Bruno Lautier

O GOVERNO MORAL DOS POBRES E A DESPOLITIZAO

DOSSI
DAS POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA1

Bruno Lautier*

O texto tem como ponto de partida a ideia de que a Amrica Latina viveria nas ltimas duas dcadas
uma tenso entre dois discursos, vises de mundo e formas de fazer sociedade: por um lado a consta-
tao de disfunes a serem corrigidas e, por outro lado, as reivindicaes e exigncias em nome da
cidadania, dos direitos, de sua universalizao. A hiptese a de que essa tenso amenizada mas no
extinta e seu desenrolar, guardam fortes relaes com a concepo, instituio, gesto, operaciona-
lizao de polticas sociais em um percurso que vai do enfoque desenvolvimentista aos processos de
focalizao, dos direitos ao governo moral da pobreza e seus desdobramentos.
PALAVRAS-CHAVE: Polticas sociais. Direitos. Cidadania. Amrica Latina. Moral.

Toda a Amrica Latina vive, h 20 anos, e direitos, e o discurso o da universalidade.

em uma tenso entre dois discursos sobre os
pobres e a pobreza, duas vises de mundo e
talvez dois modos de fazer sociedade. De um
lado, podem-se encontrar um discurso e uma
viso simultaneamente racionais e impulsio-
nados por sentimentos: constata-se uma srie
de disfunes pobreza, carncias, corrupo,
falta de servios pblicos, etc. e h certa afli-
o sobre esse estado: mobilizam-se recursos
As polticas pblicas contemporneas
tm por responsabilidade no apenas eliminar
essa tenso, mas torn-la suportvel, geri-la.
Face denotao de excluso, tais polticas
no esto engajadas na via de um inclusive li-
beralism1 (Porter; Craig, 2004). O liberalismo
est mal arregimentado para incluir, a no ser
caso a caso, j que a reivindicao de cidada-
nia, por definio, no individual. A questo

CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p. 463-477, Set./Dez. 2014

para corrigi-lo, refinam-se tcnicas para reme-
di-lo. De outro lado, h uma multiplicao de
discursos que falam de outra coisa, no daqui-
lo que , mas daquilo que se reivindica, que se
exige. As palavras empregadas so cidadania
* Socilogo. Foi professor de sociologia da Universidade
Panthon Sorbonne, tendo defendido seu doutoramento
em 1974 na Universidade de Amiens em Cincias Econ-
micas e em Sociologia. Foi diretor do IEDES-Paris I (Insti-
tut dEtude du Dveloppement Economique et social), de
2001 a 2006. Dirigiu ainda o mestrado em Desenvolvimen-
to Social: Trabalho, Formao e Sade (Dveloppement
social: travail, formation, sant) desde 2005 at sua morte.
1
Este texto foi publicado pela primeira vez em Lautier, B.
2009 Gouvernement moral des pauvres et dpolitisation
des politiques publiques en Amrique latine. In: Borgeaud-
Garcianda N., Lautier, B., Peafiel, R., Tizziani, A. (dir.),
Penser le politique en Amrique latine: la recration des es-
paces et des formes du politique, Paris, Karthala, p. 19-36.
O texto pde ser traduzido graas amvel autorizao da
editora Karthala. Traduo por Cibele Saliba Rizek.
, ento, a de saber se uma imensa multipli-
cidade de tcnicas e tticas em operao con-
seguiu conter a tenso que constitutiva do
poltico.
A hiptese subjacente a este texto a de
que a tenso poltica efetivamente contida,
mas no extinta, e, talvez, a de que essa mesma
tenso acabe por se tornar tanto mais explo-
siva quanto mais sua conteno tenda a exa-
cerb-la, em vez de desativ-la. Existem, en-
tretanto, vlvulas de segurana que implicam
concesses concepo assentada nos direitos
sociais do cidado: certas passagens da Cons-
tituio brasileira de 1988 e diversas leis que
foram aprovadas em seguida, como a Lei Or-
1
Em ingls, no original.

463

gnica da Assistncia Social (LOAS) de 1993);
h, ainda, a Lei 100, que instaura um acesso
universal sade na Colmbia em 1993, e os
diversos Conditional Cash Transfer Programs
(CCTP),2 no Mxico, na Argentina, no Chile,
no Brasil e na Colmbia, cujo prprio ttulo in-
dica que foram promovidos para se contrapor
a uma reivindicao pautada pelos termos dos
direitos incondicionais do cidado a participar
da riqueza da nao. Essas vlvulas e suas con-
cesses parecem estar na contramo da opera-
cionalizao e da prtica, que acabam por se
contrapor a esses mesmos direitos sociais.
At o momento presente, essas vlvulas
esto em funcionamento, e a tenso no foi dis-
sipada. Mas sua conteno s pde ser feita pa-
gando o preo de variaes considerveis nas
tticas de governo, as quais este texto se prope
a rastrear. Para faz-lo, passarei por uma breve
recuperao histrica do perodo desenvolvi-
mentista, at os anos oitenta (ponto 1), para,
em seguida, fazer algumas observaes sobre a
passagem da ultrafocalizao focalizao
ampla no final dos anos noventa (ponto 2) e
terminar com observaes sobre o consenso
que caracterizaria as polticas sociais atuais e
que parece conter um mal entendido (ponto 3).
AS TTICAS DE GOVERNO NO
CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p.463-477, Set./Dez. 2014
PERODO DESENVOLVIMENTISTA
H uma grande tradio de anlise das
polticas pblicas na Amrica Latina. Geral-
mente, dos anos 50 ao final dos anos oitenta, a
concepo dominante de polticas pblicas es-
tava intimamente ligada ideia de desenvolvi-
mento, isto , a um processo de transformao
econmica e social conduzida por um sujei-
to: o Estado. As polticas pblicas no seriam
pblicas somente pelo lugar (institucional) a
partir do qual foram conduzidas; seriam, antes
de tudo, uma modalidade e uma modalidade
at mesmo essencial da relao entre Estado
2
Programas de transferncia de renda condicionada. Em
ingls, no original.
O GOVERNO MORAL DOS POBRES ...
e sociedade. Essas polticas seriam propria-
mente pblicas, no s porque dizem respei-
to aos meios de ao do Estado sobre o espao
pblico, mas porque publicizariam seu ob-
jeto, j que, ao retir-lo da esfera privada, po-
deriam projet-lo na esfera pblica, fazendo-os
objetos legtimos de interveno do Estado e
tornando-os, assim, objetos pblicos.
As polticas pblicas desenvolvimen-
tistas se apresentavam explicitamente como
polticas de conformao do corpo social, por
acrscimos sucessivos (na forma de trans-
plantes) a esse corpo nacional, de rgos que
tinham sido simultaneamente engendrados;
assim, tais polticas no se originavam por um
compromisso entre atores constitudos (Lau-
tier, 1993). O corporativismo de Estado no era,
ento, uma disfuno ou uma patologia, mas
um elemento essencial das polticas pblicas.
O que ficava margem desse corpo social per-
manentemente em gnese, o que transbordava,
o que no se encaixava nessa conformao, de-
via ser eliminado, eventualmente com extrema
violncia.
Essa conformao do corpo social ,
concomitantemente, o objetivo primeiro das
polticas particulares (as policies, no sentido
anglo saxo) e da articulao central da pol-
tica (sempre no sentido anglo saxo politics
de conflitos, compromissos, coalizes para a
conquista e o exerccio do poder). Essa ambi-
valncia do substantivo poltico est cons-
tantemente presente nas anlises dos pesqui-
sadores latino-americanos at o final dos anos
oitenta. Quando se falava de polticas pbli-
cas, fazia-se imediatamente aluso s polti-
cas (policies) precisas: poltica agrcola, polti-
ca industrial, poltica de cmbio, de sade, de
educao, etc. Mas, paralelamente, afirmava-
se o carter poltico (politics) dessas polticas:
por exemplo, o lao entre um sistema contri-
butivo de proteo social e o corporativismo
sindical foi constantemente indicado (e muitas
vezes deplorado); a poltica de localizao dos
investimentos pblicos era geralmente inter-
pretada como um instrumento de formao de
464
Bruno Lautier
alianas com os caciques locais; uma poltica
de cmbio seria analisada como a base de um
rearranjo de compromissos polticos com o pa-
tronato de tal ou tal setor; as polticas de sub-
veno aos produtos de base foram analisadas
como instrumentos de um clientelismo de Es-
tado, por oposio s polticas de distribuio
em natura, que davam lugar principalmente
para um clientelismo local, etc.
No que concerne especificamente s po-
lticas que se destinavam aos pobres no pero-
do desenvolvimentista, a interveno do Es-
tado acentua uma ttica emprica de regulao
(Lautier, 1995). A pobreza til (ela permite a
submisso da multido ao favor, como modo
de dominao privilegiado dos pobres), ain-
da que, demais, ela seja portadora de perigos
(perigos reais, como revoltas e criminalidade,
assim como simblicos, como a degradao da
imagem do poder pblico). A regulao de-
veria ser compreendida, em seu sentido ime-
diato, como poltica que tangencia a tentativa
e o erro, como um nem muito nem pouco
que repousaria sobre uma combinatria das
trs matrizes simblicas e prticas (os modelos
assistencial-repressivo, modernista-tecnocrti-
co e filantrpico). Era, antes de tudo, a massa
dos pobres que estaria sendo controlada e re-
gulada, e no o corpo individual dos pobres;
as tcnicas de represso seriam as tcnicas de
massa, que pertenceriam mais s habilidades
do bombeiro do que as do policial (os pobres
saqueiam, se revoltam, envia-se o exrcito para
sua conteno e o estouro rapidamente se es-
vazia). Para alm dessas fases de efervescn-
cia,3 o controle dos pobres se assentava sobre
o favor privado individualizado, essa dvida
inextinguvel,4 e no apenas sobre o contrato
e o compromisso coletivos.
3
Uma afirmao de Jacques Rancire esclarecedora:
Isso passa ou se estilhaa, dizem voluntariamente nossas
elites, confrontadas com a m vontade das massas. Falta
muito pouco para que se estilhace. Em francs: a passe
ou a casse, disent volontiers nos lites, confrontes au
mauvais vouloir des masses. Seulement, il en faut trs peu
pour que a casse (2005a).
4
Dvida essa que, de acordo com Christian Geffray (1995),
o fundamento da relao paternalista.
Se nos referimos noo de Foucault,
segundo a qual so as tticas de governo que
permitem, a cada instante, definir o que deve e
o que no deve ganhar relevncia para o Esta-
do, definir o que pblico e o que privado,5
parece que, durante quatro dcadas, o corao
dessas tticas voltadas para as polticas frente
aos pobres foi o de privatizar o pblico.
O paradoxo que se coloca, ento, advm
do fato de que o Estado foi apresentado, nes-
se perodo, como fortemente intervencionista
do ponto de vista social. Entretanto, exceto
para algumas polticas particulares realmen-
te pblicas e manifestadamente destinadas
aos pobres (como as polticas de subveno a
produtos de primeira necessidade), esse inter-
vencionismo estatal foi apenas e to somen-
te falsamente pblico, j que pressupunha
mediaes privadas (caciques, personagens
clientelistas, etc.), ou seja, praticamente se en-
tregam, nas mos de personagens e polticos
clientelistas, os meios pblicos de regulao
da pobreza.
O GOVERNO FOCALIZADO DOS
POBRES: da ultrafocalizao foca-
lizao ampla
Desde o final dos anos oitenta, uma mu-
CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p. 463-477, Set./Dez. 2014
dana do regime de governabilidade vem
operando sobre cada um desses elementos.
Essa mudana tem muitas facetas, sendo que a
mais importante, a mais visvel, a focalizao
ou as polticas de luta contra a pobreza que se
dirigem a pblicos-alvo. Todas essas polticas,
5
Na concluso do texto La gouvernementalit (1994a),
Michel Foucault escreveu: so as tticas de governo que
permitem a cada instante definir o que deve e o que no
deve ter relevncia para o Estado, o que pblico e o que
privado, o que e o que no do mbito do estado estatal.
Assim, se vocs quiserem, o Estado em sua sobrevivncia
e o Estado nos seus limites no devem se compreender
seno a partir de tticas gerais de governabilidade. Em
francs, conforme original: ce sont les tactiques de gou-
vernement qui permettent chaque instant de dfinir ce
qui doit relever de ltat et ce qui doit pas en relever, ce
qui est public et ce qui est priv, ce qui est tatique et ce
qui est non tatique. Donc, si vous voulez, ltat dans sa
survie et ltat dans ses limites ne doivent se comprendre
qu partir des tactiques gnrales de la gouvernementali-
t (p. 656).
465

a priori, constituem um objeto privilegiado
para o pesquisador, particularmente se ele tem
uma inspirao neofoucaultiana, ou se houver
alguma proximidade entre essas polticas e o
governo da misria na Frana da primeira
metade do sculo XIX:
A se encontram todas as caractersticas
(mtodos, objetivos, efeitos) da distino
entre os bons pobres (ou pobres envergo-
nhados) e maus pobres (Procacci, 1993,
p. 209). O bom pobre aceita a inquirio
(sobre sua renda real, j que o mau pobre
um dissimulador, sobre o modo de vida,
j que o mau pobre cheio de vcios, etc.)
e, ao mesmo tempo, admite facilmente que
deve ser reeducado. franco (deve ser ma-
nifestadamente pobre e inspirar piedade)
e deve ser, simultaneamente, humilde. O
mau pobre considera a ajuda assistencial
como uma obrigao e recusa a existncia
de contrapartidas a essa ajuda (inclusive e
sobretudo do tipo workfare).
A se encontra, funcionando plenamente,
a dualidade moralizao e tecnicizao. As
polticas focalizadas devem ser suposta-
mente motivadas pela aflio e pela indig-
nao.6 Tais polticas no foram suscitadas
pela pobreza, mas pelo espetculo dos po-
bres: a moral no parece poder atuar seno
na contramo dos indivduos concretos e
dignos de compaixo (crianas mal alimen-
tadas em idade escolar ou cortadores manu-
ais de cana, catadores de resduos slidos,
moradores de bairros sem asfalto, velhos
CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p.463-477, Set./Dez. 2014
indgenas que caminham eternamente em
trilhas pelas montanhas7). Uma curva de
Lorenz representando a acentuao das de-
sigualdades no suscita indignao moral.
O fundamento moral dessas polticas
pblicas focalizadas ambguo: nelas, poss-
vel enxergar uma moral da compaixo ( pre-
ciso em primeiro lugar participar da dor dos
6
O prefcio do relatrio do Banco Mundial de 1990 (p.
1) qualifica a pobreza como aflitiva e infame. Referin-
do-se filantropia da dcada de 1840, G. Procacci (1993,
p. 175) escreveu: a leitura moral da misria foi uma cons-
tante no pensamento liberal desde seu incio. Em francs:
la lecture morale de la misre a t une constante de la
pense librale ds ses dbuts.
7
Os relatrios do Banco Mundial so um bom exemplo
do que se fala, j que ilustram um discurso muito geral,
macroeconmico na maior parte das vezes, de textos de-
vidamente enquadrados que apresentam situaes (Pedro
o cortador de cana, Marta a favelada []) sob a forma de
vitimizao.
466
O GOVERNO MORAL DOS POBRES ...
pobres para tentar alivi-la em seguida), uma
moral da caridade, na qual se constata uma
ausncia da noo de equidade, e uma moral
da justia produtiva: a situao de equidade
aquela em que cada um recebe o que lhe
devido. Entretanto, necessrio que haja uma
parte que se receba como devida no espao da
justia produtiva, isto , uma produo cuja
contrapartida seja a remunerao do pobre.
A boa poltica , ento, aquela que via em-
powerment dos pobres e pelo desenvolvimen-
to de suas capabilities criar essa parte devi-
da. A questo a considerar seria, ento, a que
se segue: seria admissvel que um pobre, na
condio de produtor, pudesse reclamar legiti-
mamente aquilo que equivale sua produo,
teria como reclamar aquilo que a condio de
sua produo, isto , os meios de produo? O
sucesso (miditico, institucional e poltico) do
microcrdito a resposta adequada a essa inde-
terminao: apresentado como um beneficio
para os pobres, ainda que nada lhes seja dado
(e as taxas de juros sejam at mesmo superiores
s aplicadas em emprstimos a grandes empre-
sas); mas se inscreve em um registro moral:
uma medida paliativa de uma injustia, de uma
excluso (bancria). Aparece, ento, uma de-
fasagem entre as polticas destinadas aos po-
bres potencialmente produtivos e as polticas
destinadas aos inteis. Para os primeiros, faz-
se presente a dupla moral (como fundamento
da interveno daquele que oferece ajuda) e
moralizao (dos ajudados por sua insero na
esfera do trabalho). Essa dupla no opera uni-
camente no sentido da conteno; ela cria se
for utilizada a tese de Sen espaos de liberda-
de, de subjetivao potencial.
Para os ltimos, os inteis, s resta a
moral, sem que seja produzida uma moraliza-
o caracterizada por uma ajuda pelo traba-
lho e h um risco sempre presente de que
ela suscite a reivindicao de um direito. A
escapatria seria transformar esses inteis
em produtores de algum bem em particular:
eles mesmos. , portanto, como produtores de
seu prprio capital humano (via educao ou
Bruno Lautier
sade), que esses pobres sero legitimamente
(no registro moral) ajudados, para, ento, se-
rem moralizados pelo trabalho sobre si mes-
mos (como produtores de seus corpos e de
suas competncias, certamente, mas tambm
como bons pais, bons vizinhos, membros de
boas comunidades). Mas essa sada no fun-
ciona para os definitivamente inteis (os
velhos ou deficientes, por exemplo); a moral
da compaixo parece ser a nica possibilidade
de oferecer uma base para esse tipo de ajuda
aos pobres, com o perigo constante de sofrer
uma deriva em direo ao registro do Direito
e dos direitos.8 Para conter essa possibilidade
de deriva, preciso, algumas vezes, entrar na
dana e reconhecer efetivamente alguns di-
reitos,9 desde que eles no se definam como
universais. Os governantes preferem sempre
os direitos atribudos (top down) e inscritos no
registro dos direitos humanos queles direitos
conquistados (bottom up), assim como os di-
reitos particularizados em relao aos direitos
universais. Chega-se, assim, a esse paradoxo
que marca as tticas atuais de governo: reco-
nhecem-se direitos no mbito do particular
e do categorial em nome dos direitos huma-
nos, supostamente universais, para dar lugar
a reivindicaes universais desenvolvidas por
categorias particulares.
A primeira onda de polticas focaliza-
das que se pde encontrar em toda a Amri-
ca Latina consistiu no que se denominou de
polticas ultrafocalizadas, desenvolvidas ao
8
O Benefcio de Prestao Continuada, no caso
brasileiro (criado em 1993 por uma lei orgnica),
deu incio a um direito assistncia a todas as
pessoas idosas sem recursos e aos deficientes.
No se pode negligenciar o mbito dessa
assistncia (um salrio mnimo por beneficirio).
As instituies internacionais pouco a evocam,
preferindo enaltecer o Programa Bolsa Famlia,
criado em 2003. No entanto, esse programa tem
uma abrangncia muito menor.
9
Como, por exemplo, o fato de elevar a um nvel
decente (um salrio mnimo) as aposentadorias
rurais no Brasil, em 1991, exclusivamente em
nome do fato de que esses velhos trabalhadores
trabalharam por toda vida sem jamais ter
contribudo com o pagamento da previdncia.
467
longo dos anos noventa, que visavam a uma
categoria precisa: crianas de escolas de certo
tipo de zona geogrfica; mulheres grvidas de-
sempregadas; pequenos camponeses situados
a certo nmero de quilmetros dos lugares de
comercializao, etc. As polticas foram objeto
de crticas cada vez mais numerosas, inclusive
no seio de organizaes internacionais. Essas
crticas destacaram duas esferas distintas:
A primeira era de mbito tcnico: o dinhei-
ro, de fato, ajuda os que so realmente po-
bres e, assim, seria possvel uma relao
comprovada entre a quantidade de recursos
monetrios investidos e o nmero de pes-
soas que saram da pobreza? Por detrs
desse nvel tcnico, a determinao de
alvos prioritrios de auxlio coloca mlti-
plos problemas polticos e ideolgicos. Por
um lado, os alvos designados como priori-
tariamente mais visveis so aqueles que
tm mais peso poltico e aqueles que cor-
respondem aos (pressupostos) a priori dos
que esto encarregados de operar essas po-
lticas. Seus efeitos constituem dimenses
de moda, que impulsionam a priorizao,
em certos momentos, de algumas categorias
de populao (as mulheres, as crianas, os
indgenas) e, frequentemente, o esqueci-
mento de outras categorias (trabalhadores
idosos do meio urbano, certas categorias de
working poor, em particular mulheres che-
fes de famlia). De outro lado, a vontade
para minorar o problema de confiar aos
CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p. 463-477, Set./Dez. 2014
prprios pobres o cuidado de designar os
alvos tende a delegar esse poder aos auto-
proclamados representantes que defendem
os interesses de algumas categorias dotadas
de um capital cultural e social, na medida
em que fazem ouvir suas vozes; essas rara-
mente so as categorias mais necessitadas.
A segunda esfera imediatamente polti-
ca; trata-se da questo da eficcia em des-
politizar a questo da pobreza. A base dessa
despolitizao a disjuno de dois proble-
mas: o problema da ajuda aos pobres e o
problema da luta contra a pobreza. A aju-
da aos pobres, fundada em uma moral da
compaixo, passa primeiramente por tc-
nicas que, na Frana, so denominadas de
trabalho social. A luta contra a pobreza
passa, primeiramente, por tcnicas macro-
econmicas, encarregadas de promover o

crescimento econmico. Essa disjuno dos
dois registros (a moral do lado da assistn-
cia, a tcnica do lado do crescimento) ser
posta em questo pela lenta, mas inexor-
vel, tomada de conscincia da necessidade
de levar em conta a relao entre pobreza
e desigualdades (que levar inveno
da noo de pro-poorgrowth); entretanto,
a despolitizao do debate sobre a pobreza
tem o pressuposto de no relegar a moral ao
domnio da assistncia. preciso tambm,
de outro lado, passar por uma reformulao
de sua dimenso macroeconmica e lhe dar
um fundamento moral compatvel com o
discurso do mainstream. Descobre-se, en-
to, a existncia de desigualdades dema-
siadamente importantes o que , de uma
s vez, moralmente condenvel e prejudi-
cial ao crescimento e, portanto, reduo
da pobreza. O problema que a moral nada
tem a dizer dessa importncia demasiada;
a economia se torna, assim, a cincia das
boas desigualdades.
O debate sobre a focalizao ganhou as
instituies internacionais a partir do fim dos
anos noventa e, para acompanh-lo, era neces-
srio multiplicar as avaliaes (bem como as
publicaes dos manuais operacionais para
guiar os avaliadores em sua tarefa), curiosa-
mente negligenciadas at ento.10 Elas acabam
resultando no questionamento de certos pres-
supostos, como aquele segundo o qual quanto
mais precisa fosse a focalizao, menor seria
CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p.463-477, Set./Dez. 2014
o risco de malversao de recursos. Foi con-
testada particularmente a ideia segundo a qual
a descentralizao seria uma garantia de boa
focalizao. A colaborao entre poderes p-
blicos e organizaes no governamentais no
garantiria mais as malversaes por corrupo;
ela apenas muda seus beneficirios, acentuan-
do as dificuldades de controle. Sem chegar a
uma autocrtica radical, as avaliaes chegam
10
De forma confessa, o prprio Banco Mundial s tomou
conscincia desse processo em 1998, como testemunha
esse extrato do Relatrio Anual do meso ano (1999, p. 70-
71): As estratgias operacionais e as intervenes no fo-
ram sempre guiadas pelas avaliaes da pobreza (...) [des-
de 1998] ao invs de contabilizar os projetos focalizados
sobre a pobreza ele (O Banco Mundial) avalia o impacto
dessas operaes sobre os pobres e focaliza suas avalia-
es da pobreza nos resultados obtidos mais do que nos
recursos postos em operao (como o montante de em-
prstimos ou o nmero de projetos).
O GOVERNO MORAL DOS POBRES ...
geralmente na constatao em meio tom (do
tipo: chegamos a sucessos parciais, mas ainda
resta muito a fazer; portanto vamos reiniciar as
atividades).
As crticas das polticas ultrafocaliza-
das conduziram a uma mudana de ttica de
governo dos pobres em vrios pases latino-a-
mericanos, no final dos anos noventa e incio
dos anos dois mil. Essas crticas, todavia, no
levaram a um questionamento da estratgia
fundada sobre o trptico moralizao, tecnici-
zao e despolitizao da questo da pobreza,
mas conduziram a uma mudana profunda
dos encaminhamentos prticos das polticas
pblicas dessa luta, assim como a um ponto
de inflexo: a substituio da luta contra a
pobreza pela luta contra a vulnerabilidade.
Para alm da definio tcnica ou estatstica,
a vulnerabilidade indica uma mudana de re-
gistro: passa-se da compaixo vitimizadora (o
pobre que recebe ajuda) ateno paternal (o
vulnervel que ajudado a se ajudar e que
protegido enquanto continua frgil). Como j
se notou muitas vezes, a retrica da vulnerabi-
lidade est, mais do que a retrica da pobreza,
em sintonia com o discurso de Amartya Sen
e seu vocabulrio (capabilities, empowerment,
etc.). Entretanto, tanto uma como outra so
herdeiras de dois ramos da moral crist. Por
um lado, o pobre ao qual se destina a compai-
xo do rico o meio de sua salvao por meio
da doao de esmolas.11 Por outro lado, a asser-
o ajude a si mesmo e o cu o ajudar ver-
so antiga da palavra de ordem da luta contra a
vulnerabilidade uma constante do discurso
religioso, mas tambm leigo, desde o final da
Idade Mdia.12 A passagem retrica da vul-
nerabilidade no diz respeito a nenhum sinal
de no moralizao (e ainda menos de uma re-
11
Bronislaw Geremek cita essa frmula clssica da Vida
de Santo Eli (redigida por Santo Ouen no sculo VII):
Deus poderia tornar todos os homens ricos, mas quis que
houvesse pobres nesse mundo para que o ricos pudessem
redimir seus pecados. (1987, p. 29).
12
Essa moral pode ser encontrada na fbula Le chartier em-
bourb de La Fontaine; mas ela remonta a Esopo, fabulista
da antiguidade grega. O ditado deu origem ao nome de uma
sociedade jacobina fundada em 1827, presidida por Guizot,
que agrupava todos os liberais progressistas da poca.
468
Bruno Lautier
politizao) do debate; trata-se simplesmente
da indicao da capacidade do discurso das
instituies internacionais de entabular uma
panplia de argumentos morais, privilegian-
do aqueles que so adequados s tcnicas da
moda pelo fracasso das tcnicas anteriormente
utilizadas.13
O elemento mais significativo dessa
mudana foi a inveno, multiplicao e po-
pularizao dos Programas de Transferncia
Condicionada de Renda (CCTP ou Conditional
Cash Transfer Programs). Eles nasceram, em
sua verso moderna, no Mxico, com o Plano
PROGRESA (1997), transformado, em 2002,
no chamado Oportunidades. Em seguida, fo-
ram formulados os programas JJHD (homens e
mulheres chefes de famlia sem emprego) na
Argentina, Chile Solidrio no Chile, Bolsa Fa-
mlia no Brasil e Familias en Accin na Colm-
bia e em dezenas de outros pases.14
Todos esses Programas de transfern-
cia condicionada de renda (CCTP, Conditional
Cash Transfer Programs) foram exaltados pelas
instituies internacionais, especialmente o
Banco Mundial e o Banco Interamericano de
Desenvolvimento.15 Entretanto, esse entusias-
mo no reside em atingir metas ou objetivos
finais, que seriam os objetivos de longo prazo
de sada da pobreza e melhora das condies
de vida, que, no momento, no so nem ob-
servveis nem mensurveis.16 No curto prazo,
13
O Prmio Nobel atribudo a Yunnus acaba, ento, por
complementar o que tinha sido atribudo a Sen. Foi, as-
sim, consagrado desapario da pobreza (em proveito da
vulnerabilidade).
14
Costa Rica, Equador, Honduras, Jamaica, Nicargua, Pa-
nam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai.
possvel encontrar, em texto de Enrique Valencia Lomel
(2008), uma apresentao de inmeros detalhes desses
planos.
15
Por exemplo, em um longo documento sobre o Progra-
ma Bolsa Famlia, redigido por Kathy Lindert, Anja Lin-
der, Jason Hobbs e Bndicte de la Brire (2007), o Banco
Mundial no cessa de fazer elogios; falando no prefcio do
interesse mundial a respeito desse laboratrio, o docu-
mento sada os responsveis pelo ministrio brasileiro de
Desenvolvimento Social: Estamos fortemente impressio-
nados pelo seu engajamento, seu profissionalismo e sua
excelncia tcnica. Realmente correram uma maratona
como campees tanto na concepo quanto na operacio-
nalizao do Programa Bolsa Famlia. (p. 3).
16
Ver o artigo citado de E. Valencia Lomel: no que con-
cerne reduo da pobreza em longo prazo, no possvel
medir os efeitos dos programas de transferncia condicio-
a pobreza diminui muito pouco: no Mxico, o
impacto do Progresa Oportunidades, referen-
te reduo da pobreza, de 2% no meio ru-
ral e 7% no meio urbano, em 2005.17 Por outro
lado, na medida em que o nvel de renda que
d direito ao benefcio muito baixo, a pobre-
za extrema diminui muito mais,18 assim como,
consequentemente, os bolses de pobreza.
Uma caracterstica notvel da formao
desse consenso em favor dos CCTP (Condi-
tional Cash Transfer Programs) sua rapidez:
quando o Progresa tinha apenas trs anos, em
2000, surgiu sua primeira avaliao (entusias-
ta, por sinal) pela International Food Policy
Research Institute (IFPRI, organismo priva-
do com base localizada em Washington). Os
meios acadmicos se engajaram rapidamente
(as primeiras publicaes datam de 2003) e os
Bancos de Desenvolvimento (Banco Mundial
e Banco Interamericano de Desenvolvimento)
igualmente (a partir de 2005, nos seus relat-
rios anuais). Todavia, nem por isso a adoo
desses planos ou programas resulta do efeito
de uma presso das instituies internacio-
nais, j que respondem largamente a condies
e presses internas bastante diferenciadas con-
forme o caso. Mais do que uma imposio do
exterior, o que se constata so as observaes
prprias da cada governo sobre as falhas das
polticas sociais e, particularmente, das pol-
CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p. 463-477, Set./Dez. 2014
nada de renda no sentido estrito [...], mesmo entre os de-
fensores da teoria convencional, alguns reconhecem que
no h uma resposta questo sobre o impacto sobre o
bem-estar no longo prazo. Em francs: En ce qui concer-
ne la rduction de la pauvret long terme, les effets des
CCTP ne sont videmment pas encore mesurables au sens
strict [...]. Mme parmi les partisans de la thorie conven-
tionnelle, certains reconnaissent quil ny a pas de rponse
aux questions concernant les impacts de long terme sur le
bien-tre. (2008, p. 498).
17
De acordo com o estudo de Corts, F., Banegas, I. e Solis,
P. (2007).
18
No Brasil, o conjunto das transferncias condicionadas
de renda (BCP, aposentadorias rurais e Bolsa Famlia) teria
permitido, de acordo com estimativas realizadas a partir
da PNAD (Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios,
pesquisa sobre domiclios em termos de renda e consu-
mo) de 2006, que o nmero de indigentes de 21,9 milhes
(11,9 % da populao), seria de 38,9 milhes (21,3 % da
populao) na ausncia desses programas (o que significa
uma diminuio de 44,1 %) (Pochmann, Abraho, Cardo-
so, Soares, 2007, p. 18-21). Para os pobres sem adjetiva-
o, as cifras eram, em 2004, de 31% com os programas
de assistncia e de 38% sem os programas de assistncia
(diminuio de 18 %).
469
 O GOVERNO MORAL DOS POBRES ...

ticas de assistncia focalizadas; os constran-
gimentos e as presses polticas so tambm
muito diversos (perodos eleitorais, exploso
social como no caso Argentino, conflitos en-
tre os diferentes nveis de governo), e os go-
vernos em curso parecem procurar, nas suas
caixas de ferramentas assistenciais, aquilo
que parece novo, pouco dispendioso e eleito-
ralmente produtivo.
O consenso em favor dos CCTP (Condi-
tional Cash Transfer Programs) amplo e poli-
morfo; rene diferentes partidos em cada uma
das cenas polticas nacionais, dos governos de Os CCTP no custam caro (de 0,1 a 0,9%
cada pas e das instituies internacionais, os
governantes e a sociedade civil (se que ela
pode ser figurada pelas associaes e ONGs,
igrejas e sindicatos). Por outro lado, so raras
as notas discordantes. Certos analistas acen-
tuam o carter mdico das despesas pblicas
ligadas aos CCTP e sugerem que seria possvel
reconhecer, nesses programas, uma operao
de propaganda mais do que uma poltica so-
cial: os CCTP no implicam reforma da distri- Os CCTP no foram vtimas da sndrome
buio primria de renda, nem transformam os
sistemas tributrios. Outros insistem no fato
de que os aspectos produtivos desses progra-
mas (produo de capital humano) so pu-
ramente retricos (na medida em que a oferta
de servios pblicos no os acompanha) e, de 19 Lindert, Linder, Hobbs e de la Brire (2007) consagraram
todo modo, s seriam observveis, no mnimo, Programa Bolsa Famlia extremamente focalizado, obser-
CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p.463-477, Set./Dez. 2014
segundo a maior parte das avaliaes, que
no so assistidos.19 Mas isso no parece ser
muito grave; talvez o montante de pobres
no auxiliados possa ser explicado pelas
seguintes razes: poderiam estar entre os
falsos pobres, ou ainda ser beneficirios
de solidariedades incomuns familiares e
religiosas , ou ainda, estupidamente, recu-
sar a indagao dos controles ou a estigma-
tizao que existe apenas na sua fantasia.
Tambm possvel que haja problemas tc-
nicos, mas eles vo se resolver: a informa-
o se difunde e a malha administrativa se
intensifica.
do PIB, de acordo com os pases, ou seja,
muito menos do que, por exemplo, os dfi-
cits da previdncia pblica) e tm um peso
grande em termos polticos: h um vncu-
lo muito positivo entre a extenso desses
programas e os votos favorveis ao governo
que os institui (o que particularmente cla-
ro no Brasil, no final de 2006, mas igual-
mente presente no Chile e na Argentina),
alm do impacto em termos de imagem
no plano internacional.
de Speenhamland.20 Um desestmulo ao
trabalho limitado, essencialmente porque
esses programas no tinham por objetivo a
reinsero pelo trabalho. As nicas condi-
es realmente controladas foram as con-
muita pginas questo do targeting para concluir que o

ao longo de uma gerao. Mas, de modo global, vando, em particular, que o quartil de menor renda recebia
80% dos auxlios e que 85% dos 20% pagos indevidamente
essas crticas so discretas. Domina o consen- (the leakages) eram destinados ao quartil seguinte (p. 46).
Pode-se notar que outro aspecto da m focalizao, isto
so, o que conduz ideia de uma forte legitimi- , a proporo das famlias pobres que no recebem o aux-
lio do Bolsa Famlia foi abordado em apenas quatro linhas
dade desses programas. desse documento (p. 47). A caa aos falsos pobres pare-
As razes da formao desse consenso, ce dominar as preocupaes, apesar de se mencionar que
nem todos os pagamentos indevidos (leakages) provm de
apesar da ausncia de resultados decisivos e fraude (nota 78); as fraudes intencionais foram estimadas
em 7% do total de beneficirios (p. 74).
mensurveis relativos diminuio da pobre- 20
Comentando os efeitos do Speenhamland Act de 1975
za, podem ser sintetizadas como se segue: que instaurava uma renda mnima complementar, Karl Po-
Paradoxalmente, eles parecem melhor fo- lanyi (1984) escreveu (p.116): Nunca uma medida foi to
universalmente popular [...]: os humanistas aplaudiram a
calizados do que as polticas ultrafocali- medida como um ato de misericrdia ou mesmo de justia
zadas, ainda que com uma definio um [...]; e, todavia, a longo prazo o resultado foi horrvel gra-
as baixa de produtividade que resultou do desestmulo
pouco limitada dessa focalizao: h pou- ao trabalho, da baixa dos salrios que se seguiu e da alta
cos no pobres que recebem os auxlios. dos impostos destinados a financiar o socorro. Em francs:
Jamais mesure ne fut plus universellement populaire [...];
Por outro lado, parece que h um nmero les humanitaristes applaudissaient la mesure comme un
significativo de pobres (de acordo com acte de misricorde, sinon de justice [...]; et pourtant la
longue, le rsultat fut affreux, en raison de la baisse de la
uma definio a partir dos critrios de atri- productivit due la dsincitation du travail, de la baisse
buio dos auxlios), cerca de um quarto, des salaires qui sen est suivie et de la hausse des impts
destins financer les secours.

470
Bruno Lautier
dies de assistncia escolar s crianas e
alguns exames mdicos (em particular, os
exames da fase pr-natal). Alm disso, o
Banco Mundial, na falta de poder demons-
trar os efeitos desses programas no que se
refere luta contra a pobreza, congratula-
se, antes de tudo, com seus resultados em
termos de escolarizao. Os CCTP so bem
sucedidos, portanto, porque atingem ob-
jetivos diversos daqueles que tinham sido
proclamados.
Os CCTP liberam os pobres. Todos os
programas anteriores de luta contra a po-
breza foram atacados em funo da ques-
to de enclausuramento na dependncia
dos pobres e de sua estigmatizao. Esses
programas lhes do toda liberdade de uso
dos recursos monetrios obtidos. Haveria,
assim, evidentemente, algumas restries,
em particular no caso mexicano, j que o
pagamento do dinheiro s mes permite
destacar explicitamente uma desconfian-
a em relao ao uso que os pais poderiam
fazer desses recursos. Entretanto, de um
modo global, trata-se de uma estratgia de
empowerment dos pobres: permitindo-lhes
acessar um nvel de recursos que ultrapassa
a estrita necessidade alimentar e possibili-
tando que faam escolhas econmicas. E
mais: deposita-se confiana para que faam
seus clculos racionais; a razo e a moral
podem, enfim, ser conciliadas, j que os
pobres podem, finalmente, mostrar que po-
dem, eles tambm, constituir-se como ho-
mines economici.21 Entretanto, impossvel
mensurar os efeitos dessa estratgia de em-
powerment. O que as avaliaes mensuram
so as melhorias em relao direta com as
condies de acesso: melhora das taxas de
matrcula e frequncia escolar nessa e na-
quela idade; reduo das intercorrncias de
sade pr e perinatais. Esses objetivos so
moralmente incontestveis, e a melhora dos
indicadores valida a fundamentao desses
programas. Mas, quando se sai dos servios
diretamente ligados s condies de aces-
so, as coisas so menos claras. provvel
que tenha havido uma melhora das situa-
es mais severas de desnutrio, de m
21
Ver Braun e Chudnovsky (2005), autores que desenvol-
vem a ideia segundo a qual os pobres so definidos como
capazes de efetuar clculos, a partir da relao racional
custo-benefcio.
471
nutrio e de anemia.22 Mas, uma vez que
se atinge esse patamar mnimo alimentar,
no se sabe muito o que os pobres fazem
com o dinheiro que lhes dado. Supe-se,
portanto, que sejam racionais.
Os CCTP produzem bastante legitimidade.
O governo faz qualquer coisa pelos po-
bres, massivamente, e no a conta-gotas;23
o governo resiste s presses do financia-
mento internacional e desenvolve polticas
sociais (como no caso da Argentina); o go-
verno encara o brao de ferro da questo do
apartheid mascarado do qual so vtimas os
indgenas e os reinsere na sociedade (como
no Mxico). Sem que a categoria povo de-
sempenhe um papel mais significativo, ela
acaba por se apresentar no apenas no sen-
tido do populismo original dos anos 1940,
mas no sentido da coeso social, de um
corpo coletivo que garante, sob a lideran-
a benevolente do Estado, a reincorporao
dos que foram deixados, por sua prpria
conta, como cidados sem cidadania.
CONSENSO E MALENTENDIDO
Essa paixo generalizada pelos progra-
mas de transferncia condicionada de renda
se cala em torno de um consenso no seio das
organizaes internacionais; e esse consenso
periodicamente celebrado nas International
Conferences on Conditional Cash Transfers.24
CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p. 463-477, Set./Dez. 2014
Entretanto, esse consenso pode ser visto com
suspeio. Com efeito:
Em longo prazo, os resultados dos CCTP so-
bre a pobreza so desconhecidos; em curto
prazo, pode-se afirmar que h uma diminui-
o da pobreza estrema, mas sem garantia de
que ela seja definitiva (portanto, sem garan-
22
E. Valencia Lomel (2008, p. 494) cita 13 estudos que
vo nessa direo, particularmente em relao ao Mxico,
Nicargua, Colmbia e Brasil.
23
significativo que, no caso do Bolsa Famlia brasilei-
ra, esse carter massivo seja imediatamente ilustrado pelo
nmero muito elevado de beneficirios (quase 12 milhes
de famlias, ou seja, perto de 50 milhes de pessoas) e no
pelo custo bastante baixo (0,4% do PIB).
24
So organizadas bienalmente (no Mxico em 2002, no
Brasil em 2004 e na Turquia em 2006) pelo Departamento
de Proteo Social e Gesto de Riscos (Social Protection
and Risk Management) do Banco Mundial; na chamada
dessas conferncias, encontra-se repetidamente a frmula:
There is clear evidence of success [].

tia de uma diminuio da vulnerabilidade).
Esses novos programas de ajuda aos po-
bres so muito diversificados. H uma una-
nimidade a seu favor, mas ningum sabe
se o que se est falando tem exatamente o
mesmo significado. Essa maleabilidade o
signo de sua capacidade de adaptao aos
imaginrios coletivos locais25 e se consti-
tui, em alguma medida, na condio de seu
sucesso. Ao mesmo tempo, essa maleabili-
dade torna difcil o estabelecimento de um
catlogo mundial de boas prticas.
O discurso das instituies internacionais
passa sem mediaes do consenso em favor
dos programas de transferncia condiciona-
da de renda sua legitimidade. Ora, se acom-
panharmos Jacques Rancire, o consenso
acaba por se referir a si mesmo, tornando-
se autorreferente:26 o consenso no produz
fraes. Ele pesa sobre o todo e cada uma
de suas partes. O consenso no apenas um
senso comum, mas um compartilhar do
sentido do todo; funda sua autoproclamao
de legitimidade decretando ilegtimas todas
as opinies que no encontram lugar no in-
terior desse campo consensual.
O problema que tal autoproclamao
repousa sobre um argumento moral. Ora, des-
de Max Weber, possvel saber que a moral
insuficiente para fundar, por si mesma, a le-
gitimidade; com efeito, os sistemas de valores
so particulares e diversos, e no h uma regra
25
Por exemplo, a instncia do Programa argentino (PJJHD)
de reinsero pelo trabalho assalariado (mesmo que isso
CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p.463-477, Set./Dez. 2014
seja largamente fictcio) faz referncia a um imaginrio
coletivo no qual o trabalhador assalariado (e portador dos
direitos de um trabalhador) continue sendo a matriz da
figura do cidado; ao mesmo tempo, no Brasil, o cidado
primeiramente portador de direitos que ele pode fazer
valer em relao ao Estado, qualquer que seja seu estatuto
como trabalhador, o que faz com que a noo de direito
assistncia faa sentido, enquanto, na Argentina, ela
uma redundncia absurda que refora a estigmatizao.
26
O que o consenso quer dizer, com efeito, no pelo acor-
do das pessoas entre si, mas o acordo do sentido com o
sentido: o acordo entre um regime sensvel de apresen-
tao das coisas e um mundo de interpretao de seus
sentidos [...] O consenso diz que h apenas uma nica
realidade cujos sentidos preciso esgotar, um s espao,
cujas fronteiras no preciso delinear, um s tempo, cujas
figuras no se multiplicam. Em consequncia, no h ou-
tra exigncia a no ser consentir. Em francs, conforme
citao original: Ce que consensus veut dire en effet, ce
nest pas laccord des gens entre eux, mais laccord du sens
avec le sens: laccord entre un rgime sensible de prsen-
tation des choses et un mode dinterprtation de leur sens.
[...] Le consensus dit quil ny a quune seule ralit dont il
faut puiser les signes, quun seul espace, quitte y retra-
cer les frontires, quun seul temps, quitte en multiplier
les figures. En consquence de quoi il ne nous demande
que de consentir. (Rancire, 2005a, p. 8 et 10).
472
O GOVERNO MORAL DOS POBRES ...
moral que possa oferecer fundamento para a le-
gitimao de uma moral face outra. S um sis-
tema de normas exterior moral, o direito, pode
desempenhar esse papel que possibilite essa
justaposio federada (entre uma moral e sua
legitimao). Seria, portanto, necessrio, para
fundar a legitimidade universal dos auxlios
aos pobres, inscrev-los no registro dos direitos.
Entretanto, depois de dois sculos, a assistn-
cia aos pobres opera sobre um constrangimento
absoluto: escapar do registro do direito positi-
vo.27 Os CCTP, assim como as polticas focali-
zadas, no escapam a esse imperativo. Assim,
duas etapas precisam ser percorridas: primeira,
postular a universalidade da moral, em nome
da qual os pobres utilizam a mesma retrica
que aqueles que os auxiliam para se inscrever
nos mecanismos da ajuda. E, em segundo lugar,
fazer admitir que a moral que funda os direi-
tos humanos, os direitos da liberdade, que
podem substituir a reivindicao de direitos,
obrigaes positivas do Estado em relao aos
cidados que constituem os pobres.28
O fato, entretanto, de os pobres utiliza-
rem a mesma retrica moral que os benfeitores
permite postular que existe um consenso so-
bre os valores que fundam essa moral, j que
o que se afirma a racionalidade econmica
dos pobres e, assim, sua provvel aptido para
aproveitar as ofertas. Surgiu, ento, a hipte-
se de um mal-entendido. Trata-se da pergunta:
27
Giovanna Procacci comentou tambm, a propsito da
Frana dos anos 1840: A assistncia legal tem tambm
o efeito inevitvel de desencorajar a reforma dos costu-
mes, que deveria, ao contrrio, ser a visada real de uma
poltica de assistncia. Definitivamente verdade que a
assistncia um dever da sociedade e a esse dever no
corresponde o que excepcional e paradoxal nenhum
direito do cidado. Em francs, conforme o original: Las-
sistance lgale a ainsi leffet invitable de dcourager la
rforme des murs, qui doit tre en revanche la vise rel-
le dune politique dassistance. En dfinitive, sil est vrai
que lassistance est un devoir de la socit, ce devoir ne
correspond, fait exceptionnel et paradoxal, aucun droit du
citoyen (1993, p. 229).
28
Cf. Olivier Corten (2002, p. 198): O direito formaliza
no apenas um projeto poltico federativo, mas tambm
valores comuns cujo respeito parece ser indispensvel
sociedade. O exemplo dos direitos do homem certamen-
te particularmente significativo dessa jurisdicizao da
moral. Em francs: Le droit formalise non seulement un
projet politique fdrateur, mais aussi des valeurs commu-
nes dont le respect apparat indispensable la socit.
Lexemple des droits de lhomme est certainement particu-
lirement significatif de cette juridicisation de la morale.
Bruno Lautier
os benfeitores e os beneficirios, os que aju-
dam e os que so ajudados compreenderiam,
na realidade, apenas uma coisa: a ajuda? Lena
Lavinas (2007, p. 60) fez essa sugesto a pro-
psito do Programa Bolsa Famlia no Brasil.
Os pobres sabem muito bem que, apesar das
proclamaes do presidente (Lula), eles que
tinham o hbito de serem considerados como
no cidados ou cidados de segunda classe,
e no se tornaram verdadeiros cidados pelo
nico fato de receber uma alocao que cor-
responde a, no mnimo, um quarto do salrio
mnimo por cabea. No se trata propriamente
de falar de um direito vinculado cidadania,
mas da escolha do menos pior. Aqui reside
o elemento principal da autofocalizao: acei-
tam-se os custos impostos, porque seria pior,
mais custoso, no aceit-los.
Essa a moral dos pobres benefici-
rios dos auxlios. Eles o tomam sem constran-
gimento e, alm do mais, no esto satisfeitos.
Desde a filantropia dos anos 1820, a questo
estava colocada nos termos que se seguem:
como fazer com que os pobres tomem em con-
junto o auxlio e a moral que o acompanha,
nossa moral de benfeitores? No h a pro-
psito da Amrica Latina nada a alterar ou
acrescentar s numerosas passagens do Lar-
gent des pauvres de Jean-Franois La e Numa
Murard; essa passagem, por exemplo: o aux-
lio em dinheiro ou em espcie [...] nada mais
era do que o pretexto para uma interveno
educativa ou reeducativa. Nada gratuito; o
dinheiro acompanhado pela moral. H uma
tenso permanente que transparece nos rela-
tos, entre os objetivos educativos e os objeti-
vos financeiros dos auxlios. Os Blanchardins
(nome dos habitantes do conjunto de abrigo
provisrio onde foi realizada a pesquisa) acei-
tam e mesmo reivindicam massivamente os
auxlios, mas vomitam a moral e os modos de
vida com os quais so bombardeados conjun-
tamente. So assistidos economicamente; mas
no se deixam facilmente assistir no plano
psicolgico ou moral. Portanto, se aproveitam
(La; Murard, 1985, p. 178-179).
473
Os pobres podem ser qualificados, de
acordo com o julgamento de cada um, como
cnicos ou pragmticos: Pode-se encontrar,
frequentemente, um discurso contraditrio
entre os prprios destinatrios do auxlio: cri-
ticam a natureza assistencial das intervenes
pblicas, mas, ao mesmo tempo, desenvolvem
estratgias diversas para se beneficiar desses
programas assistenciais e, no momento de for-
mular suas demandas, provvel que deixem
de lado muito de suas objees: pouco impor-
ta de onde vem o auxlio, o importante que
ele vem29. Os benfeitores acabam por procla-
mar sua fadiga em ajudar (aid fatigue): todos
os discursos sobre reabilitao, a moralizao,
o ingresso no mercado de trabalho dos pobres
se chocam com essa alteridade fundamental:
eles no so como ns (os benfeitores), seres
morais. Os benfeitores gostam de ajudar os po-
bres; os pobres no apreciam seno os auxlios
e fingem gostar dos benfeitores.
Para sair dessa aporia do debate sobre a
moral (e a armadilha), necessrio evocar uma
evidncia j magistralmente analisada por Sim-
mel: os pobres nada so alm de pobres, at
mesmo do ponto de vista das polticas pblicas.
De um lado, como beneficirios de programas
de auxlio aos pobres, so criados como pobres:
Por causa dessa falta de qualificao positiva,
a classe dos pobres [...] no engendra, apesar
CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p. 463-477, Set./Dez. 2014
de sua posio comum, foras sociologicamen-
te unificadoras. Nesse sentido, a pobreza um
fenmeno sociolgico nico: certo nmero de
indivduos que, alm de um destino puramen-
te individual, ocupam uma posio orgnica
especfica no interior do todo; mas essa posi-
o no determinada por esse destino e essa
condio, mas antes pelo fato de que os outros
indivduos, associaes, comunidades ten-
29
Ver Lumi, Golbert, Tenti Fanfani (1992, p. 11). Tambm
na concluso (p. 157), a propsito da percepo mui-
to particular da poltica como prtica que os assistidos
possuem, esses autores acrescentam: certo pragmatismo
aconselha que, face s promessas no cumpridas, preci-
so exigir que os polticos paguem adiantado o apoio que
solicitam das pessoas. Em francs: un certain pragmatis-
me conseille que, face tant de promesses non tenues, il
faut exiger des politiciens quils payent davance lappui
quils sollicitent des gens.

tam retificar essa condio. Assim, no a falta
de meios que torna algum pobre. Sociologi-
camente falando, a pessoa pobre o indivduo
que recebe assistncia por causa dessa falta de
meios (Simmel, 1998, p. 101-102).
Mas, de outro lado, os pobres no so so-
mente os beneficirios dos programas de luta
contra a pobreza. So, tambm, objeto de ml-
tiplas polticas, tanto na Amrica Latina como
em outros contextos: polticas de educao,
polticas de sade, polticas de infraestrutura e
equipamentos urbanos, polticas de emprego,
polticas culturais, etc. O fato de que o bene-
fcio de algumas polticas pblicas seja condi-
cionado a um nvel de renda (means tested) em
nada impede que seja como cidado em idade
escolar que o pobre se beneficiar das polti-
cas educativas, e que seja como cidado doen-
te que ele ser cuidado, etc. Assim, as polticas
de distribuio condicionada de rendimentos
por um patamar de renda no so, em si mes-
mas, polticas estigmatizantes de luta contra a
pobreza, na medida em que no so politica-
mente construdas como tal.
Elas no parecem ter sido estigmatizan-
tes at o final dos anos 1980. Assim, as pol-
ticas espacializadas em relao s periferias
urbanas (provimento de gua e esgoto, eletri-
ficao, habitao) eram manifestadamente
destinadas principalmente aos pobres, assim
CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p.463-477, Set./Dez. 2014
como as polticas de ajuda agricultura fami-
liar, sem que, por isso, fossem polticas de luta
contra a pobreza. Seu fundamento no era o
tratamento de uma forma de governo espe-
cfico a uma categoria criada ao mesmo tem-
po em que se instaura essa prtica, mas uma
problemtica de integrao em uma dinmica
social global e, portanto, de produo de cida-
dania. O fim dos anos 1980 marca, desse ponto
de vista, uma profunda mutao; no h mais
pessoas que so pobres e que vo se beneficiar
eventualmente de polticas (urbanas, de pre-
os da alimentao) especficas, mas uma ca-
tegoria de pobres que foi criada, de acordo
com o esquema simmeliano, pelo fato mesmo
de designar essas polticas como polticas de
474
O GOVERNO MORAL DOS POBRES ...
luta contra a pobreza.
A virada dos anos 1990 reside essen-
cialmente no que se segue: a criao de uma
categoria, os pobres, que so tanto mais legi-
timamente os objetos de auxlio que se lhes
atribui quanto mais se tem em conta que esse
auxlio que os cria. Polarizando todas as polti-
cas sociais na questo da ajuda aos pobres (no
se generaliza a educao primria; promove-se
a escolarizao de crianas pobres; no se cria
um sistema generalizado de sade de base;
promove-se o acesso dos pobres sade; no
se providencia a construo de equipamento
de esgotamento sanitrio nos bairros perifri-
cos: promove-se o saneamento dos bairros po-
bres, etc.), elimina-se uma noo forte (os di-
reitos sociais) em benefcio de uma noo mais
do que fraca: trata-se de uma noo vazia. Essa
operao , em si mesma, uma operao de
despolitizao. E, voltando para uma definio
rancieriana do consenso, uma noo que nada
nos pede alm de consentir; trata-se, ento, da
instaurao de uma hegemonia consensual. O
paradoxal que esse consenso repouse sobre o
mal entendido constitutivo revelado por Sim-
mel: a pobreza s tem substncia prpria para
aquele que no pobre.
Esses elementos colocam a questo da
definio de uma eventual despolitizao da
questo social; ela repousa, em primeiro lugar,
na capacidade de fazer tudo para evitar a jun-
o entre o problema dos pobres, que se cria
pelo tratamento que recebe, e a questo dos
direitos e da cidadania, de deixar a tenso
subsistir apenas por sua conteno. O exemplo
brasileiro particularmente interessante desse
ponto de vista: hoje, o benefcio de prestao
continuada (BPC) tem existncia legal, mas,
nas representaes comuns, considerado como
um direito do cidado, ele irreversvel e sem
contrapartida especfica. A Bolsa Famlia, por
sua vez, no se constitui juridicamente em
direito do cidado, e o governo poderia su-
primi-la ou reajust-la, pelo menos a qualquer
momento. Mas isso coloca a questo da defini-
o de uma eventual despolitizao da questo
Bruno Lautier
social; ela se recoloca. V-se bem a impossi-
bilidade poltica de tal supresso, assim como
a impossibilidade de escapar da sombra da fi-
lantropia liberal: que os pobres considerem o
auxlio como algo devido, como um direito ad-
quirido (un d) e recusem legitimamente toda
contrapartida. A ttica de governo repousa,
ento, sobre o fato da constatao, da conces-
so, polarizando o debate sobre essa questo
para esvaziar o que lhe essencial: a questo
da repartio primria de renda, a dimenso
fiscal e a oferta de servios pblicos.
Constatar no significa, entretanto,
que os direitos assim reconhecidos sejam pro-
clamados ou reivindicados contra ou face
a qualquer sujeito poltico. As mudanas na
arte de governar os pobres, depois de uns
dez anos, tendem, de modo paradoxalmente
aparente, a lhes apresentar como direitos abso-
lutos, como direitos humanos, sem oposio
possvel, porque no haveria ningum so-
bretudo o Estado que lhe faria oposio. A
passagem para uma focalizao ampla e para
a distribuio de alocaes por rendimento,
abordadas em nome dos direitos humanos,
delimita dois espaos bem distintos: o das tc-
nicas e dos tcnicos (em educao, em sade,
em vias de trfico, etc.), em que a poltica no
tem lugar, e o espao dos direitos humanos
renda mnima, em que a poltica tem o maior
quinho, j que h apenas um protagonista, o
Estado moral, que se transforma em porta-
voz dos que no tm voz, ao mesmo tempo
em que essa voz se enderea quele que a re-
transmite sem cessar, em um jogo de abismos
sem fim. O crculo se completa, ao mesmo
tempo em que o mal-entendido permanece e
que esse mal-entendido se torna a cinza sob a
qual arde a poltica.
CONCLUSO: as pequenas falhas
da polcia
Podem-se ler alguns trabalhos recen-
tes de Jacques Rancire de modo pessimis-
475
ta: querendo caracterizar a democracia como
uma prola rara e chegando a duvidar que
ela possa ocorrer a no ser em momentos im-
previstos e a partir de um surgimento breve e
pouco efetivo. De modo geral, a poltica obs-
taculizada e reina a despolitizao: despoli-
tizar, esse o velho trabalho da arte poltica,
aquele que se conclui do comeo ao fim, cuja
perfeio se encontra na borda de seu esvazia-
mento. (Rancire, 1998, p. 47). Essa leitura,
no entanto, passa ao largo do essencial: a po-
ltica no est no mbito dos acontecimentos,
mas da tenso. A poltica est sempre l, em
tenso com a polcia,30 e as polticas pblicas
no so apenas polcia.
As polticas pblicas de luta contra a po-
breza, na Amrica Latina, so ambivalentes e
ambguas, mas no so um eterno recomear.
Elas no podem existir seno por essa tenso
constitutiva que as fez nascer e se transformar,
permanentemente, em um percurso sinuoso
muitas vezes regressivo (em particular nas fa-
ses de ditadura ou por ocasio da ofensiva neo-
liberal no comeo dos anos 1990), cuja direo
geral, entretanto, a afirmao de uma consci-
ncia comum dos direitos da cidadania. Mes-
mo se esse percurso no corresponde ao que
Rancire chamou de democracia,31 a socieda-
de igual (que) o conjunto das relaes iguali-
trias que se desenham aqui e agora atravs de
CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p. 463-477, Set./Dez. 2014
atos singulares e precrios (Rancire, 2005b,
30
Jacques Rancire, referindo-se a Michel Foucault
(1994b), definiu a palavra polcia em La msentente
(Rancire, 1995, p. 51): Chamamos geralmente poltica o
conjunto de processos pelos quais se operam a agregao e
o consentimento das coletividades, a organizao dos po-
deres, a distribuio dos lugares e funes e os sistemas de
legitimao desta distribuio. Proponho dar outro nome a
essa distribuio e ao sistema dessas distribuies. Propo-
nho cham-los polcia. Em francs: On appelle gnrale-
ment du nom de politique lensemble des processus par
lesquels soprent lagrgation et le consentement des col-
lectivits, lorganisation des pouvoirs, la distribution des
places et fonctions et les systmes de lgitimation de cette
distribution. Je propose de donner un autre nom cette
distribution et au systme de ces distributions. Je propose
de lappeler police.
31
(A democracia) a ao que arrebata sem trgua dos
governos oligrquicos o monoplio da vida pblica e a ri-
queza da potncia total sobre as vidas. Em francs: [La
dmocratie] est laction qui sans cesse arrache aux gou-
vernements oligarchiques le monopole de la vie publique
et la richesse la toute-puissance sur les vies (Rancire,
2005b, p. 105).
 O GOVERNO MORAL DOS POBRES ...

p. 106), talvez se possa dizer que ele pode estar
em germe nesses direitos sociais que as polti-
cas pblicas criam inadvertidamente. A uma
interpretao pessimista de Jacques Rancire
seria possvel opor uma viso mais otimista: a
de que pequenas falhas fissuram a polcia e
que, por elas, a poltica pode se infiltrar.
Recebido para publicao em 19 de setembro de
2014
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476
Bruno Lautier

THE MORAL GOVERNMENT OF THE POOR AND LE GOUVERNEMENT MORAL DES PAUVRES
THE DEPOLITICIZATION OF PUBLIC POLITICS ET LA DPOLITISATION DES POLITIQUES
IN LATIN AMERICA PUBLIQUES EM AMRIQUE LATINE

Bruno Lautier Bruno Lautier

As a starting point, the text bring the idea that Latin
America has been living, over the last two decades,
a tension between two discourses, two world views
and ways of building a society: on the one hand,
the verification of dysfunctions which should be
corrected, and on the other hand the claims and
demands in the name of citizenship, of rights, and
of their universalization. The hypothesis is that
this tension lessened, but not extinct and its
unfolding have strong relations with the conception,
institution, management, and operationalization of
social policies, in a trajectory that goes from the
developmental point of view to the processes of
focalization, and the rights to the moral government
of poverty and its unfolding.
Le point de dpart de ce texte est bas sur lide
que lAmrique Latine allait vivre au cours des
deux dernires dcennies une tension entre
deux discours, perceptions du monde et manire
dlaborer la socit: dune part la constatation de
disfonctions qui doivent tre corriges et dautre part
les revendications et les exigences faites au nom de
la citoyennet, de droits, de leur universalisation.
Lhypothse est que cette tension amnise mais
non pas limine et ce qui en dcoule sont en lien
direct avec la conception, linstitution, la gestion,
la mise en oeuvre de politiques sociales tout au
lon dun parcours qui va de laccent mis sur le
dveloppement aux processus de mise en vidence
des droits au gouvenement moral de la pauvret et
leurs consquences.

KEYWORDS: Social policies. Rights. Citizenship. Latin MOTS-CLS: Politiques sociales. Droits. Citoyennet.
America. Moral. Amrique Latine. Morale.

CADERNO CRH, Salvador, v. 27, n. 72, p. 463-477, Set./Dez. 2014

Bruno Lautier Nasceu em 1949, foi professor de sociologia da Universidade Panthon Sorbonne,
tendo defendido seu doutoramento em 1974 na Universidade de Amiens em Cincias Econmicas e
em Sociologia Foi diretor do IEDES-Paris I (Institut dEtude du Dveloppement Economique et social),
de 2001 a 2006. Dirigiu ainda o mestrado em Desenvolvimento Social: Trabalho, Formao e Sade
(Dveloppement social: travail, formation, sant) desde 2005 at sua morte. Publicou livros e artigos,
tendo organizado vrios nmeros de publicaes cientficas relevantes. Entre suas publicaes mais
significativas pode-se mencionar: Amrique Latine: deux dcennies de politiques sociales. In: Amrique
latine: deux dcennies de rformes conomiques, Revue Internationale de Politique Compare, Mars
2010; Penser le politique en Amrique latine - La recration des espaces et des formes du politique. Paris:
ed. Karthala, dec. 2009, 403 p.; Les politiques sociales au Brsil durant le gouvernement Lula: aumne
dEtat ou droits sociaux? Problmes dAmrique latine, n. 63, mars 2007; Mondialisation, travail et genre:
une dialectique qui spuise, Cahiers du genre, n. 40, 21p. 2006.

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