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  • CRETELLA JUNIOR Teoria Dos Atos de Governo

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    A teoria dos Atos de Governo segundo Cretella Junior

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    Teoria do ato de governo J. Canmta Jontor Professor Titwar de Direito Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade ¢e Sio Paulo Ato de governo ou ato politico ¢ toda mauifestagao de vontade do poder viblico que, por sua condigio toda especial, escapa 4 revisio do Poder judicidrio, constituindo esse tipo de agio néo uma exceeio 20 principio da legalidade, mas & competéncia do juiz, 0 qual nao tem possibilidades de fiscalizé-lo, se a isso for provocado. Certas circunstancias de crise — as circunstancias excepcionais — facultam a Administragao tomar medidas enérgicas ¢ imediatas, as quais seriam totalmente tardias e ineficl- entes, se o Governo obedecesse, de modo estrito, ao principio da legu- lidade, submetendo-se a [érmulas complexas, que Jhe impediriam a agao precisa, no momento oportuno. No século passado, o Conselho de Estado, na Franga, considerava ato de governo o sto editado pelo Poder Exe- cutivo, inspirado por mével politico, recusando-se, quando se tratava desse tipo de ato, a reconhecer ao prejudicado o direito de conseguir-the a anulaggo ou ao recebimento de qualquer indenizagio, em decorréncia do prejuizo que tais medidas pudessem, eventuaimente, causar-lhe. Em varios livros (cf. nosso Direito Administratic Brasileiro, Forense, Rio, 1983, vol. I, p. 270, e Tratado de Dircito Administrativo, Forense, Rio, 1968, vol. I, p. 122), procuramos colocar em relevo os ptineipais aspec- to do ato de governo ou ato politico, no Ambito universal e no direito rasileiro. Adotada nos varios sistemas juridicos contemporineos, servindo para designar certos atos das altas esferas do Poder Executivo, manifestagies coneretas volitivas do Governo que, pela propria natureza e indole es- ecialissima, se distinguem em razio do privilégio da imunidade juris- icional que os matiza, a expressio ato de governo.é oriunda da jurispru- déncia francesa de conteido administrative, que ‘a consagrou ¢ tentou, em vio, cireunscrever-lhe 9 campo exato, ‘Cumpre observar que o Conselho de Estado e 0 Tribunal de Conflitos, na Franga, empregaram, durante certo tempo, de preferéneia, uma peri- R. inf. legisl. Grasilig a. 24m, 95 ul./ser, 1987 73 frase para designar o ato 0, Teferindo-se ao “ato que foge, por sua natureza, da revisio ‘dacbaie verificando-se, agora, um retorno anti- ga e consagrada expressiio ato de govemno. Compreendida globslmente, a ressiio ato de governo abriga idéia incerta omen tee Oreste, Reeve, Toorks dog Att" Ammi. nistratioi Speciali, 7* ed., 1945, p. 37), quando enfrentada com o rigor cientifico exigido para delimitar o setor exato sobre o gual se projeta, porque os vocdbulos govemno e politico sio suscetiveis de varias interpre tagtes, que se distribuem: atrayés de gama riquissima, cujos intervalos so menores que um milimetro, numa escala de mil. Embora agente suprenjo, ocupande o dpice da pirdmide administra. tiva, o Chefe do Executive, como qualquer pines, etd. sujeito aos textos legais, Todo aio ilegal que pratique & destituide de valor juridico, nista cansistinda o principio da legalidade, que permite ao administrada, vitima do arbitrio administrativo, pugnar por seus direitos, invocando a norma legel, adequada 20 caso, diante do juiz competente, mediante os respectivos instrumentos processuais. Tratando de ato de governo ou sto politico, é necessério esclarecer © sentido de vocdbulos e expresses que os autores nem sempre smpre- gama com 0 mesmo sentido, “Governo € o érgio supremo das hierarquias da Administragio e do Estado” (Mancrio CAEvaNo, Manual, 6 ed., 1963, p. 390). esclarece que a palavsa governo tem dois sentidos diferentes. No sontido substancial, governo designa uma forma de atividade do Estado, signifi- cado que esté presente quando se fala de ato politico ou de govemo, ou de atos emanados no exerciaio do poder poiitice, Em sentido subjetivo e formal, a palavra govemo designa os érgios supremos do Poder Executivo, E 0 sentido usual, em que se emprega, por exemplo, em expressées como esta: atos ou decisées do governa (Teorta deg Atti Amministrativi, 7* ed., 1945, n° 2, p. 37). Viviex ressalta o sentida da expressio poder politico, “o mais ativo instrumento do progresso da civilizagéo, das luzes e do bem-estar geral. O peer politi exeroe sobre a soviedade vigilncia permanent, ouvelhe 0s votos, modera-lhe as paixdes. Esté fora de seu representante e de seu érgiio, e, em toda ocasifio, é a mais alta expressio do pensamento publi- co. Extreitamente figado a Adm rags, nao se confunde, cntretanto, com ngao de iniciativa, de apreciagio, de diregio, de con- selho. £ quem dé a Administragao 0 espa geral, o pensamento e, se assim se pode falar, a bandeira. A Administracao cabe a agi, isto é, a execugéo das Jeis eo exercicio material e pritico dos poderes confiados ao Governo. O poder politico 6 a cabega. A Administragio é 0 brago” (Etudes Administratives, 1859, vol. I, p, 30), No mesmo sentido, o tradi- va R. nf, lagist. Brasilia a. 24m. 9S jul.uet. 1987 cional e centenario Macanet; “Govemo, tomado no sentido mais amplo e, também, no mais verdadeiro, é o poder que faz as leis, que tem por missio especial dirigir a sociedade nas sendas de seu ‘desenvolvimento € de zelar continuamente pela conservagdo de sua felicidade” (Cours Administration et de Droit Administratif, 2% ed., 1852, vol. I, pp. 12-13). No mesmo tom, expressa-se a autoridade de Léon Avcoc (Conférence sur LAdministration et le Drott Administratif, 1869, vol. 1, pp. 9, 10, 11, 68, 67 © 70). Quando o déspota esclarecide Frederico II. da Prussia, na conhecida histéria do moleiro Sans Souci, pretendeu destruir o moinho que the tirava a vista do castelo de Potsdam, movido, pois, por interesse pessoal ¢ nao piiblico, resistin 0 sddito a tal ameaca governamental. exclamando enérgi- ‘co e confiante: “Hé juizes em Berlim”, Confiava o molciro na supremacia do principio da legalidade, perante 0 qual mesmo os reis devem curvar-se, sob pena de faléncia do Estado de direito, Serd, entretanto, absoluto 0 principio da legalidade, ou haverd algum setor vulnerdvel, que tome intangivel, nesta area, algum tipo especial de ato, protegendo a autoridade prolatora contra qualquer tentativa de teexame judicial da medida? A primeira vista, parece que o chamado ato de governo contraria frontalmente © princtpio da legalidade, ou seja, parece que o ato da autoridade executiva, incluido nessa classe, seria arbitrdrio. Por outro lado, mesmo arbitrdrio, seria insuscetivel de controle pelo Judicidrio. Pergunta-se, entdo, no caso positivo: a edigio de ato de governo nao constituiria perigosa ameaca para as liberdades miblicas (Cf. sobre 0 tema nosso livro Curso de Liberdades Ptblicas, Rio, Forense, 1987), atingidas estas em seu ntcleo por medida dotada de tal amplitude de movimentos da autoridade despética? A existéncia de tais atos nfo seria a negacio do proprio regime da legalidade? Deve-se dar agasalho juridico a essa privilegiada categoria de atos editados livremente pelo poder governamental? As respostas a tais indagagdes desenvolver-se em area dificil de ser demarcada. A pritica do ato de governo nao configura, necessariamente, decisio arbitrdria, nao constitui ameaga As libs ptiblicas, nao é a negagio do regime da legalidade. Ao contrario, é indispensdvel a existéncia do ato politico, em todos os sistemas juridicos, porque tais atos séo dotados de grande poder de sensibilidade, capaz de descer a aspectos que s6\o poder governamental tem meios de apurar. R. Inf, legis. Brasilia ¢. 24 on. OS jul./eet. 1987 15 De origem jurisprudencial, a teoria do ato de gocerno nasce, na Franga, alicergada no art. 26 da lei de 24 de maio de 1872, segundo a qual determinados atos no seriam suscetiveis de recurso diante do Con- selho de Estado, nem setiam titulo suficiente para base de reclamacio eficaz por prejuizos sofridos. Preocupande o mundo juridico-administrativo francés, desde a época da Restauragao, somente no Segundo Império, periodo de magnifico esplendor do Poder Executivo, é que se retinem elementos concretos para a estruturagio global de :uma teoria completa do ato politico ou de governo. Da Franga, a teoria do ato politico irradion para outros paises, onde foi recebida e reestruturada, conforme as necessidades juridico-sociais e as condigées peculiares a cada sistema. As colocagées dos diferentes autores, entretanto, variam de maneira extrema, dando como resultado a formulagao de diversas doutrinas diante da realidade inquestionével do ato de governo, Em esquema, as trés mais importantes doutrinas sio as seguintes: G) @ negativista, que nao admite a existéncia do ato de governo; b) a teleoldgica, que leva em conta o elemento fim; c) a da natureza do ato, que distingue Governo de Administragdo. Para os adeptos da teoris negativieta, o problema nio oferece maiores dificuldades, porque tudo se resolve com a férmala simplista: nao existem atos de governo (CE, Bermatemy, Traité Elémentaire, 9 ed., 1920, p. 121, ¢ OnLANvo, que, na _monogtafia La Glustizia Anuministrativa, com que ilustrou sew famoso Primo Trattato, 1901, vol. UII, p. 907, nega, de modo categérico, “a existéncia de categoria distinta e sistematicamente deter- minada de atos de governo”). Para 0s partiddrios da tedria teleoldgice uu teoria finalistica, o carater governamental do ato depende do fim visado. ‘Também denominada teoria do mével politico, esta osigio consagra, de maneira particularmente perigosa, a idéia de razdo ‘stado, possi- bilitando, quando aceita, a yitéria do arbitrério _governamental, sob a capa de interesse, bastando, para isso, estender, indefinidamente, o campo dos mencionadas atos. Formulada de modo clara, na doutrina (Durour escreveu: “O que faz 0 ato dé governo é o fim a que se propée 0 editor da medida. O ato que tem fim defender a sociedade, considerada em si mesma, ow personificada no Governo, contra inimigos internos ou externos, declarados ou ocultos, presentes ow futuros — eis 0 ato de gover. no”, Of. Traité de Droit Administratif Appliqué, 1856, vol. V, p. 128), & “teoria finalistica”, “telealégica” ou “do mével palitico”, acaba por cair, em 76 R. Inf. tegisl. Brasilia a. 24 . 9S jul-/vet. 1987 fins do século XIX, dante de corajoso pronunciamento daquela Corte, em 19 de fevereiro de 1875 (Caso do Principe Napoleao). Para os adeptos da teoria da natereza do ato, entre os quais se inscrevem Avooc, Ducrocg, Larznnity: e Dansste, 0 ato de govemo € definido nao pelo fim perseguido, mas pelo esclarecimento das nogbes governar ¢ administra, Governo e Administragdo. Governo é a parcela do Poder Executivo que tem por missio dirigir © pais nas vias de desenvolvimento interno e das relagdes exteriores, a0 passo que a Administracdo é seu complemento ¢ agio vital (cf. Ducroog, Cours de Droit Administratif, T* ed., vol. I, p. 88, citado por BerTHitemy, Traité Elémentaire de Droit Administratif, 9* ed. 1920, p. 118). Tal orientagio, retomada, pela doutrina, nao teve o respectivo correspondente atual na jurisprudéncia (cf. ANpaE pe Launapiar, Traié Elémentaire de Droit Administratif, 3# ed., 1963, vol. 1, p. 228). Passou-se, desse modo, a uma enumerago casufstica, como certa vez se fez, para os antigos atos de império e atos de gestdo, entendendo-se como ato de governo todo aquele que figurasse, expressamente, na lista taxativa jur'sprudencial apresentada. “As teses que negam a existincia do ato de governo, engenhosas e sedutoras em si mesmas, permitem explicar grande niimero de inadmissi- bilidades (notadamente cm matéria de relagdes internacionais). Merecem consideragio, neste sentido, mas n&o explicam todas os casos de rejeicao. Quanto a teoria da funcdo governamentel, segundo pensamos, esbarra com a dificuldade de definir esta nogio e distinguir os casos em que as auto- ridades mais graduadas agem como autoridades governamentais e os em que atuam como autoridades administrativas. Pot esse motivo, parece- nos que o ato de governe representa, de modo exato, na medida em que subsiste, menos a expressio de fungio particular ‘do Estado do que categoria de devisdes, cuja subtragdo ao exame judicial ou contencioso se explica mais por motioos politicos do que por motivos juridicos.” (CE. Lavuavine, Traité Elémentaire de Droit Adiministratif, 3* ed., 1963, vol. I, p. 231). © problema da definigéa do ato politica tem desafiado a argicia da doutrina, que nao chega ao contexto exato, & evidente, pela prépria flexibilidade inerente a0 objeto definido, Costuma-se dizer que a alta politica consiste em defender o Estado 2 a sociedade das perturbagées e dos ataques que os inimigos internos e externos ditigem contra ele, quando tais investidas adquiram tal impor- tAncia que abalam, nos préprios fundamentos, as instituigdes vigentes. Em esséncia, 0 ato politico nada mais é do que o ato de alta policia (Qf, Virra, Diritto Amministrativo, 3% ed., 1949, vol. I, p. 259), ou, no inal, “un provvedimenta de alta polizia”. No mesmo sentido, discorre R laf, legish, Brosilig a. 24 n. 95 |ul./sat, 1987 n Fracots, acentuando que politicos ou de governo “sio os atos que sé referem A defesa do Estado e de suas instituigdes contra eventuais ataques intemos e externos. Mais particularmente: os que concernem as relagtes constitucionais do Estado e, sobretudo, 4 ordem péblice do como, por exemplo, a ordem relativa ao estado de sitio ou ao toque de recolher, quando se trata da tutela da ordem pablica. Tais atos sio politicos e, pois, incontrastéveis diante do magistrado competente”. De modo bastante simples, ato politico é aquele que promana do Governo, no exercicio do ipoder politico, (CE. RaNeuLerm, Teoria degli Atti Amministratios Speciali, T* ed., 1945, p. 37). Outros fazem a distingio entre\a consideragio material e formal do ato politico, entendendo, sob o primpiro aspecta, como politicas, “as deci- sdes do Poder Legislativo, no exercicio de atribuigies proprias e, eventual- mente, as decisdes do Poder Executivo, sem subordinar-se, regra geral, a lei alguma, ditadas em defesa da seguranca do Estado e da Constituigao” (CE. Bustsa, Principios de Derecho Administrativo, 3* ed., 1963, p. 65), compreendendo, sob o segundo aspecto, “os atos legislativos que, em principio, devem emanar do Cangresso ¢ sé, event nte, do Poder Executivo, Mas, ainda, neste ultimo caso, integram-se os atos com a intervengio de uma Camara Legislativa, geralmente o Senado, come, por exemplo, os atos relativos A ordem internacional e 4 nomeagdo de membros do Poder Judiciério” (Cf. Buexsa, Principios de Derecho Administrativo, 3% ed., 1963, p. 65). O critério determinante da diferenga entre ato administrativo e ato de governo manifesta-se pela tendéncia a restringir a classe destes Ultimos, © gue implica progresso juridico, porque, néo sendo suscetiveis de recursos que os impugnem pela prépria natureza, geram apenas responsabilidade polftica ou moral (Cf. Brera, Principios de Derecho Administrativo, 3? ed, 1963, p. 65). A doutripa francesa foi ‘a que melhor enfrentou o problema do ato politico ou ato de governo, procurando, antes de tudo, conceitué-to, Acentuando a diferenca entre Governo e Administragio, j4 que “governar é tomar decisées easenciais que dizem respeito ao futuro nacio- nal” (CE Rivero, Droit Administratif. 9 ed., 1990, p. 12), ressaltando que “razdes extrajurfdicas” (Lausapine, Traité Elémentaise de Droit Administratif, 3? ed., 1983, vol. I, p. 230) se encontram na base do ato politico (Francis Paut Béorr, Le Drols Administratt} Frangais, 1968, p. 418, © VevEL, Droit Administratif, 5* ed., 1973, p. 306), passam os autores a defini-lo como a categoria de ato, “editado ae autoridade administrativa, insuscetivel de, e er recurso te dos tribu- nais” (Lavsapiae, Traité £lémentaire de Droit Administratif, 3 ed., 1963, vol. 1, p. 418), quer judiciérios, nos paises de furisdigio una, como 0 Brasil, quer judiciérios e administrativos, nos paises, como a Franga, que admitem a dualidede de jurisiligao, 7 Re Inf, legis, Brasitle @. 24 0, 95 jul./set. 1987 Ato de governo é 0 ato da autoridade executiva gue nao & suscetivel de nenhum recurso, quer de anulagio, quer de indenizagio (WaLcvE, Droit Administratif, 9 ed., 1963, p. 217). A nossa ver, a discricionariedade do ato politico maior do que tiedade do ato administrativo. Ambas, porém, tém barreiras ou limitagdes, ‘ais como as prerrogaticas individuais, as tiberdades yniblicas, 08 direitos subjetivos piiblicos, Fécil é compreender como se chocam os direitas do cidaddo com as conseqtiéncias do ato pre. porque, se os titulares dos ‘ros tém a faculdade de exigir do Estado o eumprimento de algo que lhes & devido, faculdade essa alicergada por norma de direito objetivo, posta pelo Estado, o titular do segundo, ao pronunciar-se, de modo algum, por isso mesmo, lesionar4. os aan strados ou 0s funciondries, destituindo-es daquilo que a propria ordem juridica thes outorgou, O ato de governo, assim, nem direta, nem reflexamente atingiré os direitos adquitidos, as liberdades piblicas, as prerrogativas individuais, expressas em fei, © caso, por inadvertencia, por ‘abuso, excesso ou desvio de poder, a providéncia do Governo interfira na esfera circunserita a tais rerrogativas, estard inquinada de vicio patente que a desnatura, tor- fo-2 vulnerivel aos remedia juris correspondentes para o reexame do esdrixulo pronunciamento governamental. pelo Poder Judiciirio. 0 ato politico 6, pois, antes de tudo, “espécie” em que se desdobra “género” ‘ato administrativo, do mesme modo que’ Poder Administrative e Poder Executivo também se acham nessa relagéo, O Poder Executivo tem nao sé poderes politicos como administrativos (Bikiss, Principios de Derecho Administrative, 3% ed., 1963, p. 63}. Por sua vez, o ato admi- nistrativo é 0 ato do Estado matizado de juridicidade. Logo, ato de gover- no é a manifestagao de cunho administrativo a que ndo é estranho o trago juridico-politico, Ato arbitrdrio, an revés, € alo que agride o direito, E ato antijuridico, Desse modo, 0 politico ¢ 0 arbitrério repelem-se, opondo-se, como se repelem as nogées antagénicas do iuridico e do antifuridico. Nao se distinguindo, substanciaimente, do ato administrativo, o ato de governo, que também tem em mira a concretizagio do direito, objeti- vando a aplicagdo da Jei ao caso concreto, forma uma classe 4 parte, entre as manifestagdes da vontade do Estado, Contrapondo-se av ato vinculado, preso aqui e ali, a ponto de obrigar © pronunciamento da Administragio, desde que preenchidis certos requi- sitos pré-tragados, aproxima-se 0 ato de governo, sob certos aspectos, do ato discriciondrio, se bem que se movimente em érea bem mais ampla e flexivel, a que poderfamos denominar de discricionariedade politica ou discricionariedade governamental, 2 R. ta. Logie Beasili ” Mais elastico em seus movimentos do que 0 ato discriciondrio, bali- zado, por exemplo, pelo fim a atingir-se, situando-se no pélo oposto ao em que se acha 9 ate vinculado, nfo tendo o menor ponte de contato com 0 ato arbitrério, negacdo, este Ultimo, do juridico, 0 ato politico atue om estera dificil de ser demarcada ponto por pono, porgue & discricto- nariedade politica esta desvinculada de formulas aprioristicas exis tentes, destituiriam a agdo governamental da benélice ticidade que The é inerente e que possibilita ao Chefe do Executivo, sensivel & conjun- tura do momento, a intervengéo continua, oportuna, conveniente e rpida, adequada & imprevisibilidade do caso emergente. Por af se vé a dificuldade em definir de mado preciso 0 ato de governo. Definido, como que perderia a razao de ser, comprometido em formula acanhada, inadequada, por insuficiente, para atender aos objeti- vos amplissimos da agdo govemamental, que nao pode ser aprisionada em formulas estreitas, pois depende da sensibilidade do Chefe de Estado, © nosso direito positive procurou assinalar o campo do ato de gover- no, determinando que 20 Poder Judiciirio fosse vedado conhecer de questies exclusivamente politicas. Nem a Constituigéo Bepublicana, de 1691, nem a de 1946 fizeram seferéncie expressa i proibigao revisionista do ato de gocerno pelo Poder Judicidrio, mas tal proibigdo jamais sofreu, entre nés, solupdo de conti- nuidade, pois € conseqiiéncia natural e direta da prépria natureza do xegime, 0 yue sempre foi proclamado pela doutrina e reiterado pelas decisdes jurisprudenciais. Seria uma falha, entretanto, deixar de referir a regra da Constituiggo de 1934, art. 68: “i vedado ao Poder Judiciéri conhecer de questdes exclusi- vamente polfticas,” Conforme acentua BraNpAo Cavarcantt (Tratado de Direito Admi- nistrativo, 3* ed., 1955, vol. I, p. 252), talvez houvesse sido melhor ter deixado o que dispunha o art. 59 do Projeto da Constituigio de 1934, no qual se 12 a seguinte liga “Nenhum recurso judiciério 6 permitide contra a intervengéo nos Estados, declaragao de sitio, eleigio presidencial, verifica- gd0 de poderes, reconhecimento, posse e perda de cargos publ cos eletivos, tomada de contas pela Assembléia © outros. atos, essencial e exclusivamente politicos, reservados por esta Consti- tuigdo 20 arbitrio de outro Poder. Pardgrafo nico — Os Juizes e Tribunais apreciardo os atos dos outros Poderes somente quanto a Jegalidade, exclufdos os aspectos da oportunidade ou conveniéncia das medidas.” 80 R. ink. legisl, Brostig. «. 24 n, 93 jul./vat. 1987 Em um ponto, entretanto. 0 ato de governo é suscetivel do ficar sob © impacto do controle jurisdicional, ou seja, quando a agio do. poder governamenta!, no cxercicio de suas atrihuigdes constitucionais, zmeacar on lesar direitos individuais. Perde © ato, neste caso, o matiz de exclusivamente politico, ofere- cendo flanco uberco a sindicabilidade jndicidria. Pouco importa, entio, que as conseqiiéncias da sentenga proferida om Iiigio dessa espécie sejam_politicas, influam na politica ou que a substéneia do pleito sefa politica, Estamos diante de essunto judicial, desde que 2 questio deva ser dirimida em face dos preceitos legais, porque tais preccitos determinam o modo de solver questies desta espécie (Pepro Lessa, Do Poder Judiciério, 1915, p. 301} Apreciagio de conveniéncias, transitérias ou permancutes, mas sem- pre de natureza geral, consideragées de interese comum, de utilidade piiblica, de necessidade ow vantagem nacional, requerendo antoridade mais on menos arbitraria, subordinada 2 competéncia dos que a exercem, aos freios da opiniao popular e da moral soci), mas anténoma em vasta Grbita de agio, dentro da qual a discrigio do ‘egislador e do adminis- trador se move livremente, marcam 0 imbito meramente politico, imime, como tal, & intromissio indébita dos Tribunais. Contraposto a este campo, com divisas claras © sensiveis, estende-se © terreno da justiga, assinalado exatamente pela caracteristica oposta de que as questées de sua algada, ao invés de chedecerem a apreciagio de conyeniéueia ¢ oportunidade mais ou menos gerais, estendem-se. com « aplicagin do texto legal, aos casos partiontares, Surgindo problema juridico desta natureza, embura matizado de ele- inentos politicos,

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