Cambios en la

institucionalidad dedicada a
la Reduccin de Riesgos de
Desastres tras el terremoto
del 27/F
Por: Marco Aguirre Quiroz1
Profesor de Ctedra: Marco Ensignia Zapata
24/12/2013

El presente trabajo est elaborado para exponer los distintos marcos de accin internacionales y
nacionales existentes sobre la Reduccin de Riesgos de Desastres y los cambios institucionales en
la ONEMI tras la ocurrencia del terremoto del 27 de febrero de 2010, donde los datos sern
construido de forma prctica y terica para dar cumplimiento a los objetivos propuestos.
_________________________________________________________________________
1
Estudiante de Segundo ao de Administracin Pblica de la Universidad de Chile.
INDICE

Introduccin ...................................................................................... 03

Planteamiento del Problema ............................................................. 05

Pregunta de Investigacin ................................................................ 06

Objetivo General ................................................................................. 06

Objetivos Especficos ........................................................................ 06

Marco Terico ..................................................................................... 07

Marco Metodolgico ........................................................................... 09

Marcos de Accin Existentes en la temtica de

Reduccin de Riesgos de Desastres ................................................. 11

Cambios en las instituciones gubernamentales

tras el terremoto del 2010 en materia de
Reduccin de Riesgos de Desastres .................................................. 16

Conclusiones ........................................................................................ 20

Bibliografa ............................................................................................ 21

~2~
Introduccin:

Siendo las 03:34 hrs de la madrugada del 27 de febrero del 2010 se produce un
brusco movimiento telrico de 8,8 Richter (USGS, 2010), cuyo epicentro fue en el
Mar de Chile a unos 30 kms al SO de Cobquecura (VII Regin) (Sistema
Sismolgico Nacional de la Universidad de Chile, 2010), posteriormente al
terremoto se produjo un tsunami que en cifras se tradujo en 795 vctimas fatales
(Subsecretara del Interior de Chile, 2011), lo cual segn muchos esta cifra se
podra haber reducido si se hubiera dado la alarma de tsunami en dicho momento
por los problemas de comunicacin y de las autoridades de aquel entonces que no
dieron la alarma en el momento correspondiente dando una falsa sensacin de
seguridad y la poblacin no tom el resguardo necesario, posteriormente fueron
alcanzadas por el tsunami y se produce el deceso de un centenar de personas.

Tras los hechos ocurrido producto de este cataclismo se produce una serie de
incidentes como por ejemplo, la ola de saqueos a supermercados lo que produce
que la Presidenta Michelle Bachelet dicte el "Estado de excepcin Constitucional"
que se define como los mecanismos jurdicos destinados a enfrentar situaciones
de anormalidad poltica o de catstrofe, con el fin de salvaguardar la estabilidad
institucional y el orden pblico, el cual se encuentra prescrito en los artculos 39
a 41, en donde las zonas de mayor conflicto quedaban bajo dependencia
inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que designe el Presidente de la
Repblica, quin asume la direccin y supervigilancia de su jurisdiccin con las
atribuciones y deberes que la ley seala" (ADN Radio Chile, 2010).

Tras el terremoto se inicia un amplio despliegue de unidades de emergencias para

el rescate de vctimas y la atencin de heridos, un despliegue que se realiza tanto
por organizaciones del mbito pblico como de distintas organizaciones no
gubernamentales que prestan apoyo en las labores de ayuda (IFCR, 2010),
asimismo comienza a llegar la ayuda de la comunidad internacional y Naciones
Unidas, donde la zona de catstrofe es visitada por el Secretario General de la
ONU Ban Ki-Moon quien dice las siguientes palabras: "Las Naciones Unidas estn
con el pueblo de Chile en este difcil desafo de superar el desastre natural. Estoy
aqu para entregar mis ms profundas simpatas y condolencias por las tantas
personas que perdieron sus vidas en esta tragedia" (UNODC, 2010).

Las acciones realizadas dentro de este perodo de catstrofe se encuentran dentro

de "Conferencia Mundial sobre la reduccin de los Desastres" de las Naciones
Unidas tambin conocida como Marco de Accin de Hyogo 2005-2015, el cual fue
realizado en enero del 2005, durante la Conferencia Mundial sobre la Reduccin
de Desastres (CMRD), celebrada en Kobe, Hyogo, Japn, en donde 168
gobiernos adoptaron un plan de 10 aos para lograr un mundo ms seguro frente

~3~
a las amenazas naturales. El Marco de Accin de Hyogo (MAH) es el instrumento
ms importante para la implementacin de la reduccin del riesgo de desastres
que adoptaron los Estados miembros de las Naciones Unidas. Su objetivo general
es aumentar la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres al
lograr, para el ao 2015, una reduccin considerable de las prdidas que
ocasionan los desastres, tanto en trminos de vidas humanas como en cuanto a
los bienes sociales, econmicos y ambientales de las comunidades y los pases.
El MAH ofrece tres objetivos estratgicos y cinco reas prioritarias para la toma de
acciones, al igual que principios rectores y medios prcticos para aumentar la
resiliencia de las comunidades vulnerables a los desastres, en el contexto del
desarrollo sostenible (EIRD). Para lo cual Chile al ser uno de los estados firmantes
de dicho acuerdo debe realizar un informe de manera bianual referente a los
avances de su desarrollo e implementacin en el Pas y cuyo organismo
encargado de emitir dicho informe es la ONEMI.

Asimismo el Terremoto institucional que se produjo fue tan profundo que hizo que
el Presidente que sucedera en el cargo a la mandataria Michelle Bachelet, Don
Sebastin Piera Echenique pronunciara la siguiente frase al enviar al Congreso
Nacional el proyecto de Ley sobre la Agencia Nacional de Proteccin Civil que
vendra a reemplazar a la actual ONEMI: "las instituciones que debieron haber
orientado oportunamente, informado y protegido a nuestra poblacin no estuvieron
a la altura de las circunstancias. Estaban a ciegas, desinformadas,
descoordinadas, y no cumplieron con su deber cuando el pas ms las necesit"
(La Tercera, 2011).

Dicho esto por motivo de que tras producirse grandes catstrofes se producen
cambios institucionales, como por ejemplo la CORFO se crea tras el terremoto de
Chilln 1939, otro caso es que posterior a los daos del terremoto de Valdivia de
1960 surge una comisin de emergencias que evolucionara hasta convertirse
posteriormente en la ONEMI, y otro caso simblico corresponde al terremoto de
1985 en donde el Gobierno Militar con motivo de la reparacin de carreteras y
caminos crea el Impuesto a los combustibles, dichas instituciones creadas tras las
catstrofes sealadas siguen vigentes en la actualidad.

Lo expresado anteriormente tiene como fin justificar la realizacin de la presente

investigacin, la cual se dedicar a la indagar sobre los cambios sufridos en las
instituciones y los planes de contingencia tras una catstrofe de magnitud como
fue el terremoto del 2010, en donde el terremoto no fue solamente geofsico sino
que tambin fue un terremoto poltico, econmico y social, en donde una situacin
difcil requiri que se tomarn medidas que en definitiva irn a favor de realizar
cambios con respecto a las distintas organizaciones pblicas y privadas con
respecto a la reduccin de riesgos y desastres, adems de atenderlas.

~4~
Planteamiento del Problema:

La problemtica existente con respecto a los planes de contingencia corresponde

a que la reduccin de riesgos y desastres no se encuentra en un nivel de prioridad
preponderante para las autoridades de gobierno, lo cual se puede concluir con
respecto a que dentro de los programas presentados por las dos candidatas que
disputan el silln presidencial para el perodo 2014-2018 no existen propuestas
que aborden este tema de manera integral, sino que reducen el trmino de
seguridad lo reducen a la prevencin y combate de la delincuencia, de la misma
forma en las encuestas con respecto a vulnerabilidad se realizan preguntas con
respecto a la inseguridad que posee la poblacin en materia de ser vctima de
algn delito.

De hecho tras ocurrida la catstrofe del ao 2010, en Chile se instala una comisin
de las Naciones Unidas con la finalidad de realizar una evaluacin con respecto a
la aplicacin del Marco de Accin de Hyogo (MAH), en dicha evaluacin se
analizan los cinco puntos claves de dicho marco de accin, en donde el informe
elaborado por el grupo de expertos fue categrico en sealar que Chile no posea
una correcta aplicacin del MAH, por ejemplo para aquel entonces: El Plan
Nacional de Proteccin Civil no cumple con los requisitos bsicos que un plan de
gestin de riesgos demanda y se percibe una confusin en la terminologa con
respecto a la reduccin de riesgos y la gestin de los desastres (UNISDR,
2010:24).

Por lo sealado anteriormente se puede concluir que en el tpico de la reduccin

de riesgos y desastres no se encuentra dentro de la esfera de prioridades de las
polticas pblicas respecto del tema de seguridad equivalente a la reduccin de
riesgos y desastres, lo cual recin se transform en un tema de discusin cuando
ocurre el terremoto del ao 2010, y como seala en la asignacin de recursos para
emergencias la comisin de las Naciones Unidas fue enftica en sealar: los
recursos disponibles se destinan solamente a las actividades de respuesta, sin
que existan recursos exclusivos y adecuados, a ningn nivel, para implementar
planes y actividades para reducir el riesgo (UNISDR, 2010:25).

La citas sealadas anteriormente expresan algunas de las tantas deficiencias

existentes en cuanto al tema de la reduccin de riesgos y desastres que arroj
dicha evaluacin en cuanto a la aplicacin del MAH, lo que se traduce en una
poca preocupacin de las autoridades de gobierno en la implementacin de
polticas pblicas que se encarguen de prevenir situaciones de riesgo, sin
embargo, tras la ocurrencia del terremoto y de la emisin de este informe Chile
comienza la paulatina mejora en sus planes de contingencia, en donde la
institucionalidad responsable de dicho tema ha reforzado en los aos posteriores

~5~
al 2010 su labor en cuanto a temas de prevencin en donde adquiere un rol ms
proactivo en el ciclo de gestin del riesgo con la finalidad de disminuir los daos
que son causados por los desastres de origen natural o de origen humano, lo cual
se manifiesta en la asignacin presupuestaria que se dirige hacia la ONEMI la que
ha sido considerablemente aumentada de $4.013.830.000 en el ao 2010 y para
2013 el presupuesto contempla $12.150.189.000 (La Tercera, 2012), asimismo la
ONEMI experimenta un aumento de un 30% y rene dineros para 2014 por
$16.296 millones. En donde el Subsecretario del Interior Don Rodrigo Ubilla
inform que este incremento se debe a la consolidacin de los pasos de
modernizacin del sistema y al fortalecimiento de la red sismolgica, respecto de
la cual, segn record, hubo consenso el ao pasado en la necesidad de resolver
la situacin del convenio con la Universidad de Chile y fortalecer la red (Cmara
de Diputados de Chile, 2013).Este aumento exponencial del presupuesto asignado
a la ONEMI corresponde a la preocupacin existente con respecto a la reduccin
de riesgos y desastres, lo cual seala que tras la ocurrencia de una catstrofe de
gran magnitud que fue el terremoto del 2010 se toma conciencia de parte de las
autoridades polticas para darle una dedicacin especial a la gestin del riesgo y la
implementacin de manera correcta del Marco de Accin de Hyogo.

Pregunta de Investigacin

Cules son las consecuencias del terremoto de 2010 en la institucionalidad

dedicada a la reduccin de riesgos de desastres?.

Objetivo General:

Conocer cuales son los cambios en la institucionalidad dedicada a la reduccin de

riesgos y desastres.

Objetivos Especficos:

Exponer los marcos de accin existentes con respecto al enfrentamiento de

emergencias y la Reduccin de Riesgos de Desastres
Indagar sobre los cambios en las instituciones gubernamentales tras el
terremoto del 2010 en materia de reduccin de Riesgos de Desastres.

~6~
Marco Terico:

La sociedad moderna se ve enfrentada a una serie de riesgos que condicionan la

vida humana, dentro de los cuales se encuentran los desastres de origen natural o
de origen humano, para lo cual se hace necesario que el Estado en su funcin de
resguardar la vida y la integridad de las personas tienen el deber entregar
seguridad para cumplir con esta labor que es desarrollada por el rgano de la
Administracin Pblica encargado de cumplir con esta misin.

Por tanto seguridad se define con respecto a la Administracin Pblica, segn la

Real Academia Espaola, en donde cuyo fin es el de velar por la seguridad de los
ciudadanos, es decir, ser un agente de seguridad, para lo cual se otorgan recursos
para el cumplimiento de esta funcin, sin embargo la seguridad corresponde a un
concepto amplio que puede definirse como estado de bienestar que percibe y
disfruta el ser humano, al aceptar esta definicin que es de carcter integral se
aprecia que existen distintos matices sobre el concepto de seguridad, tales como
seguridad laboral, seguridad pblica, seguridad social, entre otras; por lo cual se
realiza una separacin de funciones dentro de los distintos organismos pblicos
con respecto a velar por la seguridad de las personas, por ejemplo de la seguridad
social se encarga el INP, de la seguridad de los consumidores es preocupacin
del SERNAC, y para el caso del presente trabajo con respecto a seguridad ante
desastres es el organismo del Ministerio del Interior y de Seguridad Pblica quien
delega esta funcin a la ONEMI, quien se encarga de velar por la seguridad frente
a emergencias y de la proteccin civil.

Chile se encuentra expuesto a una gran variedad de desastres de origen natural y

humano, los cuales segn la UNISDR son definidos como una seria interrupcin
en el funcionamiento de una comunidad o sociedad que ocasiona una gran
cantidad de muertes al igual que prdidas e impactos materiales, econmicos y
ambientales que exceden la capacidad de la comunidad o la sociedad afectada
para hacer frente a la situacin mediante el uso de sus propios recursos (EIRD,
2009:13-14), por tal motivo se hace necesario la Reduccin de los daos que
causan y dentro de este plano la ONEMI es la institucin encargada en Chile de la
Reduccin de Riesgos de Desastres que se define como un aspecto de orden
social, que debe ser visto como la forma en que una comunidad se hace
consciente de sus riesgos y en forma autnoma asume la responsabilidad de
manejarlos para ir en busca del desarrollo sostenible, ya sea controlando en los
casos que se pueda, los riesgos que han sido generados como producto de las
actividades del pasado y adoptando estrategias para impedir que en los procesos
de desarrollo al futuro se produzcan nuevas situaciones de riesgo que puedan
poner en peligro las condiciones de vida y los recursos de las generaciones
futuras (PNUD, 2012:8). Para la aplicacin de la Reduccin del Riesgo de

~7~
Desastre cobra importancia la necesidad de una poltica pblica que destine
recursos humanos y financieros, adems de mecanismos para su utilizacin lo
cual se refleja en la realizacin de los llamados planes de contingencia.

Adems otro concepto que es necesario para la realizacin del trabajo es el

cambio institucional u organizacional, que se suele definir como el proceso por
medio del cual las organizaciones pasan de su estado actual a algn estado futuro
deseado para aumentar su eficacia. El objetivo del cambio organizacional
planeado es encontrar nuevas y mejores maneras de utilizar sus recursos y
capacidades para aumentar la capacidad de crear valor y mejorar los rendimientos
de sus partes interesadas. Es posible que una organizacin en declive necesite
reestructurar sus recursos para mejorar su adaptacin al ambiente (Jones,
2008:269), como se expres anteriormente es necesario comprender que hubieron
causales que derivaron en cambios de la institucionalidad con respecto al rea de
la prevencin de riesgos y desastres de parte de la Administracin Pblica debido
a que exista un escaso desarrollo en polticas pblicas, tras el terremoto del 27 de
febrero del 2010 se hace necesaria una reestructuracin en el aparataje
gubernamental con la finalidad de implementar una nueva poltica pblica que
logre satisfacer las necesidades de la poblacin y establecer nuevos planes de
contingencia para salvaguardar las vidas y los bienes ante futuras catstrofes.

Mientras tanto que el concepto de plan de contingencia es un componente del

plan de emergencia que contiene los procedimientos especficos para la pronta
respuesta en caso de presentarse un evento como fuga, un derrame, un incendio,
entre otros. Lo que se explicita en que deben realizarse una serie de mecanismos
que se encuentran dentro de la gestin del riesgo, lo que corresponde a el
proceso planificado, concertado, participativo e integral de reduccin de las
condiciones de riesgo de desastres de una comunidad, una regin o un pas.
Implica la complementariedad de capacidades y recursos locales, regionales y
nacionales y est ntimamente ligada a la bsqueda del desarrollo sostenible. Es
el conjunto de decisiones administrativas, de organizacin y conocimientos
operacionales para implementar polticas y estrategias con el fin de reducir el
impacto de amenazas naturales y desastres ambientales y tecnolgicos (PNUD,
2012:6). Esta definicin seala la obligacin de la Administracin Pblica la
creacin de polticas pblicas de carcter proactivo, es decir, que la funcin del
Estado con respecto a la reduccin de riesgos y desastres no deben centrarse los
esfuerzos exclusivamente en la atencin de las emergencias sino que tambin
debe realizar esfuerzos en la prevencin y la resiliencia ante eventuales
catstrofes que se generen.

Estos conceptos sealados anteriormente son la columna vertebral de la presente

investigacin, por lo tanto de manera constante se estarn nombrando y aplicando

~8~
para el desarrollo del trabajo que se realiza con respecto a los cambios de las
instituciones dedicadas a la Reduccin de Riesgos de Desastres, por la misma
razn se explican y adems se expone su aplicacin para as facilitar la
comprensin. Asimismo se utilizan definiciones de organismos de las Naciones
Unidas por la razn de que dichas acepciones son realizadas a travs de un
consenso adems de que poseen una aplicacin de carcter global.

Marco Metodolgico

Para el desarrollo del presente trabajo se hace necesario establecer un paradigma

de investigacin, en donde los paradigmas son definidos como realizaciones
cientficas universalmente reconocidas que, durante cierto tiempo, proporcionan
modelos de problemas y soluciones a una comunidad cientfica (Kuhn, 2004:13),
se entiende que un paradigma corresponde a la forma de entender la realidad,
para este trabajo se utilizar el paradigma de investigacin socio crtico que se
sostienen base a la crtica y la contribucin al desarrollo de la ciencia social, Carr y
Kemmis establecen que la ciencia social crtica intenta analizar los procesos
sociales e histricos que influyen sobre la formacin de nuestras ideas sobre el
mundo social (por ejemplo, el papel del lenguaje en el modelado de nuestro
pensamiento, o el de los factores econmicos o culturales en el modelado de
nuestras circunstancias) (Carr & Stephen, 1988:368), en sntesis este paradigma
se adapta a la presente investigacin debido a que se analizarn las razones que
motivan el cambio institucional y porqu el tema de la Reduccin de Riesgos de
desastres es una problemtica de la Administracin Pblica.

Para la aplicacin del paradigma sealado anteriormente se hace necesario

recurrir a expertos en el tema de Reduccin de Riesgos de Desastres para la
complementacin de los documentos que se han recopilado para realizar el
anlisis, y as a travs de la combinacin de un conocimiento adquirido mediante
la teora y otro de carcter prctico, permiten la elaboracin de los datos
necesarios para el presente trabajo y cumplir con los objetivos propuestos.

Como se ha sealado anteriormente la presente investigacin tiene la finalidad de

dar a conocer los cambios ocurridos en la institucionalidad se utililizan tcnicas
para la construccin de datos de carcter cualitativo, por lo siguiente se recurre a
la entrevista, la cual se define como la conversacin de dos o ms personas en un
lugar determinado para tratar un asunto. Tecnicamente es un mtodo de
investigacin cientfica que utiliza la comunicacin verbal para recoger
informaciones en relacin con una determina finalidad (Lpez & Deslauriers,
2011:03), siguiendo con la temtica de la entrevista como conversacin adems
se agrega que las entrevistas pasan a constituir una relacin didica canalizada
por la discursividad, propia de la cotidianidad, bajo la condicin de encuentros

~9~
regidos por reglas que marcan mrgenes apropiados de relacin interpersonal en
cada circunstancia. Estas permiten acceder al universo de significaciones de los
actores, haciendo referencia a acciones pasadas o presentes, de s o de terceros,
generando una relacin social, que sostiene las diferencias existentes en el
universo cognitivo y simblico del entrevistador y el entrevistado (Guerrero, 2001).

Las definiciones sealadas anteriormente aportan para entender que las

entrevistadas realizadas sern una conversacin con distintos actores claves que
poseen una extensa trayectoria y estn directamente involucrados en la temtica
de la Reduccin de Riesgos de Desastres, dentro del marco de la investigacin se
recurre a entrevistar a sujetos del rea gubernamental adems de especialistas en
el rea de gestin del riesgo y atencin de emergencias.

Estas entrevistas tienen por finalidad la obtencin de informacin de carcter

cualitativo por un lado referidad a los cambios ocurridos en la institucionalidad
dedicada a la Reduccin del Riesgo del desastre tras la ocurrencia del terremoto
del ao 2010, y por otro lado los cambios realizados en el marco de los planes de
contingencia que se dedican a la prevencin y atencin de emergencias. Razn
por la cual se hace primordial realizar las entrevistas, las que dan un amplio
margen para que los entrevistados de explayarse para que relaten de manera
amplia a partir de sus conocimientos y experiencias los cambios que se han
producido en las materias se han sealado.

Adems se realizar una aplicacin del mtodo comparativo, esto con la finalidad
de dar a entender los marcos de accin existentes en el mundo y su aplicacin en
Chile, para lo cual se analizan documentos provenientes de las Naciones Unidas y
documentos elaborados por el Gobierno de Chile, en este caso especialmente la
ONEMI.

Para ir concluyendo el marco metodolgico adems de la entrevista, se recopilar

informacin de distintos documentos orientados al tema de la Reduccin de
Riesgos de Desastre como es el Marco de Accin de Hyogo, esto debido a que
estos rigen la manera en que se realiza el ciclo de gestin del riesgo, y por
consiguiente, estarn presente de manera constante en el lenguaje tcnico de los
entrevistados.

~ 10 ~
Marcos de Accin Existentes en la temtica de Reduccin de Riesgos de
Desastres

Con la intencin de la exposicin de los marcos de accin existentes se proceder

a realiza una breve descripcin de la situacin existente antes del terremoto del
2010 con respecto a la temtica de Reduccin de Riesgos de desastres a contar
desde la de dcada de 1990 hasta el 2010, cuando cuando se produce el
terremoto del 27 de febrero del 2010, y as lograr la comprensin sobre el
desarrollo que posea Chile en aquella fecha para poder enfrentar la catstrofe
que fue el nombrado movimiento telrico.

Para comenzar a exponer los Marcos de Accin referentes a la Reduccin de

Riesgos de Desastres es necesario tomar en cuenta en primer lugar a la
Estrategia y Plan de Accin de Yokohama para un Mundo ms Seguro: Directrices
para la Prevencin de los Desastres Naturales, la Preparacin para Casos de
Desastre y la Mitigacin de sus Efectos, la cual se desarroll en la Conferencia
Mundial sobre la Reduccin de de los desastres Naturales que tuvo lugar en
Yokohama, Japn desde el 23 al 27 de mayo de 1994, y posee los 10 siguientes
principios de accin:

1) La evaluacin del riesgo es un paso indispensable para la adopcin de una

poltica y de medidas apropiadas y positivas para la reduccin de desastres.

2) La prevencin de desastres y la preparacin para casos de desastre

revisten importancia fundamental para reducir la necesidad de socorro en
casos de desastre.

3) La prevencin de desastres y la preparacin para caso de desastre deben

considerarse aspectos integrales de las polticas y la planificacin del
desarrollo den los planos nacional, regional, bilateral, multilateral e
internacional.

4) El establecimiento y la consolidacin de la capacidad para prevenir y

reducir desastres y mitigar sus efectos constituyen una cuestin de suma
prioridad que hay que tener en cuenta en el Decenio a fin de sentar una
base slida para las actividades posteriores a este.

5) La alerta temprana de desastres inminentes y la difusin efectiva de la

informacin correspondiente mediante las telecomunicaciones, inclusive los
servicios de radiodifusin, son factores clave para prevenir con xito los
desastres y prepararse bien para ellos.

6) Las medidas preventivas son ms eficaces cuando entraan la participacin

en todos los planos, desde la comunidad local hasta los planos regional e
internacional, pasando por los gobiernos de los pases.

~ 11 ~
 7) La vulnerabilidad puede reducirse mediante la aplicacin de mtodos
apropiados de diseo y unos modelos de desarrollo orientados a los grupos
beneficiarios, mediante el suministro de educacin y capacitacin
adecuadas a toda la comunidad.

8) La comunidad internacional reconoce la necesidad de compartir la

tecnologa requerida para prevenir y reducir los desastres y para mitigar sus
efectos, esta tecnologa debera suministrarse libremente y en forma
oportuna como parte integrante de la cooperacin tcnica.

9) La proteccin del medio ambiente como componente de un desarrollo

sostenible que sea acorde con la accin paliativa de la pobreza es esencial
para prevenir los desastres naturales y mitigar sus efectos.

10) Recae sobre cada pas la responsabilidad primordial de proponer a su

poblacin, sus infraestructuras y otros bienes nacionales de los efectos de
los desastres naturales. La comunidad internacional debera demostrar la
firme determinacin poltica necesaria para movilizar recursos adecuados y
hacer uso eficaz de los existentes, incluidos los medios financieros,
cientficos y tecnolgicos, en el mbito de la reduccin de los desastres
naturales, teniendo presentes las necesidades de los pases en desarrollo,
en particular las de los pases menos adelantados (Naciones Unidas,
1994:5-6).

Estos principios fueron aprobados por las naciones participantes de dicha

conferencia dentro de las cuales se encuentra Chile, en el mismo perodo se
destaca la existencia de documentos elaborados por la ONEMI que van enfocados
en crear una cultura de prevencin dentro de la sociedad, para lo cual se puede
citar el texto Bases para la Prevencin y Mitigacin de Desastres: Programa de
Capacitacin Regional (1994) o el texto Bases Metodolgicas y Procedimientos
para la Gestin Local ante Emergencias y Desastres (1995), lo cual para la poca
corresponden a un avance en materia de prevencin ante catstrofes, lo que se
condice con lo planteado en la Estrategia de Yokohama en el sentido de que el
Estado debe preocuparse de la alerta temprana e integrar a la comunidad en
materias de la Reduccin de Riesgos de Desastres, sin embargo la disponibilidad
de recursos para aqul entonces era reducidad adems de la poca preocupacin
que generaba el tema de la seguridad frente a catstrofes de parte de las
autoridades polticas y de la ciudadana.

Adems se destaca que dentro de la dcada de 1990 que el tipo de desastres

naturrales que se destacaron en Chile correspondieron a los aluviones, donde este
fenmeno de origen hidrio-metereolgico fue descrito de la siguiente manera por

~ 12 ~
la ONEMI: Desde 1990 a 1997 se han producido cuatro aluviones que han
afectado a la poblacin, los ms impactantes fueron: Aluvin de Antofagasta
(1991), Aluvin de La Florida (1993). Y en 1997, con la fuerte manifestacin del
Fenmeno de El Nio, que produjo un temporal con cuatro sistemas frontales que
afectaron desde la III Regin a la Regin Austral, ocurrieron adems de pequeos
aluviones en los sectores cordilleranos que no produjeron dao, dos aluviones: El
Aluvin de Copiap (1997) y el Aluvin de El Almendral (1997) (ONEMI, 1997),
tras lo cual como medida de mitigacin se implementan las piscinas de
decantacin.

Para continuar con la revisin se produce el cambio de siglo y comienza un nuevo

milenio, y aprovechando esta ocasin se realiza un asamblea de las Naciones
Unidas entre el 6 y 8 de septiembre del ao 2000 en la sede de Nueva York donde
se establecen como declaracin comn: Estamos decididos a establecer una paz
justa y duradera en todo el mundo, de conformidad con los propsitos y principios
de la Carta. Reafirmamos nuestra determinacin de apoyar todos los esfuerzos
encaminados a hacer respetar la igualdad soberana de todos los Estados, el
respeto de su integridad territorial e independencia poltica; la solucin de los
conflictos por medios pacficos y en consonancia con los principios de la justicia y
del derecho internacional; el derecho de libre determinacin de los pueblos que
siguen sometidos a la dominacin colonial y la ocupacin extranjera; la no
injerencia en los asuntos internos de los Estados; el respeto de los derechos
humanos y las libertades fundamentales; el respeto de la igualdad de derechos de
todos, sin distinciones por motivo de raza, sexo, idioma o religin, y la cooperacin
internacional para resolver los problemas internacionales de carcter econmico,
social, cultural o humanitario (Naciones Unidas, 2000:1).

En este acuerdo se establecen distintas directrices de trabajo para distintos

objetivos estratgicos que buscan el desarrollo en distintos mbitos como son la
reduccin de la pobreza, lograr la enseanza primaria universal, fomentar una
asociacin mundial para el desarrollo, entre otros. Dentro de los objetivos
propuestos se encuentra la Reduccin de Riesgos de Desastres en el siguiente
apartado sobre Proteccin del Entorno Comn: Intensificar la cooperacin con
miras a reducir el nmero y los efectos de los desastres naturales y de los
desastres provocados por el hombre (Naciones Unidas, 2000:7). Sin embargo
para la aplicacin de este acuerdo en Latinoamrica segn un informe elaborado
por la CEPAL en el ao 2005, existe la siguiente problemtica: se aprecia una alta
vulnerabilidad a los desastres naturales, que cclicamente desestabilizan la senda
de desarrollo de muchos pases (CEPAL, 2005:252), sin embargo en este mismo
informe se seala el siguiente desafo en la temtica que se est trabajando: La
enorme vulnerabilidad de la regin ante a los desastres naturales impone la

~ 13 ~
necesidad de establecer sistemas de vigilancia y alerta temprana, sobre todo en
los Estados insulares, y de reducir el nmero de habitantes que vive en tugurios y
asentamientos precarios (CEPAL, 2005:308).

Para el ao 2002 se dicta el Decreto Supremo N 156 del Ministerio del Interior el
cual tiene como finalidad el reemplazo del Decreto Supremo N 177 de 1977 y la
aprobacin del Plan Nacional de Proteccin Civil, en dicho documento se toman
en consideracin los siguientes antecedentes para su elaboracin:

1. Que se hace necesario reemplazar el Plan Nacional de Emergencia por otro,

que responda a los actuales requerimientos del pas y al avance y desarrollo que
han tenido las diversas actividades productivas y de servicios, como as tambin,
se adecue a las iniciativas que se consultan en el proceso de modernidad y
rediseo de la Administracin Pblica en que se encuentra empeado el Supremo
Gobierno.

2. Que es necesidad implementar un nuevo Plan que consulte los aspectos

preventivos, de mitigacin, de preparacin y alertamiento temprano, respondiendo
a los compromisos internacionales suscritos por Chile en la Dcada Internacional
de Reduccin de Desastres Naturales y a la modernizacin del propio Sistema
Nacional de Proteccin Civil (Ministerio del Interior, 2002:2).

Esto va siguiendo el marco internacional existente con respecto a la Reduccin de

Riesgos de Desastres, adems se ajusta a la Constitucin de la Repblica de
Chile en donde se seala que el Estado es el encargado de dar proteccin a la
familia, adems de proteger la vida de sus habitantes, en otras palabras se podra
afirmar que la proteccin civil se encuentra estrechamente ligada a los Derechos
Humanos y el derecho fundamental de la vida.

Asimismo en el ao 2005 entre el 18 y el 22 de enero de dicho ao se celebra la

Conferencia Mundial sobre la Reduccin de los Desastres en Kobe, Hyogo, Japn,
en dicha conferencia participan los 168 pases miembro de las Naciones Unidas
quienes elaboran y firman el Marco de Accin de Hyogo para 2005-2015: Aumento
de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres, este
documento es el marco de referencia que rige a nivel global las polticas de Estado
con respecto a la Reduccin de Riesgos de Desastres. En donde el objetivo
propuesto del MAH es la siguiente:

"La reduccin considerable de las prdidas ocasionadas por los desastres, tanto
las de vidas como las de bienes sociales, econmicos y ambientales de las
comunidades y los pases" (Naciones Unidas, 2005:9)

~ 14 ~
Para llevar a cabo este objetivo en el MAH se han determinado cinco prioridades
de accin:

1) Velar por que la reduccin de los riesgos de desastre constituya una

prioridad nacional y local dotada de una slida base institucional de
aplicacin.
2) Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta
temprana.
3) Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educacin para crear una
cultura de seguridad y de resiliencia a todo nivel.
4) Reducir los factores de riesgo subyacentes.
5) Fortalecer la preparacin para casos de desastre a fin de asegurar una
respuesta eficaz a todo nivel. (IFRC, 2005)

Chile al ser uno de los 168 pases firmantes de este acuerdo debe proceder a
implementar este marco de accin, sin embargo, esta implementacin se realiza
de forma ineficiente, segn el informe elaborado por las Naciones posteriormente
tras la ocurrencia del terremoto del 2010, ya que Chile se caracterizaba por
dedicarse a la atencin de emergencias, lo cual slo corresponde a una parte del
ciclo de gestin del riesgo, por lo tanto se haca necesario realizar cambios que
motivaran una cultura ms proactiva de parte de la institucionalidad existente y se
elabora la siguiente recomendacin: Conviene, por lo tanto, aprovechar la
coyuntura y la voluntad existente para reformular la arquitectura nacional de
gestin de riesgos de desastres y consolidar as un sistema integral y moderno,
que est acorde con la capacidad del pas y que site a Chile a la vanguardia de
estos asuntos en la regin latinoamericana. (UNISDR, 2010).

En Chile tras el terremoto y bajo la administracin del Presidente Don Sebastin

Piera se enva el proyecto de la creacin de la Agencia Nacional de Proteccin
Civil que se basar en 3 pilares fundamentales: prevencin, subsidiaridad e
intersectorialidad.

Esta es la institucin sucesora y continuadora legal de la actual Oficina Nacional

de Emergencia (ONEMI) que se encargar de coordinar y ejecutar acciones de
prevencin de emergencia y proteccin civil y de asesorar a las autoridades en las
labores de planificacin y coordinacin de emergencias.

El proyecto de ley crea el Consejo Nacional de Proteccin Civil como instancia

multisectorial responsable de asesorar al Ministro del Interior y Seguridad Pblica
en la elaboracin de la Estrategia Nacional de Proteccin Civil.

Se crean adems los Comits de Proteccin Civil como rganos no permanentes

que se constituirn a nivel comunal, regional o nacional para la planificacin,

~ 15 ~
coordinacin y direccin de las acciones de respuesta y rehabilitacin en las zonas
afectadas por una emergencia.

Tambin se generar el Fondo Nacional de Proteccin Civil cuya administracin

estar a cargo de la Agencia y que tendr por objetivo que los servicios pblicos,
municipalidades y entidades de la sociedad civil puedan postular a un apoyo
econmico para intervenir en la prevencin de emergencias.

El proyecto de ley formaliza la participacin de las Fuerzas Armadas y de

Carabineros de Chile en la prevencin y preparacin ante emergencias as como
tambin en las labores de respuesta y de entrega de ayuda humanitaria a la
poblacin.

Adems establece dos niveles de emergencia que sern declarados por el

Presidente de la Repblica, segn los recursos disponibles en la zona afectada
(Gobierno de Chile, 2011), actualmente este proyecto de ley se encuentra en el
estado de "Segundo Trmite Constitucional del Senado", y el 17 de diciembre del
2013 se hace presente la "suma urgencia" (Cmara de Diputados de Chile, 2013).

Este contexto global y nacional permitirn entender el segundo objetivo que

corresponde al cambio institucional producto del terremoto del ao 2010.

Cambios en las instituciones gubernamentales tras el terremoto del 2010 en

materia de reduccin de Riesgos de Desastres.

Para indagar con respecto a los cambios institucionales producidos en la

institucionalidad gubernamental se procede a entrevistar a Don Jos Abumoho
Abumohor, gegrafo, quien se desempea como Jefe de la seccin de Anlisis y
Estudios de la ONEMI, dicha entrevista ser transcrita a continuacin en donde se
ocupar la sigla M.A. cuando intervenga en el entrevistador y J.A. cuando lo
realice el entrevistado:

M.A.: Cul era la situacin en materia de Reduccin de Riesgos de Desastres

previo a la ocurrencia del terremoto 2010?

J.A: En Chile se ha aplicado la gestin de riesgos de distintas maneras, lo que no

significa que no se ha hecho nada, me explico las normas sismo resistentes en el
pas que reducen la vulnerabilidad en Chile que es un pas ssmico son muy
superiores a la de gestin de riesgos de las Naciones Unidas, el manejo de
desastres naturales no significa que quedemos libres de riesgos, el tema es si
nosotros seguimos desarrollando a lo largo de la historia de este pas polticas que
tiendan a la reduccin de riesgos y nosotros tenemos al Ministerio de Obras

~ 16 ~
Pblicas que ha construido puentes de ferrocarriles que han sufrido los sismos
ms grandes de la historia pero el dao que sufren es mnimo, este tema se ha
destacado en seminarios internacionales y otras instituciones quedan asombradas
del desarrollo que ha tenido Chile en el tema de Reduccin de Riesgos de
Desastres, esto se debe a que siempre se ha considerado a la variable del riesgo
y lo que no se ha hecho ha sido crear polticas pblicas, ya que las existentes
tienen una visin sectorial y no integral, ya que no existe una Subsecretara del
rea de reduccin de riesgos que las agrupe.

Los eventos han demostrados de que no estamos tan mal preparados, no tuvimos
miles de muertos, las cifras lo demuestran 525 muertos en el terremoto del 2010 y
180 en el terremoto de 1885, creo que aqu hay una percepcin en chile de
"cortarse las venas" con respecto a las miradas internas, nosotros tenemos un
amplio trabajo con respecto a estos temas.

El pas tiene una estructura donde no es una organizacin que responde sino una
institucin es quien responde, lo que falta es que las coordinaciones sean ms
efectivas, no es que no estn dadas sino que falta disciplina, por ejemplo la
ONEMI antes del terremoto posee una estructura centralizada sin sedes
regionales, donde regionalmente el tema del manejo de la reduccin de riesgos
recae en la Intendencia.

Nosotros tenemos los mismos problemas que los norteamericanos y japoneses,

problemas que aun no tienen solucin pero se sigue trabajando para superarlos,
va a haber cambio de polticas y de personas pero se seguir diciendo que Chile
no est preparado.

El escenario tras el terremoto tuvo mucha contaminacin poltica, entonces hay

que colocar las cosas en su contexto que fue el cambio de gobierno, para efectos
comparativos Chile no sali tan mal. Los medios difunden noticias sin consultar a
las fuentes oficiales donde crean escenarios de incertidumbre en la poblacin con
la finalidad de aumentar el rating.

Adems cuando se habla de seguridad se refieren a la seguridad frente a la

delincuencia, te aseguro que en los programas de gobierno elaborados por las
distintos candidatos a la presidencia en los ltimos 20 aos no se han referido a la
reduccin de riesgos de desastres.

El terremoto del 2010, fue un evento que al igual el terremoto del 60' y 85'
contribuy al desarrollo de esta materia (reduccin de riesgos de desastres), sin
embargo se prest para temas polticos donde se inicia una cacera de brujas con
respecto a buscar culpables, en donde los errores los son para aprender y no para
buscar culpables.

~ 17 ~
Adems para el terremoto del 2010 si hubo una evacuacin preventiva. Pero tras
el flujo de informacin que haba entre distintas instituciones donde hubo una toma
decisin equivocada de la autoridad, para lo cual a futuro no se tomar en cuanta
a las autoridades para la toma de decisiones que sean de carcter tcnico.

M.A.: Segn el informe de las Naciones Unidas Chile para el terremoto posea un
Plan Nacional de Proteccin Civil que no cumpla los requisitos bsicos que un
plan de gestin de riesgos demanda, entre otras tantas crticas, con respecto a
esto Qu medidas se han tomado para revertir esta situacin tras la emisin de
dicho informe?

J.A.: Ese documento fue analizado en el diplomado de la Academia de Guerra y

se estableci que fue sesgado, yo fui entrevistado, me queran inducir las
preguntas y yo no lo acept, no sal en el informe, tengo conocimientos de que a
otros entrevistados les cortaron abruptamente la entrevista. Ese informe fue un
compromiso de quedar bien con el gobierno de turno (Gobierno de Sebastin
Piera), haba gente que se deca expertos y no tenan idea. El tema es que hay
que saber evaluar estas cosas y yo insisto en que hay que entender como tema
poltica pblica la plataforma del Marco de Accin de Hyogo que empieza en la
dcada de los 90' cuando era Director de la ONEMI Alberto Maturana (1994-2006),
comienza la dcada de la Reduccin de Riesgos de Desastres que posteriormente
se denomina la Estrategia Internacional de la Reduccin de Desastres (EIRD), que
elabora el marco de accin de Hyogo que concluye el 2015, el Marco de Accin de
Hyogo se comienza a trabajar tras el terremoto del 2010 porque comienza una
sensibilizacin de la sociedad porque despus del terremoto se llama una reunin
para tratar esto temas las instituciones aparecen.

El terremoto tuvo consecuencias de carcter poltica, la ley no sali (proyecto de la

Agencia Nacional de Proteccin Civil), no es una buena ley, debido a que en vez
de dedicarse a elaborar una buena ley se dedicaron a buscar culpables. En donde
lo interesante es el aumento de los recursos para esta temtica. En ese proyecto
la ONEMI no fue miembro de la comisin que trabaj en su elaboracin.

El Director de la ONEMI espera que el proyecto de ley se pueda reformular para

adaptarse a los enfoques Marco de Accin de Hyogo, y actualmente se est
esperando que en poco tiempo salga a la luz la poltica Nacional de Proteccin
Civil, la Poltica Nacional de la Gestin del Riesgo que fueron frutos de esta
capacidad de convocatoria.

M.A.: El presupuesto de ONEMI para el 2010 era de 4 mil millones de pesos y

para el 2014 ya aument a 16 mil millones de pesos En qu se invierte este
presupuesto?

~ 18 ~
J.A.: A nivel macro aument el personal, se mantiene a las dotaciones de todas
las regiones del pas, lo relacionado con logstica que trabajan las 24 horas los 7
das de la semana, si quieres crecer debes aumentar el gasto.

El tema del desarrollo tecnolgico donde se debe dotar de equipamiento tcnico a

los distintos estamentos, y por ltimo una gran parte del presupuesto como 6 mil
millones se va a la red sismolgica de la Universidad de Chile, es decir ese dinero
es transferida a la Universidad de Chile va ONEMI.

La ONEMI surgi en el Gobierno Militar como una bodega, que reparta frazadas y
mediaguas, como cualquier empresa chica como que surge desde lo ms bsico y
que fue evolucionando con el paso del tiempo.

Se trata de aplicar el Marco de Accin de Hyogo para lo cual se disponen de

recursos para la prevencin y cumplir con el ciclo de gestin del riesgo.

M.A.: Para in concluyendo Cuales son las metas propuestas dentro del futuro
cercano?

una de las grandes metas es fortalecer la institucionalidad y mejorar los sistemas

de alertamiento con las nuevas tecnologas a la poblacin, la adaptacin a las
nuevas tecnologas, existe un desafo con respecto al recambio tecnolgico, sin
embargo yo nunca abandonara las radios de frecuencia UHF/VHF porque se cae
todo excepto este sistema de comunicaciones, son un sistema de tecnologas no
vulnerables las que salvan los problemas ya que estn fabricadas soportar
situaciones de crisis, esta tecnologa es la militar pero es demasiado costosa, pero
para cuando se elabora el presupuesto no se considera una inversin de gran
magnitud en este mbito.

Tras esta entrevista se aprecian que hubieron distintos cambios tras el terremoto
del 2010, adems de que Chile si se encuentra trabajando en la Reduccin de
Riesgo de Desastres pero que los medios no le dan la tribuna necesaria, por lo
tanto este tema se encuentra en la opinin pblica cuando ocurren desastres de
gran envergadura.

Adems de que el tema del terremoto sensibiliz y concientiz a la ciudadana y

autoridades, lo que produce una mayor preocupacin y por lo tanto una mayor
inversin de capital humano y financiero en la Reduccin de Riesgos y Desastres.

~ 19 ~
Conclusiones:

Tras la realizacin de la entrevista y la revisin de documentos se puede extraer

de que la Reduccin de Riesgos de Desastres no constituye una prioridad dentro
de las polticas de gobierno, y que se encuentra sometida a la voluntad poltica
para que se produzcan cambios en la institucionalidad.

Asimismo se da cuenta de que el terremoto del 2010 fue un hecho que motiv a
las autoridades polticas para tomar en cuenta a la Reduccin de Riesgos de
Desastres, sin embargo el lado negativo esta preocupacin fue utilizada con fines
de perseguir culpables, en donde se manipulaban los hechos sucedidos con la
intencin de acusar a los polticos del bando opuesto. Pero el lado positivo
corresponde a la concientizacin de de la ciudana sobre esta temtica, en donde
se ha ido dando realce a la prevencin y lograr la realizacin completa del ciclo de
gestin del riesgo.

En cuanto a la voluntad poltica para realizar cambio sobre la temtica de la

Reduccin de Riesgos de Desastres se expresa en que el proyecto de ley sobre la
Agencia Nacional de Proyeccin Civil enviado al Congreso Nacional por el
Presidente Sebastin Piera en el ao 2011, en el cual para su elaboracin no se
incluy a la ONEMI, no cumple con lo necesario para cumplir con las prioridades
desarrolladas en el marco de Accin de Hyogo, opinin que es compartida por
distintos expertos, sin embargo se destaca la construccin de un nuevo edificio y
el mayor aporte de recursos para la ONEMI.

Se espera que la voluntad poltica se mantenga durante un tiempo y no sea

solamente por la contingencia de los hechos, asimismo se aspira a crear una
cultura de prevencin en Chile que sea de carcter permanente en donde trabajen
de forma mancomunada las autoridades de gobierno y la ciudadana, no obstante
se debe incluir que la temtica de seguridad es ms amplia que la asociada a la
delincuencia.

Con respecto a los objetivos propuesto se logra una adecuada exposicin de los
marcos de accin existentes sobre la Reduccin de Riesgos de Desastres a nivel
internacional y nacional, lo que permite orientar las acciones de las autoridades e
instituciones que se dedican a la prevencin y atencin de emergencias, por lo
mismo se hace fundamental la existencia y aplicacin de estos marcos de accin,
y por consiguiente lograr proteger a la poblacin de los desastres de origen natural
y humano.

Al respecto de los cambios en la institucionalidad de la ONEMI se puede afirmar

que la dichos cambios son acelerados por el terremoto del 2010, que al
concientizar a la autoridad poltica se logra una mayor transferencia de recursos a

~ 20 ~
la ONEMI lo que permite que esta institucin se pueda desarrollar, siguiendo con
la lnea del cambio tambin merece recordar el cambio de mentalidad de la
sociedad chilena con respecto al tema de la prevencin, pese a esto an queda
mucho trabajo por realizar.

Para ir concluyendo el presente trabajo hay que dar cuenta que esta temtica
debe desarrollarse y quedan muchos desafos pendientes para la Administracin
Pblica, por lo tanto queda una serie de interrogantes abiertas hacia el futuro,
dentro de las cuales se encuentra Cmo ser el nuevo marco de accin tras el
cumplimiento del MAH en el ao 2015?Cmo reaccionar la institucionalidad en
caso de que ocurra una catstrofe de caractersticas similares a las del terremoto
del 2010?Qu suceder tras la aprobacin de la ley que establezca la Agencia
Nacional de Proteccin Civil?, estas son algunas de las muchas preguntas que
quedan abiertas para ser respondidas en el futuro.

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