REVISTA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO

FACULDADE DE DIREITO DE RIBEIRO PRETO

UNIVERSIDADE DE SO PAULO

Seo: Artigos Cientficos

Qualidade de vida nas cidades por instrumentos previstos no

estatuto da cidade

Quality of life in cities by instruments provided in city statute

Gustavo Abraho dos Santos

Edson Ricardo Saleme

Resumo: Aqui se abordaro os institutos do zoneamento ambiental, do plano

diretor e do estudo de impacto de vizinhana. Tambm se analisar como esto
sendo criados o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo
e a desapropriao com ttulos da dvida pblica, como instrumentos da poltica
urbana de expanso e desenvolvimento, nos termos do artigo 182 da Constituio
Federal. O estudo exemplifica o zoneamento ambiental e o plano diretor do
municpio de Santos, em So Paulo, com todos seus elementos caractersticos. O
artigo verifica os efeitos da legislao sobre o Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV)
em face dos impactos gerados pela construo civil.

Palavras-chave: Poltica Pblica; plano diretor; estudo de impacto de vizinhana;

IPTU progressivo; desapropriao com ttulos da dvida pblica.

Abstract: This paper comments on constitutional aspects of individual property and

public policies concerned to environmental zoning, the master plan and the
neighborhood impact study and illustrates how the tax on built property and urban
land progressive IPTU is set up. It also examines how government could impose
expropriation of the property with government bonds as instrument of urban policy
of expansion and development, in accordance with the Federal Constitution. The
study exemplifies the management plan and the master plan of the city of Santos,
Sao Paulo, with all requirements. This study also analyzes norms regarding the
neighborhood impact study.

Keywords: Public Policy; plan; neighborhood impact study; progressive property

tax; expropriation with government bonds.

DOI: http://dx.doi.org/10.11606/issn.2319-0558.v2n2p691-705

Artigo submetido em: janeiro de 2015 Aprovado em: maio de 2015

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consideraes sobre inovaes normativas.
 REVISTA DIGITAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO, v. 2, n. 2, p. 691-705, 2015.

QUALIDADE DE VIDA NAS CIDADES POR INSTRUMENTOS

PREVISTOS NO ESTATUTO DA CIDADE
Gustavo Abraho dos Santos*
Edson Ricardo Saleme*

Sumrio: 1 Introduo; 2 O estatuto da cidade e a previso legal do

plano diretor; 3 Estudo de impacto ambiental na vizinhana como meio
de bem estar e qualidade de vida nas cidades; 3.1 O estudo prvio de
impacto ambiental e as diferenas e semelhanas com o estudo de
impacto ambiental na vizinhana; 3.2 O Estudo de Impacto de
Vizinhana na cidade de Santos/SP; 4 A incidncia do IPTU progressivo
como instrumento urbanstico de bem estar no meio ambiente das
cidades; 5 A desapropriao com ttulos da dvida pblica, como
garantia do bem estar no meio ambiente das cidades; 6 Consideraes
finais; 7 Referncias bibliogrficas.

1 Introduo
Aqui se efetivaro estudos acerca da urbanizao das cidades, nos termos da
Constituio Federal, Estatuto da Cidade e legislaes municipais que determinam a
confeco do plano diretor nas cidades que tenham obrigatoriedade de elabor-los.
Ser dada especial nfase ao Estudo de Impacto de Vizinhana - EIV, ao IPTU progressivo
e desapropriao com ttulos da dvida pblica para a propriedade que no atenda a
respectiva funo social.

A propriedade no espao ambiental, com o advento da Constituio Federal de 1988,

mais precisamente no texto constitucional, artigos 182 e 183, passou a se enquadrar na
poltica de desenvolvimento urbano das cidades. possvel que se considere antissocial
a propriedade ociosa que exista unicamente para fins de especulao imobiliria, por
exemplo.

O meio ambiente urbano sujeita-se a essas normas constitucionais, a fim de que se

atenda o princpio da funo social da propriedade previsto no artigo 5, inciso XXIII, da
Constituio Federal de 1988, bem como se viabilize o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e garanta o bem-estar de seus habitantes.

* Professor de Direito da Universidade Santa Ceclia e Faculdade do Guaruj - UNIESP. Professor de

Legislao da Faculdade Don Domnico. Mestrando em Direito pela Universidade Catlica de Santos.
Advogado.

* Doutor em Direito do Estado pela Universidade de So Paulo (1998). Atualmente professor do Curso
stricto sensu (Mestrado e Doutorado) em Direito Ambiental Internacional na Universidade Catlica de
Santos. Na graduao, leciona na Universidade Paulista e UNISANTOS; professor de especializao da
Escola Superior do Ministrio Pblico de So Paulo, da INOREG, IBEST e Notvel. Tem experincia na rea
de Direito Urbanstico, Ambiental e Econmico. Atua tambm como professor na rea notarial e registral,
lecionando matrias relacionadas ao direito ambiental e urbanstico. Possui publicaes individuais e
coletivas nas referidas reas.

RDDA, v. 2, n.2, 2015

SANTOS, Gustavo Abraho; SALEME, Edson Ricardo. Qualidade de vida nas (...). 693

por meio da Lei n 10.257, de 2001, autodenominada Estatuto da Cidade, que se tutela
o meio ambiente citadino, buscando um meio ambiente equilibrado nos municpios.
Este o equilbrio necessrio que se espera para o bem estar e a sadia qualidade de vida
para as populaes que ali habitam, buscando harmonizar a vida humana num espao
territorial sem infraestrutura suficiente ou ainda com graves problemas ambientais.

Neste ponto, o plano diretor municipal, que contempla reas urbanas e rurais, deve ter
planificao prvia com grande participao popular. possvel que se elabore junto
com o plano diretor e lei especfica, norma que contempla o EIV - Estudo de Impacto de
Vizinhana, IPTU progressivo no tempo, com a desapropriao com ttulos da dvida
pblica, como instrumentos urbansticos efetivadores da funo social das cidades,
temtica deste artigo, tal como preconiza o art. 182, in fine, da Constituio Federal.1

2 O estatuto da cidade e a previso legal do plano diretor

As polticas pblicas administrativas que objetivam dar efetividade funo social da
propriedade, bem como organizar o meio ambiente das cidades, quanto garantia da
qualidade de vida e bem-estar dos muncipes e usurios dos municpios urbanos,
contextualizam-se na previso textual do artigo 182 da Constituio Federal brasileira
de 1988.

Mencionado artigo constitucional possibilita a instrumentalizao do Estatuto da Cidade

e demais polticas pblicas para o desenvolvimento do meio ambiente das cidades. De
acordo com Dallari (2010, p. 27-43):

O Estatuto da Cidade oferece diretrizes gerais para a fixao da poltica

urbana e, tambm, instrumentos capazes de garantir o atendimento dessas
postulaes, condicionando o exerccio do direito de propriedade, bem como
elegendo institutos jurdicos e administrativos facilitadores da ao estatal
em matria de urbanismo.

Neste passo, o Estatuto da Cidade, Lei n 10.257, de 2001, que instrumentaliza o

planejamento urbano das cidades quanto qualidade de vida na urbe, sendo
fundamental, neste sentido, a legislao municipal que institui o zoneamento ambiental
do municpio. Ainda que no haja obrigatoriedade de todos municpios elaborarem o
plano, possvel que o municpio responsvel possa melhor organizar sua circunscrio
por meio de um planejamento prvio e responsvel.

A prpria criao de um plano diretor j vem acompanhada, necessariamente, de um

macrozoneamento de diversas segmentaes. A municipalidade deve contar com
equipe multidisciplinar que a oriente na elaborao desse instrumento vital ao

1
H discusses acerca da possibilidade de o plano diretor ser diretamente uma lei que implemente os
institutos do Estatuto da Cidade. Nos diversos dispositivos, observa-se a necessidade de uma lei
especfica. Entretanto, diante do princpio da economia legislativa possvel que o plano diretor veicule
diretamente os institutos, sem necessidade de lei especfica.

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desenvolvimento socioeconmico. Isso sem contar a participao popular, garantindo a

participao democrtica no processo e colhendo, ainda, as necessidades populares nas
audincias pblicas.

Neste sentido, o Estatuto da Cidade confere existncia ao plano diretor como

instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana e torna possvel
o zoneamento ambiental local de forma a garantir o desenvolvimento sustentvel.

O plano diretor obrigatrio para cidades com mais de 20 mil habitantes, tambm para
municpios integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; municpios
que estejam em reas tursticas, que queiram empregar os institutos do 4 do art. 182
da Constituio Federal ou que estejam na rea de influncia de empreendimentos ou
atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional.
Igualmente, necessitam de plano diretor cidades com reas suscetveis ocorrncia de
deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou
hidrolgicos correlatos, nos termos da Lei n 12.608, de 2012.

Salienta-se que no municpio de Santos, So Paulo, resta aprovado o plano diretor

municipal, determinando a existncia do zoneamento ambiental.

Esse plano diretor santista divide o municpio em rea insular e rea continental,
permitindo a poltica de zoneamento ambiental da cidade, dando legitimidade aos
espaos urbanos.

A existncia do zoneamento permite melhor visualizao da rea e tambm viabiliza sua

precisa normatizao, caso necessria, considerando suas fragilidades ambientais e
necessidade de infraestrutura, na hiptese de regularizao fundiria em reas
ambientalmente protegidas.

3 Estudo de impacto ambiental na vizinhana como meio de bem-

estar e qualidade de vida nas cidades
No espao urbano municipal, a aprovao de plano diretor por lei municipal, como
preceitua o artigo 40 e seus pargrafos do Estatuto da Cidade, necessria para tutelar
os habitantes e usurios das cidades quanto aos impactos ambientais na vizinhana que
afetem a sadia qualidade de vida.

A possvel conteno de impactos ambientais no meio urbano, como reflexo da boa

existncia de infraestrutura no local, determina a obrigatoriedade de se remeter
municipalidade o estudo de impacto de vizinhana. Segundo Prestes (2005, p. 80) trata-
se de um instrumento contemporneo que atende s exigncias da vida moderna e que
est integrado ao direito urbano ambiental, que tem sua matriz no cumprimento da
funo social da propriedade.

A legitimidade do EIV est na previso do artigo 41, inciso V da Lei 10.257 de 2001.

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A exigibilidade do plano diretor propicia a existncia de outra legislao municipal, a

regular o Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV), para que os empreendimentos
e atividades privadas ou pblicas em rea urbana obtenham as licenas ou autorizaes
de construo, ampliao ou funcionamento a cargo do Poder Pblico municipal.
Geralmente se prev a exigncia de aprovao prvia ambiental ou de vizinhana para
se obter a licena urbanstica, que considerar o cdigo de obras local. A necessidade
de lei premente, visto que esta deve elencar os casos possveis e as eventuais
contrapartidas.

Salienta-se que o estudo prvio de impacto de vizinhana est adstrito ao princpio da

precauo de direito ambiental, quantificando-se a probabilidade dos riscos frente aos
itens previstos no Estatuto da Cidade que o EIV deve contemplar. Deve-se levar em
considerao, os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade, quanto
qualidade de vida da populao residente na rea e suas proximidades, incluindo a
anlise nos termos da lei, no mnimo, das seguintes questes: adensamento
populacional; equipamentos urbanos e comunitrios; uso e ocupao do solo;
valorizao imobiliria; gerao de trfego e demanda por transporte pblico;
ventilao e iluminao; paisagem urbana e patrimnio natural e cultural.

Segundo Dallari (2006, p. 300-316):

o estudo de impacto de vizinhana um destes instrumentos que permitem

a tomada de medidas preventivas pelo ente estatal a fim de evitar o
desequilbrio no crescimento urbano e garantir condies mnimas de
ocupao dos espaos habitveis.

O EIV essencial para conter obras e atividades que possam repercutir negativamente
no meio ambiente urbano, reverberando, sobretudo, na sadia qualidade de vida da
populao. No h como dispens-lo diante de casos cruciais. Mesmo em municpio sem
exigncia de criao de plano diretor e diante da formao de algum tipo de empresa
que possa impactar o ambiente com seu funcionamento, sua elaborao imperiosa a
fim de proteger interesses metaindividuais eventualmente feridos relativamente
sade, segurana, entre outros. Contudo, a existncia de lei municipal imprescindvel
para que se possa exigir o estudo de vizinhana dos empresrios ou atividades
impactantes ao ambiente.

3.1 O estudo prvio de impacto ambiental e as diferenas e semelhanas

com o estudo de impacto ambiental na vizinhana

O estudo prvio de impacto ambiental (EIA) um dos instrumentos da poltica nacional

do meio ambiente, regulado pelas Resolues CONAMA n. 01/86 e 237/1997 que
especificam os empreendimentos nas esferas federal, estadual ou municipal que se
exigiro a elaborao do EIA, bem como a necessidade da audincia pblica, conforme
a Resoluo CONAMA n. 02/87. Todavia, as atividades do EIA so diferentes em relao

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s que necessitam do estudo de impacto de vizinhana (EIV), pois no EIV os

empreendimentos pblicos ou privados impactantes so no meio ambiente das cidades,
e sero definidos em lei municipal estes empreendimentos que necessitam de EIV,
conforme preceitua o artigo 36 do Estatuto da Cidade.

Observa-se semelhana entre os institutos da EIA e EIV, pois tutelam impactos

relevantes de atividades humanas e empreendimentos que possam degradar o
ambiente. Ambos tm, no princpio da precauo e preveno, paradigmas complexos
que o rgo responsvel pela deciso deve necessariamente tomar, em vista do
principio do desenvolvimento sustentvel.

Na concepo de Prestes (2005, p. 80), o estudo de impacto de vizinhana (EIV) mais

um instrumento de gesto previsto para avaliao de impactos urbanos. Entende-se que
similar ao EIA, porm como estabelece a prpria lei, no o substitui (art. 38, Estatuto
da Cidade).

O EIA no exclui o EIV, nos termos do art. 4, VI, da Lei n. 10.257, de 2001. O EIV
fundamental para que se possam exigir contrapartidas do empresrio, que podem servir
construo de moradias populares, estabelecimento de medidas mitigadoras de
trnsito ou mesmo diminuir o impacto no ambiente local.

3.2 O Estudo de Impacto de Vizinhana na cidade de Santos/SP

O municpio de Santos, litoral do Estado de So Paulo, possui aprovado o seu Plano

Diretor, por meio da Lei Complementar n 731, de 11 de julho de 2011. Todavia, os
conflitos sociais e ambientais no entorno de vizinhanas no foram solucionados com a
confeco dessa norma, como, por exemplo, a existncia fsica de empresa, com
atividade retroporturia, ocupando rea da zona residencial no antigo Plano Diretor
fsico de Santos de 1968. Nos dias atuais, a lei municipal que instituiu o Plano Diretor
municipal considera aquela rea como zona intermediria (ZI) e no como zona
porturia ou retroporturia (ZPR).

Com base na lei municipal do Plano Diretor, o municpio de Santos elaborou a Lei
Complementar n 793 de 14 de janeiro de 2013, que disciplina a exigncia do Estudo
Prvio de Impacto de vizinhana (EIV), criando o atestado de conformidade de
infraestrutura urbana e ambiental, no mbito da municipalidade.

Salienta-se que o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Estudo Impacto de Vizinhana

(EIV) devem coexistir, segundo a legislao municipal de Santos/SP.

Santos est em relevo de plancie, com temperaturas tropicais, jardins e arborizao de

logradouros pblicos, contendo organizao de calamento, faixas de ciclovias e
equipamentos urbanos sociais e esportivos para lazer dos muncipes. Logo, um
municpio que possui, em tese, infraestrutura adequada a propiciar sadia qualidade de

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vida aos residentes e usurios do municpio. O mesmo no se poderia afirmar com

relao a aspectos tursticos ou de mobilidade urbana, que muito deixam a desejar, pois
a infraestrutura mantm-se inalterada h muitos anos.

Neste sentido, considerando o aumento da construo civil e servios industriais e

comerciais no municpio em comento, restou elaborao da Lei Complementar n 793
de 14 de janeiro de 2013 em seu anexo I, para tratar do Estudo de Impacto de Vizinhana
(EIV) como de forma obrigatria.

Neste passo, o anexo I da mencionada legislao municipal alude s hipteses legais em

que deve se observar a exigncia do EIV para aprovao de novos empreendimentos,
bem como a licena de localizao e funcionamento de novas atividades e, ainda,
aprovao ou licena de localizao e funcionamento de atividades com mudana de
uso conforme, em imveis regularmente existentes, com ou sem acrscimo de rea,
vem como demais disposies legais previstas no artigo 9 da mencionada Lei.

A rea de influncia dos empreendimentos est definida na regulamentao do EIV no

municpio, sendo uma rea de influncia de 300 metros para rea insular e 2000 metros
para rea continental. O instrumento de poltica urbana de expanso e desenvolvimento
no municpio ir considerar o zoneamento ambiental do municpio, como insular e
continental, e contemplar os aspectos da rea de influncia do empreendimento.

Os aspectos existentes na rea de influncia esto determinados na regulamentao do

EIV no municpio de Santos/SP, sendo os aspectos com base legal do artigo 37 do
Estatuto da Cidade ampliados na legislao municipal: adensamento populacional;
equipamentos urbanos e comunitrios; uso e ocupao do solo; valorizao ou
desvalorizao imobiliria; sistemas de circulao e transporte adequados aos
interesses e necessidades da populao e s caractersticas locais, incluindo estudo do
sistema virio arterial e coletor de acesso; reas de interesse histrico, cultural,
paisagstico ou ambiental; servios pblicos, incluindo consumo de gua, gs, telefone e
energia eltrica, bem como, a gerao de resduos slidos, lquidos e efluentes, assim
como, drenagem de guas pluviais; produo de resduos, poluio sonora, poluio
atmosfrica e conforto ambiental; impacto socioeconmico na populao residente ou
atuante no entorno; acessibilidade e mobilidade de pessoas com deficincia.

Neste ponto, mais uma vez, imperioso observar que o EIV no municpio de Santos ser
obrigatrio para os empreendimentos impactantes definidos na regulamentao, sendo
eles: os loteamentos em geral, exceto as reas de regularizao fundiria; edifcios ou
conjuntos plurihabitacionais, inclusive flat-service ou apart-hotel com mais de 200
unidades; edifcios destinados prestao de servio com rea total construda com
mais de 20.000 m2 ou rea total de terreno com mais de 10.000 m2; edifcios de uso
comercial com mais de 30.000 m2 de rea total construda; oficinas mecnicas,
comrcio e depsito de resduos e sucatas metlicas e no metlicas (ferro velhos), de

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materiais reciclveis (eco pontos) e atividades poluentes ou no relacionadas com a

triagem, transbordo e reciclagem de materiais com mais de 5.000 m2 de rea total do
terreno; atividades porturias e retroporturias permitidas nas zonas porturias e
retroporturias com mais de 20.000 m2 de rea total de terreno; edifcios de uso
industrial com mais de 10.000 m2 de rea total construda; todos os presdios,
cemitrios, necrotrios; todas as atividades porturias e retroporturias desconformes;
e toda extrao e/ou beneficiamento de minerais.

Para os demais empreendimentos no municpio, conforme legislao municipal que

regulamenta o EIV, no existe a necessidade desse estudo e to somente, atestado de
conformidade de infraestrutura urbana e ambiental. Logo, este atestado de
conformidade ir existir quando no obrigatrio o EIV, servindo de comprovao que os
servios de fornecimento de gua, de coleta de esgoto, de fornecimento de energia
eltrica e de transporte coletivo do municpio atendem a demanda do empreendimento
ou atividade a ser implantada, assim como o sistema virio existente, no causam
impacto na infraestrutura urbana. Desta forma, garantem a qualidade ambiental
referente emisso sonora, trmica, das guas, do solo e do ar na cidade.

E, ainda quanto regulamentao do Estudo de Impacto de Vizinhana - EIV do

municpio, existe a previso legal para outras atividades ou empreendimentos no meio
ambiente urbano. Estas, independentemente do nmero de unidades, do nmero de
pavimentos, da rea construda e da rea de terreno no precisaro nem de EIV, muito
menos de atestado de conformidade. Haver unicamente a exigncia de manifestao
tcnica do rgo municipal do meio ambiente, ou seja, Secretaria do Meio Ambiente
Municipal SEMAM, sendo eles: estabelecimentos destinados a atividades com msica
a exemplo de clubes e casas noturnas, choperias, pizzarias, discotecas, restaurantes e
bares; estdios de som; templos religiosos; atividades recreativas, esportivas, sociais,
culturais; bufs; postos de servios e de abastecimentos de veculos, lava rpidos, troca
de leo; lojas ou depsitos de tintas e resinas ou de outros materiais txicos, qumicos
e inflamveis; comrcio e depsito de resduos e sucatas metlicas e no metlicas
(ferro velhos), de materiais reciclveis (eco pontos) e atividades poluentes ou no
relacionadas com a triagem, transbordo e reciclagem de materiais; atividades de carter
industrial; estabelecimentos educacionais; academias de ginstica; oficinas mecnicas
e de funilaria; clnicas veterinrias com internao de animais, hotis de animais, entre
outros em que houver a permanncia de ces e gatos, pet shops; marcenarias,
serralherias e marmorarias; estabelecimentos que possuam fonte de calor no eltrica;
e hospitais e maternidades.

Destarte, o Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) no Municpio de Santos um

instrumento de poltica urbana que determina regras para o uso de atividades e
empreendimentos na cidade. O EIV torna-se eficaz dentro da perspectiva de tutelar a
qualidade de vida nas cidades, desde que a legislao seja construda de forma clara e

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precisa mantendo os interesses econmicos dos empresrios fora das constataes ou

ainda, quando importantes em termos empresariais, sejam sempre objeto de
contraprestao.

4 A incidncia do IPTU progressivo como instrumento urbanstico

de bem estar no meio ambiente das cidades
Primeiramente, o municpio possui competncia tributria para instituir, arrecadar e
fiscalizar o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU, conforme o
artigo 156, inciso I, da Constituio Federal de 1988.

O IPTU tributa o fato gerador oriundo da propriedade, o domnio til ou a posse de bem
imvel por natureza ou por acesso fsica, como definido na lei civil, localizado na zona
urbana do Municpio, conforme determina o artigo 32 do Cdigo Tributrio Nacional.

Os municpios, por meio de normas tributrias institudas por legislao local

competente, estabelecem quanto ao IPTU: a hiptese de incidncia; o fato gerador que
levar a obrigao tributria; o lanamento de ofcio constituindo o crdito tributrio
municipal; a base de clculo e seus coeficientes; percentuais de alquotas; hipteses de
iseno, anistia, remisso e at parcelamento da dvida tributria de acordo com
critrios especficos.

Salienta-se que o IPTU um imposto de natureza real, no se admitindo progressividade

em regra, sendo na exceo um imposto que recebe o carter pessoal e extrafiscal.

Neste sentido, Baleeiro (2001, p. 745) j afirmava que, em regra, s os impostos pessoais
se ajustam adequadamente aplicao de critrios progressivos medidos pela
capacidade contributiva, mas que o imposto sobre coisas, em princpio, excluiria a
progressividade em ateno pessoa, salvo casos de aplicao extrafiscal.

Com o advento do artigo 182, pargrafo 4, inciso II da Constituio Federal de 1988,

facultou-se aos municpios cobrar o imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana progressivo no tempo. Este instrumento da poltica urbana de
desenvolvimento que imputa o carter extrafiscal, com a finalidade de regular a
propriedade nos espaos do meio ambiente urbano, promovendo a sadia qualidade de
vida, enfim, regular a propriedade quanto ao cumprimento de sua funo social.

Neste sentido, quanto funo social da propriedade e o IPTU progressivo, preconiza

Baleeiro (2000, p. 256):

Tributao progressiva no tempo, que, de forma gradual, imponha encargos

cada vez mais gravosos medida que persistam os comportamentos
contrrios ao pleno desenvolvimento da poltica urbana, definida em lei.
Ressalta o carter pedaggico ou reeducativo do art. 182.

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Para Carraza (2006, p.107-108), a extrafiscalidade decorre do interesse coletivo e se

verifica quando o legislador aumenta ou diminui as alquotas e/ou as bases de clculo
dos tributos, com o objetivo principal de induzir os contribuintes a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa.

Neste sentido, a extrafiscalidade possui o condo de controlar os atos dos sujeitos

passivos da relao jurdico tributria, fazendo ou compelindo determinados atos
perante a sociedade.

Assim, conforme Furlan (2004, p 152-153), o estmulo consecuo de certas condutas

denominado extrafiscalidade favorecedora, ao passo em que o desestmulo a algum
comportamento, de extrafiscalidade repressora.

Salienta-se que a funo extrafiscal para o IPTU possui reconhecimento de sua

constitucionalidade para aplicao das alquotas progressivas para o IPTU, desde que
decorra de lei municipal e que seja destinada a assegurar o cumprimento da funo
social da propriedade urbana.

Nesse sentido, portanto, o Estatuto da Cidade regula a aplicao do IPTU progressivo

para as propriedades que no atendam a sua funo social, permitindo a majorao da
alquota. E, assim, a implantao do IPTU progressivo no tempo, observa texto de lei
municipal que venha a instrumentaliz-lo.

Determinada instrumentalizao objetiva que os proprietrios de imveis cumpram,

efetivamente, a funo social da propriedade, possuindo o IPTU progressivo a finalidade
urbanstica e no fiscal econmica para o municpio, ressaltando, neste ponto, a sua
extrafiscalidade como tributo.

Instrumentaliza-se o uso do IPTU progressivo para compelir o proprietrio de imvel

urbano no edificado ou subutilizado a fazer com que sua propriedade cumpra a funo
social que est estabelecida no Plano Diretor da cidade, uma vez que a alquota
progressiva obstaculiza a manuteno de uma rea urbana improdutiva, visto que a
alquota poder chegar at 15% sobre o valor do imvel. Sendo esta progressividade da
alquota, a finalidade urbanstica.

Frisa-se que o IPTU progressivo est sendo aplicado no municpio de Maring/PR,

conforme a previso legal contida no plano diretor daquele municpio, objetivando este,
principalmente, os preenchimentos dos espaos urbanos e o cumprimento da funo
social da propriedade, advindo, posteriormente, regulamentao do IPTU progressivo
no municpio.

Na prtica, segundo os dados informados em stio eletrnico datado de 17 de fevereiro

de 2013, a Prefeitura de Maring deu incio aplicao em massa das regras do IPTU
progressivo. Em dois dirios oficiais do municpio publicados neste ano, aparecem os

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nomes dos donos de 484 lotes com rea superior a 2 mil metros quadrados. Eles foram
alertados extrajudicialmente para que loteiem as terras, no maior volume de
notificaes desse tipo j realizado pela prefeitura.

O municpio de So Paulo tambm possui legislao municipal, dispondo sobre o IPTU

progressivo como instrumento urbanstico e extrafiscal. Importante salientar que a
cidade de So Paulo, por ser um complexo conglomerado urbano com diversas
atividades econmicas, instituiu o IPTU progressivo com o intuito de regular a funo
social das propriedades urbanas dentro do espao urbano, com vistas a objetivar a
melhoria da qualidade de vida humana frente os empreendimentos e atividades. Certo
que a regulamentao da mencionada legislao ocorreu no ltimo ms de outubro de
2014, conferindo a aplicao dos instrumentos indutores da funo social da
propriedade urbana no Municpio de So Paulo, em especial notificao para o
parcelamento, edificao e utilizao compulsrios.

Na prtica, os proprietrios no municpio de So Paulo devem ser notificados para o

parcelamento, edificao e utilizao compulsrios de suas propriedades ociosas,
seguindo o procedimento administrativo. No atendida a notificao no prazo previsto
da mencionada legislao municipal paulista ou o proprietrio ingressando com
impugnao administrativa, e sendo a mesma julgada improcedente pelo Departamento
de Controle da Funo Social da Propriedade, rgo administrativo da Secretaria
Municipal de Desenvolvimento Urbano - SMDU, aplicar-se- a progressividade do IPTU
no municpio de So Paulo.

Assim, o IPTU progressivo no tempo um instrumento econmico que utilizado por

municpios como meio de arrecadao, mas que no possui finalidade tributria, sendo
uma sano ao proprietrio que no cumpre a funo social da propriedade, portanto,
possuindo finalidade urbanstica, desde que exista lei municipal que o determine com
base no plano diretor municipal, sendo um mecanismo de zelo pelos espaos ambientais
dos municpios, levando ao desenvolvimento econmico e urbano. Pode-se indicar o
Municpio de Maring/PR como uma experincia-piloto neste sentido.

5 A desapropriao com ttulos da dvida pblica, como garantia

do bem estar no meio ambiente das cidades
A desapropriao para fins de reforma urbana estabelecida no artigo 182, pargrafo 4,
III da Constituio Federal, ostenta carter punitivo do titular do imvel urbano que se
mostrou inflexvel em cumprir a funo social do bem, determinada punio
considerada uma sano com finalidade urbanstica.

Ensina Silva (2012, p. 409) que a desapropriao para fins urbansticos caracteriza-se
como um instrumento de realizao da poltica do solo urbano em funo da execuo
do planejamento urbanstico.

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SANTOS, Gustavo Abraho; SALEME, Edson Ricardo. Qualidade de vida nas (...). 702

Relevante se torna a desapropriao para fins urbansticos, no que tange recair na

promoo do desenvolvimento urbano, pois com esta finalidade, a Administrao
Pblica expropria determinadas reas, no intuito de ordenar o uso e ocupao do solo,
atendendo a demanda de habitao de interesse social, bem como procurando zelar
pelo bem estar e sade nos espaos ambientais urbanos.

Com efeito, ao municpio que a Constituio Federal brasileira impe o poder-dever

de, mediante lei especfica para rea includa no Plano Diretor, promover o adequado
aproveitamento de solo urbano, inclusive mediante a desapropriao-sano. A
desapropriao para fins de reforma urbana , portanto, de competncia privativa dos
municpios. No se autoriza que Estados-Membros e Unio promovam este tipo de
desapropriao-sano.

Este instrumento est previsto no Estatuto da Cidade, sendo a ltima e mais grave
sano que se autoriza ao Municpio aplicar para garantir que o imvel urbano tenha
uso adequado e racional, cumprindo a funo social da propriedade. Seu objeto visa
tutelar a garantia de bem estar do meio ambiente das cidades.

Neste sentido, o Estatuto da Cidade regula a desapropriao de imveis atravs de

ttulos da dvida pblica. Estabelece determinada norma que, ultrapassados cinco anos
de cobrana do IPTU progressivo no tempo sem que o proprietrio tenha cumprido a
obrigao de parcelamento, edificao ou utilizao, o poder pblico municipal poder
proceder desapropriao do imvel, com pagamento em ttulos da dvida pblica de
emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez
anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e
os juros legais.

Interessante ressaltar que este instrumento de poltica urbana somente se dar no caso
de ineficcia das penalidades anteriormente citadas, sendo elas a obrigao de o
proprietrio parcelar, edificar ou utilizar o imvel e, posteriormente, a aplicao de
cinco anos da cobrana do IPTU progressivo no tempo, quando, ento, o poder pblico
municipal poder dar ao terreno ocioso a destinao socialmente mais adequada
atravs da desapropriao com ttulos da dvida pblica.

Frisa-se que o municpio de So Paulo/SP prev este instrumento de desapropriao

com ttulos da dvida pblica na lei que instituiu o IPTU progressivo no municpio.

Mencionada legislao municipal da capital paulista objetiva dar fora ao cumprimento

da funo social da propriedade, com a instituio do IPTU progressivo no ano de 2014,
pois segundo o texto da mesma legislao municipal, para aqueles proprietrios que
forem notificados e a que for atribuda a progressividade do IPTU por 5 (cinco) anos, e
ainda, assim, continuarem inertes, haver a desapropriao com ttulos da dvida
pblica, como instrumento de poltica urbana.

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SANTOS, Gustavo Abraho; SALEME, Edson Ricardo. Qualidade de vida nas (...). 703

Para que se tenha efetividade no municpio de So Paulo, necessria a aplicao

imediata do cumprimento da regulamentao dos instrumentos indutores funo
social da propriedade urbana, em especial a notificao para o parcelamento, edificao
e utilizao compulsrios, e que prev a subsidiria aplicao de IPTU progressivo, caso
o proprietrio no atenda a obrigao de parcelar, edificar e utilizar o bem imvel.

Segundo Dallari (2006, p. 113), estamos, em verdade, diante de autntico poder-dever,

uma vez esgotados os instrumentos para implementao da poltica urbana, deve-se
proceder utilizao da desapropriao-sano: decorrido o lapso legal de cinco anos,
o municpio dever promover a transferncia compulsria do bem para o seu
patrimnio; do contrrio dever abandonar a aplicao da tcnica da progressividade
no tempo em relao ao IPTU.

Enfim, os espaos ambientais urbanos que vierem a ser objeto de desapropriao

podero servir para promoo de transformaes na cidade, dentre elas, por exemplo,
a implantao de unidades habitacionais ou a criao de espaos pblicos para
atividades culturais, de lazer e de preservao do meio ambiente, contribuindo para a
poltica urbana de desenvolvimento para manuteno do bem-estar e sadia qualidade
de vida de seus habitantes.

6 Consideraes finais
A constitucionalizao do meio ambiente urbano possui reflexo na regulamentao do
direito urbanstico por meio de normas urbansticas, entre elas o Estatuto da Cidade que
informa os principais instrumentos em prol de polticas urbanas de expanso e
desenvolvimento citadino.

O plano diretor participativo, previsto no Estatuto da Cidade, indica requisitos para se

manter boa qualidade de vida urbana com desenvolvimento sustentvel. Nesse plano
se insere o zoneamento ambiental e outros instrumentos que o municpio considere
relevante para seu efetivo desenvolvimento e organizao. tambm nesse
instrumento que h a possibilidade de se estabelecer a exigncia de estudos de impactos
ambientais (EIA) e de vizinhana (EIV), sobretudo em face de atividades humanas que
causem alteraes nas condies sociais, econmicas e ambientais das cidades.

A legislao santista que obriga a elaborao de estudos de impactos ambientais est

aqum de restrio em prol da coletividade, pois o atestado de conformidade e as
declaraes Secretaria Municipal do Meio Ambiente retiram o aspecto da tutela dos
impactos de empreendimentos e atividades reconhecidamente impactantes.

Relativamente ao IPTU progressivo, nota-se que o proprietrio tem o dever de parcelar,

edificar ou utilizar a sua propriedade. Reputa-se descumpridor da obrigao quando a
propriedade descumpre essas determinaes impostas pela municipalidade. Assim, o
Estatuto da Cidade preconiza que uma legislao municipal poder admitir em seu

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territrio a utilizao do IPTU progressivo no tempo como medida de penalizao ao

proprietrio que no atende os interesses sociais, econmicos e ambientais dos
municpios, como estabelecido h tempo considervel no municpio de Maring/SP.

Destarte, se o proprietrio continuar inerte quanto ao cumprimento da funo social da

propriedade, aps imputao do IPTU progressivo, ser admissvel a desapropriao
com ttulos da divida pblica, nos termos do Estatuto da Cidade. Imprescindvel a
legislao municipal, o plano diretor citadino, de forma a viabilizar a desapropriao
sano aps a cobrana de IPTU progressivo no tempo.

Os instrumentos de poltica urbana ambiental dos municpios so fundamentais para

garantir sua auto-organizao e desenvolvimento sustentvel. Contudo, complexa
esta autorizao legal diante dos interesses econmicos existentes nos grupos sociais
em torno do Poder Executivo municipal.

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