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IL FORO AMMINISTRATIVO

Anno LIII - Fase. 1-2 1977

(Etratto)

l GIAMPIERO DI PLINIO

CONTROLLI AMMINISTRATIVI SULLE REGIONI


E SINDACATO GIURISDIZIONALE
(NOTA A T.A.R. ABRUZZO N. 136 DEL 1975)

-
MVLTA
P AVCIS
~

MILANO - DOTI. A. GIUFFR EDITORE


CONTROLLI AMMINISTRATIVI SULLE REGIONI
E SINDACATO GIURISDIZIONALE
(nota a T .A .R. Abruzzo n. 136 del 1975) ("')

SoMMARio: l. Premessa. - 2. Profili applicativi della tesi che ammette il sindacato giurisdizionale
sugli atti di controllo. - 3. Impostazioni del problema teorico. - 4. Condizioni di analogia
tra controllo sulle regioni ordinarie e controllo della Corte dei conti sulle regioni differen-
ziate. - 5. Inesistenza di una lacuna. - 6. Principi generali del controllo: problematica
inerente ai soggetti. - 7. Segue: problemi inerenti alla funzione. II controllo come partecipa-
zione. - 8. II controllo amministrativo come funzione (oggettivamente) amministrativa.
9. Controllo e giurisdizione. - 10. Segue: estensione della giurisdizione amministrativa. -
ll'. Esame di altre possibili obiezioni alla impugnabilit degli atti negativi di controllo. -
12. Ammissibilit di un unico ricorso contro atti negativi di controllo e successivi atti di
amministrazione attiva .

l. La sentenza annotata costituisce il primo caso di una giurisprudenza del T.A.R.


Abruzzo (1), poi diventata costante, e presenta interessanti profili in ordine alla quali-
ficazione e alle vicende processual degli atti di controllo delle Commissioni previste
e disciplinate dagli art. 41 ss. l. 10 febbraio 1953 n. 62, e al pi generale problema
della natura dei rapporti tra giurisdizione e funzione di controllo.
Sembra opportuno, ai fini di una migliore comprensione della problematica, ri-
portare lo svolgimento dei fatti esaminati nella sentenza.
La Commissione di controllo sull'amministrazione della regione Abruzzo, in sede
di controllo di legittimit, aveva annullato una delibera della Giunta regionale, con la
quale un pubblico dipendente veniva trasferito da un ente (I.N.A.P.L.I.) alla regione e
inquadrato nei ruoli dell'impiego regionale con la qualifica di istruttore.
Nella motivazione la Commissione non si era limitata ad argomentare l'adozione
della misura negativa di controllo dimostrando l'illegittimit della deliberazione della
Giunta, ma aveva evidenziato le connotazioni positive che, a suo parere, la delibera
avrebbe dovuto avere per essere riconosciuta legittima in sede di controllo.
La Giunta regionale, con un nuovo provvedimento, aveva confermato il disposi-
tivo della precedente deliberazione, modificandone sensibilmente la motivazione, per
eliminare i vizi rilevati dalla Commissione di controllo sulla precedente delibera.
La Commissione, peraltro. aveva annullato anche la seconda deliberazione, rite-
nendola, forse a torto, meramente confermativa nella precedente.
Con una terza delibera la Giunta aveva inquadrato il richiedente nella fascia fun-
zionale di collaboratore , provvedendo in modo riduttivo e difforme rispetto alla
richiesta . ma conforme alle indicazioni " positive " della Commissione di controllo. la
quale aveva approvato la deliberazione.

(*) In questa Rivista 1975, I, 2. 1530.


(l) Cfr. le seguenti sentenze: 8 ottobre 1975 n. :!04, in Trib . amm. re g. 1975, I, 3529: 4 di-
cembre 1975' n. 240, ivi 1976, I, 61'1; 28 gennaio 1976 n. 15, ivi 1976. T, 1019; 29 gennaio 1976
n. 17, ivi 1976, I, 1023; 26 febbraio 1976 n. 37, ivi 1976, I, 1518.
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L'interessato, venuto a conoscenza delle due prime delibere regionali e delle ri-
spettive pronunce di annullamento tramite una comunicazione allegata alla noti fi ca
della terza delibera di inquadramento in ruolo, aveva impugnat0 di fronte al T.A.R.
Abruzzo, con un unico ricorso, la terza deliberazione regionale e le due pronunce
negative della Commissione di controllo, la quale a differenza della regione si era co-
stituita come resistente in giudizio. Il T.A.R. aveva accolto il ricorso, annullando gli
atti impugnati.

2. La tesi dell'ammissibilit del ricorso congiunto contro la terza deliberazione


regionale di adeguamento e le precedenti pronunce negative di controllo conforme a
criteri di giustizia sostanziale, in quanto rivela una tendenza verso la giurisdizione sul
rapporto complessivo tra cittadino e potere, individuato nella specie nel collegamento
tra una serie di atti. promananti da diversi livelli di amministrazione (2).
Gli effetti positivi di carattere pratico della soluzione accolta dal T.A.R. sono i
seguenti.
In primo luogo essa consente la formazione del giudicato amministrativo anche
nei confronti della Commissione di controllo e la esperibilit del giudizio d'ottem-
peranza anche verso quesfultima. Ci evita il pro:iursi di contraddizioni all'interno
del sistema della giustizia amministrativa.
Infatti , accogliendo la soluzione contraria, il giudicato verrebbe a formarsi solo
nei confronti dell'amministrazione regionale , che sarebbe investita dell'obbligo di prov-
vedere conformemente ad esso. Il provvedimento non sarebbe un atto meramente ese-
cutivo e pertanto su di esso dovrebbe essere esercitato il potere di controllo previsto
dagli art. 45 ss. , l. l O febbraio 1953, ci t.: se l'atto di controllo fosse negativo sorge-
rebbe un insanabile contrasto tra giurisdizione e controllo , che potrebbe rendere im-
possibile l'esercizio dell'amministrazione attiva. La regione, infatti , non potrebbe ema-
nare un atto di adeguamento alla decisione di controllo. perch si avrebbe contrasto
con il giudicato , n un atto conforme al giudicato, poich sarebbe annullato in sede
di controllo (3).
Un'altra importantissima conseguenza della tesi accolta dal T .A.R. Abruzzo . con-
siste nell'automatico ripristino degli effetti delle prime due deliberazioni regionali an-
nullate in sede di controllo (4). L'amministrazione regionale, pertanto, non dovrebbe
emanare una nuova delibera, ma soltanto provvedere alla esecuzione delle delibere tor-

(2) La disputa sull'oggetto del processo amministrativo, pur rivelando un'esigenza improroga-
bile di applicazione dei nuovi canoni di sostanziale giustizia contenuti nella costituzione, forse
frutto di una problematica nominalistica (cfr. CAVAI.l.O. Processo amministrativo e motivi assorbiti,
Teramo 1976, 12). L'esattezza di tale affermazione sembra dimostrata dal fatto che nel caso di
specie, ferma restando l'idea del processo amministrativo come giudizio sull 'atto , stato possibile
giungere a una decisione sul rapporto tramite l'esercizio della giurisdizione su di una serie di atti
connessi. In arg. cfr. in/ra, 12.
(3) Quella del testo naturalmente una ipotesi limite. che peraltro va considerata in quanto,
in linea teorica. essa non di impossibile verificazione: infatti se si ammette l'insindacabilit giu-
risdizionale degli atti dell'organo di controllo, questo, in un certo senso, viene parifcato al giudice
(ma cfr. in/ra. 9).
Non costituirebbe un valido rimedio la possibilit di nomina giurisdizionale di un commis-
sario ad acta, in quanto i poteri di sostituzione del giudice sono azionabili solo in materie apparte-
nenti alla giurisdizione di merito (VIRGA. La tutela giurisdizionale nei con f ronti della pubblica am-
ministrazione, Milano 1976. 424). D'altra parte, qualora la re!Pone seguitasse a emanare .atti con-
formi al giudicato. annullati in sede di controllo, non sarebbe nemmeno possibile instaurare un
giudizio di ottemperanza.
(4) Com' noto l'effetto di annullamento si articola in una efficacia distruttiva e in una effi-
cacia ripristinatoria. Cfr.. per tutti, CANNADA-BARTOLI, Annullabilit e annullamento (dir . amm.) , in
Encic/. dir., vol. II, 496 ss. e gli A. ivi citati.

...
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nate in vita (rectius : della sola prima delibera, essendo la seconda reiterativa e, al-
meno nel dispositivo, confermativa), in quanto deve ritenersi che esse abbiano ormai
concluso il loro iter procedimentale, potendo la fase di integrazione dell'etlcacia con-
siderarsi sostituita dalla pronunzia giurisdizionale (5).
Gli atti meramente esecutivi emanati dalla Giunta regionale non saranno sog-
getti al controllo della Commissione statale, com' espressamente sancito dall'art. 45,
l. IO febbraio 1953 cit.
Pertanto il ricorrente, per effetto automatico della sentenza, sar inquadrato nei
ruoli dell'amministrazione regionale con la qualifica di istruttore " e con la decor-
renza fissata neila prima deliberazione, tornata a rivivere (6).
Alle precedenti considerazioni potrebbero muoversi due ordini di obiezioni.
Da un Jato, seguendo una vecchia dottrina (7). si potrebbe sostenere che. essendo
l'annullamento una forma di soppressione dell'efficacia. la pronunzia di annullamento
non pu essere retroattiva ma pu solo produrre effetti ex mmc; conseguentemente,
l'annullamento giurisdizionale di un atto negativo di controllo non potrebbe retroagire
alla data di emanazione di questo, il quale conserverebbe fno alla data della sentenza
i suoi ef'fetti , tra i quali vi quello di annullamento. che impedirebbe all'atto control-
lato di tornare in vita.
Si pu replicare, anche accogliendo la teorica dell'effetto ex nunc. che neppure
l'effetto della pronunzia di controllo i! retroattivo. ma ba solo riguardo all'efficacia
dell'atto controllato, la quale viene sospesa a tempo indeterminato (8). La sospensione
diviene definitiva dopo che, decorsi i termini di legge, la pronuncia di controllo sia
divenuta inoppugnabile; ma se, in caso di tempestiva impugnazione. l'atto negativo di
controllo viene annullato, si ba l'automatica eliminazione (ex mmc) dei suoi effetti e,
conseguentemente. l'immediato ripristino degli effetti dell'atto controllato.
Comunque, la dottrina dominante ritiene che l'annullamento coincide (non con
l'eliminazione dell'efficacia ma) con l'eliminazione della rilevanza dell'atto annullato, e
che pertanto possiede efficacia retroattiva (9).
Da un punto di vista logico, si potrebbe ancora obiettare che se si considera
retroattivo l'annullamento giurisdizionale deve essere considerato tale anche quello
effettuato nell'ambito di un rapporto di controllo; pertanto, poich la pronunzia ne-
gativa di controllo (anche se invalida) produce la soppressione ex lune della rilevanza

(5) !. stato detto che l'annullamento di un atto di controllo (nella specie, rifiuto di approva-
zione) pu essere considerato come sostitutivo del provvedimento positivo di controllo quando l'au-
torit che ha proceduto all'annullamento abbia una propria competenza nella materia ovvero tale
competenza possa ritenersi devoluta ad essa autorit per effetto della sua qualit di superiore gerar-
chico (Cons. Stato, Sez. V , 27 settembre 1960 n. 704, in Cons. Stato 1960, I, 1565). Ci dovrebbe
essere vero anche c soprattutto quando l'annullamento proviene dalla giurisdizione amministrativa;
in tal caso l'efficacia ripristinatoria deriva dalla tensione dell'intero processo verso la reviviscenza
dell'atto controllato; altrimenti, non esisterebbe un interesse all'annullamento dell'atto di controllo.
Del resto, com' noto, su uno stesso atto non pu essere esercitato pi di una volta il potere
di controllo (Cons. giust. amm. reg. sic., 13 febbraio 1971 n. 52, in questa Rivista 1971, I, 2, 377;
Cons. Stato, Sez. V, 12 ottobre 1971 n. 838, in Giur. it. 1972, Ili, l, 306; cfr. anche BERTI-TUMIATI,
Controlli amministrativi, in Encicl. dir ., vol. X, 31'7).
(6) Questa terminologia sembra imprecisa: come vedremo, si deve ritenere che l'annullamento
di controllo non agisce sulla rilevanza ma soltanto sull'efficacia dell'atto controllato (cfr. in/ra).
(7) RESTA, La revoca degli atti amministrativi, Milano 1935, 2.03; TREVES , La presunzione
di legittimit degli atti amministrativi, Padova 1936, 150; contra CANNADA-BARTOLJ, L'inapplicabilit
degli atti amministrativi, Milano 1950, 32 ss.
(8) Tn senso analogo cfr. SANDUU.I , Il procedimento amministrativo, Milano 1959. 340 s.
(9) CANN,\OA-BARTOLI, Annullabilit e annullamento, loc. cit.: GlANN!Nl, Diritto amministra-
til'o, I. Milano 1970, 1061; VIRGA, Il provvedimento amministrativo, Milano 1972, 454 s.; SANOUU.I,
Manuale di diritto amministrativo, Napoli 1974, 502.
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dell'atto controllato l'annullamento giurisdizionale della prima non potrebbe far rivi-
vere il secondo.
Invertendo i termini dell'obiezione si potrebbe replicare che l'annullamento giuri-
sdizionale, rimuovendo retroattivamente tutti gli effetti dell'atto negativo di controllo
elimina anche l'effetto di annullamento facendo rivivere l'atto annullato in sede di
controllo (l 0).
Posta in questi termini la problematica. ci si accorge di essersi addentrati in un
circolo, dal quale non sembra possibile uscire servendosi di argomenti meramente
formalistici , quali, ad esempio, quello cronologico della pcsteriorit (o priorit) nel
tempo degli atti , o quello (peraltro pi incisivo del precedente) della natura dell'or-
gano che ha emesso l'atto di annullamento.
La contraddizione appena rilevata probabilmente frutto della tendenza diffusa
a costruire in modo unitario la teoria degli effetti dell'annullamento amministrativo,
sulla scia della dottrina civilistica (11 ).
A ben vedere necessario distinguere tra annullamento come misura di con-
trollo e annullamento come effetto di giudicato. Mentre in questo secondo caso non
pu dubitarsi che l'effetto dell'annullamento consiste nell'eliminazione della rilevanza ,
nel primo vi sono fondati motivi per ritenere che l'effetto si limiti a impedire che l'atto
sottoposto a controllo negativo acquisti (o continui ad avere) efficacia (12).
Infatti, se si considera la teorica tradizionale dell'annullamento, si vede come essa
abbia Jiguardo a una serie di "poteri di annullamento 11 , il cui trait d'union consiste
nella sopraordinazione amministrativa o comunque giuridica dell'organo che possiede
il potere rispetto all'organo la cui attivit soggetta al potere stesso (13).
Invece l'annullamento ex art. 45 L l O febbraio 1952, ci t. , non pu essere inserito
in un rapporto di sopraordinazione : esso si limita a configurare una chiusura del pro-
cedimento amministrativo, risolvendosi in una misura ostativa nei confronti del-
l'inizio o della continuazione della produzione degli effetti dell'atto controllato.
Il potere di controllo dello Stato sulla regione si inquadra in un rapporto di auto-
nomie costituzionalmente garantite, le quali producono il rovesciamento della conce-
zione, dominante fino a qualche tempo fa, che individuava il fondamento del con-
trollo ~tatu a le in un rapporto quasi di gerarchia, da cui si faceva derivare la teoria
dell'ente locale come soggetto dell'amministrazione c.d. indiretta dello Stato (14).
L'efficacia costitutiva dell'annullamento di controllo, dunque, pu essere seria-
mente affermata solo nel quadro della vecchia concezione del controllo-gerarchia (15);
(1 O) Non mi risulta che la dottrina amministrativa si sia mai posta la questione specifica del-
l'annullamento di una pronunzia di annullamento in questi termini. Qualche accenno vedilo in
CANNADA-BARTOLI, Annullabilit e annullamento, cit., 494 s.
La quesone non soltanto verbale in quanto , come si vedr, sono coinvolti anche gli aspetti
sostanziali del potere di annullamento.
(l'l) Cfr. CANNADA-BARTOLI, op. ult. cii., 495.
(12) Cfr. SANDULLI, Il procedimento amministrativo, cit., 340 ss.
(13) Il caso classico~ di annullamento quello d'ufficio, che una figura sulla quale viene
spesso costruita tutta la teorica dell'annullamento arnministravo. Anche la nozione di annullamento
di controllo non altro che una trasposizione dei caratteri dell'annullamento d'ufficio; coerente-
mente con la vecchia concezione gerarchica del rapporto di controllo. In entrambi i casi, a monte
della costruzione giuridica, si pu scorgere il presupposto di una sostanziale posizione di supremazia
del soggetto che detiene il potere di annullamento. Una conferma data dal fatto che il giudice
ordinario non pu annullare gli atti della p.a. : il mancato conferimento del potere di annullamento
deriva appunto dalla concezione della divisione rigida dei poteri e della conseguente impossibilit
di una posizione di gerarchia o di sopraordinazione tra giurisdizione ordinaria e potere ammini-
strativo.
(14) Cfr .. ad es. , DE VALLES. Elementi di diritto amministrativo, Padova 1965, 81 ss.
(1-5) Sostengono che l'annullamento (anche di controllo) ha efficacia costitutiva CANNADA-BAR-
TOLI, op . cit., 496; GIANNINI, Diritto amministrativo, op. Ioc . cii.
----y-
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qualora, invece, si accolga il binomio controllo-autonomia l'annullamento (al di l


della terminologia legislativa che, come noto, discontinua e incoerente) non che
che un elemento dichiarativo (16) d'integrazione dell'efficacia in seno ad una fattispe-
cie procedimenta!e, e non possiede forza retroattiva (17).
Diversamente deve ritenersi per l'annullamento giurisdizionale in quanto l'ordi-
namento giuridico attribuisce alla giurisdizione amministrativa un potere effettivo. an-
che se solo eventuale, di supremazia nei confronti dell'amministrazione ( 18).
Pertanto, in seguito all'annullamento giurisdizionale di un atto negativo della Com-
missione di controllo si ha l'automatica reviviscenza dell'atto regionale annullato, in
quanto l'annullamento di controllo non agisce sulla rilevanza, cio non distrugge l'atto
controllato ma ne " comprime l'efficacia; la sentenza, invece elimina l'atto di con-
trollo negativo distruggendone la rilevanza fin dalla sua emanazione, e permettendo
all'atto controllato di " riespandere " la propria efficacia.
Inoltre la sentenza possiede un contemporaneo effetto sostitutivo della fase d'in-
tegrazione dell'efficacia, poich impedisce ogni controllo negativo sull'atto controllato
to rnato in vita, del quale la regione dovr solo procedere alla esecuzione (19).

3. Le motivazioni della sentenza e l'intelaiatura complessiva dell'argomentazione


non risultano pienamente convincenti.
Infatti il T .A.R. a proposito dell'eccezione d'inammissibilit dell'impugnazione de-
gli atti negativi della Commissione di controllo , sollevata dall'Avvocatura dello Stato,
afferma che la sottile questione, nel caso in esame ' ha scarsa rilevanza ' perch la re-
gione Abruzzo, dopo che per due volte la predetta Commissione aveva annullato il
provvedimento di inquadramento del ricorrente, ' si adeguata ' alle pronunce dell'or-
gano di controllo, adottando un proprio provvedimento che ha formato oggetto d'im-:
pugnazione ; inoltre il T .A.R. ritiene che ''si debba affermare l'impugnabilit del-
l'atto di controllo, sia nella sua autonomia quando l'amministrazione attiva non l'ab-
bia recepito in un proprio provvedimento, sia quale ' atto presupposto ' quando l'abbia
recepito"
Secondo il giudice amministrativo, quindi, gli atti negativi della Commissione di
controllo sono atti presupposti della terza deliberazione regionale, e la nascita del rap-
porto di presupposizione dipende dalla circostanza che la terza deliberazione regio-
nale ha recepito gli :1tti di controllo, adeguandosi ad essi. Da queste premesse si de-
sume la scarsa rilevanza della questione relativa all'impugnabilit degli atti negativi
della Commissione; in :~Itri termini l'esistenza del rapporto di presupposizione deter-
minante anche ai fini della sindacabilit giurisdizionale degli atti di controllo (20).

(16) SANDUU.I, Il procedimento amministrativo, cit., 177 ss.


(17) Nel senso che la sua mancanza o il suo esito negativo non produce il venir meno ab
origine della rilevanza dell'atto controllato.
(18) Si fa naturalmente riferimento alla giurisJizione nd suo complesso, do in sostanza, al
giudicato. Si vuole inoltre esprimere la particolare natura dell'interpretazione giurisdizionale del
iritto (cfr., in/ra, 9).
(19) Per quanto mi risulta l'amministrazione della regione Abruzzo segue una prassi opposta
a quella indicata, in quanto, in seguito all'annullamento giurisdizionah: i pronunce negative della
Commissione di controllo sulle delibere, procede alla emanazione di nuove deliberazioni, che sotto-
pone nuovamente alla Commissione di controllo. In questa ipotesi si applica certamente il discorso
svolto all'inizio di questo paragrafo, in tema di formazione del giudicato. Peraltro, mi sia consen-
tito rilevare l'inutilit e la probabile antigiuridic:it di questa procedura, e il notevole dispendio di
tempo, contrario al principio i efficienza, che essa comporta.
(20) Peraltro il T.A.R. ammette, ma senza darne un "a eguata imostrazione, che l'atto di ~on
trollo comunque impugnabilo: nella sua autonomia .
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Questa costruzione non pu essere accolta in quanto rovescia la corretta succes-


sione logico-giuridica dei problemi. appena il caso di rilevare che non !a qualifi-
cazione di presupposto che rende impugnabile un atto davanti al giudice amministra-
tivo (si pensi ad un atto presupposto avente natura di legge ordinaria o di senten-
za ) (:! l); pertanto la logica solutoria non potr che essere quella di stabilire prima se
gli atti della Commissione di controllo sono impugnabili e poi se ammesso un unico
ricorso giurisdizionale contro di essi e la deliberazione regionale che li recepisce.

4. ll tema centrale della materia che stiamo esaminando pertanto quello dei
rapporti tra controllo e giurisdizione.
stato sostenuto che gli atti della Commissione di controllo sull'amministrazione
regionale non sono impugnabili in sede giurisdizionale per gli stessi motivi per i quali
la Corte di Cassazione, in una recente sentenza (22), ha negato l"impugnabilit de! di-
niego di visto della Corte dei Conti ad un atto di una regione a statuto differen-
ziato (23 ).
La vicenda fin troppo nota e non certo il caso di occuparcene sistematica-
mente in questa sede (24) ; peraltro sembra necessario esaminare alcuni profili di ca-
rattere generale.
preliminare la questione, di carattere metodologico, se l'eventuale norma o si-
stema normativa che nell'attuale ordinamento disciplina le vicende processuali degli
atti di controllo della Corte dei Conti sia analogicamente applicabile agli :ltti delle
Commissioni statali di controlio sulle regioni ordinarie.
La risposta affermativa presuppone da un Jato l'esistenza di una " lacuna " o " caso
dubbio " a livello di sindacato giurisdizionale degli atti delle Commissioni di con-
~rollo e dall'altro che 1:1 norma specifica relativa alla Corte dei Conti, che si vuole
applicare in via analogica non faccia eccezione a nessuna regola generale sulla impu-
gnabilit degli atti di controllo (cfr. art. 12 e 14, disp. prel.).
In proposito stato autorevolmente sostenuto che le disposizioni in materia di
controlli sugli enti territoriali , essendo limitative di sfere di autonomia costituzional-
mente garantite, sono di stretta applicazione (25) . l n sostanza questo significa che una
norma che sancisse l"inimpugnabilit delle pronunce di controllo della Corte dei conti

(2i) Sul punto cfr. LuBRANO, L'allo am111inistrativo presupposto, Milano 1967 , 178 ss. , 186 ss.
(22) Cass., Sez. Un., 23 novembre 1974 n. 3806 (cfr. infra, nt. 24).
(23 ) La tesi stata sostenuta dall'Avvocatura dello Stato, nel corso del processo relativo
alla sentenza annotata.
(24) Il Consiglio di Stato (Sez. IV, dee . 6 giugno 1972 n. 501 , in questa Rivista 1972. I, 2,
747) aveva annullato il diniego di visto della Corte dei conti su un atto della regione Friuli-Venezia
Giulia, affermando la natura amministrativa dell 'atto di controllo. La sentenza fu poi cassata dalla
Corte di cassazione (Sez. Un .. sent. 23 novembre 1974 n. 3806, in questa Rivista 1975, I, l , 216)
che escluse la giurisdizione di qualsiasi giudice sugli atti di controllo della Corte dei conti. Que-
st'ultima decisione sembra aver sguito anche nella giurisprudenza dei T.A.R. (cfr. T .A.R. Lazio l ,
16 april e 197 5 n . 269 , in Trib . amm. reg. 1975, I, 1060).
La dottrina generalmente critica nei confronti della citata sentenza del Consiglio di Stato ;
cfr. , infatti, SANDULLI, Atti della Corte dei conti e sindacato giurisdizionale, in Giur. il. 1972, III ,
1, 465 ; PASQUALUCCI, Controllo estemo e sindacato giurisdizionale, in questa Rivista 1973, II. 117 ;
NuNZIATA, Disarmonie nella giustizia amministrativa, ivi, 213; SATIA F., Sparti:ione di potere tra i
giudici, in Dir. societ 1973, 152; CoRREALE, Le pronunce di controllo della Corte dei conti e il
giudice amministrativo , in Riv. tri111. dir. pubbl. 1973, 856; lo., Su wz telllatiro di amministrativi:-
zare le attivit neutrali, in Corti Brescia, Venezia e Trieste 1974, 42: cfr. anche ROMANO A., in
Foro it. 1972, III, 332 e RoEHRSSEN, Notazioni sull'atto allllniltistratii'O impugnabile in sede giuri-
sdiziollale, in Cons. Stato 197 3, ll, 902.
(25) SANDULLJ , l controlli sugli enti territoriali 11ella Costituzione, in Ri v. trilli. dir. pr.bhl.
19"/2, 579.
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non potrebbe essere estesa anche a quelle delle Commissioni di controllo, a meno che
si dimostri che la norma che si vuole applicare analogicamente (o estensivamente) ub-
bidisca a un principio generale di tutti gli atti di controllo sulle attivit delle autono-
mie territoriali.
Soltanto dopo av-::r verificato la sussistenza delle citate condizioni ~ar possibile
instaurare la procedura di interpretazione analogica, con la ricerca dei requisiti di ana-
logia.
5. In primo luogo , non sarebbe difficile sostenere l'assenza di una "lacuna" in-
dividuando come norma spccitca sull'!mpugnabilit delle deliberazioni negative delle
Commissioni di controllo quelia contenuta nel comma 4 art. 45, l. 10 febbraio 1952
cit.. in base alla quale " il provvedimento di annullamento ha carattere definitivo ".
Questa norma va posta in relazione con il precedente sistema dei controlli sugli
enti locali. nel quale contro gli atti negativi degli organi di controllo sull'ammini-
strazione dei comuni, delle province e dei loro consorzi era esperibile il ricorso gerar-
chico (cfr. art. 343. comma 2 e 5. t.u. l. com. prov.) (26).
La non de initivit:l del provvedimento di annullamento si collegava con la conce-
zione ger:uchica del controllo. Il legislatore del 1953, invece. aveva il compito di at-
tuare il principio costituzionale di autonomia dell'ente controllato e ritenne che a que-
sto fne fosse necessario svincolare la Commissione di controllo dai legami di gerar-
chia (o di pseudo-gerarchia) con il Governo centrale (27).
L 'operazione riusc 50b formalmente (28): comunque il suo corollario pit imme-
diato fu la dichiarazione, trasfusa in una esplicita norma, della definitivit del prov-
vedimento di annullamento, che, com' noto. ha il senso di non esperibilit del ri-
corso gerarchico.
Pertanto, da tale ratio dell'art. 45 cit., comma 4, l. 10 febbraio 1952 n. 62, dovreb-
bero derivare due importanti conseguenze.
1n primo luogo, il legislatore ha ritenuto che, in assenza di una disposizione
espre:sa. ai provvedimenti negativi dei nuovi organi di controllo si sarebbe potuto ap-
rlicare analogicamente l'art. 3D. comma 2, ci t.. tu. l. com. prov.: ci equivale a rico-
noscere la natura di atto amministrativo al provvedimento negativo della Commis-
sione di controllo.
Inoltre poich il risultato di rendere inapplicabile l'art. 31-3 comma 2. cit., non
stato ottenuto con una formulazione meramente negativa dell'art. 45 , comma 4, cit.,
ma con un preciso riferimento a un dato "positivo " cio con !;attribuzione del carat-
tere della definitivit all'atto di controllo, lecito pensare che il legislatore abbia voluto
sostituire il rimedio precedentemente previsto contro gli atti negativi di controllo ille-
gittimi (il ricorso gerarchico c.d. improprio) con il ricorso alla giurisdizione ammini-
strativa, che al tempo della emanazione della iegge sulla costituzione e funzionamento
degli organi regionali ( 1953 l era esperibile soltanto contro i provvedimenti de fi-
n iti vi (29).

(26) La dottrina inquadrava la fattispecie nella categoria del ricorso gerarchico improprio
(cfr., per tutti, GutCCIARDI, La giusri:ia ammini.Hracira, Padova 195~, 124). Ma anche in questo
caso si era costretti ad ammettere l'esistenza di un rapporto di sopraordinazione, o di quasi ge rar-
chia (GUICCIARDT, op. cit., 125).
(27) In linea te orica all'organo statale di controllo sulle amministrazioni regionali stata ri-
conosciuta una competenza esclusiva >> coe rentemente al principio del decentramento amministra-
tivo (inteso come rottura del circuito della gerarchia) c a quello connesso della definitivit. In ter-
mini generali cfr. F . RovERSI MoNA CO, Profili giuridici del decentramenro nel/'organi::aziolle alllmi-
nistratira, Padova 1970, in part. 125 s., 166 ss.).
(28) Cfr., in/ra, 6.
(29) Cfr., per tuili, GUICCIARDI , La ghtsti:ia a111111inisrrativa , cit.. ::!03 s.

:!:!. Foro ammilli.'Jtrofito - P:ll'te I ( 1})7i).


338 FORO AMMINISTRATIVO: 1977

Non contrasta evidentemente con le precedenti conclusioni l'attuale regime del


ricorso giurisdizionale amministrativo introdotto dalla l. 6 dicembre 1971 n. 1034, isti-
tutiva dei T.A.R., in base al quale non pii:1 richiesta la definitivit dell'atto ai fini
della sua impugnazione (30).
Infatti, basta osservare che esso tende ad allargare il campo della giurisdizione
amministrativa, al fine di garantire l'immediatezza della tutela giurisdizionale anche
nei confronti dell'atto non definitivo , rendendo facoltativo il ricorso gerarchico (31 ).
In conclusione, sembra indubitabile che il comma 4 dell'art. 45, cit., l 10 febbraio
1953 n. 62, si ponga come norma specifica sulla impugnabilit giurisdizionale degli atti
negativi della Commissione di controllo (32).
Non varrebbe obiettare che, essendo interesse delle Stato, e quindi scopo del con-
trollo di legittimit sull'amministrazione delle regioni ordinarie, di prevenire i con-
flitti di attribuzioni tra Stato e regione, la previsione della definitivit avrebbe la fun-
zione di rendere esperihile il ricorso per conflitto di attribuzioni alla Corte costituzio-
nale ogni qualvolta che la regione ritenga invasa dalla Commissione di controllo la
propria sfera di competenza costituzionale (33).
Si pu replicare che la " definitivit ", o meglio il pi generale requisito che il
conflitto di attribuzioni insorga tra organi " competenti a dichiarare definitivamente
la volont del potere " cui appartengono (art. 37, l. 11 marzo 1953 n . 87), risulta indi-
spensabile solo in caso di conflitti di attribuzioni tra i poteri dello Stato. e non di
quelli tra lo Stato e la regione o tra le regioni (34} ci deriva incontestabilmente dal
mancato inserimento dell'art. 37 tra le norme richiamate dall'art. 41 l. l l marzo 1953
n. 87, cit.; l'omissione, in questo caso, equivale a una dichiarazione implicita d'inap-
plicabilit. Inoltre, si noti che a qualsiasi organo statuale o regionale appartenga l'atto
che ha dato origine al conflitto la legittimatio ad processum attribuita per lo Stato
al Presidente del Consiglio dei ministri e per la regione al Presidente della Giunta re-
gionale in seguito a deliberazione della Giunta stessa (art. 39, l. 11 marzo 1953 n. 87,
ci t.).
Le considerazioni che precedono implicano che il termine " definitivo contenuto
nell'art. 4.'i, cit., l. 10 febbraio 1953 n. 62 , non ha relazioni con la proponibilit di ri-
corsi per conflitti di attribuzioni tra Stato e regione e pertanto non costituisce un osta-
colo alla possibilit che un tale conflitto insorga a causa di un atto della Commis-
sione di controllo. Tale ultima ipotesi, peraltro , ricorrerebbe solo qualora la Commis-
sione emanasse un atto (ritenuto) di competenza della regione.
Pertanto non sarebbe assol~tamente razionale eccepire il difetto di giurisdizione
del giudice amministrativo sugli atti di controllo negativo delle Commissioni , moti-
vando l'eccezione con il riferimento alla possibilit che avrebbe la regione di ricor-
rere alla Corte costitu7jonale per invasione della propria competenza costituzionale (35).

(30} Cfr. CAVAU.O, Tribunali amministrativi regionali, in Noviss. dig. il. , vol. XIX, 25 s. dell'estr.
(31) In altri termini non sembra possibile argomentare a favore di una restrizione della tutela
giurisdizionale servendosi di una norma che tende ad estendere la sfera di tale tutela.
(32) Per Grzzr, Manuale di diritto regionale, Milano 1972, 434: contro i provvedimenti di
controllo della Commissione consentito ' solo ' il rimedio giurisdizionale (e il ricorso straordinario)
perch si tratta di atti definitivi . Secondo LAVAGNA, Istituzioni di diritto pubblico, Torino 197'3,
906: il provvedimento di annullamento ha carattere definitivo c pu essere impugnato dalla n-
gione e dagli interessati in sede giurisdizionale. Analogamente, per VIRGA, Diritro costituzionali',
Milano 1971 , 451 : le decisioni delle Commissioni sono provvedimenti definitivi c 'quindi' contro
di esse pu essere esperito il ricorso giurisdizionale o straordinario .
(33) L'obiezione, sostanzialmente, corrisponde all'ipotesi avanzata dall'Avvocatura generale
dello Stato (Risposta a nola n. 401'1 /7'5 del 14 gennaio 1976).
(34) Cfr. Corte cost., 15 dicembre 1967 n. 153, in Giur. cosi. 1967 , 1771 , con nota di SoR-
RENTINO, Conflitti tra poteri e clrfnitivit dell'allo, ivi, 1775.
(35) L'Avvocatura genr.rale ddlo Stato (Risposta a 1101a, ciL) ha sostenuto che J'inimpngna-
NOTE, RASSEGNE E DOCUMENTAZIONE 339

:l Infatti (com " appena il caso di rilevare), la tutela costituzionale delle att ribuzioni
dello Stato e delle regioni non pu escludere la tutela giurisdizionale nei confronti del-
l'azione amministrativa di tali soggetti, in quanto i due giudizi si svolgono su piani
completamente differenti, vuoi dal punto di vista dell'oggetto, vuoi da quello dei sog-
getti e dell'interesse processuale (36).
Certo. se la regione impugnasse di fronte al T.A.R. un atto di amministrazione at-
tiva in materia di competenza regionale emanato dalla Commissione di controllo (o se
lo Stato impugnasse un atto di controllo sull'amministrazione regionale emanato da un
organo regionale) il T.A.R. dovrebbe riconoscere il suo difetto di giurisdizione.
Peraltro, anche la Corte costituzionale dovrebbe negare la sua giurisdizione nel
caso inverso, qualora la regione sollevasse il conflitto di attribuzioni lamentando non
una invasione delle proprie competenze costituzionali ma l'illegittimo uso del potere
di controllo da parte della commissione (per eccesso di potere o violazione di legge)
o da parte di altri organi statuali (per incompetenza). Analogamente, non sussisterebbe
la giurisdizione della Corte costituzionale se, in sede di ricorso per conflitto di attri-
buzioni, lo Stato lamentasse l'illegittimit di un atto (non legislativo) della regione.
senza negare a questa la titolarit costituzionale del potere di emanare quell'atto .
Invece, la giurisdizione del giudice amministrativo esiste ogni qualvolta la re-
gione, ricorrendo contro un atto della commissione di controllo non fa valere in
giudizio il diritto all'integrit della sua sfera di competenza, fissata da norme costitu-
zionali ... ma si limita a censurare soltanto l'esercizio di detto potere che, implicita-
mente, riconosce spettare all'autorit statale , (37).

6. In secondo luogo opportuno affrontare il problema se la tesi accolta sia


o meno conforme a una regola generale valida per tutti gli atti negativi di controllo.
A questo proposito, non sembra possibile evitare di affrontare la ternatica gene-
rale della natura " del controllo e dei suoi rapporti con la giurisdizione, la quale
pu essere scissa in due problematiche particolari.
Da un punto di vista soggettivo, occorre chiedersi se la specifica situazione di un
organo o di un ente, derivante dall'esistenza di guarentigie, o di attribuzioni partico-
lari, o comunque, da una posizione di indipendenza (rispetto ad altri organi) abbia
rilevanza in ordine alla qualificazione della funzione esercitata.
In termini generali, la risposta non pu che essere negativa. Infatti da consi-
derarsi ormai dominante l'opinione che nello Stato moderno si avuto un supera-
mento del classico schema dello Stato di diritto, in cui esisteva (o almeno si riteneva
esistesse) una netta separazione tra i ~ Poteri ~ (nel senso di organi) ed una rigorosa
corrispondenza tra ognuno di essi e la rispettiva Funzione (nel senso di campo
di azione). L'attuale momento storico invece caratterizzato dal fatto che la Fun-
zione non pi prerogativa assoluta e necessaria del Potere: alla teoria della divi-
sione dei poteri si sostituita quella della distribuzione delle funzioni, nel senso di
partecipazione di ciascun organo alle varie funzioni pubbliche (38).

bilit in sede giurisdizionale degli atti della Commissione di controllo non significa che esse siano
titolari di un potere assolutamente insidacabile dato che, per quanto riguarda le regioni, queste
possono, di fro nte all'' illegittimo esercizio del potere di co ntrollo ' dell'organo statale. sollevare il
conflitto di attribuzioni previsto dall'art. 134 cast. " .
(36) SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, cit., 1051-52 e nt. 487.
(3 7) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 29 agosto 1975 n. 1101, in Cons. Stato 1975, I, 1014.
l (38) No o si tratta di una scoperta recente: la possibilit di eccezioni alla meccanica corri-
spondenza tra organo e funzione era gi nota alla dottrina giuspubblicistica sul finire del secolo

l sco rso (cfr. V. E. ORLANDO. Principii di diritto costituzionale, Firenze 1892. 64 ss.); attualmente si
parla correntemente di distribuzione delle funzioni tra gli organi dello Stato (MoRTATI, Istitu-
zioni di diritto pubblico, II , Padova 1969, 601).

'
340 FORO AMMIN!STRA TIVO: 1977

Pertanto, organi tipicamente legati ad una certa funzione possono anche svolgere
funzioni diverse senza che queste cambino la loro natura; ne deriva che quando un
organo esercita una funzione tipicamente affidata ad altri organi non pu essere esclusa
I"applicazione della normativa inerente alla funzione, che deve essere sommata alla
normativa specifica dell'organo (39).
Applicando questi criteri generaii alla funzione di controllo esercitata dalla Corte
dei conti e dalle Commissioni statali sull'amministrazione delle regioni, risulta supe-
rata l'obiezione di chi, alla tesi della impugnabilit del rifiuto di registrazione o della
decisione di annullamento, oppone la natura dell'organo controllante e la sua par-
ticolare posizione di indipendenza dal Governo centrale (40).
Inoltre, ci sia consentito di dubitare che l'attuale posizione della Corte dei conti
sia di indipendenza : com' noto, il dubbio stato autorevolmente espresso proprio
dalla Corte dei conti, la quale ha sollevato di fronte a s stessa la questione inciden-
tale di costituzionalit della nomina governativa del cinquanta per cento dei suoi ma-
gistrati (41) .
Le procedure di nomina e la composizione delle commissioni di controllo d
dito a dubbi ancora pi forti sulla indipendenza di tali organi dal Governo centrale.
I membri sono nominati con d.P.R., su proposta del Presidente del Consiglio dei
ministri, di concerto con il Ministro per l'interno (42). L'unico limite al potere discre-
zionale di nomina rappresentato dalla composizione della Commissione: dei sette
membri il Presidente deve essere il Commissario del Governo o un funzionario statale
da lui designato (43); tre membri vanno scelti nei ruoli civili dell'amministrazione dello
Stato, uno tra i magistrati della Corte dei conti (si ricorda che il cinquanta per cento
di tali magistrati di nomina governativa), due in due terne di nomi di esperti in
discipline amministrative proposte dal consiglio regionale (la scelta evidentemente
cadr sulle persone meno legate alla regione). Le spese per il funzionamento dell a
Commissione, anche quelle relative ai tecnici amministrativisti, sono a carico dell o
Stato (44).
(39) In applicazione di tali principi una dottrin a recente nega l'esistenza dell a c.d. funzion e
neutrale , adducendo la motivazione che l'attributo di neutrale si riferisce piuttosto che
ad attivit pubbliche, ai ' centri di riferimento ' che tali attivit pongono in essere ... (M . A. CAR-
NEVALE VENCHJ, Contributo allo studio della nozione di funzione pubblica, II, Padova 1974, 363).
(40) Anche a voler ammettere che nell'esercizio del controllo la Corte dei conti conservi un
carattere magistratuale la funzione non diviene per questo giurisdizionale, ma resta sempre una
funzione di controllo : << deve negarsi perci che la Corte possa sollevare in via incidentale un a que-
stione di legittimit costituzionale nell'esercizio della funzione di controllo ... ~ (GuARINO, Scritti di
diritto pubblico dell'economia , II, Milano 1970, 26).
(41) La questione, posta dapprima dal CoLTELLI (L'indipenden za della Corte dei conti e la
nomina governativa dei suoi magistrati, in Riv. trim . dir. pubbl. 1962, 350 ss.), fu ufficialmente sol-
levata dall'ordinanza della Corte dei conti del 3 giugno 1966, e dichiarata infondata, con sentenza
21 gennaio 1967 n. l, dalla Corte costituzionale (in Giur. cost. 1967, l ss., con nota di CHIEPPA).
(42) Questo principio e i seguenti sulla struttura e funzionamento delle Commissioni statali
di controllo sono tratti dagli art. 41 ss. l. 10 febbraio 1953 n. 62.
(43) In chiave critica rispetto alla presenza e alle attribuzioni del Commissario del Governo
in seno alla Commissione di controllo cfr. BENVENUTI, II controllo amministrativo e giurisdizionale
sugli atti della regione, in Atti del secondo Convegno di studi regionali, Roma 1958, 489 ss., 499 ss.;
BASSANtNI, L'attuazione delle regioni, Firenze 1970, 121 ss.
(44) Da pi parti stato richiesto un intervento del Parlamento per una riforma dell 'organo
di controllo sull'amministrazione regionale.
In sostanza si auspicata la sostituzione della Commissione di controll o con la Corte dei
Conti (cfr. DE TUI.LIO, Sulla validit politica e costituzionale dell'art. 41 , l. IO febbraio 1953 11. 62,
in Cons. Stato 1971 , II, 1237 ss.; MINERVA, Attivit amministrativa regionale e funzioni di controllo,
ili 1970, II, 1119 ss.).
Sui termini della questione cfr. PALADIN, Diritto regionale, Padova 1973, 315 ss., il quale pro-
spetta contro la tesi della sostituzione una serie di buone ragioni, alle quali si pu aggiungere che
NOTE, RASSEGNE E DOCUMENTAZIONE 341

In ordine alle regole di fu nzionamento della Commissione, si ricorda che il quo rum
funzionale la maggioranza assoluta dei presenti. In caso di parit prevale il voto del
Presidente (Commissario del -Governo). Oltre a ci, richiesto un quorum strutturale
di cinque membri, un numero relativamente alto rispetto al totale di sette. Si tratta
di un espediente per consolidare la supremazia della maggioranza di parte >> gover-
nativa. Infatti, risulta impossibile per carenza di quorum deliberare quando non siano
presenti almeno tre membri di parte governativa, in quanto quelli (che dovrebbero
essere) di parte regionale sono soltanto due (nominati e retribuiti dal Governo
centrale).
D'altra parte la maggioranza governativa risulta ulteriormente rafforzata dalla
previsione di membri supplenti. Se, come prevede la legge (art. 41, commi 4 e 5, l.
10 febbraio 1953 n. 62), per ogni categoria di membri della Commissione viene nomi-
nato un supplente, in tutto i membri supplenti saranno tre, uno per la sostituzione
del magistrato della Corte dei conti, un altro per la sostituzione di un funzionario del-
l'amministrazione civile dello Stato, un terzo per la sostituzione di un esperto in disci-
pline amministrative. Ferma restando l'ipotesi (minima e meno favorevole per il Go-
verno centrale) della presenza di entrambi i tecnici amministrativisti, del magistrato e
di due soli funzionari statali effettivi (tra i quali il Commissario del Governo o il
funzionario da lui designato come Presidente della Commissione) la presenza di sup-
plenti potr tornare utile solo in senso rafforzativo della maggioranza di parte go-
vernativa: con l'intervento del supplente il numero dei funzionari statali salir a tre
(senza tener conto del magistrato della Corte dei conti), e la prevalenza del voto del
Presidente assicurer in ogni caso la prevalenza della parte statale.
Comunque, nell'ipotesi normale di un collegio di sette membri, si ha la certezza
matematica del predominio (istituzionalizzato) dei membri di provenienza governativa,
i quali possono funzionare, di fatto, come una specie di maggioranza precostituita,
almeno dal punto di vista della omogeneit di interessi e di indirizzo dei compo-
nenti (45).

7.. Da un punto di vista oggettivo, invece, occorre chiedersi se la funzione di


controllo sia giuridicamente distinta. quanto ai suoi caratteri obiettivi e alla norma-
zione applicabile, dalla funzione amministrativa e la sua natura si avvicini, o sia
addirittura identica, a quella della funzione giurisdizionale.
A tale proposito, sembra necessario premettere che non convincono quelle impo-
stazioni che distinguendo tra controlli-volont e controlli-giudizio ammettono solo nella
prima categoria l'esistenza di un interesse del soggetto controllante ed escludono per-
tanto i secondi dall'mbito dell'attivit amministrativa (46), rt quelle che identificano
il controllo con una c.d. funzione neutrale (47), o addirittura co.n la giurisdizione in
senso tecnico (48).
la indipendenza e la neutralit della Corte dei Conti sono probabilmente attribuzioni soltanto verbali
(cfr. supra, nt .. 41, e in/ra, 8. Cfr. anche il 7).
(45) Non pertanto attendibile l'opinione che, facendo leva sulla presenza di elementi
idonei ad esprimere gli interessi regionali>> e richiamandosi agli atti dell'Assemblea costituente, con-
figura le Commissioni di controllo come organi a composizione mista (ScuoiERo. l controlli
sulle regioni, sulle province e sui comuni nell'ordinamento costituzionale italiano, I, Napoli 1963,
52-53); la terminologia, infatti, non corrisponde alla sostanza delle cose: un organo a composizione
mista evoca l'idea di un centro di mediazione e di compromesso tra interessi diversi, mentre la

l
realt delle Commissioni di controllo coincide con la prevalenza assoluta dell'interesse statuale.
(46) FERRARI, Gli organi ausiliari, Milano 1957, 276.
(47) SANDULLI, Atti della Corte dei Co nti e sindacato giurisdizionale, ci t., Io., Funzioni pub-
bliche neutrali e giurisdizione. in Riv. dir. proc. 1964, 200 ss., in part. :!05 s.. 210 ss.: Io., In materia
di giurisdizione nei confronti dei decreti di assogge ttamemo degli emi pubblici al con trollo della
Corte dei Conti e nei con fronti degli atti di controllo della Corre, in Giust. civ., 1964, l, 1336;
342 FORO AMMINISTRATIVO: 1977

In sostanza il perno di tutte le concezioni delle quali si fatto cenno la tesi


della neutralit del controllo (di legittimit), intesa nel senso di istituzionale disinte-
resse e di imparzialit nei confronti dell 'assetto finale degli interessi nello specifico
affare amministrativo oggetto del controllo (49).
L 'attivit di controllo viene cos configurata come un meccanico riscontro della
conformit dell'azione amministrativa a regole prefissate e immutabili delle quali im-
plicitamente si postula la conoscibilit scientifica (50) . Lo scopo del controllo o viene
considerato irrilevante per la essenza tecnica del fenomeno (51) o viene fatto coinci-
dere con la funzione super partes di garanzia dell'ordinamento giuridico (52).
Si pu replicare che sul piano del diritto non esiste una norma che imponga la
neutralit del controllo e sul piano della realt effettuale jL controllo non mai neutro
quando esercitato da esseri umani : le finalit di questi soggetti non sono esterne
alla sua struttura logica in quanto vengono recuperate nel corso dell"attivit interpre-
'tativa in cui si sostanzia la funzione di controllo (53). L'equivoco insito nelle costru-
zioni dei c neutralisti deriva dalla mancanza di una analisi del rapporto gnoseologico
tra le funzioni di controllo e controllata e il sistema di regole che esse devono rispet-
tare (il paradigma delle attivit).
La conoscenza delle regole pu essere, fondamentalmente, di due tipi, a seconda
della natura del soggetto che conosce: se questo una macchina si avr una cono-
scenza necessitata e meccanicistica; se il soggetto un essere umano la conoscenza
diventa coscienza e dipende dalla sua soggettivit, viene filtrata dalla ideologia e di-
viene interpretazione (54).

LETTIERI, La poszzwne costituzionale della Corte dei Conti, in Studi in onore di F. Carbone , 197 ss.,
in part. 220 ss.; CAIANIEU.o V., Problemi di coordinamento fra l'attivit consultiva del Consiglio
d Stato e l'attivit di controllo della Corte dei Conti, in Riv. trim . dir. pubbl. 1969, 50 ss.
(48) CAPACCIOLI, Relazione, in La Corte dei conti nella evoluzione degli ordinamenti pubblici.
Atti del I congresso nazionale (Riva del Garda 4-6 ottobre 1971). 19. 31 s.; PAONE, La natura
giuridica del controllo della Corte dei conti sugli enti sovvenzionati, in Riv. trim . dir. pubbl. 1960,
142; contra , BACHELET, La giustizia amministrativa nella Costituzione italiana, Milano 1966, 55 ss.
Anche la Corte dei Conti sembra orientata verso la considerazione della sua funzione di controllo
come giurisdizionale; lo dimostra la sua recentissima tendenza a sollevare questioni di costituzio-
nalit in sede di controllo (cfr. in/ra, nt. 72).
(49) Secondo il SANDULLI (Funzioni pubbliche neutrali e 11iurisdizione, cit., 210) la neutra
lit richiede due condizioni : la posizione di indipendenza~ dell'organo e la collocazione del-
l'attivit... in una posizione di estraneit e di indifferenza assoluta rispetto agli interessi al cui
regolamento diretta~.
Si pu replicare che la natura e, la particolare posizione di indipendenza di un organo, in
genere non possono modificare la normativa specifica della funzione (cfr. supra 6), e che, da un
punto di vista oggettivo, vedremo tra breve come un 'attivit di controllo neutrale sia logicamente
e giuridicamente impossibile.
L'inesistenza della funzione neutrale stata tecnicamente dimostrata dalla CARNEVALE VENCHI ,
Contributo allo studio della nozione di funzione pubblica, II, cit., 362 s.
(50) Per la Cassazione la caratteristica della funzione di controllo sarebbe quella di venire
esercitata con assoluta imparzialit e senza n partecipazione agli interessi perseguiti dal-
l'atto da controllare, n considerazione delle finalit che possono averlo ispirato ; si tratterebbe
insomma di un controllo che ha come unico parametro la valutazione della stretta corrispondenza
dell'atto alle prescrizioni di legge (Sez. un .. 23 novembre 1974 n. 3806, citata supra, nt. 24).
(51) GIANNINI, Controllo: no:tloni e problemi. in Studi in onore di G. Chiarelli, II. 1218.
(52) SANDULLI, Atti della Corte dei conti e sindacato giurisdizionale, op. loc. cit.; LE'ITIERI,
La posizione costituzionale della Corte dei conti, op. loc. cit.; COLTELLI, L'indipendenza della Corte
dei conti e la nomina go-vernativa dei suoi magistrati. cit., 352 s.
(53) Secondo CAIAN!ELLO G. (Il controllo sulla p.a. fra ideologia giuridica ed esigenze dei
tempi, in La Corte dei conti nella evoluzione degli ordinamenti pubblici, cit~ 53) gli uomini leg-
gono [la legge] non come dei computers ma sempre secondo una certa " ideologia " .
(54) Cfr. MERRYMAN J. H., Lo stile italiano: l'interpretazione, in Riv. trim. dir. proc. civ.
1968, 3 73 ss., in cui si pu trovare (anche ai fini bibliografici) un chiarissimo quadro della situa-
NOTE . RASSEG NE E DOC UM ENTAZIONE 343

In altri termini: una regola un segno che esprime un dover essere della realt;
per confrontare la realt col suo dover essere necessario interpretare il segno che
lo esprime (55).
Che l'interpretazione, da un punto di vista rigorosamente scientifico, non sia mai
vera , cio obiettiva, affermazione che non abbisogna di particolare dimostra-
zione (56). Pertanto, ogni " interprete tender ad adottare dei " presupposti inter-
pretativi, i. quali attribuiscano contenuti prescrittivi alla segnaletica giuridica, cio
agli enunciati linguistici delle norme.
Tali presupposti, che costituiscono la chiave soggettiva di lettura delle norme
giuridiche, sono determinati da una serie di circostanze che riassuntivamente possono
indicarsi come c interesse , o " valore di cui portatore il soggetto interpretante (57).
In questo senso pu essere parzialmente accolta la teoria che, rifiutando la con-
cezione fortiana del controllo come verificazione, sostiene che, esiste un " valore nel
soggetto controllante e che pertanto il controllo si pone come funzione di garanzia
di questo valore (58).
~ spiegabile che questa dottrina ritenga inessenziale alla definizione di controllo
la predeterminazione dei canoni di comportamento: se conta solo il valore da tute-
lare, i canoni possono essere disattesi. Essenziale , invece, l'esistenza di una " mi-
sura repressiva, ostativa rispetto a qualunque turbativa che la funzione control-
lata abbia arrecato (o stia per arrecare) al valore (59).
L'unico difetto di questa teorica, che ha l'enorme pregio di introdurre nello
schema del controllo la nozione di valore (o interesse), sembra consistere nel non am-
mettere che anche il soggetto controllato possa essere portatore di un interesse tute-
lato dalle norme. La dottrina in esame intravede che il rapporto di controllo un rap-
porto di forze e di interessi, solo che lo concepisce in modo unilatrrale, come realiz-

zione della dottrina italiana tra folklore e rinnovamento della teoria dell'interpretazione; TA
RELLO, Diritto, enunciati, usi, Bologna 1974, 389 ss. A livello storiografico cfr. PLACHY, La teoria
dell'interpretazione, Milano 1974.
(55) Il BEITI, Teoria generale dell'interpretazione, I, Milano 1955, 78 ss., 94 s., distingue la
semeiotica dall'interpretazione. Peraltro lo stesso Autore, pur configurando il processo conoscitivo
come sistema di rapporto tra due spiritualit, deve ammettere che esso triadico e che il
terzo termine consiste nella mediazione operata dalla oggettivazione, della spiritualit interpretata,
in forme rappresentative (op. cii., 65 ss.; Interpretazione della legge e degli atti gillridici, Mi-
lano 1971, 60).
Per una riaffermazione netta del collegamento tra semeiotica ed ermeneutica cfr. LuMIA G.,
Lineamenti di teoria e ideologia del diritto, Milano 1973, 53'.
(56) Cfr. MoDUGNO, Il diritto tra vecchie e nuove concezioni, in Dir. societ 1974, 283' ss.,
in partic. 297; TABELLO,. Diritto, enunciati, ztSi, cit., 395 ss.
Secondo LAVAGNA (Istituzioni di diritto pubblico, cit., 44) l'interpretazione non ha per oggetto
la legge o la norma (la quale debba essere " estratta dalla proposizione normativa} ma una
operazione complessa in cui le fonti sono soltanto un elemento che concorre con altri alla co-
struzione ~ della norma. In sostanza ci equivale a riconoscere la funzione creativa dell'interprete
(cfr. MoRTA TI, Istituzioni di dirillo pubblico, I, Padova 1969, 335) e la conseguente politicit
dell'interpretazione.
(57) A livello di processo amministrativo un esempio palmare pu essere dato dalla di-
chiarazione di assorbimento dei motivi, la quale " rientra troppo spesso nella p erso n ale
visione globale della tutela giurisdizionale che ha il giudicante, cio nel suo atteggiamento valuta-
livo rispetto a interessi sostanziali ... (CAVAU.O, Processo amministrativo e motivi assorbiti, cit., 13).
In sostanza, in termini di interpretazione, il giudice si serve di un determinato sigruficato del si-
stema normativo per perseguire, attraverso l'assorbimento, la sua perso n a l e vision"
della giustizia ammirustrativa.
(58) GALEOITI, Introduzione alla teoria dei controlli costituziouali, Milano 1963, 43 ss., 72;
lo., Controlli costituzionali, in Enc. dir., vol. X, 321.
(59) GALEOITI, Controlli costituzionali, cit., 321 s.
344 FORO AMMINISTRATIVO: 1977

zazione dell'interesse del soggetto controllante (60); ci equivale a reintrodurre un


discorso tipico della dottrina del controllo-verifica, vale a dire quello del livello supe-
riore del fine del soggetto controllante, che viene fatto coincidere generalmente con
la tutela dell'ordinamento giuridico oppure con il superiore interesse al buon anda-
mento della p.a., rispetto al fine del soggetto controllato (61).
Peraltro, se si riconosce anche a quest'ultimo il diritto a un fine, a un interesse
(che potremmo chiamare contro-valore per distinguerlo dal valore del sog-
getto controllante), si profila la necessit non soltanto della prefigurazione di regole,
ma anche dell'attribuzione al controllato di uno strumento di reazione (che potremmo
chiamare contro-misura per distinguerla dalla misura del soggetto controllante)
nei confronti di un uso (ritenuto) arbitrario del potere (e della misura) di controllo.
All'interno della teorica del controllo la nozione di valore giuoca un ruolo
di estrema importanza : la presenza del valore in capo al soggetto controllante per-
mette di distinguere tra funzione volontaria e funzione meccanica di controllo, la
presenza del controvalore permette di distinguere tra controllo di macchine (ovvero
di funzioni vincolate nel fine) e controllo di uomini (ovvero di funzioni libere nel
fine); la presenza di due valori separati permette la distinzione tra auto-controllo ed
etero-controllo.
L'etero-controllo volontario di una funzione libera, che il rapporto che a noi
interessa, presuppone il rifiuto del concetto di gerarchia (62), e si configura come rap-
porto di partecipazione, a diversi livelli, allo svolgimento di una funzione.
Quando si dice che il controllo prevalentemente un giudizio, non si fa altro
che rilevare l'aspetto tecnico di questi contenuti politici : il momento della inter-
pretazione (del diritto), che il soggetto controllante compie allo stesso modo e con i
-medesimi procedimenti logici dell'organo controllato. Come quest'ultimo , allo scopo di
emanare il provvedimento, afferma una sua determinata interpretazione delle norme
che regolano le competenze, le procedure etc. relative a quel provvedimento, cos l'or-
gano di controllo, nell'esercitare la misura, compie le stesse valutazioni, naturalmente
dal suo punto di vista, soltanto che esse di solito hanno per oggetto non un prov-
vedimento da formare (o un comportamento da tenere) ma uno gi formato (o un
comportamento realmente tenuto).
Mentre le valutazioni dell'organo controllato vanno a materializzarsi in un prov-
vedimento o in un comportamento, quelle dell'organo di controllo sono finalizzate a
una misura che, a seconda che le due valutazioni siano coincidenti o difformi, sr di
assenso oppure ostativa rispetto a quel provvedimento o comportamento.

(60) GAi.Eom, op. loc. ult. cit. Dalla nozione del fine del controllo (tutela del valore)
l'Autore fa derivare l'inessenzialit di tutta una serie di garanzie per il soggetto controllato: la
delimitazione dell'oggetto del controllo, J'esercitabilit della misura anche nel caso di mera possibi-
lit di lesione del valore da parte di un evento futuro, la predetenninazione di regole, cio del
paradigma della funzione controllata ecc. (op. ult. cit., 322 ss.).
Il GALEOTTI afferma inoltre che lo stesso valore , data la sua attitudine a rimanere spesso
allo stato fluido , viene rimesso all'interpretazione e specificazione concreta dell'autorit con-
trollante (op . ult. cit., 322). In sostanza, il rapporto di controllo visto come relazione tra due
soggetti diseguali , da cui deriva l'attribuzione al controllore di una funzione di arbitrio pres-
soch totale.
(61) Infatti, se per GALEorn (op. loc. ciz.) il fine del controllo quello di salvaguardare il
fine del controllore, cio il valore, implicito che l'A. consideri quest'ultimo come giuridicamente
prevalente rispetto all'interesse del soggetto controllato.
(62) BERTI, Caratteri dell'amministrazione comunale e provinciale, Padova 1969, 100. Per
una netta riaffermazione della teorica del controllo come sopraordinazione cfr. GASPARRI, Corso
di diritto amministrativo , IV, Teoria dei controlli, Padova 1960, 71.
NOTE , RASSEGNE E DOC UMENTAZIONE 345

un In tal modo, il controllore si insinua neHo svolgersi dell'attivit del soggetto con-
tp e- trollato e vi partecipa, riuscendo talvolta anche ad indirizzarla attraverso la minaccia
con o la reiterazione della misura negativa (63).
da-
8. Gli etero-controlli su provvedimenti amministrativi, in base alle precedenti
considerazioni, sono atti o procedimenti di partecipazione alla funzione amministrativa
>se
in generale, e in particolare alla gestione concreta dell"affare amministrativo oggetto
>g-
[e, dell'atto controllato. Essi, pertanto, sono atti amministrativi in senso oggettivo (64).
La prima verifica del discorso finora svolto si ha a livello di teoria della conca-
10
tenazione degli atti in relazione all'effetto amministrativo, cio, in breve, a livello
e)
).
di teoria del procedimento amministrativo, che. com' noto, comprende sia le fasi
preparatoria e costitutiva, sia la fase di integrazione dell'efficacia, all'interno della
o quale sono in genere inseriti i procedimenti di controllo. Che questi ultimi non ab-
- biano un ruolo meramente passivo e subordinato rispetto alla fase costitutiva dimo-
strato dal fatto che secondo la dominante dottrina la fattispecie procedimentale com-
prende, oltre il provvedimento costitutivo, anche la fase integrativa dell'efficacia (e
cio l'atto di controllo) mentre esclude la fase preparatoria (65). appena il caso di
aggiungere che tale rilevanza nei confronti dell"effetto dimostra che anche se a un
livello diverso da quello del provvedimento costitutivo l'atto di controllo parte-
cipa alla formazione e al completamento della fattispecie e, sul piano sostanziale,
alla gestione amministrativa attiva (66).
Una seconda verifica data dalla evoluzione funzionale subita dalla Corte dei
conti, la quale, di fatto, si progressivamente distaccata dal ruolo (che forse non ha
mai effettivamente avuto) di' longa manus del Parlamento per divenire organo di sta-
bilizzazione del potere amministrativo centrale (67). Il punto di accumulazione di
questa prima fase evolutiva della Corte si trova nella costituzione repubblicana, che
espressamente la definisce organo ausiliario del Governo (art. l 00) (68).

(63) E talvolta anche attraverso sug~rimemi >> ; cfr. ad es. Cons. Stato, Sez. V, 11 gennaio
1972 n. l, in Cons. Stato 1972, I, 9 (m.); Cons. Stato, Sez. VI, 27 aprile 1971 n. 320, in questa
Rivista 1971, I, 2, 572.
Questo uso politico della misura di controllo non in s illegittimo in via di principio,
purch siano rispettate le regole del gioco , che si sostanziano nella razionalit politica e costi-
tuzionale, e la cui verificazione, in ultima istanza, viene svolta (come vedremo) in sede giu-
risdizionale.
(64) In sostanza, per la funzione di controllo sugli atti amministrativi vale quanto stato
ribadito di recente a proposito della funzione consultiva (di attivit amministrative): la realt
che giuridicamente ci si trova di fronte a una funzione amministrativa (GHETTI, La consulenza
amministrativa, I, Problemi generali, Padova 1974, 193).
Se questo vero ogni atto di controllo amministrativo un atto oggettivamente ammini-
strativo e cio, attesa la inessenzialit della qualificazione amministrativa dell'organo (cfr. supra
6, nonch GHETTI, op. cii., 197 ss.) un atto amministrativo in senso giuridico.
(65) SANDULLI, Il procedimento amministrativo, cit., 178 s.
(66) Il caso pi evidente di questa forma partecipativa quello della pronuncia negativa
di controllo: in ,questa ipotesi il procedimento si interrompe e la realizzazione della fattispecie
(negativa nei confronti dell'iter procedimentale) totalmente imputabile all'atto negativo di con-
trollo, che funziona come punto di accumulazione del flusso procedimentale. In senso sostanzial-
mente analogo cfr. SANDULLI, Il procedimento amministrativo. cit., 382.
(67) Il rapporto Corte dei conti-Parlamento veniva costruito dalla meno recente dottrina
come una vera delegazione di potere (V. E. ORLANDO, Principii di diritto costiwzionale, ci t. ,
143). Da questo angolo visuale la nomina governativa dei membri della Corte appariva come una
strana contraddizione, temperata per dall'inamovibilit che la legge attribuisce ai magistrati della
Corte (ORLANDO, op. loc. cit.).
(68) Su questa funzione di <<equilibrio >> della Corte dei conti cfr. ad es., MINERVA, II
controllo sugli atti del Governo e della Regione, in La Corte dei conti nella evoluzione degli
ordinamenti pubblici, ci t., 96-97.

l
34b FORO AMMlNISTKATIVO: lY I l

Negli anni immediatamente successivi alla costituzione ha peraltro inizio, per


una serie di ragioni di carattere storico-politico, un processo di separazione della
Corte dei conti dall'amministrazione centrale; contemporaneamente l'organo rifiuta un
simmetrico riavvicinamento al Parlamento (69).
Il processo culmina nell'attribuzione alla Corte delle funzioni di controllo sulla
gestione degli enti sovvenzionati dallo Stato (1. 21 marzo 1958 n. 259). Il collegamento
della Corte con questo ramo dell'amministrazione, nonch i meccanismi (controllo di
gestione) e la natura (indistinguibilit tra legittimit e merito) del nuovo controllo
amplificarono il processo evolutivo producendo una serie di attriti e conseguenze
anche clamorose (70), ma contemporaneamente fornendo le prove di una c capacit
della Corte di inserirsi in un ruolo non passivo nel dibattito .Politico-istituzionale (71).
Aspetti recentissimi di questa linea evolutiva indipendentista della Corte dei
conti sono da un lato l'insofferenza per la gerarchia interna e la richiesta di una demo-
cratizzazione organizzativa e dall'altro il tentativo di riunificare controllo e giurisdi-
zione nell'mbito di una unica funzione di tipo giurisdizionale (72).
Frutto dell'evoluzione il c dissenso della Corte nei confronti dell'amministra-
zione, anzi dell'uso che il sistema politico fa (o che la Corte ritiene che faccia) del-
l'amministrazione (73). Il dissenso si materializza principalmente nel rifiuto di regi-
strazione, ma anche nelle relazioni al Parlamento (74) ; peraltro esso assume i toni pi
acuti e origina le conseguenze pi gravi nel rapporto di controllo sulle amministrazioni

(69) Sugli avvenimenti che dettero l'avvio alla trasformazione cfr. SERRANI, Il risve~lio della
Corte dei conti, in Poi. dir. 1970, 271 ss.
La strutturale tensione verso il distacco dal potere legislativo da una parte e dall'esecutivo
dall'altra testimoniata a livello giuridico-culturale dalla comparsa della teoria della funzione
neutrale , costruita come distinta dalle funzioni legislativa e amministrativa (FERRARI, Gli organi
ausiliari, cit.).
(70) SERRANI, Corte dei conti e controllo sugli enti, Milano 1975, 17; Io., Il risveglio della
Corte dei conti, cit., 269 ss.
Le conseguenze cui si fa riferimento nel testo sono : la questione di legittimit costituzionale
sollevata dalla Corte dei conti nel 1966 (cfr. supra, nota 41) e la petizione con la quale un
gruppo di magistrati della Corte chiese al Parlamento di intervenire, con una riforma attuativa
dell'art. 100 cost., nella normativa sul reclutamento dei magistrati e sulla gerarchia interna della
Corte stessa. La petizione riportata in questa Rivista 1970, III, 632 ss., preceduta da una pre-
sentazione di RISTUCCIA (ivi, 631) e seguita da una nota critica di SERRANI , Riforma della Corte dei
conti e tentazioni del grand corps (iv i, 634 ss.).
(71) SERRANI, Corte dei conti e controllo sugli enti, cit., 11.
(72) La questione della democrazia interna , gi sollevata nella petizione del 1969 (cfr.
supra, nota 70), stata recentemente proposta alla Corte costituzionale, nell'ambito di un ricorso
incidentale di costituzionalit contro le norme sulla giurisdizione domestica della Corte dei
conti. La questione (che era stata sollevata da alcuni magistrati dell a stessa Corte dei conti)
stata dichiarata infondata (Corte cost. 11 giugno 1975 n. 135, in Giur. cost. 1975, 1337; in arg.
cfr. GRASSI, Giurisdizione domestica e indipendenuz interna della Corte dei conti, ivi, 1994 ss.).
La tendenza verso una giurisdizionalizzazione delle funzioni di controllo testimoniata
dai tentativi della Corte dei conti di sollevare questioni di costituzionalit in sede di controllo. Sul
punto cfr. SERRANI, Corte dei conti e controllo sugli enti, cit., 12-13 ; cfr. anche suora, nota 40 .
La tesi della natura giurisdizionale delle attribuzioni di controllo della Corte (cfr. gli autori citati
supra , nota 48), risulter certamente rafforzata, se vera la recentissima notizia che la Corte
costituzionale non ha dichiarato inammissibile la questione incidentale di costituzionalit solle-
vata dalle sezioni di controllo della Corte dei conti con ord. 20 novembre 1975 n. L Cfr. BRANCA
G., Governeranno i ragionieri, in Il Messaggero 20 ottobre 1976, p. 2; cfr. anche, s. a., Governano
i giudici (della Corte dei conti)?, in Poi dir. 1976, 158 s.
(73) SERRANI, Corte dei conti e controllo sugli enti, cit., 180.
(74) Sul mutamento di atteggiamento della Corte dei conti nelle relazioni al Parlamento
cfr. GARRI , La valutazione della Corte dei conti nelle relazioni al Parlamento e ai Consigli re-
gionali sull'attivit degli uffici statali e regionali, in Ricerca delle regole organizzative di buon an-
damento dell'amministrazione pubblica, Milano 1970, 720 s.
NOTE, RASSEGNE E DOCUMENTAZIONE 347

delle regioni differenziate le quali, com' noto, non posseggono il rimedio della regi-
strazione con riserva (75).
Sul piano motivazionale non mancano gli strumenti per esprimere il dissenso :
infatti anche a livello della legittimit dell'atto amministrativo vi una fascia di pos-
sibilit interpretative totalmente elastica, offerta dalla sindacabilit da parte della Corte
dei conti del vizio di eccesso di potere (76).
Se si prende atto di queste realt non pi possibile avanzare seriamente l'ipo-
tesi che il controllo della Corte sia una funzione neutrale >>.
Anche la Corte dei conti possiede un sistema di valori , risultante dalla sua
ideologia (liberistica) (77), e tende a realizzarli attraverso la partecipazione, in sede
di controllo, alla funzione amministrativa (78).
Come ha riferito un magistrato della Corte dei conti stessa, non vero che nel
controllo di legittimit manchi una ~ cogestione .... La cogestione c': basta andare
in uno dei nostri uffici di controllo e vedere come una schiera di amministratori sta-
tali venga per sapere cosa deve fare o non fare e il consigliere o il magistrato ... indica
quello che va fatto e non va fatto ; tutto questo conferisce al controllore in via
di fatto un potere quanto mai penetrante (79).
Il fenomeno finora esaminato del controllo come partecipazione si arricchisce di
contenuti e di motivazioni storico-politiche nella specie dei controlli statali sulle re-
gioni ordinarie, che si inseriscono nel rapporto di antagonismo esistente tra Governo
centrale e governo regionale a livello della gestione del potere nell'ambito della sepa-
razione delle competenze (80).
Il dato di conflittualit permanente tra Stato e regione ha carattere innegabilmente
strutturale in quanto di natura ordinamentale. Non occorre una dimostrazione ana-
litica del ruolo politico delle regioni; baster osservare che l'elemento centrale del
conflitto politico Stato-regione l'amministrazione in senso oggettivo, in quanto
proprio in questa funzione che la perdita di potere dello Stato-amministrazione si trova
in rapporto di proporzionalit diretta con la misura dell'autonomia regionale (81).
(75) Corte cost. 19 dicembre 1966 n. 121 , in Giur. cosi. 1966, 1647 ss.
(76) Il GASPARRI negava che la Corte dei conti in sede di controllo potesse rilevare il vizio
di eccesso di potere (GASPARRI, Sui limiti del sindacato di legittimit della Corte dei conti, in
Scritti in memoria di V. E. Orlando, I, 631 ss., 640). La preoccupazione dell'A. era evidentemente
quella di tecnicizzare :~l massimo la funzione di controllo della Corte, per evitare ogni sua inge
renza nella gestione concreta del potere nell'assetto amministrativo degli interessi.
(77) SERRANI, Corte dei conti e controllo sugli enti, cit., 182.
(78) Gli atti di controllo della Corte dei conti sono, pertanto, atti amministrativi: cfr.
espressamente SALVI, Premessa a rmo studio sui controlli giuridici, Milano 1957, 141 s.
(79) DE FILIPPIS, Intervento, in La Corte dei comi nella evoluzione degli ordinamenti pub-
blici, cit., 166.
(80) Sulle recenti vicende dei rapporti Stato-Regioni cfr. BASSANINI, Le Regioni fra Stato
e comunit locali, Bologna 1976.
Riconoscere l'esistenza di tensioni storico-politiche ed amministrative tra potere centrale e
potere regionale non implica il rifiuto di ideologie collaborative>> che secondo alcuni sarebbero
preferite dalla Carta costituzionale (BARTOLE, Supremazia e collaborazione nei rapporti tra Stato e
Regioni, in Riv. trim. dir. pubbl. 1971, 84 ss., in partic. 147).
Peraltro una reale e non mistificata collaborazione tra o rientamenti giuridici separati e
coesistenti quali Stato e regione (cfr. BASSANINI, L'attua:ione delle regioni, cit., 67 s. e A. ivi
citati), pu aversi solo nel rispetto del principio di autonomia e di quello della riunificazione tra
potere e responsabilit nel quadro della Programmazione (BENVENUTI, I controlli amministrati!
dello Stato sulla regione, in Riv. trim. dir. pubbl. 1972, 595 s.).
(81) La centralit del ruolo dell'amministrazione fa s che anche la funzione legislativa
passi in sottordine o si ponga addirittura come strumentale rispetto alla funzione amministrativa.
In tal senso cfr. AMORTH, L'attivit amministrativa delle regioni, in Alli del I Convegno di swdi
regionali, Padova 1955, 306 ss.; LAVAGNA, Conclusioni sui lavori, in Autonomia regionale, esperienze
e prospettive, (Seminario di Cagliari 6-78 maggio !97!), Milano 1972, 136-137. Cfr. anche PALADIN,
348 FORO AMMINISTRATIVO: 1977

Pertanto, la sottrazione in via esclusiva di certe materie e il loro passaggio alla


sfera di competenza regionale genera una tendenza statuale a recuperare concreta-
mente, in via di fatto, il potere amministrativo in quelle materie, per poterlo gestire
secondo la propria metodologia amministrativa, che altro non che la traduzione
giuridica filtrata dalla interpretazione delle norme, delle scelte politiche e sociologiche
del Governo centrale (82).
Questa tensione strutturale rischia di scadere nella vecchia concezione gerarchica
dell 'autonomia regionale (83); peraltro essa svela un bisogno di partecipazione alle
scelte amministrative in materia di competenza regionale, che di per s non contrario
a nessuna norma giuridica (84).
Uno degli strumenti attraverso i quali il Governo centrale tenta il recupero della
gestione dell'amministrazione regionale proprio l'attivit di controllo esercitata dalle
Commissioni (85): attraverso l'uso politico (che non necessariamente antigiuridico)
del giudizio (interpretazione) e della misura di controllo (positiva quando l'atto re-
gionale corrisponde alla metodologia amministrativa del Governo centrale, negativa
nel caso contrario) la Commissione, di fatto e di diritto, partecipa al procedimento e
alla gestione concreta del singolo affare amministrativo, nel quadro della realizzazione
del valore socio-politico di cui essa portatrice per conto del Governo centrale,
in antagonismo (ma non sempre in necessaria contrapposizione) con l'interesse isti-
tuzionale della regione (86).
L'emersione a livello giuridico dei ~ valori (statale e regionale) si verifica per
mezzo dell'attivit interpreta1 iv a (svolta da entrambi i soggetti del rapporto di con-
trollo). nel corso della quale avviene l'adattamento della previsione astratta della norma
al caso concreto, secondo la concezione metodologica amministrativa del soggetto in-
terpretante (87).
9. Posta in questi termini la questione generale del controllo, ne deriva che
tutto il sistema sarebbe lesivo dell"autonomia del soggetto controllato qualora questo
non potesse opporre alla misura di controllo una contro-misura adeguata per
rimuovere o contrastare gli effetti della eventuale pronuncia negativa di controllo.
D'altra parte, tale contro-misura non potrebbe avere un indiscriminato effetto
paralizzante, altrimenti verrebbe ad essere lesa l'autonomia del soggetto controllante.
Problemi e prospettile dell'autonomia normativa regionale, in L e regioni: politica o amministrazione ,
Mi i ano l 973, 26 ss.
(82) Il riferime_nto all'indirizzo politico di maggioranza ovvio; peraltro occorre conside-
rare anche l'elemento burocratico, il complesso dei funzionari e dirigenti, che esprime una ideologia
di casta , la quale riesce ad influenzare le decisioni pi importanti nella vita dello Stato. In
argomento cfr. L'amministraZione pubblica in Italia (lesti a c. di S. Cassese), Bologna 1974;
CASSESE, La. formazione dello Stato amministrativo, Milano 1974; CARLASSARE, Amministrazione e
potere politico, Padova 1974; RoMANELLI, Apparati statali, ceti burocratici e modo di governo, in
L'Italia contemporanea I945-1975 , Torino 1976, 145 ss. (ivi nota bibliografica).
(83) Tale concezione considera le autonomie locali come parti della c.d. amministrazione
indiretta dello Stato (cfr. supra nota 14). In chiave critica cfr. BENVENUTI, Il controllo ammini-
strativo dello Stato sulla regione, cit., 589 ss., 591; CAVA.U.O. Il controllo sugli enti locali nell'ordina-
mento regionale alla luce dei principi costituZionali, in Seminario su I con trulli, organizzato
dal FORMEZ, I incontro (Pescara 2-4 aprile 1976), 3 ss. dell'estratto.
(84) Peraltro la traduzione di questa necessit di partecipazione in atti amministrativi di
controllo ha un limite costituzionale interno, il principio di buon andamento e imparzialit, e uno
esterno, il principio di autonomia della regione.
(85) Analogamente a quanto avviene nell'mbito del controllo regionale sugli emi locali: cfr.
CAVAU.O, 11 co ntrollo sugli enti locali l'CC., cit., 10; BERTI, Controlli regionali: alla ricerca di punti
di orientamemo, in Le Regioni 1973, 303; SERRANI, 11 controllo delle regimzi sugli enti locali, in
questa Rivista 1971 , III, 206.
(86) Cfr. supra nota 80.
(87) Secondo i concetti svolti supra, 7.
~OTE, RASSEGNE E DOCUMENTAZIONE 349

Ila Pertanto, il sistema del rapporto di controllo, dal punto di vista strettamente
ta- logico, non pu che trovare la sua coerenza al di fuori del rapporto stesso, solo se
re la composizione dei conflitti tra le funzioni (di controllo e controllata) venga affidata
oe a una terza funzione, estranea rispetto al conflitto stesso.
1e Poich la traduzione giuridica dei conflitti in esame si svolge sul piano dell'in-
terpretazione del diritto, il potere di composizione deve appartenenere ad una fun-
:a zione, alla quale l'ordinamento giuridico attribuisca la qualifica di interprete defini-
le tivo del diritto; in genere questo compete alla giurisdizione nel suo complesso (88).
o Il concetto di giurisdizione non tutt'ora definito in dottrina; peraltro, sembra
possibile stabilire che la differenza fondamentale, ontologica tra le funzioni del rap-
a porto di controllo e la funzione giurisdizionale risiede proprio in ci che pu sembrare
e il loro trait d'union: l'attivit di interpretazione. Mentre il giudizio espresso a livello
) di funzioni di controllo si risolve in una delle tante possibili interpretazioni delle
norme, e pertanto l'ordinamento lo considera " relativo , l'interpretazione giurisdi-
zionale quella che l'ordinamento giuridico considera "" vera . assoluta. La giurisdi-
zione risponde ad una esigenza di coerenza dell'ordinamento, derivante dalla sogget-
tivit delle interpretazioni del diritto; essa rende scientifica l'applicazione del diritto.
oggcttivizzando l'ordinamento giuridico (89). Con questo non si vuol dire che l'inter-
pretazione giurisdizionale sia neutrale, pura da ideologie precostituite, scientifica
di per s, ma si vuole soltanto affermare che esiste una funzione enunciativa del
diritto alla quale il diritto stesso attribuisce valore assoluto (90).
Questa caratteristica di assolutezza, di definitivit (in senso atecnico) necessaria
:~Ila nozione strutturale di giurisdizione mentre non lo a quella di controllo; ci
separa logicamente e positivamente le due funzioni. al di la di ogni distinzione che,
fondandosi sui caratteri di terziet, di eve[\tualit, di attuazione del diritto, di garanzia
dell'osservanza dello stesso etc. della giurisdizione ha riguardo piuttosto che alla strut-
tura del fenomeno, agli effetti da essa derivanti (91).
Un corollario dt quanto esposto finora, che interessa strettamente la problematica
di cui ci stiamo occupando, la regola generale della soggezione delle attivit inter-
pretative interne al rapporto di controllo (e, in genere. di ogni attivit interpretativa)

(88) Nel senso del testo, parzialmente, CA!ANIEU.O V.. Lineamenti del processo ammini-
strativo, Torino 1976, 80, il quale sostiene che l'unico criterio valido per distinguere la giurisdi-
zione da altre funzioni sembra quello formale, in base al ,quale le statuizioni delle pronunce giu-
risdizionali non possono essere modificate o revocate o comunque dichiarate illegittime se non
mediante altre pronunce giurisdizionali; appena il caso di aggiungere che ci esprime il modo
di operare della giurisdizione nel suo complesso.
(89) Questi caratteri non vanno esasperati fino al punto di costruire la funzione giurisdizio-
nale come appartenente non allo Stato-apparato ma allo Stato-ordinamento (MONTESANO, La jun-
;ione giurisdizionale nella Repubblica italiana, in Temi 1967, 246 ss.). o addirittura come coinci-
dente co11 l'ordinamemo (SATTA S., Diritto processuale civile, Padova 1959, 6 ss.). Tali conclusioni,
oltre a non essere confortate da dati positivi, porterebbe ad un assolutismo della giurisdizione
(MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, II, cit., 1248 nota l).
Peraltro , data l'importanza politica e sociale, oltrech giuridica, della giurisdizione neces-
sario armonizzare il suo potere con la partecipazione popolare, in attuazione dell'art. 102 cost. In
argomento cfr. PIZZORusso, Democrazia partecipali1a e allivit giurisdizionale, in Quale giuslizia
1975, 340.
(90) Sui rapporti tra giurisdizione. politica e ideologia cfr. CASSESE, La formazione dello
Stato amministrativo, cit .. 367 ss., 405 ss.; AMBROSINI, I corpi separati, in L'Italia C0/1/enwo-
ranea 1945-1975, cit., 277 ss. (ivi nota bibliografica).
(91) Sulle differenze tra giurisdizione e controllo in rapporto alle varie teorie sulla funzion ~
giurisdizionale cfr. SALVI, Premesse a uno studio sui controlli giuridici, cit., 17 ss. Cfr. anche BA-
CHE-.1.ET, La giustizia amministrativa nella Costituzim1e italiana, cit., 55 ss. ; GIANNINI, Controllo:
110:ioni e problemi, cit.. 1224 ss.
350 FORO AMMINISTRATIVO: 1977

alla eventuale interpretazione giurisdizionale; in tal modo si risolve il conflitto logico


tra misura e contro-misura, evidenziato all'inizio di questo paragrafo.
Tale soggezione, in termini processuali, non pu che tradursi nell'azionabilit
delle lesioni di situazioni soggettive derivanti non solo dalla funzione di amministra-
zione attiva , ma anche dalla funzione amministrativa di controllo; e, poich que-
st'ultima, partecipando all'amministrazione, astrattamente in grado di ledere sia le
posizioni di autonomia del soggetto controllato, sia le posizioni soggettive dell'ammini-
strato, entrambi questi soggetti sono, di regola, legittimati al ricorso giurisdizio-
nale (92).
Peraltro, l'uso illegittimo della contromisura da parte del soggetto controllato (si
pensi alla reiterazione indefinita di una deliberazione ritenuta illegittima in sede di
controllo) rischia di ledere anche l'interesse del soggetto controllante ad un determi-
nato esito del procedimento. Pertanto, anche contro la funzione controllata deve essere
ammesso in via generale il ricorso giurisdizionale da parte del soggetto di controllo,
oltre che dell'amministrato (93).

10. Le conclusioni che si sono raggiunte trovano conferma nella disciplina posi-
tiva del sistema della giustizia amministrativa.
L 'art. 24 cost., nel porre la regola che tutti possono agire in giudizio per la
tutela dei propri diritti e interessi legittimi , generalizza il sindacato giurisdizionale su
qualsiasi atto, fatto, o comportamento lesivo di situazioni giuridiche soggettive (94).
L'azione consentita a tutti , e qualunque si a la entit soggettiva cm e
imputabile la lesione; peraltro, la particolare natura dei soggetti pu implicare pecu-
liarit nella forma dell'intervento giurisdizionale (95).
Gli atti di controllo, quali atti oggettivamente amministrativi, sono soggetti alla
giurisdizionale amministrativa per violazione di interess i legittimi e a quella ordinaria
negli altri casi (salvo, beninteso, la giurisdizione esclusiva del giudice amministra-
tivo) (96) a nulla rilevando la natura :t del soggetto che li pone in essere (97).
Una conferma contenuta nella l. 6 dicembre 1971 n. l 034, istitutiva dei Tri-
bunali amministrativi regionali, la quale, abbandonando la terminologia dell'art. 26,
t.u. Co ns. Stato (l. 26 giugno 1924 n. l 054: atti e provvedimenti di un'autorit
amministrativa o di un corpo amministrativo deliberante ) attribuisce ai T.A.R. la
giurisdizione su atti o provvedimenti emessi: l) dagli organi periferici dello Stato
etc. >> (art. 2), oppure dagli organi centrali dello Stato o di enti pubblici a carattere

(92) Peraltro In regola trova talvolta eccezioni sul piano giuridico, come ad es. nel caso
della contro-misura che possiede il Governo nei confronti del potere di controllo della Corte
dei conti: la facolt di chiedere la registrazione con riserva, che forse il motivo dominante
di quella fastidiosa indifierenz.a che il sistema politico e di governo prova nei confronti dell a
Corte dei conti (cfr. SERRANI, Corte dei conti c controllo sugli enti, cit., 180 ss.).
Lo stesso non accade nel controllo sull'amministrazione delle regioni a statuto speciale, le
quali, come si ricordato (supra, nota 75) non posseggono il rimedio della registrazione con
riserva.
- (93) In sostanza, una volta riconosciuto che il controllo interessato, si deve ammel!ere
l'astratta azionabilit dell'interesse irr sede giurisdizionale.
(94) CANNADA-BARTOLI, La tutela giudiziaria del cittadino verso la pubblica mnministrazionr ,
Milano 1964, 31; BACHELET, La giustizia amministrativa nella CosfituZiOIJl' italiana, cit., 60 ss.
(95) Tutte le deroghe devono necessariamente essere previste dalla costituzione, stante il
disposto dell'art. 102 della stessa.
(96) Ci sembra potersi agevolmente dedurre dal sistema costituzionale della giustizia ammi
nistrativn; in ordine a questo argomento cfr., oltre agli A. citati nella nota 94, NIGRO, Giustizia
amministrativa, Bologna 1976, 87 ss.
(97) BA CJ IF.LF.T, La giustizia amministrati va ecc., cit., 55 ss., 58 s. Cfr. anche supra 6.
NOTE, RASSEGNE E DOCUMENTAZIONE 351

o ultraregionale etc. (art. 3). Come si pu notare la legge non richiede la natura c am-
ministrativa degli c organi (centrali o periferici) dello Stato etc. (98).
Non sembra, in definitiva, potersi dubitare che gli atti di controllo delle Com-
missioni, quali atti oggettivamente (e, del resto, anche soggettivamente) amministra-
tivi, siano soggetti al sindacato giurisdizionale secondo i criteri positivi succintamente
delineati (99).
11. opportuno prendere brevemente in considerazione due obiezioni che po-
trebbero rivolgersi alle precedenti conclusioni.
In primo luogo si potrebbe ammettere la non neutralit e l'orientamento politico
delle Commissioni di controllo, considerare che attraverso l'attivit di controllo sul-
l'amministrazione regionale esse tendono a dirigere tale funzione, e concludere che
l'atto negativo di controllo atto politico, il quale, com' noto , non si ritiene soggetto
alla giurisdizione di alcun giudice (l 00).
Premesso che questa tesi non sembra avere prect:!denti nella dominante dottrina
t! nella giurisprudenza, si pu replicare che essa distorce sia il significato del carat-
tere politico del controllo amministrativo sia il contenuto tecnico del concetto di
atto politico (101).
Da un lato, infatti, riconoscere la non neutralit del controllo amministrativo
significa senza dubbio asserire la sua politicit. ma non implica che questa si sostanzi
nella partecipazione alla funzione costituzionale di indirizzo politico: l'asserzione signi-
fica soltanto che l'organo di controllo persegue la tutela di un c valore , di un inte-
resse di base, attraverso l'emanazione di atti oggettivamente amministrativi di con-
trollo. Altrimenti ragionando si dovrebbe ritenere che non solo gli atti di controllo
sono politici, ma che lo sono anche gli atti controllati, i quali, come si visto, sono
pure mossi dalla tendenza alla realizzazione di un interesse. L'assurda conseguenza
che deriverebbe da questo discorso sarebbe l'inimpugnabilit non solo dell'atto di con-
trollo, ma anche dell'atto controllato, e la conseguente dissoluzione del sistema della
giustizia amministrativa.
L'inesattezza dell'obiezione inoltre confermata dall'esame del significato giuri-
dico di atto politico, che sostanzialmente atto di partecipazione alla funzione di
indirizzo politico (102), mentre il controllo amministrativo si sostanzia in atti di par-
tecipazione alla funzione amministrativa.
(98) Cfr. DANI.BLE, Gli atti amministrativi di autorit non ammiuistrativc, in Studi in onore
di A. Papa/do, 598 ss.
(99) Lo stesso vale, come s i visto, per gli atti di controllo della Corte dei conti (cfr. supra
c nota 78), cos. come vale, in generale per tutti gli atti amministrativi di autorit non ammini-
st rative (cfr. nota precedente).
(1 00) Una eccezione di inimpugnabilit degli atti della Commissione di controllo in quanto
atti politici sollevata dall'Avvocatura dello Stato stata recentemente respinta dal T .A.R. Abruzzo
nella sent. n. 17 del 29 gennaio 1976 (citata supra nota 1).
(101) In arg. cfr. CHm.r, Atto politico e funzione di indirizzo politico, Milano 1961 ; SAN
DIJI..LI, Manuale di diritto amministrativo, cit. , 13 ss.; BARll.E. Istituzioni di diritto pubblico, Padova
!972, 223 ss.; In., La Corte costituzionale organo so,rano: implicazioni pratiche, in Studi in onore
eli E. Crosa, I, 46 ss.; SICA, L'attivit politica. ivi, II. 1533 ss .. in part. 1547 s., 1559 ss.; VIRGA,
La tutela giurisdizionale nei conjrollti della pubblica amnrinistrazjorte, cit., 229.
Per la giurisprudenza, tra l'altro, cfr. Cons. Stato, Sez. V, IO marzo 1951, in Foro it. R ep.
1951. 179 (67); Cons. Stato, Sez. V, 14 aprile 1951 , in questa Rivista 1951, I, 2, 203 (con nota di
t VITTA); Cass. 29 maggio 1951 n. 1349, ivi 1951, II, l , 147; Cons. Stato. ad. geo., 16 aprile 1957
n. 225. in Cons. Stato 1963, I, 220; Cass., Sez. Un., 29 marzo 1956 n. 896, in Foro it. 1956, I,
\ 699; Cons. Stato, Sez. lV, 2 luglio 1969 n. 304, in questa Rivista 1969, I, 2, 679.
(102) MoRTATI. Istituzioni di diritto pubblico, I e II. cit., 353, 1226; cfr. anche gli A. citati
nella nota precedente.

\ Non sono pertanto atti politici gli atti di alta amministrazione; cfr. MoRTATI, op. ult. cit ..
353; SANOULLI, Manuale ecc., cit., 16 s.

i
J
352 FORO AMMIN!STRATlYO: 1977

La tesi dell'inimpugnabilit degli atti politici, che sembra trovare una conferma
testuale nell'art. 31 t.u. Co ns. Stato (l 03 ), deve raccordarsi con il principio del nume-
rus clausus degli atti politici, con la conseguenza che un atto potr qualificarsi politico
soltanto qualora sia previsto come tale dalla costituzione (104). La dottrina ha indi-
viduato nella Carta fondamentale una serie di atti che ragionevolmente possono essere
ritenuti politici, ma nessun autore ha finora ritenuto di introdurre nella serie gli
atti negativi delle Commissioni statali di controllo sulle regioni ordinarie.
Una seconda obiezione che potrebbe muoversi alla tesi della sindacabilit degli
atti in esame si basa sull'osservazione che essa, permettendo al cittadino di far valere
giudizialmente, oltre alla posizione giuridica sostanziale, anche un interesse procedi-
mentale al retto esercizio del controllo, reintroduirebbe nell"ordinamento l'obsoleta
teorica della c.d. doppia tutela giurisdizionale.
In altri termini, poich il cittadino sarebbe portatore di due diverse posizioni
soggettive egli potrebbe scegliere il giudice ; d'altra parte, in ordine alla stessa que-
stione sarebbero possibili due opposti giudicati, quello del giudice dell"interesse sostan-
ziale e quello del giudice dell'interesse procedimentale (l 05).
Questa tesi (che riprende alcuni argomenti con i quali la Cassazione ba negato
l'impugnabilit degli atti di controllo della Corte dei conti) (l 06) si fonda sulla nota
distinzione che un'autorevole dottrina ha operato tra interesse sostanziale e interesse
procedimentale (l 07).
Indipendentemente dalla soluzione del problema della configurabilit autonoma
di questa seconda categoria di situazioni soggettive (l 08) si deve rilevare che sicu-
ramente inesatta !"applicazione dello sdoppiamento delle figure soggettive al caso del
controllo amministrativo. Infatti, facendo riferimento ad un solo procedimento, si
possono avere due ipotesi a seconda che la misura di controllo sia positiva o negativa.
Nel primo caso, come costantemente ritiene la giurisprudenza (l 09) l'atto di con-
trollo autonomamente inimpugnabile: infatti la sua efficacia viene, per cos dire,
assorbita da quella del provvedimento, in quanto entrambi gli atti possono conside-
rarsi paralleli nei confronti della soluzione concreta dell'affare amministrativo.
Nel secondo caso inimpugnabile ratto di amministrazione attiva (110) , il quale
non pu produrre effetti in quanto l'atto negativo di controllo si pone come interrut-
tivo del procedimento e, nei confronti del privato, come immediatamente lesivo in
quanto si risolve in negazione di amministrazione (111).
In entrambe le ipotesi esiste un solo atto (di partecipazione, attiva o di controllo,
all"azione amministrativa) in grado di ledere rinteresse materiale del privato, il quale
sul piano giuridico pu ben fradursi in una pluralit di situazioni giuridiche sogget-
tive (112), ma allora il problema diventa quello di quale sia il giudice competente e
non pi quello del se esista un giudice competente. Infatti, in presenza di un solo

(103) Sull'art. 31 t.u. Cons. Stato cfr., in vario senso, GuiCCIARDI. Aboliamo l'art. 31 ?, in
questa Rivista 1947, II, l, 1"6; GIANNINI, La giustizia amministrativa, Roma 1966, 160.
(104) SANDULLI, Manuale di diritto amminislrativo, cit., 13 s.
(105) Avvocatura generale dello Stato, Risposta a nota, cit.
(106) Si fa riferimento a Cass., Sez. Un., 23 novembre 1974 n. 3806, cit. supra nota 24 .
(107) GIANNINI , Diritto amministralivo, I, Milano 1970, 509 ss.
(108) Cfr. NIGRO, Giustizia amministrativa, cit., 127.
(109) Cfr. ad es. Cons. Stato, Sez. VI, 21 giugno 1974 n. 220, in Cons. Stato 1974, l. 97R:
T .A.R. Lazio, Sez. III, 15 luglio 1974 n . 12, in questa Rivista 1974, l, 2, 893.
(110) Cfr. T .A.R. Toscana 22 maggio 1975 n. 185, in Trib. amm . reg. 197 5, l , 1569; m a cfr.
anche injra nota 125.
(111) Salvo che ricorra l'ipotesi del " non atto cfr. GIANNINI , Dirillo amministrativo,
l , cit.. 574 s.
(112) NIGRO, Giustizia amministrativa, cit., 128.
~OTE, RASSEGNE E DOCUMENTAZIONE 353

a atto lesivo, la negazione della sua impugnabilit equivarrebbe a negazione di giustizia,


in contrasto con i principi costituzionali della tutela giurisdizionale (113).
D'altra parte, se si fa riferimento ad una pluralit di procedimenti amministra-
tivi, il problema della impugnabilit giurisdizionale si porr separatamente per cia-
scuno di essi; appena il caso di ricordare che nessuna norma impedisce a un citta-
dino di impugnare contemporaneamente atti distinti con distinti ricorsi.
Nel caso specifico di un atto di amministrazione attiva di adeguamento ad una
precedente pronuncia di controllo, quest'ultima, come vedremo, non pu considerarsi
procedimentale rispetto al primo: esistono due distinti provvedimenti entrambi
lesivi, e pertanto, ai fini della loro impugnabilit, non rileva se essi facciano riferi-
mento a due distinte posizioni soggettive o se siano soggetti alla giurisdizione di giudici
diversi. Anche in questo caso si tratta di un problema di competenza, fermo restando
il dato della generale necessit di giurisdizione per tutti e due i provvedimenti (114).

12. Le precedenti considerazioni evidenziano il secondo punto della problema-


tica che ci eravamo posti, cio il problema dell'ammissibilit dell'impugnazione con un
unico ricorso dell'atto regionale di adeguamento e delle precedenti pronunce negative
della Commissione statale di controllo.
La risposta affermativa presuppone la soluzione positiva del problema dell'appli-
cabilit al processo amministrativo dell'art. l 04 c.p.c. oppure l'esistenza di un rap-
porto di connessione oggettiva tra i due atti in esame (11 5).
Premesso che la giurisprudenza del Consiglio di Stato nega, probabilmente a ra-
gione, la possibilit di trasposizione dell'istituto del cumulo oggettivo ex art. l 04
c.p.c. nel processo amministrativo (116), non sembra che nel caso di specie possa par-
larsi di connessione necessaria derivante dall'esistenza di un rapporto di presupposi-
zione tra deliberazione regionale e precedenti pronunce negative di controllo (117).
La nozione di atto presupposto, infatti, evidenziata da una prassi giurispruden-
ziale costante (118), stata individuata dalla dominante dottrina in ogni circostanza
creativa di qualificazioni giuridiche in uno o pi atti amministrativi (119). implicito
in questa definizione che il rappono di presupposizione possa sorgere soltanto sulla
base di una previsione normativa e non per recezione di un atto da parte di un al-
tro (120).

(113) Cfr. supra 10.


(114) Sulla ripartizione della giurisdizione in diritto amrmmstrativo cfr. NIGRO, Giustizia am-
ministrativa, cit., 143 ss.; ROMANO, Giurisdizione amministrativa e limiti della giurisdizione ordinaria,
Milano 1975.
(115) Cfr. GORLA, Sulla ammissibilit di llll unico ricorso al Consiglio di Stato contro pi
atti amministrativi, in questa Rivista 1929, IV, 22 ss.; NtGRO, Sul ricorso oggettivamente complesso,
ivi 1957, I, 3,, 94 ss.; BERTI , Connessione e giudizio amministrativo, Padova 1970.
(116) Ma cfr. CAIANIEI.LO, Lineamenti del processo amministrativo, cit., 138.
(117) Come invece sostiene la sentenza annotata (cfr. supra 3). Cfr. anche Cons. giust.
amm. reg. sic. 18 maggio 1972 n. 338. in questa Rivista 1972, I, 2, 716: f. inammissibile il ricorso
proposto contro il provvedimento con cui l'ente si si a adeguato alla decisione dell'organo di
controllo, qualora sia mancata l'impugnazion~ di quest'ultimo atto .
(118) In realt la giurisprudenza non si mai preoccupata di fissare i contorni teorici del-
l'atto presupposto, ma si limitata a considerare gli effetti processuali del legame di presupposizione.
Sulla evoluzione subita dalla giurisprudenza in tema di presupposti e di invalidit derivata cfr.
VIRGA, Caducazione dell'atto anrministrati,o per !!ffetto travolgente dell'annullamento giurisdizionale,
in Studi in memoria di E. Guicciardi, 687 ss.
(119) SANDULLI. Il procedimento amministrativo, cit.. 45 ss.: LusRANO, L'atto amministrativo
presupposto, cit., 42; STELLA RtcHTER, L'inoppugnabilit. Milano 1970, 167 ss.; GIANNINI, Diritto
amministrativo, cit., 564, 947: VIRGA, Il provvedimento amministrativo , cit. , 198 s.
(120) Si consideri l'affermazione di SANDULLI che l'indagine circa la determinazione del-
l'ampiezza della fattispecie di mero diritto positivo ~ (Il procedimento amministratii'O, cit., ~4);

~3. Foro ammiuistrati"o Parte I ( 1!!77 ) .


JJ'T FORO AMMINISTRATIVO: 11}77

Nel caso di specie non pu certo affermarsi che gli atti di controllo negativo
riescano a creare nella successiva deliberazione regionale di adeguamento una parti-
colare qualificazione giuridica. Infatti, se tali atti negativi di controllo, che fanno parte
di procedimenti a s stanti, non fossero esistiti non per questo sarebbe venuta meno
o avrebbe subito modificazioni la qualificazione giuridica della delibera regionale
di adeguamento.
-D'altra parte, in termini sostanziali, ammettere che quest'ultima sia un atto pre-
supponente nei confronti delle precedenti pronunce della Commissione di controllo
equivale a considerarla subordinata alla funzione di controllo, cio a considerare l'am-
ministrazione regionale impotente " di fronte alle pronunce negative della Commis-
sione (121).
Questa una visione estremistica del valore politico del rapporto di controllo.
In realt, come si visto (122), non vi asservimento dell'amministrazione attiva a
quella di controllo, ma partecipazione delle due funzioni all'azione amministra-
tiva. Se questo vero, i due atti, quello negativo di controllo che interrompe il pro-
cedimento precedente e quello di amministrazione attiva successivo, sono bens con-
nessi (come vedremo) ma sono da considerarsi emanati ciascuno all'interno di una
sfera autonoma e non subordinati l'uno all'altro: in altre parole la regione nel caso
specifico, se avesse voluto, avrebbe potuto non adeguarsi alle precedenti pronunce, e
reiterare le delibere annullate, o impugnare di fronte al T.A.R. le stesse pronunce
di annullamento.
All'interno di un rapporto di presupposizione, invece, ratto presupponente non
pu essere difforme dalle previsioni contenute nell'atto presupposto, pena l'illegitti-
mit (123).
Inoltre, se si ammettesse l'esistenza nel caso di specie di un rapporto di presup-
posizione ne deriverebbe che il cittadino leso dalla delibera di adeguamento sarebbe
sempre costretto a impugnare le precedenti pronunce negative di controllo (124), an-
che se egli non avesse interesse alla reviviscenza delle deliberazioni da queste annul-
late. Si pensi, ad esempio, alla richiesta di un bene della vita A da parte di un privato.
Poniamo che l'organo di amministrazione attiva concede B e l'organo di controllo rite-
nendo che si sarebbe dovuto concedere C, annulli la delibera. L'organo attivo reiteri
l'atto concedendo, stavolta, C, e il provvedimento sia approvato in sede di controllo.
Se l'atto che concede il bene C dovesse essere necessariamente impugnato insieme alla
deliberazione negativa di controllo (perch questa ritenuta atto presupposto) si avrebbe
la reviviscenza dell'atto che concedeva B, e ci non corrisponde all'interesse del privato,
il quale aveva chiesto il bene A {125).

poich l'A. esclude dalla fattispecie i presupposti (op. cit. , 49) logico pensare che egli faccia di-
pendere anche la concreta individuazione dei presupposti da una ricerca di diritto positivo. Ha
torto, pertanto, n T.A.R. Abruzzo a considerare il momento della recezione e dell'adeguamento (di
un atto a un altro) come qualificante ai fini dell'instaurarsi del rapporto di presupposizione (cfr.
supra 3).
(121) In altri termini , l'ipotesi criticata equivale alla presunzione che l'amministrazione re-
gionale non possegg_a una contro-misura da poter opporre all'annullamento di controllo.
(122) Cfr. supra 7.
(123) Si pensi ad es. a un provvedimento di nomina a un impiego che sia difforme rispetto
ai contenuti del bando di concorso (cfr. SANDULLI, Il procedimento amministrativo, cit., 69).
(124) Giurisprudenza costante. Cfr. ad es. Con s. Stato, Sez. V, 17 novembre 1970 n. 917,
in Cons. Stato 1970, l, 1966; Cons. Stato, Sez. IV, 16 ottobre 1973 n. 807, in questa Rivista
1973 , l , 2, 781. Questa prassi, peraltro, criticata da una parte della dottrina (cfr. SANDULLI,
Manuale di diritto ammi11istrativo, cit., 8:!7, e gli A. ivi citati).
(125) Si potrebbe presentare il caso in cui il ricorrente abbia interesse all' annullamento giu-
NOTE, RASSEGNE E DOCUMENTAZIONE 355

IO Pertanto, nel caso di specie, sembra pi esatto ritenere che tra atti negativi di
~i controllo e delibera regionale di adeguamento vi sia un rapporto di connessione non
te necessaria ma facoltativa (126) .
.o In proposito occorre osservare che la giurisprudenza del Consiglio di Stato, co-
'e stante nel negare l'applicabilit al processo amministrativo dell'art. 104 c.p.c. (127),
alquanto confusa in ordine alla nozione di connessione oggettiva (128).
:- Sembra peraltro che la ricerca stessa dell'esistenza di questo concetto da parte
) del giudice amministrativo testimoni una tensione verso la concezione sostanziale >>
della tutela giurisdizionale contro la p.a. (129).
Pertanto il problema della connessione lo stesso problema dell'oggetto del pro-
cesso amministrativo, che non possibile affrontare in queste note (130).
Nel caso specifico del rapporto di controllo sembra peraltro possibile, muovendo
dalla natura del rapporto stesso, giungere a qualche conclusione.
Le posizioni soggettive di autonomia, create o prefigurate dalla norma giuri-
dica (131), possono in astratto subire lesioni sia ad opera della funzione amministra-
tiva attiva che della funzione amministrativa " di controllo ".
L'estrinsecazione di tali funzioni pu dar luogo ad una serie di atti ammmistra-
tivi lesivi, uniti da un legame di tipo procedimentale o di tipo diverso, a seconda
della loro reciproca posizione giuridica, contro i quali , naturalmente, ammessa la
azione giurisdizionale.
Occorre peraltro distinguere l'ipotesi in cui l'azione proposta da uno dei sog-
getti amministrativi titolari delle funzioni interne al rapporto di controllo dall'ipotesi
in cui il terzo estraneo, al rapporto, che si rivolge al giudice ai fini della tutela
di un suo interesse.
Se si considera la fattispecie di un unico atto negativo di controllo interruttivo
di un procedimento amministrativo, l'azione del soggetto controllato non pu distin-
guersi da quella del terzo che per la causa petendi essendo il petitum (annullamento
giurisdizionale della pronunzia di controllo) sostanzialmente identico per entrambe le
azioni.
La causa petendi, nel primo caso, si fonda sull'interesse del soggetto controllato
al compimento dell'azione amministrativa. secondo la sua concezione metodologica del-
l'interesse pubblico; nel secondo, si fonda sulla lesione dell'interesse del terzo che l'atto
negativo di controllo, quale atto interruttivo di procedimento, in grado di operare.

risdizionale non solo dell'atto di controllo ma anche, in via subordinata, dell'atto controllato (per
motivi naturalmente diversi da quelli dichiarati dall'organo di controllo in sede di annullamento).
Di fronte a tale situazione il T.A.R. Toscana (sent . 22 maggio 1975 n. 185, cit. supra nota 110)
ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di interesse.
Peraltro, il Consiglio di Stato sembra seguire un indirizzo OP!?OSto , ritenendo ammissibile
il ricorso giurisdizionale cumulativo proposto contro l'atto soggetto a controllo e l'atto di controllo
dello stesso,. (Sez. V, l febbraio 1974 n. 67, in Cons. Stato 1974, I, 232 (m.)).
(126) BERTI, Connessione e giudizio amministrativo, cit., 37 ss.
(127) Il SANDULLI parla di una consuetudine interpretativa (Manuale di diritto ammini-
strativo, cit., 978).
(128) Cfr. N!GRO, GiustiZia amministrativa, cit., 312-313.
(129) BERTI, Connessione etc., cit., 36.
(130) In arg. cfr., in vario senso, PtRAS , Interesse legittimo e giudizio amministrativo, I e II,
Milano 1962, in part. II, 499; BERTI, Connessione e giudizio amministrativo, ci t., 2J ss.; Srn1 LA
RICHTER, L'inoppugnabilit, cit., 122; VILLATA, L'esecuzione delle decisioni del Consiglio di Stato ,
Milano 1971, 503 ss.; NIGRO, Giustizia amministrativa, cit., 253 ss., 272 ss.; CAIANIELLO, Lineamenti
del processo amministrativo, cit., 84 ss. Cfr. anche supra nota 2.
(131) Sembra doversi ritenere che non solo il diritto soggettivo ma anche una prefigura-
zione dell'interesse legittimo sia gi contenuta nell'ordinamento giuridico. Cfr. NIGRO, Giustizia
amministrativa, cit., 123 s.

l
l
.)JU FORO AMMINISTRATIVO: lY77

Diversa dalla precedente la fattispecie dell'atto di controllo negativo seguito da


un atto di adeguamento emesso dal soggetto controllato.
In tal caso quest'ultimo perde la possibilit di agire in giudizio in quanto il fatto
della recezione dei contenuti della delibera di controllo negativo non pu che provo-
care il venir meno dell'interesse processuale del soggetto controllato all'annullamento
della pronunzia di controllo.
Invece, il terzo si trova di fronte a due atti amministrativi distinti, che, come si
visto, non sono legati da un rapporto di presupposizione, pur essendo entrambi ido-
nei in astratto a ledere la posizione soggettiva del terzo.
In questo caso, attraverso lo strumento dell'annullamento giurisdizionale possi-
bile ottenere due soluzioni finali differenti a seconda che il terzo si avvalga o meno
della facolt di scegliere il ricorso cumulativo per connessione oggettiva facoltativa.
Nel primo caso si avr l'automatica reviviscenza del primo atto del soggetto
controllato, precedentemente annullato dalla pronunzia negativa di controllo; nel se-
condo caso l'organo controllato, qualora il giudice accolga la domanda e annulli
l'atto di amministrazione attiva di adeguamento all'atto di controllo, dovr emanare
un atto nuovo, secondo i dettami della pronunzia giurisdizionale.
Per inciso, si osserva che non sembra potersi dubitare dell'esistenza di una rela-
zione oggettiva di connessione facoltativa tra atto precedente di annullamento di con-
trollo e atto successivo del soggetto controllato ; se da un punto di vista di politica
del diritto il problema della connessione pu essere posto in relazione con quello
della sostanzialit della tutela giurisdizionale amministrativa, nel suo aspetto tecnico,
allo stato attuale della dottrina, esso si risolve nella individuazione di una pluralit
di differenti lesioni della stessa situazione soggettiva, procurate da altrettanti atti am-
ministrativi.
In questo senso, sul piano processuale vi certo una pluralit di petita, ma non
detto che vi sia sempre una identica causa petendi (132) . Infatti , potrebbe verificarsi
l'ipotesi di una pluralit di atti amministrativi idonei a procurare un medesimo tipo
di lesione di un interesse, e in tal caso la connessione tra tali atti sarebbe necessaria,
nel senso che l'eliminazione di uno solo di essi non farebbe venir meno la lesione ; per-
tanto, in tale ipotesi sarebbe inammissibile per carenza di interesse il ricorso giurisdi-
zionale contro uno soltanto (o pi ma non tutti) gli atti lesivi .
Peraltro, potrebbe anche verificarsi il caso che una pluralit di atti procuri una
pluralit di lesioni differenti; in tal caso la connessione sarebbe (meramente) facolta-
tiva (133), sia perch l'eliminazione di uno solo degli atti lesivi corrisponderebbe effet-
tivamente a un grado di tutela, in quanto verrebbe meno almeno una delle lesioni,
sia perch il ricorrente potrebbe avere interesse a non azionare tutte le lesioni subite
dalla sua posizione soggettiva (si consideri l'esemplificazione fatta precedentemente).
Le ragioni della connessione esistono quando pi atti sono emanati ne!J'ambito di
un disegno unitario (134), e dunque rispondono a una esigenza di coordinamento
dei pubblici poteri (135), dal punto di vista del cittadino .
Esiste pertanto connessione tra gli atti emanati nel contesto del rapporto di con-
trollo, in cui due volont amministrative, alle quali corrispondono diverse strumenta-
zioni di intervento, sono tese a realizzare ~ praticamente , cio a livello della ge-

(132) Contra, nel senso che la connessione presuppone una identit di causae petendi, NIGRO ,
Sul ricorso oggettivamente complesso, cit., 96.
(133) In arg. cfr. BERTI, Connessione e giudizio amministrativo, cit., 37 ss.
(134) SANDULLI, Il giudizio davanti al Consiglio di Stato, Napoli 1963, 329.
(135 ) BERTI, Connessione e giudizio amministrativo , cit., 42 ss.
NOTE, RASSEGNE E DOCUMENTAZ IONE 357

stione del medesimo affare amministrativo, due diffe renti concezioni metodologiche
amministrative.
Lo scontro tra il valore del controllante e il controvalore del soggetto con-
trollato avviene esclusivamente in termini di gestione concreta e puntuale di singole
situazioni di potere, per ognuna delle quali esistono a diversi livelli due forze, due
poteri di amministrazione che agiscono secondo un disegno unitario e che devono
essere coordinate in quanto entrambe sono in grado di ledere, nello svolgersi del loro
rapporto interno. il medesimo bene della vita appartenente alla sfera soggettiva di un
terzo .
G!A.MPIERO DI PLINIO