Mariele Troiano - ENTRE O "PASSADO" E O "FUTURO" O PROCESSO CONSTITUITE DE 1987-88 PDF

ISSN 1981-3694
(DOI): 10.5902/1981369419970
ENTRE O PASSADO E O FUTURO: O PROCESSO

CONSTITUINTE DE 1987-88 NO BRASIL
MARIELE TROIANO

BETWEEN PAST AND FUTURE: THE CONSTITUENT

PROCESS OF 1987-88 IN BRAZIL
MARIELE TROIANO
Bacharel em Cincias Sociais, Mestre e Doutoranda em Cincia Poltica pela Universidade Federal de So Carlos,
Estgio docncia na University of Hull (Inglaterra) e Bolsista Fapesp.
troianomariele@gmail.com
RESUMO ABSTRACT
A literatura sobre a Constituio da Repblica The literature on the Constitution of the Federative
Federativa do Brasil de 1988 ampla e rica, porm, Republic of Brazil, 1988 is wide and rich, but with
ainda com algumas lacunas quando referente ao some remaining gaps when referring to the
processo constituinte. O objetivo deste artigo constitutional process, including interests from actors
apresentar uma abordagem institucional, como uma and institutions. The aim of this paper is to present an
ferramenta apropriada para o exame do processo institutional approach as an appropriate tool for
constituinte, por envolver interesses dos atores e das examining the constitutional process. Therefore, the
instituies. Para tanto, foram mapeadas as principais main discussions on the institutional arrangements of
discusses sobre os mecanismos institucionais da the National Constituent Assembly were mapped
Assembleia Nacional Constituinte (ANC), com enfoque (ANC), focusing Afonso Arinos Provisional Committee
para o Anteprojeto Afonso Arinos e para a and decentralized work of the committees. To
descentralizao dos trabalhos em comisses. Concluo conclude, I present the regimental procedures made in
que os trmites regimentais assumidos no processo the constitutional process of 1987-88 were important
constituinte de 1987-88 foram importantes para a to build new consensus and the sovereignty of the
construo de um novo consenso e para a manuteno ANC.
da soberania da ANC.
Palavras-chave: Assembleia Nacional Constituinte; Keywords: National Constituent Assembly;

mecanismos institucionais; processo constituinte. institutional arrangements; constituent.
SUMRIO
INTRODUAO; 1 ANTECEDENTES DO PROCESSO CONSTITUINTE; 1.1 O ANTEPROJETO AFONSO ARINOS; 2
A DESCENTRALIZAO DOS TRABALHOS; 2.1 A COMISSO DE SISTEMATIZAO; 3 ENTRE O PASSADO
E O FUTURO: A MUDANA INSTITUCIONAL; CONCLUSO; REFERNCIAS.
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INTRODUO
A literatura sobre a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada aos 05 de

outubro de 1988, ampla e rica, porm, um pouco mais limitada quando se trata do processo
constituinte. O objetivo deste artigo apresentar uma abordagem institucional como uma
ferramenta apropriada para o exame do processo constituinte. Para tanto, foram mapeados
alguns mecanismos institucionais conferidos Assembleia Nacional Constituinte (ANC).
Para isso, apresento os trmites regimentais assumidos no processo constituinte de 1987-
88 como reflexo da construo de um novo consenso e da soberania da ANC. possvel
interpretar o processo constituinte, diante de sua engenharia institucional, como favorvel s
preferncias individuais nas tomadas de decises, bem como uma reorganizao de elites
polticas remanescentes do regime anterior. De fato, os mecanismos institucionais do processo
constituinte haviam sido conduzidos, em certa parte, pela insatisfao de elites anteriores e
pela insero de novas elites polticas. Entretanto, o argumento central desse artigo de que
quando o processo analisado via articulaes e negociaes entre os atores envolvidos
(parlamentares e representantes da sociedade civil) sob uma agenda democrtica, a
interpretao de que a soma das partes menos expressiva que o todo coletivo torna-se
possvel. Isso acontece devido natureza programtica e normativa que pairava sob o processo
constituinte e regimentava seus trabalhos, inevitavelmente colocando em questionamento os
interesses de seus prprios atores, mesmo quando esses se mostraram unidos por seus partidos
polticos, por exemplo.
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 significou um processo de
mudana institucional no sentido pleno do conceito de que um novo consenso contingente entre
os atores da sociedade deveria ser legitimado1. Dessa forma, ela expressou um acerto de contas
entre o passado e um projeto futuro fortemente influenciado por esse passado que, de modo
geral, demandava um modelo de democracia capaz de ampliar os direitos sociais e, ao mesmo
tempo, reduzir as desigualdades.
Anlises institucionais so fundamentais para a percepo de que, em momentos de
mudana institucional, as regras e os mecanismos dispostos influenciam a formao de
1
LEVI, Margareth. Uma Lgica da Mudana Institucional. Rio de Janeiro. Dados, v.1, n.34, p.79-99, 1991.

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preferncias dos atores neles envolvidos, criam e recriam coalizes de vetos, aliados e
adversrios. Com isso, o processo constituinte mudava o pas pela vontade dos constituintes,
enquanto os atores mudavam suas preferncias pela prpria existncia da Constituinte2.
objetivo desse artigo demonstrar a importncia do processo constituinte e distanciar de
explicaes que o reduzem uma mera ilustrao do perodo de transio democrtica. Para
isso, ele est organizado em trs partes. Na primeira seo, h uma apresentao breve dos
antecedentes histricos do processo constituinte considerados influentes ao formato
institucional assumido a posteriori. Nesse item, retoma-se o Anteprojeto Afonso Arinos que
muitas vezes resumido na literatura como um trabalho arquivado. Entretanto, nessa presente
pesquisa, o Anteprojeto apresentado como um reforo ideia de que a soberania da ANC
prevaleceu aos interesses particulares, antes mesmo do trabalho da Assembleia Constituinte ser
instalado. A segunda seo desse artigo finalmente apresenta a descentralizao dos trabalhos
como um dos principais mecanismos institucionais que assegurou a dinamicidade do jogo
poltico, justamente por promover a permeabilidade e a interseco dos atores externos e
internos ao parlamento. Para contrapor essa ideia, tambm apresentada a Comisso de
Sistematizao. A terceira seo prope sustentar a interpretao de que o projeto democrtico
futuro, assumido como agenda aos trabalhos do processo constituinte, favoreceu a
completude da ruptura institucional desse perodo. Por fim, as consideraes finais so
apresentadas.
1 OS ANTECEDENTES DO PROCESSO CONSTITUINTE
O processo constituinte brasileiro legitimou o momento de abertura democrtica ao ser

precedido por manifestaes que exigiram a representao e a participao dos grupos de
interesse na arena decisria. Os movimentos em prol da Constituinte, percebidos como a
cristalizao do sistema democrtico, no se limitaram s emblemticas manifestaes das
Diretas-J (1983-1984) que reivindicavam eleies diretas para presidente da Repblica. J nos
2
NORONHA, Eduardo Garuti. Mudana institucional e a Constituinte de 1988: temas e preferncias de
empresrios e sindicalistas. ENCONTRO DA ASSOCIAO BRASILEIRA DE CINCIA POLTICA (ABCP), 7., 2010,
Recife.Anais...Disponvel em:
<http://cienciapolitica.servicos.ws/abcp2010/trabalhosite/visualiza_popup1.asp?IdAtividade=1104>.
Acesso em: 2 jan. 2012. p.6

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anos de 1970, percebiam-se segmentos da sociedade inclinados mudana institucional3.

De fato, no h como definir rigorosamente qual foi o marco histrico e poltico que
culminou na convocao da ANC. Admite-se que o lanamento da primeira Carta pela
Constituinte aconteceu, em 1971, no Encontro Nacional do MDB e que foi fortalecido pela
campanha da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), em 1980, encabeada pelo seu presidente
Raymundo Faoro4. Conforme Thomas Skidmore5, os empresrios, por exemplo, manifestaram-se
publicamente a favor da democracia em 1979. O documento do manifesto foi assinado por
grandes empresrios do pas, tais como: Severo Gomes, Jos Mindlin, Antnio Ermrio de Moraes
e Laerte Setbal.
Em abril de 1983, foi apresentada a proposta de emenda constitucional, conhecida com o
nome de seu autor: Emenda Dante de Oliveira (Emenda n26), a qual previa a convocao de
uma assembleia composta por membros do Congresso Nacional (deputados e senadores).
Entretanto, a Emenda Dante de Oliveira foi derrotada na Cmara dos Deputados e, portanto,
sequer foi submetida ao Senado Federal6. Com isso, os defensores das eleies diretas teriam
que se satisfazer com as votaes do Colgio Eleitoral, em 1985, quando elegeram Tancredo
Neves e Jos Sarney, respectivamente, como presidente e vice-presidente da Repblica.
A ideia de uma nova Constituio havia sido apresentada publicamente nos discursos de
palanque de Tancredo Neves, favorvel ao movimento das Diretas-J. Com o falecimento de
Tancredo, Jos Sarney viu-se obrigado a manter os compromissos polticos e encaminhou ao
Congresso Nacional a proposta de convocao de uma Assembleia Constituinte em 28 de junho
de 19857.
Tancredo Neves havia idealizado organizar uma Comisso Provisria de Estudos
Constitucionais composta por importantes representantes de diferentes setores - juristas,
3
Aconteceram muitos movimentos em prol da redemocratizao organizados por sindicalistas (Central
nica dos Trabalhadores - CUT), membros da igreja catlica (Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil -
CNBB) e advogados (OAB).
4
Em 1981, a OAB realizou um congresso em Porto Alegre, que aprovou um texto sugestivo para a futura
Carta Constitucional (BARBOSA, 2009, p.140).
5
SKIDMORE, Thomas. Brasil: de Castelo a Tancredo. 8, ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988, p. 394.
6
BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Mudana constitucional, autoritarismo e democracia no
Brasil ps-1964. 2009. 409 p. Tese (Doutorado em Direito) - Faculdade de Direito, Universidade de
Braslia (UnB), Braslia, p. 155.
7
BRASIL. Dirio do Congresso Nacional. Anteprojeto da Comisso de Estudos Constitucionais. (1986)
Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/constituinte/AfonsoArinos.pdf> Acesso em:
20 de julho de 2015.

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economistas, socilogos, escritores etc8. A lista continha inicialmente 14 nomes escolhidos pelo
prprio Tancredo e passou a ter 50 integrantes quando colocada em prtica por Jos Sarney9.
Assim, foi instituda a Comisso Provisria de Estudos Constitucionais composta por
10
aproximadamente 50 membros, os chamados de os notveis , com a tarefa de desenvolver
estudos e pesquisas de interesses gerais da Nao. Essa comisso tinha como presidente o jurista
Afonso Arinos de Melo Franco e permaneceu de julho de 1985 a setembro de 198611. O
depoimento de um de seus integrantes, o cientista poltico Bolvar Lamounier ilustra esse fato:
[...] A Comisso se reuniu, se no me falha a memria, 103 vezes: 103 dias

integrais. Trs ou quatro vezes em Braslia, outro tanto em So Paulo e a maior
parte no Rio, no Hotel Glria, principalmente, e algumas vezes, no me lembro
quantas, em Itaipava, onde o Exrcito possui um excelente centro de
treinamento, austero mas funcional, timo para se trabalhar. A primeira reunio
foi no palcio do Itamaraty, no Rio de Janeiro. Como 15 minutos de discusso,
cada um pediu a palavra. Surgiu a proposta de abrir as reunies para a
imprensa. Com isto a comisso ficou, como posso dizer, formal demais,
cavalheirescas demais. Muitas intervenes ficaram com jeito de discurso [...]12.
Em geral, a Comisso Afonso Arinos pareceu provocar grande insatisfao entre os

constituintes. Esses demonstraram resistncia ao trabalho por considerar a iniciativa uma
ameaa soberania da ANC13. Para os parlamentares, o Anteprojeto Afonso Arinos certamente
no era representativo o suficiente para todos os interesses envolvidos, enquanto para a
sociedade, o Anteprojeto no ganharia legitimidade de representao.
O anteprojeto constitucional14, fruto do trabalho desse grupo, foi encaminhado
presidncia da Repblica em 18 de setembro de 198615 e, como aponta a literatura analisada,
teve seu arquivamento imediato. Porm, conforme as atas analisadas, o anteprojeto Afonso
8
PEREIRA, Osny Duarte. Constituinte: anteprojeto da Comisso Afonso Arinos. Braslia: UnB, 1987.
9
LAMOUNIER, Bolvar. A Comisso Afonso Arinos e os debates constituintes. In DINIZ, S.; PRAA, S. (Org.).
Vinte anos de Constituio. So Paulo: Paulus, 2008. p. 19-28.
10
Segundo Bolvar Lamounier essa designao, comisso dos notveis, era pejorativa, utilizada por parte
dos adversrios e da imprensa (apud Diniz e Praa, 2008, p. 21).
11
BONAVIDES, Paulo. A evoluo constitucional do Brasil. Estudos Avanados, So Paulo, v.14, n.4, p.155-
176, 2000.
12
LAMOUNIER, Bolvar. A Comisso Afonso Arinos e os debates constituintes. In DINIZ, S.; PRAA, S. (Org.).
Vinte anos de Constituio. So Paulo: Paulus, 2008. p. 19-28, p. 22.
13
SOUZA, Celina de. Federalismo, descentralizao na Constituio de 1988: processo decisrio, conflitos
e alianas. Revista Dados, Rio de Janeiro, v. 44. n. 3, p. 513- 560, 2001, p.517.
14
BRASIL. Dirio do Congresso Nacional. Anteprojeto da Comisso de Estudos Constitucionais. (1986)
Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/constituinte/AfonsoArinos.pdf> Acesso em:
20 de julho de 2015.
15
SALLUM JUNIOR, Braslio. Labirintos: dos generais a Nova Repblica. So Paulo: Hucitec, 1996.

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Arinos apareceu como um importante relatrio que era consultado toda vez que os constituintes
apresentavam dvidas sobre alguma discusso temtica.
guisa de exemplificao, conforme a 7 Reunio Ordinria, quando os constituintes
foram questionados se utilizariam o texto escrito pela Comisso dos Notveis, esse foi votado
e teve seu uso, quase que unanimemente negado. A maioria dos constituintes considerava o
anteprojeto prolixo e incompleto. Em contraponto, foram separados alguns pronunciamentos dos
constituintes sobre a utilizao do texto quando as atividades da ANC j tinham sido iniciadas.
Declaraes essas que poderiam ser interpretadas como o uso indireto e pontual do anteprojeto
Afonso Arinos para delimitao e ordem dos temas a ser abordados.
[...] O Sr. Constituinte (Luiz Salomo): Eu gostaria de endossar o ponto de vista

do Sr. Relator, quanto utilizao do projeto da Comisso de Direitos
Constitucionais, presidida pelo eminente Senador Afonso Arinos, como um texto
bsico para discusso nessa Subcomisso. Apenas, lembrando o fato de que, ao
contrrio do que foi decidido na discusso anterior, uma redao detalhista,
no sinttica, como foi aprovada aqui na Subcomisso.
O Sr. Constituinte (Joaquim Bevilcqua): Eu endosso as palavras de S. Ex. de
que, no s a proposta Afonso Arinos, mas tambm a proposta do Deputado Luiz
Salomo, Guerreiro, Gil Csar, e outras propostas encaminhadas por
Constituintes de outras as comisses, atravs da Mesa, e que j chegaram ao
Relator, servissem como elemento de informao para que S. Ex. j fizesse esse
texto bsico. No apenas em cima do Projeto Afonso Arinos, mas tambm,
claro com as prprias ideias do nobre Relator, algumas das quais ns j
conhecemos, outras, naturalmente, iluminaro, a discusso, por parte deste
colegiado. Essa a proposio bsica. Ns entendemos que o Relator j tem, a
esta altura, elementos suficientes para, pelo menos, elaborar um esboo, em
cima do qual, ns vamos discutir e debater os detalhes.
O Sr. Constituinte (Gabriel Guerreiro) Sr. Presidente, s para esclarecer, o que
se pretende a sistematizao dos temas, no o esprito do texto, j uma
ordem lgica no tratamento das questes. claro que as achegas, o
pensamento, a contribuio de proposies dos Srs. Constituintes, todas elas vo
ser levadas em conta. Mas ns teramos um ordenamento j pronto, alguns
princpios j definidos, com os quais, os textos de modo geral.
O Sr. Relator (Virgildsio de Senna): Nobre Constituinte, por favor, o que
estamos dizendo que h uma ordem. A proposta da ordem econmica comea
por definir o que ordem econmica. Ns temos em aberto as discusses
bsicas. Que roteiro para essas discusses bsicas seguiramos? H uma ordem
clssica, clara, na proposio da Comisso Afonso Arinos.
O Sr. Presidente (Delfim Netto): Eu gostaria de dar um esclarecimento. Acho
que ns estamos comeando a confundir um pouco as coisas. A proposta original
aqui se haveria uma proposta bsica ou no. Eu imaginei que a proposta bsica
seria produzida pelo Sr. Relator. Durante a discusso, houve vrias sugestes de
que a proposta bsica fosse o projeto Afonso Arinos. Contra isso que houve

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essa discusso toda que est aqui. Acho que todos ns, segundo entendi,
estamos de acordo em que o Relator produza uma proposta bsica. Mas,
acredito que o Constituinte Roberto Campos acrescentou alguma coisa
importante, at o dia seis de maio todos ns vamos apresentar sugestes, e
qualquer sugesto, antes de seis de maio, do Sr. Relator ficaria muito
prejudicada. Suspeito que chegaremos a um acordo se firmarmos que haver
uma proposta bsica, produzida pelo nobre Relator, depois de todas as sugestes
terem sido apresentadas a partir de seis de maio [...]16.
O jurista Osny Pereira foi convidado pelos constituintes para uma das audincias pblicas
em plenrio e tambm apresentou um texto apontando o que deveria ser mudado no
anteprojeto da Comisso Afonso Arinos.
[...] A extrema-direita brasileira civil e militar, sem o descortino dos japoneses,

empenha-se numa guerra sem trguas contra o Anteprojeto da Comisso Afonso
Arinos, etiquetado de prolixo, xenfobo, estatizante e utpico, apenas porque
arranha os privilgios do capital estrangeiro. Entretanto, h um grave pecado
em suas disposies. So programticas e no impositivas. Falta-lhes a norma
coercitiva. Falta-lhes declarar crime a inobservncia de seu texto. Na
Constituio do Paraguai "queda prohibida la explotacin del hombre por el
hombre"; na Constituio dos militares, incluram-se disposies da Declarao
Universal dos Direitos do Homem, como a liberdade de pensamento e de
convices polticas e filosficas, o direito de reunio, o de greve etc. As Cartas
no passam, nestes casos, de acidente. A conteno dessas falhas estar, sem
dvida, em sugestes adequadas dos Srs. Constituintes, empenhados em
defender uma nova ordem, democrtica e justa. Na definio de empresa
nacional, contida no art. 323 do Anteprojeto Afonso Arinos, subsiste um pequeno
lapso, porm crucial. Reconhece que ser empresa nacional aquela cujo
controle de capital pertena a brasileiros. Est errado. Como todos sabem, as
multinacionais da petroqumica dependuram-se na Petrobras e em suas
refinarias, como cachos de sanguessugas e ali se encontram sorvendo a seiva
dessa empresa estatal [...]17.
16
BRASIL. Dirio da Assembleia Nacional Constituinte. Atas da Subcomisso de Princpios Gerais,
Interveno do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica. Braslia: Centro
Grfico do Senado Federal, 1987 -1988, p. 51.
17
Grfico do Senado Federal, 1987 -1988, p. 36.

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De acordo com a ata da 5 Reunio da Subcomisso de Princpios Gerais, o Anteprojeto da

Comisso Afonso Arinos parecia receber mais crticas que elogios. Para alguns constituintes, o
anteprojeto deixava a desejar por sua extenso, em comparao s Constituies de 1946 e 1967
consideradas longas. Para outros constituintes, o texto era insuficiente por no tratar de temas
como seguro-desemprego, participao nos lucros, benefcios s classes trabalhadoras e avanos
na ordem social. Para Delfim Netto (Presidente da Subcomisso de Princpios Gerais), a discusso
findaria quando os constituintes acreditassem que a Constituio como uma mera moldura,
onde os princpios esto definidos e a mutao dos costumes das instituies permitem que os
tribunais vo ajustando s realidades emergentes.18
Nota-se com isso que o uso pontual e indireto do Anteprojeto, diferente do consenso
encontrado na bibliografia especializada de que a Comisso Afonso Arinos foi arquivada19, reflete
muito mais um despreparo dos constituintes frente ao poder originrio do processo constituinte
(bem como a influncia de textos constitucionais de outros pases) que uma retomada e
manuteno de interesses dos atores que formularam o texto em questo.
Apesar de possveis formas de analisar o uso do anteprojeto Afonso Arinos, a preocupao
central a este respeito foi a formulao de um texto constitucional que fosse escrito por uma
ANC soberana e no por um grupo de membros escolhidos, a priori, por Tancredo e Sarney. Foi
em defesa do pressuposto de soberania da ANC, de seus trabalhos e de sua composio que se
questionou o uso do anteprojeto Afonso Arinos, do mesmo modo que foi negada a utilizao de
textos constitucionais brasileiros anteriores para a formulao da Constituio20. Para este fato,
explicaes que determinam a Comisso Afonso Arinos como um simples resultado da vontade
de Tancredo mantida por Sarney, desprezam a importncia da convocao de uma ANC e
relevncia de todo o processo constituinte. A ANC era definitivamente um assunto coletivo a ser
discutido21.
18
Grfico do Senado Federal, 1987 -1988.
19
ANDRADE, Paes de; BONAVIDES, Paulo. Histria constitucional do Brasil. Braslia: OAB, 2006
20
Esse argumento tambm serve de justificativa para questes que envolvem a utilizao e reforma da
Constituio de 1946 ao invs da confeco de uma nova Constituio em 1988.
21
A discusso sobre uma ANC soberana abrange tambm anlises sobre os poderes derivados e originrios
de uma Constituio. Conforme o autor Saulo Ramos possvel delimitar dois tipos de Constituinte: uma
com poderes originrios e outra com poderes derivados. A primeira, diz respeito a um pas que no tem,
inicialmente, uma Constituio ou que no mais a possui, assim os novos governadores convocam nova
Assembleia fundando um Estado. Isso pode ocorrer por meio de revolues ou por meio de Golpes de

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2 A DESCENTRALIZAO DOS TRABALHOS
A ANC foi instalada no dia 1 de fevereiro de 1987 pelo presidente do Supremo Tribunal
Federal, Jos Carlos Moreira Alves. Ulysses Guimares foi eleito presidente, acumulando os
cargos de presidente da Cmara dos Deputados e presidente nacional do PMDB. Ulysses tinha a
funo primordial de agir como um rbitro diante dos inmeros conflitos do seu partido, bem
como da ANC e da relao entre Congresso Nacional e Executivo Federal22. Conforme nomeao
de Ulysses Guimares, a relatoria do regimento interno ficou a cargo do Senador Fernando
Henrique Cardoso, publicado em maro de 1987. Uma das novidades do texto regimental interno
foi admitir propostas vindas de fora do Congresso. Entre os participantes estavam os Poderes
Legislativos Municipal e Estadual, o Judicirio e os cidados que poderiam enviar emendas
populares pelos Correios, desde que assinadas por no mnimo 30.000 eleitores e sob a
responsabilidade de trs entidades da sociedade civil23. Durante vinte meses24, Braslia e o
Congresso tornaram-se receptores no s de sugestes do povo, como tambm de grupos de
interesse e sindicatos, a presena de todo tipo de lobby, sindicatos e movimentos sociais, era a
rotina da ANC e durante vinte meses o Congresso e Braslia transformaram-se no centro da vida
dos brasileiros, um exerccio de democracia e participao25.
Estado. Quando j existe uma Constituio em vigor, os poderes so derivados, reformadores ou

secundrios. A Constituio de 88 foi oriunda de poderes derivados, ou seja, de uma Constituio anterior
vigente que convocara o exerccio do Poder Originrio para a criao de uma nova ordem constitucional
(SHARE e MAINWARING apud LOPES, 2008, p. 25), o que no diminuiria a soberania e a liberdade da ANC e
nem diminuiria a abertura democrtica prevista. Alis, esse o caso da maioria de outros pases e,
particularmente, do Brasil, em que mesmo com uma ruptura de regime poltico ou mudana institucional,
o objetivo maior da Carta moderniza-se, adaptar-se a um novo contexto e responder s novas
reivindicaes sociais. Ver: SHARE, D e MAINWARING, S. Transio pela transio: democratizao no
Brasil e na Espanha. Dados Revista de Cincias Sociais. Vol. 29, n. 2, Rio de Janeiro, p. 215 217, 1986
e RAMOS, Saulo. Assembleia Constituinte - o que pode e o que no pode. Natureza, extenso e
limitao de seus poderes. Rio de Janeiro: Alhambra, 1987.
22
e alianas. Revista Dados, Rio de Janeiro, v. 44. n. 3, p. 513- 560, 2001.
23
Totalizando em 72.719 as participaes despachadas pelos Correios e destinadas ao Congresso Nacional.
Ver: SOUZA, Celina de. Federalismo, descentralizao na Constituio de 1988: processo decisrio,
conflitos e alianas. Revista Dados, Rio de Janeiro, v. 44. n. 3, p. 513- 560, 2001. p. 509.
24
Perodo entre a instalao da ANC em 1 de fevereiro de 1987 e a promulgao da Constituio em 5 de
outubro de 1988.
25
e alianas. Revista Dados, Rio de Janeiro, v. 44. n. 3, p. 513- 560, 2001. p. 520.

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Contudo, essa era uma caracterstica muito peculiar ao processo decisrio e provocava
certo surpresa a quem o presenciava, pois:
[...] O deputado Ulysses Guimares preocupava-se com o intenso movimento de

pessoas circulando pelas dependncias do Congresso, de modo particular na
Cmara dos Deputados. Eram centenas de pessoas que procuravam influenciar os
constituintes para faz-los aceitar suas reivindicaes, misturando-se poltica de
toda natureza, de categorias funcionais, de representantes de sindicatos, de
movimentos femininos, de ndios, de grupos raciais e at religiosos. Em face dos
problemas criados por essa movimentao, foi realizado um estudo sobre como
outros pases trataram a questo. Em outros pases, era vedado o acesso de
pessoas estranhas aos locais privativos dos parlamentares. Estudou-se como era
o costume da Itlia, Portugal, Holanda, Irlanda, Inglaterra, Estados Unidos,
Frana e Alemanha. Nesses pases, o prprio acesso s galerias era sempre
restrito severamente e, em alguns casos, s era permitido mediante convites.
Contudo, nada pde ser feito. Ocorria verdadeira invaso dos mais diversos
interesses, em total desrespeito s normas da Casa e em prejuzo da prpria
liberdade dos constituintes [...]. 26
O regimento interno seria escrito por 24 Subcomisses que entregariam, a posteriori,

seus relatrios para oito grandes comisses temticas, e, por fim, essas desembocariam em uma
nica Comisso de Sistematizao. Deste modo, as decises seriam submetidas a duas rodadas
de votaes nominais em plenrio.
Cada subcomisso e comisso contavam com um presidente, dois vice-presidentes e um
relator. As subcomisses eram compostas por 21 membros e as comisses por 63 membros, todos
indicados pelos lderes partidrios e de acordo com a proporcionalidade partidria. A Comisso
de Sistematizao era composta por 93 membros, dentre eles os presidentes e relatores das
comisses e das subcomisses. Ento, contabilizavam 559 membros: 72 senadores (sendo 23
senadores remanescentes do Regime Militar, rotulados como senadores binicos) e 487
deputados27.
O formato descentralizado do processo constituinte corou a proposta da arena
democrtica e participativa. A descentralizao permitia e institucionalizava, por meio de seu
regimento interno, prticas de insero de interesses de grupos organizados. A dinmica do
processo constituinte e da formulao do texto constitucional tornou-se sinnimo de
mobilizao. O processo constituinte foi caracterizado por um funcionamento que viabilizou a
26
OLIVEIRA, 2005 apud BARBOSA, 2009, p. 209. Ver OLIVEIRA, Paulo Afonso Martins de. O Congresso em
meio sculo: depoimento a Tarcsio Holanda. Braslia: Cmara dos Deputados, 2005.
27
e alianas. Revista Dados, Rio de Janeiro, v. 44. n. 3, p. 513- 560, 2001. p. 515.

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intensa interferncia da opinio pblica por meio de mecanismos institucionais de participao

externa. Baseado em um desenho descentralizado em comisses e subcomisses temticas e na
manuteno de uma ANC soberana, o processo constituinte foi capaz de romper com o
paradigma restrito s instituies e com a formulao de textos constitucionais guiada por
tcnicos de governo.
2.1 A Comisso de Sistematizao
A trajetria das negociaes na Constituinte, que havia comeado descentralizada em

relao aos processos normativos e decisrios, finalizava na centralizao dos trabalhos na
Comisso de Sistematizao, formada pelos relatores e presidentes de todas as Subcomisses e
Comisses temticas. A Comisso de Sistematizao seria composta por 93 membros, sendo eles
24 relatores das Subcomisses temticas, mais oito presidentes e oito relatores das Comisses
temticas28.
O Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) era o partido majoritrio na ANC
e tinha, por meio das indicaes de seu lder Mrio Covas, a maioria dos cargos de presidncia e
relatoria. O constituinte Mrio Covas selecionou os parlamentares mais esquerda do PMDB
(considerados progressistas) para formao da Comisso de Sistematizao. Portanto, dos 40
cargos possveis para acessar diretamente a Comisso de Sistematizao, 18 cargos eram
ocupados pelo bloco progressista29. E em uma comisso composta por 93 constituintes,
contabilizavam-se 29 membros da ala progressista do PMDB30.
Assim, havia uma maioria quantitativa de constituintes progressistas que parecia, em um
primeiro momento, dificultar as mudanas dos projetos constitucionais de modo que o prprio
regimento interno estabelecia que para qualquer modificao e apresentao de emenda para
pargrafos, incisos e artigos (e no captulos e ttulos) deveriam reunir 280 votos apresentados
nominalmente.
28
GOMES, Sandra. O impacto das regras de organizao do processo legislativo no comportamento dos
parlamentares: um estudo de caso da Assembleia Nacional Constituinte (1987-1988). Dados, Rio de
Janeiro, v.49, n.1. p. 193-224, 2006.
29
PILATTI, Adriano. A Constituinte de 1987- 1988: progressistas, conservadores, ordem econmica e
regras do jogo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p.76.
30
Acrescenta-se a esses progressistas do PMBD, seis titulares originrios aos pequenos partidos que
compunham a ANC, inclusive os partidos de esquerda, somando35 parlamentares progressistas na
formao da Comisso de Sistematizao. Cf: PILATTI, Adriano. A Constituinte de 1987- 1988:
progressistas, conservadores, ordem econmica e regras do jogo. Rio de Janeiro: Lmen Juris, 2008. p.76.

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Diante da dificuldade de qualquer modificao dos projetos apresentados pelos

progressistas da Comisso de Sistematizao, os constituintes da ala mais direita (composta
pelo grupo mais conservador do PMDB, incluindo membros do Partido da Frente Liberal -PFL,
Partido Democrtico Social -PDS e Partido Trabalhista do Brasileiro - PTB), formaram em
dezembro de 1987, um grupo suprapartidrio chamado de Centro Democrtico (Centro),
com o objetivo de modificar o regimento interno e, principalmente equilibrar o poder decisrio
da Comisso de Sistematizao. De fato, transformaram os 280 votos que seriam necessrios
para a aprovao de mudanas no projeto original da Comisso de Sistematizao, em 280 votos
necessrios para que a Comisso de Sistematizao tivesse permisso para manter o texto
resultante das comisses. Dessa forma, o Centro acabou atuando muito mais como uma
comisso de veto que como um grupo unido e propositivo orientado transformao31,
favorecendo, por consequncia, a descentralizao dos trabalhos em uma comisso
essencialmente centralizadora que definia a Comisso de Sistematizao.
Presses por conta do calendrio, tenses em busca de resultados, esvaziamento do
plenrio por conta das eleies municipais que se aproximavam, falta de consenso e articulao
levaram ao sucesso parcial do Centro. Vitrias relativizadas e solues alternativas foram
aplicadas, assim como transferncias de decises da ANC legislao complementar ou
ordinria.
Foi nessa fase final que houve a formao do Colgio de Lderes32, quando as decises
acabavam sendo discutidas pelas lideranas partidrias33 e o surgimento dos chamados buracos
negros, situaes em que uma proposta no era votada em razo da ausncia de uma maioria
absoluta em plenrio3435. Essas se tornaram situaes caractersticas da ANC e a comprovao de
31
Janeiro, v.49, n.1. p. 193-224, 2006.
32
JOBIM, Nelson. O desafio do Congresso Nacional: mudanas internas e consolidao institucional.
Cadernos de Pesquisa, n.3, pp. 37- 59. So Paulo: CEBRAP/ Fundao Mellon, 1994.
33
Janeiro, v.49, n.1. p. 193-224, 2006.
34
Na ausncia de um mnimo acordo comum entre os constituintes e na ausncia de maioria absoluta
favorvel uma determinada matria surgiu o vcuo constitucional, que poca os constituintes e a
imprensa denominaram de buraco negro. Neste ensejo deu o surgimento a formao do Colgio de
Lderes, ou seja, para evitar que a nova Constituio fosse omissa em pontos considerados essenciais, as
lideranas dos diversos partidos passaram a fazer reunies prvias s votaes para tentar acordos em
torno das diversas matrias colocadas na pauta de votao. Nessas reunies peridicas entre lideranas,
eram discutidos os acordos, promovidas as fuses de emendas e decidida a pauta de votaes. Nas
reunies de lideranas definiam-se consequentemente que votaes iriam ser decisivas. Algumas dessas

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que as regras institucionais influenciavam as preferncias dos atores.

Os mecanismos da Constituinte e seus verdadeiros propsitos de formao de um novo
consenso prevaleceram sob quaisquer circunstncias de manuteno do status quo. Alm disso,
da mesma forma que no se deve desvincular a ANC da agenda de transio democrtica, a
relao inversa tambm deve existir: a ANC definiu as regras da democracia e proporcionou a
formao de novas identidades polticas, o surgimento do PSDB em 17/06/1988 um exemplo
desse efeito36.
3 ENTRE O PASSADO E O FUTURO: A MUDANA

INSTITUCIONAL
Pode-se considerar que a mudana institucional no Brasil fundou-se com a crise

econmica, j que a partir da dcada de 1970, o quadro econmico brasileiro foi marcado pela
crise do petrleo, renncia fiscal, baixo crescimento econmico, inflao e dvida externa,
atingindo a produtividade e o lucro do empresariado, consequentemente, todos os setores
estatais e da sociedade civil.
A Constituio foi resultado do processo de redemocratizao, percebida pelos atores
polticos como um instrumento de consolidao da democracia. Sabe-se que o Brasil no foi o
nico pas a ter uma nova Constituio derivada de um processo de redemocratizao. Adam
Przeworski37 apresenta um conjunto de caractersticas dos pactos sociais que acompanham a
transio autoritria para a democracia. Itlia, Argentina e Uruguai e Espanha ilustram sua
votaes tinham resultado previsto, devido ao acordo prvio entre lideranas; outras seriam decididas
batendo chapa, que no jargo parlamentar quer dizer decidir no voto sem acordo prvio. Ver: COELHO,
Ricardo Corria. Partidos Polticos e Maiorias Parlamentares e Tomada de Deciso na Constituinte.
1999. 289p. Tese (Doutorado em Cincia Poltica) - Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas,
Universidade de So Paulo (USP), So Paulo.
35
LOPES, Jlio Aurlio Vianna. A carta da democracia O processo constituinte da ordem pblica de
1988. Rio de Janeiro: Topbooks, 2008.
36
NORONHA, Eduardo Garuti. Mudana institucional e a Constituinte de 1988: temas e preferncias de
empresrios e sindicalistas. ENCONTRO DA ASSOCIAO BRASILEIRA DE CINCIA POLTICA (ABCP), 7., 2010,
Recife. Anais... Disponvel em:
<http://cienciapolitica.servicos.ws/abcp2010/trabalhosite/visualiza_popup1.asp?IdAtividade=1104>.
Acesso em: 2 jan. 2012.
37
PRZERWORSKI, Adam. Como e onde se bloqueiam as transies para a democracia? In: Dilemas da
Consolidao da Democracia. MOISS, Jos lvaro.; ALBUQUERQUE, Jos Augusto Guilhon (orgs.) So
Paulo: Paz e Terra, 1989.

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explicao. Afinal, se a Constituio uma instituio poltica no sentido pleno do termo, o

processo constituinte , nas sociedades democrticas, o momento no qual os poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio somados vontade popular, embora expressos e apresentados de
maneira difusa, esto relativamente coesos na percepo de que elementos centrais da
institucionalidade nacional devem ser alterados.
Conforme John Elster38, o sculo XX passou por vrias ondas de elaborao de novas
constituies: ao final das duas guerras mundiais, na transio para a democracia nos pases do
sul da Europa e da Amrica Latina, nas ex-colnias e na Europa Oriental. Para o autor,
circunstncias que desencadeiam uma crise econmica e social, uma revoluo, um colapso de
um regime, uma derrota na Guerra Mundial, uma criao de um novo Estado ou uma libertao
do sistema colonial podem se espalhar entre os pases por meio de eventos desencadeados e
reaes correntes, por isso a utilizao do termo ondas.
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil vigente nasceu da incapacidade do
antigo regime poltico em responder s novas demandas39 refletidas nos problemas econmicos,
sociais e polticos. Os constituintes representaram o poder soberano da populao na construo
de um novo consenso contingente40 resultante de uma negao do passado recente, uma
resposta ao presente e uma proposta de projeto futuro a ser seguido. Esse elo entre recusa do
efeito negativo de um perodo anterior e um novo pacto para o presente/futuro o momento de
inflexo que legitima o processo decisrio e delimita a Constituio como mantenedora da
democracia.
A mobilizao em torno da construo de um novo pacto social coincide com o
surgimento de novos atores polticos, demandas sociais, surgimento da noo de espao pblico
e do paradigma de cidadania. A estrutura do processo constituinte refletia esse quadro de
demandas ao assegurar a participao de todos na elaborao da Carta constitucional, por meio
de formas institucionais, bem como apresentao de sugestes oriundas de entidades
representativas de segmentos da sociedade, audincias pblicas e emendas populares. A
38
ELSTER, John. Forces and Mechanisms in the Constitution-Making Process. Duke Law Journal, Durham,
v.45, n.2, p.364-396, 1995.
39
De modo geral, em termos de crescimento econmico a dcada de 80 foi considerada uma dcada
perdida. Uma negatividade que se refletia na esfera social em seus mais amplas vertentes: sade,
educao, renda, nutrio, emprego e moradia.
40
Para consenso contingente refere-se a um consentimento dos cidados de mudana conduzida por suas
racionalidades. Percebe-se o consenso contingente como um condicionante para que ocorram
transformaes significativas no mbito institucional. Cf.: LEVI, Margareth. Uma Lgica da Mudana
Institucional. Rio de Janeiro. Dados, v.1, n.34, p.79-99, 1991

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particularidade de abertura do processo decisrio possibilitou Constituinte uma prtica indita

de formulao constitucional. As respostas s demandas sociais, a formao do paradigma de
cidadania, a multiplicao de atores e de interesses servem tambm de justificativa produo
de um texto constitucional longo, que tambm pode ser explicado pela tradio constitucional
brasileira.
As anlises das Constituies brasileiras e seus processos constituintes mostraram que h
muitas continuidades em seus formatos, tais como a quantidade de artigos. Afinal, a
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 no foi excessivamente maior aps mais
de um sculo e meio da primeira Constituio do pas.
Tabela 1: Quantidade de artigos das Constituies Brasileiras

Constituies Artigos
Constituio de 1824 169
Fonte: elaborao prpria a partir de dados levantados da obra de ANDRADE e BONAVIDES (2006).
Com isso, crticas ao tamanho da Constituio e sua comparao sucinta Carta norte-
americana, por exemplo, tornam-se crticas descontextualizadas de seus processos decisrios, do
pacto social e poltico a que elas corresponderam. Elas so marcadas por temporalidades
polticas diferentes. Alis, o caso americano est diretamente relacionado ao processo poltico
de independncia e do sistema federativo pelos quais estava envolvidos, enquanto o caso
brasileiro est relacionado criao de um federalismo para constituio de um Estado-nao
ainda inexistente4142. Da mesma maneira, comparada s Constituies que responderam a
41
HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O Federalista. So Paulo: Abril Cultural, 1973. (Os
Pensadores, XXIX).
42
e alianas. Revista Dados, Rio de Janeiro, v. 44. n. 3, p. 513- 560, 2001.

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perodos mais atuais (perodo ps-guerra), a Constituio Brasileira torna-se menos discrepante
em seu tamanho, conforme nota-se no quadro abaixo43.
Tabela 2: Quantidade de artigos das Constituies dos principais pases
Constituies Artigos
Constituio do Brasil (1988) 245

Constituio da Espanha (1978) 169
Constituio da Alemanha (1949) 146
Constituio da Itlia (1948) 139
Constituio da Frana (1958) 92
Constituio dos Estados Unidos (1787) 34
Fonte: elaborao prpria a partir de dados apresentados em Sartori (1994)44.
Uma Constituio est diretamente relacionada ao processo decisrio que a fundamenta.

Assim, o modelo de uma constituinte ideal proposta por John Elster45 est distante de ser
colocada em prtica. A elaborao de uma Constituio por especialistas, em um curto espao
de tempo, por exemplo, no se adaptaria s peculiaridades do processo constituinte brasileiro,
no qual foi composto pela publicizao dos trabalhos na mdia, recepo de proposies
populares, atuaes diretas de grupos de interesse e descentralizao dos trabalhos.
As regras do jogo foram fundamentais para a manuteno dos verdadeiros propsitos do
processo constituinte. A metfora de Ulisses e as Sereias, apresentada por John Elster46, de
que a Constituio uma forma de restrio imposta pelo constituinte ao legislador ordinrio,
pode ser aplicada aos mecanismos regimentais do processo constituinte brasileiro como
43
Alm disso, pode-se entender a diferena entre os tamanhos da Constituio Brasileira e da Constituio
Norte-Americana pelo fato das Constituies Estaduais norte-americanas terem maior autonomia e
importncia que as brasileiras.
44
SARTORI, Giovanni. Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and
Outcomes. London, Macmillan, 1994.
45
ELSTER, John. Arguments for constitutional choice: reflections on the transition to socialism. In:
ELSTER, John; SLAGSTAD, Rune. (Org.). Constitutionalism and democracy. Cambridge: Cambridge
University Press. Arguments for constitutional choice: reflections on the transition to socialism, 1988
p.303-326.
46
ELSTER, John. Ulises y las sirenas. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1989.

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restries impostas aos constituintes com a finalidade de assegurar a mudana institucional, ou

seja, os mecanismos que garantissem que Ulisses no caia no canto das sereias...
CONCLUSO
Conclui-se com esse artigo que necessrio interpretar o processo constituinte conforme
suas regras institucionais para compreender no s o procedimento de formulao do texto da
vigente Constituio da Repblica Federativa do Brasil, mas tambm para dar fundamento ao
que foi chamada de Constituio Cidad.
As regras institucionais alm de influenciarem o resultado final do processo constituinte,
permitiram que a soberania da ANC fosse mantida frente a agenda democrtica colocada em
pauta. Alm disso, os mecanismos regimentais foram mantidos em defesa de um novo pacto
social mediante a participao de atores da sociedade na confeco do texto constitucional.
Dessa forma, as preferncias individuais dos parlamentares precisaram ser negociadas
para serem levadas em considerao, ou seja, a soma de preferncias iguais no levou
necessariamente formao de uma preferncia coletiva. Assim, para serem atendidos os
interesses dos atores polticos foi preciso articular entre diversos grupos partidrios e utilizar
diversos meios de acessos, de modo que no bastava ser uma maioria quantitativa para garantir
as vitrias nas votaes.
Por fim, constata-se que a ANC garantiu a participao e representao de diversos
setores da sociedade, inclusive suas atuaes diretas, na formulao de um novo consenso
contingente de mudanas e respostas s demandas sociais. Logo, mais que enfatizar a
manuteno de elites durante esse ntido processo de ruptura institucional, ressalta-se a
reorganizao das antigas elites frente aos novos
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Recebido em: 14.10.2015 / Revises requeridas em: 11.04.2016 / Aprovado em: 17.04.2016

131

Mariele Troiano - ENTRE O "PASSADO" E O "FUTURO" O PROCESSO CONSTITUITE DE 1987-88 PDF

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ENTRE O PASSADO E O FUTURO: O PROCESSO

ENTRE O PASSADO E O FUTURO: O PROCESSO

BETWEEN PAST AND FUTURE: THE CONSTITUENT

Palavras-chave: Assembleia Nacional Constituinte; Keywords: National Constituent Assembly;

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ENTRE O PASSADO E O FUTURO: O PROCESSO

A literatura sobre a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada aos 05 de

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1 OS ANTECEDENTES DO PROCESSO CONSTITUINTE

O processo constituinte brasileiro legitimou o momento de abertura democrtica ao ser

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ENTRE O PASSADO E O FUTURO: O PROCESSO

anos de 1970, percebiam-se segmentos da sociedade inclinados mudana institucional3.

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ENTRE O PASSADO E O FUTURO: O PROCESSO

[...] A Comisso se reuniu, se no me falha a memria, 103 vezes: 103 dias

Em geral, a Comisso Afonso Arinos pareceu provocar grande insatisfao entre os

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ENTRE O PASSADO E O FUTURO: O PROCESSO

[...] O Sr. Constituinte (Luiz Salomo): Eu gostaria de endossar o ponto de vista

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[...] A extrema-direita brasileira civil e militar, sem o descortino dos japoneses,

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ENTRE O PASSADO E O FUTURO: O PROCESSO

De acordo com a ata da 5 Reunio da Subcomisso de Princpios Gerais, o Anteprojeto da

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ENTRE O PASSADO E O FUTURO: O PROCESSO

2 A DESCENTRALIZAO DOS TRABALHOS

Estado. Quando j existe uma Constituio em vigor, os poderes so derivados, reformadores ou

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[...] O deputado Ulysses Guimares preocupava-se com o intenso movimento de

O regimento interno seria escrito por 24 Subcomisses que entregariam, a posteriori,

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intensa interferncia da opinio pblica por meio de mecanismos institucionais de participao

2.1 A Comisso de Sistematizao

A trajetria das negociaes na Constituinte, que havia comeado descentralizada em

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ENTRE O PASSADO E O FUTURO: O PROCESSO

Diante da dificuldade de qualquer modificao dos projetos apresentados pelos

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que as regras institucionais influenciavam as preferncias dos atores.

3 ENTRE O PASSADO E O FUTURO: A MUDANA

Pode-se considerar que a mudana institucional no Brasil fundou-se com a crise

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explicao. Afinal, se a Constituio uma instituio poltica no sentido pleno do termo, o

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particularidade de abertura do processo decisrio possibilitou Constituinte uma prtica indita

Tabela 1: Quantidade de artigos das Constituies Brasileiras

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Tabela 2: Quantidade de artigos das Constituies dos principais pases

Constituio do Brasil (1988) 245

Uma Constituio est diretamente relacionada ao processo decisrio que a fundamenta.

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