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Resumen Informativo

CONVEAGRO sobre exoneraciones Andinas:

CANDADOS A LA LEY PARA EVITAR FALSOS BENEFICIARIOS

Un anlisis realizado por el Equipo Tcnico de CEPES y CONVEAGRO de la Ley

29482 que, va exoneraciones tributarias, promueve el desarrollo agroindustrial en las
zonas altoandinas, seala que es un gesto poltico del gobierno que visibiliza una
situacin de abandono que caracteriza a gran parte de la sierra del pas.

A pesar de advertir los riesgos del impacto de la norma que beneficiara indirectamente
a otros actores (comerciantes y testaferros) y no precisamente a los productores
agropecuarios, el anlisis sostiene que aquellas empresas incentivadas por las
exoneraciones, dejarn de ser informales y podran acceder al crdito pblico y privado;
el Estado recaudara mayores tributos a travs del IGV y tambin se beneficiaran los
trabajadores porque las empresas estaran permanentemente monitoreadas por las
instituciones a fin de velar por el cumplimiento de las normas laborales.

El estudio observa con preocupacin que en una zona de poca o escasa recaudacin se
promueva las exoneraciones Qu se va exonerar, si no se paga nada?. Tambin seala
que no slo se debe incentivar la agroindustria, sino generar los mecanismos que hagan
viable esa actividad; es decir, priorizar la infraestructura necesaria en carreteras,
electricidad, agua y otras condiciones que generen pequeas y medianas inversiones. No
se debe pensar que solo las grandes inversiones necesitan infraestructura.

Igualmente observa que al determinar a los beneficiaros en las condiciones de ubicacin

geogrfica y no en los niveles de pobreza existentes, se est excluyendo a grandes
sectores que muy bien podran encajar con los alcances de la norma. Tambin al
marginar a las capitales de departamento de los beneficios, se est discriminando a un
importante sector de pobres.

Para enfrentar a los cuestionamientos a la creacin de exoneraciones, que podran

generar perforaciones al fisco y otorgar beneficios a quienes no lo merecen, sugiere
que se debe imponer candados en la Ley, para un riguroso seguimiento institucional y
tcnico.

El estudio seala que si el inters del gobierno es promover la asociatividad para lograr
la competitividad en el agro, es hora de tomar atencin al Proyecto de Ley N 1881-
2007-CR, Ley que establece el Rgimen de Beneficios e Incentivos Tributarios para la
Asociatividad y Formalizacin del Productor Agrario REPA, propuesta por los propios
gremios de productores agrarios desde CONVEAGRO y que, precisamente, promueve
la asociatividad y la formalizacin en un sector ampliamente informal y de escasa
participacin en el aporte fiscal.

Lima, 28 enero 2010.

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ANLISIS DE LA LEY DE PROMOCIN PARA EL DESARROLLO DE

ACTIVIDADES PRODUCTIVAS EN ZONAS ALTOANDINAS
(ENFOQUE ECONMICO)

Equipo Tcnico
CEPES-CONVEAGRO
Enero 2010

La Ley N 29482

El 19 de diciembre del 2009, se public en el Diario Oficial El Peruano la Ley N 29482 Ley
de Promocin para el desarrollo de actividades productivas en zonas altoandinas.

En el Artculo 1 se define como objeto de la Ley: Promover y fomentar el desarrollo de

actividades productivas y de servicios, que generen valor agregado y uso de mano de obra en
zonas altoandinas, para aliviar la pobreza.

Para ello, en el Artculo 2 se establecen los alcances de la presente Ley: las personas naturales,
micro y pequeas empresas, cooperativas, empresas comunales y multicomunales que tengan su
domicilio fiscal, centro de operaciones y centro de produccin en las zonas geogrficas andinas
ubicadas a partir de los 2,500 msnm y las empresas en general que cumpliendo con los
requisitos de localizacin antes sealados, se instalen a partir de los 3,200 msnm y se dediquen
a alguna de las siguientes actividades: piscicultura, acuicultura, procesamiento de carnes en
general, plantaciones forestales con fines comerciales o industriales, produccin lctea, crianza
y explotacin de fibra de camlidos sudamericanos y lana de bovinos, agroindustria, artesana y
textiles. Estn excluidas de los alcances de esta Ley las capitales de departamento.

Las personas naturales o jurdicas comprendidas en los alcances de la presente Ley gozan de las
exoneraciones siguientes (ver Artculo 3 de la Ley):
a) Impuesto a la Renta correspondiente a rentas de tercera categora.
b) Tasas Arancelarias a las importaciones de bienes de capital con fines de uso productivo.
c) Impuesto General a las Ventas a las importaciones de bienes de capital con fines de uso
productivo.
Asimismo, se establece que los bienes de capital adquiridos al amparo del presente artculo no
pueden ser transferidos bajo ningn ttulo, por el plazo de cinco (5) aos.

Puntos en contra:

1) El mismo presidente de la Repblica, Dr. Alan Garca ha reconocido que los ingresos
tributarios en esa zona son nulos, lo que significa que la mayor parte de las personas
naturales y empresas son informales, es decir no pagan ni el impuesto a la renta ni el IGV.
Por tanto, considerando que la fiscalizacin tributaria en esta zona es inexistente, en otras
palabras, no hay presencia de la SUNAT en este lugar, qu incentivos tendran las personas
naturales o empresas comprendidas en los alcances de la presente Ley para ser formales?,
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recurdese que la Ley solo exonera del Impuesto a la Renta ms no del IGV, impuesto de alta
importancia tambin. En suma, para la mayora de las empresas y personas naturales en la
zona, les convendra seguir siendo informales mientras la fiscalizacin tributaria siga siendo
como es, nula. Por tanto, el fortalecimiento de la entidad encarga de efectuar la fiscalizacin
tributaria es un requisito previo para que la presente Ley sea viable y efectiva.

2) La Ministra de Economa y Finanzas, Mercedes Araos, reconoce que es bien difcil que
vaya haber grandes inversiones, porque en esos lugares no hay carreteras todava, no hay
electricidad, no hay agua, entonces no son las condiciones ptimas para hacer una gran
inversin, son condiciones para inversiones pequeas. Ante tal comentario, la pregunta
inmediata es ser suficiente que con la Ley solamente y no con inversiones en carreteras,
electricidad, agua, entre otras condiciones mnimas, se generen pequeas inversiones? En la
misma lnea, por qu pensar que las condiciones ptimas son solo necesarias para la gran
inversin ms no para la pequea? Sin duda, el cumplimiento de las condiciones mnimas es
requisito indispensable para que no solo ingrese sino sobre todo, prospere cualquier tipo de
inversin, sea grande o pequea.

3) La Ley no utiliza un buen criterio para definir las zonas rurales pobres del pas. Para muchos,
delimitar tales zonas en funcin de su ubicacin segn niveles de altitud es inexacto, por lo
que genera exclusiones posiblemente importantes. As, no existe diferencia estadstica
significativa entre los niveles de pobreza en zonas con un nivel de 2,400 o 2,500 msnm, por
ejemplo. Por tanto, es necesario redefinir qu zonas son rurales y consideradas pobres, de
manera que se establezcan los alcances de la norma sin exclusin y poca exactitud.

4) Para otros, si bien las exoneraciones por aplicar no ocasionaran una perforacin al fisco,
debido a que la recaudacin tributaria en esta zona es mnima, el mensaje de crear
exoneraciones no es bueno, ms an en un contexto donde el pas recin ha salido de la
recesin con una recaudacin debilitada.

5) Ante la ausencia de candados en la Ley, existe el riesgo de beneficiar a grupos para los
cuales no est dirigida la norma. Por ejemplo, una empresa utilizando testaferros podra
declarar su domicilio fiscal sobre los 2,500 msnm y gozar de los beneficios tributarios que se
otorgan. En tal sentido, no solo se tratara de colocar candados para evitar la inclusin de los
vivazos, sino tambin generar mecanismos para controlar o fiscalizar a las personas
naturales y/o empresas que infrinjan la Ley, proceso que sera costoso y poco viable sobre
todo en las zonas donde el Estado no tiene participacin a travs de ninguna de sus
instituciones.

6) La Ley tras excluir de las exoneraciones a las capitales de departamentos estara

discriminando a un grupo importante de pobres que vive en esta zona. En ese sentido, es
necesario evaluar los efectos distorsionadores que podra generar la Ley. Por ejemplo,
algunas empresas podran migrar a las zonas sobre los 3,500 msnm con el propsito de
aprovechar la Ley, sin que ello implique necesariamente mayores ventajas empresariales
para ellos, considerando que las capitales departamentales ofrecen por lo menos, en algunos
casos, mnimas condiciones de infraestructura y conectividad con el mercado. Por tanto, si el
objetivo de la Ley es fomentar el desarrollo del valor agregado a travs de la transformacin
industrial, manufacturera o artesanal, tendra que fomentarse en las zonas donde existan
posibilidades, por lo menos mnimas, de aglomeracin industrial entre los valles andinos.
Dadas dichas potencialidades concretas que tendran ciertas zonas rurales para ofrecer las
condiciones mnimas, resultara necesario determinar cules son dichas zonas de manera que
no sean excluidas en el mbito de aplicacin de la Ley.

7) Por otro lado, las exoneraciones de las Tasas Arancelarias a las importaciones de bienes de
capital con fines de uso productivo, as como el Impuesto General a las Ventas a las
importaciones del mismo tipo de bienes, son medidas que permitiran a las empresas, del
mbito de aplicacin de la Ley, adquirir bienes de capital a un costo mucho menor, sin
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embargo, es importante preguntarse qu empresas son las que tienen capacidad para
importar directamente?, as como identificar las condiciones comerciales con que estas
importadoras operan. Lo anterior pone en evidencia un tema crtico en la presente Ley; las
empresas beneficiarias gozaran de las exoneraciones antes mencionadas o quines seran
los realmente favorecidos? En tal sentido, resultara importante determinar los mecanismos
necesarios para que los beneficios que brinda la presente Ley se focalicen en los grupos
objetivos establecidos.

8) En este Gobierno se ha publicado una serie de normas cuyo propsito ha estado focalizado
en generar mecanismos para fomentar la competitividad en las empresas ubicadas en la
sierra, sin embargo, no pareciera existir una interconexin o articulacin en gran parte de las
normas que integran el paquete; como muestra de ello, se observa por ejemplo, que las
normas definen diferentes alcances (ver Cuadro N 1), adems de que si bien el espritu de la
norma est dirigido a los beneficiarios productores rurales, ello no significa que en la
prctica este grupo sean los beneficiarios, recordemos, por ejemplo, los beneficiarios de la
Ley N 29482, son solo aquellos productores ya instalados sobre los 2,500 msnm y que
hacen inversiones por encima de los 3,500 msnm.

Cuadro N 1

Beneficiario Beneficio Limitacin Rubro/producto Gestin Alcance Vigencia

Beneficiado
D.L Pequeo Productor Asociatividad Ninguna Todos MINAG Nacional Indefinida
1020 Agrario Respaldo de crdito Gobierno Regional
EAA Financiamiento AGROBANCO
D.L. OPA Asociatividad Apoyo estatal Todos MINAG Nacional 2013
1077 Gestin vigente en el
Adopcin tecnologa mismo rubro
Apoyo de titulacin
Ley Personas naturales, Tributario Ninguna Todos, salvo SUNAT Nacional, 2021
27360 jurdicas (exoneraciones, industria forestal, salvo las
Agroindustrias reducciones, trigo, tabaco, provincias de
recupero) semillas oleaginosas, Lima y
aceites y cerveza Callao
Ley Personas naturales Tributario Ninguna Los priorizados por SUNAT Zonas 2019
29482 Empresas (exoneraciones) la norma. altoandinas,
Asociaciones salvo
capitales de
departamento
Ley Organizacin de Cofinanciamiento Ninguna Todos MINAG Nacional Indefinida
28846 pequeo y mediano
productor
Ley Productores Asistencia tcnica Ninguna Todos Presidente ejecutivo Sierra Indefinida
28890 Industrias
D.S. Hogar Rural Implantacin de Ninguna Ncleo ejecutor Nacional Indefinida
004 tecnologa

EAA: Entidad Asociativa Agraria

OPA: Organizacin de Productores Agrarios
Pequeo Productor Agrario: Aquel cuyas ventas brutas anuales no supera las 100 UIT.
Entidades Asociativas Agrarias: organizacin de productores agrarios conformada: (i) por dos (02) o ms productores agrarios que
desarrollan actividad agraria o pecuaria en veinte (20) o ms hectreas de tierras; o, (ii) por diez (10) o ms productores agrarios,
independientemente de la extensin de las tierras en las que desarrollen dichas actividades.
Organizacin de Productores Agrarios (OPA): conformada por medianos y pequeos productores agrarios. La definicin de estos
grupos se obtiene por oposicin a la categora de "grandes" productores:
En costa, para que un productor sea grande debe poseer 20 ms hectreas bajo riego.
En sierra, un productor grande debe poseer 65 ms hectreas y/o poseer por lo menos 80 unidades de ganado vacuno.
En selva alta, un productor grande debe poseer 50 ms hectreas y/o poseer por lo menos 100 unidades de ganado
vacuno.
En selva baja, un productor grande debe poseer 115 ms hectreas y/o poseer por lo menos 60 unidades de ganado
vacuno
Organizacin de pequeos y medianos productores agrarios: Definida de idntico modo que las OPA.

Puntos a favor:

1) Sin duda, una de las mejores virtudes de la presente Ley ha sido el colocar como tema crtico
de atencin en la agenda pblica, los graves problemas sociales que aquejan a las zonas
altoandinas y con ello, fomentar la discusin sobre el planteamiento de alternativas concretas
que generen desarrollo en estas zonas.
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2) Esta Ley forma parte de un paquete de normas que, con idntico propsito, pretenden
generar mecanismos para fomentar la competitividad en las empresas ubicadas en la sierra.
Por tanto, demuestra una seria preocupacin poltica por atender a este sector histricamente
desatendido por el Estado y con grandes brechas sociales expresadas en los altos niveles de
pobreza y desigualdad.

3) La dbil presencia de instituciones pblicas, as como el consiguiente alto grado de

informalidad que impera en esta zona ha sido uno de los principales temas que ha empezado
a discutirse a propsito de la Ley N 29482. Por tanto, se trata no solo de identificar los
principales problemas que aquejan a las zonas rurales, sino, sobre todo, plantearse
alternativas de solucin para los mismos, de manera que se formulen estrategias slidas para
el logro del objetivo principal trazado.

4) La Ley promueve la exoneracin del Impuesto a la Renta ms no del IGV, por lo que
aquellas empresas incentivadas por la exoneracin del primer impuesto mencionado, adems
de los otros beneficios que alberga la Ley, dejarn de ser informales y con ello ganaran
todos. Por un lado, las empresas podran acceder al crdito, tanto pblico como privado;
mientras que el Estado recaudara mayores tributos a travs del cobro del IGV. Finalmente,
tambin se beneficiaran los trabajadores porque las empresas estaran permanentemente
monitoreadas por las instituciones laborales pblicas a fin de velar por el cumplimiento de
las normas laborales.

5) A raz de la presente Ley, algunos empresarios (Ricardo Briceo, presidente de la Confiep)

han mostrado inters por evaluar alternativas de inversin en las zonas altoandinas: Las
cmaras de comercio, junto con los alcaldes provinciales, deben trabajar juntos para llevar a
los empresarios a las zonas altas y ver posibilidades de inversin. Ello es una muestra de
que, por lo menos, se ha fomentado un inters por evaluar alternativas de inversin en esta
zona.

Comentarios finales

Tal como se observ en el Cuadro N 1, se han creado una serie de normas cuyo espritu est
dirigido a los beneficiarios productores rurales, sin embargo, en la prctica estos mismos grupos
no necesariamente resultan ser los beneficiarios, debido a diferentes factores (restricciones
econmicas, legales, sociales, culturales etc.). Por tanto, determinar la viabilidad, es decir el
cumplimiento de la Ley, as como la efectividad de la misma, resultan ser necesarios para
verificar si las buenas intenciones escritas en el papel se han traducido en acciones prcticas.
Para ello, sistematizar la metodologa, as como la definicin de las instituciones responsables
para la evaluacin de impacto de las normas, son procesos claves que deberan estar definidos
desde la formulacin de las Leyes.

Adems, es necesaria la revisin de las normas vigentes en materia tributaria, de promocin y

exoneraciones especialmente, para medir el real impacto de este tipo de medidas y sealar si las
ventajas llegan a los directos y verdaderos beneficiarios.

Si se trata de promover la asociatividad, como requisito indispensable para lograr la

competitividad y rentabilidad en el agro, no solo en la sierra, es hora de tomar atencin al
Proyecto de Ley N 1881-2007-CR, Ley que establece el Rgimen de Beneficios e Incentivos
Tributarios para la Asociatividad y Formalizacin del Productor Agrario REPA, propuesta por
los propios gremios de productores agrarios desde CONVEAGRO y que precisamente busca
promover la asociatividad y la formalizacin en un sector ampliamente informal y de escasa
participacin en el aporte fiscal.

Lima, enero 2010.