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UNIVERSIDADE ESTADUAL DA PARABA

CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE SERVIO SOCIAL
CURSO DE GRADUAO EM SERVIO SOCIAL CAMPUS I

ELIZA CARLA ALEIXO DE ARAJO QUEIROZ

PROGRAMA BOLSA FAMLIA: CRTICAS E

PERSPECTIVAS

Campina Grande - PB
Dezembro/2011
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ELIZA CARLA ALEIXO DE ARAJO QUEIROZ

PROGRAMA BOLSA FAMLIA: CRTICAS E

PERSPECTIVAS

Trabalho de Concluso de Curso

apresentado ao Curso de Graduao em
Servio Social da Universidade
Estadual da Paraba, em cumprimento
exigncia para obteno do grau de
Bacharel em Servio Social.

Orientadora
Prof. Dra. Moema Amlia Serpa Lopes de Souza

Campina Grande PB
DEZEMBRO/2011
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Ficha Catalogrfica elaborada pela Biblioteca Setorial Luiza Erundina Servio Social UEPB

Q3p Queiroz, Eliza Carla Aleixo de Arajo.

Programa Bolsa Famlia [manuscrito]: crticas e
perspectivas / Eliza Carla Aleixo de Arajo Queiroz. 2011.
30 f. : il. color.

Trabalho de Concluso de Curso (Graduao em Servio

Social) Universidade Estadual da Paraba, Centro de
Cincias Sociais Aplicadas, 2011.

Orientao: Profa. Ma. Moema Amlia Serpa Lopes de

Souza, Departamento de Servio Social.

1. Poltica Social. 2. Programa de Transferncia de

Renda. 3. Bolsa Famlia. 4. Servio Social. I. Ttulo.

21. ed. CDD 361.61

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 5

AGRADECIMENTOS

A Deus

Pela vida, e por mais uma etapa vencida.

A minha Me Salete e aos meus familiares

Pelo amor, carinho, cuidado e dedicao. Pelos ensinamentos, pela determinao e incentivo.

Aos Amigos e Amigas

Pela torcida de sempre.

Aos colegas de sala

Dos quais sentirei saudades de todas e a esperana de um breve reencontro estar sempre no
meu corao.

A Moema Serpa

Pela disponibilidade e pelas crticas e sugestes que enriqueceram enormemente este trabalho.

Aos Servidores do Departamento de Servio Social

Pela disponibilidade em resolver problemas e apoio durante a minha permanncia no curso.

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SUMRIO

1. INTRODUO ............................................................................................................ 8
2. AS POLTICAS SOCIAIS NAS DIFERENTES FASES DO CAPITALISMO... 11
3. PROGRAMAS NACIONAIS DE TRANSFERNCIA DE RENDA - OS
MNIMOS OFERECIDOS.............................................................................................16
3.1 O Programa Bolsa Famlia: uma poltica de Governo...........................................19
4. O PROGRAMA BOLSA FAMLIA: AS CRTICAS
E POLMICAS .............................................................................................................. 23
5. CONSIDERAES FINAIS..................................................................................... 27
6. REFERNCIAS ......................................................................................................... 28
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RESUMO

Este trabalho consiste numa discusso acerca do Programa Bolsa Famlia, uma poltica de
transferncia de renda mnima do governo federal. O interesse pelo tema decorre de fatores de
duas ordens. De um lado, a contradio que se apresenta no crescimento paralelo, tanto da
economia brasileira, que nos ltimos oito anos criou mais de 15 milhes de novos postos de
trabalho, como do nmero de famlias beneficiadas pelo Programa Bolsa Famlia, que no
mesmo perodo passou de 3,6 milhes para 13 milhes de unidades beneficiadas, numa
manifestao inequvoca de que, a chamada questo social permanece inabalada na
experincia capitalista brasileira. De outro lado, so fortes e consistentes as crticas dirigidas
ao Programa Bolsa Famlia, acusado de ser mera poltica compensatria e de renda mnima. O
que se pretende ento analisar aquela contradio anunciada, e, mais do que isto, debater
sobre as perspectivas para o Programa. Neste sentido, foi realizada uma pesquisa bibliogrfica
sobre essa temtica das polticas sociais de transferncia de renda no Brasil. Optamos por um
dialogo preferencial com a anlise crtico-dialtico, especialmente com a Poltica Social:
fundamentos e histria, das autoras Behring e Boschetti. O que se constata que h respostas
bem diferentes para a questo formulada a respeito das perspectivas do Programa Bolsa
Famlia.

Palavras chaves: Questo Social. Poltica Social. Programa de Transferncia de Renda. Bolsa
Famlia.

ABSTRACT

This paper is a discussion about the Family Grant Program, a transfer policy of
the federal minimum wage. Interest in the subject stems fromfactors of two orders. On the one
hand, the contradiction that presents itself in both the parallel growth of the Brazilian
economy, which in the last eight years has created more than 15 million new jobs as the
number of families benefiting from the Family Grant Program, in the same period rose
from 3.6 million to benefit 13 million units, a clear manifestation of the so-calledsocial
question remains unshaken in the Brazilian capitalist experience. On the other hand,
are the strong and consistent criticism of the Family Grant Program, accused of
being mere compensatory policy and minimum income. The intention is to examine that
contradiction then announced, andmore than that discuss the outlook for the program. In this
sense we conducted a survey of the literature on this theme of social policy cash transfers in
Brazil. We chose a preferred dialogue with thecritical-dialectical analysis, especially with
the "Social Policy: fundamentalsand history," the authors Behring and Boschetti.What one
finds is that there are very different answers to the question asked about the prospects of
the Family Grant Program.

Key words: Social Issues. Social Policy. Income Transfer Program. Family Allowance.
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1 Introduo

A discusso que fazemos sobre o Programa Bolsa Famlia (PBF) tem vrias
motivaes. A principal delas a aproximao com a temtica durante a experincia em
campo de estgio na Estratgia Sade da Famlia (ESF) no Distrito de Galante, Campina
Grande PB, observando os recadastramentos peridicos das famlias inseridas no PBF. O
tema relevante por ser tratado pelos governos como a principal poltica social do Pas e
envolver direta e cotidianamente profissionais da assistncia social que nos municpios
trabalham com o Programa.
So severas as crticas feitas esquerda e direita do espectro poltico contra esta
poltica compensatria do Governo Federal do Brasil. Por outro lado, so diversas as
representaes positivas construdas sobre essa poltica pelo marketing do prprio governo.
Mas, sem dvida alguma, o que mais chama a nossa ateno sobre o Bolsa Famlia que,
aps oito anos de execuo, h fortes contradies entre vrios ndices divulgados pelo
governo federal, atravs do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), acerca do
desempenho da poltica econmica do pas e o crescimento do nmero de famlias inseridas
no programa. Noutros termos, o recente crescimento econmico do pas, da mesma forma que
em outros momentos de expanso econmica (Era Vargas, Nacional-desenvolvimentismo e
milagre econmico), parece no amenizar a gravidade da desigualdade social to arraigada
no capitalismo retardatrio do Brasil. A propsito, os dados mais recentes divulgados pela
Organizao das Naes Unidas (ONU) s confirmam essa tradio do capitalismo brasileiro.
Os resultados divulgados pelo Censo do IBGE (2010) revelam que o Brasil continua
apresentando enormes disparidades econmicas, sociais e regionais. Os 10% mais ricos da
populao tm uma renda 40 vezes maior dos que os 10% mais pobres. Sobre a dinmica
demogrfica o mesmo Censo revela a estabilizao do crescimento populacional em 12,3%
em dez anos, passando de 170 milhes de pessoas em 2000 para 191 milhes de pessoas em
2010.
Por outro lado, pesquisas mensais do IBGE sobre a taxa de desocupao ou
desemprego no pas, revelam que ocorreu uma reduo de quase 50% na taxa de
desempregados na ltima dcada, que caiu de 11,2% em janeiro de 2003 para 6,0% em
setembro de 2011. Usando outra metodologia, o Departamento Intersindical de Estatstica e
Estudos Socioeconmicos (DIEESE) e a Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados
(SEAD) apresentam outros nmeros para a taxa de desemprego no Brasil: 10,6% em setembro
de 2011 e 10,1% em outubro, sendo que neste ltimo ms o desemprego aberto est 7,7% e o
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desemprego oculto em 2,4% para o conjunto das regies metropolitanas. A srie confirma a
mesma tendncia de queda na taxa de desemprego no pas (BRASIL, 2011a).
Acerca da evoluo do Produto Interno Bruto (PIB), os nmeros divulgados pelo
IBGE, e atualizados nos parmetros do valor mdio do dlar em 2010 (U$ 1,75), revelam que
a riqueza nominal agregada da economia brasileira quadruplicou na ltima dcada, passando
de 493 bilhes de dlares no ano 2000 para 2,05 trilhes de dlares em 2010 (BRASIL,
2011b).
A ONU divulgou os ltimos dados internacionais sobre o desenvolvimento humano. O
ndice de Desenvolvimento Humano publicado pelo Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (IDH PNUD) divulgado recentemente, coloca o Brasil num incmodo 84
lugar no ranking de 187 pases avaliados. O IDH do Brasil de 0,718 numa escala que vai de
zero a 1. O pas avanou um posto no ranking entre 2009 e 2010.
Nos termos deste quadro a Questo Social no Brasil reafirma-se contundentemente. E
o Programa Bolsa Famlia (PBF), considerado por muitos a principal poltica social do
Governo Federal nos ltimos oito anos, um mecanismo oficial para amenizar seus efeitos.
As informaes no site do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
do conta do crescimento em nmeros absolutos do Programa Bolsa Famlia desde a sua
implantao. Em meados de 2011, eram 13 milhes de famlias beneficiadas pelo programa.
Em 2006, eram 11,1 milhes de famlias no programa. Em dezembro de 2003, dois meses
aps a edio da medida provisria que o criou, o programa comeava, aglutinando outros
programas criados anteriormente, beneficiando de incio 3,6 milhes de famlias. Em oito
anos houve uma evoluo de 350% nos nmeros dos beneficirios do Programa Bolsa
Famlia (BRASIL, 2011 c).
Mas, afinal, quais so as perspectivas do Programa Bolsa Famlia? Como poltica de
transferncia de renda o PBF sinaliza em que direo? Est fadado a continuar sendo uma
mera poltica de renda mnima, poltica compensatria e de legitimao do neoliberalismo no
Brasil? Ou h possibilidade de vir a ser direito social para ampliao da cidadania? Haveria
possibilidade de sua universalizao e reestruturao no sentido de se transformar em renda
bsica, patamar de igualdade humana bsica, de inspirao marshalliana? Essas questes so
assumidas como preocupaes em torno do tema que abordaremos e nos auxiliaro nesse
debate.
As respostas possveis, no limite desse artigo, foram construdas a partir de uma
pesquisa bibliogrfica e documental. Realizamos uma pesquisa em documentos oficiais e de
instituies da sociedade civil. Apresentamos alguns dados da evoluo demogrfica da
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economia e informaes sobre as desigualdades sociais do Brasil na ltima dcada,

divulgados pelo prprio governo federal atravs do IBGE. Para fazer um contraponto com os
nmeros oficiais, trazemos tambm informaes do DIEESE sobre os ndices de desemprego.
Apresentamos tambm os dados divulgados pelo PNUD/ONU sobre o ndice de
Desenvolvimento Humano do Brasil no ranking dos pases do mundo. Para levantar dados
sobre o Programa Bolsa Famlia buscamos as informaes disponveis no site do Ministrio
do Desenvolvimento Social (MDS), na Anlise da Seguridade Social feita em 2010 pela
Fundao ANFIP Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil e
na Mensagem da Presidenta Dilma ao Congresso Nacional em 2011.
Na relao entre esses indicadores de evoluo do PIB, da taxa de ocupao da mo de
obra, da concentrao da renda, do desenvolvimento humano no pas e os nmeros do PBF,
buscamos explicitar como a questo social no Brasil est cristalizada neste incio de sculo
XXI, j nas proximidades do aniversrio de 200 anos da Independncia poltica do pas.
Para compreender criticamente a concepo do Programa Bolsa Famlia, procuramos
fazer uma breve historicizao da questo social e das polticas sociais nos pases capitalistas
centrais e no Brasil. Para tanto, privilegiamos o dilogo feito com alguns autores do Servio
Social, especialmente Behring e Boschetti (2008), com o ttulo Poltica Social: fundamentos
e histria, mas tambm o texto A Questo Social e as transformaes das polticas sociais:
respostas do Estado e da sociedade civil, de Pereira (1999). Assim posto, anuncia-se a opo
pelo dilogo com a anlise crtico-dialtica, com a tradio marxista. este mtodo o
instrumento que melhor problematiza o mundo capitalista, a questo social que lhe prpria e
as diversas respostas a ela apresentadas. Privilegiamos esta opo terico-metodolgica para
fazermos uma discusso sobre o Programa Bolsa Famlia.
Neste percurso, aprofundamos minimamente a discusso crtica sobre as polticas de
transferncia de renda, especialmente sobre o Programa Bolsa Famlia. Para tanto,
selecionamos as seguintes publicaes: O Programa Bolsa Famlia: uma anlise de seu
impacto e alcance social, de Mesquita (2007); A Poltica Social Brasileira no Sculo XXI,
de Yazbek, de Silva, e Giovanni (2004); As Diretrizes do Programa Bolsa Famlia: uma
anlise critica, de Scheeffer e Johnson (2008). Ainda sobre as crticas ao PBF, dialogamos
com matrias jornalsticas, a exemplo do Le Monde Diplomatique Brasil, e Revista Katl.
Ao final do artigo, arriscamos apresentar algumas indicaes e tendncias do debate
atual que envolve o Programa Bolsa Famlia.
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2 As polticas sociais nas diferentes fases do Capitalismo

Behring e Boschetti (2008) afirmam que no h como dizer com preciso o perodo
mais especfico do surgimento das polticas sociais, mas que a sua gestao se localiza na
confluncia dos movimentos de ascenso do capitalismo industrial, das lutas de classe e da
interveno do Estado nesta contenda entre as classes. As origens so comumente
relacionadas aos movimentos social-democratas de massa no capitalismo liberal do sculo
XIX. As formas seminais de polticas sociais mais citadas seriam as leis inglesas do perodo
imediatamente anterior ao processo de Revoluo Industrial.
No seu nascedouro a questo social no foi reconhecida pelo pensamento liberal. Para
os discpulos de Adam Smith, no havia qualquer contradio entre capitalismo e
desigualdade social, visto que o interesse egosta de cada indivduo em melhorar a prpria
existncia tenderia a promover o bem-estar coletivo. A mo invisvel do mercado colocaria
cada pea do sistema nos devidos lugares para o bem de todos. Assim, naturalizada, bem ao
gosto malthusiano, a desigualdade social no era uma questo da sociedade, mas uma simples
decorrncia da postura de cada indivduo.
Segundo Behring e Boschetti (2008), no perodo de hegemonia do liberalismo
econmico, no incio do sculo XIX, a resposta questo social foi notadamente repressiva e
apenas incorporou algumas aspiraes operrias que foram convertidas em leis. Nas dcadas
finais do sculo XIX e no incio do sculo XX, a mobilizao e a organizao das classes
operrias foram determinantes para uma mudana por parte do Estado liberal. As lutas
desencadeadas trouxeram a generalizao no s de direitos polticos, como contriburam
significativamente para ampliar os direitos sociais. Sem, entretanto, instituir nenhuma
mudana de fundo na ordem social vigente.
Ainda de acordo com as autoras anteriormente referidas, a emergncia das polticas
sociais na Europa em fins do sculo XIX, est ligada a uma lgica de seguro social
(semelhantes a seguros privado) que surgiu na Alemanha nos tempos do chanceler Bismark,
num contexto de lutas trabalhistas e de forte presena social democrata no parlamento
germnico. Eram iniciativas ainda tmidas, mas que com o tempo passariam a ampliar a idia
de cidadania e a desfocalizar suas aes. Ao longo da grande crise do capitalismo liberal por
vrias dcadas, na primeira metade do sculo XX, as polticas sociais avanariam, mas
lentamente.
No Brasil, pas de capitalismo tardio e perifrico, a elite da Repblica Velha encarou a
luta de classes com grande represso. O discurso modernizador dos republicanos no
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suportava a luta pelos direitos sociais. A questo social, e mais especificamente as polticas
sociais, apresentavam-se na virada do sculo XIX para o sculo XX com marcas
particularistas e no acompanhavam o mesmo tempo histrico dos pases do centro do
capitalismo.
Mesmo tratada pela Repblica como caso de polcia, a questo social j se colocava
como questo poltica e com as lutas pioneiras dos trabalhadores foram votadas as primeiras
leis para o mundo do trabalho (CERQUEIRA, 1982).
A grande crise do capitalismo liberal na primeira metade do sculo XX, que tem como
marco principal o Crash de 1929, abriu caminho para um perodo de reformas que levariam
ao Welfere State (Estado de Bem Estar Social). Aquela crise comeou nos Estados Unidos,
onde grande parcela da populao conheceu de perto o desemprego e a misria. A crise foi
motivada por grandes especulaes na Bolsa de Valores de Nova York e atingiu praticamente
todo o mundo capitalista, ficando conhecida como a Grande Depresso.
O Welfare State, que em verdade s se consolidou no ps Segunda Guerra Mundial,
nos chamados anos gloriosos, tempo em que o Estado capitalista exerceu decisivo papel
regulador da economia e da sociedade e se constituiu na principal fonte de proviso e de
financiamento do bem-estar social (PEREIRA, 1999).
Noutras palavras, no perodo ps Crise de 1929 e principalmente aps a Segunda
Grande Guerra, com a fase madura do capitalismo, ocorreu uma expanso e consolidao das
polticas sociais prprias do Estado de Bem Estar, num contexto de forte expanso da
acumulao capitalista, com altos ganhos de produtividade para as empresas e polticas
sociais para os trabalhadores.
Esse perodo de generalizao da poltica de proteo social combinou o liberalismo
heterodoxo de Keynes com o padro fordista de produo em massa para um consumo de
massa. Esse pacto poltico entre capital e trabalho seria coordenado pelo Estado Social-
democrata. Um pacto dentro do capitalismo com base numa mudana de relao entre o
Estado e o sistema produtivo. Um Estado que oferece servios pblicos de alta qualidade que
se configuram como aumento indireto de renda. E que tem uma forte poltica de proteo
social. Toda essa interveno estatal fundada na busca do pleno emprego e da igualdade
social. (BEHRING e BOSCHETTI, 2008).
O consenso do Estado Social Democrata institucionalizou nos pases da Europa
Ocidental polticas sociais abrangentes e universalizadas, asseguradas como direitos de
cidadania. Todo esse aparato de iniciativas foi ampliado no ps Segunda Guerra com a
influncia do Plano Beveridge da Inglaterra que, ao contrrio da lgica dos seguros sociais de
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Bismark, incorporava um conceito amplo se seguridade social.

Com a expanso generalizada das polticas sociais e dos direitos de cidadania por elas
assegurados, construiu-se a uma sinonmia. Este amlgama conceitual tornou-se mais
cristalino com o os escritos de Marshall, consolidados no ensaio Cidadania, Classe Social e
Status, lanado em 1949. Para Marshall a igualdade humana bsica estaria assegurada por
um patamar de cidadania compatvel com a desigualdade de classes. Isto, para Marshall se
sobrepunha a questo da desigualdade social, o cerne da sociedade capitalista. Esta leitura de
Marshall, alis, foi refutada por Barbelet (1989), que no v uma relao imediata entre
poltica social e cidadania (BEHRING e BOSCHETTI, 2008).
De acordo com as autoras, no Brasil, na agenda da modernizao conservadora ps
Crise de 1929, dois desafios se colocavam na ordem do dia: regulamentar o trabalho e
enfrentar a questo social, no que a Consolidao das Leis do Trabalho o maior exemplo.
Mas esse processo se notabilizaria pelo corporativismo e a fragmentao, bem distante do que
seria uma poltica universalista de inspirao beveridgiana. Tambm, por conta dessa mesma
fragmentao das polticas sociais, no possvel estabelecer-se com preciso o advento e o
desenvolvimento da Assistncia Social no Brasil. A concepo das polticas sociais da Era
Vargas, com destaque para a criao da Legio Brasileira de Assistncia LBA denota tutela,
favor e clientelismo na relao Estado/sociedade. A agenda social continuava em
descompasso face aos avanos nos pases do centro do capitalismo.
A assistncia social ainda se apresentava de forma fragilizada, voltada para uma viso
de aes de caridade, de um favor que o Estado fazia classe trabalhadora. No era um direito
como posteriormente se tornaria, formando assim o trip da Seguridade Social junto com a
sade e a previdncia social.
As trs ltimas dcadas do sculo XX e a primeira dcada do sculo XXI so de
questionamentos e de ataques ao Estado de Bem-estar social. A onda avassaladora do novo
liberalismo se espraiou por todos os quadrantes da economia mundial. Seu germe j ganhara
voz no livro O Caminho da Servido, de autoria de Frederick Hayeck, lanado em 1944. No
seu retorno triunfal, o liberalismo operou uma verdadeira contrarreforma no capitalismo. Para
retomar as taxas de lucro, incorporou os avanos da terceira revoluo industrial, com a
adoo da informtica, da robtica e de novos materiais. Ao mesmo tempo operou uma
revoluo organizacional na produo, a chamada reestruturao produtiva. (BEHRING e
BOSCHETTI, 2008).
Para os neoliberais, o Estado Social Democrata era pernicioso e perdulrio, reduzia as
taxas de lucros dos capitalistas e provocava inflao. O discurso tornou-se consequente.
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Segundo Anderson (1995), nos anos de 1980 os governos de esquerda passaram a

adotar polticas prximas do neoliberalismo. A estabilidade monetria ganhou status de meta
suprema, associada a medidas de conteno de gastos sociais, manuteno de uma taxa
natural de desemprego e reforma fiscal com reduo de impostos dos ricos e aumento dos
impostos regressivos (indiretos) sobre os trabalhadores. Os efeitos corroeram as condies de
vida dos trabalhadores pelo mundo a fora: desemprego, reduo de salrios, reduo de gastos
sociais.
Em outras palavras, com o neoliberalismo houve um agravamento da questo social,
caracterstica inerente do capitalismo. Com uma novidade, a tese do discurso nico: a negao
de qualquer alternativa fora do capitalismo.
Segundo Stein (apud BEHRING e BOSCHETTI, 2008), no contexto de hegemonia
neoliberal, em quase toda a Europa, a partir da dcada de 1970 ocorreu uma expanso dos
programas de transferncia de renda. Esses programas foram caracterizados por se voltarem
para famlias em situao de ausncia ou de baixa renda, serem completivos ou substitutivos
aos salrios, terem abrangncia nacional e financiamento federal, exigirem contrapartidas e
serem programas permanentes.
No Brasil, no mesmo perodo mais uma vez manifesta-se a falta de sincronia em
relao ao tempo histrico dos processos internacionais do capitalismo o neoliberalismo
chegou ao pas de forma retardatria. Enquanto no centro do capitalismo mundial
desencadeava-se uma forte reao da burguesia contra o Estado de Bem-estar social, no
Brasil, sob o regime dos militares, vivia-se com o chamado milagre econmico uma
expanso do fordismo. Expandia-se tambm a cobertura da poltica social, mas conduzida
de forma tecnocrtica e conservadora. A Ditadura Militar, reeditando a modernizao
conservadora, enfrentou a questo social por meio de mecanismos de forte represso
oposio poltica e, para se legitimar, expandiu a assistncia, inclusive para os trabalhadores
rurais que passaram a ter aposentadoria de meio-salrio mnimo. Durante o regime militar, ao
mesmo tempo em que o governo desencadeou uma intensa institucionalizao da sade e da
previdncia social, unificando e centralizando a gesto, abriam-se espaos para o avano das
iniciativas empresariais nas reas de sade, educao e previdncia privada. Mas a assistncia
social continuou sob execuo de uma rede conveniada e pela LBA (BEHRING e
BOSCHETTI, 2008).
Os anos de 1980 ficaram conhecidos no Brasil como a dcada perdida, com
estagnao econmica, inflao descontrolada, exploso da dvida externa e submisso do
pas ao FMI. Este mesmo perodo, entretanto se caracteriza por uma forte efervescncia
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poltica e cultural, com grandes lutas pela redemocratizao do pas e pujante produo
artstica.
Marcada pelo agravamento da questo social, com altos ndices de desemprego e
achatamento salarial, mas tambm por avanos polticos, na dcada de 1980, pela primeira
vez os direitos sociais da sade, previdncia e assistncia social foram inscritos na
Constituio da Repblica, formatados a partir de uma inspirao beveridgiana e articulados
no ttulo da Seguridade Social. Superava-se assim uma histrica concepo clientelista e de
improvisao. Mas a agenda do neoliberalismo j estava em curso e, na contramo das
conquistas, no embate poltico da primeira eleio direta para presidente da Repblica em
1989 o discurso do neoliberalismo estava presente (BEHING e BOSCHETTI, 2008).
As eleies de Fernando Collor de Melo (1989) e Fernando Henrique Cardoso (1994 e
1998) representaram a vitria poltica do projeto neoliberal no Brasil. O discurso ideolgico
ganhou forma de governo.
Os anos de 1990 at os atuais esto marcados como um tempo de contrarreforma do
Estado e de refluxo das conquistas sociais. Na anlise dessas autoras, o centro da contra-
ofensiva neoliberal indevidamente denominada pelos governos e pela grande mdia como
sendo reformas o ajuste fiscal com as vrias medidas da decorrentes, a exemplo das
privatizaes, desresponsabilizao do Estado e terceirizao dos servios pblicos,
principalmente das polticas sociais que paulatinamente passam a ser assumidas pelo terceiro
setor, que se constitui como organizaes da sociedade civil sem fins lucrativos, criadas e
mantidas pela participao voluntria num mbito no governamental. Com a instituio da
DRU (Desvinculao das Receitas da Unio), o governo federal se apropria de recursos da
Seguridade Social para cumprir as metas do supervit primrio e de pagamento dos servios
da dvida. As autoras concluem que, no contexto do duro ajuste fiscal brasileiro, a priorizao
do supervit primrio por parte de sucessivos governos a consolidao da total submisso do
oramento da Seguridade Social poltica econmica, conforme acordo firmado em 1998
com o FMI (BEHRING e BOSCHETTI, 2008).
Neste quadro histrico amplamente desfavorvel s polticas sociais se situa o
Programa Bolsa Famlia, que, segundo nmeros oficiais, tem custeio cada vez maior na
relao com o PIB do pas: 0,32% do PIB em 2005 e 0,37% do PIB em 2010 (ANFIP, 2011)
e cobre aproximadamente 23% do nmero total de famlias do Brasil.
A esta altura, faz-se necessrio neste debate avanar nas consideraes sobre
programas de transferncia de renda, para enfim tentar tratar mais detalhadamente do prprio
Programa Bolsa Famlia.
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3 Programas Nacionais de Transferncia de Renda - Os mnimos oferecidos

No Brasil, segundo Silva et. al. (2004), a primeira discusso acerca dos programas de
transferncia de renda deu-se em 1975, vinculada agenda de erradicao da pobreza, quando
Antnio Maria da Silveira publicou um artigo sob o ttulo Redistribuio de Renda e

afirmou: a economia brasileira, conforme estruturada, no atendia s necessidades de

sobrevivncia de todos, mesmo aqueles inseridos no mercado de trabalho (2004, p. 87).
O crescimento econmico no redundava em bem-estar da populao. Assim, a fim
de erradicar a pobreza, o governo deveria intervir mesmo que de forma gradativa. Para isto a
proposta apresentada baseava-se na teoria de Friedman (Apud SILVA et. all 2004), que
preconizava a reduo da pobreza atravs do Imposto de Renda Negativo: uma transferncia
monetria de renda para trabalhadores que apresentassem uma renda anual abaixo de um
patamar fixado, tomando por base um nvel de subsistncia.
Neste mesmo sentido, tendo como modelo o Imposto de Renda Negativo, os autores
Bacha e Unger (1978) apresentaram uma proposta de complementao governamental de
renda que deveria ser financiada pelos 10% mais ricos da populao.
No Brasil, em 1991, o Senador Eduardo Suplicy apresentou um Projeto de Lei n
80/91 para a instituio de um Programa de Garantia de Renda Mnima. Este projeto, embora
aprovado pelo Senado, ficou engavetado, mas a partir da inmeras iniciativas foram tomadas.
No mesmo ano o economista Jos Marcio Camargo defendeu uma proposta de Renda Mnima
equivalente a um salrio mnimo, independentemente da renda familiar, e que contemplasse
uma articulao da renda familiar vinculada presena na escola dos filhos e dependentes em
idade escolar.
No ano de 1992 a temtica da fome e da pobreza entrou na agenda do debate nacional.
Sob a liderana do socilogo Betinho foi desencadeada a Campanha Nacional da Ao da
Cidadania Contra a Fome, a Misria e pela Vida, sendo incorporada em 1993 pelo governo de
Itamar Franco, com o nome de Plano de Combate Fome e Misria. Quando o governo
Fernando Henrique Cardoso assumiu o poder em 1995, essa poltica foi substituda pelo
Programa Comunidade Solidria, orientado para a focalizao do combate fome apenas nos
municpios considerados mais miserveis.
Nesse contexto, j vinha ocorrendo a retomada do crescimento econmico e a partir de
1994 iniciava-se o processo de estabilizao da moeda, com a implantao do Plano Real. No
primeiro mandato de FHC a prioridade era a insero do Brasil na economia globalizada. O
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governo assumiu uma poltica neoliberal, com novos rumos para o trato da questo social.
Para Silva et. all. (2004, p.90), no ano de 1995, a Poltica de Renda Mnima
ultrapassou o patamar de utopia para se constituir em uma alternativa concreta de poltica
social. Experincias municipais realizadas em Campinas, Ribeiro Preto, em So Paulo, e em
Braslia no Distrito Federal, seguidas de vrias outras experincias, impulsionaram o debate
acerca das polticas de transferncia de renda. Em 1996, ocorreu a criao do Vale Cidadania,
posteriormente chamado de Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), e do
Benefcio de Prestao Continuada (BPC).
A partir de 2001 o desenvolvimento dos programas de transferncia de renda no Brasil
foi marcado pela proliferao de iniciativas do Governo Federal, com execuo
descentralizada ao nvel dos municpios. Iniciou-se tambm um debate acerca da instituio
de uma Renda de Cidadania para todos os brasileiros sem qualquer restrio, inspirada no
lanamento do livro Renda de Cidadania: a sada pela porta, publicado em 2002, pelo
Senador Eduardo Suplicy.
No mesmo ano, com o Decreto n 3.877 foi institudo o Cadastro nico, instrumento
utilizado para catalogar as famlias em situao de extrema pobreza de todos os municpios
brasileiros, tendo em vista a focalizao das Polticas Pblicas. O Governo Federal tambm
instituiu o Carto Cidado, criado para substituir os diversos cartes magnticos utilizados em
cada programa, permitindo s famlias retirarem diretamente do banco o valor monetrio
correspondente ao benefcio que lhe devido (SILVA, et. al., 2004).
Segundo os autores citados anteriormente, o ano de 2003, incio do governo do
presidente Luiz Incio Lula da Silva, marcado por mudanas quantitativas, mas, sobretudo,
qualitativas na direo da construo de uma Poltica Pblica de Transferncia de Renda de
abrangncia nacional.
relevante destacar que no discurso de posse, o presidente anunciou que o
enfrentamento da fome e da pobreza era uma das suas prioridades. O governo federal criou a
Estratgia Fome Zero definindo-a da seguinte forma:

Se constitui em uma proposta de poltica de segurana alimentar orientando-se pelos

seguintes objetivos: combater a fome, a pobreza e as desigualdades, por meio de
transferncia de um benefcio financeiro associado garantia do acesso aos direitos
sociais bsicos - sade, educao, assistncia social e segurana alimentar; promover
a incluso social, contribuindo para a emancipao das famlias beneficiadas e
construindo meios para que elas possam sair da situao de vulnerabilidade em que
se encontram (BRASIL, 2006).

A partir de julho de 2003, surgiu a proposta de unificar quatro programas federais de

 18

transferncia de renda o Bolsa-Escola, o Bolsa Alimentao, o Auxlio Gs e o Carto

Alimentao no Programa Bolsa Famlia. A justificativa do governo que todos esses
programas apresentavam uma fragmentao administrativa e operavam com cotas de
atendimento, reduzindo o valor dos benefcios e focando apenas um membro do grupo
familiar.
O Bolsa Escola, pertencente ao Ministrio da Educao, tinha como pblico alvo
famlias com renda mensal per capta de at R$ 90,00 e com crianas e adolescente entre 7 e
14 anos matriculados na rede regular de ensino. O benefcio no valor de R$ 15,00 por criana
e/ou adolescente, at o limite de trs por famlia, era pago mensalmente por meio de carto
magntico e seu recebimento estava associado frequncia escolar superior a 85% das aulas
ministradas.
O programa Bolsa Alimentao, do Ministrio da Sade, adotou o mesmo patamar de
renda para a seleo de seus beneficirios. No entanto, o segmento que este Programa se
props atender era de crianas de at sete anos de idade, nutrizes e gestantes. O benefcio,
tambm de R$ 15,00 e com a mesma restrio do nmero de beneficirios por famlia, era
associado ao cumprimento por parte da famlia de compromissos na rea da sade, como
manter a carteira de vacinao em dia, acompanhar o crescimento nutricional das crianas e,
no caso das gestantes, de realizarem consultas de pr-natal.
J o Auxlio Gs, criado pelo Ministrio de Minas e Energia em 2002, propunha-se a
transferir R$ 15,00, a cada dois meses, como subsdio para a compra de botijo de gs s
famlias que j eram beneficirios do Bolsa Escola e/ou Bolsa Alimentao, ou que se
apresentavam como beneficirias potenciais destes programas. No exigia contrapartidas. A
motivao para a implementao desta ao foi, de certa forma, a de compensar as famlias de
baixa renda pelo aumento naquele ano do preo do botijo de gs, aproximando-se mais de
um subsdio do que de uma poltica de renda mnima, fato inclusive explicitado na legislao
deste programa.
Por fim, o Carto Alimentao, do extinto Ministrio Extraordinrio da Segurana
Alimentar e Combate Fome. O benefcio no valor de R$ 50,00 destinava-se queles grupos
em situao de risco alimentar. Depois de uma grande polmica em que intelectuais, mdia e
governo se enfrentaram, manteve-se a imposio para as famlias de comprovao de gastos
com a compra de alimentos.
De acordo com Mesquita (2007), mesmo o Programa Bolsa Famlia no constando no
texto da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), est entre os objetivos de proteo
preconizados pela Poltica de Assistncia Social do Governo Federal. O autor destaca o
 19

seguinte:

Apesar de no integrar formalmente a Poltica Nacional de Assistncia Social

(PNAS), concebe o Programa Bolsa Famlia como uma ao de natureza
assistencial, formada por programas, servios e benefcios que visam prevenir
situaes de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies,
bem como o fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios. (MESQUITA,
2007, p. 63).

3.1 O Programa Bolsa Famlia: uma poltica de Governo

O Programa Bolsa Famlia (PBF) se constitui hoje como uma das principais polticas
de transferncia de renda com condicionalidades existentes no pas (BRASIL, 2011). Criado
pela Lei n 10.836, de 09 de janeiro de 2004, resulta da unificao de quatro programas
federais: Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Vale Gs e Carto Alimentao, j caracterizados
anteriormente.
Desde a sua criao, o PBF tem se caracterizado como um benefcio referente sempre
renda familiar per capta, ou seja, a soma das rendas de todos os membros da famlia,
dividida pelo nmero de membros. A famlia definida, segundo a Lei n 10.836, como
unidade nuclear, eventualmente ampliada por outros indivduos que com ela possuam laos de
parentesco ou de afinidade, que forme um grupo domstico, vivendo sobre o mesmo teto e
que se mantm pela contribuio de seus membros.
O PBF possui como objetivo:

Contribuir para a superao da pobreza no Brasil por meio de trs frentes de

atuao: a transferncia direta de renda, que representa uma melhoria imediata nas
condies de vida das famlias pobres; o acompanhamento das condicionalidades,
como reforo do direito de acesso das famlias aos servios bsicos de sade,
educao e assistncia social, contribuindo para romper o ciclo de pobreza entre
geraes; e a oferta de programas complementares, que abrem oportunidades de
desenvolvimento das famlias beneficirias. (BRASIL 2011, p. 137):

O MDS informa em seu site oficial que atualmente o Bolsa Famlia atende mais de 13
milhes de famlias em todo territrio nacional. A depender da renda familiar por pessoa
(limitada a R$ 140,00), do nmero e da idade dos filhos, o valor do benefcio recebido pela
famlia pode variar entre R$ 32,00 e R$ 306,00 (MDS). A seleo das famlias feita a partir
do Cadastro nico. O cadastramento feito pelos municpios por meio de coleta de dados das
famlias e as informaes so consolidadas em nvel federal. Atualmente o Cadastro nico
conta com mais de 19 milhes de famlias inscritas (BRASIL, 2011c).
A execuo do PBF ocorre de forma descentralizada, para permitir que a Unio,
 20

estados, Distrito Federal e municpios compartilhem entre si os processos de tomadas de

deciso. No discurso oficial, o Governo exige que a gesto prime pela intersetorialidade,
participao comunitria e controle social.
Como instrumento de avaliao da qualidade de gesto do PBF em nveis estadual e
municipal, o MDS criou o ndice de Gesto Descentralizada (IGD), que leva em conta a
eficincia na gesto do Programa, e as informaes so utilizadas pelo MDS no repasse de
recursos para aperfeioar as aes de gesto dos estados e dos municpios. Entretanto, no
consta no site oficial do MDS nenhuma informao a respeito de uma necessria avaliao
acerca da concepo desta poltica de transferncia de renda. O IGD limita-se a avaliar a
gesto do programa pelos municpios.
No seu desenho atual, o PBF destina aos seus beneficirios quatro tipos de benefcios
financeiros: o Benefcio Bsico, no valor de R$ 70,00, pago a famlias extremamente pobres,
com renda per capta igual ou inferior a R$ 70,00; o Benefcio Varivel, no valor de R$ 32,00,
pago pela existncia na famlia de crianas de zero a 15 anos, valor limitado a cinco crianas
por famlia; o Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente (BVJ), no valor de R$ 38,00,
pago pela existncia na famlia de jovens entre 16 e 17 anos, mas limitado a dois jovens na
famlia; e, por fim, o Benefcio Varivel de Carter Extraordinrio (BVCE), cujo valor
calculado caso a caso (BRASIL, 2011c).
A Caixa Econmica Federal o rgo operador e pagador do Programa. Cabe Caixa
receber as informaes que compem o Cadastro nico levantadas pelos municpios,
processar estas informaes, calcular a renda familiar per capta de acordo com os critrios
estabelecidos pelo Programa, calcular quanto deve receber cada famlia, emitir os cartes
magnticos para pagamento, e por fim pagar o benefcio mensalmente.
O PBF tambm expandiu seu atendimento a grupos especficos marcados pela
vulnerabilidade, vejamos:

O nmero de famlias indgenas cadastradas no Cadastro nico saltou de 77,6 mil

em janeiro, para 83,4 mil em novembro de 2010, e o nmero de famlias indgenas
beneficirias passou de 65,3 mil para 67,3 mil no mesmo perodo. Por sua vez, o
nmero de famlias quilombolas cadastradas avanou de 33,2 mil em janeiro, para
39,6 mil em novembro de 2010, e o nmero de famlias quilombolas beneficirias
aumentou de 26,4 mil para 31,6 mil, no mesmo perodo. (BRASIL, 2011, p. 137-
138)

Na mensagem ao Congresso Nacional, por ocasio da 1 Sesso Legislativa Ordinria

da 54 legislatura, a Presidenta Dilma Rousseff apresenta a viso positiva que o governo
federal tem da relao custo/benefcio na manuteno do Programa Bolsa Famlia:
 21

O desembolso do Bolsa Famlia com pagamentos de benefcios alcanou R$ 13,46

bilhes, soma que dever representar 0, 38% do PIB. O Programa visto pelo
governo como sendo de baixo custo, considerando-se no apenas o tamanho do
pblico atendido, mas tambm o impacto significativo do Bolsa Famlia na reduo
dos indicadores da pobreza e desigualdade. O valor mdio do benefcio por famlia
passou de R$ 94,24 em dezembro de 2009, para R$ 96,97 em dezembro de 2010.
(BRASIL, 2011, p. 138).

Para serem contempladas com o beneficio do PBF, as famlias tm que cumprir com
as seguintes contrapartidas: a frequncia escolar das crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos
superior a 85% de assiduidade; o acompanhamento da sade para crianas entre 0 e 6 anos,
com a manuteno do carto de vacinas atualizado e consultas de pr-natal para as gestantes.
Segundo Silva et. al. (2004), tais condicionalidades so exigidas sob a justificativa de
fazer com que o Programa seja capaz de romper com o vis assistencialista que tem marcado
as polticas sociais brasileiras.
Nas palavras de Cohn e Fonseca (Apud MESQUITA, 2007),

o objetivo das condicionalidades associar o complemento de renda assegurado pelo

programa ao acesso das crianas e adolescentes educao bsica, permanncia na
escola, insero dos grupos familiares na rede de sade, com especial nfase nas
crianas, gestantes e nutrizes, e na rede de proteo social, alm de garantia de que
as crianas no sero expostas ao trabalho infantil. (p. 14).

Por um lado, as famlias devem assumir e cumprir esses compromissos para continuar
recebendo o benefcio. Por outro, a observncia das condicionalidades ratifica a
responsabilidade do poder pblico pela oferta dos servios pblicos de sade, educao e
assistncia social.
Caso haja um descumprimento das condicionalidades, o poder pblico deve fazer o
acompanhamento gerencial para identificar os motivos. A partir da, devem ser
implementadas aes de acompanhamento dessas famlias consideradas em situao de maior
vulnerabilidade social. Vale dizer que, na legislao, o descumprimento das condicionalidades
por falta de oferta do servio no penaliza o governo.
Todas as informaes relacionadas s condicionalidades das famlias podem ser
encontradas no Sistema de Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia (SICON).
Esgotadas as chances de reverter o descumprimento das condicionalidades, a famlia pode ter
o benefcio bloqueado, suspenso ou at mesmo cancelado. Ao final de 2010, o MDS anunciou
a suspenso dos benefcios de mais de 700 mil famlias.
A esse respeito, a Presidenta Dilma Rousseff anunciou que:
 22

O acompanhamento das condicionalidades do PBF teve uma trajetria de

crescimento desde a criao do Programa. Em novembro de 2006, 62,8% dos
estudantes beneficirios entre 06 e 15 anos tinham a frequncia escolar
acompanhada. Esse percentual subiu para 84,7% em novembro de 2007 e alcanou
89,6% em novembro de 2009, representando cerca de 14 milhes de alunos em
acompanhamento. Em dezembro de 2010, o acompanhamento da frequncia escolar
permaneceu em 89,6%. J o acompanhamento da frequncia escolar dos alunos entre
16 e 17 anos, em 2010 alcanou 79,5% dois anos depois da criao do Benefcio
Varivel Vinculado ao Adolescente. (BRASIL 2011, P. 138).

Entretanto, segundo Bernardo (2010), em setembro de 2008, o Instituto de Pesquisa

Econmica Aplicada (IPEA) apresentou um estudo onde constatou que, apesar de ter
aumentado a frequncia escolar das crianas, o Programa no consegue retir-las do trabalho.
No tocante contrapartida das famlias na rea de sade, no segundo semestre de
2010, 68,4% das famlias tiveram a condicionalidade acompanhada, percentual que em 2006
chegava apenas em 33,4% (Mensagem ao Congresso Nacional, 2011, p.138).
Diante disto importante destacar a concepo contratual das condicionalidades.
Sobre isto Cohn e Fonseca (Apud MESQUITA, 2007) argumentam:

As condicionalidades so concebidas como um contrato entre as partes, para que as

famlias invistam naquilo que permitir o desenvolvimento de suas capacidades para
que possam, com a presena de polticas governamentais de natureza mais estrutural,
dispor de condies mnimas necessrias para garantir para si a possibilidade de um
processo de incluso social sustentvel. (p. 14)

Por outro lado o governo federal anuncia que tambm esto articulados com esta
poltica os programas complementares, que oferecem s famlias beneficirias oportunidades
e condies para superar pobreza de forma sustentvel. Abrangem diferentes reas como
educao, trabalho, cultura, microcrdito, capacitao e melhoria das condies habitacionais.
(MDS). Nas palavras da prpria Presidenta:

As informaes do Cadastro nico viabilizam a seleo de famlias para programas

sociais complementares executados pelas trs esferas do governo. Vrios so os
programas federais que tm utilizado a base do Cadastro nico, tais como, Tarifa
Social de Energia Eltrica, Luz para Todos, Brasil Alfabetizado, Projovem
Adolescente, Prximo Passo, alm de linhas de microcrdito do Banco do Nordeste
e o Projeto de Promoo do Desenvolvimento Local e Economia Solidria
(PPDLES), (BRASIL, 2011, P. 139).

Neste mesmo documento apresentado ao Congresso Nacional (2011, p. 141), a

presidente Dilma Rousseff afirma que o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)
articulado com o PBF se constitui como um componente de estratgia do Governo para o
combate excluso, pobreza e s desigualdades, contribuindo para a formao da cidadania
por meio da proteo social s famlias em situao de risco e vulnerabilidade social.
 23

No entanto, ao ver um carter complementar em programas de infra-estrutura eltrica,

de educao e de crdito, o que se percebe que h uma inverso de papeis, onde a
transferncia de renda deveria ser complementar s aes de gerao de trabalho e renda, de
alfabetizao e de obteno de documentos bsicos, dentre outros e no ao contrrio. Trata-se
de mais um ponto controverso no Bolsa Famlia.

4 O Programa Bolsa Famlia: As crticas e Polmicas

No Brasil, as discusses acerca dos programas de transferncia de renda no so livres

de polmicas e disputas em diversos setores da sociedade. Para uns, o Programa Bolsa
Famlia caracteriza-se como uma ao paternalista inibidora da auto-suficincia individual por
mritos prprios. Para outros, o PBF se constitui como um pr-requisito ao legtimo exerccio
da cidadania.
Uma importante polmica sobre os Programas de Transferncia de Renda a que diz
respeito diferena entre a defesa dos mnimos sociais a se garantirem e a defesa da
satisfao das necessidades bsicas.
Segundo Pereira (2006, p. 15), o mnimo pressupe a supresso ou corte de
atendimentos, tal como prope a ideologia liberal, enquanto que o bsico expressa
investimentos sociais de qualidade para preparar o terreno para maiores atendimentos. Ou
seja, ser uma poltica de renda mnima em vez de ser renda bsica um dos maiores limites
do Programa Bolsa Famlia. Mas existem vrias outras ressalvas.
No que diz respeito unificao do Bolsa Escola e Bolsa Alimentao em um mesmo
programa, o PBF, a crtica por conta do afastamento dos objetivos que aqueles programas
possuam em relao educao, sade e alimentao. Porm, necessrio considerar que,
mesmo quando esses programas eram geridos pelo Ministrio da Educao (MEC) ou pelo
Ministrio da Sade (MS), tratava-se de medidas assistenciais.
Assim, o Bolsa Escola no poderia ser considerado uma poltica educacional apenas
por estar na alada no MEC, pois baseava-se no mesmo princpio em que se sustenta o Bolsa
Famlia, transferncia de renda como apoio para as famlias manterem seus filhos na escola.
De acordo com Mesquita (2007):

A transferncia da gesto de um Ministrio para outro (no caso, do MEC para o

MDS) no muda o fato de que a permanncia de crianas/adolescentes na escola s
ter efeito, no mdio e longo prazo, se houver investimentos na qualidade da
educao bsica, na infraestrutura das escolas, na melhoria salarial dos professores,
entre outros. E isso no cabe ao Bolsa Famlia (p. 65).
 24

importante levar em conta que a contribuio do Programa para a escolarizao, seja

como Bolsa Escola, seja como Bolsa Famlia, ocorre apenas no incentivo manuteno das
crianas e adolescentes na Escola. A qualidade e a eficcia do ensino oferecido assunto de
outra ordem.
Outro ponto crtico a ser observado a relao entre o benefcio e o trabalho. O
Programa gera dependncia e desestmulo para o trabalho? H quem diga que sim, como Dom
Aldo Pagotto1, que em entrevista concedida Agncia Estado (2006), declarou que o
Programa assistencialista que vicia, alm de no garantir a independncia das famlias, o
programa tem um carter individual, que tambm refora a tendncia de acomodao. Esta
declarao do arcebispo Pagotto est bem prxima daqueles que, no cotidiano, demandam
mo-de-obra barata e critica o PBF porque criaria acomodao nas pessoas, afastando-as do
trabalho. Para esses, a pobreza est relacionada a problemas individuais e os pobres so
pobres por sua prpria conta, por serem preguiosos e acomodados.
Sobre esse tipo de avaliao moralista Suplicy (Apud MESQUITA, 2007) afirma que:

na medida em que tiver uma renda garantida e suficiente para assegurar a sua
sobrevivncia, o trabalhador ter um maior poder de barganha para decidir se aceita
ou no as condies de emprego que lhes so oferecidas. Tipicamente para os
trabalhadores no Brasil que, em pleno sculo 21, ainda so sujeitos condio de
trabalho escravo, a exigncia de uma renda garantida lhe permite dizer no a
qualquer condio de trabalho que possa significar humilhao, risco sade ou
desrespeito a sua condio de ser humano (p. 66).

A respeito dessa celeuma de que o PBF provocaria acomodao nos beneficirios, o

MDS divulgou em 2010 um estudo do Centro Internacional de Polticas para Crescimento
Inclusivo (CIP CI), rgo do PNUD, onde se constata que O Programa no desestimula o
trabalho. Essa anlise se baseia em dados colhidos pela Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios, feita em 2006 pelo IBGE. Conforme o levantamento, a taxa de ocupao dos que
recebem o benefcio, pouco difere da taxa de ocupao dos que no recebem (MDS). Neste
sentido, o Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE), no ttulo
Repercusses do Programa Bolsa Famlia na Segurana Alimentar e Nutricional das Famlias
Beneficiadas (2008), tambm divulgou nmeros em que 99,5% dos beneficiados do
Programa no deixaram de fazer algum trabalho por conta de receberem o benefcio.
Uma das crticas mais consistentes contra o PBF est inserida no debate acerca da
universalizao versus focalizao das polticas sociais. Esta outra polmica associada

1 - Arcebispo da Paraba e presidente da Comisso para Servios de Caridade, Justia e Paz da Conferncia
Nacional dos Bispos do Brasil - CNBB
 25

instituio do Programa Bolsa Famlia.

De acordo com Scheeffer e Johnson (2008), o Brasil um pas desigual exposto ao
desafio histrico de enfrentar uma herana de injustia social que exclui parte significativa da
populao de padres de vida digna. Quanto trajetria da proteo social destinada aos
grupos que se encontram vulnerveis, o que se percebe que as polticas pblicas brasileiras
no do conta de atender s necessidades de considervel parcela da populao e apenas
traam estratgias paliativas e imediatistas.
Para Mesquita (2007), os organismos financeiros internacionais tm difundido uma
viso de focalizao fundada na centralizao dos gastos pblicos em servios sociais
exclusivamente para os comprovadamente pobres. Esse mecanismo tem por base o princpio
segundo o qual os mais desfavorecidos deveriam ser priorizados no acesso aos bens pblicos,
e que isso seria um instrumento de nivelamento social, contribuindo para a reduo da
desigualdade. Por outro lado, a focalizao das polticas pblicas na pobreza extrema, traz em
si um forte componente ideolgico, sendo a motivao da sua aplicao meramente
econmica, j que os programas focalizados so mais baratos do que o incremento de custos
que uma poltica universal exige.
A focalizao do PBF explicita-se de duas formas. A primeira verificada no corte de
renda estabelecido para a entrada no Programa, valor limitado a R$ 140,00 per capta. A
segunda que necessariamente se leva em conta o nmero e a idade dos filhos includos na
sua composio familiar. No entanto, vale ressaltar, que h um enorme contingente de
famlias tambm pobres, que mantido fora dos programas por ter uma renda ligeiramente
acima da linha estipulada para definir o que pobreza. Esta discusso remete a outra questo:
o que vem a ser a linha de pobreza.
Nesse sentido, Bava (2011, p. 4), em artigo publicado no Jornal Le Monde em
fevereiro de 2011, ao debater sobre a definio da linha de pobreza, afirma que, determinar
qual o nmero de pobres a serem atendidos no algo tcnico, mas sim uma deciso poltica.
Neste raciocnio, para alm dos indigentes, h um enorme contingente da populao que no
consegue viver e usufruir dos espaos pblicos com dignidade. Para estes, a linha da pobreza
definida no s pela insatisfao das necessidades nutricionais, mas, sobretudo, pela falta de
acesso a condies dignas de moradia, vesturio, higiene, transporte, educao, lazer, dentre
outros.
O autor ainda defende que para erradicar a misria e reduzir a pobreza, preciso
promover uma transferncia de renda dos mais ricos para os mais pobres, sendo a reforma
tributria o nico caminho para viabilizar esse projeto. O autor destaca que a criao de
 26

fundos destinados ampliao do consumo privado e fundos destinados ampliao e

melhoria dos equipamentos e servios pblicos, so importantes recursos para impulsionar a
erradicao da misria e diminuir a pobreza.
Segundo Fagnani (2011), o Brasil adotou o critrio que o Banco Mundial estabelece
para definir o que ser pobre: pobre quem recebe at US$ 2 por dia, e miservel quem
recebe US$ 1. Desta forma, no Brasil, pobre quem recebe at cerca de R$ 4,00 por dia. Por
estes critrios nossa linha de pobreza foi fixada em R$ 120,00/ms. De acordo com esse autor,
para enfrentar tais deficincias crnicas que geram pobreza necessrio investir em
infraestrutura urbana, mas o que se percebe a ausncia de polticas de habitao, saneamento
e transporte pblico. A transferncia monetria aos mais pobres deve ser um dos eixos de
estratgia no combate pobreza, porm, o equvoco pretender fazer desse eixo a prpria
estratgia.
Continusmo e mercantilizao do PBF outra crtica que acompanha esta poltica
desde os tempos do governo FHC. Para Druck e Figueiras (2007, p. 12) o que se percebe do
ponto de vista estrutural uma linha de continuidade entre FHC e Lula, com a manuteno do
mesmo modelo econmico e a mesma poltica social. Uma poltica social de natureza
mercantil, que concebe a reduo da pobreza como um bom negcio e que transforma o
cidado portador de direitos e deveres sociais em consumidor tutelado.
O Programa Bolsa Famlia tambm visto como uma grande jogada de marketing
eleitoral do governo Lula. A unificao dos programas sociais anteriores sob a denominao
de Bolsa Famlia, confere ao Programa uma nica marca, agora com ampla visibilidade, que
passou a ser vendida como o triunfo do governo que mais teria investido em polticas sociais.
O Bolsa Famlia adquiriu uma dimenso simblica, imprescindvel ao marketing da reeleio
do presidente Lula, que passou a propagandear que nunca antes na histria desse pas um
governo fez tanto para combater a pobreza (MOURA, 2007).
Segundo Choma (2010), em nota publicada no jornal Opinio Socialista,

essas medidas compensatrias tambm se transformaram num formidvel

instrumento eleitoral [...] o programa serve para subordinar as camadas mais
empobrecidas da populao, o Bolsa Famlia tornou-se um instrumento de controle
poltico da misria.

Numa srie infindvel de crticas ao Programa Bolsa Famlia destaca-se, ainda, que
nos pases capitalistas perifricos, os programas sociais assumem tendncia de controle dos
beneficirios e mercantilizao dos seus direitos. Uma das tendncias da poltica social nos
pases de capitalismo perifrico a criao dos programas sociais como medida unificadora
 27

de todas as transferncias sociais.

Segundo Faleiros (2008), essa medida tem o duplo efeito de controlar o contribuinte e
de mercantilizar a poltica social. O objetivo estratgico desse tipo de ao atenuar os
efeitos sociais causados pelo capitalismo, tais como o desemprego e a pobreza, garantindo-
lhes assim a acumulao e ao mesmo tempo livrando o capital da responsabilidade pela
pobreza existente. Nesse cenrio de assimetria nas relaes entre capitalistas e trabalhadores,
o Estado atua como regulador a servio da manuteno das relaes capitalistas.
A poltica de transferncia de renda concedida s famlias desses bolses de pobreza
vislumbra que ao fim elas tero adquirido condies de se emancipar da bolsa, seja pela
absoro de um emprego formal ou talvez pela montagem de um negcio prprio.
Porm, o sucesso dessa emancipao est diretamente ligado, segundo Cunha (2010),
criao de um padro de acumulao intensivo de trabalho na economia brasileira, o
chamado pleno emprego. Esta seria a porta de sada. Mas isso contraria o processo do
capitalismo mundial, que necessita da existncia de uma reserva da fora de trabalho
desempregada e parcialmente empregada, caracterstica inerente da sociedade capitalista,
criada e reproduzida diretamente pela prpria acumulao do capital.
Em suma, o capitalismo produz e se reproduz do que viria a ser denominado como a
questo social: a explorao de classes, a desigualdade social, a luta entre as classes e as
respostas do Estado e da sociedade capitalista para amenizar os efeitos dessa explorao.
Neste sentido, as polticas de transferncia de renda, a exemplo do PBF esto fadadas apenas
a compensar os efeitos de pobreza produzidos pelo capital? Ou, como pensam alguns, a
transformar minimamente em consumidores quem at ento estava fora ou parcialmente fora
do mercado de consumo? No h outras perspectivas?

5 Consideraes Finais

At aqui, a perspectiva do Programa Bolsa Famlia de continuar como mera poltica

compensatria, poltica de renda mnima que focaliza apenas as famlias pauprrimas entre as
mais pobres. E mesmo que uma parcela das famlias beneficirias consiga deixar o Programa
por ter alcanado um patamar de renda mais elevado, mesmo que apenas ligeiramente mais
elevado, muito mais famlias que permanecem na fila de espera do Cadastro nico lhe daro
longevidade. Visto que o capitalismo continuar se reproduzindo com a explorao de classes
e reproduzindo incessantemente desigualdades sociais, alimentando o ciclo vicioso. Desta
forma, corre-se o risco de se consolidar uma proposta de mundo onde no haja mudanas
 28

mais profundas, para alm do paradigma do capital e do liberalismo.

Outra perspectiva, mesmo dentro da formao social capitalista e sem expectativas de
sua superao, como j foi dito acima, encarar o PBF e todas as polticas sociais como
objetos de luta pela ampliao da cidadania, o que exige requalificar a poltica social do pas.
Noutros termos, transform-lo em direito universal. No mais como "bolsa, mas como
direito de todos dentro de um projeto de universalizao, numa perspectiva maior de
conquista do Estado de Bem-Estar. Ou seja, lutar para superar essa poltica de renda mnima
compensatria em poltica de renda bsica, aproximando-se do pensamento marshalliano de
igualdade social bsica que se sobrepe desigualdade social. Estaramos cumprindo, com
atraso de mais de duas dcadas, o que est inscrito na Constituio Federal do Brasil como
Direitos Sociais.
Finalmente uma terceira possibilidade seria encarar as polticas sociais neste quadro
inclua-se o Programa Bolsa Famlia numa agenda de lutas estratgicas que suscite nas
pessoas necessidades, exigncias mais profundas e radicais. Seria uma luta para elevar as
polticas sociais, e seu carro-chefe, o PBF, a um patamar, a um limite de cobertura to amplo
de exerccio da cidadania, que isto signifique uma transio para outro projeto de sociedade.
Uma sociedade que prescinda inclusive de renda bsica por ter superado a questo social, to
cara ao capitalismo. A ante-sala desse novo estgio civilizacional seria a construo de uma
cidadania ps-burguesa, que enseje, ainda no capitalismo, sujeitos polticos que protagonizem
essa virada histrica.

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