A carncia de autonomia municipal no coronelismo - 3 O princpio da

soberania do povo - 4 O sacrifcio da autonomia municipal e a afronta ao princpio da
soberania do povo - 5 Concluso - Notas explicativas - referncias bibliogrficas

1 Intrito

No presente artigo, ser analisada uma caracterstica central do coronelismo, qual seja, o
sacrifcio da autonomia municipal, consoante descrito por Victor Nunes Leal em sua obra
Coronelismo, enxada e voto: o municpio e o regime representativo no Brasil.(1) Tal
anlise ser feita luz de um princpio basilar da democracia nos Estados Unidos da
Amrica, conforme explicitado por Tocqueville(2): o princpio da soberania do povo, nos
termos em que este efetivado nas comunas. Para isso, seguir-se-o trs etapas: a) breve
exposio introdutria das idias de Victor Nunes Leal acerca do coronelismo, focando-lhe
uma caracterstica que especialmente nos interessa neste trabalho: o sacrifcio da autonomia
municipal; b) algumas consideraes acerca do princpio da soberania do povo, nos termos
em que este efetivado nas comunas dos Estados Unidos da Amrica, conforme
explanao de Tocqueville; c) anlise (a partir das consideraes realizadas nas fases
antecedentes deste trabalho) do sacrifcio da autonomia municipal no coronelismo luz do
princpio da soberania popular, nos moldes em que este efetivado nas comunas dos
Estados Unidos da Amrica.

2 A carncia de autonomia municipal no coronelismo

Em sua obra acima referida, escrita na dcada de 1940, Victor Nunes Leal tece
consideraes acerca da estrutura e do processo do coronelismo, definido pelo autor como,
sobretudo, um compromisso, uma troca de proveitos entre o poder pblico,
progressivamente fortalecido, e a decadente influncia social dos chefes locais,
notadamente senhores de terras(3) (LEAL, 1997, p. 40). A enorme concentrao fundiria,
num cenrio em que a maioria da populao rural vive numa situao de misria, conduziu a
que as eleies fossem marcadas pelos votos de cabresto (LEAL, 1997, p. 47-56), a que as
relaes polticas fossem calcadas no paternalismo e no mandonismo (perseguio aos
adversrios), a que a administrao dos municpios se caracterizasse pelo filhotismo -
distribuio de cargos pblicos entre os agregados polticos, bem como a utilizao do
dinheiro, dos bens e dos servios do governo nas batalhas eleitorais (LEAL, 1997, p. 60-61).
Neste cenrio, as relaes polticas so calcadas na fraqueza desamparada e desiludida
dos seres quase subumanos que arrastam a existncia no trato de suas propriedades
(LEAL, 1997, p. 78).

A presente anlise ser enfocada nas consideraes feitas por Victor Nunes Leal acerca de
uma das bases do coronelismo, qual seja: o sacrifcio da autonomia municipal. Em
retrospectiva histrica (feita no segundo captulo da referenciada obra), observa Leal que, no
incio da colonizao brasileira, o Estado portugus no contava com uma grande
ascendncia sobre a vida da colnia, havendo uma enorme concentrao de poder nas
mos de uma elite fundiria controladora das Cmaras Municipais(4). Tal cenrio veio a
sofrer sensveis mudanas a partir da segunda metade do sculo XVII, aps o fim da Unio
Ibrica e da invaso holandesa ao Brasil, bem como com o incio da minerao. A Coroa
portuguesa passou ento a exercer um maior controle sobre a colnia brasileira, o que se
acentuaria com a vinda da famlia real para o Brasil, no incio do sculo XIX, quando ento

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se observou uma maior centralizao poltica e administrativa. Tal centralizao ganharia
ainda mais fora aps a independncia e a constitucionalizao do Pas, quando o poder
estatal vai progressivamente se sobrepondo ao poder privado.

A Lei de Organizao Municipal, de 1 de outubro de 1828, e o Ato Adicional de 1834 foram

instrumentos normativos que acabaram por reduzir a autonomia municipal. Isto ocorreu,
conforme observa Leal, com o propsito de fortalecer as provncias perante o Governo
Geral. Com efeito, a concesso de maior autonomia aos municpios certamente no
concorreria para esse resultado, porque poderia pr em risco a homogeneidade da situao
dominante na provncia (LEAL, 1997, p. 96). Tal situao no sofreria mudanas
substanciais sob a gide das Constituies de 1891(5), de 1934(6) e de 1937(7). J a
Constituio de 1946, malgrado tenha garantido maior autonomia municipal(8), continha
algumas normas (como, por exemplo, as que vinculavam a aplicao de parcela da receita
municipal a alguns fins previamente definidos pela Constituio Federal) que, na opinio de
Leal (1997, p. 117), poderiam, no futuro, restaurar, em grande parte, o sistema imperial da
tutela.

justamente com base na carncia de autonomia dos municpios (dependentes

economicamente dos Estados) que se desenvolveu o coronelismo. Neste, observa-se uma
dependncia do poder poltico local em relao ao governo estadual, possuindo os
municpios uma autonomia apenas extralegal, concedida pelo governo estadual conforme o
apoio poltico recebido. Neste quadro, o governo municipal eleito no com base numa
seleo espontnea do eleitorado, mas sim com fulcro em sua capacidade de angariar as
benesses do governo estadual (9). Conclui, portanto, Leal (1997, p. 126) que, sem dvida, o
nosso federalismo se tem desenvolvido custa do municipalismo, num cenrio de
inconscincia do eleitorado rural e de predomnio da estrutura agrria no Pas.

3 O princpio da soberania do povo

Traado este intrito, cumpre tecer algumas consideraes acerca de um princpio basilar da
democracia estadunidense, conforme explicitado por Tocqueville: o princpio da soberania do
povo, nos termos em que este efetivado nas comunas. Segundo Tocquevillle (2005, p. 47),
vrios dos princpios gerais que norteiam as Constituies modernas, j se encontravam, no
sculo XVII, nas leis da Nova Inglaterra, inserindo-se, dentre estes princpios, o da
interveno do povo nas coisas pblicas(10). Tal princpio, antes de se expressar no plano
nacional, iniciou-se na vida das prprias comunas. Deste modo, na Amrica podemos dizer
que a comuna foi organizada antes do condado, o condado antes do Estado e o Estado
antes da Unio (TOCQUEVILLE, 2005, p. 48). Com a revoluo americana, o dogma da
soberania do povo saiu da comuna e apoderou-se do governo; todas as classes se
comprometeram por sua causa; combateu-se e triunfou-se em seu nome; ele se tornou a lei
das leis (TOCQUEVILLE, 2005, p. 66). A origem a democracia estadunidense identificada,
dentre outros fatores, justamente nesta prtica de um ideal republicano que antecedeu a
prpria federao. Foi a comuna, assim, com a sua vida poltica democrtica e republicana,
uma base para o desenvolvimento do princpio da soberania do povo.

Para que a soberania do povo pudesse brotar e se desenvolver nos Estados Unidos, foi
necessrio, destarte, que existisse uma igualdade de condies entre os indivduos. De fato,
l os homens se mostram mais iguais por sua fortuna e por sua inteligncia, ou, em outras
palavras, mais igualmente fortes do que so em qualquer outro pas do mundo e do que
foram em qualquer outro sculo de que a histria conserve a lembrana (TOCQUEVILE,
2005, p. 62). Como bem expressa Franois Furet, a igualdade de condies qual se refere
Tocqueville no deve ser entendida num sentido material, mas sim como um princpio
constitutivo da ordem social democrtica, por oposio ao mundo aristocrtico: uma norma,
e no uma constatao (TOCQUEVILE, 2005, p. XXXVII).

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4 O sacrifcio da autonomia municipal e a afronta ao princpio da soberania do povo

Feitas estas consideraes, chega-se derradeira parte deste artigo, na qual se analisar o
sacrifcio da autonomia municipal no coronelismo (consoante a viso de Victor Nunes Leal)
luz do princpio da soberania popular (nos moldes em que este efetivado nas comunas dos
Estados Unidos da Amrica, conforme explanao de Tocqueville). Neste sentido, cumpre
inicialmente observar o quanto a realidade coronelista destoa da efetivao do princpio da
soberania popular nas comunas estadunidenses. Duas diferenas parecem bastante claras:
a) enquanto no coronelismo os municpios tm sua autonomia sacrificada, na democracia
norte-americana as comunas possuem liberdade, sendo palcos onde verdadeiramente se
exerce a soberania popular; b) subjacente a esta primeira diferena, deve-se observar que,
enquanto a origem da democracia estadunidense reside numa certa igualdade entre os
indivduos (que tm mais ou menos a mesma quantidade de noes em matria de religio,
histria, cincias, economia poltica, legislao, governo TOCQUEVILLE, 2005, p. 62), no
Brasil, historicamente, sempre se observou uma excessiva concentrao fundiria, da qual
deriva uma enorme misria no campo e aquilo que Leal (1997, p. 125) claramente designa
como inconscincia do eleitorado rural.

A busca pela unidade nacional - como bem demonstra Leal - foi uma causa encontrada
pelos historiadores para a restrio da autonomia dos municpios brasileiros(11). Deste
modo, gerou-se, no Brasil, uma situao de enorme dependncia dos municpios em relao
aos Estados (ou provncias, no perodo imperial), com o viso de se garantir o apoio das elites
locais ao poder central. Tal situao se revela oposta realidade norte-americana retratada
por Tocqueville, de modo que podemos fazer nossas as palavras deste autor, no sentido de
que: entre ns, o governo central empresta seus agentes comuna; na Amrica, a comuna
empresta seus funcionrios ao governo. Esse simples fato permite compreender em que
grau as duas sociedades diferem (TOCQUEVILLE, 2005, p. 77). Deste modo, pode-se dizer
que Leal observa na realidade brasileira embora num contexto diverso o mesmo receio
que Tocqueville encontra nos europeus, os quais tornando a comuna forte e independente,
temem dividir a potncia social e expor o Estado anarquia (TOCQUEVILLE, 2005, p. 78).

Portanto, observando a realidade coronelista, constata-se, luz das idias de Tocqueville,

que a excessiva centralizao do poder - custa da autonomia municipal - no permite falar
num exerccio da soberania popular nos moldes existentes no desenvolvimento da
democracia norte-americana. Com efeito, para Tocqueville, a liberdade comunal
indissocivel do exerccio da soberania do povo. Essa liberdade se encontra to presente
nos costumes, que o referido autor chega a afirmar que sem as instituies comunais uma
nao pode se dotar de um governo livre, mas no de um esprito de liberdade
(TOCQUEVILLE, 2005, p. 71)(12). Como bem expressa Clia Galvo Quirino (1996, p. 156-
158), Tocqueville defende, como sustentculos da liberdade, a ao poltica dos cidados e
sua participao nos negcios pblicos, opondo-se centralizao do poder do Estado e
pregando, em vez disso, uma descentralizao no exerccio deste poder. Assim,
parafraseando Mill (2000, p. 171), pode-se dizer que a liberdade comunal impede que o
Estado torne os homens anes, a fim de que possam ser nas suas mos instrumentos mais
dceis de seus projetos (mesmo para propsitos benficos).(13)

5 Concluso

Observando o coronelismo retratado por Leal, cumpre, finalmente, indagar: como se falar em
soberania do povo numa realidade em que no se enxerga uma verdadeira autonomia
municipal? Seguindo as idias de Tocqueville (2005, p. 78), pode-se responder que, sem a
fora e a independncia das comunas, nelas no encontraremos mais que administrados, e
no cidados. Portanto - luz do que expe Tocqueville(14) - cabvel se mostra a
constatao de Leal (1997, p. 73), para quem o coronelismo se caracteriza por uma
autntica mistificao do regime representativo.

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Notas explicativas

(1) A presente anlise ter por base, especialmente, os captulos primeiro e segundo da referida obra.

(2) Ser utilizada, como referencial, a obra: TOCQUEVILLE, Alexis de. A democracia na Amrica:
leis e costumes de certas leis e certos costumes polticos que foram naturalmente sugeridos
aos americanos por seu estado social democrtico. Trad. Eduardo Brando. 2. ed. So Paulo:
Martins Fontes, 2005.

(3) Trata-se de um sistema de reciprocidade: de um lado, os chefes municipais e os coronis, que

conduzem magotes de eleitores como quem toca tropa de burros; de outro lado, a situao poltica
dominante no Estado, que dispe do errio, dos empregos, dos favores e da fora policial , que
possui, em suma, o cofre das graas e o poder da desgraa (LEAL, 1997, p. 63-64). O coronelismo
se caracteriza por uma tica especial: os compromissos no so assumidos base de princpios
polticos, mas em torno de coisas concretas que prevalecem para uma ou para poucas eleies
prximas (LEAL, 1997, p. 62).

(4) Conforme observa Leal (1997, p. 86), o fator bsico dessa situao era o isolamento em que
viviam os senhores rurais, livres, portanto, de um elemento efetivo de contraste de sua autoridade.

(5) Esta Constituio dispunha, em seu art. 68, que a autonomia municipal estava referida noo de
peculiar interesse dos municpios. Contudo, como o texto constitucional no definia no que consistia
esse peculiar interesse, os municpios tiveram sua autonomia bastante reduzida pelas Constituies
estaduais.

(6) Segundo Leal, esta Constituio se revelava contraditria, pois ao mesmo tempo em que
procurava, por um lado, garantir melhor a autonomia municipal, por outro, conscientemente ou no,
permitia aos Estados, atravs dos departamentos de municipalidades, exercer tutela administrativa e
poltica sobre as comunas (LEAL, 1997, p. 112).

(7) Na opinio de Leal, esta Constituio anulou a autonomia municipal, na medida em que manteve
os departamentos de municipalidades, reduziu a receita municipal e aboliu a eletividade dos prefeitos.

(8) Tal Constituio previa a eletividade dos prefeitos e vereadores, bem como a administrao
prpria dos municpios, no que concerne ao seu peculiar interesse (este definido pela Constituio).

(9) A dependncia econmica dos municpios em relao ao governo federal tambm comentada
em: SOUSA, Joo Morais de. Coronelismo em Malta: prticas utilizadas para o controle do poder
local - 1953-1992. Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica). Universidade Federal de Pernambuco,
Recife.

(10) Tambm Mill (2000, p. 170), em sua pregao liberal, observa a interveno do povo norte-
americano nas coisas pblicas, ao afirmar que deixem-nos sem governo, e todo grupo de americanos
ser capaz de improvisar um, e de conduzir uma questo pblica qualquer com um grau suficiente de
inteligncia, de ordem e de deciso.

(11) A necessidade de restringir a autonomia municipal, j no perodo imperial, bem demonstrada

por Leal (1997, p. 96): O que parece, entretanto, mais plausvel que s foras polticas liberais
daquela poca o que interessava era fortalecer as provncias perante o Governo Geral. A concesso
de maior autonomia aos municpios certamente no concorreria para esse resultado, porque poderia
pr em risco a homogeneidade da situao dominante na provncia.

(12) Segundo Tocqueville, o esprito de liberdade, juntamente com o esprito de religio, so dois
elementos dos quais deriva a civilizao norte-americana. Com efeito, a religio v na liberdade civil
um nobre exerccio das faculdades do homem; no mundo poltico, um campo entregue pelo Criador
aos esforos da inteligncia. J a liberdade considera a religio como a salvaguarda dos costumes;
os costumes como a salvaguarda das leis e penhor de sua prpria durao (TOCQUEVILLE, 2005, p.
52). A se mostra a concepo protestante da qual fala Weber (1999, p. 54): ... o cumprimento das
tarefas do sculo sob quaisquer circunstncias o nico caminho para satisfazer a Deus, que ele,

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somente ele, est dentro da vontade de Deus, e que, pos isso, qualquer vocao lcita tem o mesmo
valor perante os olhos de Deus.

(13) No temos aqui a pretenso traar um paralelo entre a noo de liberdade em Mill e em
Tocqueville. Fizemos meno a Mill tendo em vista que Tocqueville, ao introduzir suas consideraes
acerca da liberdade comunal, nos aponta que esta influenciada pela doutrina segundo a qual o
indivduo o melhor e nico juiz de seu interesse particular e que a sociedade s tem o direito de
dirigir seus atos quando se sente lesada por um feito dele ou quando precisa reclamar seu concurso.
Acerca da noo de liberdade em Mill, encontramos importantes consideraes na obra de Isaiah
Berlin (2002, p. 233-245).

(14) Conforme observa Tocqueville (2005, p. 68), o povo reina sobre o mundo poltico americano
como Deus sobre o universo. Ele a causa e o fim de todas as coisas. Tudo dele e tudo nele se
absorve

Referncias Bibliogrficas

BERLIN, Isaiah. Estudos sobre a humanidade: uma antologia de ensaios. Trad. Rosaura
Eichenberg. So Paulo: Companhia das Letras, 2002.

LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o municpio e o regime representativo no

Brasil. 3. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1997.

MILL, John Stuart. A liberdade: utilitarismo. Trad. Eunice Ostrensky. So Paulo: Martins
Fontes, 2000.

QUIRINO, Clia Galvo. Tocqueville: sobre a liberdade e a igualdade. In: WEFORT,

Francisco C. (organizador). Os clssicos da poltica. 6. ed. So Paulo: tica, 1996. Vol. II. p.
151-160.

SOUSA, Joo Morais de. Coronelismo em Malta: prticas utilizadas para o controle do poder
local - 1953-1992. Dissertao. (Mestrado em Cincia Poltica). Universidade Federal de
Pernambuco, Recife.

TOCQUEVILLE, Alexis de. A democracia na Amrica: leis e costumes de certas leis e certos
costumes polticos que foram naturalmente sugeridos aos americanos por seu estado social
democrtico. Trad. Eduardo Brando. 2. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2005.

WEBER, Marx. A tica protestante e o esprito do capitalismo. Trad. Irene de Q. F.

Szmrecsnyi. 13. ed. So Paulo: Pioneira, 1999

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Artigo recebido em 30/04/2006 e aceito para publicao em

31/05/2006

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