'HOO OROrl UILSON

o ESTUDO DE ADMINI3TRAO
 CADERXOS DE .4DJ1JNISTRAAO POBLICA

A literatura slJre a moderna administrao pblica e seus

ramos especializados compe-se, 11a quase totalidade, de trabalhos
estrangeiros, principalmente de autores americanos, no traduzidos
ou intraduzveis para o portugus.
A Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP) sente,
todos os dias, os efeitos esterilizantes da falta de literatura apro-
'.. priada, necessria ao desenvolvimento de suas atividades. Cum-
pre-lhe resolver o problema de elaborar e publicar o material de
leitura e consulta de que carece. No se trata do problema, comum
a tdas as escolas, de estimular e ensejar o aparecimento de obras,
tratados, compndios, monografias, ensaios, artigos e relatrios
sbre as pesquisas feitas e as -matrias ensinadas. O problema aqui
especfico e mais premente, U11la vez que no existe nos idiomas
maternos de seus estudantes - portugus e espanhol - um mon-
tante suficiente de trabalhos sbre administrao pblica, que pos-
sam ser adotados como guias para os alunos. E' foroso, assim,
que a Escola prepare e publique os manuais, compndios e demais
fontes de conhecimento de que necessita, para documentar e ex-
pandir suas funes ordinrias de ensino e pesquisa. .
At a presente data, a falta de literatura especfica em por-
tugus sbre as vrias disciplinas ministradas em seus cursos tem
sido suprida pela Escola mediante a produo e distribuio de
uma literatura ad !toe - escrita, mimeografada e distribuda sob
o signo da interinidade e a forma de apostilas.
Por um entendimento tcito entre os professres, estudantes
e a direo da Escola, as apostilas at agora publicadas so tidas
como uma espcie de sementeira, de que surgiro com o tempo as
obras menos efmeras, os livros de texto de que a Escola carece
para transmitir, atravs da palavra escrita, os ensinamentos da
moderna administ:-ao pblica.
16
 Bem exalllinados os fatos, cbeg,a-se ;i. cOllduso de que os
(lldcr1lOStm contribuido, luase tanto qual1to os tomos volumoso~,
para a formao do fundo Ih' \nnhecitllentos a que CRANE BRINTON
chamou 0111' slel1dc}' S/OCR of clI/1/lflafit'e fwo'wlcdgc i1l fhe social
scienccs,
Os Cadernos de Administrao Pblica, idealizados e lan-
aJs pela EBAP. destinam-se a remediar, em parte, a falta de
literatura especializada, com que se vem a braos, nos pases da
Amrica Latina, os estudantes de administrao pblica.
Ao lanar a srie de Cadernos de Administrao Pblica, a
EBAP alimenta a esperana de chegar em breve ao nmero 100
e, assim, contribuir qualitativa e quantitativamente para a difuso
organizada de idias, doutrinas, teorias e prticas modernas sbre
a cincia e arte da administrao.
Rio de Janeiro, 3 de abril de 1954.
 .\'olhlllll t'llsaio de cillCiLl social, dei/tre 1.J1ILlII/OS se escrt"zJerl1Jn
lia Amrica, do Canad ti Argentind, logrou tanto xito como
., O Estudo da Administru{u", de \\'OUDROW \rIl.SOX. Escrito
1'111 1887, duolJlbicioSOfIlt'lIf,', para fig'urar nas Pginas de uma
;'e~,ista, tra.endo as~'illl o sigilo original da efemeridade, o ensaio
de \VILSOK ~'iria a adl.Juirir mais torde import;lcia trallscendental:
redescobcrto rca dI' cillqiil'Jlta Ol/US depois dI' sita primeira pllbli-
cao 110 Political Science Quarterly, !lwlsformOIl-S' de repente
{'/li fonte obriJalria de consulta para (jlltlntos estudaram a matria;
" de citao, para I.jltlllltos l'scrt'~'eralll sbre admillistraiio pblira
J/estesz:1thllos quin:::e anos. Resumido 0/1 lia ntegra, "O Estudo
da Administrao" tem figurado e111 sllCl?ssi7'(/S colees de artigos
escolhidos para a fonnao de textos especializados. lJentre stes,
destacam-se, por sua autoridade, Ideas and Issues in !'ublic Adrnin-
istration, de DWIGHT \V ALDO, e Processes of Organizatioll al1([
~lanagement, de KATHl;;RYN SECKLER HUDSON. *
No h e.mgro em afimzar-se que o e/1saio de \VOO])l{OW
\ \' I LSO:-'; se COlI'lJertell em pec[, clssica. A .1'11(/ extraordilll'ia acei-
tao por parte dos cultores da cincia poltica no SI' d(ne, elltre-
tanto, ao fato de se haver tornado clssico; vale dizer que se tornon
clssico fra de ser reeditado e analisado, gTaas li sedu(io d,'
.11m rI'C'S(/'II/(' atuulidade. /Jir-st-ia que li t'f'iqrfic() ,'liSa/{) di' \VTI,-

... A E. B. A. P. editar ambos os livros, que Ja se acham tradu-

zido5 e em fase de preparao para entrega ao prelo.
SON se antecipou ao tel/lpo, vindo a revelar a sua 11l0mentosidade
1Ileio sculo depois da primeira publicao.
Suas reflexes sbre LI admi1listrao pblica, distinguindo-a
da poltica, so mil roteiro de indiscutvel utilidade para O! :stll-
diosos que ijueiram /,"I1,lrur. ['lia al1lisc, lia ,'01ll1 /1101 dell/mtadu
1'711 elltC se e}/contra/ll (/ jlollica c a admillistraiio -- separadas.
segundo \YILSOK e sells scgllidores; juntas c insepar'l'eis, segundu
outra correntc de pel/Salllento, da ifllul o represel/tonte mais vigo-
roso ~fARSlI.\LL Dl:\IOCK.
\VILSOK a/,rescllta, COI/I extraordilllrio rigor cOllccitual e al/lpla
'Z'iso da realidade administrati'Z'a, o /'ClJlo}'allw !ferol. os objetivos c
os Illtodos de estlldo da matria.
CU1IIpre aos que se disponham a pelejar pura que haja. Ulll
apafeioamento dos sistemas de adJlli/lislra1io de seus pases ter
uma cOlllpreensiio clara do qlle a Cincia da Ad7llillistrailo PbliCtl
c da Jlecessidade de seu estudo e lIleditao.
Tlle American Poltical Science Heview, j'ara (()/ilClllOrar o
cinqiielltenrio do ensaio de \YILSOX, Pllblicou, em 1937, com li
meslllo ttulo, l(/Il artigo de :\fARSIlALL DnlocK, em qlle ste cien-
tista politico exalllina () 1111'.'11110 telllo, procllrando ressaltar-lhe a
atualidade e a excelncia, belll assim cOlllplelllC/!t-lo para 11'l,elhor
adaptao a certas sitllaes c cO!lce/,<:es posteriores, no obstante
critic-lo 110 que .I,' refere a alguns POlltoS funda III entais, de que
diverge. Nada maisillteressante do que o confronto dsses escritos
de pocas to distalltes - 1887 e 1937 - que servir para evi-
deliciar que o descortino de \VILSON foi quase proftico, pois (0111
grande antecipao ~'islltlllbron fatos, compreendeu sitllaes e pro-
ps solues que atllalllleJlte so, para cientistas polticos e admi-
nistradores, os temas diuturJlos em debate .
,1 traduo do eJlsaio de \Vn,SON foi a tarefa J/lais difcil at
agora enfrentada pelo Ser'vio Editorial da E.B.A.P. () texio
ora publicado passou por sete revises sucessivas. Certos p{'}'odos
foram revistos de::: e mais 'u:::cs. Para se ter uma idia das tenta-
tivas e diligllcias feitas com o propsito de elevar a traduo 11
alt1lra do origillal ingls, --- filo cio e de sabor clssico -- basta
citar a seguinte frase. CO/ll as sucessivas tradutics propostas por
'i/lrios tradutores:
origillal I t is getting to ue harder to run a cOllstitutioll
than to frame one.
1." tradutor Est-se tomando cada vez mais difcil admi-
nistrar u/Ila constituio do que elabor-la.
?" tmd utor - Est-se tornando cada vez mais difcil a.plicar
li 111 a constituio do que elabor-la.

3." tradutor - Torna-se cada ve::: mais difcil aplicar lima

constituio do que elabor-lo..
1. tradutor - Toma-se cada vez mais difcil cumprir do que
elaborar uma constituio.
Estamos convencidos de que, nesta instncia, a traduo, pelo
mel/OS, no traiu o original. O que se contm nestas Pginas em
j'ortl/gl/(~s , efetiva1/lellte, o qlle \VILSON eso'eveu em ingls. A
inica liberdade que tOlllamos foi a de intercalar subttulos, retirados
(~stes, porlll, do prprio texto do autor. Fizemo-lo para facilitar o
estudo e 11 consulta, especialmente aos jm1ells estudantes de cincia
poltica e adl/linistraiio pblica, para os quais, em primeiro lugar,
fraiJalha a Escola Brasileira de Adlllinistraiio pziblica.
Espera1llos ql/e sse esfro haja cOlllunicado ~!ersiio portll-
!Ju(~sa, tiio trabalhosallleJlte elaborada, o cunho original do lllnl'i-
nOJO pensalllento 'lt'ilsoniano.

Rio, dezelllbro de 1955.

BENI-:DICTO SII.\.\
 fNDICE
.,
I - INTRODUO .................................... . <>

11 - O ADVENTO DA CI~NCIA DA ADMINISTRAO 5

Ramo novo da cincia poltica ..................... . 5
Simplicidade das funes governamentais de outrora .. (j
Transformapes por que passaram as funes do Estado 8
Origem europia da Cincia da Administrao ..... . 9
A transplantao para os Estados Unidos ......... . 11
S trs estgios da evoluo governamental ........ . 12
Primeiro a construo constitucional; depois, os porme-
nores administrativos ........................... . l~J
A naturalizao da Cincia da Administrao ....... . 16
O primado da opinio pblica ...................... . 17
III - CONTEDO E OBJETIVOS DA CI~NCIA DA ADMI-
NISTRAO .................................. . 19
Poltica e adminisftao ........................... . 11)
A sede da administrao ........................... . 20
Administrao e liberdade ......................... . 21
Direito Constitucional e funo administrativa ...... . 22
O princpio de distribuio da autoridade ........... . 23
Relaes entre a opinio pblica e a administrai'o .. . 24
Necessidade de um servio civil competente ........... . ~!6

IV- OS MTODOS DE ESTUDO E AS CONCEPES

POLTICAS MAIS INDICADAS ............... . 29
Requisitos administrativos comuns generalidade dos
pases ......................................... . 29
O mtodo da importao de frmulas aliengenas ... . 30
O mtodo histrico-comparativo ..................... . 31
Adaptar antes de adotar .......................... . 33
Interdependncia e autonomia para os governos dos v-
rios nveis ..................................... . 33
Equilibrada diviso de prerrogativas entre os grandes
Estados ........ , ............................... . 34

16
 o ESTUDO DA ADMINISTRAO

I - INTRODUO

Suponho que nenhuma cin- elos de nossas reparties. Com

cia prtica estudada onde no
h necessidade de seu conheci-
mento. O prprio fato de a
Cincia da Administrao, que
eminentemente prtica, estar
sendo includa nos cursos supe-
riores dste pas bastaria, pois,
para provar - caso se exigisse
semelhante prova - a necessi-
dade de aumentarmos nossos co-
nhecimentos acrca de adminis-
trao. Alis, para chegarmos a
essa concluso, no nos parece
necessrio examinar os progra-
mas universitrios. Em nosso
meio, j se reconhece virtual-
mente que o chamado movimen-
to de reforma do servio civil,
ora em marcha, uma vez atingi-
do o seu principal objetivo, de-
ver voltar-se para o aperfeioa-
mento no s do pessoal, mas
tambm da organizao e mto-
deito, o pessoal, de um lado, ('
a organizao e os mtodos de
trabalho, de outro, so, por or-
dem de importncia, os dois P01I-
tos capitais mais carecentes de
melhoria. ~
O estudo da administrao) 1I
tel1l por objetivo determinar :~;
primeiro, o que pode um govrno
fazer com propriedade e xito; li,'
segundo, como poder faz-Ia
com o mximo de eficincia e
o mnimo de dispndio, quer de
dinheiro, ,quer de energia. E'
evidente que, em nosso mejo,
ambos sses pontos demandam
amplo esclarecimento, que s se
conseguir mediante cuidadoso
estudo.
Antes, porm, necessrio:
r. Examinar o que outros
j realizaram nesse domnio, isto
4 CADERNOS DE ADMINltiTRA PBLICA

e, perlu:'trar a hi~t<:'ria da dis- mncepes polticas mais eluci-

ciplina.
II. Precisar-lhe, exatamente,
o campo de estudo.
IH. Determinar os mtodos
mais propcios ao desenvolvi-
mento dsse estudo e quais as
dativa::;, de que no!' devemos Vl-
ler para efetu-lo.
A menos que conheamos ~
fixemos sses pontos, estaremos
navegando sem rotC"iro e sem
htssola.
11 - O ADVENTO DA CIeNCIA DA ADMINISTRAO
Ramo novo da cincia
poltica
A Cincia da. Adminitracu.,
o mais recente fruto do estudo
( lenCIa o ltica, iniciado h
'"Cerca de dOlS mIl e duzentoS
anos. E' criao de nosso sculo,
~ de nossa prpria gerao.
Por que teria tardado tanto
ell1 aparecer? Por que teria dei
xado para exigir-nos a ateno
justamente neste nosso sculo,
to atarefado? A administratlo
o aspecto mais evidente do go-
"rno, o prprio govrno em
ao; o ramo executivo, aqule
q~e realiza a parte .nais visvel
do govrnr'; e, certamente,
to antiga quanto o prprio go-
yrno. E' o govrno em ao;
{' a suposico natural que, des-
de muito cedo na histria do
pensamento sistemtico, o go-
vrno em ao houvesse atrado
a. ateno e provocado a anlise
dos seritores de poltica.
Mas no foi isso que aconte-
ceu. Antes de o sculo atual ha-
"er transposto sua primeira ju-
ventude e comeado a produzir
as flores caractersticas do pen-
samento sistemtico, nin~~m
escreveu - sistemticamente -
~a adillimstrao como um
rii1O"d c.incia governamental.
Me os nossos dias, todos os es-
tudiosos de Poltica, que lemos,
I
pensaram, discutiram e dogma-
I
tizaram apenas acrca da ~
titui~o do govrno; sbre a na-
tureza do Estado, a essncia e
sede da soberania, o poder po-
pular e as prerrogativas reais;
acrca do sentido superior, sub-
jacente na essncia da institui-
o que chamamos govrno, e
dos altos objetivos pelos quais
a natureza e os desgnios huma-
nos a responsabilizam. O cen-
tro de controvrsia era sse
grande campo terico, em que
a monarquia terava armas com
a democracia, a oligarquia bus-
 6 CADERNOS DE A:DMINISTRAO PBLICA
cava construir os seus basties
de privilgios e a tirania esprei-
tava tda oportunidade para con-
cretizar a ambio de subjugr'r
seus competidores. Em meio a
esta formidvel guerra de prin-
cpios, no podia a administt~J...
o exigir uma trgua para seu
prprio estudo. As questes eram
sempre as mesmas: "quem far a
lei?" e "que deve ser lei?" A
outra pergunta - "C0I110 deve
ser a lei administrada judicio-
I samente, com eqidade, presteza
e sem atritos?" - era relegada
aos amanuenses, como "min-
cia prtica", depois que os dou-
tores houvessem con,orcladn
quanto aos princpios.
Simplicidade das funes
governamentais de outrora
De certo, no foi por acidente,
nem por capricho perverso de
seus formuladores, que a filoso-
fia poltica tomou sse rumo. A
filosofia de qualquer poca -
como disse HEGEL --- "no sc-
! no fl esprito dessa poca ex-
presso em pensamento abstrato".
A filosofia poltica, como qual-
quer outra, apenas tem refletido,
atravs dos tempos, as condies
sociais que lhe so contempor-
neas . Outrora, as dificuldades
decorriam quase exclusivamente
da constituio do govrno e, em
conseqncia, era isso que absor-
via o pensamento dos homens.
Pouca ou nenhuma dificuldade
havia com respeito administra-
o - pelo menos no esprito
dos administradores. As funes
do govrno eram simples, por-
que simples era a prpria vida.
Q,govrno agia imperativamente,
coagia os homens, sem cogitar
de auscultar-lhes os desejos. No
havia sistema complexo de ren~
das e dvidas pblicas para con-I
fundir financistas; em verdadd
nem financistas havia, para se-
rem confundidos. N o poder,
ningum se detinha muito tempo
para pensar como us-lo. A
grande e nica questo era:
"quem dever det-lo?" Pouco
numerosas, as populaes eram
fcilmente governveis. A pro-
priedade, simples. Havia muitas
fazendas, mais gado que inves-
timentos financeiros; porm no
havia aes, 11('111 ttulos da (l-
vida pblica,
Afirmei que isso acontecia
outrora; em larga medida, po-
rm, o mesmo ainda se dava em
pocas bem recentes. Com efei-
to. para (livisar os primrdios
 o ESTUDO DA ADMINISTRAO
elas atuais complexidades do co-
mrcio, as perplexidades da (;~
peculao comercial e o vigoroso
surto das dvidas pblicas, no
preciso retroceder alm do s-
culo passado. Na verdade, j a
hoa rainha ELIzABETH achava
bem difcil lidar com os mono-
plios do sculo XVI, sem quei-
mar as mos. Entretanto, foram
completamente obscurecidos pe-
los gigantescos monoplios do s-
culo XIX. Ao lamentar BLACK-
STOI\E que as emprsas no
tivessem corpos, para que se
lhes aplicassem pontaps; nem'
almas, para serem excomunga-
das, estava antecipando de um
sculo a poca prpria para es-
~as lamentaes. Os perenes
confiitos entre patres e empre-
gados, que hoje tantas vzes per-
i urbam a sociedade industrial,
surgiram antes da Peste Negra
e do Estatuto dos Trabalhado-
res; mas nunca haviam assumi-
do antes as ominosas propores
lJue assumem nos dias atuais. Em
suma, se as dificuldades, C0111 que
se y a braos a ao governa-
mental, podem ser "islumbradas
em outros sculos, 110 presente
que atingem a culminncia.
Por essa razo, cumpre que as
(;trefas administrativas em nos-
7
sos dias sejam objeto de eX<lliS-
tivo e sistemtico ajustamento
a diretrizes cuidadosamente P05-
tas a prova; por essa mesma ra-
zo temos hoje o que nunca ti-
vemos antes - uma Cincia da
Administrao. Conquanto os
mais significativos debates dos
princpios constitucionais ainda
estejam longe de encerrar-se, j
(1eixaram de ter mais oportuni-
dade prtica do que as questes
de administrao. Torna-se ca-
da vez mais difcil cumprir do
que elaborar uma constituio.
Eis como BAGEIIOT descreve,
de modo pitoresco e singular, a
diferena entre a velha e a nova
administrao:
"Quando, outrora, desejava
um dspota governar uma pro-
vncia distante, enviava um s-
trapa montado num cavalo gran-
de, acompanhado de outros ho-
mens montados em cavalos me-
nores. E bem pouco se sabia do
strapa depois disso, a menos
que le enviasse de volta alguns
~uhnrdinados para informarem
~'(Jbre o que estava fazendo. Era
impossvel qualquer trabalh.)
maior de superviso. Boatos e
indagaes casuais eram as 111-
cas fontes de informao. Se pa-
recesse que a provncia estava ClT]
8 CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA
ll situao, [) strajJa 1J. lJ 1 era
chama(lo de .. olta e o de 11.0 2,
ilviad para seu lugar. Nos pai-
ses civilizados, o processo di-
ferente. Monta-se um escritrio
na proyncia que se quer gover-
1W.r; obrigam-no a' escrever e fO-
piar cartas; a en"iar oito rela-
trios pcr diem ao escritrio
central em S. Petersburgo. Nin-
gum faz uma soma na provn-
cia !icm que algum faa a mes-
ma s()ma na capital, para verifi-
car se est certa. O resultado
(j\lC os chefes de departamen-
tos ficam sobrecarregados com
11111 "olnme de lcitura e de tra-
halho de que smente se pode-
ro desincumbir merc ela m-
xima aptido natural, elo mais
dicieJJte treinamento, da mais
firme c regular diligncia." (1)
Tram;formaes por que nas-
saram as funes do Estado
Dificilmente se encontrar
uma tarefa governamental que,
de simples (lue era no passado.
no se haja tornado complexa no
presente. O govrno, outrora,
tinha poucos ci'irigentes ; tem-nos
hoje em grande nmero. Ou-
trora, as maiorias sujeitavam-se
(1) Essay on William Pitt.
ao govrno; hoje, o dirigem. No
passado, o govrno talvez tives-
se que se curvar aos capricho~
da crte; hoje, tem que respei-
tar as opinies do po\'o.
E essas opinies, ampliando-
se constantemente, transformam-
se em novas concepes dos de-
nres do Estado. De sorte que
as funes governamentais se
tornam cada dia mais difceis e
complexas, ao mesmo tempo em
que se vo multiplicando verti-
ginosamente. A administrao
vai assumindo, por tda parte,
a responsabilidade de no\'o~ en-
cargos. A utilidade, a modici-
dade e o bom xito elo servio
postal do govrno, por exemplo,
indicam que, em futuro prxi-
mo, se estenda o contrle gover-
namental ao sistema telegrfico.
l\fesmo que o nosso govrno, in-
sensvel ao exemplo da Europa,
no venha a adquirir ou cons-
truir linhas telegrficas e 1erro-
virias, ningum por em d-
"ida que de algum modo lhe
cumpre controlar as grandes ern-
prsas que prestam servios de
u tiliclade pblica. A criao de
comisses nacionais de estradas
de ferro, em complemento s an-
tigas ('omisses estaduai;;. irn-
 I
o ESTUDO DA ADMINISTRAO
plica illlpurtantssima e delicada
ampliao das funes adminis-
trativa.s. Qualquer que seja, po-
rm, o grau de autoridade que
os governos federal ou estaduais
venham a ter sore tais empr-
sas, os encargos e responsabili-
dades governamentais corres-
pondentes requerero, em larga
medida, sabedoria, conhecimento
tcnico e experincia. Para que
essas coisas sej am bem feitas,
cumpre estud-Ias a fundo. E es-
tas, como j disse, so apenas
algumas das portas que se esto
abrindo ao governamental.
A idia do Estado e o conse-
qente ideal de seus deveres es-
to sofrendo notveis transfor-
maes; e "a idia do Estado
a conscincia da administrao".
Observando-se, cada dia, os no-
vos encargos que o Estado
compelido a assumir, cumpre ao
mesmo tempo distinguir clara-
mente C01110 lhe caber desin-
cumhir-se dles.
Origem europia da Cincia
da Administrao
Eis por que deve haver uma
Cincia da Administrao, que
procure endireitar os caminhos
do govrno, tornar seus neg-
9
cios 111enos burucrticos, forta-
lecer e purificar sua organizao
e coroar-lhe os deveres com (I
cumprimento integral dos mes-
mos. Eis uma das razes por
que tal cincia existe. I
Onde, porm, surgiu essa
cincia? No foi, certamente,
dste lado elo oceano. Nossas
prticas administrativas carecem
de mtodo cientfico. A atmosfe-
ra viciada do govrno munici-
pal, os tortuosos segredos da
ad11linistrao estac!ual, a CClll-
fuso, o sinecuris1110 e a corru-
o, a cada passo descobertos
nas reparties governamentais
cle \Vashington, impedem-nos de
admitir Cjue j prevaleam nos
Estados Unidos quaisquer con-
cepes claras do que constitui
uma boa administrao. No t
At agora, os autores norte-ame-
ricanos pouca participao tive-
ram 110 progresso dtssa cincia.
Foi na Europa flue ela encon-
trou seus doutres. No obra
nossa. E' cincia estrangeira,
que mal fala a lngua dos prin-
cpios inglses ou norte-ameri-
canos. Expressa-se apenas em
idiomas aliengenas. As idias
que articula so inteiramente
alheias ao nosso esprito. Seus
ohjetivos, exemplos e condies
lG

10 CADERNOS DE ADMINISTRAO PUBLlCA
btseialll-~e lluase cxclusi \tlllCl','
na histria de raas estrangei-
ras, nos precedentes de sistemas
estrangeiros, n:lS lies de revo-
lues estrangeir:ls. Desenvol-
veram-na professres franceses
e alemes. Conseqentemente,
est adaptada, em tdas as suas
partes, s necessidades de um
Estado compacto; e foi talhada
~lTjr OLfurmas de govrno
altamente centralizadas. No en-
t~nto, para atender aos nossos
ohjetivos, cumpre amold-la, no
a um Estado simples e compacto,
mas a um Estado complexo e
multiforme, afeioando-a a for-
mas de govrno altamente des-
centralizadas, Se quisermos uti-
lizar esta cincia, devemos ame-
)'lcaniz-Ia; e nodo ponto de
vista formal apenas, do ponto de
vista meramente lingstico, mas
;\ fundo, radicalmente - no PgI-
samento, nos princpios.,L-llillL
objetivos. Para isso, ter ela
que saber de cor as nossas leis,
extirpar das veias a febre lm-
rocrtica, aspirar - e muito -
a atmosfera livre da Amrica,
Para explicar por que uma
cincia to evidentemente susce-
tvel de ser til, por igual, a
todos os governos, recebeu aten-
o primeiro na Europa, onde
\
l) gu\crnu fui l;ul' lalll~ lelllplJ
U1ll monoplio, e no na Ingla-
terra ou !lOS Estados Unidos.
Oll(k () go\'rno , de longa data,
uma franquia cumU\l1, duas ra-
zes devero ser expostas: .12ti.-
n;eira, que, In Europa, j llsta-
mente por ser o govrno inde-
pendente do consentimento po-
[luhl.1', muito maIs havia o que
governa!.; e, segunda, que o
desejo de manter o govrno como
U111 monoplio levou os monopo-
listas a se illteressarem por des-
cobrir meios menos irritantes de
governar. Alm disso, eram to
poucos os governantes que l'()-
diam, rpida111en(e. mudar de
mtodos.
Ser instrutivo consiclerar o
assunto um pouco mais de perto.
Ao falar em governos europeus,
no estou, evidentemente, in-
cluindo a Inglaterra. Esta no
se tem recusado a evoiuir com
o tempo; o que fz foi atenuar
a severidade da transio de uma
poltica de privilgios aristocr-
til'os para um sistema de poder
democrtico, por meio de medi-
das lentas ele reforma constitu-
cional, as quais, sem impedir a
evoluo, tm mantido o pas em
caminhos pacficos. Os pases
do continente, porm, por muito
 o ESTUDO DA ADMiNISTRAO
tempo lutaram dc:>cspcradamen-
te contra qualquer transforma-
o e, se pudessem, teriam, me-
diante o abrandamento das as-
perezas do govrno absoluto,
frustrado a revoluo.
Procuraram aperfeioar a m-
quina governamental. e assim
destruir todo atrito; amenizar
seus mtodos, afeioando-os aos
intersses dos governados, e
assim aplacar todos os dios
oustrucionistas ; oferecer to
freqentemente e COI11 tanta
oportunidade sua ajuda a tda
classe dc emprsas, e assim se
tornarem illdispens[l\'cis aos e111-
preendedores. Por fim, outor-
garam constituies e franquias
ao povo; mas, mesmo depois des-
sas medidas, conseguiram con-
tinuar despticos, mediante o
artifcio de se tornarem pater-
nais. Fizeram-se bastante eficien-
tes, para quc no pudessem scr
dispensados; bastante discretos,
para no serem notados; bastan-
te esclarccidos, para no serem
fcilmente interpelados; bastante
benevolentes, para no se torna-
rem suspeitos; bastante podero-
sos, para no serem enfrentados.
Tudo isso exigia estudo e tudo
isso foi detidamente estudado.
11
A traIlsplantao para os
Estados Unidos
Enquanto isso, ns, dste lado
do oceano, no tnhamos encon-
trado grandes dificuldades de go-
vrno. Pas novo, em que havia
espao e emprgo remunerativo
para todos, usufruindo princpio!.'
liberais de govrno e dispondo
de ilimitada capacidade prtica
da poltica, ,.ivemos, por muito
tempo, livres da necessidade de
nos preocuparmos agudamente
com planos c l11t'toc1os de admi-
Ilistrao.
Naturalmente, tardamos a per-
ceber a utilidacle ou a significa-
o dos muitos volumes de pes-
quisa erudita e cxames exausti-
,"os dos meios e modos de con-
duzir o govrno, volumes que as
editras europias tm enviado
s nossas bibliotecas. Como uma f
criana robusta, o govrno ame-
ricano atingiu grande estatura;
mas ao meS1110 tempo se tornou
desajeitado de movimentos. Seu
vigor e crescimento tm sido
completamente desproporcionais
,1 sua experincia de viver. Ga-
nhou fras, mas n() evoluiu
paralelamente em comportamen-
to. Nestas condies, por maior
(IlIC haja sido nossa vantagem
12 CADERNOS DE ADMTNlSTRA(:,~O PBLICA

sobre os pases da Europa rela-t mais altas; e o terceiro, aquk

tivamente facilidade e sade
do desenvolvimento constitucio-I
nal, agora, que chegamos po- \
ca de ajustamentos administra-
tivos mais cuidadosos e de maio-
res conhecimentos de administra-
o, estamos em situao eviden- tivas, so os que tinham ainda
temente retardatria, em compa-
rao com as naes de alm- clarecidos, quando raiaram os
mar, e isso por motivo~ qne ten-
tarei esclarecer.
Os trs estgios da evoluo que os governantes no passam,
governamental
A julgar pela histria consti-
tucional das principais naes do
mundo moderno, pode-se dizer
que h trs estgios de evolu-
o pelos quais o govrno pas-
sou, em todos os sistemas mais
altamente desenvolvidos, e pelos
quais certamente passar em to-
dos os restantes. O primeiro es-
tgio o dos governantes abso-
lutos e o de um sistema admi-
nistrativo adaptado ao govrno
absoluto; o segundo, aqule em
que as constituies so estru-
turadas para eliminar os gover-
nantes absolutos e substitu-los
pela soberania popular, e em que
a administrao descurada em
benefcio dessas preocupaes
em que o povo soberano empre-
ende o aperfeioamento da ad-
ministrao, sob essa nova cons-
tituio que o levou ao poder.
jj,sses governos, hoje na van-
guarda das prticas administra-
dirigentes absolutos, mas j es-
dias do ilutl1inismo poltico e se
tornou claro para todos, menos
para os que no queriam ver,
CIll ltima anlise, de servidores
dos governados. Em tais gover-
nos, a administrao tem sido
organizada para servir ao be111-
estar geral, com a simplicidad,~
e a eficincia somente possveis
nos empreendimentos dirigidos
pela vontade de uma nica pes-
soa.
F oi o caso da Prssia, por
exemplo, onde a administrao
foi profundamente estudada, al-
tamente aperfeioada. FREDE-
RICO, o GRANDE, por rigoroso e
autoritrio que tenha sido seu
govrno, professava, sinceramen-
te, ser, apenas, o principal servi-
dor do Estado e considerar o seu
alto cargo como um mandato d'l
confiana pblica. E foi le que,
edificando sbre os alicerces lan-
 o ESTUDO DA ADMINISTRAO
ados por seu pai, comeou. a
organizar o servio pblico da
Prssia C01110 um servio verda-
deiramente do pblico. Seu su-
cessor, FREDERICO GUILHERME
III - no menos absoluto - por
sua vez e sob a inspirao de
STEIK, prosseguiu a obra inicia-
da, planejando mnitas das am-
plas caractersticas estruturais
que hoje do solidez e forma
administrao prussiana. 1isse
admirvel sistema foi, assim,
construdo quase todo por ini-
ciativa real.
De origem semelhante iui a
prtica - seno o plano - da
moderna administrao france-
sa, com sua diviso simtrica em
departamentos e sua ordenada
gradao de reparties. Os dias decretadas por uma Assemblia
da Revoluo - da Assemblia Constituinte: mas s a irrestrita
Constituinte - foram dias de
redao constitucional, mas difi-
,:ilmente podero ser chamados
dias de elaborao constitucio-
nal. A Revoluo proclamou
uma fase de desenvolvimento
collstitucional - a entrada da
Frana no segundo daqueles pe-
rodos que enumerei - , mas no
instituiu, de modo algum, tal pe-
rodo. J nterrompell e desarti-
culou o absolutismo, lIlas no o
destruiu. N APOLE:\.O sucedeu
13
aos monarcas franceses para
exercer um poder to discricio-
nrio quanto o que mais o haja
sido.
A reforma da administrao
francesa por NAPOLEO ilustra,
pois, meu segundo exemplo de
aperfeioamento da mquina go-
vernamental pela vontade uni-
pessoal de um go"ernante abso-
luto, antes do despontar da era
constitucional. Nenhuma von-
tade colegiada ou popular teria
podido levar a trmo transfor-
maes C(j1!10 as que NAPOLEO
realizou. Transformaes to
simples contra os preconceitos
predominantes no pas, to lgi-
cas na sua indiferena pela sim-
patia popular, poderiam ter sido
autoridade de um dspota as con-
seguiria implantar. O sistema do
."\no VIII era implacvelmente
cabal e impiedosamente perteito.
Era, alm disso, em larga me-
dida, o retrno ao despotismo
destronado.
Primeiro a construo cons-
titucional; depois, os porme-
nores administrativos
Por outro lado, entre as na
es que entraram numa fase de
14 CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA
eluboraco constitucional e- de
reform;s populares antes de im-
prumrem administrao o
cunho du princpio liberal, o
progresso administrativo foi tar-
(10 e deficiente. Uma vez empe-
nhada na atividade de fabricar
constituiues, tl)da e qualquer na-
o achar extremamente difcil
encerrar essa atividade e esta-
belecer, para o pblico, um con-
junto econmico e proficiente de
servios administrativos. A ta
refa de remendar constituie-;
parece no ter fim. Dificilmente
uma constituio poltica resis-
tir dez anos sem reparos Oll
acreSClmos. Por isso, a poca
de tratar de pormenores adminis-
trativos vem mais tarde. Neste
particular, por motivos bvios,
escolhemos como exemplos a In-
glaterra e o nosso pas. Nos
tempos dos reis da casa de An-
jou, antes de se ter firmado na
Magna Carta a vida constitucio-
nal, reformas administrativas e
legais principiaram a efetuar-se,
com bom-senso e energia, sob o
impulso do esprito arguto, ati-
vo, audaz e indmito de HEN-
RIQUE 11. R a iniciativa real pa-
recia fadada, na Inglaterra como
em tda parte, a moldar, a seu
hel--prazer, o desenvolvimento
governamental. O impulsivo e
irrequieto REI RICARDO e o fraco
e vil REI JOo no eram, porm,
homens talhados para levar avan
te os planos do seu pai. Duran-
te os reinados de ambos, o pro-
gresso administrativo cedeu lu-
gar s lutas constitucionais. E
o Parlamento tornou-se sobera-
no, antes que qualquer monarca
ingls tivesse tido ~o gnio pr-
tico ou a conscinda esclarecida
para aparelhar, de forma justa e
duradoura, o srvio civil do Es-
tado.
Por isso mesmo, II 1)OVO ingl,
estudou durante muito tempo --
e com xito - a arte de frear o
poder executivo, com desprzo
constante pela arte de aperfei-
oar os mtodos executivos.
Exercitou-se muito mais em con-
trolar do que em robustecer o
govrno, e a sua preocupao de
torn-lo justo e moderado sobre-
levou sempre a de faz-lo di-
nmico, bem organizado e efi-
ciente. A histria poltica in-
~ e aUlericana tem ::;~l
histria, no de )1'0 esso admi-
nistrativo m' sca lzacao
egls ativa; no de progresso
da organizao governamental,
 o ESTUDO DA ADMINISTRAO
tnl.S de progresso Ila elaborao
(bs leis e na crtica poltica. O
resultario que atingimos uma
poca em que o estudo e a cria-
o administrativas so incoer-
civelmente necessrios ao bom
funcionamento de nossos gover-
llOS, calejados Idos hbitos de
um longo perodo de gestao
constitucional. No que diz res-
peito ao estabelecimento de pri:1-
- cpios essenciais, sse perodo es-
t prticamente encerrado, mas
.. no conseguimos ainda Iibertar-
nos de SUa atmosfera. Continua-
mos a criticar, quando devera-
mor criar. Alcanamos o tercei-
ro dos estgios a que me referi
-- nomeadamente o estgio em
que os povos tm que desenvol-
n:r a administrao de acrdo
com as constituies que con-
quistaram durante o anterior, de
luta contra o poder absoluto - ,
mas no estamos ainda prepara-
dos para as tarefas desta nova
fa~e.
E' essa, ao (lue parece, a nica
explica() para o fato perplc-
xionante de que, a despeito de
nossas imensas vantagens em
matria de liberdade poltica, e,
principalmente, de habilidade e
finura para () exerccio da mes-
15
ma, tantas naes se encontrem
nossa frente em matria de or-
ganizao e capacidade adminis-
trativas. Seno vejamos: por
que s agora principiamos a de-
purar um servio civil que h
cinqenta anos est entregue '==
corruo? Dizer que foi a es;. ~r
cravido que obstaculizo1ifa nos-
e
sa marcha n-; maIS que- repe-
tir o que j afirmamos, ou seja,
que fomos retardados por la-
cunas da nossa Constituio.
E' certo que os rumos pol-
ticos da Inglaterra e da Am-
rica, se postos em confronto com
o de qualquer pas europeu,
granjeariam tdas as prefern-
cias sensatas. No nos agrada-
ria ter a histria da Prssia, s
para possuirmos sua capacidade
z,c!ministrativa; seu sistema de
administrao nos sufocaria.
~elhor ser ignorante e livre
elo que servil e sjstemtico. Con-
tudo, no h negar que o ideal
seria conseguirmos ser, ao mes-
mo tempo, livres em esprito e
proficientes na prtica. E esta
preferncia, certamente mais l-
cida, que 1105 impele a investi-
gar quais fatres nos dificultam
ou atrasam a naturalizao, to
necessria, da Ci(~lJCia da Admi-
11 istrao.
16 CADERNOS DE ADl\1INISTRA<;O PBLICA

A naturaUzao da Cincia jamais lhe conseguiro o apoio.

da Administrao O progresso tem que ser con-
quistado custa de negociaes,
Quais sero, ento, sses fa- pela conciliao de divergncias,
t0res? pelo ajustamento dos planos e
Antes de mais nada a solJe- pela supresso de princpios de-
rania popular. Organizar a ad- masiaclo rgidos. Durante anos
ministrao mais difcil na de- haver uma sucesso ele resolu-
mocracia do que na monarquia. ()es, uma descarga intermitente
Entronizamos a opinio pblica ele decises, atravs de uma se-
e -llos defeso esperar que, du- rie interminvel de modificaes.
rante seu reinado, esta soberania Em matria de govrno, como
adquira rpielamente conheci- ele virtude, o mais difcil pro-
mentos especializados sbre di- grec1ir. Antigamente a razo elis- ..
reo executiva ou slJre as con- so estava em que o soberano era
c1ies ele perfeito equilbrio fun- geralm::nte egosta, ignorante,
cional do govrno. O prprio tmido ou tolo, embora, ele
fato de havermos realizado o go- quando em vez, aparecesse um
yrno popular, em sua l)lenitude, que era sbio. Na poca atual,
tomou tanto mais difcil a ta- a razo que os muitos sobe-
refa ele organiz-lo. Para con- ranos - o povo. - no tm um
seguirmos qualquer progresso, ouvido nico, ele fcil acesso, e
temos que doutrinar (' persua- so igualmente egostas, ignoran-
dir UIl1 monarca mltiplo, cha- t ~s, tmidos, teimosos ou tolos
macio opinio pblica, emprsa - - porque somam as ignorncias.
muito menos vivel do que in- a teimosia, a timidez ou as toli-
fluir num nico monarca. c11a- ees de vrios milhares ele pes-
mado rei _ Um solJ{'ral1o imlivi- soas, embora entre elas haja cell-
dual adotar e executarit direta- tenas dotadas de sabedoria. Ou-
mente um plano s11'!uJar: de te- trara. o reformador gozava da
r apenas uma opinio, e a incor- vantagem de feil acesso ao es-
porar numa diretriz nica. l\Tas pirito do soberano, porque sse
sse outro soberano - o povo tinha sede definida - residia n:\
- tem dezenas de opinies dife-i, Sicahea de um homem - , emboq
rel'-; _ /\~ deris(,cs ~ingularesi~ .aihouvcssc a desvantagem de que
 o ESTUDO DA ADMINISTRAO
tal esprito aprendesse smente
com relutncia ou em pequenas
doses e se encontrasse talvez sob
a influncia de algum que s
lhe permitisse aprender o que
no devia. Hoje, pelo contrrio,
o reformador fica atnito: o es-
prito do soberano no tem sede
definida, est disperso em al-
guns milhes de crebros, que
constituem a maioria eleitoral. E,
alm disso, se sente manietado
por verificar que o esprito dsse
soberano coletivo se acha tam-
bm sob a influncia de favori-
tos, que nem ao menos so fa-
voritos no bom e velho sentido
da palavra, uma vez que no so
pessoas, seno idias preconce-
bidas, ou melhor, preconceitos,
com os quais no pode argumen-
tar porque no so filhos ela ra-
zo.
o primado da opmmo
pblica
Onde CJuer CJue o respeito pela
opinio pblica seja o supremo
princpio ele govrno. as refor-
mas prticas ho de ser lentas
e tdas as reformas tm de ser
feitas custa de concesses --
pois onde quer que a opiniu
pblica exista, dever governar.
Trata-se de qJ\i01I1 a hoje q.ceit()
17
na metade do mundo e que aca-
bar adotado at na Rssia.
Quem quer que pretenda efe-
tuar qualquer reforma num go-
vrno constitucional moderno,
deve comear por convencer seus
concidados a desejarem alguma
reforma. Isso feito, h que per-
svadi-Ios a desejarem justamen-
te a reforma que tem em mente.
Primeiro tratar de conseguir
que a opinio pblica se dispo-
nha a ouvir. para, depois, fa-
z-Ia ouvir o que deseja. H
que incit-la a buscar uma opi-
nio c, em seguida, acenar-lhe
COI11 a opinio que tem em mira.
O primeiro passo no menos
difcil elo que o segundo. Em
matria de opinies, POSSU-las
mais que nove artigos ele lei.
E' quase impossvel remov-la~i
Instituies que uma gerao
considera simplesmente tentativa
cle aproximao para a observn-
cia de U!l1 princpio, a gerao
seguinte glorifica como a maior
aproxima<:;o possvel ds~e prin-
cpio c a terceira venera C0!l10 o
prprio princpio. Trs geraes
1,;15ta111 a1l1plamente para a ap()-
teose. ,\ expericllcia hesihntc
dc' av aceita pelo neto como
parte integr;ll1te d::t constituill
fixa da l1aturez<t,
18 CADERNOS DEA'DMINISTRAO PBLICA
Ainda que tivssemos uma
percepo clara de todo o pas-
sado poltico e pudssemos ex-
trair, de alguns crebros perfei-
tamente informados, umas quan-
tas mximas de govrno, cons-
tntes, infalveis e sbias, nas
quais se resumisse tda a boa
poltica - estaria o pas disposto
a observ-Ias? Eis a questo.
A grande massa da humanidade
rigidamente afilosfica e nos
dias de hoje a grande massa da
humanidade vota. Para que seja
yista pelo homem do povo que
sai de manh para o trabalho,
necessrio que uma verdade
se torne no apenas evidente,
mas at lugar comum; e pre-
ciso que a inobservncia dessa
verdade gere aperturas e incon-
venincias tais que a massa se
decida a aceit-la corno norma
de ao.
E onde ser mais heterog~
nea, do Cjue nos Estados Cni-
dos; 'essa massa afilosfica?
Para conhecer o esprito do po-
vo dste pas, mister penetrar
no somente no esprito. dos
americanos das estirpes mais an-
tigas, mas tambm dos irlande-
ses, alemes e negros. A fim
de lanar as bases de novas dou-
trinas, h que influir em men-
talidades moldadas em todos o~
cadinhos raCIaIS, l11entalic1adc~
imbudas da herana de todos
os preconceitos do meio social,
urdidas pela histria de muitas
naes, aquecidas ou resfriadas,
retradas ou expandidas por qua-
se todos os climas do globo.
Eis o que nos cumpria dizer
s0bre a histria elo estudo da
administrao e as condies pe-
culiarmente difceis sob as quais,
encetando agora a tarefa, deve-
mos lev-la a efeito. Vejamo;;,
pois, cual ser a matria dsse
estudo e quais os seus ohjetivos
caractersticos.
 IH - CONTEDO E OBJETIVOS D.\ CU::NCIA
DA ADMINISTRAO
r Poltica c adminidrao
o cam)o da administrao
um campo e negoclOs, iiS'eii-
fio clssico da palavra. Est
afastado da halburclta e dSTti"="""
tas pohhcas e, em Iliunos as- -.
j>ectos, da (,oTltrowrbda i-ei1 dc)
'-direito constituioi1n~st~ para
";t~poTfca assim como os
mtodos de escritrio esto para
a vida social; e assim como a
maquinaria para o produto ma-
nufaturado. Ao mesmo tempo.
porm, situa-se muito acima do
nvel enfadonho da simples mi-
ncia tcnica, por isso que est
diretamente ligado, pelos elos de
seus princpios fundamentais, s
mximas duradouras e s verda-
des permanentes da sabedoria e
do progresso poltico.
~
O objeto do estudo adminis-
t rativo salvar os mtodos exc-
,cutivos ela confuso e dispen-
~
diosidaclc da expenencia emp-
rica, e alicer-los em princpios
slidos e firmes.
E' por essa razo que deve-
mos considerar a reforma do ser-
\'io civil, em sua fase atual..
simples preldio de uma refor-
ma administrativa mais ampla.
Ocnpamo-nos agora com o aper-
ieioamento das formas de ad-
misso; e devemos prosseguir
110 sentido de melhor ajustar as
funes executivas e prescrever-
lhes mtodos mais perfeitos de
organizao e ao. A reforma
do servio civil no passa, assim,
de uma preparao moral para
o que deve seguir. Com ungir
o servio pblico em carter ele
sacerdcio de mandato pblico,
a reforma do servio civil est
saneando a atmosfera moral elo
govrno; com faz-lo apartid-
rio, abre-lhe o caminho para
adotar os mtodos econmicos
20 CADERNOS DE ADMINISTRA1\O PBLICA
elas emprsas particulares; C0111
purificar os seus motivos, tor-
11a-o capaz de aperfeioar os m-
todos de trabalho.
A sede da administrao
. por isso, a administrao po-
Seja-me permitido ampliar
um pouco o que disse sbre os
domnios da administrao. O
mais importante observar esta
verdade, j tantas vzes e com
tanto xito reiterada pelos nos-
50S reformadores do servio p-
blico; <lo administrao fica fOra
da esfera prpria @. I2.oltica.
Asquestes administr tiv :-
so fiues oes polticas.. ~
deterlnll1c a poltica s toref'l.:;
c1it-administraQ... no s_e. dCJ~
t01erar . que--_J?Q.lli~p.ulc
~s rp:1.ytie!i pb..lic.as..
Trata-se de distino gralldc-
mente autorizada, na qual insis-
tem, como algo indiscutvel, emi-
nentes autores alemes. BI,UKT-
SClILT (2), por exemplo, leva-
nos a separar a administrao
tanto da poltica C01110 do Di-
rei to. :\ Jloltica - afirma _.-
(~ atividac1e cstatal "em coisas
grandes e universais", ao passo
quc "a administrao, por outro
lado, l' a ati\'idacle d() Estado
(2) Politilc S. 4fi7,
t' .\
e111 coisas pequenas e individuais.
poltica , pois, a esfera espe-
cial do estadis.ta;, a. ad~l1ifo1ist.TIl-
<;:10, a do funClonarlo tecmco. ,\
po!itlca nada realiza sem a aju-
da da administrao", mas, nem
ltica. No precisamos, porm,
il1i"ocar autoridades alems para
sustentar essa opinio; a distin-
o entre administrao e poE
tica (. hoje, felizmente, de tal
maneira bvia, que dispens:1
maior discusso.
Existe outra distino que se
('(,acluna com tdas as nossas
unc!uses, e que, embora repre-
sente apenas mais um aSllecto
da diinencia;uJ entre adminis-
trao c poltica, no to fcil
de demonstrar: refiro-mc dis-
tino entre questes constitucio-
nais e administrativas, entre as
composies governamentais qtl"
so essenciais ao princpio C011S-
titucional e as que so merame11'
k instrumentos aos ohjetivos
pOSSivelmente mutveis, de tlma
poltica sbia e maleyel.
No se pode explicar fcil-
mcntc a todos onde se localiza
a administrao, nos vrios de-
partamentos de (ltlalquer govr-
110 pratirf!yel, 5('1ll entrar ('!lI Jl)i-
 o ESTUDO DA ADMINISTRAO
Ilcia:; [o llU111Clo:oaS lj!!\: COII-
fundiriam e em distines to
minuciosas que desorientariam.
.:\" enhuma linha de demarcao,
(lue separe as funes adminis-
trativas das no-administrativas.
pode ser traada entre ste e
ayule departamento goYerna-
mental, sem que passe por altos
e baixos, se eleve a altitudes Yer-
tiginosas de discriminao, atra-
yesse densas florestas de textos
legais, ziguezagueie por entre as
- palavras se e porm, quando e
contudo, at se perder completa-
mente aos olhos no habituados
a essa espcie de delimitao de
fronteiras e, portanto, no fami ..
liarizados com o uso do teodo-
lito do discernimento lgico.
Considervel soma de adminis-
trao realiza-se incognitamente
para a maioria do pblico, sen-
do confundida, ora com "dire-
o" poltica, ora com princpio
constitucional.
Administrao e liberdade
Talvez essa facilidade de con-
, fuso explique afirmaes como
esta de N IEBUHR : " A liber-
dade depende incomparvelmen-
te mais da administrao do que
da Constituio." "ftsse concei-
21
lu, i prjmeira vi~la,palccc subs-
lancialn'lente verdadeiro. Apa-
rentemente, a hcilidade no exer-
ccio efetivo da liberdade depen-
cle mais de disposies adminis-
trativas do que cle garantias
constitucionais, embora s estas
assegnrem a existncia da liber-
dade. .:\1as, pensando bem, ser
it,so verdade? A liberdade est
to longe de consistir apenas em
facilidade de locomoo, quanto
a inteligncia de consistir na fa-
cilidade e vigor com que se mo-
vem os membros de um homem
robusto. Os princpios que go-
yernam interiormente o homem
- ou a constituio - so as
molas vitais da liberdade ou da
servido. :\ lesmo que se apre-
sentem sem cadeias e at sejam
atenuadas pelo diciente funcio-
namento de 1'111 processo compla-
cente e paternal, nem por isso
a dependncia e a sujeio se
transformam em liberdade. Esta
no pode \iver i margem dos
princpios constitucionais e ne-
nhuma administrao baseada em
princpios discricionrios de go-
\'rno, embora perfeitos e libe-
rais que sejam os seus mtodos,
poder dar aos homens mais do
que uma grosseira il11itao ela
liherdade,
 22 cADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA
Direito Constitucional c
funo administrativa
LTma compreenso ntida da di-
ferena entre a esfera do Direito
Constitucional e a da funo
administrativa no deve deixar
margem para concepes err()-
neas; e possvel citar alguns
critrios mais ou menos defini-
dos para se che ar a essa C0111-
l2.!:.eens . c milllstraao 't1-
'E1ica c' a execuo minuciosa e
sistemtica do Direito Pblico.
oda aplicao partICu ar a leI
geral l~administr;l
o.rrrlanamento e co ran:1
~impostos, por exemplo, o el1-
forcamento de um criminoso, fi
transporte e a entrega de cw-
respondncia, o recrutamento e
o equipamento do Exrcito e
da Marinha, etc" so, evidente'
mente, atos de administrao;
mas as leis gerais que determi-
nam sses atos situam-se, est
claro, fora e acima da adminis-
trao s p anos geraIs de ao
governamental no so adminis-
trativos; sua execuo discrimi-
.t:1.(}.4.a . porm adrnipistratjva.
O campo prprio das constitui-
es, por conseguinte, circuns-
creve-se parafernlia do govr-
no, destinada a controlar a lei
gelai. N o~:oa (ullslilui'l' 1'('
deral observa ste princpio: si-
lencia at mesmo sbre os maio-
res rgos puramente executivos
e refere-se apenas ao Presidente
da Unio, que compartilha das
funes legislativas e normati,
I"as de govrno, e aos magistra-
dos da mais alta jurisdio. in-
trpretes e guardies de seus
princpius. nada contendo s()b1'c
as autoridades s quais cahe,
si11lplcsl1lC'ntC', afirmar tai~ prill-
cpios.
~\) se trata, aqui, exatalllell-
te, de uma distino entre von-
tade e ato correspondente, pois
() administrador de\'e ter e efc-
ti\"amente tem vontade prpria
na escolha cios meios para rea-
lizar seu trabalho. No --
nem eleve ser -- mero instru-
I nto )assivu lst1l1o rc-=--
fere-se a panos gl.'rais l' meios
. C'specficos __- - - - - - - - -
., a, efeti\"amente, Ul1l ponto
em que os estudos administra-
tivos invadem o terreno consti-
tucional ou, pelo menos, o que
parece ser terreno constitucio-
tf nal. O estudo da administrao,
encarado filosOficamente, est
estreitamente ligado ao estudo
da distribuio adequada da au-
toridade constitucional. Para
 o E;stUriDA AbMiNISTRAAO
ser eficaz, c~sc e~tlld~ deve des-
cobrir os meios mais simples pe-
los quais se possa inequivoca-
mente determinar as responsabi-
lidades dos funcionrios, assim
como o melhor mtodo de divi-
dir a autoridade sem enred-Ia, e
a responsabilidade sem obscure-
c-Ia. E essa questo de distri-
buio da autoridade, quando
trazida para a esfera das fun-
l;es mais elevadas - das fun-
es primordiais de govrno - ,
, i:Jbviamente uma questo cen-
. aI de Direito Constitucional.
Se o estudo da administrao
puder descobrir os melhores
princpios para basear tal distri-
1mio, ter prestado ao Direito
Constitucional um servio incal-
culvel. MONTESQUIEU - estou
convencido - no disse a lti-
ma palavra a ste respeito.
o princIpIo de distribuio
da autoridade
Descobrir o melhor princpio
para distribuio da autoridade
talyez de maior importncia
num regime democrtico, em
que os funcionrios pblicos ser-
vem a muitos senhores, do que
noutros sistemas, em que servem
apenas a alguns. Todos os so-
2')tJ
IH:,ranos desconfiam de seus ser-
vidores. Quando soberano, o
povo no constitui exceo re-
gra. Mas como atenuar essa des-
confiana por meio de conheci-
mento? Se se pudesse, por UI11
processo de purificao, dar-lhe
a forma de sbia vigilncia, se-
ria inteiramente salutar; se essa
vigilncia fsse coadjuvada por
lima inequvoca atribuio de
responsabilidade, seria benfica.
sob todos os aspectos. Em si
mesma, a suspeita jamais sal1-
dvel nem no esprito particular,
nem no pblico. E' na confiana
(l\!e consiste a fra ele tdas as
relaes da vida. E, assim com,)
cumpre ao reiormador constitu-
cional criar condies de COI1-
fiana, tambm ao organizador
administrativo compete assegu-
rar administrao tais condi-
es de responsabilidade insoMs-
111vel que a tornam digna de f.
Portanto, seja-me lcito dizer:
poderes amplos e discrio pa-
recem as condies indispens-
"eis responsabilidade. Nada
deve impedir que a ateno p-
blica se volte pronta, em cada
instncia de boa ou m adminis-
trao, para o homem realmente
digno de elogio ou merecedor de
censura. )Jo h perigo no po-
 CADERNOS DE NDMINISTRAO P(THLICA
der, cuntanlu .que :olc l1u :;c j:t
(irresponsvel. Se dividido e dis-
\tribudo em partes, a muitos, o
'
poder se obscurece; obscurecen-
) cio-se, torna-se irresponsvel. Se
concentrado, porm, em direto-
res de departamentos e chefes de
divises, o poder fcilmente
(
vigivel e suscetvel de ser res-
ponsabilizado. Se, para conservar
seu cargo, um homem tiver que
demonstrar franco e honesto xi-
to e se, ao mesmo tempo. se sen-
tir depositrio de ampla liber-
dade de arbtrio, ento, quanto
maior o seu poder, tanto menos
provvel ser que dle abuse; e
tanto mais se sentir por le for-
talecido, moderado e elevado.
Quanto menor o seu poder,
quanto mais se sentir salvaguar-
dado pela obscuridade e se con-
vencer de que o exerccio do
cargo passa despercebido, tanto
mais fcilmente o hOI11('m cair
em negligncia.
Relaes entre a oplmao
pblica e a administrao
Aqui precisamente assomamos
ao campo daquela questo ainda
maior: a das prprias relaes
entre a opinio pblica e a admI'
nistrao.
A quem cumpre tornar conhe-
cimento da fidedignidade funcio-
nal e a quem cabe premi-la?
Deve o funcionrio voltar-se
para o pblico ou smente para
o seu superior hierrquico, em
busca da recompensa do elogio
e para recomendar-se promo-
o? Deve o povo ser chamado
a instituir disciplina administra-
tiva, como chamado a estabe-
lecer princpios constitucionai,,~'
Evidentemente, essas questes
tm suas razes naquilo que cons-
titui, indubitvelmente, o prohle-
ma fundamental de todo estudo:
que parte deve ter a opinio p-
blica, na conduta da administra-
~o ? resposta certa parece
ser: compete opinio pblica
desempenhar o papel de crtico
autorizado.
, as, e o mtodo pelo qual
deve manifestar-se a autoridade
dsse crtico? A dificuldade pe-
culiar a ns, americanos, ao or-
ganizarmos a administrao, no
o perigo de perdermos a liber-
dade, mas o de no sermos capa-
zes de separar ou de no estar-
mos dispostos a separar o essen-
cial do acessrio. Nosso xito
torna-se duvidoso por aqule
rro em que tanto reincidimos
- o rro de tentarmos fazer de-
 o ESTUDO DA. ADMINISTRAO 25

masiado atravs do voto. Supor truir, antes de tentar instruir.

que autogovrno consiste em mc- Sua educao poltica preceder
ter a mo em tudo. incorrer a atividade poltica. Ao tentar
no mesmo engano de supor que iestruir a nossa prpria opinio
a funo de dona de casa con- pblica estaremos tratando com
siste, necessriamentc, em cozi- um aluno predisposto a conside-
nhar o jantar com as prprias rar-se j{, stlficiente!11ente escla-
mos. Deve dar-se cozinheira ncido.
plena liberdade no manejo rio pro ema azer a
forno e do fogo. pblica eficiente, sem .Ji.--~="
Nos pases onde a opinio p- que se torne intrusa crtica
blica ainda no foi instruda para , quando se exerce dire-
o exerccio de seus privilgios, tamentena superviso dos por-
nem se acostumou a impor SU'l menores dirios e na escolha dos
wmtade, ste problema do papel meios cotidianos de govrno,
da opinio pblica se resolve constitui, naturalmente, interfe-
mais prontamente do que nos rncia desajeitada e molesta, al-
Estados lJnidos, onde ela est go assim como um rstico mane-
sempre alerta e decidida a se fa- jando um mecanismo delicado.
zer valer de qualquer modo. E' Se se exerce, porm, sbre as
pattico ver-se um professor ale- grandes fras formadoras de
mo de Cincia Poltica escre- diretrizes - na poltica e bem
ver um livro inteiro para dizer assim na administrao - a cri-
aos seus patrcios: "Por favor, tica pblica inteiramente i1l'li-
procurem ter opinio sbre os cada e henfica, inteiramente in-
problemas nacionais," De um p- dispensvel. Que o estudo da
blico to modesto, porm. pode- administrao encontre os me-
se ao menos esperar ljuc seja lhores meios de dar crtica p-
bastante dcil e aquicscente C111 ldira ('s~{' contrk, wdando-lhr,
aprender quais so as coisas s()- ar) meSl11U tempo. fJualfluer mitra
bre as quais no tem o direitt) interferncia!
de pensar e menos ainda de fa- ~Ias aps ensinar ao povo que
!:lr imperativamente. Um tal p- .espCIe ele administrao deve
blico poder ser aptico; nunca desejar e exigir. e como obter o
intrometido. Deixar-se- ins- ~e exies. estar completa a ta:
26 CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA
refa do estudo administrativo?
No dever, indo maIS alm,
preparar candidatos para o ser-
vio pblico?
Necessidade de um servio
civil competente
H, atualmente, neste pa~,
11111 admirvel movimento e111
prol da educao poltica univer-
sal. Cedo vir o tempo em que
nenhuma escola idnea poder;'l
prescindir de uma ctedra de Ci-
ncia Poltica, a cargo de profes-
sres hbeis. Mas a educa()
assim ministrada dar um resul-
tado apenas parcial: multiplica-
r o nmero de crticos inteli-
gentes do govrno, sem criar
um corpo competente de admi-
nistradores. Preparar o cami-
nho para o desenvolvimento ck
uma bem fundamentada compre-
enso dos princpios gerais ele
govrno, mas no incrementar,
necessriamente, a capacidade
para administrar. Ser uma edu-
cao que talwz venha a prepa-
rar legisladorcs, mas no iUll-
(-iollarios executiyos. Se quiscr-
1l10S desenvolyer a opinio p-
hlica, que a fra motriz ch
govrno. teremos que preparar
tUl1cionrios mais capazes. C(;1\1
que aparelhar o govrno. Se ti-
vermos que colocar novas caldei-
ras e reparar as fornalhas Q1;C
movimentam nossa mquina gc,-
vernamental, no devemos d.:i-
xar que continuem chiando, ZUll,-
hindo e chocalhando diabolica-
mente, ao impacto da nova fr-
l;a, as velhas rodas, engrenagens.
vlvulas e correias. Onde quer
que se observe falta de resistn-
cia ou ajustamento, devemos co-
locar peas novas. Ser neces-
srio organizar a democracia,
enviando aos concursos para o
servio phlico homens perfeita-
mente preparados para enfren-
tar exames que versem ma tria3
tcnicas. Um servio civil tcc-
n:camente formado nas escolas
cedo se tornar indispensvel.
Sei que um corpo de servi-
dores civis preparado por edu-
cao especial e transformado
aps a nomeao, pelo exerccio,
e111 uma organizao perfeita.
C0111 hierarquia apropriada e dis-
ciplina caracterstica, despertar
CI11 1111litos esprit(l~ p()l1deradns
() receio de que H'l1ha ;t abri-
gar ele11lentos que, combinado.,.
poderiam criar uma casta ofi-
cial agressiva - uma comunida-
de distinta, semi corporativa, C011l
propenses (livorciadas das ck
 o ESTUDO DA ADMINISTRAO
um povo progressista e liberal
- estritamente apegada mes-
quinhez de um oficialismo fan-
tico. E' certo que tal casta se-
ria de todo odiosa e prejudicial
nos Estados Unidos. Quaisquer
medidas que pudessem dar-lhe
origem seriam para ns medi-
das reacionrias e insanas.
Entretanto, recear a criao
de um funcionalismo arrogante
e antiliberal, como resultado dos
estudos que estou aqui propondo,
no compreender, absoluta-
mente, o princpio em que mais
desejo insistir, e que : nos Es-
tados Unidos. a administrao
deve ser, tda ela, de ponta a
ponta, sensvel opinio pblica.
em corpo de funcionrios hem
treinados, mantidos nos cargos
enquanto bem servir, coisa que
no podemos dispensar: trata-
se de necessidade indiscutvel. O
receio de que tal corpo se trans-
forme em algo antiamericano
esvai-se no instante em que se
.indaga que se deve entender por
"hem i'ervir" --- pois essa per-
gunta, bviamente. traz em si a
resposta. "Bem servir" (; a fir-
me e sincera obedincia orien-
tao do govrno a que se serve.
Essa orientao no ter em si
qualquer mcula de oficialismo,
27
pois no ser criao de fun-
cionrios permanentes, mas de
estadistas, com responsabilidade
inevitvel e direta perante a opi-
nio pblica. Burocracia, no bom
sentido do trmo, somente pode
existir onde o servio do Esta-
do, em sua totalidade - dos
chefes ao funcionalismo propria-
mente dito - , seja afastada da
vida poltica partidria. Nesse
sentido, os motivos, os objetivos,
a poltica, os padres do servio
pblico, devem ser burocrticos.
Seria difcil apontar exemplos
de insolente exclusivismo e arbi-
trariedade por parte de funcio-
nrios subordinados a chefes de
departamento que realmente es-
tejam a servio do pblico, como
devem estar todos os nossos che-
fes de departamento. Fcil se-
ria, por outro lado, aduzir exem-
plos semelhantes ao da influn-
cia de STEIN na Prssia, onde a
liderana de um estadista imbu-
do de verdadeiro esprito pbli-
co transformou reparties arro-
gantes e perfunctrias (,t11 ins-
t rumentos governamentais toca-
dos de civismo.
Para ns, o ideal um ser-
vio civil culto, apoiado numa
justa dose de auto-suficincia,
28 CADERNOS DE ADMINISTRAO PUBLICA

para: agir com senso e energia constante orientao phlica, que

e, ao mesmo tempo, to intima- considere inadmissveis quais-
mente ligado ao pensamento po- quer arbitrariedades e seja in-
pular, por meio de eleies c fenso ao esprito de casta,
IV - OS MltTOOOS DE ESTUDO E AS CONCEPES
POLTICAS MAIS INDICADAS

Requisitos administrativos em autogovrno, por sculos de

comuns I;teneralidade r'~lexerccio experimental - que
dos pases . ' quase j no temos capacidade
para perceber o canhestro do sis-
Ha"cndo assim, de algullla tema particular que estejamos
forma, passado em revista a ma- usando, justamente por nos ser
tria e os objetivos do estudo da to fcil usar qualquer sistema.
administrao, que devemos COI1- No estudamos a arte de go-
cluir quanto aos mtodos mais vernar: governamos. Mas o sim-
adequados a le, aos pontos de ples talento natural para neg-
vista que lhe so mais vanta- cios no nos resguardar de
josos? A tristes disparates em administra-
O gm'rno acha-se to proxl- o. Embora democratas por he-
mo de ns, algo to de nosso rana e escolha reiterada" ainda
trato familiar e cotidiano, que somos uns democratas um tanto
nos difcil perceber a necessi- primitivos.
dade de qualquer estudo filos- Por antiga que seja a demo-
fico sbre le ou - no caso de cracia, sua organizao luz das
empreend-Io - O sentido ex.1.to idias e condies modernas per-
de semelhante estudo. Longa- manece trabalho incompleto. O
mente habituados a locomover- Estado democrtico ainda pIe":'
nos por meio de nossas pernas, '"fisa ser aparelhado para arcar
resulta-nos' difcil estudar' agora com .os tremendos encargos de
a arte de caminhar. Somos um ammisttao, que. to' rpid-
povo prtico - um povo que se ffinte se vo acumulando por
tornou to apto, to versado causa das ne~idades de nossa
 30 CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA
era industrial c comercial. Sem
estudos comparativos ele g(wr-
no, no nos poderemos libertar
da errnea concepo de que a
base da administrao, num Es-
tado democrtico, difere essen-
cialmente daquela em que se
apia, num Estado no-demo-
crtico.
Depois dsse estudo, podera-
mos deferir democracia a hon-
rosa responsabilidade de deci-
dir, pelo debate, em ltima an-
lise, tdas as questes essenciais
concernentes ao bem-estar pbli-
co, bem como a de basear tda
a estrutura poltica na vontade
da maioria; mesmo assim, po-
rm, somente encontraramos
uma regra de boa administrao,
igualmente aplicYel a todos os
governos . .,No tocante s funes
.administrativas, os governos to-
dos apresentam forte semelhan-
a de estrutur-. Mais ainda: se
quiserem ser uniformemente
teis e eficientes, devem ter uma
f.orte semelhana estrutural. Por
mais diferentes que sejam seus
motivos, servios e energias, UI1:
homem livre possui os mesmos
rgos, vsceras e membros que
um escravo. Assim as monar-
quias e as democracias: radical-
mente diferentes nouU:oS .aspec-
tos, tm na vcrdade !11uita, ati-
yielades comulls.
o mtodo da importao de
frmulas aliengenas
Hoje em dia, j se pode in-
sistir, sem qualquer reserva, nes-
sa semelhana real de todos os
governos, porque vivemos numa
poca em que os abusos de po-
der, em pases como o nosso,
so fcilmente apontados e de-
tidos por uma mentalidade popu-
lar audaz, alerta, inquisitiva e
investigadora, e por um vigoroso
senso de independncia, que o
povo tem agora como jamais ti-
"era antes. Tardamos em reco-
nhec-lo, mas um fato fcil de
verificar-se. Tente-se imaginar
Ul11 govrno pessoal nos Estados
Unidos. E' como tentarmos ima-
ginar o culto nacional de Zeus.
Nossas imaginaes so dema-
"iado modernas para isso.
Mas, alm de no constituir
perigo, necessrio reconhecer
que so os mesmos, em todos
o~ governos, invarivelmente, os
Idimos objetivos da adminis-
trao. Cumpre reconhec-lo, a
fim de no recearmos a idia
ele procurar instruo e suges-
tes em sistemas estrangeiros de
 b ESTUDo DA ADM1NISTRAO
adminic,traj" c de nos libertar-
mos da apreenso de que porven-
tura pudssemos, cegamente, im-
portar algo incompatvel com os
nossos princpios. Dar a impres-
,50 de cego desorientado aqt1le
que denunciar as tentativas de
transplantao de sistemas es-
trangeiros para ste pas. Impos-
s\'el! Tais sistemas absolutamen-
te no medrariam aqui. Mas por
que no havemos de utilizar, na-
quilo em que nos forem de qual-
quer modo teis, as instituies
estrangeiras, de que necessita-
mos? No corremos o risco de
us-las moda estrangeira.
Transplantamos o arroz, mas
no o comemos com pauzinhos.
Recebemos da Inglaterra tda
nossa linguagem poltica, mas
dela exclumos as palavras "rei"
e "lord". De original, que j[t
criamos ns, a uo ser a ao do
govrno federal sbre os cida-
dos e algumas elas funes ela
suprema crte?
Podemos tomar de emprstimo
a Cincia da Administrao, sem
risco e com proveito, desde que
saibamos distinguir em seus pos-
tulados tdas as diferenas fun-
damentais que a condicionam.
Cumpre-nos, apenas, pass-Ia
pelo filtro de 110ssas constittti-
31
c:e~, ~ubmet-la ao fogo lento
da crtica e purific-la, por desti-
lao, das emanaes exticas.
Sei que h um receio ocul-
to, em alguns espritos conscien-
temente patriticos, de que u (~S
tudo de sistemas europeus pos-
sam assinalar a superioridade de
alguns mtodos estrangeiros. O
receio fcilmente compreens-
vel, mas dificilmente confessvel
<:'111 phlico.
o mtodo histrico-compa-
rativo
Faz-se mister insistir na ne-
cessidade de proscrever todos os
prejuzos contra a husca, em
qualquer parte do mundo afora
o nosso pas, de sugestes per-
tinentes a ste estudo, isso por-
que em nenhum outro- setor de
todo o campo da poltica, quer
nos parecer, podemos fazer uso
do mtodo histrico-comparativo
com mais segurana do que no
campo da administrao. Tal-
vez, quanto mais frmulas no-.
vas estudarmos, melhor: mais
depressa identificaremos as pe-
culiaridades dos nossos prprios
mtodos.
Jamais poderemos conhecer
nossas prprias debilidades ou
110ssas prprias virtudes, compa-
 CADERNOS DE AJMiNISTRA("KO PUBLICA

. r.1I1du-uos a ns me:;mo~. Esta- t uonais uu poltica::, (OtIJ que

1110S habituados demais com a
aparncia e os procedimentos do
nosso sistema: assim nos dif-
cil atinar com a sua ,'ercladeira
~ i gnificao.
Talvez at o sistema ingls
seja de tal maneira semelhante
ao nosso que carea de maior
sentido, como ilustrao. De
modo geral, prefervel afas-
tarmo-nos inteiramente de nos-
sa prpria atmosfera e cuidar-
mos de examinar, () mais deti-
damente poss\'el, sistemas com()
os da Frana e da .\le1llanha.
\rendo nossas prprias institui-
es atravs dles, ns nos ve- taria, porm, dc servir meu so-
mos como os e;.;trangeiros nos
poderiam ver, caso nos olhassem
sem preconceitos De ns mes-
mos, enquanto SOI11:ente a ns
nos conhec<:f1110S, nada salJere-
mos.
Note-se que a distino, nar administrativamente possvel
j estabelecida, entre adminis-
trao e poltica, que torna to (lcmocrticamente constitucional
seguro o mtodo comparativo no
campo da administrao. Por-
que sabemos que no estamos
procura de princpios polticos,
quando estudamos os sistemas
administrativos da Frana e da
. Alemanha, no nos preocupam,
tiem de longe, as razes consti-
franceses ou alemes nos pro-
curam explicar seus mtodos. S,'
vir um facnora afiando ht.iJ-
mente uma faca, poderei apren-
der seu 1I10do de afiar, sem adu-
tar sua provvd inteno de co-
meter com ela um assassnio; da
mesma forma, se vir um monar-
quista convicto administrando
eficientemente uma repartio
phlica, poderei aprender seus
mtodos administrativos, sem al-
terar, por isso, uma s de mi-
nbas C011 vices republicanas.
D:le pode ser\'ir seu rei, mas eu
continuarei a sen,ir o povo. Gos-
lJcrano to bem quanto le serve
o clle. Tcndo em vista esta dis-
tino - isto , estudando admi-
nistrao como meio de canali-
zar a nossa prpria poltica para
prticas convenientes e de tor-
ctn relao a cada um o que
em relao a todos - . estaremos
cm terreno perfeitamente seguro
c poderemos aprender, sem rro,
o CJue os sistemas estrangeiros
tm para ensinar-nos. Criamos,
assim, um mecanismo de ajusta-
mento para nosso mtodo com-
parativo de estudo. Poderemos
 o ESTUDO
per~crutar a anatomia de gover-
nos estrangeiros, sem r&:eio de
contrair quaisquer de suas doen-
as ; poderemos dissecar sistemas
aliengenas, sem receio de enve-
nenar o nosso sangue,
Adaptar antes de adotar
::.J ossa prpria poltica de\'c
ser a pedra cle toque de tdas
as teorias, Os princpios 110~
quais devemos basear uma Cin-
cia da ~'\dministrao para a
;\mrica devem :oer ]lrincpi()~
repassados, at o lllago, da ati-
ra democrtica, E, para se afei-
oarem aos hbitos americanos,
tdas as teorias gerais (levem ---
como teorias ~ manter-se 1111)-
destamente e111 segundo plano,
1lo somente nas discusses, mas
at mesmo em nosso esprito --
a fim de que opinies que ape-
nas satisfazem aos padres ele
gabiente no sejam dog111tica-
mente usadas, como se igualmen-
te satisfizessem aos padres da
poltica prtica, Artifcios dou-
t rinri()s devem ceder lugar a
prticas postas a proya, A per-
feio terica, devem preferir-
se, sem hesitao, os arranjos
no somente sancionados pela
experincia conclusiva de outros
DA ADMINISTRAO 33
pases,- mas tambm condizentes
com os hbitos americanos, Em
resumo: a arte poltica, segura
(' prtica, deve ter a primazia;
a doutrina cle gabinete vir de-
l'oi~, O que fazer, de origem
cosmopolita, dever sempre su-
burdinar-se ao C01110 fazer ge-
lJ\11nalllente americano,
Interdependncia e autono-
mia para os governos dos
vrios nveis
~usso dever assegurar a me-
lhor vida possvel a uma orga-
1Iizao f ed eral, a sistemas den-
tro de sistemas; fazer que os
g( )\'emos distritais, municipais,
regionais, estaduais e o federal
\'i\',\lll com igual vigor e em con-
dies igualmente saudveis,
mantendo cada um dles inques-
t ionil\Tllllcntc autnomo em sua
prpria rbita e, todavia, enre-
dando todos les num sistema de
interdependncia c cooperao,
propcio il ajuda mtua, A ta-
refa rcvC'stc-se de suficiCllte inl-
portncia (" magnitude para
atrair os melhores espritos,
11ste entrelaamento de auto-
nomia local e autonomia federal
uma concepo muito moder-
na, No se assemelha s com-
34 CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA
billae~ ela federao imperial
lia Alemanha. L, o govrno lo-
cal ainda no goza de plena au-
tonomia. O burocrata est, por
tda parte, atarefado. ~ua efi-
cincia emana do csprt de (arps,
ela preocupao de obedincia
servil autoridade ele um supe-
rior ou, na melhor das hipte-
ses, do imo de uma conscin-
cia sensvel. Ko serve ao p-
hlico, mas a um ministro irres-
Jlonsvel. A questo, para ns,
consiste em saber C01110 clever~l(l
~er administradas no~sas sries
de governos dentro de governos,
(le modo que seja sempre do inte-
rsse do funcionrio pblico ser-
"ir no somente ao seu supe-
rior, mas tambm ;t comunidade,
com os melhores esforos de seu
1alento e a mais escrupulosa vi-
f:ilncia de sua consclencia .
Como poder tal servio fa-
lar-lhe ao intersse mais co-
1\1\1111, contribuindo abundante-
1WJ1te para sua subsistncia; ao
ilJtnsse mais caro, amparando'
~!1as ambies; e ao intersse
mais elevado, firmando-lhe a
honra e estabelecendo-lhe a repu-
tao? E como conseguir isso,
no apenas em 111 bito local, mas
lIaiol1al ?
Equilibrada diviso de prer-
rogativas entre os grandes
Estados
Se resoh'enllos ste problema.
dirigiremos outra "ez o mundo
Existe uma tendncia - ou es-
tarei enganado? --, uma tendn-
cia ainda obscura, mas j em ple-
na marcha - e claramente des-
tinada a prevalecer - para o
advento, primeiro de confedera-
ues de partes de imprios como
o Britnico, e, finalmente, ele
grandes Estados. Ao invs de
centralizao de jloder, haver
ampla unio, com equilihrada
diviso ele prerrogativas. E' uma
tendncia para o tipo americano
de governos ligados a governos.
em igualdade honorria e suhor-
dinao honrosa, visando rea-
lizao ele ohjetivos comuns.
Princpios semelhantes de liber-
dade civil esto suscitando, por
tda parte. mtodos se11lelhantes
cle gO\'lTllO. E se os estudos
comparativus cle meios e moclos
de govrno nos habilitarem a
oierecer sugestes que combi-
nem, de maneira prtica, largue-
za e vigor na administrao de
tais governos, com docilidacle
 o ESTUDO DA ADMINISTRAO 35

pronta a tda crtica pblica, s- os grandes departamentos do es-

ria e fundamentada, ter-se-o tudo poltico.
revelado dignos de se classifi- Que stes estudos se resolvam
carem entre os mais altos e fe- em tais sugestes, o que espero
ettndos de quantos j realizaram confiantemente.

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