Conselho Editorial da

Potyara A. P. Pereira
area de Servico Social
Ademir Alves da Silva
Diis& Adeodata Bonetti
Elaine Rossetti Behring
Maria Lticia Carvalho da Silva
Maria Lalcia Silva Barroco

Politica Social
Dados Internacionais de Catalogago na Publicago (CIP)
(Camara Brasileira do Livro, SP, Brasil) temas&questhes
Pereira, Potyara A. P.
Politica social : temas & questries / Potyara A. P. Pereira. 2. ed.
Sao Paulo : Cortez, 2009. 2' edicdo
Bibliografia.
ISBN 978-85-249-1391-4

1. Politica social 2. Politica social - Histdria 3. Servico social

I. Titulo.

08-02811 CDD-361.2509

Indices para catblogo sistemfitico:

1. Politica social : Histdria : Bermestar social 361.2509

EDITORA
a CNPq
OwriboAvaelyks

NEGPCS
 V 0 1 (47'n p'Y r V 0))

98
POTYARA PEREIRA
Lt-425t /tivrt.
Assim, os direitos tradicionais e os novos direitos nao sdo apenas - 11,1441

incompativeis entre si, mas logicamente discrepantes, pois enquanto os urc{ci

dois primeiros servem a ideologia do livre mercado e da livre vida indi-
vidual, os tiltimos imptiem limites ao despotismo do mercado e ao indi-
vidualismo possessivo dos cidaddos "tradicionais". No admira, diz
Macpherson (p. 43), que os capitalistas ocidentais se oponham, e os go-
vernos ocidentais se mostrem indiferentes, a reivindicacao dos novos
direitos, e que ambos acolham corn satisfacao qualquer critica a eles en-
derecada, pois, para esses capitalistas, foram as pressOes do Terceiro
Mundo e do mundo comunista que fizeram corn que os direitos sociais
fossem incluidos na Declaraco Universal dos Direitos Humanos da
Organizaco das Naceies Unidas (ONU), em 1948. E no 'Ambito dessa
problematica que o Welfare State
vem perdendo forca, desde meados
dos anos 1970, e a politica social vem assumindo uma nova configura-
c5o sob o comando do ideario liberal agora revisitado e denominado
neoliberal.
Mas, antes de prosseguir corn a trajetOria da politica social, envere-
dando por caminhos situados para alem do Welfare State,
torna-se im-
portante explicitar o processo referente a contraditOria relaco entre po-
litica social, Estado e sociedade e diferenciar conceitualmente a politica
social de outras categorias analiticas correlatas. E o que sera visto nos
dois prOximos capitulos.
cD`1"-A( c^l
'p-AD
Capitu10 111 -/ )
Abordagens tearicos sobre o Estado em sua relaco
corn a sociedade e corn a politica social
1. Situando urn enigma
Urn fato que chama a atencao no estudo da relaco entre Estado e
sociedade o tardio interesse teOrico para corn o Estado em agio, isto
para corn aquele tipo de Estado dotado de obrigacOes positivas que
tavelmente o impelem a exercer regulaciies sociais por meio de politicas.
Tal fato nao deixa de ser intrigante, pois, se do ponto de vista da
liberdade essa ingerencia pode ser indesejAvel, do ponto de vista da aqui-
sicao de condiciies basicas para o exercicio dessa liberdade, ela a neces-
saria. Ademais, ao se privilegiar a igualdade substantiva (e n mera-
mente formal . - "- Estado faz-se im rescindivel. Afinal, nao
se persegue a igualdade sem o protagonismo estatal na aplicaco de
medidas sociais que reponham perdas moralmente injustificadas. Da
mesma forma 5 ' . am direitos sociais sem politicas pir-
blicas que os concretizem e liberem individuos e gru os tanto da condi-
cdo de necessidade quanto do estigma produzido por atendimentos so-
ciais descomprometidos corn a cidadania. E o Estado, alem disso, que,
ao mesmo tempo em que limita a desimpedida KA individual pode
garantir direitos sociais, visto que a sociedade the confere poderes ex-
clusivos para o exercido dessa garantia. Na pratica, a ingerencia do Es-
 100
POTYARAJERBRA POUTICA SOCIAL
101
tado na realidade social e tao antiga, que so quem nao esteja
disposto
reconhece-la, n a percebe. Mesmo nos regimes liberals mais ortodoxos, em sua relaco corn a sociedade. Isso decorria tanto do fato de, naquela
expressamente avessos a intervencao estatal, o Estado sempre interveio poca, a acao estatal ser socialmente restrita, quanto, implicita ou expli-
politicamente para atender demandas e necessidades, seja da esfera do citamente, haver reservas intelectuais a respeito da possibilidade de o
trabalho, seja da esfera do capital. A esse respeito Polanyi (1980: 144) e Estado interferir nos assuntos da sociedade. Alm disso, como sempre
soi acontecer, havia a preocupacao analitica de se centrar em fatos que
certeiro na observacao de que os chamados mercados livres jamais fo-
ram verdadeiramente livres, visto que des nao funcionariam se seg estavam na ordem do dia, como as extraordinarias tran
sformacOes e
expansao econOmicas temporariamente in
sem o seu prOprio curso. As ind6strias e os comercios, diz ele, especial- terrompidas pelas revolu-
mente os mais importantes, sempre foram contemplados "corn tarefas - cOes politicas de 1848 que constituiram a verdadeira mola propulsora
do capitalism. Como ob e ob
protetoras, corn exportacOes subsidiadas e corn subsidios indiretos dos a parentemente ilimitada ex
m 2005: 21), "a saita, vasta e
salarios" (p. 144). 0 prOprio laissez-faire, considerado urn dogma do pen- ta ista mun tar
favoreceu e
samento liberal, foi sustentado pelo Estado mediante farta legislacao, spetacularmente o surgimento de uma nova ordem social e
que "repelia regulamentacoes restritivas", e robusta burocracia estatal de "ideias e credos" prontos a "legitima-la e ratifica-la". Est
com isso, o triunfo do liberalism abeleceu-se,
aparelhada "para executar as tarefas estabelecidas pelos adeptos do socia
burgus sobre ideais socialistas ou
beralismo" (idem). l-democratas, embora "os homens que oficialmente presidiram os
interesses da burguesia [fossem] profundamente reacionarios"
Nao ha, portanto, explicacao facil para o fato de o papel ativo do (Bismarck,
Estado, imbricado a sociedade e mediado por polfticas de intervencao na Alemanha; Napoleao na Franca) e usaram_a_Estada_corm c
mite executivo da classe cl o o-
(sociais e econOmicas), so recentemente vir merecendo tratamento ana- minante,como, em 1848, Marx e Engels e-
nunciaria o Mani esto do Partici Comunista.
litico mais amplo e consistente especialmente no que diz respeito ao Nao de
admirar, pois, que entre eminentes pensadores sociais do seculo XIX
contexto social. Ao certo, sabe-se que esta tendencia remonta a pensa- como Emile D
dores sociais classicos e que ela nao a exclusiva de uma tradicao te6rica urkheim, Max Weber e Karl Marx, para citar os mais visi-
tados um possivel Estado Soci
particular. Pelo contrario, guardadas as devidas diferencas, tanto mar- aLrepresentasse seri perigo ao exerci-
cio da liberdade ou da
xistas (notOrios criticos da regulacao social do Estado) como emancipacao dos individuos, grupos ou classes
ntio-marxis- subalternos.
tas, deixaram,por muito tempo, no limbo essa instigante questao, cone-
Da parte de Durkheim (1858-1917) um dos criadores da sociolo-
sera visto, a seguir, corn o intuito de fornecer informacOes sobre as difi-
gia cientifica, ou de uma cincia positiva da sociedade, e da teoria fun-
culdades teOricas que, desde os cldssicos, o Estado Social enfrenta.
cionalista bastante conhecida a resistencia em admitir a importan-
cia da presenca de uma organizacao estatal forte nas sociedades indus-
triais modernas, pelos perigos de controle autoritario que ela poderia
2. ResistenciasteOricas (clssicas e contempordneas) ao exercer. Para ele, o fato de o Estado nao ser s
Estado social lidar corn o problema da "anomia" 1
uficientemente capaz de
pobrezada moralidade" na
Se se retr iEeder ao pensamento social do seculo XIX ver-se-d que 1. Conceito du
rkheimiano, de raizes gregas (sem lei), usado para caracterizar comportamen-
so de forma indtreta e tangencial ele se referia ao papel afivo do Estado tos a-sociais (criminosos, por exemplo). Po
steriOrmente, o conceito passou a ser utilizado por ou-
tros sociOlogos, como Robert Merton (1970), para designar
co mportamentos desviantes em relaco
 102
POTYARA PEREIRA
Europa moderna, exigia que se organizassem corporacoes profissionais,
que se opusessem a moral do progresso fundado no individualismo, e
supremacia estatal. Nesse sentido, as corporacoes funcionariam como
Orgaos intermediarios entre o Estado e os "particulares" (os individuos).
Sua principal fur-10o seria a de corrigir "patologias" causadas pela espe-
cializaco e pelo aperfeicoamento crescentes requeridos pela sociedade
industrial. E isso so seria possivel por meio da organizacAo de urn con-
junto articulado e solidario de maneiras de ser, agir e pensar (equivalen-
te ao das sociedades simples), relacionado aos quadros da vida econO-
mica e sobre ela exercendo poder moral. E tendo em vista essa finalida-
de que Durkheim julga as corporacOes como mediaco imprescindivel
para evitar possiveis abusos de poder do Estado. A serventia dessas
corporacoes consistiria ndo nos servicos econOmicos que poderiam pres-
tar, mas na influencia moral que poderiam exercer posto que so esse
poder moral seria capaz de
conter os egoismos individuais, de manter no coraco dos trabalhadores
urn mais vivo sentimento de solidariedade comum, de impedir que a lei
do mais forte se aplique tao brutalmente as relacties industriais e comer-
ciais (Durkheim, 1977: 17).
Caracterizando-se, tamb6m, como versa pessimista a respeito da
intervencdo social do Estado, o pensamento do ale mAo-Max_Weber (1864-
/ 1920) urn dos nomes mais influentes no estudo do cTeseil lvo virnento
do capitalismo, da racionalizaco e da compreensao da acdo humana
(inauguradora da sociologia compreensiva ou interpretativa, corn base
em tipos ideais) ndo privilegia, igualmente, a interyenac isocial do
Estado, embora ndo compartilhe da viso funcionalis' ta de Durkheim.
Mas esse d esprivilegiamento n se deve a um desconhecimento de sua
a finalidades e normas previstas por determinados grupos ou sociedades. Corn outras conotacOes,
o conceito vem significando contestacao, revolts, anarquismo, reformismo e ate mesmo
social exclusrio
que, segundo Gough (2000), atualmente resgata a sociologia de Durkheim para explicar o
fent:omen da aparente excludencia de individuos e grupos dos valores, normas, oportunidades,
politicas e direitos prevalecentes nas sociedadescapitalistas contemporineas.
POLITICA SOCIAL
103
part_e_da-realizaidade_politigssosiais na Alemanha considerada ber-
co dessa experiencia sob a egide de Bismarck mas a uma conviccdo
pessoal refletida no seu propOsito intelectual de se ocupar do desenvol-
vimento de teorias, deixando aos politicos a formulaco e aplicacAo de
medidas praticas.2
Eis porque a teoria de Weber sobre o . Estado tern um cunho mais
conceitual e analitico, coerentemente corn sua postura cientffica de pro-
curar conhecer a realidade por meio da apreensao do sentido que os
atores atribuem as suas prOprias acOes. E dal que ele retira elementos
para a construcAo de seus tipos ideais, conferindo ao seu metodo carater
eminentemente analitico e generalizante.
Alem disso, o desinteresse weber' - .4 . encia
uma concepco de Estado (especialmente do Estado modern()) que o
assFia a uma a e etuar
relacOes de_dominacdo e sujeicAo por melocitzsaparelhos militar e buro-
crAti accultecia...corrussiano de sua epoca. Por
isso, para eTe o que diferenciava o Estado dos demais tipos de organiza-
co sociais e politicas, era urn poder peculiar: o monopOlio legal da violen-
cia. Era o exercicio racional-legal desse monopOlio que, na verdade,
nao e o meio normal, nem o linico meio de que se vale o Estado que
constitui, segundo ele, o elemento definidor do poder estatal e garante o
dominio continuado de homens sobre homens em urn dado territ6rio.
Ott melhor, o Estado para Weber 6 a iinica fonte do direito a violencia,
sustentado pelo consentimento dos dominados e por urn quadro juridi-
co e administrativo que the confere, poder, racionalidade e legitimidade.
Assun, quanto mais esenvo vida e industrializada se torna uma socie-
dade mais ela tende a exigir o dominio racional-legal prOprio do Estado
2. Segundo Gabriel Cohn (1979, p. 72), Weber, no inicio do seculo XX e no auge do Estado.
prussiano, participou da Associacao de Politica Social fundada pelos adeptos do chamado "Socia-
lismo de CAtedra". Contudo, posicionou-se contra os objetivos principais dessa Associacdo, que
eram os de realizar e promover acOes para enfrentar grandes problemas sociais na Alemanha da
epoca. A seu ver e isso the custou o afastamento da Associacdo esta deveria dedicar-se
pesquisa cientffica sem restringir-se ao exame empirico de problemas especfficos para fins praticos
diretos.
 104
POTYARA PEREIRA
moderno, indicando que a raid() estatal histOrica, a despeito da ten-
dencia de se tornar cada vez mais burocratizada para evitar que a socie-
dade seja manipulada por interesses pessoais.
Dem- onstrando tambem desconfianca em relacao ao Estado, Marx
(1818-1883) e Engels (1820-1895) igualmente minimizaram a importan-
cia dessal7- Ist--------dt
. sua capacidade de
-estar o-
cial so que guiados por outros pressupostos. De acordo corn a teoria
marxiana do Estado, este se*a rrt fir
n e emento da superestrutura e, como
>{m fenOmeno transitOrio. Assim, da mesma forma como o Estado
rtair
nao existiu nas sociedades primitivas, quando nao se conhecia a divisao
do trabalho e a estrutura de classes, ele deixaria de existir numa socie-
dade comunista futura quando novamente estaria ausente a divisao de
classes sociais. Sendo assim, o Estado so seria necessario onde uma clas-
se dominante, possuidora dos meios de producao (proprietarios de es-
cravos, senhores feudais e capitalistas) se apropriasse do produto do
trabalho da classe explorada (escravos, servos da gleba e proletarios). Ai
o Estado funcionaria como urn aparato coletivo e, portanto, urn instru-
mento de reproducao das relacOes dominantes.
Implicita nessas postulacOes classicas esta, portanto, a ideia de que
apolitica social i associada a urn Estado ativo, necessariamente nao pro-
move e nem emancipa quem se encontra em posicao sociaeT--d 1 e esi-
--
gual. Pelo contrario, di tunciona como urn meio para manter a desi-
gua cUaA:le 4aeri)etuar a dominacao do Estado como urn instrumento
manejavel elos grupos no poder.
Entretanto, as transformacOes econOmicas, sociais e politicas, rela-
cionadas ao avanco industrial, criaram condicOes objetivas para o corn-
prometirnento inadiavel do Estado corn os problemas resultantes das
de i gualdades sociais. "Em certa medida" salienta Gouldner_(1970:
78) "o rrescirnento mesmo do Estado Benfeitor [Social] significa que o
problerna tern se tornado tao grande e complexo que ja nao possivel
deixa-lo sob o controle do mercado e de outras instituicOes tradicionais".
Em vista disso, e diferente da assistncia tradicional, cada vez mais a es-
trategia do Estado consistiu em optar nao pelo isolamento dos pobres e
- _
POLITICA SOCIAL
105
das pessoas conskletzac
Ias improdiitivas,mas pela sua "reintegasLao" ao
processo produtivo. Afinal, "por baixo e em volta dos empresdrios capita-
listas, os 'trabalhadores pobres', descontentes e sem Lugar, agitavam-se e
insurgiam-se" (Hobsbawm, 2005), no rastro das revolucOes de 1848.3
Tal estrat6gia de insercao dos pobres no processo produtivo, em
atencao as reivindicacOes das massas, nao se deu, porem, sem dificul-
dades; pois, se por urn lado ela confirmava que a burguesia reconhecia
as desigualdades sociais como o resultado de contradic_Oes estruturais
do- sistema capitalista, por outro despertava o temor liberal de esvazia-
mento de sua fundamentacao te6rica e ideolOgica e de seu processo de
acumulacao via espoliacao do trabalho. Afinal, transformar a area social
que engloba a educacao, a sadde, a habitacao, a previdencia social, a
assistncia em esfera de responsabilidade publics, significaria afron-
tar o mito do laissez-faire.
Isso conduziu a constantes reavaliacOes das teorias clssicas, que
se viram instadas a repensar seus postulados. Mas, enquanto as teorias
nao-marxistas, especialmente as de corte funcional, era enderecada uma
pressao em busca de contribuicOes
. justificadoras cla partici p acao do Es-
taciona arderasQrial, as teoas
n marxistas abriram:se yerspectivas de
reflexOes criticas sobre os novos arranjos do capitalismo, incluindo o
Estado,para se manter dominante.
Mesmo assim, ambas as modernas reformulacOes (marxistas e nao
marxistas) concederam ao Estado Social importancia marginal. Autores
3. Conhecido como a "primavera dospovos", o periodo em que eclodiram os movimentos
revolucionarios de 1848 na Europa, a partir da Franca, teve como marca principal a revolta das
massas "prontas para transformar revolucOes moderadamente liberais em .revolucoes sociais"
(Hobsbawm, p. 20). Com efeito, em meio a crise econOrnica, desemprego e insegurarica social
numa epoca em que o mundo se tomou efetivamente capitalista industrial as reivindicacOes
revolucionarias francesas por sufrgio universal, democracia e direitos trabalhistas, deram a
presso de ter chegado o moment() da derrocada da velha ordem social europeia e da ascensao de
urn socialismo "potencialmente global" (Hobsbawm, p. 28). Afinal, os movimentos de 1848 se alas-
traram por varios pafses da Europa (Alemanha, Gracia, Hungria, Belgica, Poli5nia, Italia) e esten-
deram seus tentaculos, segundo Hobsbawm ate Pernambuco (Brasil), corn a insurreico de 1848, e,
mais tarde, Colombia. E digna de nota tambem a informacao de que foi com as revolucdes euro-
peias, de 1848, que a classe trabalhadora tomou conscincia de si como classe.
 106
POTYARA PEREIRA
funcionalistas como Parsons (1902-1979) e seu discipulo e colaborador
Smelser embora tenham incorporado em seus esquemas conceituais
e analiticos elementos explicativos para dar conta de fatos sociais emer-
gentes demonstraram escassa preocupacao com a andlise do bem-
estar, ainda que Smelser tenha dado mais atencao a esse aspecto. Parti-
cularmente nesse autor percebe-se a disposicao de aceitar e realcar o
papel preponderante do Estado na ordem social, em contraposicao as
primeiras postulacOes parsonianas de que os sistem
dais funciona-
riam melhor se obedecessem a lOgica da auto-regulacao das relaeOes
sociais em economias de mercado.
Contudo, em que pesem esses pequenos avancos te6ricos e a pr6-
pria revisao de Parsons de seus supostos funcional-sistemicos, admitin-
do que a estabilidade social so poderia ser mantida por uma administra-
cao oriunda do subsistema politico e do governo, o que se tern em mate-
ria de analise funcionalista da politica social e pequeno. E nao poderia
ser de outra forma, ja que o interesse teOrico pela ex ansao do interven-
( cionismo estatal, voltado para a corre ao eloureducdo de desigualda-
des sociais, sigrrificarid-a- nu r a existencia de desequi_Kbriosintecos
ao sist enradiie-r sua prOpria teoria.
Nao obstante, e possivel detectar no pensamento parsoniano algu-
mas inovacOes. Contra seus primeiros arranjos conceituais, que nao con-
templavam o cardter impositivo da acao social intencional e desconfia-
yarn do Estado Social que surgia nos Estados Unidos corn as reformas
do New Deal, durante a Grande Depressao dos anos 1930, ele teve que
refletir sobre a realidade desse Estado. Mas o fez sempre privilegiando
aspectos sOcio-culturais e conferindo a eles a responsabilidade pelo agra-
vamento dos problemas sociais. Assim, por exemplo, atribuia aos defei-
tos dos sistemas de socializacao a proliferacao desses problemas, dedu-
zindo que o seu ajustamento sistemico exigia novos programas de edu-
cacao e ate.medidas policiais ou castigos mais eficazes. Isso, certamente,
como lembra Gouldner (p. 317), impregnava o seu quadro explicativo
de tensties e impasses, ja que ele nao se "prestava ao manejo instrumen-
tal de populacties adultas nas sociedades industriais" modernas. As-
sim, ao mesmo tempo em que a teoria parsoniana "quis adaptar-se ao
POLITICA SOCIAL
107
Estado Social", tomou-se dificil faze-10 dada a sua enfase na manuten-
cab da ordem social (que teimava em mudar) por ajustamento.
A presenca insofismavel do Estado Social exi "u tambem reavalia-
cOes na concepeao marxista desse Estado, detectadas nas analises pio-
neiras d e_autorgssontemporaneos como John Saville, James O'Connor e
orime.ire-Claus_Offe, dentre os mais diretamente envolvidos corria
tematica da politica social. Tais autores, em vez de se prenderem a no-
cao de Estado restrito, presente no pensamento marxiano do seculo XIX,
passaram a considerar urn arco mais amplo de intervened estatal, dan-
do importancia ao seu carater contraditOrio e a sua dimensao politica
ativa. Urn pensador marxista que pode ser considerado referenda des-
sa nova abordagem (embora nao ao estudo da politica social) e.'__&.to-
nio Gramsciern recai o merit de ter teorizado a respeito do
Estac
loampliad.o_e_ciaautangmia relativa date, no que foi seguido e
aperfeicoadokem ce.rtos aspectos) por Nicos Poulantzas. Corn isso, nao
se quer dizer que esses estudiosos contemporaneos da relacao entre
Estado Social e sociedade tenham rechaeado a perspectiva de "bem-
estar social" de Marx,' mas sim que, confrontados com fenOmenos e
processos inusitados no seculo XX, passaram a atualizar e ampliar o
legado te6rico marxista, mesmo nao apresentando uma contribuicao
homogenea.
De qualquer modo, ainda que analisando o Estado Social de forma
incipiente, esses marxistas contemporaneos comecaram a tecer conside-
racOes teOricas sobre ele e nao somente contra ele. Assim, partindo da
indefefutaeact_ao_pensamentasodahclemocrata,de que o bem-
estar social foiproduto do movimento-socialista e representou Irma alte-
raiva no regime capitalista (Saville,principalmente), a lite-
ratura marxista foi se preocupando corn questoes mais densas. Passou a
pOr em relevo a autonomia relativa do Estado e as contradicOes prin-
cipal e secundaria na relacao entre Estado e Sociedade (a guisa de
4. Na verdade Marx postula um conceito global de bem-estar, contrapondo ao Estado de Bern-
Estar a So
_sj
i darle de Bem-Estar, ou seja, a sociedade pOs-revolucionAria onde seria alcancado o
verdadeiro igualitarismo ou a passagem do estado de necessidade para o de liberdade igualitaria.
0><-00 96 r5C-v14
 108
POTYARA PEREIRA
Poulantzas); as contradict-5es e crises fiscais do Estado (O'Connor) e os
mecanismos intemos que garantem ao Estado o carater de classe (Claus
Offe). tontudo, como sera visto corn mais detalhes neste capitulo, a con-
,r----3-.
trfi 1Aco
7' marxista para a politica social carece de mergulhos mais fun-
dos na origem, desenvolvimento, versatilida de,institudonalidadefi-
1 venciois mn
i nanciamento, fiscalidade, ideologias e implicacOes econtimiciti-
cas da politica social nao obstante esforcos denodadosmente
rec7:51---eados de autores, como Ian Gough que, nos anos 1970, fez uma
_,
radiografia da economia politica do Estado
. de Bem-estar__ ro eu e es-
tudou a politica social por urn angulo mais complexo. Nao foi a toa que,
nos fins dos anos 1970, circulou na Europa, a partir da Inglaterra, o ter-
mo O'Goffe como urn amalgama (acrossemia) 5 dos nomes O'Connor,
Gough e Offe para identificar 6 a "lenda" (O'Goffe's tale) neo-marxista
dominante no campo da politica social.
Esta a raid porque vale a pena falar separadamente, e corn mais
informaceies, do conteticlo das abordagens nao marxista e marxista do
Estado vis--vis a sociedade e a politica social, retomando aos classicos.
3. A obordagem nao-marxista e a questdo do Estado social
Como ja foi dito, as abordagens nap-mancistas, sejam_funcionais,
sejam compreensivas, nao se ocuparam diretamente de examinar o Es-
tado em acao, mormente na esfera social.
Retomando Durkheim, veremos que ele, apesar de fazer mencties
ao Estado interventor e de se contrapor as ideias de outro pensador nao
marxista Herbert Spencer (1820-1903) sobre esse terra, muito pou-
co avancou teoricarnente.
Reducdo de palavras, nomes, expressers a letras ou sflabas iniciais para criar um novo
termo composto.
Fato mencionado na aula inaugural proferida por Gough na Universidade de Bath/UK, em
21 de janeiro de 1999.
POUTICA SOCIAL
109
De fato, se se quiser encontrar na obra dos classicos de inspiracdo
funcional maiores consideracties sobre a questa do Estado, e de suas
implicacOes no ambito do bem-estar social, sera por Spencer que se de-
vera comecar. Foi este quem, efetivamente, mais escreveu contra o inter-
defendendo, segundo Mishra (1989), tuna especie
de politica social do laissez-faire.
Embora nao se pretenda enveredar por Spencer nesta reflexao,
valid() apresentar pontos-chave de seu discurso anti-social, pois alguns
deles encontram campo fertil no pensamento liberal contemporaneo.
Em sua opiniao, os processos que se verificam na sociedade vin-
culam-se a ordenamentos sociais "espontaneos" que surgem de forma
"natural". Sendo assim, os homens nao deveriam intervir intencional-
mente nesses processos, haja vista que existem na sociedade mecanis-
mos inatos de controle que os habilitam a selecionar, corn acerto, os mais
aptos. Por essa perspectiva, qualquer medida adotada pelo Estado para
proteger aqueles que se revelam inferiores por estupidez, vicio e ociosi-
dade, podera produzir conseqiiencias desastrosas, ja que so a natureza
possui uma lOgica racional e detern o segredo do enigma de como flui o
progresso. Por isso, interferir nesse processo e violentar a evolucao na-
tural. E dentre as atividades que, para ele, n deveriam ser realizadas
pelo Estado, incluem-se aquelas caracterizadas como areas nao produti-
vas como a educacao e a satide.
Todavia, os argumentos de Spencer, a despeito de pretenderem ser
uma justificaco cientifica do principio do laissez-faire, fortalecendo o
ideario liberal-burgus, foram apresentados mais em tom de polemica,
envolvendo juizos de valor. Assim, empenhado em atacar a intervencao
do Estado e em ressaltar as virtudes do laissez-faire, ele pouco explicou a
natureza das instituicaes de bem-estar.
No que concerne, porem, ao carater e as funcOes do Estado, ele
forneceu urn esquema explicativo, consoante corn os principios do
darwinismo, que, apesar de polemic, marcou a sua presenca no campo
do conhecimento sociolOgico. Para ele, o Estado, como aparelho regula-
dor, tenderia a regredir na medida em que a sua feicao industrial se
 110
POTYARA PEREIRA
distanciasse da sua feiedo militar, ficando as suas funcOes reduzidas
mera administracdo da Justica (Durkheim, p. 252). Tal pensamento esta
de acordo corn a sua lei da evoluedo, segundo a qual o progresso resulta
da integracdo da materia e de concomitante dissipacdo do movimento;
neste processo, a materia passa de uma homogeneidade indefinida e
incoerente a uma heterogeneidade definida e coerente, e o movimento
retido sofre uma transformacdo paralela (Spencer, 1905). Em suma, a
evoluedo e a passagem do simples para o complexo, atraves de diferen-
ciacOes sucessivas (Spencer, 1896).
Foi corn base nessa lOgica que ele estabeleceu a distilled entre a
sociedade de "tipo militar" e a sociedade de "tipo industrial". A primei-
ra era caracterizada pelo poder absoluto dos superiores sobre os subor-
dinados; pelo imperio da lei baseada na religido e nas creneas coletivas;
pela centralizacdo e ausencia de liberdade e garantias individuals e, por-
tanto, pela submissdo dos individuos ao Estado. Trata-se, como enfatiza
Durkheim, "de urn despotismo organizado que aniquilaria os indivi-
duos" (p. 224). Em contraposiedo, na sociedade industrial predominaria
a descentralizacdo, o govern representativo, a livre iniciativa e a liber-
dade contratual entre os homens, indicando que a vontade dos indivi-
duos e soberana e que o Estado existe para servi-los. Neste caso,
a solidariedade social nao seria (...) outra coisa senao o acordo de que os
contratos sao expressao natural. 0 tipo de relacOes sociais seria a relacao
econOmica, desembaracada de qualquer regulamentacao e tal qual como
resultasse da iniciativa inteiramente livre das partes. Numa palavra, a
sociedade nao seria sena o relacionar de individuos trocando os produ-
tos de seu trabalho, e sem que nenhuma acao propriamente social viesse
regular essa troca (Durkheim, p. 234-5).
Ora, e justamente contra a idea evolutiva e ao individualismo exa-
cerbado de Spencer que Durkheim se posiciona. Se, em principio como
esclarece na Divisdo do Trabalho Social Durkheim admite, como
Spencer, que "o lugar do individuo na sociedade, inicialmente nulo, is
aumentando corn a civilizacdo" (p. 224), em suas conclusOes opOe-se
POLITICA SOCIAL
111
frontalmente ao raciocinio spenceriano. Isso porque, em vez de atribuir
a anulacdo do individuo nas sociedades primitivas a dominacdo de uma
autoridade despOtica dado o constante estado de guerra em que se
encontram essas sociedades Durkheim a explica pela completa au-
sencia de qualquer centralizacdo. Por esta 6tica, o Estado resultaria "dos
prOprios progressos da divisdo do trabalho e da transformaedo que teve
como efeito fazer passar as sociedades do tipo segmentar ao tipo orga-
nizado" (p. 255). Essa passagem, segundo a lOgica durkheimiana, ocor-
re da seguinte forma: quando a sociedade de tipo segmentar perde a
vitalidade em decorrencia do desaparecimento progressivo da sua orga-
nizacdo peculiar, ela a absorvida pelo Orgao central. E isso a assim por-
que este Orgao, ao nao encontrar mais as resistencias que freavam a sua
expansdo, desenvolve-se e atrai para si funciies antes desempenhadas
pelos Orgaos locais. Desse modo, quanto mais vasta e diferenciada for a
sociedade, mais completa sera esta fuso o que, em outras palavras,
significa que o Orgao central sera mais volumoso quanto mais as socie-
dades forem avancadas. Todavia, diz Durkheim, "nao queremos dizer
que normalmente o Estado absorve em si todos os Orgaos reguladores
da sociedade, quaisquer que eles sejam, mas somente aqueles que so
da mesma natureza dos seus, isto 6, que presidem a vida geral" (p. 256).
As funceies econOmicas, por exemplo, nao estariam absorvidas no Esta-
do, embora possam estar submetidas a sua acao. Corn isso ele queria
salientar que e possivel a existencia de urn conjunto de functies distintas
e relativamente autOnomas ao Estado, sem que a sua coerencia seja des-
truida. A furled do Estado estaria vinculada as normas juridicas que
determinam a natureza e as relacOes das ftmcOes estratificadas, gracas a
divisao do trabalho. 0 Estado seria "o 'Orgdo do pensamento social',
concentrado, deliberado e reflexivo, distinto da obscura consciencia co-
letiva" (Durkheim, 1950: 95), difundida por toda a sociedade.
Assim, ao contrdrici do que propugnava Spencer, Durkheim enten-
dia o Estado como o Orgdo em relaedo ao qual, nas sociedades avanea-
das, a situacdo de dependencia do individuo vai aumentando, embora a
liberdade deste de crer, querer e agir, seja maior do que nas sociedades
simples. E isso se daria porque cada corpo de normas juridicas, que cabe
 112
POTYARA PEREIRA
ao Estado administrar, esta acompanhado por urn corpo de normas
morais. Sao estas que refreiam os apetites, regulam e conectam as espe-
cializaceies profissionais, fazendo corn que os homens aceitem volunta-
riamente fungOes e recompensas desiguais Esta incluida af a idea de
primazia da consciencia coletiva sobre a individual, mas agora configu-
rada na gab do Estado e no papel fundamental das crencas e sentimen-
tos coletivos, mormente da moral e da religido, o que demonstra que,
em se tratando do Estado, o conceito de consciencia coletiva de Durkheim
foi sendo substitufdo pelo de representagdo coletiva. E esse conceito (li-
gado a concepgao de que pela representagao que o grupo se concebe a
si mesmo em sua relagao corn os objetos que o afetam) que permitiria
distinguir melhor "entre crencas cognitivas e crencas morais, entre di-
ferentes crencas e sentimentos e entre crencas e sentimentos associa-
dos a estagios diferentes do desenvolvimento de uma sociedade"
(Luckes, 1977: 18).
Ve-se, assim, que a principal discordancia entre Spencer e Durkheim
nao recai tanto na expanso do Estado, mas nas conseqUencias dessa
expansdo. No que diz respeito a este fato, sou inclinada a acreditar, corn
Mishra, que Durkheim ai se posiciona de forma dilematica, pois se, como
filOsofo, parecia nao ver corn bons olhos o aumento das atividades esta-
tais, confiando mais nas corporacOes (revelando uma nostalgia pelas
sociedades simples), como cientista social ele teria que reconhecer e ex-
plicar esse fato. E foi como cientista mais precisamente, como sociblo-
go que ele se contrapes a Spencer. Rejeitando a visa() contratual e
utilitaria deste, referente a ordem social nas sociedades industriais, as-
sim como a sua nogao do jogo livre dos interesses individuais, Durkheirn
acredita que a regulagao social efetuada por um Orgdo central modera-
dor constrangeria os individuos na defesa de interesses prOprios. Con-
tudo, embora se subentenda do seu raciocinio que as sociedades moder-
nas poderiam executar a solidariedade sem atender a questao da desi-
gualdade social, ele pouco se deteve neste aspecto. Sua preocupacao
principal residiu mais em descobrir os meios de restringir os desejos
dos homens e de seus apetites individuais do que pensar nas formas do
atendimento de suas necessidades.
POLITICA SOCIAL
113
Diferente de Durkheim, a preocupacao de Weber volta-se para ou-
tra diregao e envolve concepgeies distintas no que concerne aos valores
morais e a insergao dos individuos na cultura utilitaria, prOpria do Esta-
do moderno. Destarte, ao destacar a importancia das ideias em geral e
da aka religiosa em particular, como influencias fundamentais sobre o
desenvolvimento do mundo ocidental, ressalta a importancia e a auto-
nomia das ideias dos individuos sobre a sociedade. Isso nao so contra-
diz o pensamento de Durkheim segundo o qual a acao social expli-
cada pelas fungOes que desempenha no atendimento de certas necessi-
dades da sociedade como se choca corn a maxima de Marx de que a
consciencia determinada pela existencia.
E corn base nesses pressupostos que Weber, em vez de considerar
os valores morais como fatores restritivos dos apetites humanos como
faz Durkheim os ve como estimuladores dos esforgos individuais
para alterar padrdes sociais estabelecidos. Portanto, se a preocupacao
de Durkheim corn o desenvolvimento do Estado moderno, correspon-
dente ao crescimento da industrializac5o, era corn a destruico da or-
dem social, a de Weber era corn a rotinizagao da vida humana em decor-
rencia do dominio da burocracia total. A este causava temor, nao a pos-
sibilidade de desordem social, mas a predominancia de uma ordem social
tab poderosa que inibisse o individuo de participar corn paixo da sua
vida e do seu destino.
Em suma, ao mesmo tempo em que Weber confiava na importan-
cia da eficincia e da racionalidade da peculiar burocracia do Estado
moderno ja que isso garantiria o fortalecimento e autonomia da na-
cdo ele temia a sua supremacia sobre a vontade dos individuos.
A possibilidade de que isso viesse a acontecer se explica pela se-
guinte sintese do raciocinio weberiano: o quadro administrativo tfpico
da dominacao rational-legal, ou seja, a burocracia, constittii urn elemen-
to intermediario entre dominantes e dominados, tendo em vista assegu-
rar a adequada efetivago do mandato dos dominantes. Contudo, como
esta burocracia nao exerce a mediaco entre os dois termos, no sentido
de propiciar a passagem de urn a outro e, em conseqiiencia, desapare-
 114
POTYARA PEREIRA
cer, estabelece-se a possibilidade do instrumento apropriar-se da corn-
petencia e do poder daqueles que o usam e transformar-se de meio em
fim. Neste caso, os dominantes perdem grande parte do controle exter-
no sobre a burocracia, ao mesmo tempo em que os dominados passam a
ser, em grande medida, submetidos aos seus designios. E isso, para urn
intelectual que privilegiava a participacao do indivicluo na histOria da
humanidade, nao deixava de causar certo desencanto.
Percebe-se que as teorias ate aqui apresentadas, apesar de terem
levado em conta o Estado, o seu crescimento e a sua complexidade, nao
se ocuparam de suas politicas e institucionalidades, sobretudo daquelas
voltadas para protecao social. Dessa forma, tem-se a impressao de que,
no que tange a este particular, tais teorias sao relevantes apenas como
marcos referenciais as formulacOes que condenam a intervencao estatal,
as quais reaparecem nas concepcOes contemporaneas tratadas a seguir.
Tomando Parsons como um expoente contemporaneo do pensa-
mento sociolOgico, no marco da analise nao-marxista, constata-se que as
suas preocupacOes corn o Welfare State so ocorreram a partir da decada
de 1960.
Antes disso (fins da decada de 1930), seu interesse tecirico assenta-
va-se no propOsito de criar urn quadro conceitual geral para a analise da
ordem social, sem basear-se em evidencias empiricas. Combinando o
voluntarismo, de inspiracdo weberiana, corn a visao durkheimiana se-
gundo a qual os ordenamentos sociais sac) vistos como urn sistema de
elementos inter-atuantes, Parsons concebeu um esquema explicativo do
cardter sistmico da sociedade, sem relegar ao segundo piano os indivf-
duos. Desse modo, contrariando Durkheim, nao privilegiou o social so-
bre o individual, nem a consciencia comum sobre as orientacties subjeti-
vas das pessoas. Mas, seguindo Weber, destacou o papel das ideias como
estimuladoras das awes, se bem que dentro de uma (Aka mais otimista
acerca do potencial positivo dessas ideas.
Entretanto, como esclarece Gouldner (p. 134), depois da Segunda
Guerra Mundial, a teoria de Parsons, assim como, de modo geral, as
teorias vinculadas a tradicdo de analise funcional, passou a valorizar o
POLiTICA SOCIAL 115
aspecto social. Tanto foi assim que, em o "Sistema Social", livro publi-
cado em 1951, Parsons deu enfase a indole da interdependencia sistemi-
ca das forcas estabilizadoras do sistema, bem como aos mecanismos que
o mantem em equilibria tomando subsidiario o carater estimulante dos
valores e ideias. Foi a partir dal que ele destacou a existencia de quatro
requerimentos funcionais necessarios a sobrevivencia de uma socieda-
de ou de qualquer sistema social: a manuterigio de padroes, a obtengio de
metas, a adaptactio e a integracao.
A manutencao de padrOes relaciona o sistema cultural ja que este,
segundo Parsons, se organiza em torno das caracteristicas de comple-
xos de significado simbOlico, que contribuem para a continuidade dos
padroes de valores hisicos.
A obtencao de metas relaciona a personalidade dos individuos, pois
o sistema de personalidade e a "agencia primordial dos processos de
agar)" (Parsons, 1974: 14).
Ao organismo conductual relaciona a adaptacao, visto que se trata
de urn subsistema que
inclui urn conjunto de condicoes a que as awes devem adaptar-se e corn-
preende o mecanismo primario de inter-relaco com o ambiente fisico,
sobretudo mediante a entrada e o processamento de informaco no siste-
ma nervoso central e a atividade motora para enfrentar-se as exigencias
do ambiente fisico (Parsons, p. 15).
A integracao relaciona o sistema social, destacando-se neste pre-
requisito funcional a preocupacao corn a coordenacao das unidades cons-
titutivas do sistema e corn o estabelecimento da harmonia e cooperacao
entre as partes.
7. "Mais ou menos nessa mesma epoca, tambem a verse do funcionalismo oferecida por
Robert K. Merton manifestou uma tendencia a restaurar o utilitarismo social. Merton encarou as
orientacoes subjetivas das paccnas (o componente voluntarista) de tuna maneira totalmente 'secula-
rizada; ao consider-las como so urn entre muitos fatores analiticos, desprovido de todo pathos
especial, adotou explicitamente como ponto de partida as conseqUencias funcionais de diversas
pautas socials" (Gouldner, p. 134).
 116
POTYARA PEREIRA
Analisadas por essa lOgica, as instituicOes de bem-estar pertencem
ao subsistema integrativo, j que a sua principal funcao consiste em
manter o conflito e a desarmonia social em niveis mais baixos possiveis.
Este e urn raciocinio que permeia grande parte das analises atuais sobre
politica social.
Mas a intervencao social institucionalizada, com vista ao bem-
estar, e urn fato que entrou posteriormente nas elaboracOes teOricas de
Parsons e, mesmo assim, de forma tangencial. Na verdade, tal assunto
so veio a merecer maiores consideracOes na obra de seu discipulo
Smelser.
Consoante corn o esquema sistemico parsoniano, pode-se deduzir
que o bem-estar assumido pelo Estado trata-se de urn evento relaciona-
do as mudancas nos arranjos institucionais prevalecentes e, como tal,
algo que deve ser explicado dentro do processo de diferenciacdo social,
responsavel pela maior especializacdo das funcOes de integrac5o. Essa
explicacdo conduz, necessariamente, a se procurar relacionar a teoria
parsoniana corn a realidade histOrica do Estado Social nos Estados Uni-
dos, pois, se esta teoria relutava em reconhecer relevOncia ao Welfare
State que ganhava corpo na prOpria patria de Parsons e interessan-
te saber o que o levou, posteriormente, a mudar de ideia.
Sabe-se que na decada de 1930, durante a Grande Depressao eco-
nOmica, a teoria de Parsons quase nada tinha a ver corn os requeri-
mentos exigidos por urn incipiente Estado Social. "Como ndo acredita-
va ser possivel resolver a crise corn os intentos da ajuda social do New
Deal, a sociologia voluntarista de Parsons se orientou a determinar que
era necessario integrar a sociedade apesar das privacOes gerais"
(Gouldner, p. 137).
Contudo, as marcas da Grande Depresso continuaram nos Esta-
dos Unidos, mesmo apOs a Segunda Guerra Mundial, no inicio dos anos
1940, e a consequente prosperidade econ6mica americana. "A legislacao
do New Deal havia promovido novas expectativas e novos interesses
criados entre os profissionais da classe media, assim como da classe
oper.iria que havia captado um vislumbre do que o Estado podia fazer
POLITICA SOCIAL
117
por ela" (Gouldner, p. 136). Foi al que o Estado social ganhou visibilida-
de nos Estados Unidos e se impOs como fato social aos cientistas sociais.
Em vista disso, o enfoque sistemico de Parsons teve de incorporar
novos elementos, ate ento ndo estudados de forma sistematica, tais
como: o poder, o governo e sua relaco corn os direitos de cidadania. Nesta
fase aparece de maneira mais clara a sua disposicdo de privilegiar o sis-
tema sobre os individuos, em vista de sua manutencdo, apoiado no con-
sentimento de seus integrantes.
Essa visa da solidariedade societal correspondia ao interesse pratico do
Estado Bem-Feitor em achar maneiras de obter lealdade e conformidade,
e a sua premissa operativa segundo a qual a estabilidade da sociedade se
reforca mediante a conformidade as expectativas "legitimas" de estratos
sociais despossuldos, dos quais se espera, por sua vez, que aceitem vo-
luntariamente a etica convencional (Gouldner, op. cit., p. 138).
Esta a razdo porque, so depois da Segunda Guerra Mundial,
Parsons se interessou por teorias como a do ingles T. H. Marshall, que
inclula nos direitos de cidadania os direitos sociais, reconhecendo, da
mesma forma que o autor ingles, serem estes alvo de atencao
Alem disso, adrnite ser necessaria a existencia de urn governo mais forte
do que os tradicionalmente existentes e a confianca nele depositada pelo
povo (Parsons, 1960).
Isso, sem chivida, representou uma mudanca significativa nos pon-
tos de vista de Parsons, embora nao indique uma reestruturacdo de seu
esquema teOrico. Na verdade, mesmo admitindo novas categorias ana-
liticas, os seus quatro pre-requisitos funcionais permaneceram os mes-
mos para todas as sociedades, em qualquer moment histOrico. 0 que
mudou foram as suas explicacOes dos arranjos institucionais por meio
dos quais novas e diferentes funcOes seriam executadas, como pode ser
atestado na sua andlise sobre poder.
Ai, o seu exame girou em torno do sistema politico, como um
subsistema teoricamente correspondente ao da economia, dando gran-
 118
POTYARA PEREIRA
de enfase a comparabilidade entre o conceito econOmico de mediacao
(no sentido de distribuicao) e o de poder politico. Neste particular tem-se
a impressao de que ele pretendeu solucionar o velho dilema referente
natureza do poder, que e o de definir se ele e urn fenOmeno de coergio ou
de consenso. Na sua Otica, entretanto, o poder seria as duas coisas, ja
que, em sua estrutura lOgica, e urn meio generalizado do processo poli-
tico, tal como o dinheiro e um meio generalizado do processo econOmi-
co. Sendo assim, o poder e por ele considerado urn meio simbOlico ge-
neralizado que circula e opera no processo de interacao social, nao the
interessando saber quem a dominante e dominado, qual o grau de poder
do dominante, ou que conseqiiencias decorrem dessa polarizacao. 0 que
mais the interessa demonstrar e que o poder, como o dinheiro, e urn
insumo (input) que pode ser combinado corn outros elementos para pro-
duzir certos tipos de produtos (outputs) funcionais (Gouldner).
Percebe-se, assim, que mesmo sofisticando a sua analise a respeito
do poder, a integracao social continua sendo uma necessidade imperio-
sa em sua teoria, a qual devem estar submetidos todos os fatos sociais
emergentes, inclusive o bem-estar.
Demonstrando maior preocupacao corn a analise do bem-estar,
Smelser desenvolveu urn raciocinio que, embora continue privilegian-
do a integracao social, encara o desenvolvimento como uma relacao con-
flituosa entre diferenciacao e integracao, redundando na uniao entre
estruturas diferenciadas de sociedades, sobre novas bases.
Assim, para Smelser, a mudanca da inthistria domestica para a da
producao fabril, por exemplo, criou problemas de integracao. Os meca-
nismos integradores que funcionavam no ambito domestico, mediados
por parentes, vizinhos e conjuntos pre-modernos de relacties, tornaram-
se obsoletos ante o desenvolvimento industrial. Contudo, esse processo
deu nascimento a varias instituicties e organizactles que, embora dife-
rentes das anteriores, cumpriram funcao integradora tao eficaz quanto a
exercida por aquelas. E o caso das Agencias de Recrutamento e Inter-
cannbio, dos Sindicatos, da regulacao do governo por meio de politicas
inclusive a social das Sociedades de Cooperacao (Mishra, 1989).
POL:TICA SOCIAL
119
Implicita nessa visao de mudanca, via processo de diferenciacao e
recomposicao da integracao sobre novas bases, esta a analise do bem-
estar como mecanismo integrador nas sociedades complexas, mas em
interdependencia corn as demais funcOes bAsicas do sistema. Desse modo,
nas sociedades industrializadas, diferentes instituicOes desenvolvem o
bem-estar como reforco adicional a famflia e aos grupos de parentesco,
que ainda permanecem como uma estrutura importante de suporte aos
individuos. Esta e a razao porque varias organizacties formais e infor-
mais, de cunho religioso ou laico, oferecem resposta as necessidades
que, nas sociedades primitivas, dada a ausencia de especializacao, eram
supridas pela comunidade e pelo parentesco. Nesse estagio de desen-
volvimento, a religiao, segundo Smelser, assumia urn papel importante
no processo de integracao, poise justamente ela como organizagio e
conjunto de crencas que simboliza e articula a ideia de comunidade.
Nessa fase, portanto, ela apresenta functies diferentes das que exercia
nas sociedades simples, nas quais era vista mais como conjunto de cren-
gas do que organizacao preocupada corn o bem-estar (Mishra).
Todavia, na sociedade industrial, conforme salienta Smelser, novas
modificacOes foram introduzidas. Aumentou a especializacao no traba-
lho ao tempo em que se intensificaram a complexidade social, a mobili-
dade espacial e ocupacional, fazendo corn que a farnilia, a comunidade e
a prOpria igreja se enfraquecessem como organizacOes integradoras. Em
compensacao, novas estruturas especializadas e institucionalizadas sur-
giram e se ocuparam do bem-estar, vinculadas nao so ao Estado, mas
tambem a empresa e a varias associacties voluntarias. Foi nesse estagio
que se destacou a intervencao do Estado Social, acompanhada da acao
assistencial de organizacOes particulares como o mecanismo integrador
por excelencia da sociedade industrializada.
Esta e a visa() funcional mais divulgada do papel do Estado Social,
chegando a influenciar analises que, mesmo se autodenominando de
antifuncionais, enredaram-se nas malhas do raciocinio linear e evolutivo,
ate agora desenvolvido por significativa parcela dos mais atuais esfor-
cos teOricos.

120 POTYARA PEREIRA
4. Abordagem marxista e a questo do Estado social
Alicercada em outros pressupostos, a teoria aqui chamada de mar-
xista coincide, pelo menos num ponto, corn as teorias tratadas na secao
anterior: seu pequeno interesse pela artalise do Estado Social.
Mas, antes de se apreciar a contribuicao que essa teoria, ainda que
indiretamente, Iegou ao estudo da politica social, convem fazer um es-
clarecimento a respeito do que se esta denominando de abordagem
marxista. Trata-se, sem dl vida, do prOprio pensamento de Marx e da-
queles autores que, mesmo introduzindo em seus estudos novas cate-
gorias de andlise, mantem suas ideas basicas alicercadas no pensamen-
to marxiano.8
Partindo de Marx, tem-se que a discussao a respeito do bem-estar
desloca-se do ambito do Estado para o da sociedade. Isso porque, pre-
vendo a extingdo do Estado, Marx n y e como se daria o bem-estar no
marco das atividades estatais. 0 Estado, para ele, tern o mesmo efeito
dominador em qualquer regime, nao importam as formas de governo
que venha a apresentar: sempre urn instrumento de dominacao e de
manutencao da estrutura de classes. Assim, somente quando o Estado
for superado e substituido por uma sociedade sem classes, conhecer-se-d
o bem-estar.
Entretanto, alem de suas conviccOes intelectuais e politicas contra o
Estado e, conseqiientemente, contra o capitalismo, urn outro fato deve
ter contribuido para o desinteresse de Marx pela analise do Estado So-
cial: em sua epoca, tanto as instituicOes de bem-estar quarto as prOprias
politicas sociais eram escassamente desenvolvidas, apesar da expressao
que a intervencao estatal vinha ganhando desde os fins do seculo XIX.
8. Tal ressalva justifica-se dada a multiplicidade de tendencias marxistasque se desenvolve-
ram atraves dos tempos cada uma delas julgando-se a verdadeira interprete de Marx a ponto
de o marxismo se constituir, hoje em dia, em campo de disputas entre correntes competitivas. E por
isso que, mesmo ciente de que a escolha dos autores que irei analisar nao esteja imune a criticas,
acredito que a convergencia de postulados basicos e o rnelhor criterio de identificaco de afinida-
des entre fundadores e seguidores desse paradigma.
POUTICA SOCIAL
121
Corn efeito, se se quiser detectar o interesse de Marx por algum
aspecto relacionado a N interventora do Estado, no campo social, sera
na legislacao fabril que se devera deter (Mishra). Ai ele parece ter sido
impar, dentre os principais teOricos classicos, no empenho em analisar
corn detalhes os Atos de Fabrica e retirar frutiferas ilacOes a respeito das
possibilidades de desenvolvimento do bem-estar nas sociedades capita-
listas. Foi nesse trabalho, caracterizado como uma especie de estudo de
caso, que Marx da a impressao de reconhecer na legislacao fabril um
passo positivo em direcao a reformas sociais no capitalismo. Para ele, de
fato, a legislacao fabril foi a primeira reacao consciente e sistematica dos
trabalhadores contra as condicOes espoliadoras de vida e de trabalho a
que estavam subjugados (Marx, 1975a: 402), n importa que outros
grupos e classes sociais tenham apoiado (estrategicamente) tal legisla-
cao como foi o caso da aristocracia agraria. 0 significativo para ele foi
a acao da classe trabalhadora na conquista dessa legislacao.
No entanto, essa postura de Marx em relacao ao carater reformista
da legislacao fabril constitui urn ponto polemic quando a comparamos
corn as suas propostas de mudanca revolucionaria. 9 Como diz Mishra,
urn exame menos atento, neste particular, parece indicar que Marx pos-
sui duas visOes de mudanca: uma, revolucionaria, resultante do con-
fronto entre forcas produtivas e relacOes de producao (corn superacao
desta) e, outra, reformista que, no caso da legislacao fabril, parece indi-
car urn processo desenvolvimentista em que as mudancas se dariam
gradualmente, mediante a Ka da classe trabalhadora dentro da pro-
pria lOgica do sistema capitalista.
De fato, Marx encara com otimismo as reivindicacties dos trabalha-
dores contra o Estado, no seculo XIX, para que este criasse medidas
9. "Por reformismo entende-se (...) uma corrente politica dentro do movimento operario que
nega a necessidade de luta de classe, da revolucao socialista e da ditadura do proletariado e pensa
que pode conseguir o socialismo unicamente corn reformas, em colaboracdo corn outras classes
(...). Como exemplo das primeiras correntes reformistas, tern-se, entre outras, a dos bernsteinianos
e kautskianos, na Alemanha; os economistas e os mencheviques na Russia; e os austromarxistas, na
Austria" (Kerning, 1975: 11).
 122
POTYARA PEREIRA
limitadoras dos abusos nas relacOes de trabalho da epoca, mas o faz corn
reservas. Para ele, tal mobilizacao trabalhista representou urn passo ini-
cial para a explicitacao de contradicOes no capitalismo, cujo enfrenta-
mento era considerado urn caminho histOrico importante para a disso-
lucao dessa forma de producao e estruturacao de uma nova forma (Marx,
p. 90). Corn isso, torna-se evidente que, na visa de Marx, a legislacao
por si so nao traria a justica almejada pelos trabalhadores, ja que ela
seria administrada por frac 6es
- da burguesia que fazem parte do prOprio
Estado como seu comite executivo. Dal as dernincias por ele feitas ao
descumprimento das leis corn a complacencia do Estado, bem como das
martipulacOes e das formas capciosas de se apurar irregularidades, pra-
ticadas pelas autoridades parlamentares, em detrimento dos interesses
dos trabalhadores.
Disso resultou o seu ceticismo nao so a respeito da eficacia da legis-
lacao fabril, mas de toda e qualquer medida de bem-estar realizada numa
sociedade de classes, porque, neste tipo de sociedade, a ausencia de pro-
tecao social efetiva das massas, ou mesmo dos trabalhadores, constitui
urn fenOmeno prOprio do modo de producao capitalista. Por isso, neste
sistema, havers sempre pobres, nao obstante a utopia das reformas das
condicOes burguesas de exploracao. Seguridade para todos, no seu pon-
to de vista, so ocorrera quando existir a propriedade coletiva dos meios
de producao, o que significa que, do produto total do trabalho se obte-
nham os meios para o sustento dos incapazes de trabalhar e para a ma-
nutencao de instituicOes como escolas e hospitais (Marx, 1975b).
Contudo, ao mesmo tempo em que ressalta o poder do Estado so-
bre a classe trabalhadora e o controle que aquele exerce sobre esta, por
meio de medidas reguladoras de reproducao social, Marx deixa claro na
sua analise sobre o Estado que este e necessario ao movimento histOrico
que conduzird a uma sociedade sem classes. Em outros termos, coeren-
te corn a sua iclia central de que a passagem para o socialismo se daria
quando se concretizassem todas as etapas do processo de formacao do
capitalismo, ele ye a existencia do Estado burgues resultante da rela-
cao entre forcas econOrnicas e formas politicas como uma superestru-
tura importante que, ao garantir a reproducao ampliada do capital e a
POLITICA SOCIAL
123
acumulacao, acentua as contradicOes do sistema capitalista, contribuin-
do para a sua deterioracao. E mais, que nesse contexto relacional entre
estrutura e superestrutura, o Estado nao se constitui urn fato superfluo
e separado da sociedade civil.
Na verdade, a sociedade civil, isto e, as relacties econOmicas, vivem no
quadro de um Estado determinado, na medida em que o Estado garante
aquelas relacOes econOmicas. Pode-se dizer que o Estado 6 parte essen-
cial da estrutura econOmica, 6 urn elemento essencial da estrutura econO-
mica, justamente porque a garante (Gruppi, 1987: 27).
Ha, portanto, na dinarnica do funcionamento do Estado capitalista,
a existencia de contradicOes, assim configuradas: a maquina estatal ser-
ve amplamente aos interesses da classe dominante, mas a sua prOpria
universalizacao exige que ele de atencao a sociedade como um todo.
Assim, da mesma forma que ele ajuda a explorar os trabalhadores, tem
de atender as suas reivindicacOes.
Esta implicita neste raciocinio a ideia da existencia de dois niveis
de contradicOes que vao ser exploradas pelos seus seguidores, especial-
mente Poulantzas (1981): o das contradicaes principais, resultantes da luta
entre classes antagOnicas, e o das contradiccies secunddrias, resultantes das
relacOes contraditOrias entre classes e fracOes de classes no prOprio seio
do Estado. Estas contradicOes sao agucadas pelas principais que, por sua
vez, sac) as responsaveis reais pelas mudancas revolucionarias que de-
verao ocorrer no sistema capitalista, redundando na sua extincao. E foi a
este tipo de contradicao que Marx deu maior atencao.
Ve-se, entao, que a idia de revolucdo em Marx e a pedra angular de
sua teoria e esta presente, de forma coerente, em toda a sua obra, in-
cluindo os escritos de sua juventude.
Tal ideia parte do principio da critica desenvolvido pela esquerda
hegeliana, mas tornado por Marx em sentido mais amplo e dentro da
perspectiva materialista. Para Marx, o poder material deve ser destrui-
do pelo poder material, viabilizando-se tal destruicao pela "praxis revo-
lucionaria". Eis por que, no seu ponto de vista, a revolucao precisa de
124 POTYARA PEREIRA
urn protagonista que seja capaz de empreender o ato da auto-realizacao
do homem. Esse protagonista e o proletariado que, por ser injusticado,
converte-se em libertador dos oprimidos, depois de superada a sua auto-
alienacao.
Nessa postura humanistica do jovem Marx, detectavel em suas obras
A Quest& Judaica e a Critica a Filosofia do Direito de Hegel, ja se vislumbra
o principio da luta de classes que, posteriormente, vai constituir urn dos
fundamentos de sua postura revolucionaria. Mas, nessa postura perce-
be-se, tambem, ao lado da perspectiva objetiva da revolucao, urn rasgo
subjetivo, haja vista que, no seu entender, a revolucao determinada
por condicOes materiais, porem reforcada por elementos imateriais en-
tre os quais a vontade. Esta a uma outra questao polemica em torno de
Marx, ja que a sua referencia a vontade no processo revolucionario tern
sido alvo das mais diferentes interpretacOes.
Porem, o que e nitido e pacffico em sua obra a concepcao de que
a revolucao e o resultado de urn processo hist6rico que se desenvolve
dialeticamente, gracas ao choque entre forcas produtivas e relacOes de
producao, sem descartar o papel das faros vivas no movimento da his-
tOria. Disso se conclui que a histOria e a vontade sac) dois elementos
presentes na teoria revolucionaria de Marx e do marxismo, podendo ser
detectados, juntos ou nao, em varias passagens do pensamento do mes-
tre e de seus seguidores, o que afasta qualquer laivo de mecanicismo
nestes autores. Assim, na pol'emica travada corn Proudhon em A Miseria
da Filosofia, Marx fala da oposicao entre proletariado e burguesia como a
luta de classe contra classe que, levada a sua mais alta expressao, signi-
fica a revolucao total na qual aparece o choque do "homem contra o
homem como Ultima solucao". E no prOlogo de 0 Capital, ele fala da lei
econ6mica do movimento da moderna sociedade como uma tendencia
que nao comporta saltos nem variacOes fora das fases naturais de seu
desenvolvimento.
Corn Engels, Marx refere-sea revoluco como urn processo com-
post de elementos econOmicos, culturais e politicos que se influenciam
mutuamente, tendo, porem, no econOmico, o determinante principal.
POUTICA SOCIAL 125
Nesse sentido, sac) as modificacOes das forcas produtivas que revolucio-
nariam o processo de trabalho, derivando dal repercussoes sobre outras
instancias. Todavia, essas modificacOes nao sac) produtos de processos
naturais que se realizam independentemente da vontade; para que haja
transformacao das forcas produtivas, a necessaria a participacao cons-
ciente das classes subalternas. A mobilizacao das massas trabalhadoras,
imersas no progresso econOmico, cid-se justamente pela tomada de cons-
ciencia da miseria crescente do proletariado nessa situacao de progres-
so. A necessaria e crescente conscincia do homem no processo de traba-
lho se converte na consciencia do processo de trabalho. Dal que o cho-
que entre as forcas produtivas e relacOes de producao se caracteriza tanto
como urn processo revolucionario que se da objetivamente como uma
acao subjetivamente conduzida.
Dessas colocacOes deduz-se que, para Marx, a pobreza e a riqueza
sao resultantes do modo de producao de uma dada sociedade e que, sob
a exploracao capitalista, o bem-estar sempre uma conquista da classe
trabalhadora. Isso porque, no sistema capitalista, a gestao da riqueza
deixada a merce dos mecanismos impessoais do mercado, nao leva em
conta as necessidades humanas e o principio da cooperacdo. Pelo con-
trail, impera, sob tal regime, a coercao e a competicao. Sendo assim, os
valores do bem-estar n podem fazer parte desse tipo de sociedade.
Para que haja prevalencia desses valores torna-se necessario que a pro-
ducao seja regida por urn criterio social e a distribuicao pelos imperati-
vos das necessidades humanas. Isso, por seu turno, requerera que o domi-
nio do mercado, da propriedade privada dos meios de producao e da
producao para o lucro seja extinto e haja o controle comunal sobre as
condicOes de trabalho e de vida. As condicOes para tal transformacao,
segundo Marx, ja estao presentes na prOpria sociedade capitalista, de-
vendo apenas ser acionadas. Esta deve ter sido a raid() por que Marx
prestou pouca atencao as Poor Laws e as politicas de saale, de educacao
pdblica, e de habitacao, realizadas no seculo XIX, preferindo, ao cOntra-
rio, encarar os problemas que as ensejaram como pecas de acusacao con-
tra o sistema capitalista e contra a plausibilidade das reformas sociais.
Mas, a meu ver, esti justamente ai o embriao de uma possivel teoria
 126
POTYARA PEREIRA
marxista da sociedade de bem-estar que, embora negadora do Estado,
encontra-se na base desta Instituied- o. Esta ai tambern a explicacdo fun-
damental para que se possa entender os dilemas e as limitacOes da poli-
tica social no capitalismo, trabalhados mais p rofundamente pelos segid-
dores de Marx.
Pode-se dizer que foi a partir dos anos 1960 que houve no campo
marxista um despertar de interesse te6rico pela intervenedo social do
Estado e, conse
quentemente, pelo chamado Estado de Bem-Estar. Afi
nal, as mudancas verificadas na estrutura e nas competencias do Esta-
do, inexistentes na epoca de Marx, precisavam agora ser explicadas,
dando-se enfase aos aspectos politicos e sociais presentes no funciona-
mento do Estado capitalista. Assim, os desenvolvimentos teOricos mar-
xistas tern procurado compensar a falta de teorizacdo acerca das insti-
tuieOes politicas corn urn debate que, n muito diferente das preocupa-
eOes liberais a respeito da controversia entre elitismo versus pluralismo,
visualiza o Estado ora como um Estado capitalista tout court,
urn Estado na sociedade capitalista, rechacando as duas principaisora como
pos-
turas hoje consideradas limitadas: a que considera a mudanca politica
como puro resultado da Na() das classes sociais; e a que ye o Estado
como o condutor de todo o processo de mudanca porque as classes so-
ciais sdo debeis.
No cerne dessas preocupacoes esta., sem chivida, a postura teOrica
e metodolOgica de, ao rechacar as polaridades entre Estado e Sociedade,
ou a mera luta de classes contra classes, delinear o espaco ou as arenas
dentro das quais ocorrem relacOes contraditOrias de poder, ou relacOes
de forcas decorrentes das contradicOes principais e secunddrias, a guisa
de Poulantzas (1981), bem como a maneira como se ddo essas relacOes.
Poi essa visa, nao apenas deverd ser privilegiado o processo histOrico
da intervened() do Estado como ja e usual nas analises mais recentes
do d esenvolvimento politico, por parte daqueles que comecaram a ne-
gar a eficdcia explicativa das teorias sistemicas" mas analisar as cone-
10. o caso de Huntington, Apter, Barrington Moore Jr., entre outros.
POLITICA SOCIAL
127
x6es entre os que tern poder (dentro do aparato do Estado) e os que se
encontram alijados dele. Ou seja, interessa saber quais sdo e como se
ddo os mecanismos especificos de poder no contexto do capitalismo
avancado.
A descoberta dos trabaihos de Gramsci foi, inegavelmente, o fator
decisivo para a adocdo dessa postura analitica. Foi a partir dele que se
comecou a questionar a validade de se pensar a esfera politica como
uma deducdo quase que automatica da infra-estrutura econOmica. Corn
Gramsci foi possivel conceber o Estado como uma esfera passive! de
possuir autonomia, mesmo que relativa, colocando-se acima e alem da
sociedade civil em sit-LINO- es de crise de hegemonia e, portanto, de insta-
bilidade. Mas, tal autonomia, ao mesmo tempo em que decorre da capa-
cidade organizacional do Estado frente as foreas sociais conflitantes, re-
sulta tambern do apoio que este recebe dos estratos sociais mais impor-
tantes sediados no pacto de dominacdo. Sendo assim, tal autonomia ndo
pode ser vista dissociada da sociedade.
Foi com base nessas formulaeOes que grande parte dos marxistas
preocupados corn a questdo do bem-estar desenvolveu as suas reflexaes.
Uma das mais antigas andlises marxistas sobre o welfare state e de
John Saville (Mishra, 1982). Combatendo, como ja comentado, a visa
social-democrata do welfare state do segundo p6s-guerra, de que este
seria urn produto do movimento socialista e que, no que tange a seguri-
dade e a igualdade, teria alcaneado avaneos significativos, apresenta
argumentos que contradizem essa visdo. Para ele, o desenvolvimento
do Estado Social e o resultado da interacdo de tres principais fatores: a
luta da classe trabalhadora contra a sua exploracdo; a necessidade do
capitalismo industrial em possuir uma forca de trabalho cada vez mais
produtiva; e o reconhecimento da classe proprietdria de que a necessa-
rio pagar urn preeo pela seguranca politica do regime. Eis porque, mes-
mo sendo urn resultado da luta operdria fato que Saville, como mar-
xista, enfatiza as politicas de bem-estar, a seu ver, ndo deixam de ser
um arranjo da burocracia estatal (e, portanto, da classe media que a corn-
poe) a servico da acumulacdo e da estabilidade politica. Sendo assim,
128 POTYARA PEREIRA
alem de tais politicas nao afetarem, absolutamente, a estrutura de classe
da sociedade capitalista, elas ainda oneram a classe trabalhadora, ja que
sao, em grande parte, financiadas por essa classe (Saville, 1996).
De forma semelhante, autores como Domhoff, que elegeram como
foco de artalise o contexto norte-americano do New Deal, chegam a mes-
ma conclusao de que a intervencao do Estado, inclusive na esfera social,
visa a manutencao e a reproducao do sistema capitalista
Contudo, os argumentos marxistas em torno do intervencionismo
estatal foram tornando-se mais complexos e passaram a incorporar ca-
tegorias analiticas que, por nao estarem explicitas na teoria de Marx e
Engels, sac) consideradas desenvolvimentos dessa teoria. E o caso de
Poulantzas, corn a retomada da ideia gramsciana de autonomia relativa
do Estado; de O'Connor, corn a sua referencia as crises fiscais do Estado
bem-feitor; de Clauss Offe, com a sua reflexao sobre os mecanismos se-
letivos do processo de dominacao estatal, e de Gough, considerado por
Saville (1996) o realizador da melhor abordagem marxista da economia
politica do Welfare State, nos fins dos anos 1970.
Vejam-se, sucintamente, as contribuiceies de Poulantzas e O'Connor
para, a seguir, falar-se do primeiro ll Claus Offe que deu grande aten-
cao aos processos internos do Estado (que the garantem carater de clas-
se) e de Ian Gough, urn dos neo-marxistas europeus que, como ja
indicado, formou corn O'Connor e Offe urn grupo de criticos do sistema
capitalista, conhecido como O'Goffe amalgama (acrossemia) das pri-
meiras silabas dos sobrenomes dos tres autores.
Poulantzas (1981: 91), extrapolando as formulacOes marxianas de
que o Estado e produto da base material, admite-o, em certos casos, tal
como Gramsci, como dotado de autonomia relativa. Desse modo, argu-
menta que o Estado nao urn utensilio ou urn instrumento de capitalis-
tas individuais que ocuparam o aparelho do Estado, mas esta compro-
metido (mais politica do que economicamente) com os interesses da classe
11. Claus Offe identificado como marxista. Hoje ele defende urn socialismo que nao rompe
corn a lOgica do mercado, denominado "socialismo pOs-industrial (ver Little, 1998).
POLITICA SOCIAL 129
capitalista. Nesta perspectiva, o Estado capitalista expressa urn carater
de classe, possibilitando, dessa forma, a dominacao politica da burgue-
sia sobre a sociedade, ja que esta seria incapaz de governar diretamente.
Em vista disso, a autonomia do Estado nao se daria como algo externo
as classes representadas no bloco no poder, mas resultaria da dinamica
interna do Estado ou das contradicOes secundarias presentes no seu in-
terior que contrapOem fracties de classes entre si.
Esta autonomia se manifesta concretamente pelas diversas medidas con-
traditOrias que cada uma dessas classes e fraceies, pela estrategia especi-
fica de sua presenca no Estado e pelo jogo de contradicOes que resulta
disso, conseguem introduzir na politica estatal, mesmo sob a forma de
medidas negativas: a saber, por mein de oposicoes e resistencias a tomada
ou execuco efetiva de medidas em favor de outras fracOes no bloco do
poder (e, particularmente o caso, hoje em dia, das resistencias do capital
nao monopolista frente ao capital monopolista). Essa autonomia do Esta-
do em relaco a tal ou qual frac d- o do bloco no poder existe, pois, concre-
tamente como autonomia relativa de tal ou qual setor, apareiho ou rede
do Estado em relacdo aos outros (Poulantzas, p. 155-6).
Mais interessado em apontar as contradicOes e crises do Estado de
Bem-Estar, O'Connor (1977) argumenta que as duas principais funcOes
por ele assumidas a acumulacdo, visando o crescimento econOmico
mais generalizado, e a legitimactio, visando a criacao de condicOes de
harmonia social sao mutuamente contraditOrias. Isso porque, enquan-
to que os gastos do Estado relacionados as primeiras funcOes tendem a
crescer, as possibilidades de se levantar recursos adequados e suficien-
tes para arcar corn esses gastos tendem a diminuir, ja que o excedente
econOmico continua sendo apropriado pelos grupos privados. Ha, por-
tanto, uma tendencia dos gastos palicos a crescer mais rapidamente
do que os meios para financia-los, gerando crise fiscal. Tal crise, entre-
tanto, tende a exacerbar-se pela pressao de varios interesses especificos
sobre o orcamento pablico, visto que nao s6 os pobres, os desemprega-
dos e os trabalhadores exigem participacao nos gastos estatais, mas tam-
bent as corporacoes e as indstrias. E desde que tais exigencias sao rea-
 130
POTYARA PEREIRA
lizadas por meio do sistema politico (e ndo so do mercado) ndo ha o
equilibrio idealizado; ha, sim, crise e instabilidade fiscal, ameacando a
prOpria base produtiva.
Essa 6, segundo Mishra (1989), uma das raras contribuicoes a eco-
nomia politica do Estado Social, de corte marxista.
Offe, por sua vez, no intento de it mais alem das explanapies ge-
rais sobre o papel do Estado capitalista e das relacOes de poder tratadas
por outros autores c ontemporaneos, construiu urn modelo de analise da
estrutura interna do Estado e da sua racionalidade admin . istrativa (Offe,
1972).
Este autor introduz a ideia da dominacan estatal atraves de processos
seletivos, o que implica dizer que o Estado tern que extrair de interesses
muito limitados e especfficos dos grupos dominantes urn interesse de
classe geral, ao mesmo tempo em que assegura a exclusdo de interesses
anticapitalistas o segundo mecanismo seletivo (Boschi, 1979: 44).
Em outras palavras, esses mecanismos que envolvem uma ampla
gama de arranjos institucionais dentro do aparelho do Estado, operam
em urn sistema hierarquizado de filtro contendo quatro niveis (estrutu-
ra, ideologic, processo e repressdo) cada urn servindo para excluir os ele-
mentos ndo filtrados pelas instancias anteriores. Assim, a estrutura de
cada sistema politico constitui um espaco consolidado institucionalmente
onde coexistem formalmente premissas e bloqueios a aco institucional.
Dessa forma, ela inclui elementos como garantias constitucionais a pro-
priedade privada, excluindo, portanto, uma ampla variedade de politi-
cas anti-capitalistas da agenda do Estado.
Se, porem, algumas politicas escapam a estrutura, elas podem ser
controladas por mecanismos ideolOgicos caracterizados por normas ideo-
lOgicas e culturais que restringem certas medidas sancionadas pela es-
trutura. Desse modo, "somente tuna parte da politica estruturalmente
possivel pode ser atualizada, no contexto das restricoes normativas vi-
gentes" (Offe, p. 15). Alem disso, regras processuais, ou seja, procedi-
mentos de tomada de deciso politica criam condicOes mediante as quais
POLITICA SOCIAL
131
assegurado tratamento preferencial a certos temas e grupos de interes-
ses, em detrimento de outros. Relacionado a esse procedimento esta o
conceito de ndo-decisdo, segundo o qual uma serie de questOes nunca
chega a arena decisOria relevante, sendo, por isso, eliminada ou relegada
a segundo plano pelo sistema politico.
Finalmente, o aparelho repressivo entra ern cena para excluir cer-
tas alternativas que escapam ao controle dos demais niveis, por meio da
repressao direta realizada por Orgaos policiais, exercito ou justica.
Para dar conta desse tipo de explicacdo, Offe da especial atenco ao
sistema administrativo, embora ndo menospreze o sistema econOmico e
o politico. Resulta clara, assim, a sua nfase no funcionamento do apa-
relho do Estado como uma forma de apreender os arranjos institucio-
nais que esto por tras da definicao de determinadas politicas. Nesse
sentido, ele oferece tambem uma andlise dos mecanismos de seleco
positivos do Estado caso essa selecdo favoreca determinada classe. Con-
tudo, a seu ver, dadas as contradicOes in-terms ao Estado, 6 dificil o esta-
belecimento de uma politica no interesse de todas as classes ou frac-6es
de classe que compOem o Estado. E por isso que o Estado tende a plane-
jar corn vista ao interesse do capitalismo como um todo, o que determi-
na a sua natureza de classe.
Em que pese as dificuldades de demonstrar empiricamente o fun-
cionamento desses mecanismos, ern periodos nao atravessados por cri-
ses, Offe mostra que tais mecanismos transformam o "Estado na socie-
dade capitalista" em urn "Estado capitalista".
No que se refere ao Welfare State, Offe, assim como os demais auto-
res marxistas revisados, entende que, nas sociedades capitalistas avan-
cadas, (independentemente de elas serem Estados de Bem-Estar adian-
tados ou atrasados) ha a coexistricia contraditOria da pobreza e da aflun-
cia e, consequentemente, da lOgica da produco industrial voltada para
o lucro, e da lOgica das necessidades humanas, sem que a politica social
resolva essa contradicdo. Efetivamente, se o desenvolvimento do politi-
ca social no pode ser explicado, exclusivamente, a partir das necessida-
des, interesses e demandas sociais, mas pela transformacdo dessas exi-
 132 POTYARA PEREIRA
gencias em politicas, pela maquina estatal, resulta Obvio que tais politi-
cas nao podem cumprir sua promessa de igualdade, de socializacao dos
bens produzidos na sociedade e nem estimular sentimentos de confian-
ca, lealdade e esperanca por parte dos despossuidos. Tal socializacao,
quando ha, tende a visar muito mais as empresas, o que, procedendo-se
uma avaliacao de quem mais se beneficia corn a politica social, desco-
bre-se que o Welfare State melhor definido "como o capitalismo para os
pobres e socialismo para os ricos" (p. 213).
Quanto a Gough (1979, edicao inglesa; 1982, edicao espanhola), sua
abordagem da economia politica do bem-estar fez ressurgir, conforme
Cabrero (1982), estudos dessa natureza no ambito da politica social. Sua
grande contribuicao consistiu em reorientar o predominio da analise
marxista, de corte funcional, a respeito das origens, processamento e
conseqiiencias da chamada crise do Estado de Bem-Estar, nos fins dos
anos 1970, dando realce ao seguinte fato: de que o desenvolvimento do
Estado de Bem-Estar nas sociedades capitalistas avancadas reflete a na-
tureza da dinamica dessas sociedades e de suas contradicOes. Sao essas
contradicOes, segundo ele, que permitem considerar o Estado de Bern-
Estar como urn instrumento a servico tanto dos interesses dos capitalis-
tas quanto das lutas politicas da classe trabalhadora organizada rom-
pendo corn a visa de que este Estado estaria apenas comprometido
corn a burguesia. Nesse aspecto, Gough, a semelhanca de O'Connor e
Offe, corn os quais constituiu uma corrente de pensamento afim, confir-
ma o que sobre a sua producao se expressou Peter Leonard (1979):
todo trabalho marxista sensato e cuidadoso a respeito do Estado e da
economia tern que evitar cair tanto no funcionalismo quanto no volunta-
rism, ou seja, tern que evitar contemplar o Estado de Bem-Estar como
totalmente opressivo ou como urn bastiao do socialismo dentro de uma
economia capitalista (p. 4).
Mem disso, do ponto de vista metodolOgico, Gough demonstrou
que o estudo da politica social imprescinde do conhecimento critic da
relacao entre economia e histOria, assim como da compreensao das leis
POLITICA SOCIAL 133
do movimento do capital, por meio da qual o processo de constituicao e
desenvolvimento dessas politicas incluindo as lutas de classes pode
ser adequadamente captado. Nao foi a toa, pois, que este autor elegeu
como seu paradigma de analise o materialismo hist6rico.
* * *
Sao estas, para efeitos de introducao a analise das teorias sociais
das politicas de bem-estar, as principais abordagens (marxistas e nao-
marxistas) selecionadas, dada a sua presenca, direta ou indireta, nas di-
ferentes tematizacOes dessa materia ao longo do tempo. Mas, alem des-
tas, outras aproximacoes teOricas, de cunho mais politico, sac) compul-
sadas no estudo da relacao contraditOria entre Estado e sociedade, da
qual decorre a politica social como processo contraditoriamente estrate-
g,ico. E corn o objetivo de abarcar um arco mais amplo de analise sobre
as precondicOes para o surgimento da politica social que se desenvolve-
rd, no prOximo capitulo, uma reflexao sobre o Estado versus Sociedade,
pondo de relevo, igualmente, as principais analises classicas e contem-
poraneas.
E isso sera feito corn a intencao de fornecer explicacifies teOricas
mais amplas sobre um tema que, de regra, tern sido pensado e tratado
de forma pragmatica.