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La Corte observa que el artculo 5 del Acto Legislativo al cual pertenecen las
disposiciones acusadas supedita su entrada en vigencia a una refrendacin
popular del Acuerdo Final para la terminacin del conflicto y la construccin
de una paz estable y duradera. Sin embargo el Acto Legislativo no define
qu debe entenderse por refrendacin popular. En los antecedentes
parlamentarios de la reforma puede apreciarse adems que durante su
trmite an no se haba establecido un nico mecanismo de refrendacin de
acuerdos finales para la terminacin del conflicto, y fue precisamente por eso
que se dej un trmino genrico y comprehensivo (refrendacin popular).
La concepcin de la refrendacin popular que se refleja en las deliberaciones
del Congreso estaba ciertamente atada a un mecanismo de participacin
ciudadana. Pero no es posible establecer con la misma certeza si cualquier
mecanismo de participacin era suficiente, si era exigible agotar ms de uno
de ellos en caso de resultados adversos, o si luego de la expresin ciudadana
era factible abrir un escenario adicional de negociacin en busca de mayores
consensos. Por lo dems, las expectativas del rgano que emite una
constitucin o una reforma constitucional pueden informar el sentido
normativo que se les atribuya. Pero es tambin claro que los redactores de
una norma no logran prever ciertos desenvolvimientos sociales y polticos,
que desajusten el balance de principios contenido en sus reglas, y es por eso
que las expectativas originales, aunque informan, no determinan el sentido de
la interpretacin constitucional.
Congreso cuenta, por ejemplo, con las facultades de control poltico previstas
en los artculos 244 y siguientes de la Ley 5 de 1992, bajo la figura de
citacin para discusin de polticas o temas generales. En desarrollo de las
mismas, controla polticamente que la voluntad ciudadana previamente
expresada haya sido respetada, interpretada y desarrollada de buena fe, en un
escenario de bsqueda de mayores consensos. Cuando verifique que as fue,
puede declarar concluido el proceso de refrendacin popular, y el Acto
Legislativo habr entrado en vigencia. De otro lado, el Congreso puede
tambin intervenir en la conclusin del proceso de refrendacin popular en
ejercicio de sus funciones de reforma constitucional o legislativa, con
fundamento en la clusula general de competencias, en virtud de la cual el
listado de sus atribuciones no sera taxativo. Pero estos son solo unos casos
mencionados a ttulo de ilustracin. Debe decirse, en particular, que el Acto
Legislativo 1 de 2016 faculta al Congreso para implementar el acuerdo final
por un procedimiento especial. Por tanto, el Congreso tiene tambin
competencia para interpretar cundo esas facultades entran en vigencia, pues
el rgano encargado de aplicar la Constitucin tiene, como presupuesto
analtico necesario, la competencia para interpretarla. Debe ser el Congreso
quien defina la vigencia del Acto Legislativo, en segundo lugar, porque un
proceso de refrendacin popular por consulta previa de la ciudadana solo es
tal, si los resultados del mecanismo previo de participacin ciudadana son
interpretados, respetados y desarrollados de buena fe, en un escenario de
bsqueda de mayores consensos. Esta condicin constitutiva de la
refrendacin popular involucra juicios de valor sobre asuntos colectivos de
gran trascendencia, cuya verificacin requiere un vigoroso debate pblico.
Por tanto, es preciso no solo que haya un espacio poltico de deliberacin,
enmarcado por los mencionados principios de la refrendacin popular, sino
adems a cargo principalmente de una autoridad revestida por la
Constitucin de legitimidad democrtica, que encarne o represente
precisamente al pueblo y garantice el respeto y el desarrollo de buena fe de su
dictamen. En el Congreso de la Repblica, por ejemplo, hallan asiento los
representantes del pueblo, con su diversidad poltica y cultural, y es entonces
posible que all surjan contradicciones en torno a la concurrencia de los
requisitos de la refrendacin popular reconocidos en esta sentencia. Las
discrepancias que afloren en el seno del Congreso, y que sean susceptibles de
control de la Corte Constitucional, se decidirn dentro de sus competencias
por alguno de los cauces ordinarios contemplados en el artculo 241 de la
Constitucin, o cuando deba ejercer sus atribuciones de revisin
constitucional establecidas en el Acto Legislativo 1 de 2016.
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia
constitucional
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Magistrada Ponente:
MARA VICTORIA CALLE CORREA
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[]
III. LA DEMANDA
por una parte se reconoce que la Carta Poltica es norma de normas (CP art 4),
establece que la soberana reside en el pueblo y la ejerce directamente o a
travs de sus representantes (CP art 3), contempla un sistema de control
constitucional sobre reformas constitucionales, leyes, consultas populares y
plebiscitos (CP art 241), reconoce que los fallos de la Corte Constitucional
hacen trnsito a cosa juzgada constitucional (CP art 243), y consagra
mecanismos de reforma constitucional que implican respecto de la ley un
trmite ms dilatado en el tiempo, un nmero de debates superior, y qurum y
mayoras calificadas (CP arts 374 y ss). Este elemento define la identidad de
la Constitucin de 1991, en su criterio, pues precisamente es fruto de la
reaccin frente a un rgimen constitucional como el de 1886 al cual no se le
reconoca esa misma supremaca, pues el denominado catlogo De los
derechos civiles y garantas sociales debi ser integrado al orden legal,
mediante la Ley 57 de 1887, para tener eficacia. Por otra parte, si las normas
de la Constitucin pueden ser reformadas mediante idntico procedimiento al
de expedicin de una ley habr desaparecido la Supremaca de la
Constitucin, y los principios instrumentales a ella, y habremos pasado del
principio de rigidez constitucional al de flexibilidad constitucional que
implica que la Constitucin puede ser reformada por la ley que se expide con
idntico procedimiento e idntico nmero de debates. Asegura, de hecho, que
las clusulas de reforma constitucional son parte esencial de la identidad de
la Constitucin, y no pueden modificarse, como en su opinin se sostuvo en
la sentencia C-1056 de 2012, en el siguiente segmento:
IV. INTERVENCIONES
Gobierno Nacional
5. Sin embargo, agregan que si la Corte considera aptos los cargos, debe
declararlos imprsperos. Observan que hay elementos de contexto relevantes
para el control. En primer lugar, el Acto Legislativo 01 de 2016 busca
garantizar la integralidad, la eficiencia, la agilidad y la fidelidad de las
reformas que es preciso introducir al ordenamiento jurdico en aras de
implementar el Acuerdo Final entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP.
Refieren que la experiencia comparada pone de manifiesto la necesidad de
hacer una implementacin oportuna, integral y fiel de los acuerdos alcanzados
para poner fin a un conflicto, pues de lo contrario hay un riesgo alto de que
se reabran negociaciones cerradas y resurja la violencia. Mencionan que por
ejemplo en Angola e India el proceso de implementacin de acuerdos alcanz
niveles muy escasos, y como consecuencia se revivieron los conflictos. En
contraste, en Bosnia, el Salvador y en Irlanda del Norte, debido en parte a la
pronta implementacin de los acuerdos, como fruto de mecanismos expeditos
de reforma, se consolidaron efectivamente los intentos de llegar a acuerdos de
paz.7 Es entonces precisamente para lograr el objetivo de terminacin del
conflicto y construccin de una paz estable, y para cumplir lo pactado como
forma de cumplirle a la ciudadana, que se agilizan en el Acto Legislativo los
mecanismos de produccin jurdica. En segundo lugar, las disposiciones
cuestionadas solo entran en vigencia una vez exista un acuerdo para la
terminacin del conflicto y este haya sido refrendado popularmente. En tercer
lugar, los mecanismos contemplados en las previsiones demandadas apelan a
organismos democrticos (Congreso y Presidente de la Repblica), y se
sujetan a control constitucional. En ese marco las acusaciones carecen a su
juicio de fundamento.
7 Dicen expresamente: [e]jemplos de lo anterior han sido documentados en casos como el de Angola e India.
En el primero, se surtieron dos procesos de paz; el primero fracas debido a que los acuerdos no se
implementaron de manera efectiva; en el primer ao solo se logr implementar el 1,85% de lo acordado y
para el quinto ao solo se haba avanzado en el 53.7%. El caso de India demuestra algo similar; aunque
durante el primer ao despus de la firma del acuerdo con las fuerzas separatistas de Bodoland, se logr
implementar el 23.52% de lo acordado, 10 aos despus la implementacin segua en el mismo porcentaje.
Esto llev a que no fuera posible ni desescalar la violencia ni mucho menos implementar las dems reformas
necesarias para cumplir con los acuerdos. || Por el contrario, la efectiva implementacin de los acuerdos y su
relacin con el xito de un proceso de paz se evidencia en los casos de Bosnia, el Salvador e Irlanda del
Norte. En Bosnia durante el primer ao se realizaron todas las reformas legales logrando as la
implementacin del 72% de lo acordado, para el quinto ao se implement el 84,7% de la totalidad del
acuerdo y para el dcimo ao el 93%. Una particularidad de este caso es que para el segundo ao del proceso
de implementacin se realizaron todas las reformas constitucionales necesarias para garantizar la
sostenibilidad en el tiempo. En el caso de El Salvador, durante el primer ao se implement el 56% de la
totalidad de los acuerdos y se realizaron la mitad de las reformas constitucionales requeridas. Durante el
segundo ao se realizaron las reformas constitucionales restantes, en el quinto ao ya se haba implementado
un 88% de los acuerdos y para el dcimo ao el 95% de los acuerdos estaban ya implementados.
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12. El ciudadano Ivn Orozco Abad concepta que las normas demandadas
son exequibles, y para sustentarlo expone algunas reflexiones en torno a la
relacin entre lo ordinario y lo extraordinario en el constitucionalismo
colombiano. Seala que durante el rgimen constitucional instaurado en 1886
lo extraordinario tena una presencia predominante a causa de la configuracin
del estado de sitio y de las facultades legislativas extraordinarias. Con la
Constitucin de 1991 no se busc en modo alguno suprimir la apelacin
poltica y jurdica a lo extraordinario, pero s fue domesticado. En el orden
constitucional vigente, la respuesta al pasado fue intentar un nuevo balance
entre las lgicas ordinarias y las lgicas extraordinarias, con el fin de evitar
desequilibrios excesivos del poder. Este balance es de hecho una garanta de
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20. Cepaz interviene para exponer algunas reflexiones, sin plantear una
conclusin en torno a la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. En
primer lugar manifiesta que, en su criterio, la Corte en ningn momento ha
establecido que las normas del Ttulo XIII de la Constitucin, referentes a la
reforma constitucional, sean elementos axiales del orden constitucional. De
cualquier forma, las normas demandadas no modifican el Ttulo XIII referido,
sino que adicionan la Constitucin con un procedimiento especial de reforma.
En su criterio, no es posible comparar el nuevo procedimiento de reforma con
el establecido originariamente en la Carta, toda vez que esa confrontacin es
extraa al juicio de sustitucin que plantea la accin pblica. Resalta no
obstante que el poder de reforma s tiene ciertos lmites de competencia en el
intento de modificar las clusulas de revisin constitucional, pues no puede
sustituir la supremaca de la Carta. Al respecto, seala que en la sentencia C-
816 de 2004 la Corte manifest: si no se protege la forma de la reforma de la
Constitucin, en qu queda la supremaca y la integridad de la Constitucin
y en qu queda la distincin entre poder constituyente y constituido?.
Declaran entonces que si bien las previsiones bajo examen del Acto
Legislativo tienen fines loables, estos deben tratar de alcanzarse en el marco
constitucional y no al margen de sus lmites competenciales, por lo cual la
Corte debe definir si en este caso esas limitaciones efectivamente se
desbordaron.
8 El test al que se refiere fue enunciado as por la Corte en la sentencia C-1040 de 2005: para construir la
premisa mayor del juicio de sustitucin es necesario (i) enunciar con suma claridad cul es dicho elemento,
(ii) sealar a partir de mltiples referentes normativos cules son sus especificidades en la Carta de 1991 y
(iii) mostrar por qu es esencial y definitorio de la identidad de la Constitucin integralmente considerada.
Solo as se habr precisado la premisa mayor del juicio de sustitucin, lo cual es crucial para evitar caer en el
subjetivismo judicial. Luego, se habr de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitucin
de 1991 es irreductible a un artculo de la Constitucin, - para as evitar que ste sea transformado por la
propia Corte en clusula ptrea a partir de la cual efecte un juicio de contradiccin material- y si (v) la
enunciacin analtica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar lmites materiales intocables
por el poder de reforma, para as evitar que el juicio derive en un control de violacin de algo supuestamente
intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede
determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro no simplemente
modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o
integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la
Constitucin anterior.
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Intervenciones ciudadanas
21. El ciudadano Juan Manuel Charria Segura considera que las normas
demandadas deben declararse inexequibles, y que la Corte debe pronunciarse
tambin sobre el artculo 4 del Acto Legislativo, pese a no haber sido
demandado, y declarar asimismo su inexequibilidad. Tras referirse a lo que en
su concepto la doctrina y la jurisprudencia han dicho en torno a los
fundamentos y el alcance de los lmites de competencia del poder de reforma
constitucional en la Constitucin de 1991, seala que la reduccin de ocho a
cuatro debates para aprobar actos legislativos vulnera la normatividad
vigente para la emisin de normas constitucionales, toda vez que en virtud
suya es lo mismo aprobar una reforma a la Constitucin con un Acto
Legislativo que una ley, lo cual significa que la Constitucin se vuelve flexible
cuando el constituyente de 1991 elabor una Constitucin rgida. El artculo
1 (parcial) cuestionado vulnera tambin el artculo 4 de la Carta, que
contempla el principio de supremaca constitucional, pues con la reforma [l]a
Constitucin y la ley quedan con el mismo valor, lo que significa que una ley
puede reformar la Constitucin. Tambin sostiene que con el artculo 2
(parcial) demandado se vulnera el principio de separacin de poderes
porque el poder de reforma no puede conferir facultades legislativas
extraordinarias, ni mucho menos puede darse una habilitacin legislativa
imprecisa. Con el Acto Legislativo 01 de 2016 el Presidente de la Repblica se
convierte en legislador, y usurpa una competencia asignada por el
Constituyente al Congreso. Finalmente, seala que si bien el artculo 4 del
Acto Legislativo no fue demandado, es inconstitucional por desconocer los
principios de identidad y consecutividad, ya que solo se incorpor a la reforma
en los dos ltimos debates en el Congreso.
constitucional, sino que los adiciona con un nuevo instrumento que exige
mayoras absolutas, cuatro debates, participacin de las dos Cmaras y control
constitucional automtico, reformas que armonizan con otras instituciones de
la Constitucin de 1991 que admiten una reduccin del nmero de debates en
casos de urgencia, por ejemplo. Agrega que la atribucin de facultades
legislativas extraordinarias al Presidente de la Repblica en un acto legislativo
no es exclusivo de la ley sino privativo del Congreso, que fue quien las
atribuy en este caso, y que son facultades limitadas en la competencia
temporal, temtica y funcional por lo cual no se introduce un ingrediente
extrao al orden jurdico. Finalmente, sostiene que el artculo 5 debe
incorporarse al control debido a la ntima conexin que tiene con las
disposiciones acusadas y para evitar un fallo inocuo. Adems aduce que el
precepto referido es inconstitucional pues introduce un mecanismo de reforma
plebiscitaria de la Carta, que verdaderamente sustituye el esquema de reforma
constitucional, y desconoce la separacin de poderes pues supedita la puesta
en vigencia de un acto del Congreso a un acto facultativo de otra rama del
poder pblico, y del pueblo, materia que es incompatible con su autonoma
poltica.
9 Sentencia C-099 de 2013 (MP. Mara Victoria Calle Correa. SPV. Mauricio Gonzlez Cuervo y Luis Ernesto
Vargas Silva. AV. Mara Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Prez y Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub).
10 Sentencia C-203 de 2011 (MP Juan Carlos Henao Prez. Unnime).
11 Al llegar las intervenciones, el proyecto de fallo haba sido repartido y su discusin iniciada en la Sala
Plena de la Corporacin.
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27. Los Familiares de los Diputados del Valle del Cauca, junto con otras
organizaciones ciudadanas14, solicitaron declarar conforme a la Constitucin
Poltica el procedimiento especial considerando que (i) los acuerdos suscritos
entre el Gobierno Nacional y las FARC materializan el mandato constitucional
Folios 117 a 119, Cuaderno No. 2. El escrito de intervencin consta de 3 folios en total.
12 Folios 120 a 136, Cuaderno No. 2. El escrito de intervencin consta de 2 folios y 15 de documentos
anexos.
13 Al escrito se anex una copia de la carta dirigida a la Cmara de Representantes por parte del Seor
Presidente de la Repblica en la cual afirm que sera el Congreso de la Repblica, como rgano de
representacin democrtica, quien deba adelantar el proceso de refrendacin del Acuerdo Final. Tambin se
aport copia del documento donde consta la proposicin aprobada por el pleno de la Cmara de
Representantes el 24 de noviembre de 2016 mediante la cual se convoc a un debate sobre la poltica pblica
de paz y en particular, sobre el acuerdo suscrito entre el Gobierno y las FARC-EP y de la proposicin
aprobada el 30 de noviembre en la que se adopt la decisin poltica de refrendar el Acuerdo para la
Terminacin del Conflicto y la Construccin de una Paz Estable y Duradera.
14 Folios 138 a 141, Cuaderno No. 2. El escrito de intervencin consta de 4 folios en total.
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28. Los ciudadanos Daniel Jimnez, Jhon Amaya, Hernn Daro Cadavid
Mrquez, Jeisson Prez, Germn Ardila, Dayr Sedano y Santiago Rivera
expresaron las razones por las cuales consideran que el mecanismo especial de
refrendacin es contrario a la Constitucin. Indicaron que el mecanismo
aludido constituye un cambio de concepcin y orientacin sobre el proceso
democrtico y poltico en el pas, que vulnera la voluntad popular plasmada en
los resultados del plebiscito del 2 de octubre del ao en curso, que neg la
posibilidad de que entrara en vigencia el Acto Legislativo 1 de 2016.
Agregaron que el proceso de modificacin de la Constitucin no puede ser
antecedido por afanes ni procedimientos abreviados como si se tratara de una
pequea causa, por el contrario, consideramos que de presentarse los
cambios pretendidos por el Gobierno Nacional, modificar el destino
institucional de Colombia, incluyendo el funcionamiento de la justicia por los
prximos 20 aos .
35. Los ciudadanos Luz Matilde Caicedo, Lucy Mar Guevara, Auro Antido
Riascos, Ernesto Lpez, Joel Rojas, Mara Carlina Esterilla, Jos Ignacio
Uribe Sanint, Maicol Andrs Martnez Vsquez, Plamo Emilio Cano, Fredy
Lemus Machado, Luis Fernando Ocampo Trujillo, Jos Wilson Ospina, Mara
Nancy Molina, Gened Loaiza, Samuel Enrique Julio Beltrn, Mara
Concepcin Rivera Correa, Pastora Montilla Chicaiza, Jos Alberto Ramrez,
scar Javier Montaez Carvajal, Albert Marn Snchez, Idaly Londoo Ruiz,
22 Folios 34 a 41, cuaderno No. 2. El escrito presentado por los ciudadanos consta de 8 folios en total.
23 Folio 8, cuaderno No. 2.
24 Red Jvenes Sinestesia, El Avispero, Paz a la Calle, Seamos Democracia Digital, Paziempre Movimiento
Estudiantil, Javerianos por la Paz y Campamento por la Paz. Folios 42 a 45, cuaderno No. 2. El escrito de
intervencin consta de 4 folios.
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29 Folios 187 a 188, cuaderno No. 2. La intervencin del ciudadano consta de 2 folios.
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30 Sentencia C-588 de 2009 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
Mauricio Gonzlez Cuervo, Humberto Antonio Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla).
31 C-1056 de 2012 (MP. Nilson Pinilla Pinilla. SV. Alexei Julio Estrada, Mauricio Gonzlez Cuervo, Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Guillermo Guerrero Prez. AV. Mara Victoria calle Correa, Nilson Pinilla
Pinilla, Jorge Ivn Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva).
32 C-816 de 2014 (MMPP. Jaime Crdoba Trivio y Rodrigo Uprimny Yepes. SV. Manuel Jos Cepeda
Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, lvaro Tafur Galvis. AV. Manuel Jos Cepeda
Espinosa, Jaime Araujo Rentera, Alfredo Beltrn Sierra, Jaime Crdoba Trivio, Rodrigo Escobar Gil, Marco
Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Uprimny Yepes y Clara Ins Vargas Hernndez).
33 Sentencia C-249 de 2012 (MP. Juan Carlos Henao Prez. SV. Mauricio Gonzlez Cuervo, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, Humberto Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Nilson Pinilla Pinilla).
34 Sentencia C-285 de 2016 (MP. Luis Guillermo Guerrero Prez. SV. Alejandro Linares Cantillo. SPV. Mara
Victoria Calle Correa, Alberto Rojas Ros. AV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
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35 Por el contrario, en solicitudes extemporneas, los ciudadanos Bernardita Prez Restrepo y Eudoro
Echeverri Quintana dicen que la falta de vigencia sustrae la materia del pronunciamiento y la Corte debe
inhibirse.
36 Aunque el vicio de sustitucin fue caracterizado inicialmente en la sentencia C-551 de 2003, esta
competencia de control sobre actos legislativos fue ejercida por primera vez en la sentencia C-970 de 2004
(MP Rodrigo Escobar Gil. AV Humberto Sierra Porto. SV Jaime Arajo Rentera y Alfredo Beltrn Sierra). En
ese caso se controlaba un acto reformatorio de la Constitucin, demandado por incurrir en una sustitucin de
la Constitucin. La Corte declar exequible el acto. Esta sentencia se ha reiterado en distintas oportunidades,
por ejemplo en sentencia C-971 de 2004 (MP Manuel Jos Cepeda Espinosa. AV Humberto Sierra Porto. SV
Jaime Arajo Rentera, Alfredo Beltrn Sierra, Jaime Crdoba Trivio y Clara Ins Vargas Hernndez) y C-
1040 de 2005 (MMPP Manuel Jos Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Sierra Porto, lvaro Tafur Galvis, Clara Ins Vargas Hernndez. AV y SPV Humberto Sierra Porto.
SPV Jaime Crdoba Trivio. SV Jaime Arajo Rentera y Alfredo Beltrn Sierra), al controlar igualmente
actos legislativos por supuestos vicios de sustitucin de la Constitucin.
37 En una intervencin del DPS y en una conjunta suscrita por El Ministro del Interior, ciudadano Juan
Fernando Cristo; el Ministro de Justicia y del Derecho, Jorge Eduardo Londoo Ulloa; el Alto Comisionado
para la Paz, ciudadano Sergio Jaramillo Caro; la Secretaria Jurdica de la Presidencia de la Repblica,
ciudadana Cristina Pardo Schlesinger; el Alto Consejero para el Postconflicto, Derechos Humanos y
Seguridad, ciudadano Rafael Pardo Rueda; el Jefe de la Oficina Jurdica de la Unidad para la Atencin y
Reparacin Integral de las Vctimas, ciudadano Ivn Sarmiento Galvis; el Director del Centro Nacional de
Memoria Histrica, ciudadano Gonzalo Snchez Gmez; el Director General de la Agencia Colombiana para
la Reintegracin, ciudadano Joshua Mitrotti Ventura; y la Consejera Presidencial para los Derechos Humanos,
ciudadana Paula Gaviria Betancur.
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4. En efecto, para empezar, el actor seala que el Congreso redujo a una vuelta
con cuatro debates el procedimiento de reforma constitucional, y que le
38 Estas intervenciones se presentaron de forma extempornea, antes de registrarse el proyecto de sentencia
que discuti la Sala Plena. El proyecto de fallo se registr el 28 de noviembre de 2016. Folio 349, cuaderno
principal. Las intervenciones extemporneas allegadas despus del registro, no fueron incorporadas a las
consideraciones del fallo oportunamente, por lo cual la Corte no deliber sobre ellas.
39 Auto 262 de 2006 (MP Humberto Sierra Porto. AV Nilson Pinilla Pinilla). En ese caso la Corte confirm
un auto que haba rechazado una demanda contra un acto reformatorio de la Constitucin, bajo el cargo de
sustitucin. Verific, efectivamente, que no haba satisfecho la carga cualificada de argumentacin.
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40 Sentencia C-1056 de 2012 (MP. Nilson Pinilla Pinilla. SV. Alexei Julio Estrada, Mauricio Gonzlez
Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Guillermo Guerrero Prez. AV. Mara Victoria calle Correa,
Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ivn Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva).
41 Sentencia C-170 de 2012 (MP. Jorge Ivn Palacio Palacio. SV. Humberto Antonio Sierra Porto).
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42 Sentencia C-539 de 1999 (MP Eduardo Cifuentes Muoz. SV Alfredo Beltrn Sierra, Carlos Gaviria Daz
y Vladimiro Naranjo Mesa).
43 Sentencia C-292 de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil. SV. Jaime Arajo Rentera). En esa ocasin, al
controlar la constitucionalidad de un acto legislativo, la Corte dej de pronunciarse sobre un cuestionamiento
presentado por el Procurador General de la Nacin, tras advertir que no haba sido planteado como un cargo
por el demandante. La sentencia entonces reiter que [] a travs de las Sentencias C-717 de 2003, C-572
de 2004, C-888 de 2004 y C-242 de 2005, la Corte ha reafirmado su posicin sobre el carcter rogado del
control constitucional ejercido contra actos reformatorios de la Constitucin por vicios de forma, precisando
en ellas que el mismo se circunscribe, nica y exclusivamente, al estudio de los cargos formulados en debida
forma por el actor en la demanda. El salvamento de voto del magistrado Jaime Arajo Rentera no vers
sobre esa decisin, ni sobre la doctrina del carcter rogado del control, sino sobre la aptitud de la demanda.
44
caducidad con independencia del vicio que presenten, 44 lo cual indica una
diferencia relevante con respecto a leyes y decretos con fuerza de ley, pues la
accin pblica contra estos ltimos solo caduca por vicios de forma, y no por
ejemplo por vicios de competencia (CP art 242-3). El objetivo del trmino de
caducidad indiscriminado para las acciones pblicas contra actos legislativos
es proveerlos de un nivel comparativamente ms alto de estabilidad jurdica
que aqul que les es dispensado a leyes y decretos ley (CP art 379). Esta
vocacin de mayor estabilidad implica que para declarar inconstitucionales los
actos legislativos es preciso un debate ciudadano ante la Corte, y este debate
no se dara si la Corporacin llamada a resolver los cargos de la demanda
incorpora otros, presentados por los intervinientes, que no han tenido ocasin
de ser defendidos o refutados oportunamente por la ciudadana en el proceso
ante la Corte.45
8. As, el diseo del control sobre los actos legislativos se opone entonces en
principio a una interpretacin analgica o extensiva de las causales de
integracin normativa, pues una operacin de esta naturaleza podra exceder
los lmites de la demanda. La jurisprudencia constitucional en algunas
ocasiones ha integrado al proceso de control sobre actos legislativos
segmentos normativos no demandados. Por ejemplo, en la sentencia C-285 de
2016, la Corte se pronunci sobre la demanda dirigida contra las principales
normas que regulaban el Consejo de Gobierno Judicial en el Acto Legislativo
02 de 2015. Al advertir que la instauracin del Consejo de Gobierno Judicial
fue fruto de una extralimitacin de competencias del poder de reforma, la
Corporacin declar inexequibles en lo pertinente las previsiones acusadas.
No obstante, haba otras disposiciones, como el artculo 8 del Acto
Legislativo, que no haban sido demandadas pero se referan tambin al
referido organismo. La Corte integr entonces dichos preceptos al juicio, para
sanear la Constitucin, y declar inexequibles las remisiones remanentes a la
institucin. Esta no fue, sin embargo, una operacin anterior sino posterior al
juicio sobre los segmentos demandados, y tena la funcin natural de evitar
incoherencias en la Constitucin, que podran producirse al conservar en su
44 Auto 229 de 2008 (MP Nilson Pinilla Pinilla. Unnime): en ese caso se haba presentado una demanda por
vicios de forma contra un acto legislativo, y la Corte la declar caduca. Sentencia C-395 de 2011 (MP Mara
Victoria Calle Correa. AV Mauricio Gonzlez, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto): en esa ocasin
la Corte se inhibi de resolver una demanda contra un acto legislativo fundada en un supuesto vicio de
competencia por sustitucin, tras advertir que la accin pblica haba caducado. Auto 186 de 2011 (MP Mara
Victoria Calle Correa. Unnime): en ese caso la Corte confirm un auto de rechazo de una demanda caduca
contra un acto legislativo, que planteaba una supuesta categora distinta de vicio consistente no en la forma ni
en la extralimitacin de competencias, sino en el fondo. La Corte seal que la caducidad del artculo 379
incide en las acciones pblicas contra actos legislativos, con independencia de cul sea la clase de vicio.
45 Sentencia C-284 de 2014 (MP Mara Victoria Calle Correa. Unnime). En ese caso, al preguntarse por las
condiciones para emitir un pronunciamiento sobre un problema adicional al planteado por los cargos, advirti
que esa facultad en el control de las leyes podra interferir, sin embargo, en la legitimidad de la decisin de
constitucionalidad, pues es evidente que en esas hiptesis la Corporacin declarara exequible un precepto sin
que se hubiese dado un debate en el proceso de constitucionalidad, respecto de la cuestin sobre la cual se
pronuncia de potestativamente la Corte. En efecto, si el demandante no la plantea, y no es evidente que en ella
subyazca una cuestin sensible de constitucionalidad, los intervinientes no encuentran que ese proceso sea la
oportunidad para defender o atacar la norma, en relacin especfica con ese problema. Y la decisin de la
Corte se adopta entonces sin deliberacin ciudadana, con lo cual se erosiona entonces la legitimidad de su
fallo.
45
10. Algo similar ocurre con las intervenciones de los ciudadanos Alirio Uribe
Muoz y Yesid Reyes Alvarado. Entre lo regulado en el artculo 1 literal f) y
lo previsto en el artculo 5 del Acto Legislativo 1 de 2016 existe una relacin
que debe tenerse en cuenta en el juicio de constitucionalidad. Sin embargo, de
all no se infiere que entonces la Corte pueda emitir un juicio de validez sobre
el artculo 5, primero porque no es el mecanismo de reforma constitucional en
su integridad el blanco de las censuras del ciudadano demandante, sino solo
uno de sus engranajes; y segundo, porque los intervinientes solicitan que el
artculo 5 sea incorporado al proceso para, adems, enjuiciarlo por un asunto
adicional a los cargos de la demanda. En efecto, segn el ciudadano Reyes, el
artculo 5 es inconstitucional por cuanto introduce a la Constitucin un nuevo
mecanismo de reforma constitucional, el plebiscito especial constituyente,
desprovisto de los controles que tienen las clusulas de reforma establecidas
por el Constituyente originario para evitar la imposicin ilegtima de una
decisin mayoritaria al resto del cuerpo ciudadano. De acuerdo con el
ciudadano Uribe Muoz el artculo 5 es inconstitucional pues introduce un
mecanismo de reforma plebiscitaria de la Carta, que verdaderamente sustituye
el esquema de reforma constitucional, pues supedita la puesta en vigencia de
un acto del Congreso a un acto facultativo de otra rama del poder pblico, y
del pueblo, materia que es incompatible con su autonoma poltica. Como se
observa son cargos distintos a los del demandante.
46 Sentencia C-285 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Prez. SV Alejandro Linares Cantillo. SPV. Mara
Victoria Calle Correa, Alberto Rojas Ros. AV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
46
cada uno de los elementos del procedimiento de reforma. Sin embargo, si eso
hiciera estara desbordando los mrgenes de la accin pblica, pues no es eso
lo que cuestiona el actor. Lo dems es un referente de contexto y no el objeto
de un cargo de inconstitucionalidad.
16. La Corte observa que el artculo 5 del Acto Legislativo al cual pertenecen
las disposiciones acusadas supedita su entrada en vigencia a una
refrendacin popular del Acuerdo Final para la terminacin del conflicto y
la construccin de una paz estable y duradera. Sin embargo el Acto
Legislativo no define qu debe entenderse por refrendacin popular. En los
antecedentes parlamentarios de la reforma puede apreciarse adems que
durante su trmite an no se haba establecido un nico mecanismo de
refrendacin de acuerdos finales para la terminacin del conflicto, y fue
precisamente por eso que se dej un trmino genrico y comprehensivo
(refrendacin popular).52 La concepcin de la refrendacin popular que se
refleja en las deliberaciones del Congreso estaba ciertamente atada a un
mecanismo de participacin ciudadana. Pero no es posible establecer con la
misma certeza si cualquier mecanismo de participacin era suficiente, si era
exigible agotar ms de uno de ellos en caso de resultados adversos, o si luego
de la expresin ciudadana era factible abrir un escenario adicional de
negociacin en busca de mayores consensos. Por lo dems, las expectativas
del rgano que emite una constitucin o una reforma constitucional pueden
informar el sentido normativo que se les atribuya. Pero es tambin claro que
los redactores de una norma no logran prever ciertos desenvolvimientos
sociales y polticos, que desajusten el balance de principios contenido en sus
reglas, y es por eso que las expectativas originales, aunque informan, no
determinan el sentido de la interpretacin constitucional.53
pregunt entonces qu sentido tendra que la Corte en un fallo con alcances simplemente tericos o
puramente docentes, declarara la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una disposicin legal que ya no
existe, que es de por s inaplicable por estar derogada, y que fue expedida bajo la vigencia de un rgimen
constitucional que tambin ha dejado de existir; qu efectos tendra tal pronunciamiento?. Concluy que no
tendra ninguno. Por tanto, se inhibi de proferir una resolucin de mrito sobre dichos actos. En la sentencia
C-194 de 1995, sostuvo que el juicio de constitucionalidad puede tener lugar sobre disposiciones derogadas
o modificadas cuando stas todava estn produciendo efectos.
51 Sentencia C-634 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva. Unnime): en ese caso la Corte se pronunci de
fondo respecto de la accin pblica presentada contra una disposicin del Cdigo de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a pesar de que su entrada en vigencia estaba sujeta a un
plazo que no haba ocurrido al instaurarse la accin y activarse el control. La Corte seal, no obstante, que la
vigencia de la norma no era condicin indispensable para sujetarla a control pues el legislador haba
simplemente diferido su vigencia y era inminente su entrada en vigor en un futuro prximo.
52 Gaceta del Congreso 342 de 2016. En el Informe de Ponencia para ltimo debate en la Cmara de
Representantes, que fue el ltimo del trmite, puede leerse efectivamente cmo los ponentes sealan que el
mecanismo de refrendacin popular no se ha pactado an.
53 Dworkin, Ronald. Comment. Joel Feinberg and Jules Coleman. Philosophy of Law. 7th edition.
Thomson. 2004, pp. 196 y ss. Dworkin discute, en particular, los problemas que tendra interpretar, segn las
49
18. La Corte, de otro lado, solo en dos sentencias ha usado de forma conjunta
los trminos refrendacin popular, precisamente al controlar los proyectos
que concluyeron en las Leyes 1745 de 2015 y 1806 de 2016, antes referidas.
En la sentencia C-784 de 2014, al revisar el proyecto que se convirti en Ley
Estatutaria 1745 de 2015, emple estas palabras para aludir al contexto
comparado de celebracin e implementacin de acuerdos de paz con
participacin ciudadana.55 En la sentencia C-379 de 2016, al controlar el
expectativas originales, la Enmienda de la Constitucin de los Estados Unidos que prohbe castigos crueles e
inusuales. Pero pone un ejemplo an ms ilustrativo: una Constitucin que proteja las especies animales en
va de extincin. Cules son esas especies?, pueden variar entre el momento de la expedicin y su aplicacin
posterior, por lo cual habra problemas en acoger como criterio determinante las expectativas originales. En
Colombia, puede pensarse por ejemplo en el principio de inviolabilidad de las comunicaciones privadas (art
15). No sera adecuado interpretar esta previsin segn las expectativas originales, pues en 1991 la
expectativa de lo que constitua comunicaciones ha sufrido una drstica evolucin fruto del desarrollo
tecnolgico e informtico.
54 Sentencia C-379 de 2016 (MP Luis Ernesto Vargas Silva. AV Mara Victoria Calle Correa, Luis Guillermo
Guerrero Prez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub. SPV Luis Guillermo Guerrero Prez, Alejandro Linares Cantillo, Gloria Stella Ortiz Delgado,
Alberto Rojas Ros, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva). En ese caso, la Corte aval un
proyecto de ley estatutaria que regulaba un plebiscito especial para la refrendacin de un acuerdo final, que
adems caracteriz como refrendacin popular, si bien con la condicin de que la determinacin ciudadana
en ese escenario sera una decisin poltica y la refrendacin a la que alude el proyecto no implica la
incorporacin de un texto normativo al ordenamiento jurdico.
55 Sentencia C-784 de 2014 (MP Mara Victoria Calle Correa. AV Mara Victoria Calle Correa, Jorge Ivn
Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva. SPV Mauricio Gonzlez Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y
Luis Ernesto Vargas Silva. SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). Fundamento jurdico 68.
50
56 Por ejemplo, en los siguientes segmentos esto es claro: [l]a Sala recalca, en ese sentido, que la decisin
del legislador estatutario fue prever una frmula novedosa en lo que se refiere al clculo del umbral necesario
para la refrendacin popular mediante [e]l plebiscito, pasndose de un umbral de participacin a uno de
votacin o aprobacin. [] incluir a los plebiscitos dentro de la prohibicin de participacin en poltica de
que trata el artculo 127 C.P., constituira una afectacin del ncleo esencial del derecho de participacin
democrtica de los servidores pblicos, diferentes a los integrantes de la Fuerza Pblica. Este ncleo est
conformado por la posibilidad de participar activamente en asuntos de inters general que no tengan
naturaleza electoral o partidista. Entre tales asuntos se encuentra la deliberacin pblica sobre el apoyo o el
rechazo al Acuerdo Final, sometido a refrendacin popular mediante el plebiscito especial objeto de anlisis
en esta sentencia [] debe reiterarse que el mandato vinculante de la refrendacin popular mediante
plebiscito se predica exclusivamente del Presidente, segn las razones anteriormente sealadas.
57 Sentencia C-784 de 2014, citada. En consecuencia, agreg como su finalidad no es recortar las opciones
institucionales al servicio de la paz, no puede entenderse esta iniciativa como la imposicin para el Estado de
una obligacin inexorable de tramitar mediante referendos constitucionales los proyectos de reforma que
resulten precisos para implementar acuerdos finales de terminacin del conflicto. Los referendos de que trata
este Proyecto de Ley han de ser entendidos como una opcin institucional legtima, entre otras, y no como la
nica posibilidad, ni tampoco como la nica legtima, para materializar los acuerdos finales.
51
El hecho de que sea un proceso, integrado entonces por varios actos, no es sin
embargo solo un atributo formal atinente a la cantidad de actos que lo
integran. Designa tambin, o ante todo, la intervencin de diversas autoridades
en un ejercicio de frenos y contrapesos. Cuando el artculo 5 del Acto
Legislativo 1 de 2016 condiciona la entrada en vigencia de este ltimo a la
refrendacin popular del acuerdo final, lo hace en el marco de un Estado
Constitucional de Derecho, organizado en forma de repblica con separacin
de poderes, y bajo el respeto de los derechos de las minoras (CP Prembulo y
arts 1, 2, 113). En este contexto institucional, sera inconcebible una
53
20.3. Proceso con participacin ciudadana directa cuyos resultados deben ser
respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de
bsqueda de mayores consensos.- Para que haya refrendacin popular de un
acto o acuerdo para la terminacin del conflicto, el orden constitucional no
predetermina entonces si la participacin ciudadana debe ser previa o final.
Cuando es final, esto significa que solo hay refrendacin popular si el pueblo
en una intervencin directa y ltima ratifica positivamente el referido acuerdo.
Esta hiptesis no requiere precisiones conceptuales. Sin embargo, cuando la
intervencin del pueblo es previa, es legtimo que tras la expresin ciudadana
el proceso contine y concluya en virtud de las competencias de una autoridad
instituida. En estos casos se usan los mecanismos de participacin como
instrumentos de consulta previa al pueblo, y valen como procesos de
refrendacin popular si los actos subsiguientes a la intervencin ciudadana
estn encaminados hacia interpretar, respetar y desarrollar sus resultados de
64 Sentencia C-180 de 1994 (MP Hernando Herrera Vergara. SPV Eduardo Cifuentes Muoz, Carlos Gaviria
Daz y Alejandro Martnez Caballero. SPV Eduardo Cifuentes Muoz, Carlos Gaviria Daz, Alejandro
Martnez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa). Sostuvo la Corte: El artculo 46 establece que las normas
que hayan sido derogadas o aprobadas mediante referendo, no podrn ser objeto de decisin dentro de los dos
aos siguientes, salvo por decisin de la mayora absoluta de los miembros de la respectiva corporacin. Se
busca evitar con esta disposicin, que las corporaciones pblicas hagan nugatoria la decisin adoptada
mediante el referendo o que se desgaste la institucin del referendo con convocatorias muy seguidas; no
obstante, la previsin normativa guarda el equilibrio requerido en cuanto mantiene en cabeza de la respectiva
corporacin pblica, la facultad de pronunciarse en relacin con las normas materia de un referendo. No
encuentra la Corte reparo alguno de inconstitucionalidad en su contra.
65 Sentencia C-150 de 2015, citada. Dijo al respecto: Para la Sala Plena, las restricciones que se imponen en
el artculo 46 del proyecto a la posibilidad de pronunciarse o discutir un asunto examinado mediante
referendo constitucional, resultan compatibles con la Constitucin dado que, si bien no se encuentran exigidas
por sta, contribuyen efectivamente a otorgarle estabilidad y seriedad al trmite del referendo y a su origen
profundamente democrtico. Incluso la regulacin del artculo 46, en consonancia con tal propsito, ajusta la
existente en la Ley 134 de 1994 que permita a la respectiva corporacin pblica, con el voto de la mayora de
sus miembros, someter nuevamente a su decisin el asunto correspondiente []. As pues, la regla examinada
privilegia el carcter participativo del modelo democrtico limitando temporalmente las posibilidades del
rgano de representacin. [] Cabe agregar, que la regla que prohbe el sometimiento del asunto a un nuevo
referendo tiene apoyo en la posibilidad del legislador estatutario de configurar tal institucin en aquello que
no hubiere sido expresamente definido por la Carta. No se trata en este caso de una restriccin excesiva al
ejercicio de un derecho poltico sino de una limitacin que encuentra fundamento, una vez ms, en la
importancia de darle estabilidad a la decisin adoptada por el pueblo luego de un trmite institucionalmente
complejo y reglado. El pueblo no queda desprovisto de toda posibilidad de examinar nuevamente el asunto en
tanto queda abierta la posibilidad de hacerlo transcurrido el trmino fijado o encauzar sus inquietudes a travs
de otros mecanismos de participacin.
57
buena fe, en un escenario de bsqueda de mayores consensos (CP arts 22, 83,
188 y 189).
66 En el proceso de formacin de la Constitucin de 1886 hubo tambin refrendacin por consulta previa de
las denominadas Bases de la Reforma. Las mismas se sujetaron a un proceso de refrendacin previa por parte
de las municipalidades y cabildos de toda la Repblica, y luego esas bases as refrendadas se desarrollaron por
el Consejo Nacional de Delegatarios en la Constitucin Nacional. Ver Noguera Laborde, Rodrigo.
Constitucin de la Repblica de Colombia y sus Antecedentes Documentales desde 1885. Bogot. Pontificia
Universidad Catlica Javeriana. Publicaciones del Fondo Rotatorio. 1950.
67 Por ejemplo, un procedimiento de este tipo est previsto por ejemplo en las Constituciones de Holanda y
Espaa. De Vega, Pedro. La reforma constitucional citado, p. 98: seala que entre los procedimientos de
reforma constitucional hay uno que implica la disolucin del parlamento y la convocacin de nuevas
elecciones en medio de un trmite de enmienda, o la necesidad de esperar una nueva conformacin del
parlamento que apruebe el proyecto de modificacin. Dice: [l]a doble aprobacin de la reforma en dos
legislaturas diferentes, mediando, por tanto, entre una y otra la celebracin de elecciones generales,
[a]dquieren por ello un significado refrendario evidente. Biscaretti di Ruffia, Paolo. Introduccin al
derecho constitucional comparado. Trad. Hctor Fix-Zamudio. Mxico. FCE. 1997, pp. 550 y ss. Al referirse
a los procedimientos agravados de reforma, seala entre ellos la decisin de modificar determinados
artculos de la Constitucin y la aprobacin especfica de esta modificacin efectuada de manera separada por
dos sucesivas legislaturas, de manera que las elecciones realizadas en el intervalo asumen el significado de un
referndum. En el derecho constitucional holands puede verse J.M. Voermans, Wins. The constitutional
revisin process in the Netherlands. Contiades, Xenopohon (ed). Engineering Constitutional Change. A
Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA. London. Routledge. 2013. Captulo 13.
58
21. Todo lo cual quiere decir entonces que el Acto Legislativo 1 de 2016 tiene
vocacin de entrar en vigencia, por cuanto la misma est supeditada a una
refrendacin popular que, en los trminos antes indicados, es an susceptible
de cumplirse. Ahora bien, quiere decir lo anterior que el Acto Legislativo 1
de 2016 ya entr en vigencia? En concepto de la Corte, quien debe definir ese
punto es el Congreso. No es necesario determinar en este proceso si el Acto
Legislativo ha entrado en vigor, por cuanto para habilitar las competencias de
control de esta Corporacin basta con que tenga vocacin de entrar en
vigencia. Incluso si no est vigente, pero tiene vocacin de entrar en vigor,
sera necesario un fallo de fondo para proteger el principio de supremaca
constitucional (CP arts 4 y 241). En efecto, las demandas contra actos
legislativos caducan dentro del ao siguiente a su promulgacin, sin importar
la clase de vicio que se les endilgue. 72 El trmino de caducidad corre
efectivamente desde cuando el acto es promulgado. Es entonces posible
considerar, en abstracto, qu ocurre si un acto legislativo no entra en vigencia
dentro del ao siguiente a su promulgacin, pero lo hace despus, cuando en
virtud de la Constitucin haya caducado la accin pblica. La consecuencia
obvia sera que el acto legislativo no podra ser demandado, y la Corte se
quedara sin controlarlo puesto que no puede aprehender su evaluacin de
oficio en tanto esta no es una de sus competencias (CP arts 241 num 1 y 379).
Por lo cual, podra entonces sustraerse al control constitucional y eludir los
72 Auto 229 de 2008 (MP Nilson Pinilla Pinilla. Unnime): en ese caso se haba presentado una demanda por
vicios de forma contra un acto legislativo, y la Corte la declar caduca. Sentencia C-395 de 2011 (MP Mara
Victoria Calle Correa. AV Mauricio Gonzlez, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto): en esa ocasin
la Corte se inhibi de resolver una demanda contra un acto legislativo fundada en un supuesto vicio de
competencia por sustitucin, tras advertir que la accin pblica haba caducado. Auto 186 de 2011 (MP Mara
Victoria Calle Correa. Unnime): en ese caso la Corte confirm un auto de rechazo de una demanda caduca
contra un acto legislativo, que planteaba una supuesta categora distinta de vicio consistente no en la forma ni
en la extralimitacin de competencias, sino en el fondo. La Corte seal que la caducidad del artculo 379
incide en las acciones pblicas contra actos legislativos, con independencia de cul sea la clase de vicio.
62
mandatos superiores. A su vez, este precedente a futuro podra ser usado por el
poder de reforma con el fin de sortear el control judicial de constitucionalidad,
lo cual ira en contra de la misin esencial que tiene esta Corte de guardar la
integridad y supremaca de la Constitucin (CP art 241). Por tanto, es
precisa una decisin de fondo respecto de la demanda, sin necesidad de
expedir un dictamen sobre la vigencia, en la medida en que el Acto Legislativo
tiene vocacin de entrar a regir.
23. Debe ser el Congreso quien defina la vigencia del Acto Legislativo, en
segundo lugar, porque un proceso de refrendacin popular por consulta previa
73 Facultad que, al respecto, le reconoci el Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto
del 28 de noviembre de 2016. Rad. 2323. (CP Germn Alberto Bula Escobar).
74 Sentencia C-527 de 1994 (MP Alejandro Martnez Caballero. Unnime): en ese caso se haba demandado
la inconstitucionalidad de una Ley que remita a otra normativa para su aplicacin. El cargo afirmaba que el
artculo 150 de la Carta facultaba al Congreso para interpretar, reformar y derogar leyes precedentes, pero no
para remitirse a otras leyes. La Corte sostuvo que en Colombia la lista de las facultades previstas en la
Constitucin a cargo del Congreso no puede entenderse en trminos taxativos, pues quien tiene la
competencia genrica, a diferencia del caso Francs (donde es el ejecutivo), es el legislativo. Esta
competencia fue reconocida en sentido similar por la Corte Suprema de Justicia, en vigencia del artculo 86 de
la Constitucin anterior, al demandarse una ley que fij el estatuto bsico de los partidos polticos sin que
existiera una disposicin que expresamente le concediera esa posibilidad.Corte Suprema Justicia. Sala Plena.
Sentencia No. 47 de 19 de junio de 1986 (MP Jairo E Duque Prez).
75 Kelsen, Hans. Teora pura del derecho. Segunda edicin para el alemn. 11 edicin en espaol. Trad.
Roberto J. Vernengo. Mxico. Porra. 2000, p. 349.
63
76 Nino, Carlos Santiago. La constitucin de la democracia deliberativa. Barcelona. Gedisa. 1997, pp. 292 y
s.
64
29. De acuerdo con lo anterior, la Corte debe resolver entonces los siguientes
problemas jurdicos:
77 Sentencias C-970 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil. AV Humberto Sierra Porto. SV Jaime Arajo
Rentera y Alfredo Beltrn Sierra) y 971 de 2004 (MP Manuel Jos Cepeda Espinosa. AV Humberto Sierra
Porto. SV Jaime Arajo Rentera, Alfredo Beltrn Sierra, Jaime Crdoba Trivio y Clara Ins Vargas
Hernndez).
67
32. El actor sostiene que el artculo 1 literal f) del Acto Legislativo 1 de 2016
sustituy un elemento definitorio de la identidad de la Constitucin, que
caracteriza con la invocacin de los principios de Estado Constitucional de
Derecho, rigidez constitucional, supremaca de la Constitucin y control
constitucional de las leyes, establecidos en su concepto en los artculos 3, 4,
241, 243, 374 y siguientes de la Constitucin. En su demanda, en ocasiones se
refiere a la sustitucin de la rigidez y en otras a la de la supremaca
constitucional. Los intervinientes y el Ministerio Pblico tambin usan ambos
principios como intercambiables, sinnimos o equivalentes. Como se observa,
no hay un compromiso cerrado con la denominacin del rasgo que identifica
la Constitucin. Este no es un problema de aptitud de la demanda, pues es
claro que el cargo se dirige contra el hecho de haberse reducido el nmero
debates para aprobar un acto legislativo hasta hacerlo coincidir con los que se
exigen para formar una ley. La accin de inconstitucionalidad es pblica y no
requiere un grado superlativo de precisin conceptual, que impida un fallo de
fondo solo porque no hay una denominacin tcnico-jurdica exacta. No
obstante, la Corte s debe enunciar el elemento que constituye la premisa
mayor con suma claridad (C-1040 de 2005).78 Esta Corporacin observa
entonces que con las denominaciones supremaca o rigidez se alude al
diseo de la resistencia al cambio de las normas constitucionales en la Carta
de 1991. No obstante, esta es an una designacin genrica, que requiere por
tanto precisin.
80 Sentencia C-544 de 1992 (MP Alejandro Martnez Caballero. Unnime): en esa ocasin se haban
demandado los artculos 380 y 59 transitorio de la Constitucin original de 1991, as como el Acto
Constituyente No. 2. La Corte seal, para refutar un argumento de los actores en sentido contrario, que las
normas cuestionadas no eran inferiores a las dems, y tenan precisamente la misma jerarqua suprema de una
constitucin rgida.
81 Sentencia C-816 de 2004 (MMPP Jaime Crdoba Trivio y Rodrigo Uprimny Yepes. AV Jaime Arajo
Rentera, Alfredo Beltrn Sierra, Jaime Crdoba Trivio, Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Uprimny
Yepes, Clara Ins Vargas Hernndez. SV Manuel Jos Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra y lvaro Tafur Galvis). En ese caso la Corte declar inexequible un acto legislativo por vicios
de trmite, la importancia de un control de los cuales se justific en la supremaca y rigidez de la
Constitucin.
82 Sentencia C-740 de 2013 (MP Nilson Pinilla Pinilla. AV Mara Victoria Calle Correa y Jorge Ivn Palacio
Palacio. SV Mauricio Gonzlez Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Prez, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y
Alberto Rojas Ros): en esa ocasin la Corte declar inexequible un acto legislativo. De nuevo, como haba
ocurrido en la sentencia C-816 de 2004, justific la importancia de un control riguroso del trmite de
aprobacin de reformas constitucionales en la rigidez de la Constitucin.
83 Sentencia C-1200 de 2003 (MMPP Manuel Jos Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil. SV Jaime
Arajo Rentera, Alfredo Beltrn Sierra, Jaime Crdoba Trivio y Clara Ins Vargas Hernndez): en esa
oportunidad la Corte se inhibi de emitir un fallo de fondo respecto de la demanda dirigida contra un acto
legislativo, por cuanto quera plantear un vicio de sustitucin pero no lo logr demostrar. La Corte caracteriz
el vicio de sustitucin como propio de una Constitucin con un grado de rigidez propio de la insustituibilidad,
inferior a la intangibilidad, pero superior al de las constituciones que equiparan al poder constituyente y al de
reforma.
84 Sentencia C-1056 de 2012, citada.
69
88 Para las Constituciones colombianas, ver Fernndez Botero, Eduardo. Las Constituciones Colombianas
Comparadas. Tomo Primero. Medelln. Editorial Universidad de Antioquia. 1964, pp. 277-285. Sobre las
clusulas de intangibilidad en las constituciones europeas, puede verse De Vega, Pedro. La reforma
constitucional. Madrid. Tecnos. 2011, pp. 244 y ss; en Amrica, Brewer-Caras, Allan R. Reforma
constitucional, Asamblea Constituyente y control judicial: Honduras (2009), Ecuador (2007) y Venezuela
(1999). Bogot. Universidad Externado. 2009, pp. 19 y ss.
89 Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo Beltrn Sierra y Clara Ins
Vargas Hernndez). Es por eso que en esa ocasin, al delimitar la competencia del poder de reforma, seal la
Corte que [e]l Constituyente derivado no tiene entonces competencia para destruir la Constitucin.
72
95 La Corte advierte que en clusulas similares, en lo relevante, a la que hay actualmente en el artculo 197 de
la Constitucin hay un debate [dice: [] La prohibicin de reeleccin solo podr ser reformada o derogada
mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente]. Se pregunta si el rgano de reforma
excluido textualmente del poder de modificarla (en este caso el Congreso) no puede hacerlo en absoluto, o no
puede hacerlo en un momento pero s en dos. Ese problema no lo aborda la Corporacin en este caso.
75
98 En la sentencia C-1200 de 2003, precisamente, la Corte tuvo en cuenta esa implicacin necesaria de la
soberana para sostener que el Congreso mediante acto legislativo ejerce un poder de reforma, y experimenta
un lmite de competencia en virtud del cual no puede derogar, destruir o sustituir la Constitucin.
99 Entre otras, ver sentencia C-153 de 2007 (MP Jaime Crdoba Trivio. AV Humberto Sierra Porto y Nilson
Pinilla Pinilla. SV Jaime Arajo Rentera). Dijo entonces: la Corte ha considerado que la sustitucin de la
Constitucin slo puede ser legtima si es aprobada por el poder constituyente primario o por una
Asamblea Constituyente especialmente elegida para ello, luego de un proceso deliberativo y democrtico
respetuoso de las garantas que para tales efectos consagra la propia Constitucin .
100 Sentencia C-1040 de 2005, citada.
78
38.2. Para trazar la lnea entre una reforma y una sustitucin parcial o total de
la Carta, la Corte ha apelado a la identidad de la Constitucin, y esta se
sustituye cuando integralmente o en uno de sus rasgos esenciales es
remplazada por otra opuesta o integralmente diferente, o alguno de sus
elementos es objeto de supresin o sustraccin. La identidad de una
Constitucin se define con arreglo a su configuracin jurdica, el sentido de la
cual puede determinarse con fundamento en diversos criterios. 102 La de la
Carta de 1991 se ha definido por (i) el hecho de ser una Constitucin con
determinados caracteres generales,103 (ii) su contenido normativo especfico,104
(iii) la historia de su establecimiento105 y (iv) sus diferencias con otras
101 Sentencia C-1200 de 2003, referida. Dice: Si Colombia dejara de ser una repblica para transformarse
en una monarqua parlamentaria, pero continuara siendo democrtica, pluralista, respetuosa de la dignidad
humana y sujeta al estado social de derecho, sera obvio que la Constitucin de 1991 ha sido sustituida por
otra constitucin diferente. Sin embargo, el mismo ejemplo ilustra un segundo elemento de la sustitucin
parcial: la parte de la Constitucin transformada debe ser de tal trascendencia y magnitud que pueda afirmarse
que la modificacin parcial no fue reforma sino sustitucin. Por eso, no representan sustituciones parciales los
cambios que reforman la Constitucin y que, si bien refieren a asuntos importantes, no transforman la forma
de organizacin poltica - en todo o en alguno de sus componentes definitorios esenciales - en otra opuesta
(monarqua parlamentaria) o integralmente diferente (repblica parlamentaria).
102 Para una revisin sobre la identificacin de las Constituciones, en derecho comparado, puede verse
Rosenfeld, Michel. Constitutional identity. Rosenfeld and Saj (ed). The Oxford Handbook of Comparative
Constitutional Law. 2012 (Captulo35).
103 La Corte ha sealado expresamente, por ejemplo que entre las hiptesis de sustitucin se encuentra
aquellos en los que pueda establecerse que por la va de la reforma constitucional se han producido
mutaciones de tal naturaleza que se haya suprimido el concepto de Constitucin tal como el mismo se
concibe en el constitucionalismo contemporneo [sentencia C-1040 de 2005, previamente citada]. Tambin
sentencia C-588 de 2009 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV Mauricio Gonzlez Cuervo, Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Sierra Porto): en ese caso la Corte seal que del
hecho de que hubiera una Constitucin escrita, se deriva lgicamente la incompetencia del poder de revisin
para introducir modificaciones tcitas a asuntos fundamentales, y concluy que haba sustitucin entre otros
motivos por haberse introducido una reforma tcita al principio de igualdad.
104 Sentencia C-970 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil. AV Humberto Sierra Porto. SV Jaime Arajo
Rentera y Alfredo Beltrn Sierra): en esa ocasin, al decidir un caso previamente referido, la Corte seal
que el principio de separacin de poderes era un elemento de la identidad de la Constitucin, teniendo para
ello en cuenta no solo fuentes tericas sino ante todo la configuracin y distribucin del poder pblico en la
Constitucin 1991, a partir de mltiples referentes jurisprudenciales.
105 Sentencia C-577 de 2014, referida: en esa ocasin el actor invocaba como un elemento de la identidad de
la Constitucin el principio de la democracia participativa, en virtud del cual a su juicio de la participacin
79
41. Los actos legislativos especiales, fruto del Acto Legislativo 1 de 2016: (i)
son proferidos en virtud de un procedimiento de reforma especial (pues su
objeto es la transicin hacia la terminacin del conflicto), excepcional (solo
para implementar el acuerdo) y transitorio (solo por 6 meses, prorrogables por
un periodo igual); (ii) tienen por objeto facilitar y asegurar la implementacin
del Acuerdo final para la terminacin del conflicto, mas no excluyen que la
implementacin de un acuerdo final pueda adelantarse por un procedimiento
distinto; (iii) solo pueden surtir su etapa parlamentaria, si hay una refrendacin
popular del acuerdo final, en los trminos sealados; (iv) deben tener
iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional; (v) tienen siempre trmite
preferencial, y prioridad en el orden del da; (vi) deben tener un ttulo especial,
conforme al cual se aclara que en virtud de la reforma cuestionada El
Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para
la Paz, DECRETA; (vii) se tramitan en una sola vuelta de cuatro debates y
ocho das de trnsito entre las Cmaras; (viii) en esos cuatro debates el
proyecto se aprueba con mayora absoluta; (ix) solo pueden experimentar
modificaciones los proyectos cuando se ajusten al contenido del Acuerdo Final
y tengan aval del Gobierno; (x) pueden tramitarse en sesiones extraordinarias;
(xi) tienen control constitucional automtico.107
entrada en vigencia, prorrogable por un periodo igual. Por lo mismo, una vez
vencido ese plazo desaparece el mecanismo especial de reforma. Mientras
tenga fuerza jurdica, y despus de que la pierda, subsisten sin embargo los
dems procedimientos de reforma constitucional (CP arts 374 y ss). El
procedimiento especial de enmienda solo puede usarse por tanto bajo
condiciones estrictas. nicamente puede ponerse en prctica cuando sea
necesario para facilitar y asegurar la implementacin del acuerdo final para la
terminacin del conflicto, y no para introducir reformas constitucionales
temticamente inconexas con dicho acuerdo, pues el Congreso carecera de
competencia para implantarlas por este procedimiento, sin perjuicio de que
pueda hacerlo por los mecanismos permanentes de revisin, dentro de los
lmites constitucionales. La existencia de un control constitucional automtico
por vicios de procedimiento (CP art 241 num 1) autoriza a la Corte para
declarar inexequibles los actos especiales de reforma que excedan los lmites
de competencia previstos en el Acto Legislativo 1 de 2016, y expresados en el
acuerdo final refrendado popularmente.
44. De acuerdo con lo anterior, se concluye adems que el procedimiento
especial de reforma constitucional contemplado en el Acto Legislativo 1 de
2016 incluye tres etapas: una refrendacin popular, una etapa parlamentaria y
una instancia de control constitucional automtico. Como se dijo, el Acto
Legislativo 1 de 2016 no prev una definicin estricta de refrendacin
popular, ni se refiere tampoco a un mecanismo de participacin democrtica
en especfico, y es por eso que los organismos encargados de aplicarlo tienen
un margen amplio de configuracin e interpretacin. Sin embargo, como en
este caso esa refrendacin popular forma parte del mecanismo al cual
pertenece la disposicin acusada, para definir la constitucionalidad de esta
ltima es preciso lgicamente interpretarla en contexto. Y no es posible
interpretarla adecuadamente en contexto, si no se hace previamente una
conceptualizacin apropiada de la refrendacin popular, como la que se
efectu al resolver sobre la vocacin del Acto Legislativo para entrar en
vigencia. Por tanto, esa caracterizacin es absolutamente esencial no solo para
definir si la Corte poda controlar de fondo las previsiones demandadas, sino
adems para emitir el juicio de constitucionalidad que le exige el primer cargo.
En este ltimo punto ha de precisarse entonces que la etapa parlamentaria del
procedimiento especial de reforma constitucional, debe estar precedida por
una refrendacin popular, entendida como un (i) proceso, (ii) en el cual haya
participacin ciudadana directa, (iii) cuyos resultados deben ser respetados,
interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de bsqueda de
mayores consensos, (iv) proceso que puede concluir en virtud de una
expresin libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad
democrtica, (v) sin perjuicio de eventuales espacios posibles de
participacin ciudadana para la revisin especfica de aspectos concretos
ulteriores.
popular del acuerdo final. Este ltimo elemento, en una visin global de la
reforma cuestionada, no es entonces solo un dispositivo que defina la vigencia
del Acto Legislativo, sino que integra normativamente el mecanismo de
enmienda constitucional. En efecto, el Congreso instaura un procedimiento de
revisin de la Constitucin con una sola vuelta, cuatro debates, mayora
absoluta y control constitucional automtico, precisamente porque por medio
del mismo se implementara un contenido previamente sujeto a refrendacin
popular. Esto se infiere de una lectura del trmite de aprobacin del Acto
Legislativo 1 de 2016. Desde la primera vuelta y durante buena parte de la
segunda, el proyecto de enmienda consagraba sendos pargrafos que
supeditaban la aplicabilidad del referido procedimiento legislativo a una
refrendacin popular del Acuerdo final.109 Solo se propuso consagrar la
refrendacin como condicin de vigencia en el Informe de Ponencia para
segunda vuelta, segundo debate, en Plenaria de la Cmara de Representantes.
Esta propuesta de cambio buscaba evitar una cierta redundancia normativa y
recoger algunas inquietudes relacionadas especficamente con la activacin
del artculo 4 de la reforma, que no tena una clusula semejante. 110 Como se
observa, a lo largo del procedimiento de formacin del Acto bajo examen se
apel esencialmente a una misma condicin, la refrendacin popular, como
parte integrante del mecanismo de reforma. En una justificacin que se reitera
en los diversos informes de ponencia, puede entonces observarse un prrafo
como este, que aparece en el Informe de Ponencia para primer debate de
primera vuelta en Senado:
109 Gacetas 706, 776, 889, 821, 943, 1010, 1041 y 1043 de 2015, y 113, 158 y 276 de 2016. Por ejemplo, en
el proyecto inicial aparecan en los artculos 1 y 2, que contemplaban precisamente el proceso legislativo
especial, sendos pargrafos que decan: [e]ste procedimiento solo podr aplicarse una vez se haya firmado y
refrendado popularmente el Acuerdo Final, a travs del mecanismo que se defina para tal efecto. En cambio,
la clusula de vigencia se supeditaba nicamente a la publicacin del acto, pues deca: [e]l presente acto
legislativo rige a partir de su promulgacin. Sin modificaciones relevantes esta estructura y su contenido se
mantuvieron durante 7 debates en Senado y Cmara de Representantes, hasta la discusin final en Plenaria de
esta ltima.
110 Gaceta 342 de 2016.
84
48. El cargo por supuesta sustitucin no debe tener xito. En primer lugar, el
procedimiento de reforma especial contemplado en el Acto Legislativo 1 de
2016 tiene por objeto facilitar y asegurar la implementacin y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la terminacin del Conflicto y la
Construccin de una Paz Estable y Duradera (AL art 1 lit a). Se inscribe,
como puede observarse, en un contexto de transicin hacia la terminacin del
conflicto armado y la consecucin de la paz. Por lo mismo, el juicio de
sustitucin del principio de rigidez especfica se debe aplicar tomando en
consideracin que es susceptible de adaptarse a la transicin. Esto significa
que la resistencia al cambio de las normas constitucionales debe ciertamente
ser superior a la de las leyes, pero el grado de superioridad es un aspecto
susceptible de adaptacin transicional, precisamente como una forma de
garantizar la integridad de la parte dogmtica de la Carta, y en particular el
derecho a la paz y los dems derechos y principios que dependen de ella (CP
arts 22 y concordantes). Pues bien, en este caso eso quiere decir que en
ejercicio del poder de reforma se podan adaptar para la transicin, dentro de
los lmites de competencia indicados al enunciar la premisa mayor, las
exigencias procedimentales para el cambio constitucional con el fin de
garantizar una transicin apropiada hacia el fin del conflicto, y en ltima
instancia la paz.
50. En tercer lugar, dentro del Acto Legislativo 1 de 2016, los procedimientos
de enmienda constitucional y de formacin de leyes se diferencian
objetivamente en el nmero de debates y en las mayoras exigidas para su
aprobacin. Para la formacin de las leyes en este procedimiento especial se
requieren tres debates (uno en comisiones conjuntas y uno en la Plenaria de
cada Cmara) y las mayoras establecidas en la Constitucin (que
ordinariamente son simples). En contraste, para perfeccionar una enmienda
constitucional por ese mecanismo especial es preciso agotar una vuelta
conformada por cuatro debates y, necesariamente, mayora absoluta (AL 1 de
2016 art 1 lits d, e, f, g). Es entonces claro que el Acto Legislativo al cual
pertenece la norma acusada no equipara por completo los procedimientos de
produccin de normas constitucionales y legales, sino que mantiene la
resistencia al cambio de las normas constitucionales por encima de la de las
leyes.
del Acto Legislativo 1 de 2016; est temticamente limitada, por cuanto solo
puede usarse para asegurar y facilitar la implementacin del acuerdo final;
cuenta con restricciones competenciales, ya que no puede ejercerse para
expedir actos legislativos ni determinado tipo de normas; los decretos ley
expedidos en virtud de estas facultades se sujetan a control constitucional, el
cual debe ser automtico, posterior e integral, razn por la cual la Corte podr
revisar tanto el procedimiento de formacin que incluye la competencia-
como su contenido.
reforma:
65. (i) Para empezar, requiere refrendacin popular, en los trminos definidos
en esta sentencia. (ii) De otro lado, el artculo 2, y en general el Acto
Legislativo, contempla garantas suficientes para evitar que el Congreso se vea
privado de su competencia legislativa. En efecto, la norma demandada se
limita a habilitar al Presidente de la Repblica para ejercer facultades
extraordinarias para facilitar y asegurar la implementacin y desarrollo
121 Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo Beltrn Sierra y Clara Ins
Vargas Hernndez).
94
VII. DECISIN
RESUELVE
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
100
(i) es un proceso,
(ii) debe tener participacin ciudadana directa,
(iii) sus resultados deben ser respetados, interpretados y
desarrollados de buena fe, en un escenario de bsqueda de mayores
consensos,
(iv) puede concluir en virtud de la decisin libre y deliberativa
de un rgano revestido de autoridad democrtica,
(v)opera sin perjuicio de ulteriores espacios posibles de intervencin
ciudadana que garanticen una paz estable y duradera.
control sobre el citado acto reformatorio basta con que haya sido promulgado
y tenga vocacin de entrar en vigor, mas no que adems se encuentre vigente.
Finalmente, cabe destacar que las decisiones que han reconocido el carcter
rogado del control constitucional de los actos legislativos, tambin han
precisado que la restriccin de los motivos de enjuiciamiento y la consecuente
limitacin temporal, derivada del trmino de caducidad, se justifica para
otorgarles un mayor grado de estabilidad jurdica a dichos actos.
incierta. Con todo, este rasgo particular no cambia el carcter rogado del
control ni habilita un anlisis oficioso de la norma contentiva de tal condicin.
11. El segundo motivo por el que presento este salvamento parcial de voto
deriva de mi conviccin sobre la necesidad de restringir las facultades
presidenciales para legislar en materia de paz. Estas atribuciones, tal y como
estn fijadas en el artculo 2 del Acto Legislativo, tienen el potencial de
sustituir la Constitucin si no se respetan algunos lmites en su desarrollo, los
mismos que deban ser establecidos por esta Corporacin como guardiana de
la integridad y supremaca constitucionales. Para llegar a esta conclusin
deben considerarse, al menos, los siguientes elementos de anlisis: (i) la teora
general sobre la separacin de poderes, (ii) sus especificidades en los
regmenes presidenciales, (iii) la historia constitucional colombiana y la
voluntad constituyente en la materia, (iv) las disposiciones sobre la materia
previstas en la Carta y (v) las necesidades propias de un proceso de paz, cuya
implementacin no puede convertirse en patente de corso para subvertir el
orden constitucional vigente, pues asegurar la integridad del rgimen
constitucional y con l de la democracia, son los fines ltimos de este tipo de
procesos. De lo contrario carecera de sentido cualquier transicin.
142 Garca, Mauricio, op. cit., nota 107, pp. 8-14. Garca, Mauricio, Caracterizacin del Rgimen Poltico
Colombiano (1956-2008), en Garca, Mauricio y Revelo, Javier (eds.), Mayoras sin Democracia.
Desequilibrio de Poderes y Estado de Derecho en Colombia 2002-2009, Bogot, Centro de Estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2009, pp. 16-82.
143 Garca, Mauricio, op. cit., nota 107, pp. 8-14.
144 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Secretara General de la Organizacin de Estados
Americanos, Nuestra Democracia, Mxico D.F, Coleccin Obras de Sociologa, Fondo de Cultura
Econmica, 2010.
145 Uprimny, Rodrigo, The Constitutional Court and Control of Presidential Extraordinary Powers in
Colombia, en Gargarella Roberto y Skaar Elin (eds.), Democratization and the Judiciary. The Accountability
Function of Courts in New Democracies, Portland, Frank Cass Publishers, 2004, pp. 46-69.
146Acta correspondiente a la Sesin de la Comisin Tercera del 8 de mayo de 1991. Antecedentes legislativos
del artculo 150 Superior, p.p. 97.
112
147 Informe-ponencia. Rama legislativa del poder pblico. Gaceta Constitucional No. 79. Pg. 2.
148 Acta correspondiente a la Sesin de la Comisin Tercera del 8 de mayo de 1991. Antecedentes
legislativos del artculo 150 Superior, p.p. 99.
149 Informe-ponencia. Comisin Primera. Sobre el estado de sitio y la emergencia econmica. 30 de abril de
1991.
113
Dicho principio ha sido reconocido como un eje axial del texto constitucional,
debido a que irradi toda la configuracin del Estado. En efecto, en la
sentencia C-285 de 2016152 la Corte refiri los pronunciamientos
jurisprudenciales que lo han reconocido como pilar de la Carta Poltica, y
precis que ste exige:
150 Informe-Ponencia para primer debate en plenaria, titulado Normas de Excepcin. El Estado de Sitio y el
Estado de Excepcin. La Emergencia Econmica y Social. Gaceta Constitucional nm. 767, sbado 4 de
mayo de 1991.
151 Sentencia C-312 de 1997 MP Eduardo Cifuentes Muoz.
152 MP Luis Guillermo Guerrero Prez.
114
gobierno y entrar en relacin con las restantes ramas del poder pblico
y con los rganos autnomos e independientes que cumplen otras
funciones estatales, es claro que cualquier alteracin que ocurra en el
mbito competencial reservado al Presidente o en su estatuto jurdico
tiene notables repercusiones en toda la estructura estatal y en el
conjunto de valores y principios que la sustentan, como lo ha puesto
de manifiesto la doctrina al sealar que, mientras en el
parlamentarismo las crisis son de gobierno, en un sistema presidencial
las crisis comprometen todo el rgimen, ya sea porque el Presidente se
debilite o porque acreciente sus poderes. (Resaltado no original)
Para el anlisis del cargo formulado, la Corte destac que el modelo por el que
opt el constituyente de 1991 mantiene el criterio segn el cual, por virtud del
principio de separacin, las funciones necesarias para la realizacin de los
fines del Estado se atribuyen a rganos autnomos e independientes. Sin
embargo, precis que dicha separacin no es absoluta, ya que el diseo
permite la colaboracin y los controles recprocos entre los distintos rganos
del Estado, se prevn excepciones a las reglas generales de competencia y se
admite la delegacin legislativa.
Repblica para regular materias que, de acuerdo con la clusula general, son
indelegables.
156 Forsthoff, Ernst. Estado de derecho en mutacin. Trabajos constitucionales 1954-1973. Madrid: Tecnos.
2015.
117
17. No cabe duda de que la paz constituye uno de los fines esenciales del
modelo de Estado adoptado en la Constitucin Poltica de 1991, lo que
evidencia su reconocimiento expreso en la Asamblea Nacional Constituyente
de 1991160, la inclusin de la consecucin de la paz como una de las
157 Roth-Arriaza, Naomi, The New Landscape of Transitional Justice, en Roth-Arriaza, Naomi y
Meriezcurrena, Javier, eds, Transitional Justice in the Twenty-First Century: Betond Truth versus Justice,
Cambridge, Cambridge University Press, 2006. Uprimny, Rodrigo y Saffon, Mara Paula, Uses and Abuses of
Transitional Justice Discourse in Colombia, Oslo, International Peace Research Institute, 2007.
158 Nino, Carlos Santiago, Radical Evil on Trial, New Haven, Yale University Press, 1996.
159 Los conceptos de democratizacin y desdemocratizacin son tomados de: Tilly, Charles, Democracia,
Madrid, Akal, 2010, y corresponden a una pareja conceptual fundamental en su teora de la democracia. La
desdemocratizacin se refiere a rasgos y procesos que disminuyen el carcter democrtico de un rgimen y lo
acercan a la autarqua o a otras formas polticas. Un ejemplo de una situacin desdemocratizadora por
excelencia sera la suspensin de elecciones libres.
160 El constituyente Misael Pastrana Borrero destac en la Asamblea Nacional Constituyente que "[l]a
organizacin poltica tiene como fin primordial la convivencia pacfica. La paz fue uno de los principales
118
Por su parte, la sentencia C-577 de 2014162 decidi el cargo que indic que la
habilitacin al Congreso para que mediante ley estatutaria estableciera, como
un instrumento de justicia transicional, la participacin en poltica de personas
responsables de algunos delitos para que puedan ser elegidos a cargos de
eleccin popular y desempear cargos pblicos sustitua el marco jurdico
democrtico de la Constitucin Poltica. La Sala abord el estudio de
diferentes temas, entre los que incluy la justicia transicional, que defini
como () un conjunto de procesos de transformacin social y poltica
profunda en los cuales es necesario utilizar gran variedad de mecanismos con
el objeto de lograr la reconciliacin y la paz, realizar los derechos de las
fines buscados en el nuevo consenso social, al punto de ser llamado ese cuerpo "la Constituyente de la paz".
Cita tomada de la sentencia C-577 de 2014 MP Martha Victoria Schica.
161 MP. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta sentencia la Corte examin la constitucionalidad del proyecto de
ley estatutaria Por la cual se regula el plebiscito para la refrendacin del acuerdo final para la terminacin
del conflicto y la construccin de una paz estable y duradera.
162 MP Martha Victoria Schica de Moncaleano. En esta sentencia analizaron los cargos formulados en
contra del Artculo 3 del Acto Legislativo 1 de 2012 Por medio del cual se establecen instrumentos
jurdicos de justicia transicional en el marco del artculo 22 de la Constitucin Poltica y se dictan otras
disposiciones por el desbordamiento del poder de reforma de la Constitucin por parte del Congreso de la
Repblica.
119
Uno de los aspectos que delimitan las transiciones est dado por el
establecimiento de una estructura democrtica, siendo la
democratizacin de las sociedades una parte esencial del proceso. El
cambio a modelos ms democrticos o el fortalecimiento de los mismos
ha sido una constante en el intento de solventar las diferencias del
pasado que dieron origen a los conflictos o regmenes que se intentan
superar con un proceso de justicia transicional.
165 MsPs Manuel Jos Cepeda Espinosa, Jaime Crdoba Trivio, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Alvaro Tafur Galvis y Clara Ins Vargas Hernndez.
166 Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporacin de miembros de grupos armados
organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecucin de la paz nacional y se
dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios
121
acuerdos de paz-, la relacin directa con los temas para los que se otorgaron
las facultades, las restricciones para regular asuntos que merecen mayor
legitimidad democrtica (cdigos, leyes estatutarias, leyes orgnicas, decreto
de impuestos). Concuerdo con esos criterios.
Las restricciones que estaran fijadas por materias que tienen estricta reserva
de ley que no son expresamente mencionadas, o cuando resulte estrictamente
necesario acudir a las facultades en lugar de acudir al congreso debieron ser
precisadas por la Corte, adems, teniendo en cuenta la posible afectacin
indirecta de estas materias que se genera por la alteracin temporal de las
atribuciones constitucionales en materia legislativa, es posible enunciar
algunos criterios elementales, que debieron ser desarrollados en la
argumentacin mayoritaria si realmente se quera garantizar la vigencia del
rgimen constitucional y que lgicamente deben ser ponderados con las
necesidades de la paz son los siguientes:
Fecha ut supra,
167 Sin duda el tema agrario ha sido un elemento que ha generado enormes discrepancias, incluso es
considerado un generador del conflicto que ahora pretende resolverse. Ver, Palacios, Marco, Violencia
Pblica en Colombia, 1958-2010, Bogot, Fondo de Cultura Econmica, 2012.
168 Este derecho pretende establecer las razones y circunstancias de las violaciones a los derechos humanos
as como contribuir al deber de recordar para construir la historia. Ver Joinet, L, Informe Final Revisado
Acerca de la Cuestin de la Impunidad de los Autores de Violaciones de los Derechos Humanos (Civiles y
Polticos) Preparado por el Sr. L. Joinet de Conformidad con la Decisin 2001/103 de la Subcomisin, Doc.
E/CN.4/Sub.2/1997/20/Rev.1, anexo II, ONU, Comision de Derechos Humanos, 49 perodo de sesiones,
1997. Este concepto tambin ha sido utilizado en muchas ocasiones por la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
125
Demandante:
Jess Prez Gonzlez-Rubio
Magistrada Ponente:
Mara Victoria Calle Correa
1. Con el acostumbrado respeto, expongo las razones por las cuales me aparto
de la decisin adoptada por la mayora en la Sentencia C-699 de 2016, en la
que se declar la exequibilidad de los artculos 1, en lo demandado, y 2, del
Acto Legislativo 01 de 2016, que contienen una reduccin del nmero de
debates necesarios para aprobar reformas a la Constitucin Poltica y una
habilitacin al Presidente de la Repblica para ejercer funciones legislativas,
con el objeto de facilitar la implementacin del acuerdo de paz suscrito entre
el Gobierno Nacional y las FARC.
Nacional y las FARC, los principios fundamentales sobre los cuales se asienta
la organizacin poltica y social.
Fecha ut supra,
Si bien los procesos polticos - como lo es una negociacin de paz- por regla
general, no se desarrollan de forma ordenada y coherente, tambin lo es que
la funcin de una Corte Constitucional consiste en racionalizarlos, sealar
unos nortes, y asegurar unas altas dosis de seguridad jurdica para las
partes, la sociedad en general y las generaciones futuras. Su funcin consiste
entonces en encausar las dinmicas polticas dentro de los lmites
constitucionales y no en eludir el ejercicio de sus competencias.
Magistrada Ponente:
Mara Victoria Calle Correa
1. Reflexiones Preliminares
Si bien los procesos polticos - como lo es una negociacin de paz- por regla
general, no se desarrollan de forma ordenada y coherente, tambin lo es que la
funcin de una Corte Constitucional consiste en racionalizarlos, sealar unos
nortes, y asegurar unas altas dosis de seguridad jurdica para las partes, la
sociedad en general y las generaciones futuras. Su funcin consiste entonces
en encausar las dinmicas polticas dentro de los lmites constitucionales y no
en eludir el ejercicio de sus competencias.
169 ErnestoGarzn Valds, El consenso democrtico: fundamento y lmites del papel de las
minoras, Argentina, Universidad Nacional de Crdoba, 2012.
170 Norberto Bobbio, El futuro de la democracia, Mxico, 1986.
145
tal sentido, que inspir la propuesta del fast track, como decidetratum de la
paz, que realiza trasversalmente principios, valores y derechos de un
constitucin concebida para la paz.
De tal suerte que, por una parte la Corte se neg a realizar la integracin
normativa con el artculo 5 del A.L. 01 de 2016, por cuanto el control de
constitucionalidad sobre las enmiendas constitucionales es rogado y no
oficioso, pero, al mismo tiempo, lo interpret y aplic para la resolucin del
caso concreto integracin normativa implcita? nuevo modelo de control
constitucional?.
No obstante lo anterior, una lectura integral del fallo evidencia que la Corte
condicion implcitamente la puesta en vigencia del nuevo Acuerdo de Paz, en
cuanto al procedimiento legislativo especial (fast track) y a las facultades
presidenciales para la paz (A.L. 01 de 2016), requiriendo del Congreso juicios
de valor en torno a la expedicin de actos que validen o legitimen la
refrendacin popular.
171Hans Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie, Berlin, 1929, p. 29.
172Ernesto Garzn Valds, El consenso democrtico: fundamento y lmites del papel de las
minoras, Argentina, Universidad Nacional de Crdoba, 2012.
151
En este orden de ideas, prima facie se puede sostener que los procedimientos
fundados sobre el principio mayoritario, resultan ser los ms adecuados en una
sociedad para resolver los conflictos: el resultado ser calificado en trminos
de justo, y en palabras de Rawls, vinculante para todos. Lo justo y
179 Gargarella, R., La justicia frente al gobierno. Sobre el carcter contra mayoritario del
poder judicial. Ariel, 1996.
180 Norberto Bobbio, El futuro de la democracia, Mxico, 1986, p. 9.
181 Ibdem.
182 Ernesto Garzn Valds, El consenso democrtico: fundamento y lmites del papel de las minoras,
Revista de Teora y Filosofa del Derecho, nm. 12 (abril 2000), pp. 7-34
183 John Rawls, A Theory of Justice, Oxford, 1972, p. 86.
153
Si la paz fuera slo ausencia de violencia, podra llegarse por este camino a la
aceptacin pasiva de la injusticia social, al inmovilismo frente a situaciones
estructurales de violacin sistemtica de los derechos fundamentales, en
ltimas, a la pasividad de cara a la opresin del ms fuerte sobre el dbil.
Artculo 11
De tal suerte que, a lo largo de la primera mitad del Siglo XX, la paz dej de
ser una simple aspiracin de los pueblos, un mandato de contenido tico o
moral, para convertirse en norma de rango convencional y constitucional, con
naturaleza jurdica de principio, esto es, mandato de optimizacin.
()
______________.
Fecha ut supra,
Demandantes:
Jess Prez Gonzlez-Rubio
Magistrada Ponente:
Mara Victoria Calle Correa
Sobre este punto la Corte indic que si bien el orden jurdico no daba una
definicin expresa de qu debe entenderse por "refrendacin popular", tras una
interpretacin fundada en todos los elementos constitucionales relevantes, esta
debe contar con las siguientes condiciones para que el Acto Legislativo entre
en vigencia: (i) que sea un proceso y no un acto nico, es decir que est
integrado por varios actos en cuyos tramos haya participacin ciudadana
directa186; (ii) que haya participacin ciudadana directa; (iii) cuyos resultados
deben ser respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un
escenario de bsqueda de mayores consensos; (iv) que sea un proceso que
pueda concluir por la decisin libre y deliberativa de una autoridad revestida
de legitimidad democrtica; y (v) y que este proceso se d sin perjuicio de
ulteriores espacios posibles de participacin ciudadana sobre cada medida, que
garanticen una paz "estable y duradera".
Del mismo modo, se dijo que cuando una autoridad de esta naturaleza (que
puede ser el Congreso de la Repblica) decida conforme a los anteriores
principios que el acuerdo final surti un proceso de refrendacin popular, el
Acto Legislativo 1 de 2016 entrar en vigencia, sin perjuicio del control de
constitucionalidad posterior que tendr lugar cuando los actores especiales
respectivos surtan su revisin ante la Corte.
185 El artculo 5o del Acto Legislativo No 1 de 2016, dispone sobre la Vigencia que, "/ presente acto legislativo rige a
partir de la refrendacin popular del Acuerdo Final para la terminacin del conflicto y la construccin de una paz
estable y duradera".
186 En relacin con este punto indica que, (i) la participacin ciudadana puede o no exigir una intervencin de
organismos de la democracia representativa; (ii) La intervencin de la ciudadana o de los rganos de representacin
puede adems ponerle fin al proceso o ser previa a un acto final; (iii) la participacin ciudadana se puede adems expresar
de diversas formas mediante decisiones electorales, como ocurre por ejemplo con las elecciones de autoridades pblicas;
(iv) Finalmente, la participacin popular directa puede ser vinculante o no.
166
Se concluy sobre este cargo, que el artculo 2 del Acto Legislativo era
constitucional, ya que dicha facultad en cabeza del Gobierno, no puede
extenderse a la expedicin de actos legislativos, leyes estatutarias, orgnicas,
cdigos, leyes que necesitan mayoras calificada o absoluta para su
aprobacin, ni para decretar impuestos, ni leyes que tengan reserva de ley.
187 Dice la Corte que cuando todas la piezas de este mecanismo se articulan puede observarse entonces que: (i) su
objetivo es lograr la paz, fin imperioso del orden constitucional a la vez que un modo de conservar su integridad, lo cual
es a su turno lo que busca garantizarse con el principio especfico de la rigidez; (ii) constituye un mecanismo especial,
excepcional y transitorio de reforma, que adiciona un procedimiento al previsto a las clusulas de enmienda
constitucional, que no son intangibles; (iii) dentro del marco de la reforma, los procedimientos de expedicin de actos
legislativos y de leyes se diferencian entre s por sus distintos niveles de dificultad; (iv) el mecanismo especial de
enmienda constitucional mantiene el nivel de resistencia al cambio de las normas constitucionales por encima de las leyes
expedidas fuera del procedimiento abreviado, no petrifica las clusulas de reforma de la Constitucin, no suprime ni
reduce drsticamente la diversidad de los mecanismos de enmienda y en sus formas de activacin, ni equipara el poder
constituyente a la competencia de revisin constitucional.
167
En este orden de ideas hay que tener en cuenta que el proceso de negociacin
de un acuerdo de paz, que en Colombia pretende superar ms de medio siglo
de hostilidades, se fundamenta en el consentimiento, compromiso mutuo y
buena fe de las partes, as como en las potestades del Ejecutivo de manejo del
orden pblico188, debiendo privilegiarse la utilizacin de los instrumentos
pacficos sobre el uso de la fuerza para alcanzar una convivencia armnica que
evite la violencia189.
Este tipo de justicia tiene como objetivo, adems, velar por la restitucin y
proteccin de los derechos humanos, avanzar en reformas estructurales
inclusivas, superar la concepcin tradicional de la justicia retributiva por una
restaurativa, realizar concesiones a quienes se integraran a la comunidad,
reconocerse mutuamente como actores vlidos bajo las distintas posturas
ideolgicas, entre otras formas de reconciliacin que parten de los principios
de verdad, justicia, reparacin y condiciones de no repeticin190.
Siendo la paz, en los trminos mencionados, una finalidad superior del Estado
social de derecho, ha expresado la Corte que no resulta constitucionalmente
vlido que la mayora de este Tribunal se hubiere abocado a condicionar
tcitamente la puesta en vigencia del nuevo acuerdo de paz (2016), en cuanto
al procedimiento legislativo especial (va rpida) y las facultades
presidenciales para la paz (artculo 2o del Acto Legislativo 1 de 2016),
188 El artculo 189.4 de la Constitucin establece que al Presidente de la Repblica le corresponde "conservar en todo el
territorio el orden pblico y restablecerlo donde fuera turbado"' .
189 Sentencias C-579 de 2013, C-577 de 2014 y C-379 de 2016.
190 Sobre estos presupuestos ver las Sentencias C-370 de 2006 que hizo el control de constitucionalidad del marco
jurdico para la paz y la Sentencia C-579 de 2013 que hizo el estudio de constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de2012
del marco jurdico para la paz
168
191 Ver: DE VEGA GARCA, Pedro, La reforma constitucional y la problemtica del poder constituyente, Madrid,
Tecnos, 1985. CICONETTI, Stefano Mara, La revisione della costituzione, Padova, CEDAM, 1972.
192 Sobre el particular el texto clsico de James Bryce "constituciones rgidas y flexibles". Recientemente se hizo un
estudio emprico por parte de los profesores Zachary Elkins, Tom Ginsburg y James Melton realizaron un estudio
emprico sobre la "Resistencia de las Constituciones" (New York, Cambridge, University Press, 2009), en donde
comprobaron, como ya lo haba hecho Bryce, que la distincin entre constituciones rgidas y flexibles es meramente
formal porque muchas veces las constituciones llamadas flexibles son ms resistentes que las rgidas.
193 Circunstancia que ya se haba establecido en la Sentencia C-1056 de 2012 en donde se dijo que la Constitucin de
1991 establece mecanismos ms rigurosos para la revisin de la Constitucin, que se corresponden con la garanta del
principio de supremaca de la Constitucin. Ver puntos 6.1 y 6.2. de dicha Sentencia.
169
194 f) Los actos legislativos sern tramitados en una sola vuelta de cuatro debates. El trnsito del proyecto entre una y
otra Cmara ser de 8 das.
195 El Ttulo XIII de la Constitucin consagra tres mecanismos de reforma constitucional: el acto legislativo (Art. 375 de
la C.P.), el referendo constitucional (Art. 378) y la Asamblea Constituyente (Art. 376) todos ellos con mayores requisitos
que la aprobacin de la ley.
196 Acto Legislativo 01 de 2012.
170
198 En la Sentencia se dijo que "Bastara entonces, como se observa, con que los actos sujetos a control tengan
potencialidad de entrar en vigencia y de producir efectos jurdicos. Si tienen esta vocacin, entonces no carecera de
objeto un pronunciamiento de constitucionalidad, pues buscara precisamente evitar menoscabos futuros jurdicamente
probables a la supremaca e integridad de la Constitucin. Por esta razn, en la Sentencia C-634 de 2011 la Corte fall
de fondo la demanda contra una ley que ya haba sido promulgada pero no estaba an vigente, pues su vigencia estaba
sujeta a un plazo y tena entonces vocacin de entrar en vigor...".
199 El triunfo del No sobre el Si tuvo un margen estrecho. Los resultados segn la Registraduria Nacional del Estado
Civil fueron los siguientes: Votos por el Si 6.377.482 votos (49,78%) y por el No 6.431.376 votos (50,21%).
200 Este nuevo acuerdo se produjo, escuchando a los representantes del No, a algunos representantes de los
abstencionistas e incluso a voceros del S que se haban manifestado en marchas y campamentos por la paz. Por otro lado
se verifica que el 3 de noviembre, se instalaron reuniones con los voceros del No para escuchar las propuestas que seran
incluidas en el nuevo acuerdo que se firmara con las FARC-EP, en donde se recogieron
ms de 500 propuestas que fueron recopiladas en 57 grupos temticos que seran negociados de manera adicional, por el
Gobierno y los delegados de la guerrilla con el fin de modificar el acuerdo de paz.
173
Con todas estas actuaciones considero que se cumple con los requisitos de la
refrendacin popular y que no era necesario que se produjeran nuevas
actuaciones que pusieran en riesgo y crearan incertidumbre jurdica sobre el
proceso de paz, ya que exigirse que "una autoridad revestida de legitimidad
democrtica, sea el que defina dentro del ms amplio margen de apreciacin si
se han cumplido los principios de la refrendacin popular", termina por
establecer mayores requisitos a los previstos en la Constitucin y en las leyes
estatutarias de mecanismos de participacin ciudadana en la aprobacin de las
reformas constitucionales de este tipo.
201 Solo se ha producido en la Sentencia C-579 de 2013, que estudi el marco jurdico de la paz (Acto Legislativo No 1
de 2012), en donde se estableci en la parte motiva de la Sentencia de que los beneficios penales solo se podan realizar si
se contribua de manera real y efectiva al esclarecimiento de la verdad, la reparacin de las vctimas, la liberacin de los
secuestrados y la desvinculacin de todos los menores de edad (9.9.7); y que los derechos de la sociedad y de las vctimas,
exige que todas ellas tengan, como mnimo, las siguientes garantas: (i) transparencia del proceso de seleccin y
priorizacin; (ii) una investigacin seria, imparcial, efectiva, cumplida en un plazo razonable y con su participacin; (iii) la
existencia de un recurso para impugnar la decisin sobre la seleccin y priorizacin de su caso; (iv) asesora especializada;
(v) el derecho a la verdad, de modo que cuando un caso no haya sido seleccionado o priorizado, se garantice a travs
mecanismos judiciales no penales y extrajudiciales; (vi) el derecho a la reparacin integral y; (vii) el derecho a conocer
dnde se encuentran los restos de sus familiares (9.9.1).Tambin se estableci un condicionamiento implcito en la
Sentencia C-577 de 2014, que conoci del artculo 67 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2012 - marco jurdico para la
paz - en donde se dijo que la participacin en poltica de los excombatientes, que no hubieren cometido crmenes de lesa
humanidad o genocidio, solo poda hacerse una vez que hubieran reparado integralmente a las vctimas.
174
Por estas razones salvo parcialmente el voto, porque considero que la mayora
de la Corte, en la ratio decidendi de la sentencia, termin condicionando
tcitamente la decisin al cumplimiento de un requisito a futuro por parte del
Congreso, afectando con ello el inters superior de la paz.
Fecha ut supra,
Con base en lo expuesto, la Sala estaba plenamente habilitada para hacer ese
anlisis y resolver, advertida la actuacin del Congreso, acerca del
cumplimiento del requisito de refrendacin popular. Para los suscritos
magistrados, si en trminos de la sentencia debe ser el Congreso de la
Repblica, o una autoridad revestida de legitimidad democrtica, quien
defina dentro del ms amplio margen de apreciacin si se han cumplido los
principios de la refrendacin popular sealados en esta providencia, y si el
Acto Legislativo ha entrado en vigencia entonces, ante la existencia de una
actuacin del Congreso tendiente a realizar dicha refrendacin, no se
encuentra un argumento suficiente para que la mayora haya optado por diferir
el anlisis de esa materia a una decisin ulterior. Esto ms aun si se tiene en
cuenta que el objeto de anlisis de dicha futura sentencia sera una norma
jurdica que partira de reconocer que el Acto Legislativo 1 de 2016 y el
procedimiento legislativo especial que all se prev se encuentra efectivamente
180
Fecha ut supra.