LuaNova:RevistadeCulturaePoltica ServicesonDemand

PrintversionISSN01026445
Article
LuaNovano.44SoPaulo1998
Portuguese(pdf)
http://dx.doi.org/10.1590/S010264451998000200003
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RESUMO

AspoliarquiasdesenvolvidasdoOcidentecondensaminflunciasdetrstradiespolticasdistintas:aliberal,a
republicanaeademocrtica.Astradiesliberalerepublicanasoasresponsveispela"accountability
horizontal",umtraocrucialdessaspoliarquiasqueestausentedasnovasdemocracias.Discuteseo
significadodiso,ecomoaaccountabilityhorizontalpoderiasercriadanestasltimas.

ABSTRACT

Thepoliarchiesdevelopedinthewesternworldhavebeenshapedbythreedifferentpoliticaltraditions:the
liberal,therepublicanandthedemocratic.Theliberalandrepublicantraditionsfosterhorizontalaccountability,
acrucialfeatureofthosepoliarchieswichisnottobefoundinthenewdemocracies.Afterdiscussingwhatthis
absenceimplieswaysofgeneratinghorizontalaccountabilityinthelatteraresuggested.

I
Meuinteressepeloquechamodeaccountabilityhorizontal(O'Donnell,1994)surgedesuaausncia.Muitos
pases,naAmricaLatinaeemoutroslugares,tornaramserecentementedemocraciaspolticasoupoliarquias.
ComissoquerodizerqueelessatisfazemascondiesestipuladasporRobertDahlnadefiniodessetipode
regime1.Satisfazeressascondiesnoumagarantia:algunspasescontinuamsobmandatosautoritriose
outros,mesmotendorealizadoeleies,nosatisfazemascondiesdecompetiolivreejustaestipulada
peladefiniodepoliarquia2.Nesteartigo,nolidocomosltimoscasosmeufocoestnaquelesqueso
poliarquias,nosentidoacimadefinido,masapresentamumaaccountabilityhorizontalfracaouintermitente.
Issoserefereaquasetodosospasesamericanos,incluindoalgumaspoliarquiasantigascomoaColmbiaea
Venezuela3.EssacategoriaseajustatambmaalgumaspoliarquiasnovascomoasFilipinas,aCoriadoSul,
Taiwan,assimcomoaumaantiga,andia,eaalgunsdospoucospasespscomunistasquepoderiamser
definidoscomopoliarquias(Rssia,Bielorssia,Crocia,EslovquiaeUcrnia4),etalveztambmHungria,
PolniaeRepblicaTcheca5.

Pordefinio,nessespasesadimensoeleitoraldeaccountabilityverticalexiste.Pormeiodeeleies
razoavelmentelivresejustas,oscidadospodempuniroupremiarummandatriovotandoaseufavorou
contraeleouoscandidatosqueapoienaeleioseguinte.Tambmpordefinio,asliberdadesdeopinioede
associao,assimcomooacessoavariadasfontesdeinformao,permitemarticularreivindicaesemesmo
dennciasdeatosdeautoridadespblicas.Issopossvelgraasexistnciadeumamdiarazoavelmente
livre,tambmexigidapeladefiniodepoliarquia.Eleies,reivindicaessociaisquepossamser
normalmenteproferidas,semquesecorraoriscodecoero,ecoberturaregularpelamdiaaomenosdas
maisvisveisdessareivindicaesedeatossupostamenteilcitosdeautoridadespblicassodimensesdoque
chamode"accountabilityvertical".Soaesrealizadas,individualmenteouporalgumtipodeaoorganizada
e/oucoletiva,comrefernciaquelesqueocupamposieseminstituiesdoEstado,eleitosouno.

Evidentemente,oquepodeserdefinidocomoocanalprincipaldeaccountabilityvertical,aseleies,ocorre
apenasdetemposemtempos.Almdisso,noestclaroatquepontoelassoefetivascomomecanismode
accountabilityvertical.Anlisesrecentes6introduzemumanotacticaquantoaograuemqueaseleiesso
verdadeiramenteuminstrumentopeloqualoseleitorespodempuniroupremiarcandidatos,mesmoem
poliarquiasformalmenteinstitucionalizadas7.Emborapossamestarcorretas(enotratareidotemaaqui),
parececlaroqueascondiesqueprevalecememmuitasnovaspoliarquias(sistemaspartidriospouco
estruturados,altavolatilidadedeeleitoresepartidos,temasdepolticapblicapobrementedefinidos,e
reversespolticassbitas8)diminuemdefinitivamenteaeficciadaaccountabilityeleitoral.

Poroutrolado,oimpactodasreivindicaessociaisnamdia,quandodenunciame/ouexigemdestituioou
punioporatosalegadamenteilcitosdeautoridadespblicas,dependemuitodasaesqueasagncias
estataispropriamenteautorizadastomemparainvestigarefinalmentepunirosdelitos.Naausnciadetais
aes,asreivindicaessociaiseacoberturadamdia,especialmenteseforemabundantesesereferirema
temasquesoconsideradosimportantespelaopiniopblica,tendemacriarumclimadeinsatisfaopopular
comogoverno(esvezescomoprprioregime),quepodeobstruirsuaspolticaselevarsuaderrotanas
eleiesseguintes.Masainsatisfaopopularnonecessariamentedesencadeiaprocedimentospblicos
apropriados,mesmosealegislaoexistenteosrequer.Quando,comoacontecenasnovaspoliarquias,hum
sentimentogeneralizadodequeogovernorepetidamenteincorreemprticascorruptas,amdiatendea
substituirostribunais.Eladenunciapossveisdelitos,nomeiaseussupostosresponsveisedivulgaquaisquer
detalhesquejulguerelevantes.Algumasautoridadescorruptasso,ento,poupadasdepuniesqueteriam
provavelmenteresultadodaintervenodostribunaisououtrasagnciaspblicas.Outros,noentanto,que
podemserinocentesdequalquerimpropriedade,assimcomoaquelescontraosquaisnadapdeserprovado,
sevemcondenadospelaopiniopblica,semodireitoaalgoparecidocomumprocessojustoparasua
defesa.

II
Aexistnciadaaccountabilityverticalasseguraqueessespasessodemocrticos,nosentidoespecficodeque
oscidadospodemexercerseudireitodeparticipardaescolhadequemvaigovernlosporumdeterminado
perodoepodemexpressarlivrementesuasopiniesereivindicaes.Masafragilidadedaaccountability
horizontalsignificaqueoscomponentesliberaiserepublicanosdemuitasnovaspoliarquiassofrgeis.Essa
afirmaonascedeminhacrenaemqueaspoliarquiassosntesescomplexasdetrscorrentesoutradies
histricasdemocracia,liberalismoerepublicanismo.Nestepontomeafastodasposiesmaisrecentes,que
tendemaveraspoliarquiascomotencionadasentreapenasdoisplos:liberalismovs.democraciaou
liberalismovs.republicanismo.Ademais,algumasdessasposiesvemessascorrentes,outradies,como
mutuamenteexclusivas.Penso,noentanto,quemesmoquesuasfronteirastendamaseesfumaremalguns
autoresediscursospolticos,nohapenasduas,mastrstradies,queconvergiramparainstituies
formaise,emalgumamedida(variandonotempoenospases),naprticadepoliarquiasmodernas.Acredito
tambmqueessaconvergnciaparcialmentecontraditria,nosentidodequealgunsdosprincpiosbsicosde
cadaumadessascorrentessoinconsistentescomosprincpiosbsicosdasoutras.Essainconsistnciads
poliarquias,juntocomalgunsdeseuspredicados,suascaractersticasnicasdedinmicaeabertura.

Talcomooentendo,ocomponenteliberalquetemsidoinjetadonaspoliarquiasmodernasreza,basicamente,
quehalgunsdireitosquenodevemserusurpadospornenhumpoder,incluindo,emespecial,oEstado.O
componenterepublicano,porsuavez,identificanocumprimentodosdeverespblicosumaatividadedetal
formaenobrecedoraquerequerumacuidadosasujeioleieumdevotadoservioaointeressepblico,
mesmoquecustadesacrificarosinteressesprivadosdosmandatrios.Ambasastradies,aliberalea
republicana,propemumadistinocrucialentreasesferaspblicaeprivada,masasimplicaesdessa
separaosomuitodiferentes.Paraoliberalismo,areadodesenvolvimentoprprioeplenodavidahumana
aesferaprivada.EssaarazoparaaambigidadeinerenteaoliberalismocomrelaoaoEstadoe,mais
genericamente,esferapblica:porumlado,oEstadodeveterpodersuficienteparagarantirasliberdades
desfrutadasnavidaprivada,mas,poroutro,eledeveserimpedidodesucumbirtentaosemprepresentede
usurparessasmesmasliberdades9.Paraorepublicanismo,olugarondesedodesenvolvimentohumano
apropriadoeplenoaesferapblica.nelaqueasdemandasnecessriasdededicaoaobempblico
requerem,enutrem,asmaisaltasvirtudes.Seoliberalismobasicamentedefensivo,orepublicanismo
basicamenteelitistatenhaounosidoeleitodemocraticamente,esperasedaquelesqueclamampelodireito
degovernaremrazodesuavirtudesuperiorqueolhemparaaquelesquesedevotamsatividadesmenores
daesferaprivada.Porsuavez,atradiodemocrticaignoraessasdistines!podemhaverdefatoatividades
privadasmas,emprimeirolugar,aquelesqueparticipamdasdecisescoletivasnosoaelitevirtuosaesim
aquelesmesmosquepodemencarregarsedeumavidaprivadaativa10e,emsegundolugar,eprincipalmente,
comoScrateseoutrosdescobriram,odemospodedeliberarsobrequalquerquesto:eletemodireitode
tomardecisessobrequalquertemaquejulgueapropriado11.

Essastradieseosprincpiosqueasdefinemsodiferentesetmorigensdiferentes:ademocraciaem
AtenasorepublicanismoemRoma(edeacordocomalgunsautorestambmemEsparta),eposteriormente
emalgumascidadesmedievaisitalianasoliberalismonasociedadefeudale,posteriormentedemodomais
acentuado,naInglaterradeLockeenaFranadeMontesquieu.Emalgunsaspectosimportantesessastradies
soconflitantes.Nomnimo,osvaloresatribudossesferaspblicaeprivadapeloliberalismoe
republicanismolevamaumadivergncia,senooposio,deconclusessobreosdireitosedeverespolticos,a
participaopoltica,ocarterdacidadaniaedasociedadecivileoutrostemasqueconstituemasubstncia
mesmadodebatepoltico12.Desuaparte,ademocracianodualista,masmonistanoconhecelimitesou
distinesvlidosentreaesferaprivadaeapblica.Almdisso,nademocraciaoexercciodosdeveres
pblicosnorequer,comonorepublicanismo,queaquelesqueosdesempenhamsejamparticularmente
virtuososeplenamentededicadosantes,osprocedimentosdemocrticoscannicos,orodzioouosorteio13,
pressupemquetodossoigualmentequalificadosparaessespapis.Finalmente,quandosetratadevotar,o
princpiodemocrticofortementemajoritrio,emumduplosentido.Primeiro,quandonohunanimidade,a
vontadecoletivadodemostemqueseridentificada,ealgumtipodemaioriaocritriocomumparatal
identificaoquandotodososmembrossoconsideradosiguais.Segundo,comojfoinotado,sejaqualfora
deciso,elanoreconheceobstculosquenoaqueleserguidospeloprpriodemos14.Acisodualista
postuladaporliberaiserepublicanosimpeaidiadelimitesoufronteiras,quedevemserrigorosamente
reconhecidas,muitoemboracadacorrenteasdefinaevalorizediferentemente.Odualismodoliberalismoedo
republicanismooslevouaadotaromecanismodarepresentaopoltica,enquanto,poroutrolado,omonismo
dademocraciatalcomopraticadaemAtenasetalcomoRousseau,coerentecomessapremissa,concluiua
tornaestranha,senohostil,idiamesmaderepresentao.Adireoemqueapontamdireitoseobrigaes
tambmdiferente:basicamente,oliberalismoatribuidireitosdefensivosaosindivduoslocalizadosnaesfera
privadaorepublicanismoatribuiobrigaesaosindivduosquedevemsercumpridosnaesferapblicaea
democraciaafirmaodireitopositivodeparticipaonasdecisesdodemos.

Mashumaconvergnciaimportante.Ademocraciaemseusimpulsosdeigualao,oliberalismocomseu
compromissocomaproteodasliberdadesasociedade,eorepublicanismoemsuaseveravisodas
obrigaesdaquelesquegovernamapoiam,cadaqualaseumodo,outroaspectofundamentaldapoliarquiae
doEstadoconstitucionalquedevecoexistircomela:oimpriodalei 15.Todososcidadostmdireitosiguais
departicipardatomadadedecisescoletivasdentrodoquadroinstitucionalexistenteumadeclarao
democrticaqualseacrescentaopreceitorepublicanodequeningum,inclusiveaquelesquegovernam,deve
estaracimadaleieasalvaguardaliberaldequecertasliberdadesegarantiasnodevemserinfringidas.
Veremos,porm,queaefetividadedoimpriodaleiregistravariaesimportantesnosdiferentestiposde
poliarquias.

III
Observemosagoraessascorrentesporoutrongulo.Emparte,ademocraciaeorepublicanismoencarnam
duasvisescomunsdaautoridadepoltica.Emrelaodemocracia:porqueaquelesqueestoacargodo
bemcomumdeveriamaceitarrestriesssuasdecises?Emrelaoaorepublicanismo:porquedeveriam
aquelesquesomaisvirtuososseremimpedidosdegovernaremnomedobemcomum?Emcontrapartida,o
liberalismosemprefoicontraintuitivo:apenasemumapequenaparceladomundo,influenciadapelastradies
dofeudalismo,doconciliarismoedosdireitosnaturaisechocadacomohorrordeguerrasreligiosas,sepde
argumentarpersuasivamentequehdireitosquenodevemseinfringidospornenhumagentepblicoou
privado.

Poroutrolado,oliberalismonopodejustificaroexercciocoercitivodaautoridadepolticasobreumterritrio,
senopelorecursoartificialdeumcontratosocialfundador.Jorepublicanismonovaialmdaafirmao
tpicadetodosostiposdeautoridade16:dequeelaexisteparaobemdosquesesujeitamaseugoverno.Mas
essacorrentecontribuiuparaforjaroutraidiahistoricamentecontraintuitiva:adequepartedavirtude
requeridaaosgovernantesadequeelesdeveriamsujeitarsuasaeslei,nomenos,etalvezaindamais,
doqueoscidadoscomuns.Ademocracia,porseuturno,introduziu,muitoantesdoliberalismoedo
republicanismo,umaoutranovidaderadicalecontraintuitivo:adequeelanoapenasumgovernopara,
mastambmdee,aindaquenaprticadeformaincerta,poraquelesquedealgummodo17somembrosde
umadadacomunidadepoltica.

Essastrscorrentessecombinaramdemodoscomplexosemutantesaolongodahistriadaspoliarquias
formalmenteinstitucionalizadasquehojeexistemnamaioriadospasesaltamentedesenvolvidos.
Conseqentemente,umerro,emborapraticadoamide,postularumadeterminadadimensocomosendoo
alicerce"bsico"oumaisfundamentaldapoliarquia.Aafirmaoexageradadoliberalismotornase
"liberismo"18,adefesadolaissezfaireeconmicoedogovernooligrquicoporaquelesqueesto
entrincheiradoemseusprivilgios.Osriscosdoprincpiodemocrticomajoritrioforamexaustivamente
discutidoseaquinocabeexaminlos.Orepublicanismo,aosetornaroprincpiodominante,tendeatornarse
ogovernopaternalistadeumaelitequeseautopresumemoralmentesuperior.Apoliarquiaumamistura
complicadaesvezesexasperante,masdelongeprefervelatiposdegovernobaseadosexclusivamenteem
umadesuasprincipaistradiescomponentes.

Nesseponto,queroenfatizartrsconsideraesquesurgemdaargumentaoprecedente:1.anecessidadede
distinguirosdiferentescaminhosatravsdosquaisoliberalismoeorepublicanismoerguemumafronteira
entreasesferaspblicaeprivada,assimcomoadecontrastartalcisocomomonismodatradio
democrtica2.ocarterradical,contraintuitivoehistoricamenteoriginaldasdescobertasderivadasda
afirmao,peloliberalismo,deumaesferadedireitosprotegidos,dasujeiodosgovernantesaosprincpiosda
leipelorepublicanismo,edaafirmao,pelademocracia,dequeosqueestosubmetidosaumanormasoa
fontemesmadessanormae3.acombinaocomplexaemutantedessestrselementoscomoumfator
importanteparacaracterizaraspoliarquias,asdemocraciasrealmenteexistentesnomundomoderno.

IV
Podesemuitobemperguntaroqueadiscussoprecedentetemavercomaccountabilityhorizontal.Aresposta
queapoliarquiaacondensaodevriosprocessoshistricos,muitosdelesconcomitantescomummesmo
fenmeno,ocapitalismo,quetambmemergiu,emumprimeiromomento,namesmapartedomundoemque
oliberalismonasceu.Mesmoqueemumnvelmuitoelevado(efreqentementenomuitotil)de
generalizaopossasefalardocapitalismocomoumaentidadenica,muitosesforosapreciveisforam
devotadosaoestudocomparativodosdiversostiposdecapitalismo.Essesestudosnascemdoreconhecimento
dequeumasriedefatoreshistricoseestruturaisdeterminaramaemergnciadeconfiguraesespecficas
que,mesmoquecompartilhemacaractersticagenricadeseremcapitalistas,exibemvariaesimportantes,e
queessasvariaesdevemserlevadasemcontaquandosepretendeumadescrioe/ouavaliaoadequada
dastendnciasdemudananoscasosdados.Omesmoacontececomapoliarquia.Todososcasosdessegnero
osoporcompartilharascaractersticasespecificadasnoinciodesteartigo.Usandotaldefinio,podemos
realizarduasoperaesbsicas.Umadelassemelhantequerealizamosquando,munidosdenossadefinio
preferidadecapitalismo,distinguimosentresociedadesquesocapitalistasdaquelasquenoso(ouno
eram)paranossotema,podemosdiferenciardemodosimilaroconjuntodecasosquesopoliarquiasdo
conjuntodosquenooso.Asegundaoperao,maisinteressanteparaospropsitosdesseartigo,consiste
emolharparaoconjuntodepoliarquiaseperguntarpelasdiferenasexistentesentreessescasoseoque
respondeporessasdiferenas.Esseocaminhoquetomareiagora.

Estenoolugarnemeusouoautorparaenfrentaratarefaweberianadediscutirquefatores(incluindoo
capitalismo)contriburamparaaemergnciaeaexpansodapoliarquia19.Queroapenaslembrarque,entreos
outrosfatores,astrscorrentesqueapresenteiacimadevemserincludas.Elaseseusprincpiosbsicosno
estoflutuandoemumespaoabstratoelasforamestabelecidasnotavelmenteporalgunsautores,discutidase
revistasporoutros,inspiraramincontveisdiscussesetratados,foramevocadasnasmaisvariadas
circunstnciaserituais,inspiraramconstituieseinmeraslegislaes,eatravsdissotudoinfluenciaram
profundamente,emboracomintensidadesvariadasdepasapasedeeraaera,orepertoriodopensamentoe
dodebatepolticos,bemcomoasformasdegovernar 20.

Emparticular,essascorrentesconvergiramparaasinstituieseparaboapartedalegislaodeumaentidade
peculiarqueganhouformamaisoumenossimultaneamentecomoliberalismoecomocapitalismo,mas
depoisqueademocraciaeorepublicanismoforamoriginalmenteformulados,oEstadodebaseterritorial.Se
cadaumadessascorrentestemsuaprprialgica,nosentidodequearticulamprincpiosecorolrios
razoavelmenteconsistentes,oEstadotambmtemasua,queparcialmenteinconsistentecomessastrs
correntes.Essaumaquestocomplicada,naqualdesnecessrioentraragora.Bastamencionardoispontos.
Oprimeiroqueamaiorpartedasleisexistentesfoiproduzidae/ousustentadapeloEstadoou,mais
precisamente,comoostericoscontinentaishmuitoreconhecerameosanglosaxesmuitofreqentemente
esquecem,osistemalegalumadasdimensesconstitutivasdoEstado21.Osegundopontoqueoutraface
doEstado,suasburocracias,sosedescruciaisdosrecursosdepoderquesemobilizamquandoquestesde
accountabilityhorizontalestoemjogo.

Comoocapitalismo,osEstadosexibemumagrandevariaonotempoenoespao.Mesmoquepoucopossa
seracrescentadononveldegeneralizaoemquemecoloqueiaqui,parecebvioqueasvariaesdetipos
tantodecapitalismoquantodeEstadoteroconseqnciassignificativasparaotipodepoliarquiaquecadapas
tem,assimcomoparaseusmecanismosdemudana.Oproblemaque,emcontrastecomvriastipologias
comparativasteisdecapitalismoseEstadosquetemos,hpoucasdepoliarquias,asuamaioriafocada
principalmente,senoexclusivamente,noscasosformalmenteinstitucionalizados22.Esseproblemaainda
maisagudoselevarmosemcontaquenaspoliarquiasopesorelativodascorrentesliberal,republicanae
democrticaexibeimportantesvariaesnotempoenoespao.

Convmilustraroltimoponto.PodesedizerquenahistriadosEstadosUnidosocomponentedemocrticofoi
relativamentefraco,enquantoorepublicanoeespecialmenteoliberalforamfortes23naFrana,os
componentesdemocrticoserepublicanosforamrelativamentefortes,eoliberalfraco24naAlemanha
contempornea,provavelmentecomoumareaonfasedemocrticadoperododeWeimar,oscomponentes
liberalerepublicanopredominamenquantoemmuitasnovaspoliarquiastantooscomponentesliberaisquanto
republicanossofracos,odemocrticotambmnotremendamenteforte,massuaeficciarelativa
apresentaumgrandecontrastedebilidadedosprimeiros.

V
Emboraasdiferenasqueressalteiestejamextremamentesimplificadas,elassugeremquehvariaes
importantestecidashistoricamentenostiposdepoliarquiasexistentes,assimcomonocasodocapitalismoe
dosEstados.AspoliarquiassocombinaescomplexasdosquatroelementosastrstradieseoEstado
queesbocei.Muitaslutaspolticaspodemserlidascomodisputassobrequaldeveriaseracombinaomais
apropriadaemumdadomomentoemumdadopas.Cadaumadessascorrentesenfatizavalorese,porfim,
visesdanaturezahumanadiferentes.DepoisqueaInglaterracomeouadesenvolverasprticaseinstituies
quehojereconhecemoscomoprecursorasdapoliarquia,estasfreqentementeatraramaadmiraode
intelectuaiselderespolticosdeoutrospases.Adifuso,primeiroapartirdaInglaterraemaistardedos
EstadosUnidosedaFrana,foioprincipalfatordemodelagemdaspoliarquiasquesurgiramposteriormente
foradospasesdeorigem,apoliarquiajamaisfoiumprodutoverdadeiramentenativo25.Osatoresprincipais
nessespasesdeorigemolharamparaGrciaeRoma,embuscaconceitos,deexemplosedificantesedas
calamidadesdesuasrespectivastradies.Algunsdessesatores,naInglaterraenosEstadosUnidosemais
tardenaprpriaFrana,obcecadoscomoshorroresqueareivindicaodoprincpiodemocrticoedavirtude
republicanaproduziramnaRevoluoFrancesa,reforaramereformularamsuacrenaemalgumtipode
soluoliberalparaevitaressesriscos.Desdeento,eathoje,quandooutrosatoresemoutrospases
objetivamestabelecerpoliarquias,elestmemmenteaspoliarquiasoriginais,seusmitosfundadores,seus
pensadores"clssicos"eopodereoprestgiodospasesdeorigem.

Seusseguidores,comomostramalgumasdasmaisantigas(epoucoefetivas)constituiesdomundo,asda
AmricaLatinadosculoXIX,seconfrontaramcomoquelhespareceumaiscompacotesfechadosde
instituies,que,namaiorpartedoscasos,eramescolhidosemfunodosimpriosaqueformalou
informalmenteessespasespertenciam.TantonoLestecomonoSul,otransplantedeconstituiese
legislaeseasesperanasiniciaisdequeessasinstituiesseriamosgrandespropulsoresemdireo
modernidadepolticaeeconmicacriouoquetalvezsejaomaispersistenteequasesempreacaloradodebate
culturalepolticonessespases:asformasdeavaliare,eventualmente,preencheralacunavisvelentreopays
lgaleopaysrel 26,queresultoudessestransplantes.Independentedaposioquesetomeemrelaoaesta
questo,elatemumabasefatualfortequetemsidocomentadaporlegiesdepolticos,historiadores,
romancistasecientistassociais:agrandediferenaquefreqentementeexisteentreasregrasenormas
formalmenteprescritas,deumlado,eoqueaspessoasfazemnamaiorpartedotempo,deoutro.Como
conseqncia,aindaquesedesejefirmementeadefiniodeumpayslgalouaorganizaodavidapoltica
emtornodastradiesdopaysrel,anavegaobemsucedidapelomundosocialepolticoexistenterequer
umaconscinciaagudadeambososcdigosesuasinterligaes.Issoverdadeemqualquerlugar,masem
geralmaisverdadeiroquantomaislonge,notempoenoespao,docentrogeogrficonoqualastrs
correntesdapoliarquiaseoriginaram.

Ofatoque,pormuitotempoecompoucasexcees,foradessecentronenhumdosprincpioscontra
intuitivosdademocracia,doliberalismoedorepublicanismoseadequaram.Muitostiposderegimecontinuaram
ouemergiramnoLesteenoSul,maspoucosforampoliarquias,mesmoque(oqueinteressante,
testemunhandoainflunciaparticularmentefortedatradiodemocrtica)algumasdelastenhamrealizado
eleiesparadarumardelegitimidadeaseusgovernantes.Essesvriostiposderegimesautoritriosnegaram
assalvaguardasdoliberalismo,embora,porconveninciaouimpotncia,elastenhamtoleradoumconjunto
variveldeatividadesautnomasnasociedade.Adespeitodeeutersugeridoqueorepublicanismopossaser
concebidocomoumregimeautoritrio,amaioriadosgovernantesautoritriosnoforamdemaneiranenhuma
republicanos.Elessecomportaramdeummodoque,seguindoMaxWebereJuanLinz27,podeserrotuladode
neopatrimonialista,quandono,emalguns,casosdesultanista:elesproclamavam(comojobserveitodosos
tiposdeautoridadeofaz)quelestavamparaobemcomumdapopulaomasseconsideravamdelegibus
solutus(ouseja,desobrigadosaobedeceralei)efreqentementeignoravamparasuavantagempessoalas
injunesticasdorepublicanismo.Noentanto,comojressaltei,emmuitosdessescasoseleies,embora
nocompetitivas,foramrealizadasemalgunspases,inclusive(comosobatpicaJuntaMilitarnaAmrica
Latina)emqueaseleiesforamsuprimidas,apopulaopderelembrarperodosnosquaisaseleiesforam
razoavelmentelimpas(ouseja,emsuamemria,tempos"democrticos"),masemquenohaviamuitode
liberalismoourepublicanismo28.
Mesmoque,comojseobservou,orodizioouosorteio,enoaseleies,sejamosprocedimentos
verdadeiramentedemocrticos,foramaseleiesqueseidentificaramcoma"democracia",tantonasvrias
teoriasquantonoqueimaginoserosensocomumuniversalmentedifundido.Essavisoreforadaquando
noqueconcluoserummistodesimplismoecinismomuitosgovernoscertificampasescomodemocrticos,
apenaspelarealizaodeeleiesmaisoumenosplausveis,mesmoque,comonoscasosdeYeltsine
Fujimori,oexecutivogovernedesconsiderandocompletamenteoCongressoeoJudicirio.Deummodooude
outro,namemriahistricademuitaspopulaesenaexpectativademuitosatores,aidiade"democracia"
(isto,apoliarquia)passouaseridentificadacomoprocessoeleiespeloqualoprincpiodemocrticofoi
interpretadonostemposmodernos.Emconseqnciaobscureceuseapercepodopapelnomenos
constitutivoqueoliberalismoeorepublicanismotmnapoliarquia.Veremosqueissocriaproblemasquando,
entreoutrascoisas,queremosdiscutiraaccountabilityhorizontal.

VI
Passeirapidamentepordiversasquestesimportantesecomplicadas,cadaumadasquaisreclamauma
extensabibliografia.Masessetourd'horizoneranecessrioparacontextualizarotemadesseartigo.Posso,
agora,definiroqueentendoporaccountabilityhorizontal:aexistnciadeagnciasestataisquetmodireitoe
opoderlegalequeestodefatodispostasecapacitadaspararealizaraes,quevodesdeasupervisode
rotinaasaneslegaisouatoimpeachmentcontraaesouemissesdeoutrosagentesouagnciasdo
Estadoquepossamserqualificadascomodelituosas29.

Taisaespodemafetartrsesferasprincipais.Aprimeira,ademocracia,violadapordecisesque,por
exemplo,cancelemasliberdadesdeassociaoouintroduzamfraudesemeleies.Essassoaes
importantes,masnoasconsiderareiporqueelasresultamnaaboliodapoliarquiae,portanto,naexcluso
dessecasodoconjuntoquediscutoaqui 30.Asegundaesferaaliberal,queinfringidaquando,digamos,
agentesestataisviolamoupermitemaviolaoporatoresprivadosdeliberdadesegarantiastaiscomoa
inviolabilidadedodomicilio,aproibiodeviolnciadomsticaetortura,odireitodetodosaumjulgamento
razoavelmentejusto,etc.Naspoliarquias(nonecessariamenteemregimesautoritrios)amaioriadessas
aessoperpetradasnasfronteirasentreoaparatoestataleossegmentosmaisfracosepobresda
sociedade,porautoridadesdebaixoescaloenoresponsabilizveisperanteoprocessoeleitoral(aindaquea
disseminaodessesfenmenosgeralmenteincluaaparticipaoouaconivnciadeautoridadesdemaisalto
nvel)31.Aterceiraesferaafetadaorepublicanismo.Referesesaesdeautoridades,eleitasouno,a
maioriadasquaisbemposicionadanoEstadoounoregime.Essasaesimplicamumasriadesconsiderao
dasexignciaspostasaessesautoridadespelatradiorepublicana:ouseja,quesesujeitemleie/oudem
decisivaprioridadeaosinteressespblicos,enoaosseusprpriosinteressesprivados.

Paracertasconcepesdeautoridadepoltica,asquaisdenomino"delegativas"paranomencionaraquelas
quesodiretamenteautoritrias,adimensodosconstrangimentosrepublicanosquemaiscontra
intuitiva.Porquereconhecerpoderesoutrosquenooprprioquandoseest,presumivelmente,tentando
aproximarobjetivosquelevamaalgumaspectodobempblico?Eporquenobeneficiarasiprprio,
famlia,aoclube,ouaossciosnosnegciosenquantoseestemumcargopblico,seaomesmotempose
est(aomenossupostamente)buscandoalgumaspectodobempblico?Esteumtpicoquemeinteressah
muitotempo.Emincontveisconversaspormuitosanoseemvriospases,fiqueiimpressionadooquantoa
respostaaessasperguntasera,parameusinterlocutores,adosensocomum.Notesequenoeram
escroques,ounorespondiamcomosefossem:elesestavamtentandocontribuirparaalgumtipodebem
comumaomesmotempoemqueultrapassavamasfronteirasrepublicanas.Elesnoestavamsozinhos:
famlias,membrosdopartidoedeclubes,e/ousciosnosnegciospresumiamqueasautoridadesiriamse
comportardessemodoeosteriamcondenadoseriamenteseessenotivessesidoocasohfortes
expectativasnormativasdequeajamdessemodo.Paratodosessesatores,asregrasinformaisprevalecem
frentesformaiscomofatoconsumado,semumamconscinciadetectvel.Masasregrasformaisnoso
inteiramenteimateriaiselastmqueserlevadasemcontaparaquesuaviolaoouburlanoprovoque
conseqnciasdanosasparaasautoridadeseseusafilhados.

Usoessaetnografaadmitidamenteindisciplinadaporqueeladizalgoimportante:perfeitosescroquesqueno
tmamenorintenodeserviralgumaspectodobempblicoso,defato,umproblemasrioe
freqentementedisseminadoemmuitospases,polirquicosouno.Maselessoapontadeumiceberg:estou
convencidoquemuitasdasdeficinciasdaaccountabilityhorizontalsooprodutodeumainfinidadedeaes,
cujosprotagonistaseaquelesqueaelasestodealgumaformarelacionadosvemcomonaturalqueas
injunesrepublicanas32sejamalgoaquenomelhordoscasossedeve,paraevitarconseqnciasperniciosas,
homenageardabocaparafora.

Aprincipalquestoaquidizrespeitosfronteiras,oulimites,emdoissentidosrelacionados.Umoda
separaoliberalerepublicana,jmencionada,entreasesferaspblicaeprivada.Ooutro,fortementeligadoa
essasduascorrentes,decorredadefiniodeaccountabilityhorizontalquepropus:paraqueessetipode
accountabilitysejaefetivodevehaveragnciasestataisautorizadasedispostasasupervisionar,controlar,
retificare/oupuniraesilcitasdeautoridadeslocalizadasemoutrasagnciasestatais.Asprimeirasdevem
ternoapenasautoridadelegalparaassimprocedermastambm,defacto,autonomiasuficientecomrespeito
sltimas.Esse,evidentemente,ovelhotemadadivisodospoderesedoscontroleseequilibriosentreeles.
EssesmecanismosincluemasinstituiesclssicasdoExecutivo,doLegislativoedoJudicirio,masnas
poliarquiascontemporneastambmseestendeporvriasagnciasdesuperviso,comoosombudsmeneas
instanciasresponsveispelafiscalizaodasprestaesdecontas.Umpontoimportantemaspoucoacentuado
odeque,seseesperaqueessasagnciassejamefetivas,salvoexcees,elasnofuncionamisoladamente.
Elaspodematmobilizaraopiniopblicacomseusprocedimentos,masnormalmentesuaefetividadedepende
dasdecisestomadaspelostribunais(ou,eventualmente,legisladoresdispostosaconsideraroimpeachment),
especialmentenoscasosqueenvolvemautoridadesdeposioelevada.Aaccountabilityhorizontalefetivano
oprodutodeagnciasisoladasmasderedesdeagnciasquetmemseucume,porquealiqueosistema
constitucional"sefecha"mediantedecisesltimas,tribunais(incluindoosmaiselevados)comprometidoscom
essaaccountability33.Devemosretornaraessetema,porqueelenospermitevislumbraralgumasdas
dificuldadesedaspossibilidadesnabuscadeaccountabilityhorizontal.

Aidiabsicaapreveno,esenecessrioapunio,dotipodeaesparaasquaisasautoridadesque
caracterizeiacimaseinclinamouseja,suaextralimitation,atransgressodoslimitesdesuaautoridade
formalmentedefinida.Paraseremautnomas,asinstituiesdevemterfronteiras,eelasdevemser
reconhecidaserespeitadasporoutrosatoresrelevantes,devendohaveraindaatoresdispostosadefenderese
necessrioreafirmaressasfronteirasseelasforemtransgredidas34.Nombitodastrs35principaisinstituies
dapoliarquia,comoodemonstrouBernardManin36,asabedoriadosFederalistaslevounodivisoumtanto
mecnicadepoderespropostaporseusoponentesmasainstituiesqueparcialmentesesuperpememsua
autoridade.Issoproduziuumarranjoque,criandodiversospoderesfortesqueparcialmenteinterferemumno
outro,aumentouaautonomiadecadaumdelescomrespeitoqueteriaresultadodeumaseparaosimples
dessespoderes.

VII
Mencioneiproblemasquesurgemdoquesuspeitoseremvisesabrangenteseprofundamentearraigadassobre
oexercciodaautoridadepolticaemvriospases,polirquicosouno.Umproblemaadicionalresultada
vocaomonsticadademocracia,particularmentedaformacomofoiinterpretadaemmuitasnovas
poliarquias.Plebicitarismo,cesarismo,populismoeoutrostermoscognatostmprofundasrazeshistricasem
muitosdessespases.Atualmente,quandoessespasessetornarampoliarquias,essestermospodemserlidos
emumcdigodelegativo:ademocraciaconsisteemescolheremeleiesrazoavelmentelimpasquemir
governaropasporumtempodeterminadogovernaroquefeitopeloexecutivoquemquerquesejaeleito
temodireitoeodeverdebuscarobemdopasdomodocomoele37eseuscolaboradoresdiretosacharem
apropriadoeseoeleitoradoficarinsatisfeitocomodesempenhodogoverno,elepodevotaremoutrosnas
eleiesseguintesnemmenos,nemmaisdoqueisso38.Nessaviso,evidentementecompartilhadapor
muitoslderespolticoseporumaparteindeterminadamascertamentenoinsignificantedaopiniopblicaem
muitasnovaspoliarquias39,aexistnciadepoderesquesejamsuficientementeautnomosemrelaoao
executivo,especialmentequandoseesperaqueaquelesexeramcontrolesobreeste,totalmente
inconveniente.Nocurtoprazo,osensocomumdoExecutivodelegativo,desejosodesedesincumbirdas
enormesresponsabilidadesqueeleacreditalheteremsidoexclusivamenteconfiadas,ignoraaquelasoutras
agnciase,nolongoprazo,procuraeliminlas,cooptlasouneutralizlas.Partindodeumaconcepo
delegativadesuaprpriaautoridade,oexecutivotemfortesincentivosparaprocederdessemodo:contanto
quesejabemsucedido,eletemmaiorliberdadeparatomardecises.Comessepropsito,oExecutivopode
contarcomconcepessemelhantesdeautoridadecompartilhadasporoutrosagentes40e,presumivelmente,
comaconcordnciadeumaparcelanodesprezveldaopiniopblicacomessepontodevista.Coma
conscincialimpapropiciadapordesuaobrigaopercebidadeatenderaobempblico,umExecutivo
escassamenteliberalerepublicanotentarmaximizarseupodereliminandoounegandoavalidadedeoutras
instituiesepoderessociaisquepossamserpotencialmentecontroladoresalgicamonistadodemos,
transplantadaparaalgicadadelegao,reverberaaqui.

Nesseponto,devoacrescentarqueoqueacabodeafirmarnosignificaqueoExecutivosejatodopoderoso.
Comoalgunsautoresnotaram41,essetipodeExecutivoencontralimites,mesmoentreseusaliadospolticos,
emdiversostiposdedisputasdepodernasquaisasnormaslegaispossamserinvocadas.Masadiferena
crucialqueessasnormassoinstrumentodetaisdisputas,enoregrasque,porseremreconhecidasemsua
validadeindependente,doosparmetroslegaisdeinteraesinstitucionaisestabilizadas.Outralimitao
surgedotamanhoabsolutodealgunspasese/oudeseufederalismo42,quetendem,ambos,afavorecera
existnciadepodereslocais,freqentementenomenosdelegativoseinacessveisqueocentral,entreosquais
existemrelaesdepoderintrincadasquecomfreqnciacompartilhamumautilizaodesavergonhadamente
instrumentaldasnormaslegais.

PodeserquenolongoprazooExecutivomaximizeseupodersujeitandoseacontroleshorizontais,mas,exceto
poralgumasquesteseconmicasnasquaisasvantagensdefazlopodemserbastanteimediatasevisveis43,
tomar,emcadarodadadedecises,ocaminhodanoaccountabilitypareceseraestratgiadominante.Em
contraste,nobvioquaisdevamserosincentivosdeoutrasagnciasestataispararesistiroupuniraes
ilcitasdoExecutivo(ououtrainstituio,comoacontecesvezescomoCongresso).Aquestotornasemais
complicadaselembrarmosque,emlargamedida,aefetividadedaaccountabilityhorizontaldependeno
apenasdeagnciasisoladaslidandocomquestesespecficasmascomumarededessasagnciasqueinclui
tribunaiscomprometidoscomoapoioaessetipodeaccountability.Incentivoseficazesparacriaruma
autonomiainstitucionalsuficientedevemser,conseqentemente,espalhadosecoordenadospordiversas
agnciasestatais.MasseadicionarmosofatodequeMenem,Fujimori,Yeltsineoutroslderesdelegativosso
muitoeficientesemdividireconquistartaisagncias,tornaseclaroqueatarefadeincentivarasuaautonomia
estlongedeserfcil.

Hduasdireesprincipaisemqueaaccountabilityhorizontalpodeserviolada.Mesmoqueemalgunscasos
essasdireespossamnarealidadecoincidir,elassodistintas.Aprimeiraconsistenausurpaoilegalpor
umaagnciaestataldaautoridadedeoutraasegundaconsisteemvantagensilcitasqueumaautoridade
pblicaobtmparasiouparaaquelesdealgumaformaassociadosaela.Chamareioprimeirotipode
"usurpao"eosegundo,mesmoqueincluacomportamentosquenoseconformamverdadeiramenteao
termo,de"corrupo".Oliberalismotemeasconseqnciasdiretaseindiretasdausurpaopelos
governantes,eportantocoincidecomorepublicanismoaoesperarqueosgovernantessesujeitemnoapenas
leiexistentecomoosrepublicanosexigiriammasaumtipodeleiqueprotejaasliberdadeseas
garantiasqueoliberalismoaprecia.Masoliberalismonotemmuitoadizersobreacorrupo.O
republicanismo,porsuavez,probeausurpaoecondenafortementeacorrupo(corruptiooptimiest
pessima),chegandoaentenderporisso,emsuasversesmaisclssicas,atmesmoaneglignciapelascoisas
pblicasqueoliberalismovcombenevolncia.Finalmente,avisomonsticadademocraciaignoraaidia
mesmodeusurpao.

Noentanto,houtroaspectodademocraciaqueatornaumacontribuioimportanteaccountability
horizontal.Essacontribuioderivadaidiademocrticadequeaautoridadepolticavemdetodoecada
membrododemos:seesseocaso,aquelescidadosquetemporariamenteporrodzio,sorteiooueleio
estoacargodasquestespolticasdevemtomarsuasdecisestendoemvistaobemdetodos.Ademais,seo
poderpolticovemdetodosesecadacidadoaomenospotencialmenteumparticipantenatomadade
decisescoletivas,entocomoemAtenastodasasdecisesdevemserpblicas,noduplosentidodequeo
processoquelevaaelasestabertoparticipaoamplaedequeocontedodasdecisesacessvela
todos.Mesmoqueessasexpectativasdemocrticasnolevemdiretamenteaccountabilityhorizontal,elastm
comoconseqnciaademandaporumaltograudetransparncianatomadadedecisopoltica,oquetemao
menospotencialmenteumaimplicaoanticorrupo.Porsuavez,oliberalismoemsimesmoindiferente
exignciadetransparncia,eemalgunscasospoderenunciaraelaseissoparecerreforarassalvaguardas
individuais,enquanto,presumivelmente,governantesrepublicanosvirtuosostendamaencontrarexcelentes
razesparaanotransparnciadesuasdecises.Curiosamenteoprincpiodemocrticomonistanoimpe
obstculosusurpaomas,poroutrolado,alimentaumapreocupaociosacomacorrupo.Setivermosem
contaqueemnovaspoliarquiasacorrentedemocrticaquesesobressai,podehaverumareverberaodessa
predominncianaatitudede(aparentemente)muitaindiferenaemrelaousurpaoporumexecutivo
delegativo,masmuitomenortolernciaporseusatosquesesuspeitemcorruptos.

Noentanto,acreditoquenolongoprazoausurpaosejamaisperigosaqueacorrupoparaasobrevivncia
dapoliarquia:umautilizaosistemticadaprimeirasimplesmenteliqidaapoliarquia,enquantoa
disseminaosistemticadasegundairseguramentedeteriorla,masnoaeliminanecessariamente.Alm
disso,ausurpaoimpemaioresobstculosdoqueacorrupoemergnciadeagnciasestatais
relativamenteautnomasqueatuemdeacordocomaautoridadepropriamentedefinidaquecaracterizaas
poliarquiasformalmenteinstitucionalizadas.Nessesltimoscasos,provavelmentenoacidentalqueparea
havermaiscorrupoqueusurpao.Emcontraste,acorrentedemocrticaprovpoucaajudacontraa
usurpaonoscasos,taiscomoosdemuitasnovaspoliarquias,emqueoscomponentesliberaiserepublicanos
sofracos.

VIII
Emrelaoaessesproblemas,contudo,halgumasboasnotcias.Aindaquecombinandodemaneiracomplexa
eambivalenteospontosdevistamencionadosacima,sobrecomoosdeverespblicosdevemser
desimcumbidos,emmuitasnovaspoliarquiash,maisdoquenoperodoprecedente,umclimageneralizadode
condenaodeaomenosumaspectodocomportamentoilcitodasautoridadespblicas.Refiromecorrupo,
cujadifusopesquisaapspesquisamostramserapreocupaoprincipalnessespases.Sabemos,noentanto,
queoquecontacomocorruponopasApodeperfeitamenteserlegalemoralmentepermissvelnopasB
maspareceexistirumncleobsico:apropriarsediretamentedefundospblicosouaceitarsuborno,que
parecesercondenadonamaiorparte,senoemtodos,ospases44.Essetextonotrataespecificamentede
corrupo,emboraessapragasejaemparteexpressoeemparteconseqnciadadebilidadeda
accountabilityhorizontal.Aquestoque,namedidaemquealgumasformasdecorruposetornam
altamentevisveisesocondenadaspelamaioriadaopiniopblica,podesurgirumnguloquepermitapensar
maispositivamentedoquetenhofeitoataquisobrecomoadquiriraccountabilityhorizontal.

Outraboanovaque,emconseqnciadosdiversosabusosperpetradosnosperodosprecedentesdegoverno
autoritrio,surgiramemmuitasnovaspoliarquiasvriasorganizaes(algumasdasquaisdedireitoshumanos
quetmextravasadoadefinioinicialdesuamisso)quereivindicamvigorosamentequeasautoridades
estataisrespeitemasliberdadesegarantiasliberaisbsicas(principalmentedosfracosepobres).Outras
organizaessupervisionameleieserealizamoutrasfunesdemocrticas,taiscomoesforosparaeducara
populaonoconhecimentoeexercciodeseusdireitospolticos.Outrasaindaatuamcomovigiasrepublicanos
dalicitudedasaesestataisemtermostantodesuapossvelusurpaodeprerrogativasdeoutrasagncias
estataisquantodacondutaticaapropriadaaautoridadespblicas45.Comojmencionado,asoperaes
dessasorganizaestmefeitoslimitadosseaaodeagnciasestataispropriamenteautorizadasnose
seguem.Mas,aoladodenotciasjornalsticas,essasaesiluminamasaesilcitasquedeoutromodo
passariamdespercebidas,eprovemaliadospotenciaisparaagnciasestataisque,mesmoemcondies
duvidosas,possamsedecidiratomarasmedidasapropriadas.

IX
Oquepodeserfeitoparaadquiriraccountabilityhorizontal?Essaumaquestofrenteaqual,aomenosno
curtoprazoenamaiorpartedoscasos,difcilsermuitootimista.Tudooquepossooferecersoalgumas
sugestesmodestasepoucooriginais.

Emprimeirolugar,daraospartidosdeoposioquetenhamalcanadoumnvelrazoveldeapoioeleitoralum
papelimportante,senooprincipal,nadireodasagncias(Fiscalas,comosonormalmentechamadasna
AmricaLatina)queestoacargodeinvestigarsupostoscasosdecorrupo.Noentanto,nadagarantequea
oposiosejamelhorqueogoverno46ouqueeste,comotemacontecidoemmuitasnovaspoliarquias,nov
ignorar,privardosrecursosnecessriose/oucooptaressasagncias.

Emsegundolugar,noseriamenosimportantequeasagnciasquedesempenhamumpapelessencialmente
preventivo,taiscomoosTribunaisdeContas(GeneralAccountingOfficesouControladoras),fossemaltamente
profissionalizadas,dotadasderecursostantosuficientesquantoindependentesdoscaprichosdoExecutivo,eo
maisisoladasquesejapossveldogoverno.Porsuavez,issonoimpedequeacorrupopenetrenessas
agncias,ouqueoExecutivoascoopte,ouque,naalternativadeseroCongressoadeterminaraautoridadee
ooramentodessasagncias,estesereveletodesejosoquantooExecutivodeeliminlasouneutralizlas.

Emterceirolugar,seriademuitaajudaaexistnciadeumJudicirioquefossealtamenteprofissionalizado,
bemdotadodeumoramentoquesejatoindependentequantopossveldoExecutivoedoCongresso,e
totalmenteautnomoemsuasdecisesrelativasaestes.Mastal"autonomia"arriscada:podefacilitaro
controledoJudicirioporumpartidopolticoouumafacooucoalizodeinteressesduvidosos,oupode
promoverumaautodefinioprivilegiadaearcaicadacorporaojudicialedesuamisso,semqualquer
accountabilityprpriaemrelaoaoutrospoderesdoEstadoedasociedade47.

Emquartolugar,esseseoutrosrecursosinstitucionaisconcomitantestm,comovimosacima,srias
desvantagens.Masimplementaressesrecursoscomumesprito"madisoniano"dedescrenaprudentenas
inclinaesrepublicanasdequemquerquesejaprefervelsituaoatualdemuitasnovaspoliarquias,nas
quaistaisinstituiesnoexistemouforamtornadasinefetivasporpresidentesdelegativoselegisladores
aquiescentes.

Emquintolugar,referindomeagoraaosentidoliberaldaaccountabilityhorizontal,especialmenteaqueleque
lidacomosdiversosencontrosdosfracosepobrescomosagentesestatais,evidentequehaummundo
paraserconstrudo,comoostrabalhosjcitados,dentreoutros,mostram.Essetalvezsejaomaiorproblema
detodos:emsociedadesmarcadasnoapenaspelapobrezaarraigadamastambm,emesmomais
decisivamenteparaonossotema,porprofundasdesigualdades,comogarantirqueosfracosepobressejam
pelomenostratadosdecentementeportaisagentes?48Essetemacomplicadodemaisparasertratadoemum
artigofocadoprincipalmentenadimensorepublicanadaaccountabilityhorizontal 49.

Emsextolugar,informaoconfiveleadequadaessencial.Umamdiarazoavelmenteindependente,assim
comovriasinstituiesdepesquisaedisseminao,devemterumpapelimportante,masissonosubstitui
completamenteaexistnciadeagnciasquepossamserapoiadaspublicamente,masquesejamindependentes
dogoverno,responsveispelacoletaeorganizaodedados,amplamenteedisponveisemumvastolequede
indicadoresinclusive,masnoexclusivamente,econmicos.Queindicadoresdevemseresses,ametodologia
desuacoleta,asuaperiodicidadeeosmeiospelosquaissodifundidosdevemserdecididosporuma
autoridadepluralista,enopuramentegovernamental 50.

Emstimolugar,emrelaoatodasessasquestespoucosepodeesperarsemaaodeterminadae
persistentedosatoresdomsticosamdiaevriasorganizaesdeaccountabilityverticalquejmencionei.
Organizaeseredesinternacionaissodeboaajudatambm.Massuasinjuneserecomendaescorremo
riscodeserdefinidascomsucessocomointerferncia"externa"indevidasenoforemincorporadase,
digamos,"nacionalizadas"poragentesdomsticos.Oimpactoquetodosessesatorespodemproduzirnaopinio
pblicaaomenosemquestesqueenvolvemaltacorrupoenotriausurpaosuscitaumapoioquepodeser
crucialparaautoridadespblicasdispostasaadotarumaaccountabilityhorizontal.Issomelevaconclusoque
gostariadeenfatizar,tantoquantoaquelaaquechegamosantes,sobreanecessidadedeumarededeagncias
estataiscapazesedispostasareforaraaccountabilityhorizontal:suaefetividadetambmdependedostipos
deaccountabilityverticalinclusive,masnoapenas,aseleiesqueapenasapoliarquiafornece.
Finalmente,evocoumfatordifcildeestabelecermasameuverimportante:indivduos,especialmentepolticos
eoutroslderesinstitucionais,sodefatorelevantes.Mesmoempasescomumatradiodeamplacorrupo
erepetidasusurpaes,obomexemplodeindivduosbemposicionadosqueagemconvincentementedeacordo
comasinjunesliberaiserepublicanaspodegerarumapoio,talvezdifusomasaindaassimvalioso,daopinio
pblica.Nomenosimportante,essasatitudespodemencorajaroutrosindivduosouagnciasestrategicamente
colocadosatomarposiessemelhantes.Porqueecomoesseslderessurgemummistrioparamim.Ofato
melanclicoqueelesnoparecemmuitoabundantes,oubemsucedidos,namaioriadaspoliarquiaseque,
quandoenfimchegamsmaisaltasposies,elesnemsempresocoerentescomasexpectativasque
geraramenquantoasambicionavam.

Essasreflexeseseuclimanomuitootimistaespelhamumproblemaaoqualjaludianteriormente:os
incentivosparamuitosdosindivduosemposiodepodereseusafilhadoscontinuaremcomsuasprticas
escassamenteliberaiserepublicanassoextremamentefortes,eocomponentedemocrticopredominante,
especialmentequandolidoatravsdeumcdigodelegativo,poucomelhoraessasituao.Emcontraste,
exceodeindivduosparticularmentealtrustas,osincentivosparaperseguiraaccountabilityhorizontalso
dbeis,especialmentese,comotenhoinsistido,arealizaodeumnvelsignificativodessaaccountability
requeiraacoordenaodediversasagncias,cadaumadelassujeitasaestratgiasdivideetimpera51.A
questo,enfim,aquelaqueMadisoneseusaliadostentaramresolver:comoconstruirpoderesqueemum
espritoliberalerepublicanorefreiemastentaesusurpadorasdeoutrospoderesequeaindasatisfaam
demandademocrticadepropiciargovernosnoseesqueamdequesodevedoresfrentequelesquesoa
fontedesuapretensodegovernar.

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*"HorizontalAccountabilityandNewPoliarquies",setembrode1997.TraduodooriginalinglsdeClarice
CohneAlvaroAugustoComin.OautoragradeceoscomentriosdeLarryDiamond,GabrielaIppolitoO'Donnell,
MarceloLeiras,JosMariaMaravall,SebastinMazzuca,ScottMainwaring,GeraldoMunck,AndreasSchedlere
PhilippeSchmitter
1Ver,especialmente,Dahl(1989,pg221).OsatributosestabelecidosporDahlso:1)Autoridadeseleitas2)
Eleieslivresejustas3)Sufrgioinclusivo4)odireitodesecandidataraoscargoseletivos5)Liberdadede
expresso6)Informaoalternativae7)Liberdadedeassociao.EmO'Donnell(1996),seguindodiversos
autoreslcitados,propusqueseadicionasse:8)Autoridadeseleitas(ealgumasnomeadas,comojuizesdas
cortessupremas)nopodemserdestitudasarbitrariamenteantesdofimdosmandatosdefinidospela
constituio9)Autoridadeseleitasnodevemsersujeitadasaconstrangimentosseverosevetosouexcludas
dedeterminadosdomniospolticosporoutrosatoresnoeleitos,especialmenteasforasarmadas10)Deve
haverumterritrioincontestequedefinaclaramenteapopulaovotante.Tomoessesdezatributosem
conjuntocomodefinidoresdapoliarquia.
2Essescasossochamados"regimeseleitorais"porKarl(1986).
3AsexceessoCostaRica,Uruguaie,comoimportanteressalvadosprivilgiosconstitucionaismantidos
pelasforasarmadas,oChile.
4ComodefendeMerkel(1996).ParaaRssiaeaCoriadoSul,verZiegler(1998)paraaRssia,vertambm
Merritt(1997).
5Tendoemvistaasopiniesaltamenteconflitantessobreotema,eminhafaltadeconhecimentodireto,prefiro
nojulgarograuemqueessespasesalcanaram,ouno,accountabilityhorizontalsimilardeUruguaie
CostaRica.
6PrzeworskieStokes(1995)argumentam,deumlado,que"asinstituiesdemocrticasnocontm
mecanismosdereforodarepresentaoprospectiva"e,deoutro,que"avotaoretrospectiva,quetoma
informaesapenasnodesempenhopassadodocandidato,nosuficienteparainduzirosgovernosaatuarem
responsavelmente".Osautoreslistamalgumasinovaesinstitucionaisquepodemminoraresseproblema
mas,comoveremos,aeficciaemesmoacriaodessasinstituiesnodevemsertidascomogarantidasnas
condiesemquemuitasnovaspoliarquiasfuncionam.Poroutrolado,enfocandoofuncionamentodospartidos
governistasdaEspanha,maslanandoconclusesmaisgerais,JosMaraMaravall(1997,pg5)argumenta
queocontroledoseleitoressobreospolticosenfrentadifceis,senoincomensurveis,"problemasde
informao,monitoramentoecompromisso".Comocontraponto,Klingemanetal.(1994)eKeeler(1993),que
mostramque,nogeral,empoliarquiasformalmenteinstitucionalizadas,asposiespolticasapresentadasnas
plataformaseleitoraisdospartidossoprenunciosbastantebonsdesuasorientaespolticasquandono
governo.Emcontraste,naAmricaLatina,aomenosnasltimasduasdcadasenocontextodaimplementao
depolticaseconmicasneoliberais,comoPrzeworskieStokes(1995),entreoutros,deixamclaro,essa
previsibilidadetemfaltadoquaseinteiramente.
7UsoessetermoparamanterconsistnciacomosargumentosquedesenvolvoemO'Donnell(1996).Paraos
propsitosdessetexto,otermopodeserentendidocomoincluindoamaioriadasantigaspoliarquias,aquelas
quealiteraturacorrenteconsideraaltamenteinstitucionalizadas.
8Ver,paraaAmricaLatina,ShugarteCarey(1992),MainwaringeScully(1995)eMainwaringeShugart
(1997).
9Acreditoqueessaambigidadeinerenteumaimportanterazoparaocarterprioritariamentedefensivodo
liberalismo,adespeitodosesforosrecentesderetratloemcoresmaispositivas,prximassrepublicanas
ver,porexemplo,Macedo(1992).Apressomeaacrescentarqueissonoimpedequealgumasdas"liberdades
negativas"econstrangimentosconstitucionaistpicosdoliberalismopossamterconseqnciasquereforcem
suascarreirasindividuaisouinstitucionais,comoargumentadoespecialmenteporHolmes(1988e1995).
10NaspalavrasdePricles,documentadasporThucydides:"Nossohomempblicotem,aoladodapoltica,
seusnegciosprivadospararesolver,enossoscidadoscomuns,emboraocupadoscomosinteressesda
indstria,soaindajuizesjustosdequestespblicas"(Thucydides,1951).AntesdePricles,osatenienses
adotaramainovaoradicaldepagaroequivalenteaumdiadetrabalhoparatomarpartedesuasdiversas
instituiesdetomadadedeciso,tornandoportantopossvelaparticipaodeseuscidadospobresver
Hansen(1991).
11ParaessaquestoverFinley(1973e1984)eJaeger(1946)emborademodorelutante,Hansen(1991)
concordacomessepontodevista.
12Aesserespeito,emboradisponhamoproblemaentredoistermos,enotrscomoestoufazendoaqui,
pensoqueWalzer(1989),Taylor(1990)eOffeePreus(1991)soparticularmenteteis.
13VerHansen(1991)eManin(1996).
14ComissoquerodizerqueasdecisesdaAssembliaatenienseeramsujeitasrevisopelaDikasterion
(CortedoPovo)emtermosdesuaconformidadecomasleisescritas,masessescontrolesdaesferapblica
eramporelaexercidossemopropsitodeprotegerdireitosprivadoscontraodemos.Paraessetemaepara
temasrelativos,vernovamenteHansen(1991).
15"Theruleoflaw"nooriginal[N.T.]
16Comasnicasexceesdoscamposdeconcentraoedasconcepespunitivasdasprises.
17Digo"dealgummodo"porqueoprincpiodemocrticomudoemrelaoaquemdevemserosmembros,
oucidados,deseudemos.Masissonodevenospreocuparagora.
18TalcomoexpressouGiovanniSartori(1987),retomandoumtermocunhadoporBenedettoCroce.Na
AmricaLatina,essatemsidoaprincipalaparnciadoliberalismo.
19Entretrabalhoscontemporneosdessetipo,devesemencionaroexcelenteestudodeRueschemeyer,
StephenseStephens(1992)paraaAmricaLatinaarefernciamaisimportanteeabrangenteColliere
Collier(1991).
20Ou,comodizJohnRawls(1985,pg225)emcontextosemelhante,essasso"idiasintuitivasbsicasque
estoincrustadasnasinstituiespolticasdassociedadesculturalmentepluraisdoOcidentemoderno...enas
tradiespblicasdesuainterpretao".claroquedifcilidentificarautoresqueargumentamapartirde
apenasumadessascorrentes,especialmentedentreosmaiscriativoseportantomenossimplistas.Mash
nomesqueseressaltam:Thucydides/Pricles,Rousseaue,deseuprpriomodo,Marxnacorrentedemocrtica
Hobbes,Locke,MontesquieueConstantnaliberaleCcero,Sallust,Livy,eoMaquiaveldosDiscursosna
correnterepublicana.Masnotesequeestoudefendendoquevarioumuitoograuemqueessascorrentes
realmenteseincrustaramnasprticas,enoapenasnasinstituiesformais,dasvriaspoliarquias.
21DesenvolvoesseargumentoemO'Donnell1993.
22ProeminentementeotrabalhodeArendtLijphart,acomeardeseulivroseminalde1984.
23RelendoTheFederalistPapers,fuinovamentesurpreendidopelaimensasabedoriacomqueMadisondefiniu
ecombinouliberalismoerepublicanismo.Paracitarapenasuma:"Adiversidadenasfaculdadesdoshomens,de
ondeseoriginamosdireitosdapropriedade,nomaisumobstculoinsupervelparaauniformidadedos
interesses.Aproteodessasfaculdadesoprimeiroobjetivodogoverno"(Federalistn10,pg78).Em
relaoaoquechamoabaixodedimensoinvasivadorepublicanismo,ouamosmaisumavezMadison,quando
elediscuteosvrios"departamentos"projetadosparaaconstituio:"nenhumdelesdevepossuir,diretaou
indiretamente,umainflunciadominantesobreosoutrosnaadministraodeseusrespectivospapis.Noser
negadoqueopoderdeumanaturezainvasivaequedeveserefetivamenteevitadoqueultrapasseoslimites
quelhesforamatribudos"(Federalistn48,pg308)e"Devesefazercomqueaambioneutralizea
ambio.Ointeressedohomemdeveestarconectadocomosdireitosconstitucionaisdolugar...ointeresse
privadodecadaindivduodeveserumasentineladosdireitospblicos"(Federalistn51,pg.323).Comose
sabe,osfederalistasforamdeclaradosantidemocrticossmaistarde,emumlongoprocessoquesepode
dizerquesfoicompletadocomaslutasdosdireitoscivisdasdcadasde1950e1960,elementosmais
democrticosforamintroduzidosnaconstituio,nalegislaoenajurisprudnciadosEstadosUnidosver
Wood(1991,1992)eFishkin(1991).
24Entreasmuitasfontesquepoderiamsercitadasemapoioaessaafirmao,veradiscussodeRosanvallon
(1994)sobreosignificadodaseleiesnaFranadosculoXIXemcontrastecomoscasosanglosaxnicos.
25Noignoroquemuitospequenospaseseuropeusestabelecerampoliarquiasoriginaisbastantecedo.Porm,
nolidocomessespasesnesteartigoporque,comasexceesparciaisdaBlgicaedaHolanda,elesno
tiveramainflunciaimperialistaqueInglaterra,FranaeEstadosUnidostiveram.
26Meuusodostermosfrancesesdessadicotomamostraquemesmonessaantigapoliarquiaessaquestoera
importantedela,apenasaInglaterraeosEstadosUnidosforampoupados.
27Weber(1978,vol.1,22637vol.II,100669)eLinz(1984).Paraumareelaboraoeaplicaointeressante
dessesconceitosAmricaLatina,verHartlyn(1998).
28Emvriostrabalhos(especialmente1988),AlainTouraineinsistiuemumpontodevistasemelhante,oqual
elaboreitambmemO'Donnell(1988,captulo1).
29EssadefinioexcluioquePaulCollier(1991)chama"agnciasderestrio".Concentromeaquinasaes
eomissesquesopresumivelmenteilegais,enonosconstrangimentosquepodemresultarde,porexemplo,
darautonomiaaoBancoCentralouaceitarvriasformasdecondicionamentoseconmicosemacordoscom
agnciasinternacionais.Essasdecisesso"neutrasemrelaoaregimes",nosentidoemqueregimespodem
seradotadosporpolirquicosouautoritrios.Defato,podeseargumentarqueacredibilidadedessesacordos
sseralcanadaseelesforemrealizadosatravsdeprocedimentospropriamentepolirquicos,masos
exemplos,dentreoutros,doChiledePinochetedaIndonsiadeSuhartorecomendamqueseacrescenteuma
sriaressalvaceterisparibusaessaafirmao.Ademais,nemtodanovapoliarquiaprocedeudeummodolegal
quandotomoutaisdecises.
30Issonosignificaqueconsideroopapeldostribunaiseleitoraisedosfiscaisdesimportante.Defato,
consideroessepapeltoimportanteque,quandoessasinstituieseseusaliadosdomsticoseinternacionais
nopodemgarantireleieslimpas,taispasesnopodemserconsideradospoliarquias.
31PauloSrgioPinheiroeseuscolaboradores(1991,1996,1997)tmproduzidonoBrasilbonstrabalhossobre
essaquesto.EmMndez,O'DonnellePinheiro(orgs.noprelo),olhamos,juntocomnossoscolaboradores,
paraasituaoqueprevalecehojenaAmricaLatinaemrelaosvriasminoriastnicas,smulheres,ao
comportamentodapolciafrenteaospobres,scondiesdasprises,etc.Omelhorquepodeserditosobre
essasquestesqueasgarantiasliberaissoparciaiseintermitentes.
32HumditadodostemposcoloniaisnaAmricaespanholacomreferncialegislaorealquesintetizaesse
dilema:"Laleyseobedeceperonosecumple".
33Assimcomooutrasafirmaesquefaoaqui,essalevaaumtpicomuitomaioremaiscomplexo.
Resumidamente,issosignificaqueossistemaslegaisdepoliarquiasdevem"fechar",nosentidodequetodasas
decisesdeautoridadesdoEstadodevemsertomadasdeacordocomaleieseremcontroladasemltima
instnciapornormasconstitucionais,inclusiveacriaodeleiseregulaes.Governantesautoritriosso,ao
contrrio,delegibussolutushsempreapossibilidadedequeoreiabsolutista,opartidodevanguarda,a
Juntamilitarouocaudillopossamagirdiscricionariamente,ignorandoalegislaoexistente.
34ArthurStinchcombe(1968:pgs.159163),emboraponhaessaquestoemtermosqueeununcausariaaqui
legitimidade,notaqueaautoridadedosagentesestataisnodependetantodeseuprpriopodermasdesua
habilidadedemobilizaroutrasagnciasemapoiosuasreivindicaes.
35Digo"trs"seguindoousocorrente.Noentanto,namaioriadaspoliarquias,emgrandemedidaparaos
propsitosdeadquiriraccountabilityhorizontal,essasinstituiessodefatoquatro,comoresultadodadiviso
dolegislativoemsenadoecmaradedeputados,ouseusequivalentes.
36Manin(1994).
37Usoomasculinoporque,comasexceesdeIndiraGandhieIsabelPern,eaquelamaisduvidosade
CoraznAquino,ogovernantedetipodelegativocomfreqnciaumhomem.
38Paraaprofundaradiscusso,verO'Donnell(1994).
39Mesmosendoprovavelmenteumcasoextremo,emumsurveyqueapliqueiem1991naregio
metropolitanadeSoPaulo(n:800),57%dosrespondentes"concordaramcompletamente"e16%
"concordaramemparte"comaafirmaodeque"emvezdepartidospolticos,oqueprecisoopovoseguir
umhomemcompetenteedecididoquerealizeaunidadenacional",e45%"concordaramcompletamente"e16%
"concordaramemparte"com"melhorumgovernoqueimponhaasuavontade,desdequetomemedidas
logo".
40Umaanedotaargentina:quandoaSupremaCortefoicriticadaporsuasubservinciaexplcitaaopresidente
Menem,umjuizalegouque,jqueMenemforaeleitopelamaioriadosargentinoseconseqentemente
"encarnaavontadepopular",seriaimprprioaCorteinterferiremsuaspolticas.
41PalermoeNovaro(1996).ScottMainwaringinsistiunomesmopontoemcomunicaopessoal.
42Paraanlisesrecentesdospadresfederalistasealgumasimplicaesrelevantesparaadiscussopresente,
verGibson(1997)eMainwaringeSamuels(1997).
43Esseoutromotivoparadiferenciarostiposdequestesmencionadasnanota30dasaesilcitasque
discutoaqui.
44Usootermo"diretamente"paraabarcarumagrandelatitudequeexisteemalgunspasesparaaesque
emoutrospodemserconsideradascasosdeenriquecimentoilcitodeumaautoridadepblica,taiscomo
"consultorias"dadasaassociadosdeautoridadesparafazernegcioscomsuasagncias,ouvriostiposde
pantouflage.Outraressalva:notextoconsidero"suborno"oqueemumadadaculturaconsideradovultosoou
poralgumarazomoralmenteultrajantedaralgumdinheiroaumpequenofuncionrioparaacelerarum
processoburocrticoouparaumpolicialparaevitarumamultaporexcessodevelocidadenoconsiderado
condenvelemmuitospases.
45Paraoargumentoqueapresentoaqui,podeserdeinteressenotarque,emtodosospasesqueconheo
suficientemente,adivisodetrabalhoentreessasorganizaesseguemuitoproximamenteessepadro
tripartitedemocrtico,liberalerepublicano.
46Emmuitoscasos,porexemplo,elapodeusaressasposiesparachantagearogoverno.
47OBrasilumexemplodisso.Nessepas,oJudicirioobteveumaltograudeautonomiaemrelaoao
ExecutivoeaoCongresso,semqueissosignificasseumamelhoriadeseudesempenho(nomais,extremamente
fraco).MasoJudiciriotemusadosuaautonomiaparaatribuiraosjuizeseaosoutrosfuncionriossalrios
especialmentealtose,principalmentenocasodosTribunaisSuperioreseemoutrosTribunais,privilgios
imensos.
48RefiromeaquiinteressanteidiadeAvishaiMargalit(1996)dequeumasociedadedecenteaquelaque
tenhainstituiesquenohumilhemseusmembrosparacomentriosedvidasarespeitodessanoo,vero
nmeroespecialdeSocialResearch(Spring1997).
49DiscutoalgunsaspectosdessetemaemO'Donnell(1997).
50NoporacidenteemumdosdoispasesmaisdemocrticosdaAmricaLatina,aCostaRica,umgrupo
independente,patrocinadoemconjuntopeloGabinetedoOmbudsman,oConselhodasUniversidadesNacionais
evriasorganizaessociaisrealizatodoanoumdocumentoamplamentediscutido(EstadodelaNacin)do
tipoquesugiroaqui.Atualmenteessemesmogrupo,lideradoporMiguelGutirrezSaxeeJorgeVargasCullel,
estplanejandoapublicaodeumoutrodocumento,especialmentefocadonaavaliaodemudanasna
"qualidadedademocracia"nestepas.
51Outraspesquisassobreessetemaemergentedaaccountabilityhorizontalemnovaspoliarquiasteroque
levaremcontaainteressanteliteraturaexistentesobreoscontrolesque,especialmente,oCongressodos
EstadosUnidostentaexercersobreoExecutivo,incluindoasagnciassemiautnomasdeste.medidaque
enfocaprincipalmenteoCongresso,essaliteraturatocaemapenasuma,enoamaisdecisivadasinstituies
daaccountabilityhorizontalnasnovaspoliarquias,.Mas,emparticular,adistinoquealgunsdessesautores
fazementrecontrolesnaformade"patrulhaspoliciais"e"alarmesdeincndio"meparecemuitosugestiva
ver,especialmente,McCubbinseSchwartz1984,McCubbins,Nollet.Al.1987KiewieteMcCubbins1991e
Tsebelis1993.Emboraessetemarequeiraumaanlisemaisdetalhada,suspeito,porm,queaeficciade
mecanismospreventivospermanentescaracterizadoscomo"patrulhaspoliciais"e,aindamais,omecanismo
presumivelmentemaiseficazde"alarmedeincndio"(peloqualvriosatores,pblicosouprivados,
ocasionalmenteencontramrazoparadispararmecanismosdeaccountabilityhorizontal)pressupea
existncia,aautorizaoeoreforodasmesmasagnciaspblicascujaausncia,fragilidadeoucooptao
defineosproblemasquediscutonesseartigo.

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