#19.

S</I~
e.a. -<Y/1-?s9
Pierre/Muller

Traduccin
Estudios de caso en polticas pblicas [ean-Francois Jolly
N 3 Carlos Salazar Vargas

~ . AZCAPOT.ZALCO
COSEI BIBLIOIR"

LAS POLTICAS PBLICAS

1 1

2814 759

UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

r )-, 11 ?<;e;

T~u~o7ori~inal Les folitiques publiques, publicado en Collection Que-

sazs-;e. 'N 2354, 4 ed. francesa, PUF, junio de 2000. CoNTENIOO

PREFACIO 11

PRESENTACIN A LA PRIMERA EDICIN EN ESPAOL PARAAMRICA

LATINA 13

AL LECTOR
DE UNA TRADUCCINLITERALUN ENTENDIMIENIO INTEGRAL 15
INTRODUCCIN 23
ISBN 958-616-609-0
CAPTULO PRIMERO
PIERRE MULLER, 2002
LA GNESIS DE LAS POLTICAS PBLICAS 29
JEAN-FRAN~OIS JOLLY (traduccin) 2002
CARLOS SALAZAR VARGAS (tradu:cin) 2002 l. LAS NUEVAS REPRESENTACIONESDE LA ACCIN PBLICA 30
PRESSES UNIVERSITAIRES DE FRANCE '2000 A. La burocracia: arcasmo o modernidad? 30
UNIVERSIDAJ? EXTERNADO DE COLOMBIA, 2002 B. La teora de las organizaciones: la dimensin
Derechos exclusivos de publicacin y distribucin de la obr
Calle 12 n." 1-17 Este, Bogot-Colombia, fax 2843769 estratgica 34
C. El management pblico: pensar la complejidad
Primera edicin: 12 de febrero de 2002 del mundo 35
Il. TERRITORIALIDADY SECTORIALIDAD 38
IluLstr~cin de cartula: Disparate claro, grabado de Francisco Jos de Goya
y ucientes, A. El ocaso de las sociedades territoriales 38
B. Del territorio al sector 40
d:
~~:eo car~la y c_o_mposicin: Departamento de Publicaciones C. El crecimiento de la historicidad 45
orne~an_1ca, impres10n y encuadernacin: XERox, impresin digital
con un hrae de 300 ejemplares. lll. LAS POLTICAS PBLICAS COMO MEDIACIN 47
A. Qu es una poltica pblica? 47
Impreso en Colombia
B. La gestin de la relacin global-sectorial 48
Printed in Colombia
C. Un esquema de anlisis de las polticas 50

7
 CAPTULO SEG!JNOO
LA PRODUCCIN DE LAS POLfTICAS PBLICAS Il. LA CONSTRUCCIN DE LAS MATRICES DE REFERENCIA 120
J. LAS POLfTICAS PBLICAS 55 A. La administracin de Estado Mayor 121
A. La ident'f' , COMO SECUENCIA DE DECISIN 56 B. La negociacin interministerial 123
I rcacron de las polticas pblicas
B. Un marco secuencial 56 C. La gestin de la hipereleccn 125
II ~Los ~mites del enfoque secuencial 58 D. Lo interministerial, lugar de elaboracin de las
. A GESTION DE LA AGENDA POLTICA 59 matrices de referencia 127
A. Qu es un problema poltico? 63 III. POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA 128
B. El acceso a la agenda poltica 64 A. Nuevas formas de transaccin entre
C. El concepto de campo cognitivo 66 administracin y poltica 128
IlI. ALO REFER~NCIAL DE LAS POLTICAS PBLICAS 69 B. Nuevos recursos polticos 130
Una imagen de la 1 ., 73 C. Nuevas formas de legitimacin de la accin
B . re global-sectorial

L U ifi , acin

. a ni icac1on del campo cognitivo 73 poltica 132

C. Referencial glob l f 76 D. Las polticas pblicas cambian la vida poltica 133
a , re erenc1al sectorial
78
CAPTULO TERCERO CAPTULO QUINTO
Los MEDIADORES: ACTORES "CLAVE" ELEMENTOS PARA UNA ESTRATEGIA DE INVESTIGACIN SOBRE

I. LA POLTICA PBLICA R EN LAS POLTICAS PBLICAS 8 85 POLTI

. AG COLA: LA MEDIACIN POR UN
GRUPO PROFESIONAL CAS
A. Un referencial de permanencia 86 PBLI
B. 1958: un cambio de referencial 86 CAS
C. 1981: La mediacin inconclusa 88 J.
Il. LA POLTICA PBLICA DE AERONUT 92 Q
POR UN GRUPO DECISIONAL ICA CIVIL: LA MEDIACIN U
A. Unas industrias de arsenales 95 PRE
GU
B. El surgimiento de un mediador industrial 95
NT
C. Del redferencial del arsenal al referencial del 96 A
merca o
FOR
m, OLAARTICULACIN DEL CAMPO COGNITIVO y DEL CAMPO 99 MU
E PODER LA
A. Una tipologa de los mediadores 101 R?
B. Una funcin intelectual 102 Il.
107 UN
CAPITULO CUARTO ENF
Los CRCULOS DE DECISIN OQU
I E EN LAS POLfTICAS PBLICAS E
. AL FUUNCIONAMIENJODEL MEDIO DECJSIONAL CENTRAL 113
na estructura de red 113 DE
INVE
B. Un medio con geometra variable 114
STIG
C. Los cuatro crculos de decisin 116 ACI
118 N
 EN DIEZ ETAPAS 137
A. La puesta en marcha de un referencial de 139
investigacin 139
B. La definicin del campo de investigacin
C. El anlisis de la literatura existente sobre el tema 139
D. La definicin de un cuestionamiento 140
instrumental
E. La definicin de una puerta de entrada 140
institucional
F. La elaboracin de un cuestionamiento de 141
investigacin
G. La depuracin sistemtica de la literatura 142
especializada
H. La entrevista con los actores de la decisin l. La 143
lectura de la literatura cientfica
J. La redaccin del documento final 143
144
CAPTULO SEXTO 145
LAS POLITICAS PBLICAS ENTRE SECTORES Y TERRITORIOS 146
J. POLITICAS PUBLICAS Y CORPORATIVISMOS

149
149

9
 A. El concepto de neocorporativismo 150
B. El corporativismo a la francesa 151
C. La bsqueda de nuevas proximidades 153
Il. LAS POLTICAS PBLICAS LOCALES 153
A. La crisis del enfoque sectorializado 154
B. Descentralizacin y polticas pblicas 156
C. Unos nuevos empresarios polticos locales 160
D. Lo local como espacio de proximidad 161
111. LAS POLTICAS PBLICAS DE LA UNIN EUROPEA 162
A. El surgimiento de una agenda poltica europea PREFACIO
163
B. La constitucin de un espacio de representacin
comunitario Las polticas pblicas, del profesor Pierre Muller, es uno de
164
C. La transformacin de los modos de decisin 166 los textos de referencia obligada en esta disciplina y su
autor es quizs su estudioso ms reconocido en Francia.
CAPTULO SPTIMO
Como tal, constituye un importante aporte a la bibliografa
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN BUSCA DE LEGITIMIDAD
171 disponible en castellano sobre la materia.
l. LGICA JURDICA Y LGICA MANAGERJAL
171
A. La administracin pblica seducida por
el management Su edicin por la Universidad Externado de Colombia
172 refleja una larga trayectoria de trabajo acadmico en torno
B. Un conflicto de legitimidad
174
IJ. LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS a las polticas pblicas. Ella se ha nutrido de la experiencia
176
A. Racionalizar la accin pblica colombiana,pero tambin de ideas y prcticas de la tradicin
176
B. Las diferentes formas de evaluacin norteamericana (ejemplificadapor los programas conjuntos
177
C. La evaluacin como reveladora de una crisis de en gobierno y polticas pblicas con la Universidad de
legitimidad
D. El sistema francs de evaluacin 180 Columbia) y la de Europa Continental que se presenta al
lll. LA TRANSFORMACIN DEL MODELO FRANCS DE POLTICAS
181 lector en este libro.

PBLICAS
183 El esquema tradicional de anlisis de la formulacin y
BIBLIOGRAFA ejecucin de polticas ha partido del supuesto de que su
191 origen y concepcin son de carcter puramente tcnico.
EL AUTOR Y LOS TRADUCIDRES Como desprende de la obra del profesor Muller, esa visin
199
es apenas parcial. Losprocesos de negociacin y la concilia-
cin entre grupos de inters diversos juegan un papel muy
importante en la toma de decisiones pblicas y su instru-
mentacin. Ello ocurre an en el interior de las burocracias
de la rama ejecutiva. Tenerlo en cuenta no slo enriquece
nuestro entendimiento de las polticas pblicas; tambin
ayuda a mejorar la calidad de las mismas.

10
11
 El texto del profesor Muller examina las polticas pblicas
desde una perspectiva de proceso. Lo que debe evaluarse
no se limita al documento o acto administrativo mediante
el cual se plasma la poltica pblica. Comprende tambin
la interaccin entre quienes la han diseado y quienes,
dentro del sector pblico, son responsables de llevarla a la
prctica.
Por tal motivo, el profesor Muller comienza su anlisis con
una rigurosa conceptualizacin de las polticas pblicas,
para luego proceder a la descripcin de cmo los distintos
actores participan en su definicin y articulacin con otras
polticas y con instituciones pblicas y privadas. El libro
incluye un valioso esquema metodolgico para la inves-
tigacin en polticas pblicas y termina con una reflexin
de carcter ms general, que permite ubicarla en el contexto
ms amplio de las nuevas tendencias en las cienciassociales
y administrativas.
Para concluir, la Universidad Externado de Colombia ex-
presa su agradecimiento tanto al profesor Muller como a
los doctores Jean Francois Jolly y Carlos Salazar Vargas,
que con gran generosidad cedieron los derechos del texto
original y la versin espaola para hacer posible esta
publicacin.
Mauricio Perez Solazar
Bogot, febrero de 2002
12
PRESENTACIN ~ LA PRIMERA EDICIN EN ESPAOL PARA
AMRICA LATIN~
Me agrada presentar al pblico latinoamericano la prime-
ra edicin en lengua espaola de este pequeo libro dedi-
cado al anlisis de las polticas pblicas del cual existen ya
cuatro ediciones en lengua francesa.
En efecto, el anlisis de las polticas pblicas ha conocido
un desarrollo muy importante durante estos ltimos aos
tanto en el mundo anglosajn como en Europa. Por lo que
concierne a Amrica Latina, es posible escribir sin equivo-
carse mucho que, despus de un arranque tardo, hay
actualmente una verdadera explosin de los estudios e
investigaciones dedicados a las polticas pblicas. Esta
explosin puede relacionarse con las profundas transfor-
maciones que afectan de manera especfica a cada una de
las sociedades que la componen y los cambios en los
modos de actuar en ellas.
Lo que propone este libro es precisamente una reflexin
sobre los aportes de esta disciplina par entender mejor las
transformaciones de la accin pblica en nuestras socie-
dades. Ms all de una presentacin de los enfoques clsicos
del anlisis de las polticas pblicas (cmo aparecen los
problemas pblicos?, cmo se toman las decisiones?), la
obra propone una perspectiva original (el anlisis cognitivo
13
de las polticas pblicas) fundamentada en el estudio de la
accin pblica como un proceso de marcos de interpreta-
cin del mundo a partir de los cuales tanto los actores
pblicos (gobierno, administraciones ... ) como los actores
privados (grupos de intereses ... ) van a desarrollar sus
estrategias para definir el contenido de las polticas pblicas.
La obra se dirige tanto a los docentes, investigadores y
estudiantes deseosos de familiarizarse con los mtodos de
esta disciplina como a todos aquellos que desean y necesitan
reflexionar sobre las transformaciones de las relaciones
entre el Estado y la sociedad. [Ojal sus diversos lectores
pudieran encontrar en ella algunos elementos de respuesta
a sus ansiosos interrogantes o, lo que es propio de una obra
de reflexin, plantear a su turno, gracias a ella, unas
preguntas sobre la naturaleza y las caractersticas de la
accin pblica en su respectiva sociedad!
Sin duda alguna, el excelente ejercicio de traduccin, y
sobre todo de contextualizacin, que realizaron los profe-
sores [ean-Francois Jolly y Carlos Salazar Vargas los ayu-
dar en esta tarea.
Pierre Muller
Pars, 6 de enero de 2002
14
AL LECTOR
DE UNA TRADUCCIN LITERAL A UN ENTENDIMIENTO INTEGRAL.
Tiene usted en sus manos-apreciado lector- la traduccin
de la obra ms reciente del profesor Pierre Muller, destaca-
do representante de lo que podramos llamar "la escuela
francesa de polticas pblicas". Esta traduccin es el pro-
ducto comn -el vstago compartido-, el fruto largamente
deseado,padecido y querido, resultado de meses de trabajo
y -sobre todo- de interminables discusiones acadmicas
entre dos profesores, uno francs, el otro colombiano,
quienes a pesar de sus diferentes preparaciones, recorrido
y experiencias supieron -siempre como buenos amigos-
sortear las inevitables discrepancias en la forma como cada
uno interpretaba el pensamiento del autor.
Como tal, el texto en castellano no debe considerarse como
un trabajo realizado por "traductores oficiales", expertos
en el idioma francs. Por el contrario, es una traduccin
realizada por expertos interesados y-en algo-conocedores
del tema.
De ah que desde el inicio se tuvo como reto el de ofrecer
siempre un "valor agregado" al pensamiento del autor,
quien-ms de una vez- se aleja del enfoque vigente en los
15
pases de ancestros anglosajones, concretamente de aque-
llos bien llamados en ingls como de "usanans"1 profle.
Dejando claro lo anterior, sea esta la oportunidad propicia
para hacer nfasis en 8 puntos peculiares, distintivos y-en
mucho-fundamentales, que propician y fomentan la nece-
saria discusin sobre el tema:
l. Los vocablos ingleses politice y polcy, traducciones am-
bos de la palabra espaola poltica, hacen referencia a
conceptos ampliamente distintos, aunque significativa-
mente bien complementarios. Esta lamentable confusin
(generalizada en todo idioma con ancestros latinos) ha
dado origen a que se confundan, traslapen y trastoquen
estos dos campos de intervencin, estudio e interpretacin
de la realidad cotidiana2
2. De otro lado est el hecho de que cada vez ms -como
muy bien lo dice el profesor Muller- "hacer poltica es
hacer polticas", es decir, formular e implementar polticas
pblicas3. No se puede, entonces, separar el juego poltico
(poltics) de la accin pblica (polices), ya que se apoyan
mutuamente. En esto s estn de acuerdo los acadmicos
de todas partes, sin importar sus ancestros latinos o
anglosajones.
l. "Usanians" como traduccin inglesa del gentilicio estadounidense, modismo
que se ha venido popularizando para designar a los ciudadanos de los Estados
Unidos de Amrica, ya que la palabra "Americanos" designa los habitantes de
todo un continente conformado por 26 pases. El vocablo "norteamericanos"
no es vlido, si se tiene en cuenta que en Norteamrica existen tres pases. La
expresin greengo es ofensiva, al provenir del sentimiento anti-estadouni-
dense, reflejado en el color verde de los uniformes de los marins de ese pas.
Como tampoco es de recibo la expresin yanky, como despectivamente se
designaba los sureos, a los habitantes del norte de los Estados Unidos en la
guerra de secesin.
2. Carlos Salazar Vargas. Las polticas pblicas, 1999.
3. Pierre Muller. Las polticas pblicas, cap. sexto.
16
En efecto, hoy da, los ciudadanos votan ms por lo que se
les propone en el programa poltico ( como intenciona-
I i dades de polticas pblicas) que por otros factores tales
como el mismo candidato, su posicionamiento, imagen,
de. Es decir, el valor agregado que puede ofrecer un
candidato cualquiera, para competir con xito en la arena
poltica, se ofrece, estructura y personifica, -bsicamente-
l' n su particular programa de gobierno'*. En l se ofrecen los
elementos conceptuales para hacer de la diferenciacin ese
factor adicional que puede-y debe- observar todo elector.
Este campo forma parte integral de lo que ya se con~~e
como el" marketing de polticas pblicas" (llamado tambin
como "marketing pblico"), para designar las estrategias
y tcticas, no ya del candidato, sino de~ gobernante elec,to,
quien debe implementar lo que previamente formulo y
prometi como candidato.
3. Las insuficiencias que de manera frecuente se constatan
en el tratamiento de la materia "poltica econmica" se
originan, fundamentalmente, en la relati~a.falta de ~r.eci-
sin en los lmites y supuestos metodolgicos y teoncos
con que se encara5. De ah que-es de lamentar-para muy
escasos economistas la poltica econmica es una, y slo una,
dc-l inmenso conjunto conformado por la "Ciencia de las
pl -lticas pblicas" (Policy Science), com~ ca~po partic~lar,
propio y multidisciplinario de invesbgac10n, estudio y
dLsarrollo.
l :s bien claro que para muchos -dentro los cuales nos
incluimos nosotros- la sociedad no es slo la suma de
individuos. Por ende, la coordinacin de la actividad eco-
.i. Carlos Salazar Vargas. Marketing poltico, 199\ cap. 2. , . , . ,,
5. Sarnuel Lchtensztejnn. "Enfoques y categonas de la poltica econonuca ,
mimeo.
17

nmica de una nacion (lase la poltica econmica) no
puede limitarse a esta simple y nimia concepcin, como
bien lo demostraron hace ya ms de medio siglo Kenneth
Arrow y los seguidores del public choice. En palabras del
mismo Arrow, hay necesidad de "juicios de valor socia-
les", queriendo significar con ello la inevitable existencia
de" situaciones socialmente problemticas"6, lo que impli-
ca -por parte del mismo Estado- su necesaria respuesta,
precisamente, por medio de polticas pblicas, econmicas
para este caso.
4. El referente global sectorial, o, segn la definicin del
profesor Muller, "la imagen de la realidad sobre la cual se
quiere intervenir", cuando se lo considera como medio po-
ltico, es decir, como manera de "hacer posible lo desea-
ble", se circunscribe a la respuesta de cmo los lderes
regionales exitosos deben tener la doble calidad o capaci-
dad para "decodificar" los conceptos nacionales con el fin
de poderlos adaptar al nivel perifrico o regional y, a su
vez, "codificar" aquellos regionales, para hacerlos legibles
y entendibles por la administracin central y el gobierno
nacional. Estos lderes," constructores de referentes", seres
-por decirlo de alguna forma- "bfidos", son -segn la
definicin de Pierre Muller7- importantes y necesarios
mediadores y no simples defensores o voceros de intereses
especficos.
5. La "prospectiva", como insumo fundamental sobre todo
para la etapa de formulacin de toda poltica pblica, nos
presenta la necesidad de trabajar -inevitablemente- con
escenarios, si bien ideales y subjetivos, necesarios y factibles,
6. Ver Salazar Vargas. Op. cit.
7. Ibid., cap. tercero.
18
con miras a tratar de cambiarlos por unos mejores (inter-
viniendo la realidad) por medio de polticas pblicas.
h. Tan fundamental y vasto es este campo que en Colombia
Sl' propone ya considerar la "poltica pblica de descentra-
! i zacin" como tal como una situacin socialmente proble-
mtica, que tiene que responder -de manera simultnea-
u la necesidad de "reglamentar el territorio y de gobernar
los territorios"8.
7. El fin ltimo del anlisis de las polticas pblicas es ver
"1 Estado en accin, haciendo o dejando de hacer cosas,
pero siempre tratando de mantener la cohesin social
(Muller y Jobert). Vale la pena analizar este concepto a la
luz de lo que propona Arrow acerca de un juicio de valor
social, sirviendo a la vez de rbitro entre una serie de
~ru pos con intereses, si no conflictivos s al menos diferen-
ll'S, distintos u opuestos entre s.
8. En efecto, toda poltica pblica trata de resolver conflic-
tos. Su actividad y campo de accin se da, precisamente,
cuando una serie de actores perciben que su situacin no es
conforme a lo que debera ser -o podra ser- (Muller y
Salazar). Por esta razn, estos actores ejercen presin y el
1 !stado responde, da una solucin, ofrece sus propuestas,
presenta alternativas ... por medio de polticas pblicas. Tarea
11.id,1 fcil que justifica ampliamente lo que acertadamente
l'I Profesor Muller propone, al considerar las polticas p-
blicas como verdaderas y fundamentales "invenciones
in tdectuales".
8. 1,,m-Fran<;ois Jolly. Disertacin final para el Doctorado de Estudios
l,1ti11oamericanos.
19
Teniendo presentes estos ocho planteamientos, no resulta
difcil entender cmo el campo de las polticas pblicas
aumenta, enriquece y engrandece cada uno de los mbitos
de las otras reas del saber.

Slo esperamos que disfrute, amigo lector, estas pginas,

comolas disfrutamosnosotros.Entre tanto,recuerde siempre
que, segn Michel Eyquem, seigneur de Montaigne -ex
alcalde de Bordeaux- chaque lecteur est le propre lecteur de
soi-mme ...

[ean-Francois ]olly
Carlos Salazar Vargas

LAS IDEAS SON INTRADUCIBLES

Mi experiencia en la escuela de la calle = en_seado

que palabras son palabras en cualquier id~oma.
Pero las ideas y su esencia son intraducibles.
l'or ello sugiero que enfoquemos la traduccin_como creado:es,
porque los autores aspiran a que sus libros transnutan
arte y emociones y no solo palabras canjeadas por otras.
De manera que adelante! Vamos pues, a re-crear.

(Angel Cuadra, 2000)

20
I NTl<ODUCCIN

( 'orno es el caso de muchas de las disciplinas cientficas

nuevas, el anlisis de polticas pblicas se ubica en el cruce
d, saberes ya establecidos, de los cuales toma prestados
J
.

1t111, principalesconceptos.Esascomo algunas veces recurre

,,1 derecho, otras a la economa, otras a la sociologa o a la
>Nirnloga. Pero como ciencia del Estado en accion', es
t.unbin la rama ms reciente de la cienciapoltica. De este
dohll' estatuto es precisamente de donde provienen las
dilirultades para hacerse reconocer como una verdadera
.Iisciplina cientfica, por lo menos en Francia. Necesaria-
nu-ntc pluridisciplinaria, tropieza de forma inevitable
rnntra los saberes acadmicos que pretenden ya haber
humulado las preguntas que ella se hace. En realidad, la
11111in de "poltica pblica" no evoca mucho para nume-
rosos universitarios o altos funcionarios, quienes, sin
t.111h.1rgo, tienen la oportunidad de estudiarla o practicarla.
A veces, inclusive, esta traduccin literal del ingls public
110/1n suena como un pleonasmo para los odos franceses.

Vr-r lln 1110 Jobert y Pierre Muller. L'Eiat en action. Corporatismes et Poluique
/1 11/1/i,11,s, Collection "Recherches politiques", Pars, PUF, 1987. Numerosos
d1>Nit1T1 ,llos presentados aqu encuentran su fuente en esta obra y, de una forma
mi\,. f.\<'lll't'ill, en los trabajos que hemos realizado con Bruno Jobert.

23

De modo paralelo, como ciencia de la accin pblica, toma
a menudo la forma de sencillos mtodos o de check lists
para ~l ~so de los decisores, ms que la de una disciplina
acadmica con un cuerpo de saber terico bien constituido.
Por eso, hoy todava se discute sobre su integracin en el
seno de la ciencia poltica. De un lado, suscita el inters de
los politlogos que ven en ella una apertura de su discipli-
na ms all de los estudios clsicos del comportamiento
poltico; del otro, la preocupacin por operacionalizar, a
veces afirmada con demasiada velocidad, suscita la des-
confianza frente al management2 pblico. El verdadero
problema, en realidad, consiste en saber si el anlisis de
polticas pblicas genera para la realidad social una
cues- tin nu~va, diferente de las que se hicieron hasta hoy.
Para determmarlo, hay que regresar a las condiciones
de su desarrollo.
Si bien es cierto que en Francia muchos autores3 realizaron
estudios de polticas pblicas tal y como Monsieur Jourdain
haca prosa4, se puede decir que esta nocin es esencial-
mente de ~rigen anglosajn, ya que es en Inglaterra y
Estados Urndos de Norte Amrica en donde ha conocido
un desarrollo fulgurante desde los aos 50. De este naci-
miento, las investigaciones de polticas pblicas conserva-
ron los estigmas en la medida en que quedan fuertemente
marcadas por la tradicin anglosajona, fundamentada en
la nocin de Government. En esta perspectiva, la pregunta
objeto de investigacin es esencialmente pragmtica: cmo
2. Los traductores juzgaron conveniente conservar la palabra en ingls, utilizada
por el autor.
3. Hay que resaltar aqu el papel precursor del Centro de Sociologa de las
Organizaciones.
4. Monsieur Jourdain es un conocido personaje de Moliere en la obra teatral El
Burgus Gentilhombre, quien descubre que al hablar lo hace en prosa (nota de los
traductores). .,._jt
1 ,, ft mnacin de los intereses puede conducir al~ puesta en
murcha de "buenas" polticas, que stas sean ehcac~s, que
, ., wrespondan a las metas buscadas y que ahorren dmero a
l11s dudadanos?5
i:.n Hu ropa, por el contrario, la tradicin desde_Hegel hasta
Max Weber pasando por Marx, ha hecho ~nf ~s1s ~?bre todo
,n tI concepto de Estado, es decir en una mst1tuc1on qu~ de
., l~una manera domina la sociedad, la m~ldea y la trasc1~~-
' h-. Esta situacin explica, en buena medida, que la ~ooon
dt pblica haya ten~do ~~nta difi~ultad para p~n~~
11ottica
trar" en una comunidad cientfica nutrida de cultura JUfl
dka y de filosofa del Estado. Sin ~mbargo, es el acer~a-
mi,,nto de estas dos tradiciones tan diferentes lo q~e per~te
hoy hacerse la "buena pregunta" que_ ori_entela mves~1~a-
rin, ta cual puede enunciarse de la s1gu1ente mane~~- e en
qu Jw mod!ficndo la trasjorm~ci?n de ~os modos de acaon del
:slmfo, dur1111tc /os cincuenta ultimas anos, su puesto Y su papel
los socidades industrializadas occidentales? Se puede
1,11
t.uubin formular en forma ms directa, tomando la
distincin elsica entre policy (la poltica pblica_ c?mo
programa de accin) y politics (la poltica como act1v1dad
>!,l'l1l'tal). L,t cuestin se ~educe _enton~~s ~ preguntarse:
las polticas pblicas cambian la uida polztzca.
Es claro, en efecto, que las teoras del Estado, tan recursiva.5
hasta el inicio del siglo xx para rendir cuentas del _surg1-
rn icn to y del desarrollo de la forma-Estado en el Oc~1dente
1..'tipitalista,enmudecen cuando se trata de explicar las
pnifundas transformaciones que h_an afec~ado los modos
dl' regulacin de estas sociedades mdustnales durante la
------ ----
Vl'r I' .. e: 1'.,\w.1rds, Y. Sharkansky. Les poli tiques p11bliques:laboratio11 et mise en
!'\.
o,11,.,-.-, l',,n,., tiditions d'Organisation, 1981. '
25
24
segunda mitad del siglo xx. Estas trasformaciones se
presentan, adems, bajo la forma de una paradoja: de un
lado, se asiste a una suerte de triunfo del Estado regulador,
que se manifiesta por la prodigiosa multiplicacin de las
intervenciones pblicas en todos los campos de la vida
cotidiana. Pero, al mismo tiempo, este triunfo se acompaa
de una profunda crisis de los modelos de accin que
parecan haber sido la causa del xito mismo del Estado,
como bien lo muestra el desarrollo en los aos 70 de las
teoras neoliberales.
Tal es la perspectiva terica de esta obra. Su ambicin es
ofrecer al lector una introduccin al estudio de las polticas
pblicas. No se trata de proceder a una revisin general de
la literatura existente sobre el asunto, ya que existen otras
obras que presentan excelentes sntesis6 Es por eso que, si
bien indicamos las referencias bibliogrficas fundamen-
tales, escogimos proponer ms bien al lector una estrategia
para el estudio de las polticas pblicas a partir de nuestros
propios trabajos de investigacin. Esta perspectiva no
cubre, por cierto, el conjunto de las preguntas que genera
el anlisis de polticas pblicas, pero constituye una prime-
ra aproximacin susceptible de ser luego completada por
lecturas ms especializadas. Tampoco encontrar aqu el
lector un recetario para aplicar. El campo de las polticas
pblicas es demasiado complejo para eso. La ambicin de
este libro es especialmente sugerir las preguntas que deben
hacerse a propsito de las polticas pblicas, tanto el inves-
tigador como el hombre que las elabora y tambin el simple
ciudadano.
6. Ver en particular Y ves Mny y Jean-Claude Thoenig. Politiques publiques, Pars,
PUF, Col. "Thmis", 1989.
26
EL TRADUCTOR EN LA METFORA DEL CUBITO DE HIELO
Comencemos con el cubito, o sea el texto. Luego lo derretimos, ~oceso
ue se cumple en algn rincn del cerebro. Una vez derreii o y e~
esta~o lquido el cubito de hielo como tal no existe, aunque la maten~
que lo integraba, la sustancia que le da forma, s existe, mas ~hora es,ta
resente como lquido. Todas las molculas del cubo se agzt~n ":"
pestado frentico de movimientos que nuestros am!gos "". c1entf1cos
atribuyen a las molculas. Lo que existe del cubito ongmal en este
estado es un flujo. Entonces nosotros, los"traductores, com~nzm:ws a
darle nuevo cuerpo y a reformarlo, o a volverlo a congela~ s! prefieren.
Esta es la parte del proceso que soy incapaz de descrz~zr, pero que
implica elegir y escuchar, rechazar y d.esesperarse a medida que alg~
que se supongo sea de carcter quimico, tiene lugar e~ el cerebro.
finalmente disponemos de otro cubito nuevo que, sr la s~erte nos
acompaa, se parece al primero. Nada en l ~s ==:". igual, ha
sido reconstruido de maneras infi~,itam~~te distinta~, nmguna d~:~:
molculas estn en la misma posiaon ongmal, pero sm enibarg, a I
parecerse al cubo original. Un cubito idntico sera la traduccw~, /;,
ero desde luego, esta no existe. Tal reforma es el acto inui ~
tradfctor; el nico acto del traductor que~/ lector ve y ~!1s~rbe -: la
obra hasta el punto que se lo permita su capacidad de aiencton; el cntzco
lo lee y probablemente "derrita" el texto, o sea q~e reduce la voz
coherente del autor a sus partes fragmentadas. Mas ninguno de estos
lectores ni reforma ni vuelve a crear. Esa tarea le corresponde solament~
al traductor. Entonces hacemos lo mismo exactamente que ~l autor.,
Para imaginarnos cmo lo hacemos, tendramos que conszderarno;
actores, ilusionistas, magos, prestidigitadores, charlatanes,
(Mar aret Sayers Peden. FLATA: Asociacin Estado.unidt>nsl'
g de Traductores, Captulo de La Flonda, ?.rnlO)
CAPTULO PRIMERO
LA GNESIS DE LAS POLTICAS PBLICAS

Antes de exponer los conceptos y mtodos de anlisis, hay

que recordar su origen, lo que es lo mismo que hacerse dos
preguntas fundamentales:

- Laprimera es la del origen intelectual del anlisis de polticas

pblicas como mtodo para estudiar y entender la accin
del Estado:de culescorrientes de pensamiento, de cules
interrogantes sociolgicos o filosficos es heredero?

- La segunda pregunta es la del origen de las mismas polticas

pblicas. Consiste en preguntarse cules son las trasfor-
maciones en la sociedad que han podido producir esta
explosin de las regulaciones estatales de la cual busca
rendir cuentas el anlisis de polticas pblicas. En efecto, el
desarrollo de las intervenciones del Estado en la sociedad
civil es, sin duda alguna, uno de los mayores fenmenos
del siglo xx. No solamente los campos de accin de la
administracin se han ampliado y multiplicado, tambin
las tcnicas utilizadas por los decisores pblicos se han
diversificado y sofisticado. Basta,para convencerse de eso,
comparar las reacciones de las economas occidentales a la
crisis de 1973 frente a la de 1929. En aquella poca, los
dirigentes polticos y econmicos parecan sufrir los even-
tos que, en realidad, muy poco entendan. Hoy en da, aun

29

si nuestro conocimiento de las fluctuaciones econmicas
est lejos de ser perfecto y el doloroso problema del
desempleo deja graves incertidumbres para el porvenir,
los dirigentes del mundo han sido finalmente capaces de
controlar la crisis, pagando para eso, es cierto, el precio de
desgarradoras revisiones sobre las cuales regresaremos:
las sociedades industriales contemporneas son fundamen-
talmente sociedades reguladas. Reconstruir la gnesis de las
polticas pblicas es, entonces, entender a la vez cmo han
sido elaboradas de manera progresiva nuevas representacio-
nes de la accin pblica que permiten pensar esta nueva
relacin con el mundo, y segn cules procesos las
sociedades industriales se han "inventado" estas herra-
mientas que son, precisamente, las polticas pblicas.
l. LAS NUEVAS REPRESENTACIONES DE LA ACCIN PBLICA
Deben evocarse tres grandes corrientes de pensamiento,
para precisar el plano de fondo intelectual de las polticas
pblicas: l. Las reflexiones sobre la burocracia; 2. La teora
de las organizaciones, y 3. Los estudios de management
pblico.
A. La burocracia: arcasmo o modernidad?
Los interrogantes sobre la burocracia encuentran su origen
primero en las transformaciones que la revolucin indus-
trial hizo soportar a las sociedades occidentales despus de
los choques de la Revolucin de Octubre, el auge del esta-
linismo y de los fascismos que parecan cada vez anunciar
la victoria de las burocracias totalitarias sobre las demo-
cracias liberales. La pregunta, recurrente, que se plantea es
la siguiente: las sociedades industriales pueden prescindir del
Estado? Y, acaso este Estado no va a agobiarlas?7
30
Sin embargo, el concepto de burocracia no siempre ha
tenido esta connotacin peyorativa que se hoy se le suele
dar. Es as como Hegel, cuando evoca el desarrollo d,el
Estado burocrtico, ve en ella el cump~imient? ~e la razon
en la Historia, en oposicin a una socied~d c~v~~ q~e es el
campo de lo irracional dominado por la colisin ~e l~s
intereses gremiales. Para Hegel, slo el Estado, de-pos1tano
de una suerte de "previsin universal" que trasciende los
intereses particulares, es capaz de elevarse a nivel del
inters general. El Estado, en su forma burocrtica, ~s una
figura de Za modernidad occidental que lo opo~: a las s~c.iedades
"arcaicas". Es precisamente esta concepcron positiva del
Estado la que va a criticar Marx. Si para Hegel es el Estado
lo que da sentido a la sociedad civil, para Marx, e~ la
sociedad-a travs de la lucha de clases-la.que ~a s~~-tido
1 Estado. Este ltimo no es el vector de rac1onahzacion del
:nundo, y la burocracia, lejos de ser el cun_1rlimiento ?e la
razn, no es nada ms que una pervers10n. Ademas, ~1
Estado es solo un instrumento utilizado por la das~ domi-
nante al servicio de sus propios intereses. La. 1~agen
marxista del Estado es fundamentalmente negativa
Aun si parece hoy anticuada, esta crtica de Marx~ Hegel
tiene el mrito de plantear un problema que todava es de.
candente actualidad: en qu medida el desarrollo del
Estado-y, entonces, de las polticas pbli~as- es ~l produc-
to de la modernizacin de las sociedades mdustn~les'. algo
as como el precio inevitable por pagar o, aun, un m.dicad~r
de modernidad? O, es solamente una simple sobrev1vencia
del pasado, un arcasmo debido al retraso de algunos
7.
Sobre la burocracia, ver Arguments. La. buren'.1cratie,.Pars, UGE, 10/18, 19'76L
F. Hegel. Prncipes de In filosophie du drort, Pars. Gallimard, 1940.
8.
Ver, entre otros, a H. Lefebvre. De l'Etnt, Pars, UGE 10/18, 1976.
9.
 pases? En dos palabras: las sociedades industriales pue-
den prescindir del Estado? No, contesta Max Weber. Este
~oc~log? alemn del inicio del siglo xx es el especialista
Indscutdo de la burocracia. Por eso, su influencia es
inmensa en Europa y en Estados Unidos y su obra es como
un puente entre las reflexiones europeas sobre la buro-
cratizacin del mundo y los trabajos norteamericanos sobre
el funcionamiento de las organizaciones.
"Para Max Weber", escribe Jrgen Habermas, "la
burocratizacin es un fenmeno esencial para entender las
sociedades modernas [ ... ] En razn de su eficacia, las
for~a~ de ~?anizacin de la economa capitalista y de la
adm1mstrac10n moderna del Estado se imponen igual-
me~te en otros sistemas de accin, a tal punto que las
sociedades modernas ofrecen, aun al profano, la imagen de
una 'sociedad de organizaciones'"10. Qu es, entonces, la
burocracia segn Weber? Es una forma social fundamentada
en la organizacin racional de los medios en funcin de los fines 11.
Detrs de esta definicin, de apariencia banal, se esconde
una revolucin conceptual que explica la eficacia de las
sociedades industriales frente a las sociedades tradicionales.
En efecto, lo propio de la burocracia es organizar las dife-
rent~s tareas con i~dependencia de los agentes encargados
de ejecutarlas. Al igual que en una factora, el proletario
est "separado" de los medios de produccin, de los cuales
no es ~ropietarioy cuyo ordenamiento general se le escapa,
el ~~rocr~2taya no es ~ueo de su cargo como en el Antiguo
Reg1men r porque dicho cargo est integrado dentro de
10. 1/' Jiirgen Habermas. Thorie de l'ngir communicationnel T. 2 Pars Fayard 1987
p. 336. ' ' ' ' . '
11. \Max v:'eber. Economir et socit, Pars, Pion, 1971, en particular pp. 26 y s.
12. ~s decir, antes de la Revolucin Francesa, donde los cargos pblicos (notario,
juez, etc.) eran propiedad de sus titulares (nota de los traductores). , ,
32
un universo regido nicamente por las leyes de la divisin
del trabajo.
Porqu una administracin fundamentada en semejante. s
l
principios es ms eficaz? Porque hace crecer, en proporc10-
nes considerables, la calculabilidad de los resultados, ya que
el sistema se define de manera independiente de las cuali-
dades y los defectos de los ejecutantes. As se ~ue!ve
posible pronosticar que una decisin tomada en la cspide
ser aplicada por la base "sin odio ni pa~in" y si~ que sea
necesario negociar de nuevo, cada vez, el con7 unto del
decisin. No es por azar que Max Weber es co~-tempor~neo
de =:
de Taylor: en ambos casos, est presente la 1de~ ~egu~ la
cual el desempeo (perfonnance) industrial. adm1rust~ativo
pasa por una voluntad de eliminar la inc~rtidu?1-bre ligada
al comportamiento humano. Es el caract_errmperso~al,
deshumanizadoy rutinizado de la burocracia lo que exphca
su eficacia social, tanto para provecho del gobernante
como del empresario'>.
Pero estas caractersticas tienen su otra cara. De una parte,
la "perfeccin" misma de esta herramienta la hace difcil
de controlar por parte del hombre poltico quien es: por
definicin, un aficionado. De otra parte, el formalismo
reglamentario y la impersonalidad de la ~~rocracia, ?c~s~
no traen consigo el germen de una negac10n de su e_f1cac1a.
A partir de la concepcin weberiana de la burocracia como
vector de racionalizacin del mundo se llega, por otros
caminos, a las inquietudes de losfilsofos de la modernidad.
y es precisamente a estas preguntas que va a intentar res-
ponder la teora de las organizaciones.
-
13. Ver sobre este punto Philippe Bernoux. La socio/~1'ts organisauons. Pars,
Seuil, 1985. i,:,r
33
 B. La teora de las organizaciones: la dimensin
estratgica
Con esta disciplina se entra en un universo intelectual muy
ce:1"cano al que va a fundar el estudio de las polticas p-
blicas. La teora de las organizaciones naci en los Estados
Unidos en los aos 20 como resultado de una insatisfaccin
creci~nte frente a los efectos de la organizacin taylorstats,
Se asiste, entonces, a un verdadero florecimiento de inves-
tigaciones, primero centradas en el estudio de pequeos
grupos de personas trabajando, y que despus amplan su
campo de investigacin hacia organizaciones cada vez
ms grandes. De esta multitud de investigaciones se pueden
sacar algunos conceptos fundamentales.
1. El concepto de sistema organizado
U na organizacin es ms que la suma de las acciones de sus
miembros. Ella misma constituye un actor, cuya accin
entorno) con el fin de maximizar sus recursos y fortalecer
su puesto en la orgamz ac10 n' 16 .
3. El concepto de estrategia
La accin de los hombres en la organizacin no se funda-
menta en unos criterios sencillos (inters, amor, odio) sino
en una utilizacin, ms o menos hbil segn el caso, de ~a.s
reglas formales o informales de la organizacin. ~sta movili-
zacin de los recursos de los cuales puede disponer un
actor se organiza alrededor de una estrat~~ia orientada
hacia la realizacin de las metas que se ha fijado.
La conducta de las organizaciones supone un mnimo de
decodificacin de estas reglas no escritas, que son ~as q~e
determinan su funcionamiento. Es la puesta en evidencia
de estas reglas lo que constituye el aporte decisi~ro de la
sociologa de las organizaciones frente, l~~ teon~s ~e la

O burocracia. Con esta disciplina, y con el anlisis en termmos

cuyas relaciones con el entorno pueden analizarse. Como
tal, define por su propia cuenta unas reglas defuncionamien-
to, que se imponen a los diferentes actores con inde-
pendencia de sus propias preferencias.
2. El concepto de poder
Est~ se refiere a la capacidad de los agentes para utilizar
meJ~r las fortalezas de que disponen ( competencia 1s, infor-
macrones, dominio de la in ter faz entre la organizacin y su
14. Bemoux. Op. cit.
15. El tex_to original francs indica expertise que se refiere a una capacidad de
e~p~nenc1a y peritaje cientfico y tcnico, el ser competente tcnicamente, el
?1sponer de la competencia en tal o cual campo, lejos de cualquier concepcin
jurdica como lo es en castellano la palabra peritaje (nota de los traductores).
de sistema que le es contemporneo, es el pro_blema de la
complejidad de la sociedad moderna lo que esta planteado,
lo mismo que la cuestin de las conductas humanas frente a
situaciones complejas. Se llega entonce~ a un_a ~ercera
fuente intelectual del anlisis de poliiicas publicas: el
managemeni pblico.
C. El management pblico: pensar la complejidad
del mundo
Segn Philippe Hussenot, el manage,~e~t pblico e_s "un
conjunto de mtodos racionales al servicio de los decisores
16. Ver los trabajos de Michel Croizier y, en especial, M. CEroFiz(e~bM. F~ed~e:,;
L'acteur et Je systeme, Pars, Seuil, 1978. Ver igualmente . ne erg. P n:
y la regle, dvnamicues de/ 'uction organise, Pars, Seuil, 1993.

34
 pblicos". "En esta acepcin", prosigue el autor, "se trata
de la puesta en marcha de mtodos modernos de gestin
en el sector pblico. La modernizacin de la gestin pbli-
ca corresponde tanto a la utilizacin de herramientas de
ayuda a la decisin como a la sistematizacin de algunas
tareas o procedimientos administrativos o, aun, a la utili-
zacin de la publicidad para comunicarse con elpblico" 17.
El management pblico plantea el problema de la
especificidad de las organizaciones pblicas en relacin
con ~l s~ctor privado. Recordemos en este momento que el
surguruento del management pblico, al fortalecer la ima-
gen de racionalidad y de modernidad de la administra-
cin, es sinnimo de una nueva representacin del papel
del Estado en la sociedad.
Esto lo que expresa Romain Laufer, en sus fascinantes
trabajos sobre el management de los sistemas administrativos
complejos, que reubican la historia del monagemeni pblico
en una historia de la divisin entre lo pblico y lo privado.
Este autor distingue tres grandes fases, sobre la base de los
clsicos perodos del derecho administrativo: la primera,
de 1800 a 1880-1900, corresponde al perodo donde reina el
criterio de la potestad pblica; en la segunda, de 1880-1900
a 1945-1960, domina el criterio de servicio pblico; la
tercera, que empieza en 1945, es la de la crisis del criterio
del servicio pblico y +de manera ms general- de la
divisin entre lo pblico y lo privado.
A partir de esta particin, Laufer distingue para cada uno
de estos perodos un lenguaje administrativo diferente.
Durante el primer perodo, "la accin de la administracin
es estrictamente definida por el principio de la sumisin
17. Ph:-Houssenot.
1983, p. 24. La gestivn publique par vbjectifs, Pars, Editions d'Organisation,
36
jerrquica a la poltica y de respeto a la regla jurdica. El len-
guaje administrativo es el derecho'T'; duran,te el s:gundo,
"la administracin se ha desarrollado mas alla de_ l?s a
tributos de la soberana liberal clsica. Las nuevas a~~~s-
traciones se construyen sobre el modelo de la_ orgam~a~10n
positivista. Para lograr las finali~ades pblicas defu:1da~
por la poltica, es necesario recurrir a cuerpos de funciona
rios especialistas que saben cmo poner en mar~ha un~s
medios para lograr estas finalidades. El _l~ngu~Je _adm1i
nistrativo se enriquece: para cada ~er_vic10 publico, e
lenguaje tcnico propio de sus especialistas se agrega al
derecho. Desde ahora, puede considerarse que las c_rga-
nizaciones tienen un gobierno propio'i'": el tercer pe_nodo
es el de "la crisis de la delimitacin entre el sector pnvad?
el sector pblico". "Se traduce, de un lado, en la 1:11-ulti-
~licacin de entidades jurdicas nuevas, correspondientes
a sistemas administrativos para los cuales los fundamentos
de la legitimidad son mixtos o ambiguos [ ... ] De otro lad?,
alimenta un debate cada vez ms intenso sobr~ ~a ve~taJa
que hay al hacer pasar algunos sistemas adrmmstra~vos
de una parte o de otra de este lmite inencontrable . E_s
durante este perodo de discusin cuando surge el lenguaje
del managerial.
En esta evolucin encontramos de nuevo los tres grand~s
referentes de la accin pblica ya evocados: el lenguaje
administrativo corresponde a la plenitud de las for,mas
burocrticas; el lenguaje del experto es _con~emnor~neo
con e1 nae1imiento de las grandes orgamzac10.n,. ; fin.a,l-
mente el lenguaje managerial, se refiere a la admm1strac1~n
como lugar de gestin de la complejidad del mundo. Sin
R. Laufer. Gouocmabilit et nianngement des syste11us adminstratfs comptexee,
is. Politique el Management pu nte, V o 3 N 1 ' marzo de 1985, p. 32. .
19. lbidem, p. 33.
&7
 :ir;:;::~:l ~~~l~rgo de la Hi_storiaestas diferentes dimen-
o no se sustituyen compl t 1
el Antiguo Rgimen, son antes que nada sociedades territo-
quiere decir . amente, o que
riales, o mejor, son ensamblajes ms o menos integrados de
del que aun si la raci e
hoy a ser domin~nte tanto la 1 ?1:h~a~ ~anagerial tiende
territorios relativamente autnomos. En ese tipo de sociedad,
es el territorio lo que les confiere a los individuos su
servicio pblico ~iguen p/gd1caJUrd1d1ca como la lgica identidad fundamental: antes que nada uno es" de alguna
o ucien o sus efectos. parte" (hoy en da es la identidad profesional la que
C~l es el fundamento intelectual de esta lo' .
gerial?. Es e1 ana- 1 s1 s en trminos de
.t gica mana- estructura esta identidad). Es tambin una referencia co-

complejas la
proponedefinircomo"elhechod d
con ayudad ,
f s~s _ema, que Laufer
escnbirunasrealidades
mn a un territorio que da su coherencia a las comunida-

des humanas. Cada territorio funciona como un sistema

flu1os)"20 Ela 'l. , e ~ircu os Y flechas (entidades y relativamente cerrado, que encuentra en s mismo las
na isis en trminos de t
(pblico y ema ye 1 managernent
privado) sis fuentes de su propia reproduccin. Tampoco hay que
aparecen como herr
construir el I~nguaje de la complejidad as ~m1e_ntas para exagerar esta autarqua: numerosos ejemplos muestran
como sea posible esta com l .. d d y ominar, tanto que existan importantes corrientes de intercambios eco-
trminos de siste,;a es el mofo dI a del ~undo: el anlisis en nmicos, las cuales constituan un tipo de apertura de las
colectividades territoriales. As mismo, otros principios de
compleja; el management pblico :::z~sanue~to de una sociedad
sociedad compleja. enguate del Estado en una identidad, como la regin, venan completando la identi-
dad territorial.
Il. TERRITORIALIDAD y SECTORIALIDAD
Sin embargo, la impresin de conjunto es la de una preva-
lencia masiva de una lgica de la territorialidad en la
~~~~~ r:~~;:d~:::~:::t~e~~ l~s med!os ~e inte:v~n-
cton de las sociedades occidentales . [Por que la industrialim:
organizacin de las relaciones sociales: dbil divisin del
trabajo y dbil movilidad. Este cierre relativo se ha prolon-
generado, ha provocado l . . t' con todos los cambws que ha gado adems, en forma degradada, en las campias fran-

d esarrollo de nuevos medi a pues a en marcha y el t cesas hasta el final del siglo XIX, como bien lo muestra la
d ., pos enor
tos e regulaczon social? y obra de Eugen Weber, titulada de manera significativa El
Juntamente, este desarrollo de . . . , con-
1
. conduce a la estatizacin de las as ~er~ac1one~ pblicas Las ~ociedades tradicionales, como es el caso de Fr .
, ancia
Como es evidente resulta im soc1~ a es occ1dentales? en
'
preguntas en pocas lneas. Trate!i:,1:1:e:;:;gs~a~ eras
a gunos puntos de referencia. , e ijar 20. Ibilem, p. 40.

A. El ocaso de las sociedades territoriales

fin de los terruos 21. Desde el punto de vista de la regulacin no hay ninguna necesidad funcional para que los diferentes
social global -que es la que aqu nos interesa-, esta preva- territorios conformen un conjunto social coherente. Este
lencia de la lgica de la territorialidad tiene una consecuen-
cia fundamental: /ns sociedades tradicionales siempre estn
amenazadas de reventarse. En efecto, puesto que estas 21. Eugen Weber. La fin des terroirs, Pars, Fayard, 1983.
sociedades estn constituidas por unidades territoriales
autnomas y capaces de asumir su propia reproduccin,
38
39
 rasgo caracterstico de las sociedades tradicionales haba
sido descrito por Durkheim en sus desarrollos sobre la
II
solidaridad mecnica"22.
El riesgo de secesin es permanente en este tipo de socie-
dad, como bien lo muestra la obstinacin de los reyes de
Francia para prevenir las tendencias centrfugas de los
grandes seores feudales: solamente la fuerza permite a
los grandes imperios mantener su cohesin. El principio
fundamental de una sociedad tradicional es, entonces, la
dialctica centro-periferia. Con la multiplicacin de los
intercambios mercantiles y la revolucin industrial este
principio no desaparece, pero progresivamente se ve su-
plantar por otra lgica,la que opone lo global y lo sectorial:
la territorialidad retrocede frente a la sectorialidad.
B. Del territorio al sector
Entre lasinnumerablesconsecuencias del proceso de trans-
formacin que invade el Occidente en los siglos xvm y xrx,
la ms espectacular es probablemente la explosin de la
divisin social del trabajo. Adems, este movimiento ha
marcado el nacimientode las cienciassociales en la medida
en que los primeros socilogos, desde Spencer hasta
Durkheim, hicieron de este, de manera un poco abusiva, la
gran ley de evolucin de las sociedades humanas.
Es posible esquematizarloen tres procesos fundamentales:
1. Un estallido de las estructuras tradicionales y en especial
de la familiacomo lugar de act ioidad econm ica. Desde ahora
la clula familiar va a limitarse ms y ms a la esfera de la
reproduccin y lo que est fuera del trabajo, pronto
1
22. Em~ Durkheim. De la diuision du iraoail social, Pars, PUF,
40
identificada con la del ocio y del consumo. Por el contrario,
las actividades de produccin van a desarrollarse en el
universo profesional.
2 Un movimiento de particin de las actividades econ?-
micas bajo la forma de roles profesionales, cada vez mas
numerosos, ms especializados y cuyo acc~~ova a depen-
der cada vez ms de una formacin especifica.
3. Finalmente,el surgimientode nuevos_modos de reagrupa-
!
miento de estos roles profesionales, bajo forma de nuevas
lgicas de ensamblaje de la divisin del trabajo, ya no bas~da_en
el territorio, que pierde su relevancia, sino sobre cntenos
exclusivamente profesionales.
Se asiste, entonces, al paso de una lgica horizontal (la de
los territorios) a una lgica vertical (la de los secto~es).Se
Puede decir tambin que se pasa de una prevalencia?-~ la
dialctica centro-periferia a una d orrunacion d e 1 a lgica
global-sectorial. Dos ejemplos ilustran esta transforma-
cin.
El primero corresponde al mundo rural. En ~n~ sociedad
tradicional, la agricultura no existe como achv1~ad profe-
sional propiamente dicha: el campesino-?(es dec1~_elque es
de un pas) trabaja para asegurar la reproduccin ~e su
ropia familia. Hay muy poca distinci~ ~ntre roles pr~-
iesionales" y el conjunto de los roles familiares, de soc1~b1-
lidad o de vecindario: no hay distincin entre el trabajo y
el no trabajo.
Con el proceso de modernizacin (en Fran~ia, este ltimo
se desarrolla de manera tardia, lo que permite ver las cosas
1967.
d 23. "Paysan", en francs (nota de los traductores).
41
 " . l" va a desarrollarse como sector
desarrollarse en forma acelerada) este sistema de relacin de este momento' l~ so~ia lticas pblicas adaptadas.
estalla por completo: la modernizacin de los mtodos de especfico,y ser objeto e po
trabajo lleva al campesino a romper su relacin con el es similar: el sector aparece como
territorio;el ejerciciode la agricultura se transforma en una En cada caso, el-~roces~ al de roles sociales(porlo general
profesin que define sus propias reglas de excelencia; una estructurac10nvert1c las de funcionamiento,
finalmente, la esferade la produccin se separa de la esfera profesionales) que de~inendsusrl~~racin de normas y de
de la reproduccin. En pocas palabras, se ve surgir, en el de seleccin de las ehtesf:. e_~ de sus fronteras, etc. La
seno del mundo rural, un conjunto de roles profesionales cuya valores especifireos. de 1l1acion . , de sector es por cierto,
de anoc1on '
traduccin l' truye una identidad
socio ogica
definicin y articulacin ya no dependen de la relacin con un , 2s. da sector cons
territorio, pero que tienden a definir sus propias reglas de la corporacwn d y sentido a lo que
. ca quedara , id
corporattsta propia, uro a abstracta de
funcionamiento: el sector agrcola se des-prende del mundo gregacin
. . ms que una a .
rural. Y es precisamente en ese momento cuando se pone inicialmente no es 1 anera cada sector va a ]ltgar
en marcha una poltica pblica agrcola. roles profesionales.De a guna mt, dose' como principio de
el papel de un t errit o ria , pres. en an . 1 El problema es
., d relaciones socia es.
El segundo ejemplo corresponde al sector social. Aqu de nuevo estructurac1on e 1 as 1 tr1butoesencial de los
les fa ta un a
se trata de una nocinque propiamente no tienesentido en que a los sect ores d ir Ms exactamen-
d .
den autorepro uci , como

una sociedad territorial. En este tipo de sociedad, el territorios: no se pue sistema social
d torepro uccion
problema de los pobres y de los indigentes es tratado te, su grado e au , d 'bil porque dependen de la

localmente por intermedio de la caridad o de la asistencia. abstracto es mucho mas e 26

Ahora bien, numerosos trabajos muestran que con el reproduccin de otros sectores
surgimiento de la forma social del asalariado y el debilita- . . di ual uiersociedadsectorial
miento delas solidaridades localesse desarrolla una nueva Comoconsecuenciammef iatat,cd cqon un grave problema
, . ente con ron a a ,
forma de solidaridad o de vnculo social: es el Welfare State sera necesanam d i'edad tradicional esta
. 1 Cuan o 1 a soc
que intenta aportar una respuesta a la terminacin del de coherencia socia . la sociedad sectorial est ame-
orden territorial proporcionando a cada grupo social "no amenazada de_ revent~~sei, no encuentra en s misma los
territorial"un lugar y una proteccinmnima enlasociedad. nazada de desmtegracwn s t ismos intersectoriales.
.
medios para man eJa r los an
. agon ,
te las polticas publicas.
Es el paso de la asistencia, que pertenece al orden del
d on prec1samen
territorio, hacia la tcnica aseguradora, que tiene que ver Aquellos me 1?s d . t racin? Porque cada sec-
 s
con la sectorialidad: los seguros sociales, escribe Didier . Por qu este nesgo de e~1~ ,e~ca de reproduccin, va a
tor al desarrollar su propia ~gl1 o fines ltimos (au-
Renard, "marcan la transicin de una proteccin social '
b. ectona es com
organizada sobre una base territorial,hacia una proteccin
construir sus o 1et1vosls . ltores desarrollar la co-
mentar el ,
social organizada sobre una base profesional"24 A partir ingreso de os agncu

. ,, .0,, 'nota de los traductores).

1Colornb1a a grerni \
25. Enelsentidoqueseleas1gna_e1. le Pars Anthropos, 1973.
24. D. Renard. "Une dfinition insttutionnelle du len social", en Reoue Francaise 26. Yves Barel. La reprod11ctwn ~ocia ' ,
de Sc~~~~olitique,Vol. 38, N 3, junio de 1988, p. 381.

43

42
 bertura mdica de la poblacin, mejorar el equipamiento
de la fuerzas militares, etc.). Ms an, y al contrario de un expresar sus reivindicaciones s~ct?:~!;.:Jr~~~~~~i;:~:::
territorio, un sector no puede hacer una secesin! Uno no afilar las herramientas de regu a~10. 28
puede imaginarse el sector mdico o el agrcola separndose una socr. edad desde ahora sectorializada .
de la sociedad: producto de la divisin del trabajo, los
diferentes conjuntos sectoriales son a la vez dependientes C. El crecimiento de la historicidad
unos de los otros y antagonistas para la obtencin de
recursos econmicos escasos. El paso de una lgica territo- Este paso de la territorialidad a la secto~i~!id~!t::::::~~
rial a una lgica sectorial trae consigo dos consecuencias _ 1 . . nto de una nueva v1s1on '
importantes.
~::s~:~~~:1J:.'::;;nsd~:;'::i:::e~::::::::,~::a~e:1~
ahora, las sociedade t . dustrial de una capacidad
l. La transformacin de los procedimientos de mediacin saber cientfico Y s~ ap~ra ? in a com~aracin con la del
social de modificar su mbitos1;~;Je:sta revolucin es lo que
P asado. Pero la contrap . 29. desde ahora, 11
11 "l torreferencia socia
Al lado de mediaciones territoriales, que subsisten al mis-
lasvessoB ~a 1i za das deben en.c,ontrar en su seno
ciaerdeladeas~amd uasatn
mo tiempo que ven disminuir su importancia, se multipli-

can las mediaciones de tipo sectorial. Estas ltimas ponen el referencial que dar sentido a su accin.
en primer plano de la escena una nueva generacin de
representantes, cuya legitimidad ya no se fundamenta en . 1 rres P ond. e al conc1epf to dedepehnsstaor-
Este nuevo referencia co
una aptitud para representar a una comunidad territorial, . . Alain Tourame, con e m .
ricidad propuesto por . dad de accin de las sociedades
sino en la representacin de un grupo profesional. el aumento en la, carac1 or el contrario, las sociedades
modernas sobre si m1sm_as. p or su historicidad dbil, lo que
2. La utilizacin, cada vez ms generalizada, de nuevas tradicionales se caractenzan p d ndientes de unos
herramientas intelectuales para pensar la regulacin de significa que s?n fuert,em:~:s e~~ orientacin de su .:
las diferentes demandas sectoriales
elementos extenores a si "" t rales etc. Desde el.
., 1 as fenmenos na u r
reproducci c , , este desarrollo de la
n: im .
Es el caso de la puesta en marcha de las cuentas nacionales d nos a aqu1,
. t ue interes
punto_ e vis ~ q . dades industriales para controlar su
y de las matrices de intercambios intersectoriales. De ma- capa_c1dad de als soc1~ 1 tiene una consecuencia esencial:
nera ms general, todo el sistema de planificacin francesa mbito natura Y socia
que se desarrolla en la posguerra es una puesta en escena
del enfrentamiento de los diferentes sectores (ministerios,
sindicatos, gremios de la produccin): en Francia, el Plan es ., uando ne ocian grandes acuerdos sociales
los gremios de la produccin, e b e la formacin profesional permanente, el
el gran teatro de la sectorialidad, donde se ve al mismo interprofesionales como aquel sod: los traductores). ., ,
tiempo los partenaires sociaux27 (interlocutores sociales) seguro de desempleo, etc. (nota
N.
. 1 Coloquio Planification et Socit,
d Informe introductorio it t de
28 Ver Lucien ar bras publicadas por el Ins u o
iz d ti
. 974 Verigalmente 1 as oso M p s
 1 ,
Grenoble, PUG, (d. ) De Monnet ii asse , an ,
Historia del tiempo presente:.~- Rou~:oCNR~~-1987.
27. Los partenaircs sociales (interlocutores) designan en Francia a los sindicatos y
CNRS,1986, y Ln planifictionn e~ eme, ~~~1,;prit nicnt a la cit, Pars, Seuil, 1987.
29. quite sene. om111e11 e
Yves Barel. La du

44
45
 ha de medios destinados a
viene a fortalecer ms todava la necesidad de poner en sino por la pu~sta nb .:i;.-~r~ del dlar catstrofes areas
dominar el mbito: e 1 1 a as' polticas pblicas
marcha procedimientos de regulacin poltica. En efecto, . f a que numeros
este crecimiento del margen de accin sobre el mundo no o viales ... Eso sign_i ic ti, n de los desajustes pro-
puede hacerse" automticamente". Supone que se pongan
no tendrn otro obJet? ~ue 1 a ge:ia~es. la sociedad sectorial,
<lucidospor otras pol~t~ca~ sec~~ etu~ genera de manera
en marcha procedimientos de escogencia que arbitrarn
entre las diferentes opciones posibles. En realidad, cada q ue est en deseqmhbno P . pf '
" "dis unciones 0
" "efectos per-
permanente "probl:mas ' ser objeto de polticas
avance en el dominio de la reproduccin social va a gene- versos" que deberan, a su turno,
rar toda una completa serie de efectos, ms o menos ines-
perados, que deben ser tenidos en cuenta.
pblicas.

d ntro del cual se desarrollar

La intensificacin de la sectorialidad y el crecimiento de la Tal es el marco general e lti pblicas. Es posible
historicidad son, entonces, dos aspectos de una misma nuestro estudio sobre las P,1 icas .
transformacin fundamental, aquella donde las sociedades efiniciones mas precisas.
ahora, pasar a d
modernas modifican su relacin con el mundo al asumir de
manera creciente su propia reproduccin. Hoy en da, se m. LAS ,
POLTICAS PUBLICAS
COMO MEDIACIN
lee muy bien esta evolucin en tres campos:

. ue dice la literatura dedicada ~l

Miremos prn~-~ro lo 'qbr antes de reubicar esta defim-
- Las manipulaciones genticas, en la medida en que las anlisis de pohticas pu icas. . ,
sociedades humanas estn prximas a poder cambiar el cin en la perspectiva que escogimos aqu1.
fundamento mismo de su existencia, que es el cdigo gen-
tico del hombre. A. Qu es una poltica pu'bf rea?:
- El medio ambiente, porque, por primera vez en su historia, l' a del trmino" poltica"
CharlesO.Jonesinsisteenlapo tsemi diferentes: la poltica
las sociedades humanas tienen la posibilidad de modificar
que es utilizado en contextosOm~y te lapolticadetrfico
radicalmente y de manera irreversible su ecosistema. d el Extremo nen ,
estadoum e~een 1 ltica de una empresa etc.3.
en una gran cmdad, a po
- El arma atmica, porque, por primera vez, las sociedades
humanas tienen el poder de decidir destruirse mutuamente. , do los autores proponen una defini-
Por esta razon, amen_~ blica ue permita abordar el
Es la paradoja de la incertidumbre: mientras las sociedades cin mnima de poh~1ca p d q siado los lmites. Es el
tradicionales, cuyo margen de accin sobre el mundo es asunto, sin fij~r f~~via::nl:n ~=s Mny y Jean-Claude
caso de la dehmc1on q , . obra que constituye
dbil, son muy dependientes de eventos que les son exte- Thoening de polticas publicas en su '
riores, las sociedades modernas, que dominan infinita-
mente mejor su accin sobre lo real, ven su dependencia f'. Belmont Dusbury
1.
crecer en relacin con sus propias herramientas. La incer- Charles Jones. An introduction to thc study of pub re po icy, '
30.
tidumbre mxima no se genera hoy por eventos exteriores, Press, 1970.

47

46
 una buena sntesis de la abundante literatura, en especial
anglosajona: "una poltica pblica se presenta bajo la for-
ma de un programa de accin gubernamental en un sector
de la sociedad o un espacio geogrfico "31 Este enfoque est
de acuerdo con el planteamiento pragmtico que es a
menudo el de los analistas de polticas pblicas. Numero-
sos autores, adems, identifican a la poltica pblica con el
programa de accin gubernamental. La ventaja de estas
~~finicio~es es permitir delimitar un objeto de investiga-
cion relativamente concreto (la poltica agrcola, la poltica
urbana o la poltica de transporte) como el conjunto de los
programas gubernamentales en los campos respectivos
(de la agricultura, del urbanismo o de los transportes).
Pero su inconveniente es no decir nada acerca de la gnesis
social de las polticas pblicas. Es por eso que, conforme a la
perspectiva general determinada anteriormente, intenta-
remos captar una poltica pblica como un proceso de mediacin
social, en la medida en que el objeto de cada poltica pblica es
tomar a su cargo los desajustes que pueden ocurrir entre un
sector y otros sectores, o aun entre un sector y la sociedad global.
Se dir que el objeto de una poltica pblica es la gestin de
una relacin global-sectorial, que de manera abreviada se
anotar como "Res".
B. La gestin de la relacin global-sectorial
Cada sector se reproduce transformndose y modificando
sus relaciones con los otros sectores.
Es as como el desarrollo de los transportes areos tiene
consecuencias diplomticas (negociacin de los derechos
31. YvesMnyy Jean-ClaudeThoenig. Politiquespubliques,Pars,rUF,Col. "TI1rnis",
1989, p. 130.
48
de trfico), jurdicas (derecho areo), tcnicas (implementa-
cin de ayudas para el trfico areo, respeto d~ las no~mas
de seguridad, certificacin de las aeronaves) e i;1d~stnale~
(polticas de ayuda a la construccin ae~onauhca). As
mismo, el desarrollo del sector automotriz va a generar
una serie completa de efectos sobre los. otros se~tores:
necesidad de construir carreteras y autopistas, de imple-
mentar sistemas de cuidados para los accidentados, de
reformar el cdigo penal y el cdigo de normas de trnsi_to,
O de adaptar las estrategias de abastecimiento energ~hco
nacional. Las polticas viales, de lucha contra el alcoholismo
de los conductores, de desarrollo de los sistemas de ayuda
mdica urgente y de traumatologa, de incentivo a las
economas energticas, son varios intentos para regular las
relaciones entre el sector automotor y los otros sectores. Se
podra decir lo mismo a propsito de la ~ivienda, porque
la poltica de vivienda tiene como meta ajustar los ouiputs
del sector de la vivienda con los outputs de los otros
sectores. Por ejemplo, el desarrollo del xodo rural (pro-
ducto de la modernizacin del sector agrcola) va a provocar
una modificacin importante de la demanda por vivienda
y a cambiar las condiciones de reproduccin del sector de
la vivienda.
La RGS es a la vez el objeto de las polticas pblicas (el
problema que se busca resolver poniendo en mar~ha ~nas
polticas), as como la variable clave q~~ determ_mara las
condiciones de elaboracin de una poltica. Es as co~o es
en funcin de In ubicacin del sector au~o':1otor en la soct:d~d
francesa que ser elaborada una politica, cuyo propos1to
precisamente es modificar las reiacionee que mantienen este
sector con los otros.
Lo propio de una sociedad sectorial es maneja~ de manera
, permanente una infinidad de desfases y desajustes entre
49
 ( ) de esta operacin de
los sectores cuyos modos de reproduccin chocan entre s grupo de actores) que sef encarga ndel referencial de una
., de trans ormac1on
constantemente. De ah la obsesin del "cambio", de la construcc1on o t actor que llamaremos
"modernizacin" o de la "adaptacin", tpica de estas poltica pblica., En efe~t~: e\:ato--i~aentodoelsistema
sociedades. En efecto, de una manera o de otra, el objeto de mediador,ocupara una posicione o-

las polticas pblicas consiste siempre en frenar o acelerar la de decisin examinado.

transformacin del sector que tienen a su cargo. Al hacer Estos tres caracteres se pueden resumir a travs del esque-
eso es inevitable que provoquen otros desfases que, a su
vez, es necesario manejar, y as sucesivamente. ma siguiente:

Figura 1
C. Un esquema de anlisis de las polticas Funcionamiento de una poltica pblica

Hay poltica pblica cuando una autoridad poltica local o Sistemas de

nacional intenta, a travs de un programa de accin coordinado, intervencin
Lo referencial
modificar el mbito cultural, social o econmico de actores
sociales, considerados en general dentro de una lgica sectorial.
A partir de ah, cualquier poltica puede descomponerse
en tres procesos fundamentales:

l. Se trata, en primer lugar, de una tentativa (lo que

significa a la vez que hay una accin voluntaria y que
aquella no logra siempre el resultado esperado) para ma-
\.------
mediadores
Los

nejar la posicin, el rol y la funcin del sector considerado,

en relacin con la sociedad global o con otros sectores.

2. Esta relacin global-sectorialno puede transformarse en t La relacin

global sectorial
.
objeto de intervencin pblica si no es en funcin de la
imagen que se hacen de ella los actores implicados. Esesta
representacin del RGS, llamada referencial de una poltica Intentaremos reconsiderar e~to_s elementos de manera ms
pblica, la que designa el conjunto de normas o imgenes profunda en las prximas paginas.
de referencia en funcin de las cuales se definen los criterios
de intervencin del Estado y los objetivos de la poltica
pblica considerada.

3. En estas condiciones, una etapa fundamental de la

investigacin consistir en determinar cul es el actor (o

,;-
. 51
50
 SoY TRADUCTOR

No escribo ni poesa ni narrativa,

escribo traducciones

(Margaret Peden FLATA:

Asociacin Estadounidense de traductores,
Captulo de La Florida, 2000)
CAPTULO SEGUNDO
LA PRODUCCIN DE LAS POLTICAS PBLICAS

En la literatura dedicada al estudio de las polticas pbli-

cas, generalmente se trata de responder dos preguntas:

- Cmo se toman las decisiones que constituyen un

programa de accin gubernamental? Es el problema de la
elaboracin de las polticas pblicas y de la toma de deci-
sin (decision making).

- Cmo se aplican las decisiones por parte de los organis-

mos encargados de ejecutarlas? Esel problema de la puesta
en marcha (irnplementation) de la poltica pblica.

A partir de all, es tentador presentar el proceso de fabrica-

cin y aplicacin de los programas polticos bajo la forma
de una serie de secuencias que se encadenan hasta formar
un ciclo completo de decisin poltica. Esta presentacin
secuencial es clsicapara el anlisis de polticas pblicas y,
por esa razn, se reproduce, con algunas variaciones, en
todos los manuales. Es por eso que trataremos primero de
captar sus ventajas y sus limitaciones. Despus haremos
nfasis en una de estas secuencias, la de la puesta en agenda,
porque corresponde al momento culminante del ciclo
poltico,aquel donde una polticapblica desvela su sentido.
Lo que nos permitir introducir el concepto central de
re/ erencial.

55
 J. LAS POLTICAS PBLICAS COMO SECUENCIA DE DECISIN
El primer problema que encontramos es saber a partir de
qu~ ~om,en~ose est en realidad en presencia de una
poltica publica. Es solo despus que es posible interesarse
por su evolucin propiamente dicha.
A. La identificacin de las polticas pblicas
Yves Mny y Jean-Claude Thoenig identifican cinco ele-
me1_1~os q~e pueden fundamentar la existencia de una
poltica pblicav:
- Un~poltica pblica est constituida por un conjunto de
n_1e,?1das concretas que conforman la verdadera substan-
cia de una poltica pblica.
- Comprende unas decisiones o una formas de asignacin
~e !s recursos "cuya naturaleza es ms o menos autorita-
ria,. Ya sea explcita o tan solo latente, la coercin siempre
esta presente.
- U~a poltca pblica se ~s~ribe en un "marco general de
~cc10n_ , ~o que ~ermite distinguir, en principio, una pol-
tica publica de simples medidas aisladas. Todo el proble-
ma es,. entonces, saber si este marco general debe ser
concebid~ de antem_an_o por el decisor, o sencillamente
rec~nstrmdo a posieriori por el investigador. En todo caso
es cierto ~ue la existencia de este marco general nunca est
dada y siempre debe ser objeto de una investigacin.
- ~n~ poltica p~blica tiene un pblico (o ms bien unos
pblicos), es decir unos individuos, grupos u organiza-
32 Y. Mny Y J. C. Thoenig. Politiques publiques, Cit., pp. 130 y ss.
56
dones cuya situacin est afectada por esa poltica. Por
ejemplo, los automovilistas, los constructores, las empre-
sas de obras civiles, constituirn, con varios grados, el
pblico de la poltica de seguridad vial. Algunos sern
pasivos (los automovilistas) y otros se organizarn para
influir en la elaboracin o en la puesta en marcha de los
programas polticos.
-Finalmente,una polticapblica define, obligatoriamente,
metas u objetivos para lograr, definidos en funcin de
normas y de valores. Por ejemplo,reducir el nmero de los
accidentes viales, mejorar las condiciones de hospitaliza-
cin de los enfermos, asegurar la independencia energti-
II
ca del pas.
Identificar una poltica pblica no es tan sencillocomo deja
II
suponerlo la aparente consistencia" del objeto. He aqu,
por ejemplo, algunos problemas con los cuales se chocan
casi siempre:
=Poliiica explcita-poltica implcita: el sentido de una poltica
no es siempre el afirmadopor el decisor. Algunas polticas
tienen un sentido explcito (por ejemplo, mejorarel habitat)
y un sentido latente (por ejemplo,modificarla composicin
social de un barrio).
- Decisin-no decisin: una poltica puede consistir en no
hacer nada. Por ejemplo: no intervenir sobre la cotizacin
de una moneda. Se trata aqu de un problema temible,
porque cualquier abstencinno puede considerarsecomo
una poltica. Se estimar generalmente que la abstencin
debe ser premeditada.
-Poltica pblica y gasto pblico: es a veces fcilidentificar la
existencia y medir el impacto de una poltica en funcin dt
 la amplitud de los partidas que le han sido asignadas. Ello
es a menudo verdad, pero algunas polticas no cuestan
nad~ o su costo no est en relacin con su impacto. Es, en
particular, el caso de las polticas pblicas reglamentarias
(pensemos ei:1 el impacto de una reforma de la legislacin
sobre las sociedades comerciales) o de las polticas insti-
tucionales.
B. Un marco secuencial
El enfoque de las polticas pblicas en trminos secuenciales
ha s~dopopularizado por los trabajos estadounidenses,en
particular los de Charles O. Jones, quien propone un marco
de anlisis en cinco etapas:
+La identificacin del problema (programme identification). Es
la fase donde el problema est integrado con el trabajo
gub~~namental. A esta fase se le asocian procesos de per-
cepcion del problema, de definicin, de agregacin de los
diferentes eventos o problemas, de organizacin de estruc-
turas, de representacin de los intereses y de definicin de la
agenda.
- El desarrollo del programa (programme development). Es la
fase ?el tratamiento propiamente dicho del problema.
Asoc~a procesos de formulacin (de los mtodos y de las
soluci?1:e_s,para resolver el problema) y de legitimacin
(adquscin de una aprobacin poltica).
- ~a puesta en marcha del programa (programme implemen-
tation ). E~ la f ~~ede aplicacin de las decisiones. Comprende
la orgaruzacion de los medios para ponerlo en marcha la
inte_rpr~!acin ~e las directrices gubernamentales y 'su
aplicacion propiamente dicha.
58
- La evaluacin del programa (programme evaluation). Es una
fase preterminal que pone en perspectiva los resultados
del programa. Comprende la especificacin de criterios de
juicio, la medicin de los datos, su anlisis y la formulacin
de recomendaciones.
- La terminacin del programa (programme termination). Es
una fase de cierre de la accin o de puesta en marcha de una
nueva accin. Supone la resolucin del problema y la
terminacin de la accin33.
. Este tipo de marco permite abarcar, de manera pa_r!icula:-
mente coherente, los mltiples aspectos de la aceren pol-
tica. Con la condicin, sin embargo, de no aplicarlo de
manera demasiado sistemtica, como, adems, lo admiten
de buen grado los promotores de este tipo de enfoque, y en
primer lugar el propio Jones.
C. Los lmites del enfoque secuencial
Se deben tomar varias precauciones si se quiere evitar una
aproximacin demasiado simplista del problema estudia-
do. Algunas tienen que ver con el orden de las etapas y
otras con las etapas mismas.
1. El orden de las etapas puede ser inverso o perturbado
Por ejemplo, una decisin puede ser tomada antes de que
se haya planteado el "problema" que pretende re~ol~re~. En
este caso, la formulacin del problema a poeteriori viene
sencillamente a fortalecer una eleccin ya hecha. Edwards
y Sharkansky dan numerosos ejemplos ~e esta ~it~~cin,
en particular a propsito de la guerra de Vietnam, mic1~1ndo
por la decisin de comprometer las tropas estadounidcn-
33. Iones. An introduciion ... , Cii., pp. 230-231.
',IJ
 """"-----------
ses en el conflicto. La decisin de 1
electronuclear de Francia en 1973 ace erar el equipamiento decisin es ya poner en marcha una poltica en la medida
al mismo fenmeno34 Al seguramentecorresponde en que los diferentes actores (ciudadanos, gremios, otros
cillamenteomitidas(de.m gunas letapas pueden ser sen-
. aneravo untari ) S , ministerios) van a modificar probablemente susconductas
multiplicar as los ejempl d d .. aono epodnan
en funcin de esta decisin. Es lo que se podra llamar de
ninguna fase de definicind:~ r~blec1s10neston:iadas sin
manera peyorativa, el efecto de anuncio35
la puesta en marcha ya est .P .. lma.,Aveces,mclusive,
decisin sea formalmente to::~: a aun antes de que la
Finalmente, la terminacin de la poltica pblica es con
manera coloquial los coups partis (l~;~i!~s~: ::ii~:~~ de frecuenciaun puro ejercicioescolar.Como bienlo recuerda
Jones, los problemas polticos nunca son realmente
2. Algunas etapas a veces son muy difciles de identificar resueltos36. Es por esoque la culminacin de un programa
Ms adelante veremos lo ue ti de accin gubernamental corresponde, muchas veces, a
formulacin del probl q ene que ver con la fase de una reorientacin, o a la puesta en marcha de un nuevo
der. Pero aun los rnom:::s ~~eles la ~~s difcil de enten- programa con medios y objetivos diferentes.
marcha y de la terminacin de 1 a d~~1s1ond,e la puesta en
entender. Es as corno a da accin no s~nsencillos de De qu sirve, entonces,en estas condiciones, utilizar este
precisin el moment; e:e:u uo, es m~.y,dehcado fijarcon tipo de marco secuencial?En efecto,su uso valems por las .
momento de su q na_dec1s10nse toma. Esal
del voto del c~:;r~~; 1 t .~;~;
de Ministr?~? O bien
Presidente? Pues bien e e bid promulgac10n por el
preguntas que plantea que por las respuestas que puede
ofrecer.Losdiferentes conceptos de formulacin,de puesta
en la agenda, de puesta en marcha,etc., permiten cada vez
cionales con frecuenc1' s sha I o que estas fases institu- hacerse la siguiente pregunta: de qu manera la accin de los
a no acen nada ' .
procedimientos de negociacin , e. mas que ratificar diferentes actores presentes ha contribuido a construir de modo

desconfiar de un enfoque demas:~s i:1f~r1:1-ales. Hay que diferenciado la estructura secuencial de tal o cual poltica? Por
O
a desconocerel peso dela f JUn~icoque llevara qu la formulacin del problema se ha efectuado de esta
sobre la decisin misma.s asespreparatonasdeladecisin manera (antes, despus o por fuerade la decisin)?Enqu
momento se puede considerar que se toma la decisin?
La fase de aplicacin si b . Dnde se inicia la puesta en marcha y cmose efecta?
de delimitar. Si se ;d;.etm argol, no.siempre es ms fcil
'b . I e que e objeto de un Iti La representacin secuencial de las polticas pblicas no
pu lica consiste en modificar el rnbit 0 a po tica
actores irn li d 1 o entorno de los debe, entonces, utilizarse de manera mecnica; ms bien
de ello y, ~n~:n~:~ l:~ercepcdinque es~ospueden tener estassedebenrepresentarcomounflujocontinuodedecisiones
' s con uctas sociales, tomar una

35. Es decir, en un juego de naipe, aquel que resulta de anunciar el color o la figura
34. VerD.Fi.non. L''checdrssurgnratcurs . ,
ruc, 1989. .,autops1ed ungrandprogmmmc,Grenoble, (corazn, trbol, etc.) con la cual se va a jugar en adelante (nota de los
traductores).
36. Jones. Op. cit., p. 211.

60

"'
 Figura 2
y procedimientos al cual hay que tratar de reecontrarle el Proceso de puesta en marcha de un programa
sentido. Adems, con frecuencia ser una ventaja el conce-
bir una poltica pblica no como una serie de secuencias
sucesivas, sino como un conjunto de secuencias paralelas,
que interactan las unas con las otras y se modifican
continuamente.

Es lo que propone Eric Monnier en una obra dedicada a la

evaluacin de polticas pblicas. Para l, el proceso de
puesta en marcha de un programa torna la forma de un
"flujo turbulento" con tres componentes:

- La formulacin de la accin, es decir un "esbozo de

solucin del problema". El autor lo llama "teora de la
accin".

- La puesta en marcha de la accin, llamada" conducta de

la accin". Obliga a los actores, de manera permanente, a
"reformular la innovacin en funcin de los recursos dis-
ponibles y de las reacciones de los actores".
- "La observacin de los efectos", es decir las evaluaciones
ms o menos implcitas que conducen "a reconsiderar las
hiptesis a menudo implcitas de la teora de accin inicial
o a modificar las modalidades de la puesta en marcha de
los medos<".
Fuente: Eric Momer. Eva/uations de l'action des pouvoirs publics.
Un esquema de este tipo pone muy bien en evidencia la
desviacin siempre presente en la puesta en marcha de una
oltica.y conduce a los actores de la decisin~ reformular
~e manera permanente los objetivos y los meto?os de ~a
accin en funcin de los resultados que ellos perciben, bajo
la forma de una modificacin de su entorno.
II. LA GESTIN DE LA AGENDA POLTICA

Se trata, probablemente, del problema ~~s fasc~na:11-te con

el cual se confronta el anlisis de polticas publica~. Se
uede resumir con la siguiente pregunta: f J?r ~ue_ u~
~sunto o cuestin sevuelve objetode una poltica pubh~?.
Ante una pregunta alparecer tan banal se tiene,l~ tent~ci?n
de responder con una evidencia: hay una poltica publtca
porque hay "un problema para resolver". Espor lo menos
37. EricMonnier. Emtuntions de J'actiondespouvoirspub/ics,Pars,E.conmica.1992,
p.87. , .. ,'

63
62

l~ respuest~ que dar el alto funcionario o el poltico que
tiene~ precisamente la ambicin de "resolver problemas".
Es ast como se afirmar que la poltica de lucha contra la
inseguridad vial encuentra su origen en el nmero excesi-
vo de accid~ntes de trnsito, o que la poltica de puesta en
marcha del ingreso mnimo se justifica por el aumento de
la ?breza. Estas son explicaciones llenas de sentido co-
mun, de las cuales es imperativo desconfiar cuidadosa-
men~e, porque descansan frecuentemente sobre falsas evi-
dencias. En efecto, se encuentra que:
- No se sabe lo qu es un problema poltico.
- No se sabe a priori por qu un problema social es el objeto
de una poltica pblica.
A. Qu es un problema poltico?
No es fcil res~~nder a semejante pregunta, porque no hay
problema poltico per se. Eso significa que en una sociedad
da~a. cual9ui~r problema social es susceptible de volverse
pohhc~ publica, pero la cuestin es saber a travs de qu
mecarnsmos. En todo caso, lo cierto es que el arranque de
la accin pblica a travs de la puesta en marcha de un
programa de accin poltica no est ligado a un determina-
?e
do umbral intensi~ad d~l problema. Se sabe,por ejemplo,
que no .ex1s.t~ r~laoon directa entre el surgimiento de la
contaminacin industrial (que se inicia con la creacin de
la gran ind 1:1~ tria) y la pu.esta en marcha de polticas pblicas
de proteccin del medio ambiente en los aos 60, ms O
m.en.os en la misma poca en todos los pases indus-
tnahzados. Aun si se supone resuelta la cuestin de la
identificacin del problema (todo el mundo hoy est de
ac~er~~ en considerar que hay problemas de conta-
mmacion, de delincuencia o de pobreza) queda por
64
determinar a partir de qu umbral de intensidad deber
arrancar la accin pblica.
He aqu un ejemplo al respecto, citado por ,Edwards Y
Sharkansky: "Cuando Lindon Johnson declaro la guerra a
la pobreza, sus colaboradores tenan solamente una muy
borrosa idea del nmero y de la identidad de los pobres
que existan en la poblacin. El 'umbral de robreza' fij~do I
inicialmente en tres mil dlares, haba sido establecido
confiando en una encuesta del Ministerio de Agricultura,
la cual, en 1955, haba mostrado que en promedio una
familia dedicaba la tercera parte de sus ingresos a la
alimentacin, y confiando tambin en un estudio elabor~-
do en 1961 sobre el monto de un 'presupuesto alimentano
mnimo' que deba asegurar una alimentacin adec1:1ada.
La cifra obtenida multiplicando por tres la suma dedicada
a la alimentacin no tena en cuenta factores tales como el
nmero de miembros de la familia, sus recursos,la 'pobreza
temporal' (por ejemplo, en el caso del nivel de vida de un
estudiante), los gastos excepcionales (tales como los gastos
mdicos), la localizacin geogrfica o la inflacin"38,
Es una consideracin muy similar a la conclusin lapidaria
de Charles Lindblom que hace suya Janes: "Los decisores
(policy makers) no se confrontan con un problema.dado"39
Eso significa que un problema poltico ~~ necesanam~nte
un constructor social, cuya configurac1on dependera de
mltiples factores propios de la sociedad y del sistema
poltico implicado. La cuestin no es saber ~1 tal problema
es" en s" poltico, sino demostrar los mecan 1smos concretos
que determinan la inscripcin de este problema en la
agenda del decisor.
38. G. C. Edwards e Y. Sharkansky. Les politiques publiques, Cit., PP 76 a 78.
39. Jones. Op. cii., p. 48.
65
B. El acceso a la agenda poltica
Esta nocin de agenda es fundamental para analizar los
procesos mediante los cuales las autoridades polticas se
apropian de una cuestin para construir un programa de
accin. Es Jean-Gustave Padioleau quien en Francia la ha
formulado en forma muy completa: "La agenda poltica",
escribe, "tratndose tanto de los Estados-naciones como de
las entidades territoriales, comprende el conjunto de los
problemas percibidos como aquellos que piden un debate pblico
e incluso la intervencin de la autoridades legtimas". Y el autor
precisa que un problema deber responder a tres caracteres
para tener alguna posibilidad de ser inscrito en la agenda
poltica:
- "Unas elites (sindicales, administrativas, polticas), unos
ciudadanos que pueden estar ms o menos organizados,
definen una situacincomo problemtica [porque] perciben
unas desviaciones entre lo que es, lo que podra ser o lo que
debera ser".
- "Este descubrimiento de un problema se acompaa de
procedimientos de etiquetaje que lo califican como pertene-
ciente a la esfera de competencia de las autoridades
pblicas".
- "Se espera la intervencin de la sociedad poltica, incluyendo
la opcin de no hacer nada"4.
El ejemplo en el cual se apoya Padioleau es el del aborto en
Francia, que despus de un perodo de intensa movilizacin
termin, en 1974, siendo objeto de una poltica pblica, con
la Ley Veil sobre la interrupcin voluntaria del embarazo.
40. J. G. Padioleau. L'Etal 1111 concret, Pars, PUF, 1982,
66
Se trata de un verdadero caso de escuela, porque son muy
identificables los procesos y los actores en un espacio de
tiempo bien determinado: en una d~cena de anos: una
cuestin que haca parte de lo no dicho de ~a sociedad
francesa se plantea a la luz pblica y es objeto de una
poltica pblica.
Padioleau distingue cuatro fases en este proceso: "La fase
inicial corresponde al surgimiento de un problema: este es
reconocido como tal, pero su formulacin sigue general.
Eventos ms o menos inesperados, como es el caso de pro-
cesos judiciales O de viajes organizados en clnicas suizas Y
britnicas, acentan la evidencia del problema de~ a~orto [
... ] Desde ahora, el debate que sigue genera unm~v1m1ento
de especifcacn del problema: unos proyectosmas~ menos
rivales [ ... ] definen el acto de abortar.[...]. ~sas pn-meras
secuencias anteceden o acompaan la difuswn del problema
en los pblicos [ ... ] La ltima fase de la carrera d~ ~n
problema es la entrada en el sistema formal de decieion
poltica"41
A partir de estos ejemplos hay que recordar tres aspectos
fundamentales del proceso de inscripcin en la agenda
poltica:
_ El acceso a la agenda poltica nada tiene de "natural'.' o de
automtico. Por el contrario, la inscripci~ es un o~et~ de
controversia social y poltica. Ese es el sentido del trmino
ingls "issue", que designa este tipo d~ pr~blemas cont~o-
versiales (es necesario expulsar a los mrmgra~t~s, nacio-
nalizar los bancos, modificar el modo de escrutruo o crear
un archivo de los enfermos de SIDA?). La puesta en la
p. 25. 41. Ibid., p. 31. ",,
67

agenda es el producto, cada vez contingente, del campo de
fuerzas que va a construirse alrededor del problema.
- La transformacin de un problema en objeto de interven-
cin poltica es el producto de un trabajo especfico,
realizado por actores polticos identificables cuya natura-
leza podr variar segn los casos: a veces, estas elites
provendrn del sindicalismo ( el problema de la pensin a
los sesenta aos) o del mundo de la poltica (los problemas
de inmigracin); otras veces, se tratar de grupos creados
para las circunstancias: comits de accin o "comits de
ciudadanos"; tambin se podr asistir a una" coagulacin"
de actores provenientes de medios diferentes (por ejem-
plo, los" comits Larzac"42 que agrupaban" ciudadanos no
organizados" al lado de militantes profesionales, prove-
nientes del sindicalismo o de la poltica). Desde este punto
de vista, el florecimiento reciente de las "coordinaciones"
muestra la inestabilidad de estos procesos de movilizacin
social 43.
- Pero en todos los casos el rol fundamental de estos actores
(Padioleau habla de "empresarios polticos") consiste en
traducir el lenguaje de la sociedad en lenguaje de la accin poltica
y en formular el problema en un lenguaje aceptable por las elites
polticas. "Cualquier pas", escribe [ean-Claude Toennig,
"est lleno de problemas sociales, desde el consumo de
drogas hasta la violencia contra los nios. Para que un
problema societal se vuelva un problema poltico se debe
plantearen trminos que sean los deljuego poltico oficial'Y,
42. Se trata de comits creados en los aos 70 en contra de la ampliacin de un
campo de maniobra militar en la meseta de Larzac, en el sur de Francia (nota
de los traductores).
43. Ver O. Filieule (dir.). Sociologir de In proteemtion, les formes de l'caion col/ective
dans la Frunce conte111porni111', Pars, L'Hannattan, 1993.
68
La cuestin es saber cmo hacen los que llamaremos ms
adelante los mediadores para construir el cdigo en funci?1;
del cual una sociedad dada, en una poca dada, convertira
(o no convertir) tal o cual cuestin en objeto poltico.
C. El concepto de campo cognitivo
"La naturaleza de la agenda poltica es, entonces, cognitiva",
escribe Jean-Gustave Padioleau45. Eso significa que hay
que preguntarse sobre los mecanismos a travs de los
cuales los actores polticos perciben el mundo y formulan
las respuestas que proporcionan. Si se l~s pregu_nta, los
decisores (tanto los pblicos como los privados) tiene~!
tendencia a sobrevalorar su autonoma en la formulacin
de las soluciones que se proporcionan. Quin no ha escu-
chado a un ministro afirmar perentoriamente que l "ha
decidido" proceder en tal o cual refor_ma a la cual, claro
est, espera dejar su nombre? En realidad, las cosas son
menos sencillas, y dos factores vienen a atenuar esta auto-
noma de decisin: de una parte, la eleccin est afectada
por la estructura del sistema de decis_i~;. ~e ?tr~, el campo
cognitivo de los decisores es por defmic10n limitado.
1. La libertad de eleccin del decisor es, a menudo, ficticia
En realidad, la solucin elegida finalmente resulta, en
parte, predeterminada por el i:nodo de f~rmulaci,~ de las
diferentes opciones. Ahora bien, el decisor poltico s?lo
controla parcialmente este proceso, el cual ~n una medida
muy amplia queda en manos de las burocracias encargadas
de preparar el programa.
44. J. C. Thoenig. Op. cii., p. 22.
., ... .' 1,,
45. J. G. Padioleau. Op. cit., p. 26.
69

Edwards y_Sh~r_ka~skycitan al rspecto un ejemplo particu-
larmente significatvo y que tiene que ver con la decisin
de comprometer las fuerzas militares estadounidenses en
conflictos exteriores: "Durante el verano de 1964, el Presi-
dente encarg a sus principales consejeros estudiar el
~ayor nmero P?sible de opciones para el problema de
V1e~_amy, somet~rselas para ser examinadas y adoptar las
decisiones respctivas despus de los comicios. l haba
solicitado expresamente que todas las posibilidades fueran
form~la~as. En real~dad,sus colaboradores convergieron
tan hbilmente hacia una opcin nica, oponindola a
otras dos posibilidades de pura ficcin (hacer estallar el
planeta o "abandonar todo"), que el Presidente encontr
que sus fielesconsejeros eran unnimes sobre la necesidad
de bombardear Vietnam del Norte":".
En efecto,cada servicio, cada oficinaencargada de prepa-
rar el documento sobre el asunto, va a construir una
representacin del problema y a formular soluciones en
funcin de la visin que le es propia y tambin en funcin
de sus intereses corporativistas. Cualquier administracin
(y de hecho cualquier organizacin) define unos modos
o~eracionales, ms o menos estandarizados, que le ofrece-
ran unas respuestas automticas para todos los casos.
He aqu otro ejemplo tomado de la crisis de Cuba: "El
presidente Kennedy temamuy especialmente que el hecho
de apres~r el primer barco sovitico por parte de los
estadourndenses afectara el equilibrio de las fuerzas entre
las dos naciones. Robert McNarnara lo mand donde
George Ander~on, el comandante en jefe de las operacio-
nes navales, a informarse sobre las reglas aplicadas por la
armada para la primera intercepcin. McNamara insisti
46. G. C. Edwards e l. Sharkansky. Op. cit., p. 109.
70
sobre el hecho de que el Presidente no quera que fueran
aplicados los procedimientos habih~ales,porque exista el
riesgo de que un barco fuera hundido, st se ~egaba a ser
abordado e inspeccionado. Kennedy no quena provocar a
Krushev a emprender retaliaciones. Sin embargo, el
almirante Andersonse mostr pococomprensivo, y cuando
McN amara insisti en interrogarlo al respecto ech mano
del manual de procedimientos de laArmada y selo esgrimi
d I, ' t m47
bajo la nariz gritando: to o esta aqm escn o .
2. Llegamos aqu a un problema fundamental para entender
cmo se formula y pone en marcha un programa
Es el problema de la percepcin que tienen los actores ~el
sistema para regular. En efecto, el problema de cual~mer
decisor es hacer frente a la incoherencia y a la complejidad
del mundo que debe afrontar. Por definicin, el entorno es
turbulento, aleatorio, imprevisible, inestable. El problema
del actor de una decisin (tratndose tanto de un individuo
como de una organizacin) es reducir, tanto como sea
posible, la incertidumbre, estabilizando lo ms posible el
campo de la decisin. Para eso, cada actor, ~onstruy~ un
campo cognitivo que contiene el conjunto de las mformacwnes
que l estima pertinentes. Y es a travs de este campo de c?i:'-
cimiento comoel actorpercibe elmundo. Elcampocognitivo
funciona, entonces, como un filtro que selecciona algunas
informaciones y bloquea otras, con el fin de simpli~icary
estructurar el campo de la decisin para hacerlo dommable
por el decisor. El problema es, evidentemente, obten~r -~n
marco lo suficientemente operativo para que la decisin
sea posible, y lo suficientemente completo como para no
bloquear la informacin indispensable.
47. G. C. Edwardse l. Sharkansky. Op. cit., p. 247. Esteejemploestomadodelaobra
de G. Allison. Eseence of decision. Explaini11g the Cuban Missile Crise, Boston,
Little Brown, 1971.
71
 El desembarco angloamericano en Normanda es un ejem-
Ill. Lo REFERENCIAL DE LAS POLTICAS PBLICAS
plo perfecto de disfuncin del campo cognitivo. Tornando
en cuenta reglas de conducta de la guerra vigentes en el
Elaborar una poltica pblica se reduce a construir ~na
seno del estado mayor alemn, los aliados "no podan"
representacin, una imagen de la realidad sobre la ~~al se quzere
desembarcar en otro lugar que en el sitio ms estrecho, esto
es en las costas del Paso de Calais, porque es all donde los
intervenir. Es en referencia a esta imagen cognitiva que los
actores van a organizar su percepcin del sistema, ~~n-
generales alemanes hubieran desembarcado si los roles
frontar sus soluciones y definir sus propuestas de accin:
hubieran sido inversos. Esto explica la exclusin de las
llamaremos este conjunto de imgenes "el referencial de la
informaciones que les habran dejado creer en una operacin
poltica pblica".
en Normanda. A partir de este momento, los aliados se
dedicaran a confirmar a los alemanes en su error, gracias
A. Una imagen de la relacin global-sectorial
a una accin sistemtica de desinformacin y de into-
xicacin:
El meollo de esta representacin del sistema lo consti~ye
alguna concepcin del puesto y del rol del sector conside-
-.:rimer~, aumentando la complejidad del sistema de informa-
rado en la sociedad.
cton, gracias a una serie de operaciones destinadas a hacer
creer en la posibilidad de desembarcos fuera de Francia
(por ejemplo, en los Balcanes). Por ejemplo, las propuestas que se pueden hacer en.~uanto
a la poltica de salud dependern de la representacin que
se hace del estatuto de la enfermedad en la sociedad
- Despus,Jortaleciendoa los alemanes en su conviccin gracias
a un bombardeo del Paso de Calais. moderna (y ms all, de la imagen de la vida y de la muerte)
y del estatuto de los personales encargados de pone~ _en
marcha los sistemas de cuidados. Es as como un poltica
Sin embargo, hay que tener cuidado en no razonar a
pblica esencialmente curativa descansa en una represen-
posteriori: la informacin que se reconoce despus como
tacin de la salud como ausencia de enfermedad, donde un
pertinente est en el momento perdida en un flujo de
estado de buena salud se define negativamente por ausen-
informaciones contradictorias que le quitan sentido. Es
cia de enfermedad. As mismo, el ejemplo de la interrup-
por ello que los trminos en los cuales los actores formulan
cin voluntaria del embarazo muestra que el surgimiento
los problemas y las soluciones dependen de una serie de
de una poltica pblica como la que puso en marcha
ecuaciones o de algoritmos que componen el campo Simone Veil supona que fueran modificadas las represen-
cognitivo del decisor: "si el tiempo es malo, entonces no taciones dominantes en cuanto a la sexualidad y al lugar de
desembarcarn"; "si yo cedo al chantaje terrorista, ellos las mujeres en la sociedad.
van a reincidir"; "si yo hago una devaluacin, entonces
mejorar la competitividad de la industria", y as sucesiva- Otro ejemplo: la definicin de una pol_tica de defensa
mente. La cuestin entonces es saber cmo se construye nacional depende estrechamente de la imagen y de la
este sistema de referencia. percepcin del riesgo principal y del lugar que se pretende
atribuir al ejrcito en la nacin. Segn se trate de defender
72
73

el pas en las fronteras, de asegurarse algn puesto en el
concierto mundial de las naciones o de difundir un mensaje
revolucionario, la representacin del rol del ejrcito variar,
lo mismo que el referencial de la poltica pblica de defensa.
En el campo de la poltica industrial son muy diferentes las
escogencias polticas segn se represente la industria como
un medio de lucha contra el desempleo o como una
herramienta de competitividad exterior. En el primer caso,
se buscar salvar el mximo de empleos, eventualmente
ayudando a los "cojos"; en el otro, se incitar a las rees true-
turaciones a pesar de su costo social.
En cada caso, el referencial de una poltica pblica est
constituido por un conjunto de normas prescriptivas que
dan su sentido a un programa poltico, al definir criterios
de seleccin y modos de designacin de los objetivos.
Conforme a lo que vimos anteriormente, se trata de un pro-
ceso cognitivo cuya funcin ser entender lo real limitando
su complejidad. La elaboracin del referencial de una
poltica pblica corresponde entonces a un doble proceso:
- Una operacin de decodificacin de lo real, gracias a la
invencin de operadores intelectuales que permitan dis-
minuir el carcter opaco del mundo, definiendo nuevos
puntos de apoyo para actuar.
- Una operacin de recodificacin de lo real, a travs de la
definicin de modos operacionales susceptibles de definir
un programa de accin poltica.
La historia de la puesta en marcha de la fuerza de disuacin
nuclear en Francia es un ejemplo tpico del cambio de
referencial. Al elaborar la doctrina francesa de la disuacin
nuclear, llamada "del dbil al fuerte", los tericos de la
guerra nuclear (en especial los generales Gallois y Ailleret)
74
han efectuado un verdadero cambio de paradigma, cu~?s
efectos tendrn un alcance incalculable. Esta revolucin
conceptual en el seno de la institucin militar descansa
sobre tres pilares:
- Una reflexin original sobre los cambios llevad?s por el
arma nuclear en el manejo de la guerra, y especialmente
sobre la igualacin del poder que resulta de pose~r el arm~
atmica y la anulacin consiguiente de las ventaJa~ ofreci-
das por la importancia de la poblaci~~, la J?:ofund1~a~ del
territorio o las capacidades de movilizacin econom1c~, a
largo plazo. por eso, la guerra n:uclea~p~rmi te a un~ ~ac1on
de tamao medio, como Francia, resistir a una nac.1on.m~-
cho ms poderosa, siempre y cuando sea capaz de nflingir
al agresor daos superiores al provecho que ese puede
prever48
- Una reflexin sobre el puesto de Francia en el mundo, sus
ambiciones y sus lmites, con un cuestionamiento comple-
to de dos dogmas hasta aquel momento admitidos P.r la
casi totalidad de los militares: renuncia a la presencia _en
ultramar, porque se estima obsoleta la posesin ?e amplios
imperios coloniales en la poca de la estrategia nuclear;
definicin de un puesto ms autnomo en el seno d~ la
OTAN, que conducira a Francia a retirarse de la orgaruza-
cin militar integrada.
_ Finalmente, una reflexin sobre la propia institucin
militar, con la definicin de nuevas prioridades que llevan
a una reorganizacin completa del cuerpo de batalla:
prioridad absoluta a las fuerzas nucleares estratgicas (con
sus componentes martimos y aerotransportados), reduc-
Ver los artculos del general Gallois y en especial "Politique gnernll l'l
48'
manoeuvre darmement", en L' Ar111e111ent, N 9, abril de 1970 .
. vi.
75

cin de los efectivos del Ejrcito, cuyo papel consiste sola-
mente en dar al agresor "la ltima advertencia" antes de
poner en accin las armas nucleares.
En suma, la definicin de una nueva doctrina militar
corresponde claramente a una nueva lectura del rol y del
pues.to d_e la defensa en el pas a partir de una toma de
conc1~nc1a de las transformaciones de la relacin global-
sectonal. Es un nuevo marco intelectual que permite captar
y enten_de: los cambios. Al mismo tiempo, se ven surgir
nuevas imagenes ~e referencia que modifican la percepcin
~u~ los act?res tienen de la situacin. Algunas de estas
imagene~ tienen que ver con el puesto de Francia en el
mundo (1m_agen de una Francia independiente de los blo-
~ue~ y .,miga del Tercer Mundo) y otras con la propia
institucin militar (imagen de un ejrcito utilizando las
armas ms sofisticadas).
El pro~lema que se plantea, entonces, es el de saber cmo
esas _diferentesimgenes de referencia, cuya articulacin
no s1em~re es evidente, van a encontrar un mnimo de
coherencia para constituir un referencial unificado.
B. La Unificacin del campo cognitivo
Elproceso de construccin del referencial, puede descom-
ponerse en tres operaciones concomitantes:
1. Una operacin de clasificacin de las informaciones enfuncin
de un marco de perfeccin de la realidad
Seconstruye un modelo de explicacin de los cambios que
afectan la RGS, lo que permite que sus cambios se vuelvan
no sola1:1-entceomprensibles sino tambin deseables. Es as
como, sr tomamos el cas~del aborto, se explicar que, dado
que el puesto de las mujeres en la sociedad ha cambiado,
76
las actitudes frente al nacimiento tambin deben cambiar.
A partir de all, manifestaciones en favor de la libertad del
aborto ya no aparecen como un disturbio del orden pblico,
sino como una reivindicacin justa.
2. Una operacin de construccin de algoritmos operacionales
Mientras la primera fase era una fase de anlisis, se trata
ahora de definir los oper.adores intelectuales, quienes de-
bern permitir la accin y la transformacindel sistema del
cual se ha constatado la evolucin. En efecto, siempre es a
partir de la constatacin que las cosas han cambiado (evo-
lucin de la RGS) que se va a definir una accin para acelerar
o, a veces, frenar este cambio.
Estos algoritmos toman la forma de preceptos que definen a
la vez la necesidad y las modalidades de la accin: "los
agricultores son demasiado numerosos y, entonces, hay
que disminuir el nmero de explotaciones"49; "la apertura
de las fronteras favorece el crecimiento econmico";"en la
poca del arma atmica, los grandes batallones de infante-
ra se volvieron intiles"; "la disminucin de las cargas
sociales que pesan sobre las empresas favorece el empleo";
"los gastos sociales se volvieron demasiado elevados".
Cada vez se podra, adems, definir el algoritmo inverso,
que llevara a otra imagen de la RGS.
3. Finalmente, una operacin de integracin de estos
algoritmos con unos valores que van a darles la fuerza
y la deseabilidad necesarias
No hay que representar el proceso de elaboracin de un
referencial como si fuera un proceso racional o tcnico. En
49. En Francia, la "explotacin" agrcola designa a la unidad de produccin
agropecuaria (nota de los traductores).
77

realidad, se trata de un proceso esencialmente cultural,
que puede cuestionar los valores ms fundamentales de
los individuos, lo que, adems, explica la violencia que a
veces acompaa esta fase de cambio de la matriz de
referencia de una poltica pblica.
El ejemplo de la poltica de defensa desarrollado con
anterioridad, muestra que el cambio de referencial no
siempre se hace sin dificultades ni dolor; en efecto, en
realidad, el ejrcito francs se ha encontrado dividido: de
un lado, entre los partidarios de una integracin ms
fuente de Francia en la OTAN (los atlantistas), que en estas
circunstancias se aliaron con los partidarios del manteni-
miento de una presencia militar en Argelia, y del otro, los
oficiales gaullistas, partidarios a la vez de un distancia-
miento frente a la OTAN, de un retiro de Argelia y del viraje
nuclear. Lospartidarios del cambio, pues, eran ultramino-
ritarios, lo que no les impidi triunfar, gracias a la voluntad
poltica del Presidente y de su gobierno. Despus, se ne-
cesit una decena de aos ms para que la mayora de los
directivos del ejrcito acepte el nuevo sistema de re-
ferencia'".
Cuando un nuevo sistema de valores y de normas se im-
pone de esta manera es la seal de un cambio del referencial
global.
C. Referencial global, referencial sectorial
Si se lo considera como representacin del puesto y del rol
de un sector en una sociedad dada y en una poca dada, el
referencial de una poltica pblica puede descomponerse
; 50. Sobre este punto, ver J. Planchais. "L' Arme et le tournant de 1958", Pouroirs
N 38, 1986, as como P. Buffetot. "L'arme nuclaire et la modemisation de
l ' arme francaise", ibidcm.
78
en tres elementos: el referencial global, el referencial secto-
rial y los operadores de transaccin.
1. El referencial global es una representacin general
alrededor de la cual van a ordenarse y jerarquizarse las
diferentes representaciones sectoriales
Estconformado por un conjuntode valores fundamentales
que constituyen las creencias bsicas de .una sociedad, as
como por una serie de normas que permiten escog~; entre
varias conductas. Por ello, define la representac10n que
una sociedad se hace de su relacin con el mundo en un
momento dado. Al contrario de lo que una definicin
superficial podra hacer pensar, el referencial global no
constituye una representacin perfectamente coherente
del mundo. En efecto, los valores que lo componen son
objeto de conflictos (por ejemplo, hoy en da, .el puesto de
lo social, o de la funcin pblica). El referencial global no
es ms que un consenso, pero delimita el cam~o intele~tual
en el seno del cual van a organizarse los conflictossociales.
El conjunto de los valores y de las normas del ref~re~c.ial
global conforma un sistema jerarquizado, lo que sgnifica
que en una poca dada algunas normas van a prevalecer
sobre otras. Por ejemplo, los aos 50 ven la puesta en
marcha, en Francia, de una nueva jerarqua de las normas
de la accin pblica: despus del doble traumatismo d~ l~
derrota de 1940 y de la Liberacin51, las normas que I?nv1-
legian el equilibrio y el mantenimient~ de las relac10nes
socialesse identifican con el pasado y dejan el paso en favor
de las normas que privilegian la apert11ray la trans~o.rma-
. cin de la sociedad: los nuevos lemas son movilidad,
51. La "Liberacin" en Francia, corresponde a la poca de la Inmediata pos)\1111T1I
de 1945 (nota de los traductores).
 ca~bio Y modernizacin. A partir de ese momento, el
con1un~~ de las polticas pblicas que estaban construidas
en funcin del referencial de equilibrio van a estar en falso
frente al cambio de referencial global. De ah una sucesin
de reforma_spolticas cuyo objeto es, en cada caso, readecuar
el re~erencial de las polticas sectoriales con el nuevo refe-
ren~1.alde modernidad: reforma hospitalaria, reforma de la
pol~hca escolar, del urbanismo y de la vivienda, de la
agricultura, de la cultura: ningn sector escapa a esta
nueva puesta en coherencia.
Hoy_ en da, un nuevo proceso de reajuste est en curso a
J:r~r ~: las normas provenientes de la crisis econmica:
hm1tac1~n _del gasto pblico, modernizacin del Estado,
reconoc1~1ento del rol fundamental de la empresa y de la
prevale~cia del mercado, integracin europea. Este nuevo
refe~encial global, que podramos calificar como "refe-
rencial de mercado", descansa sobre un triple cambio de
normas:
- ~na r~~rticulacin de lo social con lo econmico, con la
afirmacin de una norma de limitacin del gasto social, la
p~esta enm~r~ha de nuevos medios de intervencin, como
el mgreso rrurumo de insercin52, y un nuevo inters por la
empresa.
- ~na redefinicin de la frontera entre lo pblico y lo
pnva~~' con una_~isminucin del rol motor del Estado y la
adopcin de polticas econmicas neoliberales.
- U~? nueva transaccin entre el centro y la periferia con la
poltica de descentralizacin.
52. Se trata _d_e un ingr~so m~~iJno, asignado a algunas personas en dificultades
para facilitarles su msercion profesional 1945 (nota de Jos traductores).
80
2. El referencial sectorial es una imagen del sector o de la
profesin
Su primer efecto es delimitar las fronteras del sector, en
efecto, la configuracin de un sector como la agricultura,
los transportes o la energa depende estrechamente de la
representacin que se tiene del puesto de la agricultura, de
los transportes y de la energa en la sociedad. Las fronteras
de un sector son objeto de conflictos permanentes en
relacin con las controversias sobre la inscripcin en la
agenda poltica. Lo mismo que en el caso del referencial
global, el referencial de un sector es un constructor social
cuya coherencia nunca es perfecta. En el seno de una socie-
dad siempre coexisten varias concepciones de la naturaleza
y la extensin de los lmites sectoriales, siendo una de estas
generalmente la dominante, a menudo porque es ella la que
est en conformidad con la jerarqua global de las normas
existentes en el referencialglobal. Entonces, esta representacin
es la que se impone como imagen de referencia para la
poltica pblica correspondiente, en la medida en que ella
genera elementos de articulacin entre lo global y lo
sectorial.
3. Los operadores de transaccin corresponden a los algoritmos
definidos anteriormente
Son ellos los que realizan esta operacin de empotramiento
en el referencial global que es, por as decirlo, el acto
fundador de una poltica pblica. Por ejemplo:
-:,
- "Teniendo en cuenta nuevas orientaciones econmicas
globales, el nmero de campesinos se volvi demasiado
importante y debe reducirse"; inversamente: "para enfren-
tar las necesidades globales del ordenamiento del territorio,
hay que frenar el xodo rural".
81
- "En razn de las restricciones debidas a la competencia
exterior, las cargas de las empresas deben ser reducidas y
el gasto social frenado".

El estudio de una poltica pblica pasa obligatoriamente

por tm cuestionamiento sobre la manera como se opera
permanentemente (no solo en la fase de elaboracin) la
transaccin entre el referencial global (lo que supone des-
cubrir su estructura normativa) y un referencial sectorial.
El problema, entonces, es detectar los actores, quienes
realizan esta operacin de transaccin, y las luchas de
poder en juego que le estn ligadas. Apartir de ese momento
es posible construir las polticas pblicas como objeto de
investigacin.

fa TRADUCTO~OMO PERSONIFICADOR

... El traductor es un personificador, alguien 1ue

pretende presentar al autor como cree q~e este h~b,ese
escrito en el idioma al que se esta traduciendo

(Thom Satterlee, 2000)

82
CAPTULO TERCERO
Los MEDIADORES: ACTORES II CLAVE" EN LAS POTICAS PBLICAS

Para entender mejor las diferentes dimensiones del juego

de los mediadores se ofrecen dos ejemplos franceses
extrados de nuestras propias investigaciones. Uno tiene
que ver con la poltica pblica agrcola y el otro con la
poltica pblica aeronutica. Estos ejemplos permiten pre-
sentar de manera concretanuestro enfoque de investigacin
que puede ser as contrastado con otros o simplemente
servir de propuesta para futuras investigaciones sobre
polticaspblicas, enparticularenlos campos delas ciencias
jurdicas, polticas, comunicacionales y otros afines.

Una poltica pblica existe en realidad solo a travs de los

actores concretos que entran en relacin (eventualmente
enfrentndose) con ocasin de su elaboracin o de su
puesta en marcha. Se llaman mediadores los agentes que
realizan la construccin del referencial de una poltica, es
decir, la creacin de las imgenes cognitivas que determi-
nan la percepcin del problema por parte de los grupos
presentes y la definicin de las soluciones.apropiadas. De
acuerdo con lo anterior, no hay duda de que los mediado-
res ocupan una posicin estratgica en el sistema de deci-
sin, en la medida en que son quienes formulan el marco
intelectual dentro del cual se desarrollan las negociaciones,
los conflictoso las alianzas que conducen a la decisin.

85

Se puede _recordar aqu el papel determinante jugado por
el pequeno grupo que puso en marcha lo que podra
llamars~ el referencial nuclear. Este grupo estaba conforma-
do por
investigadores ~n
~l campo nuclear, quienes ya en
la ep~ca de la IV Repubhca53 permitieron la entrada de
F~anc1~, a la era nuclear y prepararon la creacin de la
Direcc10~ de l,as ~plicaciones militares en la Comisara de
la Energa At~m1ca-CEA. Inclua tambin algunos oficiales
g~ner~l:s qmenes conceptualizaron la doctrina de la
disuasin nucle~r, y~ pequeo nmero de polticos que
los apoyar~~ e incentivaron financiera y polticamente.
Toda~~ poltica n~clear de Francia (en especial la estrecha
c~nex1on e~tre el are a nuclear civil y el rea nuclear militar
via la CEA) tiene la huella de la accin de estos hombres=.
Veamos ahora los dos ejemplos concretos.
L LA POLTICA PBLICA AGRCOLA: LA MEDIACIN POR UN GRUPO
PROFESIONAL
Para estud~ar la poltica pblica agrcola francesa= hay que
contextuahzarla cronolgicamente, porque solo as se
pue.d~:1 entender la configuracin actual del sistema de
decisin y los problemas que este genera.
A. Un referencial de permanencia
Lo ~ue caracteriza la accin de los poderes pblicos en la
agricultura hasta 1940 es una voluntad -extraa en el
contexto actual- de mantener sin evolucin el mundo
53. L~ "Ct~arta Repblica" corresponde al perodo 1946-1958,este ese! perodo de
v1gen~1a de la Constitucin de 1958, o cuarta constitucin republicana de
Francia (nota de los traductores).
54. V_erse ~1stitut Charles de Gaulle. L'anenture de In bombe. De Gaulle et la
dissuasion nuclaire, Pars, Pion, 1985.
55. Ve~~e P. Muller. Le technocraie el le paysan, Pars, Economie et Huma 11 -L
Editions ouvrieres, 1984.
86
rural, especialmente por querer frenar el xodo agrcola: la
poltica pblica de la m Repblica56, simbolizada por el
ministro Jules Mline, es ante todo una poltica pblica de
permanencia. Esta voluntad de frenar el cambio se traduca
en una poltica pblica de proteccin del mercado interno
(gracias a aranceles elevados) y en una negativa a incentivar
la modernizacin de la agricultura, lo que hubiera acelerado
el xodo.
Vista actualmente, esta poltica pblica parece absurda. En
realidad, semejante apreciacin es un anacronismo, por-
que constituye un juicio sobre el referencial57 de esta pol-
tica pblica a travs de algoritmos creados ms tarde. Al
contrario, todo muestra que la poltica pblica agrcola de la
m Repblica era perfectamente coherente con el puesto y el
papel de la agricultura en la sociedad francesa de la poca.
Primero, en el mbito econmico, el modelo de desarrollo
"escogido" por la sociedad francesa del fin del siglo xix no
exiga una profunda transformacin del campesinado; al
fundamentarse ante todo en la expansin de una burguesa
bancaria, pona en segundo plano el desarrollo industrial
propiamente dicho (a diferencia de Inglaterra)58; la
necesidad de liberar la mano de obra de origen agrcola era
dbil. Segundo, en el mbito poltico, la gran cuestin de la
m Repblica era-por lo menos hasta 1914-el debate sobre
la forma del rgimen poltico que opona a los republicanos
en el poder contra las fuerzas conservadoras hostiles a la
Repblica. Es as como las elites conservadoras y monar-
56. La rn Repblica corresponde al perodo 1875 al 1940 cperodo de vigencia de
la Constitucin de 1875, la tercera constitucin republicana de Francia (nota de
los traductores).
57. Sobre los conceptos de referencial y relacin global-sectorial -RGS-, verse el
captulo segw1do de este libro (nota de los traductores).
58. Este aspecto esta bien evidenciado por M. Gervais, M. Jollivet, Y. Tavernier.
isme es Histoirc de la Trance rurule, T. rv, Pars, Seuil, 1976.
87
quistas intentaron organizar el campesinado bajo la bandera
de las organizaciones profesionales que ellas controlaban,
y como los republicanos respondieron con la creacin de
organizaciones competidoras y, sobre todo, con la creacin
en 1881 del Ministerio de Agricultura.
Finalmente, la poltica pblica agrcola de los gobiernos de
la m Repblica est en perfecta sintona con la relacin
global-sectorial que caracteriza a la agricultura en esa
poca:la actividad agrcola como actividad econmica est
ampliamente inmersa en un mundo rural todava poco
afectado por la modernidad y la divisin del trabajo. Hay
perfecta correspondencia entre el referencial global de la
poca, que es ante todo un referencial de equilibrio (el lema
es lintar los cambiosde la sociedad francesapara preservar
este "equilibrio" que se cree inamovible) y el referencial
sectorial, fundamentado en la idea de permanencia de un
campesinado numeroso.
Este referencial de permanencia era objeto de un consenso
casi general de las elites polticas y sociales de la poca:
delintaba el campo de su enfrentamiento por la conquista
de los votos campesinos y el fortalecimiento de su autori-
dad social. Se sintonizaba tambin con la preeminencia,
todava importante en la poca, de las elites territoriales,
que fundamentaban su poder en la representacin de un
lugar, sobre las elites profesionales o sectoriales, cuya
importancia slo se har sentir despus de 1945.
B. 1958: un cambio de referencial
Este equilibrio fundamentado en la permanencia de las
relaciones sociales y la estabilidad de las elites se quiebra
bruscamente. Despus del doble traumatismo de la derro-
ta de 1940 y de la Liberacin59, la sociedad francesa escoge
88
la expansin y la modernizacin. De ser un ref~?i~ d:, los
valores tradicionales y un baluarte contra los roJOS , la
agricultura se transforma en un sector econmico al c~~l los
planificadores le asignan objetivos de productividad
ambiciosos con el fin de recuperar lo que desde ahora va a
percibirse como un retraso dramtico. Pero los ~~mb_i?s
afectan tambin al propio mundo rural: descahhcac1on
(provisional) de una parte de la elite _agrariay ascenso
paralelo de nuevas generaciones de agncultores que ya _11
se definen como gente del pas"6 sino como empresarios
II
agrcolas (exploitants agricoles), es decir, como verdaderos
profesionales.
Se observa,entonces, un cambio completo de la relacin global-
II
sectorial-Rcs-porque el lugar y la funcin asignados" a la
agricultura se transforman por completo. Cuando el general
De Gaulle regresa al poder en 1958,la agricul~ura!~ancesa
se enfrenta a una profunda crisis de modermzac1on. Esta
crisis es tanto ms grave al observar que hay un desfase
casi total entre la evolucin de la RGS, que tiende a la
modernizacin de la agricultura, y el referencial al cual
adhieren todava la mayora de los dirigentes gremiales o
polticos, quienes hacen nfasis en la necesidad de un
campesinado fuerte y numeroso. La =sis agrcol~ ~esen:b~ca
en una crisis poltica porque el rejerencial de '". ~olztzca publica
agrcola se torna incoherente frente a la evolucwn de la RGS que
se supone que este expresa.
Es entonces cuando hace irrupcin en la escenapoltica un
nuevo actor cuyo papel va a consistir en'ctualizara todos,
59. La "Liberacin" corresponde en Francia al inmediato periodo de postguerra
(1944-1946) (nota de los traductores)._ . .
60. Gent du pays en el texto original frances, es decir paysan o campesmos (nota de
los traductores). ,..,.,,,,~,,,.
89
quistas intentaron organizar el campesinado bajo la bandera
de las organizacionesprofesionales que ellas controlaban,
y como los republicanos respondieron con la creacin de
organizaciones competidorasy, sobre todo, con la creacin
en 1881 del Ministerio de Agricultura.
Finalmente, la poltica pblica agrcola de los gobiernos de
la m Repblica est en perfecta sintona con la relacin
global-sectorial que caracteriza a la agricultura en esa
poca: la actividad agrcola como actividad econmica est
ampliamente inmersa en un mundo rural todava poco
afectado por la modernidad y la divisin del trabajo. Hay
perfecta correspondencia entre el referencial global de la
poca, que es ante todo un referencial de equilibrio ( ellema
es limitar los cambios de la sociedad francesa para preservar
este "equilibrio" que se cree inamovible) y el referencial
sectorial, fundamentado en la idea de permanencia de un
campesinado numeroso.
Este referencial de permanencia era objeto de un consenso
casi general de las elites polticas y sociales de la poca:
delimitaba el campo de su enfrentamientopor la conquista
de los votos campesinos y el fortalecimiento de su autori-
dad social. Se sintonizaba tambin con la preeminencia,
todava importante en la poca, de las elites territoriales,
que fundamentaban su poder en la representacin de un
lugar, sobre las elites profesionales o sectoriales, cuya
importancia slo se har sentir despus de 1945.
B. 1958: un cambio de referencial
Este equilibrio fundamentado en la permanencia de las
relaciones sociales y la estabilidad de las elites se quiebra
bruscamente. Despus del doble traumatismo de la derro-
ta de 1940 y de la Liberacin59, la sociedad francesa escoge
88
11, l'Xpansin y la modernizacin. De ser un ref~~i~ d:, los
v,,lores tradicionales y un baluarte contra los roJOS , la
. i).;riculturase transforma en un sector econmico al c~~l los
le asignan objetivos de productividad
1,t.rnificadores
1 m biciosos con el fin de recuperar lo que desde ahora v~ a
it.rcibirsecomo un retraso dramtico. Pero los ~~mb_1?s
I
.,fL'ctantambin al propio mundo rural: descahhcac1on
( provisional) de una parte de la elite _agraria y ascenso
ralelo de nuevas generaciones de agricultores que ya ~o
11.1
. -c definen como "gente del pas"60 sino como empresanos
.,grcolas (exploitants agricoles), es decir, como verdaderos
profesionales.
Se observa, entonces, un cambio completo de la relacin global-
:,cctorial-Rcs- porque el lugar y la funcin" asignados" a la
,1gricultura se transforman por completo. Cuando el general
De Gaulle regresa al poder en 1958,la agricul~ura !~ancesa
se enfrenta a una profunda crisis de modermzac1on. Esta
crisis es tanto ms grave al observar que hay un desfase
casi total entre la evolucin de la RGS, que tiende a la
modernizacin de la agricultura, y el referencial al cual
adhieren todava la mayora de los dirigentes gremiales o
polticos, quienes hacen nfasis en la necesidad de un
campesinadofuerte y numeroso. La c:isis agrcol~ ~ese~bo.ca
en una crisis poltica porque el referencial de la_ ~olztzca publica
agrcola se torna incoherente frente a la evolucwn de la RGS que
se supone que este expresa.
Es entonces cuando hace irrupcin en la escena poltica un
nuevo actor cuyo papel va a consistir el),actualizar a todos,
59. La "Liberacin" corresponde en Francia al inmediato periodo d, P""'l',1"'1T.i
60.
(1944-1946) (nota de los traductores). .
Cent du pays en el texto original francs, es decir paysan o,amp,s11111,i (11nl.1 ,lt
los traductores).
H9
 es decir en poner de nuevo en acuerdo al referencial de la

:i:1:;i::::rie~!;in ?rope'.'"aria (L:

d 1 ograma del CNJA para
poltica agrcola con la RGs. Este nuevo mediador, es el
Centro nacional de los jvenes agricultores (CNJA). Sus :::;:::,~~
directivos provienen, en su gran mayora, de los equipos del 5 de agosto de 1960), ~d!,cionada d~s an:: ;;;::r~:rni,
de la Juventud agrcola catlica (JAC) donde aprendieron a una "ley complement~na ' prepar_a . a p d A ricultura.
combinar la reflexin con la accin. En poco aos (de 1956 nombrado en este periodo como ministro e g
a 1960), transforman lo que inicialmente era una organiza-
cin de juventudes del gremio agrcola en una temible Estas dos leyes marcan una trans f ormac in comp
. leta dsetel
mquina de guerra contra las elites profesionales estable- referencial de la poltica pdb!ic~~;:~:~~:y~:;!;q~~z: el
cidas. Los jvenes directivos del CNJA, al afirmar la omento la norma de a ap acio
ineluctabilidad de las transformaciones de la agricultura, m . d 1 accin pblica. En este proceso, el CNJA, por
conjunto . e a a el central hasta tal punto que en
cuestionan los dogmas a los cuales se apegaban las elites cierto,_ha Juga~o un p pl Ministe;io de Agricultura est
agrarias.

Dicho de otra manera, los representantes del CNJA cons-

:~:.r.:::~; ~:~:~~~::discusiones entre el
.
0
, la Es el CNJA el que represen
!~{epr~pei ;;

grem10 agnco . . , z p ro esta

truyen una nueva representacin del oficio de agricultor y una
nueva concepcn del papel de la agricultura. Al hacerlo, ;~~:::ia!:~ d:~::;e:.~!'.~td:r:~~r:t:;::i~a :r~g'~~~~
no representa so'l O u n. proceso meramente
contribuyen a la produccin de conocimiento porque 1 eo
bio de liderazgo
elaboran las herramientas intelectuales que permiten al tambin es la oportunidad para un cam re resentaba
campesinado entender los cambios que afectan su puesto
en la sociedad. Pero estas directivas no se limitan a
decodificar la nueva Res para hacerla entendible, sino que
van a recodificarla, al construir un programa de accin
susceptible de acelerar las ~ansformaciones en curso gra-
~:::~:~:~:i:::~u~: ~;;:~~~~:: ~~i:~!: ~:
dentro del sector agrcola. E~ efecto, el CNJA - p diano

las grandes explota~10nesJ, y ~et abajo de tal manera que

maquinaria y ampliar su .are~ e :o Gracias al cambio de
cias a la constitucin de" explotaciones agrcolas viables"61, P udieran obtener un me1or mgre l. d" . 'n del sector
el aumento del tamao de las explotaciones y el incentivo f . a tomar a irecc10
referencial, esta r?nJa ~amado or el acceso de la mayora
a la salida de los agricultores veteranos con el fin de ayudar agrcola, lo que esta confir 1 p dos del gremio agrcola
a los jvenes a ampliar la propiedad agrcola. Ello equivale de los dirigentes del CNJA a os man h emona
62)
a proponer una poltica pblica completamente nueva. ( . Adems esta franja va a fortalecer su ~g d
Ahora bien, este programa corresponde exactamente a los lNSEA ' E t d un sistema e
so b r e el sector, ne gociando con e1 s 'te
deseos del gobierno de Michel Debr, que busca precisa- ,coges ti" o, n de la poltica pblica agrcola"
a/ 'lo cual pernu
mente desenclavar la agricultura, sin saber mu y bien cmo
hacerlo. Por eso, en apenas algunos meses los asesores del

FdrationNationaledesSynd1cat.s d'E xp loitd

antsAgric)oles,gremiofrancsde
61. En Francia la "explotation (explotacin) agrcola" corresponde a la unidad h2. d ros (nota de los tra uctores :1
bsica de produccin agropecuaria (nota de los traductores).
63.
los agricultores Y gana e
c:7~; /' in France New York-Oxford,
Verse J. Keeler. The politic1s9(8lf7neSo'ob ;;g11~stin ve:se P. Coulomb. "l .a
Oxfordon: University
cogest una nouvePress, . ,, p 'coulomb H Deloruu-, B.
11e ten t a tive corporatiste , en '

90
lJ 1

asociar estrechamente el gremio agrcola con las decisiones
polticas, transferindole recursos financieros muy im-
portantes. Hay una relacin directa y recproca entre la
creacin del nuevo referencial de una poltica pblica y el
acceso de un nuevo grupo a la direccin del sector im-
plicado, porque el nuevo referencial expresa la visin del
mundo de este grupo hegemnico, a travs de su visin de la
relacin global-sectorial.
C. 1981: La mediacin inconclusa
Semejante programa corresponde a un revolc~ _total ?e.la
jerarqua normativa del referencial de la polzttca_ ~ublrc~
agrcola, en la medida en que la norma de adapt~e101:esta
jerarquizada en l mediante una norma de sohdandad.
Para ponerlo en marcha, el ministro b_~sca apoyarse en el
gremio agrcola de izquierda, reconoc1en~ole, ~e ~a v~z,
la representatividad de todos los grem10s rrunonta~~os
excluidos hasta ese momento, del juego de la cogest10n.
Pero la si{uacin de 1981 difiere de la de 1960. A nivel del
sector el gremio de izquierda est lejos de tener la influen-
cia de que gozaban los voceros del CNJA. El discur~o-~e los
1

El perodo de inicio de los aos 60 corresponde al caso Campesinos-Trabajadores66,empapado de ~1: v1s~o~de

lucha de clases, est en total desfase con el vivir cotidiano
tpico de una alternancia exilosa'": un nuevo poder se
de la mayora de los agricultores, quienes_ ms bie1: se
encuentra con un actor gremial; proceden a cambiar con-
considerany viven como si fueran artesanos mdepend1en-
juntamente el referencial, lo que facilita as el acceso al
tes. Globalmente considerado, el problema es la adecua-
poder de los representantes de este grupo gremial. Al
cin de la poltica pblica de Edith Cresson con_ los objeti-
contrario, 1981 marca el fracaso de un intento de cambiar
vos maroeconrnicos del gobierno. Cuando a nivel g~ob~l
el referencial de la poltica pblica agrcola, lo que no
prevaleca lo que se puede llamar un refercnc_ial ~e _solzda:1-
impide mover las cosas, pero no en el sentido previsto
dad, se poda admitir la idea de fortal~cer la [ustcia social
inicialmente. Cuando el nuevo ministro de Agricultura
y frenar el xodo agrcola. Pero a partir de 1983,1~ _n~rma
Edith Cresson se posesiona, su objetivo es aplicar estricta-
de solidaridad cede el paso a la norma de competitividad:
mente las propuestas de la comisin agrcola del Partido
al admitir el carcter inevitable de la'restriccin exterior, el
Socialista65 Este programa propone introducir ms justi-
gobierno resuelve adaptar su volu~tad de reforma al ~itmo
cia social en el sector agrcola, gracias a un sistema de
de la mquina econmica. Es el tnunfo del referencial de
precios diferenciados, frenar el xodo rural que se percibe
mercado. El referencial de la poltica pblica agrcola es
corno un factor de desempleoy cuestionarel monopolio de
completamenteen falso frente a la RGS y, por eso mismo, es
representacin de la FNSEA, herencia del perodo anterior.
declarado ilegtimo, como bien lo mu~str~ el reem~l~~o de
Edith Cresson por Michel Rocard, qmen tiene la rrusion de
calmar los nimos. 1 operacin de mediacin ha fracasado.

Hervieu, M. Jollivet, Ph. Lacombe. Les agricu/tcurs et la politioue, Pars, Presses

Sigue vigente, aunque no en el sentido que im~ginaban h is
de la FNSP, 1990. responsables socialistas, que ellugar de la agncultur,1 c11 l.1
64. Sobre el concepto de alternancia, ver J.-L. Quermone. L'alternancc a11 pouvoir,
Pars, PUF, col!. "Que sais-je?", 1989.
65. P. Muller. Les obstac/es au changement . Pwt-011 changer de politique agricole?, 66. As se llamaba el gremio agrcola izquierdista (nota de los trad11l"l11t"'d
Economie rurale, N 171, janv.-fvr. 1986.

92 "'
 sociedad francesa se ha transformado desde 1960 y los
responsables gremiales empiezan tambin a encontrarse
en la cuerda floja. Cuando fueron votadas y aprobadas las
leyes de orientacin agrcola y pues to en marcha el Merca-
do Comn Europeo, apenas se estaba iniciando la apertura
de las fronteras: era una perspectiva lejana. Era posible que
entre el Estado y los gremios agrcolas se negociara un
convenio parcial que permitiera, gracias a la proteccin del
Estado, ajustar las transformaciones agrcolas de manera
de ~o desestabilizar el sistema y, al mismo tiempo, mantener
el liderazgo de la franja dominante. Pero a partir de los
aos 80, este sistema, que Claude Servolin califica con
mucha ~ertinenci~ de "Estado-providencia agrcola", ya
no func1o~a tan bien'". Primero, genera excedentes cuyo
costo es insoportable; segundo, est cada vez ms en
contradiccin con las necesidades, siempre ms agudas, de
la co~petencia exterior: ampliamente abierta hacia Europa,
Francia debe, desde ahora, alinear sus polticas pblicas
econmicas con las de sus socios en el Mercado Comn
Europeo. Es por eso que, cuando la Comisin Europea68
propone una reforma a la poltica pblica agrcola comn,
el gremio agrcola no tiene otra eleccin que resignarse a
ella. Esta vez, la operacin de mediacin se desarrolla por
fuera del gremio agrcola. Mientraseste ltimo, en 1960,logra
promover de entre sus filas un mediador que pudo hablar
de igual a igual con el gobierno, hoy en da el mismo
gremio est obligado a aceptar pasivamente los remedios
que le impone un mediador de otro tipo, cuyo poder crece
de modo vertiginoso: la Comisin de las Comunidades
Europeas.
67. C. Servol~1. L'~gricu/fure moderne, Pars,Seui!, col!. "Points", 1989, pp. 105 yss.
68. Organo ejecutivo de las Comunidades Europeas (nota de los traductores).
94
II. LA POTICA PBLICA DE AERONUTICA CML: LA MEDIACIN
POR UN GRUPO DECISIONAL
En el ejemplo de la poltica pblica agrcola, la operacin
de mediacin es realizada por los representantes de un
grupo gremial y consiste, ante todo, en definir un nuevo
referencial para el oficioagrcola que fundamente nuevas
estrategias gremiales. Por eso, la accinde los mediadores
es un componente deun amplio movimiento de transforma-
cin social que implica grupos sociales importantes. En el
caso de la poltica pblica de la aeronutica civ~l6~, ~~ me-
diacin desemboca tambin, al final, en la redefinicn de
un oficio: el de los ingenieros de la Aeronutica. Pero.
diferencia del caso anterior, no se identifica con un movi-
miento social,sino ms bien con un proceso de recomposi-
cin del sistema de decisin por parte de uno de los actores
presentes.
A. Unas industrias de arsenales'"
Hasta elfin de los aos 60, la industria aeronutica francesa
es esencialmente una industria de arsenales, en el sentido
de que su modo de reproduccin, la selecc~n de los
productos puestos en fabricacin y el nombramiento ?e los .
directivos, estaban ampliamente en manos del gobierno.
En la mentede los responsablespolticos, los programas de
aviones civiles eran, primero, un medio de "vigilancia
tecnolgica" destinado a mantener la capacidad de inves-
tigacin y de produccin de la industria en,tiempo de paz.
Es esto lo que permite entender por que en Francia el
69. Para ms detalles, P. Muller.Airbus, l'ambion europenne. Logiq11cd'F:t11t. losi,111
de march, Pars, L'Harmattan, 1989. . ..
70. En Francia, los arsenales corresponden a las industrias de fabricacin dl n 11,,s
y componentes para la actividad militar (nota de los traductores).
 co~~ol de la industria aeronutica est eiercd
Mm1steriode Defensa7I Esta sit ., 1 . o por el laflota de lasempresas areas.Es ascomoen 1966 concertan
o l d . uac1onseexphcamuybien los ministros francs y britnico y, en relacin con su
PI r e mo o d': reparticin de la competencia72 tcnica
e sector aeronauhco en Francia. En el coraz . en administracin respectiva,definen una especificacinpara
se encuentra el cuerpo'? de los Ing . del. d_el sistema, un avin de corto y mediano alcance capaz de transportar
. emeros e Aire cread 0 250 pasajeros sobre una distancia de 1.500 km.: es el
en 1928 e integrado en 1968 l '
de Armamento S en_ e cuerpo de los Ingenieros "Airbus". Dos grupos de industrias responden a la licita-

milit~:
de l . u papel consISteen hacer el seguimiento
programas de control de la aeronutica civil o
l?s grandes cuerposdel Estado
cin: Hawker Siddeley, Nord Aviation y Brguet de una
parte; Sud Aviation y BritishAircraft Corporation-BAC, de
franc pt~:~dceomofen todos la otra. En 1967, los gobiernos escogen sus industrias
, a ormar enJambres .
empresas del s t . ' en particular en las respectivas: Hawker Siddeley del lado britnico y Sud
situ . , ec or aeroespacial. Eso conduce a una Aviation del lado francs. Dicho de otra manera, la elec-
s.1 acdion donde l~c~mpetencia estratgica est en manos cin de los gobiernos disloca los equipos industriales a
no e un actor uruco po 1 d ,
mentehomogneoy u~d:m~ m7nos e un grupo social- nombre de estrategiasde arsenal que apuntan a repartir los

!:;;;:~:is:!1~'!;~ q1adfmini;~~,t:v::y;r;;J~;~~f1~=~t~~
a a rancesa se expli
programas (BritishAircarft Corporation tena elprograma
de Concorde y Sud Aviation era el constructor "oficial"
para los aviones civiles en Francia). En la misma poca,
com~produc_to del estilo de relaciones /~~e~g:::rrt~tei fuertemente incitados por su gobierno, los alemanes se
mun o propia del cuerpo de los I e nen al proyecto, de tal manera que el acuerdo nter-
gubernamental de 1967 est firmado por tres socios.

poltica pblica francesa en:; zz: s objeti~os_dela

Como suele ocurrir en cualquier empresa de cooperacin,

quienes por eso moldearon l
B. El surgimiento de un mediador industrial
Al iniciar los aos 60, el fue~te crecim
areo pone en evidenciala necesidad dee:~
ngemeros del Aire,
lo ms difcil de arreglar es el liderazgo. En el ms puro
lol estilo de lalgica de arsenales,se decidedar a Sud A viation
e a aeronauhca.
la responsabilidad del casco y a RollsRoyce la responsabi-
lidad de los motores. Pero las cosas van a salir mal para el
Airbus. Lasempresas areas, muy escpticas en cuanto a la
::~1::1r~:: credibilidad del programa, se niegan a comprometerse. A
ello se agregan importantes divergencias entre el motoris-
ta y los constructores del casco. A medianos de 1968, el

71. E. Chadeau. L'industrie aronautique en Fr

72. El texto original francs indica ex t. anee, 1900- ~950, Pars, Fayard, 1987.
per ise gue se refiere
experiencia y peritaje cientfico a una capac idad de
y t .
1 proyecto A300es virtualmente abandonado. Es entonces
disponer de la competencia en tal ecmlco, e ser c01npetente tcnicamente el
di ' ocua campo lejosdecu 1 ' cuando los responsables del programa, el francs Roger
jun ica como lo es en castellano la alabra '. . a quier concepci n
73. Se habla en Francia de "cuerpos d fp . ~entaJe (nota de los traductores).
e o Bteille y el alemn Flix Kracht, hacen una eleccindeci-
nunci naros"
. . para des i f
que comparten la misma formaci gnara uncionarios
escuelas) y el mismo esta .. ito d t desplec1ahzada (a travs de las mismas siva. Frentea la deriva poltica, tecnolgicae industrial del
"" en ro e a Ftm p 'bl'
mgenieros de Armamento (M' . t . d cion u rea, Por ejemplo, los proyecto, deciden estudiar clandestinamente una nueva
C . uus eno e Defensa) los in d
Y s (Ministerio de Obr ' ros e Puentes
ammo as pbl' ) . geme
1 versin del avin, ms pequea, mejor adaptada a las
de Industria), etc. (nota de los tradu:~::e~ts~::~nierosdeMinas (Ministerio
necesidades de los usuarios, y susceptible de serequipada

97
.:.,.,
 coordinacin de los estudios y de la produccin sean ase-
con un motor al gusto de 1
importante porque constitu ! .
~~smos. Este ep~s?dio es
pecto al referencial del a Y l : ruptura decisiva res-
guradas por Airbus Industrie y no por uno de sus socios
industriales. Esta decisin es fundamental, porque va a dar
" acoplarse" a las necesid:~enad 1 e una parte se busca al GIE una autonoma de decisin suficiente para permitirle
tener las manos atadas con es e. mer~ado mundial sin tomar el liderazgo del programa. Este liderazgo, lo van a
transportador nacional. de
so de arsenal entre Fra~cia o
isg;:~
ex1genc~asespecficas del
~ues~ona el comp~omi-
fortalecer los dirigentes de Airbus a partir del ejercicio de la
competencia comercial. Con el fin de valorizar al mximo su
configuracin del ., Y retana, que paraliza la recurso principal, los directivos de Airbus Industrie van a
av10n a nombre d
diplomticos, al escoger la motorizacin e imp_erahvos poner en marcha nuevas tcnicas de comercializacin,
estrategia comercial e industrial En en~un~1ondeuna poco utilizadas en Europa, al visitar sistemticamente a
do se revela al pblico el . otros termmos, cuan- cada cliente, al organizar giras de demostracin con el
se ve que se autonomizanufvo proyect_ollamado A300B, prototipo del A 300B y prospectar nuevos mercados en
industrial y comercial fre:te as i5ecuenc1a~ de la decisin fuerte expansin, como por ejemplo el mercado del Extremo
poltica. Dos fenmenos contraadi~cetocun~onsc1vaadne laa decisbi.n Oriente. De esta manera, el GIE se vuelve progresivamente
tota 1 mente, el desarrollo del ro cam rar, un verdadero constructor en el mercado mundial.
gobierno britnico al ver el p grama: De un lado, el
cificaciones origin'a les pr?yecto alejarse de las espe-
. Y cuestionar el pa 1 d 1 En otros trminos, Airbus Industrie se ha impuesto como
Royce, se retira del pro rama deia pe e . Rolls el actor clave del sistema de decisin (especialmente en
sin apoyo poltico A g_ ' J ndo Hawker Siddeley
1 a inversa el gobie 1 , . cuanto al lanzamiento de nuevas versiones o de nuevos
una fuerte presin sobre F .' rno a eman ejerce
continuado por los dos go~~ncia P(~a q~e el programa sea modelos) porque era duea de la competencia ms estra-
ms tarde). remos spana vendr a unirse tgica, la competencia comercial. Pero, recprocamente, esta
competencia se volvi estratgica solamente a partir del momento
en que se impuso un nuevo referencial en detrimento del referencial
Es en estas condiciones que en m del arsenal: el referencial del mercado. Se trata aqu de una
oficialmente el programa E . ayo de 1969 se lanza
de una ao de difciles n. n. 1~1embrede 1970, despus nueva imagen del oficio de constructor de aviones: con la
define la forma jurdica deegloaciact!dondes francoalemanas, se ayuda de los sinsabores del Concorde, seadmite ahora que
1 en 1 a encargada d d
e programa: esta ser el crn74 Airbus Ind tri A, e ir~gir un avin debe ser concebido en funcin de las necesidades
(que desde ahora es el , . us ie. rospatiale del mercado y no solamente en funcin de las exigencias
Francia) no obtiene en~o1ncotrcaodnstrluctornacionalizado en del ingeniero. En las discusiones con los industriales sobre
' e a esperanza d d
?entes, la responsabilidad tcnica de la e s~s in- la eleccin de equipamientos o sobre las caractersticas del
avin, los responsables de Airbus Industrie hacen aceptar
~nf:si~~~;~::nt,conscien1tedel riesgo de v!r::::::ti~: sistemticamente su punto de vista porque este refleja las
rancesa, ogra que las funciones de
necesidades del mercado.

74. Groupement dInte re't Econom1.que (consorcio) (nota de los traductores).

99
98

C. Del referencialdel arsenal al referencialdel
mercado
Hoy en da, Airbus Industrie se ha impuesto de manera
progresiva corno el principal mediador entre los diferentes
sistemas de competencia y como el actor que construye la
coherencia entre las varias secuencias de decisin, asegu-
rndose que los polticos financiarn el avin que corres-
ponde al mercado, e inversamente. Eso le da al GIE un poder
de influencia muy importante sobre el programa, aun si
este, formalmente, solo asegura un papel de coordinacin.
Por eso el hecho por destacar de la historia de Airbus es, en
realidad, la sustitucin de un referencial comercial a lo que
llamamos el referencial del arsenal. Es as como las elec-
ciones tecnolgicas estn cada vez ms sometidas al estricto
criterio de la eficacia comercial, y como la decisin pblica
de financiar un programa depende ahora nicamente de la
evaluacin de las posibilidades de xito del producto en el
mercado. Hay entonces una relacin circular entre el
crecimiento del papel de Airbus Industrie en el sistema y
la prevalecencia del referencial comercial sobre el referencial
del arsenal: entre ms crece el papel de Airbus Industrie,
ms torna peso la lgica de mercado; entre ms se impone
aquella, ms el GIE fortalece su papel de mediacin de-
cisional.
Como mediador, el equipo directivo de Airbus Industrie,
ha jugado, entonces, un papel de transaccin o de inter-
mediacin, entre los diferentes universos conceptuales
que se enfrentaban inicialmente en el sistema de decisio-
nes: de un lado, los administradores, quienes enfatizaban
la exigencia de una regulacin general, y del otro, los
ingenieros, quienes hacan prevalecer las decisiones tcni-
cas. Este equipo ha construido puentes semnticos entre
estos universos diferentes. A partir del anlisis de los
100
cambios que afectaron la industria de los transpo~~es a-
reos, este equipo ha construido una representac1on del
mundo aceptable por el conjunto de los. actor~s, porque
integraba sus propias competencias al mismo h~mpo que
cambiaba su percepcin del entorno. Progres1vam:nte
(ms O menos entre 1968 y 1978), el sistema de refere~cia en
funcin del cual los actores perciben su mundo Y or~ei:tan
su accin se ha modificado. Es as como se :~n un~s lgicas,
que parecan irreconciliables y cuya coli~10n casi pro:oca
el fracaso prematuro del programa, encaJarse y orgamzar-
se en un sistema relativamente coherente. Esto se debe al
hecho de que cada actor, desde ahora, reconoce como do-
minante una norma fundamental, la norma de ~~rcado,
que va a jerarquizar todas las otras normas espec1f1cas de
cada secuencia de decisin.
Ill. LA ARTICULACIN DEL CAMPO COGNITIVO Y DEL CAMPO
DE PODER
Los dos ejemplos presentados ofrec~~ una idea gene~al de
la inmensa importancia y la compleJldad de las func10~~s
d a s por los mediadores en el proceso
. , de elaborac1on
e1erc1 l' .
y de puesta en marcha o implementac10n d~ una po iuca
pblica, puesto que son ellos quienes combinan las dos
dimensiones fundamentales siempre presentes:
_ La dimensin intelectual, es decir, el proceso de constr~~-
cin de una visin del mundo que va a determinar la per~ep~wn
de los actores que intervienen en el sistema de decisin.
_ La dimensin del poder, es decir, el proceso por el cual se
va a establecer una nueva jerarqua entre los ac_tores,donde
uno de los grupos presentes hace aceptar su,l~derazgo en el
sistema y su lugar central en el proceso poltico.
101
Los ejemplos muestran tambin hasta dnde las dos di-
mensiones estn realmente ligadas entre s: porque solo al
ser aceptada su propia visin de las cosas es como un actor
puede ejercer su liderazgo en el sector. Inversamente, slo
cuando un grupo se vuelve hegemnico dentro de un
sector puede, poco a poco, hacer reconocer como verdaderas
sus concepciones sobre la regulacin de este sector. El
papel de los mediadores es, entonces, articular el proceso
de produccin de las imgenes cognitivas que van a
estructurar el referencial de la poltica pblica y el proceso
de acceso a la direccin del sector en beneficio del grupo
dominante.
A. Una tipologa de los mediadores
Claro est que esta funcin de articulacin del campo del
poder y del campo del conocimiento no se ejerce exacta-
mente de la misma manera en todos los sectores. Entre
otras, es posible distinguir tres categoras de mediadores
en funcin del recurso social que dominan y, entonces, en
funcin de su legitimidad principal: los profesionales, las
elites administrativasy lospolticos elegidospopularmente.
1. Los profesionales
Son los representantesde los grupos sociales estructurados
alrededor de una funcino de un oficio:mdicos, ingenieros
de Puentes y Caminos, agricultores, trabajadores sociales,
pilotos. Su recurso fundamental es su capacidad para de-
finir las condiciones de ejercicio de una profesin: modos
operativos, reglas de excelencia y sistemas de compe-
tencia. Su legitimidad est relacionada con su capacidad
de inscribir las reivindicaciones propias de su profesin en
un espacio poltico e intelectual ms amplio. Como lo
vimos anteriormente, es as como las directivas del CNJA
construyeron una nueva definicin del oficio de agricultor
(fundamentada en el dominio del ~ro?reso tcnico) Y
ubicaron esta concepcin en el movmento ~eneral d~
modernizacin que afectaba a Francia e1:" los an?s 60. As1
mismo, el grupo de los oficiales modermstas, ~hados con
los cientficos de la ciencia atmica, reformulo las reglas
para el ejerciciodel oficio de las armas, al mismo tie~po
que defini un nuevo puesto del Ejrc~toen la n~~10n.
Buscando ser ms precisos, podemos decir que la acc.10n de
los mediadores profesionales se ubica en tres niveles:
definen las reglas de accesoa la profesin, fij~nlas front~ras
del sector y legitiman la posicin hegemnica de las elites
sectoriales.
La definicin de las reglas de acceso a la profesin es ~na
funcin eminentemente estratgica, puesto que determina
las reglas del juego. Este proceso implic~ la fijacin de las
normas de excelencia profesional. Es asi como los. re~r~-
sentantes del cNJA definieron nuevas reglas de ejercicio
para el oficiode agricultor que, d_e ~echo, .te~dana excluir
a los campesinos demasiado v1eJOS (pn.on.dad para los
jvenes), a los demasiado pequeos (pnondad }?aralos
ms eficientes) o pluriactivos (prioridad a la agricultura
especializada )75. En el caso de los cuerl?o~7~~e funcionarios
del Estado, este proceso implica la definicin del campo de
competencia principal del cuerpo y la fijacin de numerus
cutusus'? para la entrada a estos cuerpos.
Este anuncio de las normas de accesoal grupo profesional
tiene por efecto fijar las fronteras del sector, que tien~en a
identificarse con el campo de accin del grupo profesional
v d J Rmy. La crise de la professionalisation en agriculuture: les cnieux de la
75. erse e . 1 . ,i 1 1 N 4 1987
/utte po le contrle d11 titre d'agrlculteur, en Soe og1 rm>a1 , ,
ur w e""-11
76. Verse nota N 73 (nota de los traductores).
77. Locucin latina que se traduce como" cupo limitado" (nota de los traductores).
 103
102

dominante. Hay una relacin directa entre la naturaleza
del li_derazgosectorial( quin dirige el sector y por cules
medios se hace aceptar esta direccin?) y las fronteras del
sector .. Cuan~o el CNJA define nuevas normas profesionales
pone fm a la identificacin de la agricultura con el mundo
rural y. define el sec~or agrcola como el conjunto del
campesmado modernizado o en va de modernizacin.
A travs de estas operaciones de definicin de los marcos
de la activi.dad profesional, los mediadores justifican, de
manera evidente, el papel privilegiado de las elites que
ellos representan: los campesinos modernizados los m-
dico~ hosp~talarios,los ingenieros de Puentes y C~minos O
los m~emeros de Minas ocupan un lugar central,
respe~tivamente, en los sectores agrcola, de la salud, del
urbarusmo o de la energa, porque ellosmismos definieron
la estructura y las fronteras de estossectores. Estamos aqu
frente a un proceso circular: es porque tal grupo es domi-
nante dentro de un sector que hace aceptar su visin del
mundo como la dominante; y al revs, es porque un grupo
es capaz de hacer aceptar su visin del mundo como
"verdadera" que puede acceder a la direccin de este
sector. Po~ ~o ta~to,.esa circularidad no es automtica y por
eso la funcin principal delos mediadores es hacerfuncionar
y mantener esta relacin causal, activar el crculo virtuoso
que va a confortar el liderazgo del grupo dominante. En
e~te papel, los mediadores disponen de un recurso esen-
cial: el dominio de la relacin global-sectorial. En efecto,
tomando en cuenta lo que hemos dicho sobre el funciona-
mient~ _de las sociedades sectoriales78, la capacidad de
d~cod1ficary de actuar sobre la RGS es una ventaja estrat-
gica para hacerse reconocer como lder. Es as como los
78. Ver el captulo primero (nota de los traductores).
104
jvenes agricultores modernistas ~el CNJ~, pudieron invo-
car la ineluctabilidad de los cambios veruderos para hacer
aceptar masivamente su nueva visin del mundo Y ~l
puesto eminente que ellos ocupaban en ella. ,Eso sm
considerar que este control de la RGS se traducia, en la
realidad cotidiana, en un accesoprivilegiado a los crditos
pblicos puesto que ellos mismos estaban encargados de
poner en marcha la poltica pblica.
2. Las elites administrativasse definen por su capacidad de
dominar la coherencia de los sistemas de decisin
Es cierto que, a veces, algunos actores pueden combinar
estrategia profesional y estrategia gerenc~al,~o~o es el
caso de los grandes cuerpos de fun-cionanos tecrucos del
Estado. Pero cuando el espacio del referencial de los me-
diadores realmente es el sector (aun si su fuerza es ser
capaz de elevarse hasta la relacin gl~b~l-sec~orial),el
espacio de referencia de l~s elites ~drrumstrativas es el
sistema de decisin global: mcluso si ellas son capaces de
comprometerse con un sector, su ~sp~ciode pre~ileccin
es lo intersectorial y su recurso prncipal es precisamente
esta capacidad de ubicar su accin ms all de los clivajes79
sectoriales. Es entre estas elites donde se pueden encontrar
ms fcilmente los productores del referencial globa~,don-
de se expresan las normas que tienen qu~v_er co3: el sistema
social en su conjunto. As, las elites adrrumstrativas son ~n
eslabn fundamental de la elite dirigente. Por esta razon
tambin, en Francia los planificadores son el arquetip? de
estos mediadores decisionales, por lo menos en el penado
que va de 1950 a 1970. En efecto, es pricipalmente en el
marco de la Comisara General para el Plan de Desarrollo,
e-
79, Galicismo commnente utilizado en sociologa para designar las diferentes
separaciones entre sectores, clases o grupos sociales (nota de los tr,1d11dores).
!05
y a travs del trabajo de las comisiones de modernizacin,
que se ha construido el referencial de modernidad, que ha
estructurado todo el sistema de las polticas pblicas en
Francia durante este perodo. Al mismo tiempo, los plani-
ficadores estaban ubicados en la interseccin de mltiples
redes de decisin pblicas y privadas, lo que les ha permi- '
tido presionar eficazmente la definicin de numerosas
polticas pblicas, empezando por las polticas pblicas
econmicas y las polticas pblicas industriales.
Sorprende adems constatar que la prdida de influencia
de la Comisara para el Plan es exactamente concomitante
con la crisis de este referencial de modernidad cuyos
efectos se hicieron sentir plenamente durante los aos 70.
Con la Comisara para el Plan, en realidad, entra en crisis
toda la lite administrativa, que tanto haba caracterizado
el modelo francs de polticas pblicas.
3. Con esta crisis se asiste, entonces, a un sorprendente regreso
al primer plano de la mediacin por los polticos elegidos
No hay que imaginarse, sin embargo, que profesionales y
tecncratas haban movilizado totalmente las funciones de
mediacin. Hombres como Michel Debr, Edgar Pisani o,
claro est, Charles de Gaulle, se revelaron como destacados
mediadores y jugaron un papel fundamental en la puesta en
marcha de polticas pblicas nuevas. Pero su papel =salvo
algunas excepciones- era ms articular entres s los
referenciales producidos por la elite administrativa que
producir imgenes cognitivas verdaderamente nuevas.
Hoy en da, este regreso del poltico elegido acompaa la
crisis de legitimidad de la elite administrativa y el surgi-
:,~u~~
., l mbito de las polticas pblicas locales, donde ~e ~e la
~icacin de estos nuevos mediadores cuya caractenstica es
combf nar la lgica gerencial (ellos se defi~e~ como producto res de
polticas pblica) con la legitimidad polttica.
B. Una funcinintelectual
Los mediadores son fundamentalmente un~s in~el~ct~~e:
en el sentido que Gramsci le da a este termm ~ "ma-
miento de Gramsci la palabra no se opone
~::~~ sino ue designa el actor que defi~e y ,~onstruye la
. . , del !undo propio del estrato soCial: cada gru~ol
v1s1on
social", escribe Gramsci, "[ ... ] crea a 1 ~sm~ tiie ropo
or nicamente, una o varias capas de mte ectu~ es q . ,
1 que
ue e 1;
da~ su homogeneidad o la conciencia de su propia !~nc1on
no solamente en el campo econmico sino t~mb1e~ en e
, . . l"so Tal como Gramsc1 la define, la
campo pol tco y socia .
funcin de estos intelectuales es doble.
-Constru en las imgenes de referencia que ~an a consti-
. 1 . X del mundo del grupo social (por e1emplo, una
:~:i:~ ~e~;~~~:1~c!~~!e~:~~~ :~:1gi:~~o~:
miento de nuevos voceros provenientes de la "sociedad
local
civil", quienes ya no se identifican con estrategias pro-
fesionales. Ms que a nivel central, donde la clase poltica
parece sufrir de una degradacin duradera de su imagen
 . 1 a la direccin de un sector implica, en e ecto, e
tuir a visin lt de la accin socia . . to de la legitimidad de su.liderazgo por parte
~olti :;t:;::~de los grupos que intervienen en este sector.
co elegido).
bi tienen como funcin hacer aceptar, y aun
- Pero tam ien . ., d 1 do por la A. Gramsci. Les intel/ectuels et l'organisation de la culture in Gratnsci d1111s le tcxt
hacer reconocer como verdadera, esta v1s1on e mun 80. (Iexles clwisis), Pars, Sociales, 1977, P 597.
mayora de los actores del sector. E~ acc~so de u~ grup~

107
106
 mento dado. El margen de maniobra de las polticas pblicas
Grarnsci diferencia ac entre dominacin (que tiene que ver
:-~bica, entonces, exactamente, en la interseccin entre el estado
con la fuerza) y hegemona (que tiene que ver con el
de las relaciones sociales y las representaciones que de aquellas se
consentimiento). Es as como la concepcin de los oficiales
modernistas, quienes propugnaban por el trnsito hacia la hacen los actores.
era nuclear, ha sido reconocida como verdadera por el
En conclusin, se puede decir que los mediado~es constru-
conjunto de la institucin militar. Por cierto, este recono-
yen las imgenes a travs de las cuales una s?c1edad dad~
cimiento no se hizo sin dificultades, sino a travs de
re resenta su relacin con el mundo. A traves de su P:f~
conflictos muy fuertes, como en el caso tambin del sector
e!la elaboracin de los programas polticos, ellos part1~1-
agrcola. Eso muestra que el proceso de mediacin que
pan en la construccin de las herramientas qu~ es~a soct-
corresponde al acceso al poder de nuevos actores sociales
dad se da para actuar sobre el mundo y s~b.re si nusma: os
a travs de la difusin de nuevas imgenes cognitivas no es
mediadores construyen y gerencian la historicidad.
un mero proceso ideolgico o cientfico. Al contrario, est
en el corazn de las luchas sociales cuya forma puede ser
ms o menos fuerte.

Por qu las nuevas concepciones son "verdaderas"? Por-

que expresan, en un momento dado, el estado de la relacin
global-sectorial que los intelectuales-mediadores han
sabido decodificar y formular en los trminos que se usan
en la accin poltica. El referencial de una poltica pblica no
puede ser arbitrario (cfr.en 1981 el caso de la poltica pblica
agrcola): debe ser coherente con la RGS, debe" expresar" la
RGS. Al mismo tiempo, esta .ncs existe realmente para los
actores en presencia slo a partir del momento cundo est
conceptualizada por parte de los mediadores bajo la forma
de imgenes cognitivas. Entonces, es solamente despus
cuando es viable decir que tal o cual poltica pblica se
sintoniza o no con la evolucin de la RGS. No hay ni deter-
minismo ni voluntarismo absoluto: una poltica pblica
nunca es el producto directo de una situacin socioeco-
nmica, dado que esta situacin existe solo cuando est
formulada y recodificada en funcin del esquema de anlisis
cognitivo de los actores de la decisin. Y al contrario, una
poltica pblica no puede desconocer, ms all de ciertos
limites, la configuracin de las relaciones de fuerza en un
109
108
 DESENREDANDO LOS NUDOS DE LA TRADUCCIN

Tal y como sucede en la poltica y en la sociedad, en la traduccin

existe la posicin de centro; de un lado est la transliteracin y,
del otro, la versin o la imitacin. Esta es una opcin que depende
obviamente de la filosofa del traductor: Me cio estrechamente
al texto? Me distancio notablemente del texto? O trato de
mantenerme en pleno centro? Parte de esta decisin nos la imponen
la cultura y el idioma. Con mayor frecuencia nos transamos por
una traduccin estrecha s trabajamos en una cultura y un
idioma que comparte antecedentes con los propios (por ejemplo,
las traducciones de Neruda al italiano). Pero, nos cabe decir
que traducimos cuando convertimos al ingls una idioma que,
por ejemplo, carece de tiempos en los verbos, otro que no comparte
nuestro concepto del sistema judicial, o un terceroprocedente de
culturas antiguas cuyas costumbres, creencias y vida cotidiana
apenas podemos conjeturar.

(Margaret Sayers Peden, FLATA: Asociacin Estadounidense

de Traductores, Capitulo de La Florida, 2000)
CAPITULO CUARTO
Los CRCULOS DE DECISIN EN LAS POLTICAS PBLICAS

Se trata ahora de entender mejor cmo se elaboran con-

cretamente las polticas pblicas. Para eso, hay que sumer-
girse en el corazn mismo de esta mquina de produccin
de polticas pblicas, que Catherine Grmion propone
llamar "el medio decisional central"81 El problema es que
es supremamente difcildescribir esta" mquina decisional"
de manera abstracta y general: slo se puede captar con
ocasin de la puesta en marcha de decisiones concretas,
porque es entonces cuando se ven activarse las redes de
actores que la estructuran. Sin embargo, se puede tratar de
definir sus lmites y sus principales reglas de funciona-
miento, tomando como modelo de aplicacin, claro est, el
caso francs.

l. EL FUNCIONAMIENTO DEL MEDIO DECISIONAL CENTRAL

La imagen de una administracin dividida en ministerios,

servicios, direcciones y oficinas es engaosa. Es cierto que
las discusiones ponen en presencia alrededor de la mesa a
unos individuos, donde cada uno representa a su admi-

81. C. Grmion. Profession. dcideur. Pouooir des hauts foncionaircs et rfornu: dcl' J:/11/,
Pars, Gauthier-Villars, 1979.

113
 nistra~i~; p~ro el hecho de dar un vistazo completo a la
negociacion mterministerial no basta para dar cuenta de
las lgicas que estn actuando y que desemboca en la toma
o TI_ d~ una decisin. Entre los participantes, se perfilan
sohdandades y convergencias, que no se cruzan exacta-
mente con su pertenencia administrativa. La principal de
estas solidaridades es la de cuerpow.
A. Una estructurade red
La permanencia de la lgica corporativa en el seno de la
alta administracin francesa es un fenmeno mayor, su-
brayado por numerosos observadores 83. Esta estructuracin
de la admii:iistracin bajo la forma de cuerpos, tiene dos
con~~cuenc1as-en parte contradictorias-encuanto al medio
decisional central.
1. La primera es una tendencia a la fragmentacin
En ef~cto, l~s identidades corporativas, fundamentadas en
una cierta idea de la "misin" de tal o cual cuerpo, van a
fortalecer la tendencia al "patriotismo de cuerpo" tan
frec~ente en la funcin pblica. En el Ministerio de
~?ncultura, por ejemplo, treinta aos despus de la supre-
sion .d~ los t_r,es cuerpos de funcionarios pblicos de esta
adm~n_1straci~n(la Ingeniera Rural, Aguas y Bosques, y los
Servicios agrcolas) y la creacin del cuerpo nico de la
lngen~era Rura~, de las Aguas y de los Bosques -IGREF-,
to?~via .el funcionamiento de algunas direcciones del
mm1steno esta marcado por el "espritu de la Ingenierfr
rural".
82. "Cuer~o" designa en Fr~ncia, un conjunto de funcionarios pblicos formados
en la misma escuela y quienes comparten un mismo estatuto. Ver ntra (nota de
los traductores). ~'
83. Ver de M.-C. Kessler. Les grands corps de l'Etat, Pars, Presse de la FNSP,
114
2. Pero los cuerpos, o por lo menos algunos de ellos,
tambin aportan alguna coherencia en el seno de la
sectorizacin administrativa
Se entra aqu al campo de los "grandes cuerpos". La
frontera entre estos ltimos y los "otros" es borrosa, salvo
para aquellos cuyo prestigio es indiscutible: Inspeccin de
Hacienda, Corte de Cuentas y Consejo de Estado, Ingenie-
ros de Puentes y Caminos e Ingenieros de Minas.
Qu es un "gran cuerpo"? [ean-Luc Bodiguel y [ean-Luc
Quermonne proponen, como primer criterio, el carcter
inierminisierial de las funciones ejercidas y, sobre todo, la
aptitud para colocar a los miembros del cuerpo fuera de
sus funciones iniciales, por va de comisin o por va del
"pantuflaje'i'". "Un cuerpo", escriben, "es tanto ms gran-
de cuando ya no cumple con sus funciones iniciales y sus
miembros ocupan puestos importantes en la esfera poltica
y econmica'<". Este sistema de los grandes cuerpos, que
por serlo forman unas redes de interconocimiento inter-
ministeriales, puede ser un potente factor para logra la
coherencia entre las polticas pblicas, fortalecido por la
homogeneidad de formacin de esos grandes cuerpos
cuyos miembros, todos, pasaron por la Escuela Nacional
de Administracin o por la Escuela Politcnica86. Esta
formacin comn se podra definir como una capacidad para
abordar de manera tcnica los problemas polticos y de manera
poltica los problemas tcnicos.
84. Prctica segn la cual las empresas del sector privado vinculan a altos fun-
cionarios pblicos, pagando al Estado sus gastos de estudios. Alusin a una
posicin tranquila del funcionario (como si estuviera calzando unas pantuflas)
(nota de los traductores).
85. J.-L. Bodiguel y J.-L. Quermonne. La hautejonction publiquesousla Ve Rpubliquc,
Pars, PUF, 1983, p. 104.
1986. 86. Una para cuerpos administrativos y la otra para cuerpos tcnicos (nota de los
traductores).
.115

Pero este efecto de cohesin va mucho ms all de una
sencilla coordinacin de las diferentes polticas pblicas. En
realidad, los grandes cuerpos funcionan como unos
me~~adores pri~ilegiad?s entre la sociedad civil y el poder
poltico, Esto qmere decir que la funcin de produccin de
las imgenes de referencia ser frecuentemente ejercida a
travs del prisma de las estrategias corporativas. Bien sea
la poltica pblica urbana, la poltica pblica agrcola o la de
telecomunicaciones, numerosos son los ejemplos donde
un cuerpo construye y hace aceptar como "justa" una re-
presentacin adaptada a sus propios intereses. En el anlisis
de un proceso de decisin las estrategias corporativas
sern una variable esencial, con la salvedad de que los
c_uerposno son unas estructuras monolticas: pueden repar-
tirse entre diferentes sensibilidades, transversales frente a
los clivajes87 corporativos. Los altos funcionarios pueden
t~m~in agruparse en funcin de un comn juramento de
fidelidad a un personaje lder, por ejemplo a un hombre
poltico o un gran funcionario, cuya importancia en cuanto
a la clientela es, entonces, proporcional a su peso en el
s~~temapoltico y administrativo. Este fenmeno de forma-
cton de modernos clanes, que introduce de nuevo en la alta
administracin una lgica clientelista, es un elemento im-
portante de la estructuracin de la elite administrativa, que
no se superpone exactamente con la lgica corporativa'".
B. Un medio con geometra variable
Todos los estudios muestran la extrema variabilidad del
medio decisional segn el campo considerado. En algunos
87. "Cli~ajes" es un ?alicisi:no utilizado principalmente en ciencia poltica para
refer";se a unas diferencias marcadas de pensamiento o credo entre grupos de
la so;,1edad (por ejempl?,. "izquierd~''. y "derecha", "conservadores" y "libe-
rales ) que henden a dificultar el dialogo entre dichos grupos (nota de los
traductores).
88. Esta cuestin est desarrollada en L'Eta! en action, Cit., pp. 218-220.
116
casos, en los ms sencillos, los actores que intervienen en la
decisin hacen todos parte de la alta funcin pblica y,
entonces, las variaciones se limitarn a su seno. En otros
casos, por el contrario, deben tener en cuenta otros actores
exteriores. Por ejemplo, cuando al iniciar los aos 60 se
puso en marcha una nueva poltica p~bl~ca agrc~l~, el
medio decisional era, a la vez, muy restringido (al rnaximo
diez personas) y muy abierto hacia el exter~or, p~rque
inclua representantes de los agricultores que ,1~an a Ju~ar
un papel extremamente activo en esta p~l1tzca publica.
Adems, el funcionamiento de este pequeno grupo, que
inclua representantes del Presidente de la Repblica, del
Primer Ministro y del Comisario del Plan, exclua comple-
tamente al entonces ministro de Agricultura. Es solamente
con la llegada de Edgar Pisani a este ministerio que este
ltimo va a integrase en el medio decisional, por lo menos
en lo que tiene que ver con sus niveles ms elevados.
Se podran multiplicar los ejemplos_~ue muestran ha~ta
qu punto los lmites del medio dec1s1on,alcentral va~1~n
segn el campo, la naturaleza de la decision y ~as coridicio-
nes de la negociacin. Y eso sucede tanto mas cua~~o las
fronteras del medio decisional se remoldean en f uncin del
desarrollo del proceso poltico. En general, la tendencia es
ms bien a la ampliacin por agregacin progresiva de
actores que estaban inicialmente por fuera del juego
decisional, la primera fase teniendo como efecto el ~e
"enmarcar" la negociacin, fijar sus trminos de referencia
y determinar lo que est realmente en juego, en benefi~~o
de los actores de mayor nivel89. Sin embargo, tambin
existe elcaso inverso, cuando algunos actores que al arrancar
el proceso juegan un papel importante son, despu~,
marginalizados por la intervencin de otros actores, mas
89. Ver de C. Grmion. Profession dcideur, Cit.
117

poderosos o mejor organizados. Aqu el papel del Presidente
de le Repblica y del Primer Ministro es importante,
porque es en funcin de su accin que el juego de los otros
actores podr desplegarse ms o menos libremente.
C. Los cuatro crculos de decisin
Es evidente que si uno se limitara a lo anterior no podra
entender el funcionamiento del medio decisional central.
En particular, no podra ver cmo se mantiene el mnimo
de coherencia que se exige en el trabajo poltico. Esta
coherencia la asegura la jerarquizacin del sistema de
decisin entre, de un lado, un ncleo duro, compuesto por
los actores que intervienen en todas las decisiones y, del
otro, los actores que intervienen slo puntualmente. Para
una poltica pblica dada todo va entonces a depender de la
configuracin establecida por estos cuatro crculos fundamenta-
les de la decisin90.
1. El primer crculo es aquel por el cual transitan sin excepcin
todas las decisiones
Est compuesto por el Presidente de la Repblica (con su
"entorno", es decir su gabinete y, especialmente, el secre-
tario general de la Presidencia), el Primer Ministro (con su
gabinete y la Secretara general del Gobierno) y el ministro
de Hacienda (el ministro, su gabinete y el estado mayor91
de las ms importantes direcciones). Es en el seno de este
primer crculo de la decisin donde se realiza una parte de
la interfaz entre la dimensin propiamente administrativa
de la decisin y la dimensin poltica. Las estrategias
partidistas chocan contra las exigencias de la regulacin, y
90. Para una visin completa, ver de J.-L. Quermonne. L'appareil administmtf de
l'Etnt, Pars, Seuil, coll. "Point", 1991.
91. Ver infra el sentido del vocablo "estado mayor" (nota de los traductores).
118
estas ltimas estn tamizadas por las finalidades polticas.
Al mismo tiempo, est asegurada (a veces ,c?n m_uc~as
dificultades) la coherencia de las diferentes pol zt 1~as publicas,
frente a una matriz normativa ms o menos bien estruc-
turada.
2. El segundo crculo de decisin lo compone el conjunto de las
administraciones sectoriales
(O al menos de sus estados mayores) que ~ntervienen
cuando su sector esta implicado. Estas despheg~n, claro
est, una lgica que tiende a defender o a promover mter~ses
sectoriales. Toda la estrategia de estos actores ~ons1ste,
entonces, en superponer lo mejor posible estos m~ereses
sectoriales a las exigencias globales. En este punto J~egan
un papel importante el conjunto de las oficinas dedicadas
a realizar estudios y prospectiva con los cuales se d?tan las
administraciones con el fin de aumentar su capacidad de
competencia92 global.
3. El tercer crculo de la decisin es el de los socios externos
al Estado: sindicalistas, gremios, asociaciones, empresas
pblicas y privadas
Una obra de Elie Cohen y Michel Bauer muestra de rn~nera
significada, hasta qu punto algunos actores, perte~~c1endo
a este grupo, pueden ejerc:,e~ fu1;ci?n~s estr~teg1cas en
algunos campos como la politica publica mdustnal, la ener-
gtica o de las te 1 ecomumc ac1ones 93 .
2 El texto original francs indica aqu (lo mismo que en ~l resto de este ca~_tulo)
9 . experiise que se refiere a una capacidad de expenenc1a y peritaje c1e1~hhco y
tcnico el ser competente tcnicamente, el disponer de la competencia :911 tal
O
cual campo, lejos de cualquier concepcin jurdica como lo es en castell,1110
la palabra peritaje (nota de los traductores). . .
93. E. Cohen y M. Bauer. Les grandes numoeuores industrielles, Pars, Belfond. 1985.
119

4. Finalmente, el cuarto crculo ocupa en puesto un poco aparte
Se trata del conjunto de los rganos polticos (el Parlamento)
y jurisdiccionales (el Consejo Constitucional, el Consejo de
Estado y la Corte de Cuentas) que pueden intervenir en la
decisin. Su papel puede ser limitado (el Parlamento, con
mucha frecuencia,interviene nicamente al final y modifica
s?lo marginalm~nte la decisin) o decisivo (cuando por
ejemplo el Consejo Constitucional "le devuelvesu texto" al
Gob~erno). -~neste caso, tambin, todo va a depender de la
configuracin del campo de fuerzas; en cada oportunidad
tendr a moldear de nuevo el medio decisional central. As
son los lmites, a la vez borrosos y jerarquizados, de este
medio_con~or~~do tanto por organizaciones como por
r~des interindividuales. Para un actor determinado (por
ejemplo, el representante de una asociacin, o un hombre
poltico) el acceso a los crculos de la decisin representa un
recurso poltico fundamental que da testimonio de su capacidad
para ,influir s?bre la decisin, siendo por cierto el ideal para
aquel aproximarse lo ms posible al primer crculo, aun si
el acceso a los crculos ms alejados puede representar una
ventajaimportante. Sinembargo, estadescripcines todava
demasiado esttica para dar cuenta de la realidad del
trabajo gubernamental.
lI. LA CONSTRUCCIN DE LAS MATRICES DE REFERENCIA
En efecto, conforme al esquema general desarrollado en
los captulos anteriores, el funcionamiento del medio
decisional central se articula alrededor de una cuestin
fundamental: a travs de cules mecanismos se establece
la nec~sariacoherencia entre las diferentes polticas pblicas
sectoriales, de las cuales pudimos constatar la tendencia a
la desintegracin? Esto es lo mismo que determinar cmo
se ela?or~ en ~ momento dado el referencial globa[93 que
permite Jerarqmzar las diferentes elecciones. Como es
evidente resulta difcil contestar de manera detallada esta
pregunta, y por eso se har ~nfasis en_ 11:11 me~~nismo de
regulacin tpicamente france_s:la a~mm~strac1?nde E~:a-
do Mayor, y en un casode particular mteres: la hipereleccion-
A. La administracin de Estado Mayor
Fue Jean-Louis Quermonne quien introdujo e~teconcepto
para describir un tema que ha tomado muc~a importancia
desde 1958. Llega este a las mismas conclus10nesque otros
autores que tambin subrayaron el paf el fundamental de
los gabinetes ministeriale_s~n la. ~cc1ongubernamental.
Quermonnedefine la adrmmstrac1onde Estado ~a~or por
tres rasgos fundamentales: se ubica en la c':'sp1de del
Estado y su papel "consiste principalmente en m~~r;11a~ r
asistir a la autoridad investida del poder de dec1s10n,asi
como en multiplicar sus intervenciones";no conduce a la
creacin de cuerpos de funcionarios particulares pero es
un paso casi obligado para hacer carrera; ~~ desarrolla en
la frontera entre la administraciny la poltica. Desde este
punto de vista, "forma u~a art~cula~i~nque asocia ~ ,la
toma de decisiones[... ] la elite mas politizada de la funcin
pblica"94. El gabinete ministerial es evidentemente ~l
prototipo de la administracin de Estado Mayor. Sin
embargo, su desarrollo no es realmente muy reciente. Es
as como Guy Thuillier recuerda que en la epo~a de la m
Repblica" los gabinetes los conformaban, al igual que
hoy, una treintena de personas96.
93. Ver la definicin de este concepto en el captulo segundo de este libro (nol,1, t,.
los traductores). . . .
94. rmonne. "Politisation de l'administrati(odn o)uAfo11 1 1 ''.;
Jean-Louis Que K1011, ir1~ .11,,'
liti e'" in F. de Baeque y J.-L. Quermonne ir. , , 1111111., ,.,, ,,,, '
d e la po , , F 1
1 iqu . . 8'' \ r. 11
politiquesouslaCinquie111eRpubl1que,Pans,Pressesdela_FNSP,_ J -,1'1':. ,) ';
95. Corresponde al periodo de vigencia de la tercera conshtuc1on rep11hlh ''"' 'h
Fra ncia (1875- 1940) (nota de los traductores). "Q ' ' ?" l'IIP
96. G. Thuillier. Les cabinets ministetels, Pars, PUF, coll. ue sats)t' , ~
121
Pero desde 1958 el papel de los gabinetes ministeriales se
ha modificado: instancias muy polticas antes, se han tras-
formado en rganos de preparacin para la toma de deci-
siones. Es como si la funcin decisional tendiera a "subir"
de la administracin hacia el gabinete y se puede prctica-
mente decir que donde est la decisin est el gabinete. La
expansin del papel de los gabinetes est relacionada con
el cambio de una administracin centrada en la gestin a
una administracin centrada en la decisin. La segunda
evolucin fundamental es el surgimiento del gabinete del
Primer Ministro como actor central de la decisin. El gabi-
nete del Primer Ministro se volvi una suerte de gare de
triage97, paso obligado de cualquier decisin y de cualquier
poltica pblica con alguna importancia.
Para entender esta expansin de la funcin de Estado
Mayor hay que regresar a las transformaciones que afectan
el papel del Estado mismo: antes centradas en la definicin
de reglas de derecho, por naturaleza de alcancegeneral,las
decisiones del poder pblico cambian hoy de naturaleza.
Escoger una tcnica determinada para la industria nuclear
o poner en marcha una poltica pblica contra el desempleo
son decisiones para las cuales la administracin tradicional
no est preparada. En estas condiciones, el papel del gabi-
nete ministerial es construir para el decisor una representa-
cin del mbito de la decisin que sea susceptible de
garantizar-en la medida de lo posible- su feliz aplicacin.
Esta representacin tiene que ver tanto con los aspectos
tcnicosdel proyecto como con sus posibilidades de acepta-
cin por parte del medio implicado y, finalmente, con las
consecuencias propiamente polticas de la decisin. Se
97. Estacin de ferrocarril donde se hace una seleccin por destino de cada uno de
los coches de un tren de carga (nota de los traductores).
122
entiende que su elaboracin necesita la puesta en marcha
de procedimientos interministeriales.
B. La negociacin interministerial
Formalmente, hay que distinguir tres niveles de coordina-
cin interministerial:
- El consejo interministerial, presidido por el Presidente de
la Repblica. Existen el consejo interministerial propia-
mente dicho, que es "una instancia permanente creada por
decreto reglamentario que precisa sus atribuciones, su
composicin y su funcionamiento", y elconsejorestringido,
que es una reunin ad hoc,
- El comit interministerial, presidido por el Primer Ministro
(tiene la misma diferencia que el anterior con el comit
restringido).
- La reunin interminieterial, que congrega solamente a unos
miembros del gabinete y unos altos funcionarios. Est
presidida por un miembro del gabinetedel Primer Ministro.
Lo interministerial es un lugar de eleccin del managemeni
poltico, porque es aqu, ms que en otra parte, donde se
toman en cuanta las restricciones de la intersectorialidad,
lo que no impide que se produzcan numerosos efectos
nocivos. El crecimiento vertiginoso del trabajo de coordi-
nacin interministerial se traduce en las cifras: en lo que
tiene que ver con las reuniones interministeriales
Quermonne y Chagnollaud presentan las siguientescifras98:
98. Jean-Louis Quermonne y Dominique Chagnollaud. Le gouoemement Yie la
Frunce sous la ve Rpublique, 4' ed., Pars, Daloz, 1991, p. 511.
123
 AO
1961 1965 1971 1975 1982 1984 1985 1986 1987
NMERO DE REUNIONES INTERMINISTERIALES
142 356 592 778 1836 1356 1307 981 1008
~l?~os observadores tienen ante esta evolucin una po-
sicion ~uy crtica, y es verdad que ella conduce con
frecuencia. una cierta disolucin de responsabilidades.
Pero semejante extensin no puede explicarse slo por
~nas estra~egiasde carrera, aunque este factor tiene una
importancia real.
Es en el marco de las negociaciones interministeriales
don~e _se elabora. y se modifica de forma permanente la
ma~~zmter~ec_tonalde referencia, que permite ordenar las
polticas . publicas alrededor de un referencial comn
(r~ferenc1alglobal). La complejidad misma del funciona-
miento in~erministerial que hace intervenir numerosos
actore~aruma~os por lgicas diferentes (administraciones
sCectoriales,dPnmer Ministro, Presidente de la Repurblitea,
:1
orrusano el Plan) es reflejo de la complejidad y, sobre
todo, de la ~~t~rogeneidad de las restricciones que pesan
so~re la d~cis10nen materia de polticas pblicas. De manera
mas precisa, la cadena de decisiones interministeriales
aparece a menudo como un proceso de poda progresiva
durante la cual, poco a poco, se borran las asperezas de un
texto hast_a que se determina un consenso mnimo entre los
protag?mstas (lo que justifica, adems, los ataques contra
este metodo)., A_ menudo, despus de un tiempo bastante
largo Y de multiple~ y agobiadoras reuniones, el proceso
no desemboca _en nmguna decisin, quedando as el pro-
yecto suspendido. Claro est que es en el marco de esta
n:gociacin interministerial donde los actores del primer
circulo de decisin pueden desplegar mejor sus estrate-
124
gias. En realidad, esos actores son los pivotes de lo
1988 1989
interministerial ya que ocupan este puesto central.
C. La gestin de la hipereleccin
851 1066 Este crecimiento de lo interministerial es la seal de la
transformacinde la sustancia del trabajo gubernamental,
en la medida en que las tareas de gestin propiamente
dichas (es decir, la definicin de reglas de derecho aplica-
bles a todos) son progresivamente reemplazadas por la
explosin de la funcin decisional. Estono quiere decir que
la administracin ya no tiene que gestionar, ni tampoco
significa que antes no exista la funcinde decisin.Lo que
ha cambiado es la jerarqua entre los dos niveles. Son
numerosos los ejemplos de lo que se podra llamar las
"elecciones polticas mayores", cuyas consecuencias eco-
nmicas y sociales pueden ser considerables. Esasdecisio-
nes tienen en comn que ponen en juego numerosas varia-
bles cuyo dominio, aun relativo, por parte del medio
decisional es problemtico. Cmo evaluar lo que est en
juego y las consecuencias de una reduccin de los gastos
sociales? Cmo evaluar los efectos secundarios de una
decisin a favor o en contra de la modificacindel tiempo
de trabajo? Todas estas decisiones son complejas porque deben
arbitrar entre datos heterogneos que tienen que ver con lgicas
fundamentalmente diferentes. Cmo poner en la balanza
una ganancia poltica (en trminos electorales o de ndice
de popularidad, por ejemplo)y un costoeconmico?Cmo
integrar unas variables polticas, sociales, culturales o
ideolgicas? Todava no se ha inventado el balance para
semejante operacin, como lo muestran, por ejemplo, las
dificultades del gobierno francs frente a la negociacin
del GATT.
Esta situacin de decisin compleja, la llamaremos, "hi-
pereleccin", es decir, la eleccin entre unas restricciones
125
 heterogneas. El problema central de los decisores polticos
es dominar la hipereleccin, decidir incluso cuando no se
puede decidir, [porque no decidir es tambin decidir! Es as
como se explica la utilizacin de los servicios de las oficinas
de estudio, de los organismos de prospectiva, y de manera
general, de los "expertos", lo que permite a los polticos
acusarlos cuando se equivocan. A veces esta exigencia de
decisin toma aspectos espectaculares: he aqu las "celdas
de crisis". Todo lo anterior, una vez ms, manifiesta la im-
portancia del referencial en la definicin de las polticas
pblicas. En efecto, es el referencial lo que permite jerar-
quizar las diferentes restricciones y salir as del dilema de
la hipereleccin. Tanto es as que, en un haz de restricciones,
si a una de ellas se le afecta un coeficiente de ponderacin
porque est articulada a una norma ms central; entonces
la eleccin se vuelve de nuevo posible. He aqu dos ejemplos.
Cuando la restriccin externa se percibe como la restric-
cin dominante, las reestructuraciones industriales se vuel-
ven posibles a pesar de sus efectos negativos sobre el
empleo, las solidaridades locales o, aun, sus consecuencias
polticas. En el seno del referencial de la poltica pblica
industrial, la norma de competitividad jerarquiza, desde
ahora, la norma de solidaridad y permite la eleccin entre
las restricciones heterogneas. Pasa lo mismo en cuanto a
la lucha contra la inflacin: a partir del momento en que la
necesidad de ser competitivo en los mercados exteriores se
vuelve la norma central el gobierno, aun siendo socialista,
puede bloquear los salarios. Otro ejemplo: cuando en la
lucha anti terrorista es la supervivencia de la democracia lo
que parece estar en juego, incluso una exigencia tan
fundamental como el respeto a la vida es relativizada. Hoy
en da, casi todos los gobiernos estn dispuestos a autorizar
el asalto en caso de secuestro de aviones, lo que era incon-
cebible hace 20 aos: el referencial de la poltica pblica
antiterrorista ha cambiado.
126
Este problema de la hipereleccin se ha vuelto t?da va ms
delicado, primero, por la tecnificacin creciente d~ la
decisin poltica, y luego, por el crecimiento de la amplitud
de sus consecuencias. John Kennedy es, probablemente
(junto con Nikita Krushev), el primer hombre que ha
tenido la suerte de la humanidad en sus manos ... Men~s
dramticas, pero no menos difciles de tomar, son l~s d_ec1-
siones que tienen que ver con las polticas pubh~~s
econmicas, financieras y tecnolgicas, o las de la gestion
de lo social.
D. Lo interministerial, lugar de elaboracin de las
matrices de referencia
El papel de los gabinetes ministeriales, y ms en general de
la administracin de Estado Mayor, consiste entonces en
construir de forma permanente la matriz de r~ferencia ~,ue
!~,
permite reducir, en la medida de lopo_sib la h1p~relecc1on.
El problema aqu es aseg1:1r~r. la via~1!1dad c1er~a. ~e la
decisin. Primero, est la niabilidad politice: la decisin va
a ser aceptada por la mayora polti~:, Cu~l ~a ~serla
reaccin de la oposicin y de la op1rnon publica. Ba~ta
recordar los sinsabores de los gobiernos -ya sean de iz-
quierda o de derecha- a propsito de la escu_e,la priva~~99
para convencerse de la utilidad de esta reflex1~~- Ta1:1b1_en
est la viabilidad tcnica, porque la nueva poltica publica
deber ser entendida y aceptada y sus normas inte~iorizada~
por los servicios o los actores encargados de aphcarl~. As1
vimos que la poltica pblica agrcola de 1981 P,~ec1~ a_la
vez de un dficit tcnico ( desajuste frente a la politica pub~zca
agrcola de la Unin Europea), poltico (los grem10s
99. El papel de la escuela privada frente a la pblicdasd(ofic1ial) ha ~d~eobj~:g~;
continuas y profundas discusiones en Francia, e e tace mas e UI
(nota de los traductores).
127
 agrop~cua~i~s la rechazaban) y administrativo (la
~dmm~st:ac1<:>n no la entenda). El papel de la negociacin
mte~mm1stenal es: entonces, proceder a la reduccin pro-
gresiva de la m~tr_1z de referencia integrando en ella, poco
apoco,lasrestncc10nesdevariadanaturalezaquesedeben
tomar en cuenta. Es lo que explica el carcter a menudo
p~c<:> inn_ovador:y a veces catico, de la negociacin nter-
numstenal que ntegra y reproduce en el seno mismo del
medio decisional central la complejidad social.
Ill. POLTICAS PBLICAS Y DEMOCRACIA
En la medida en que las sociedades modernas se vuelven
m,s.complejas, el proceso de elaboracin de las polticas
publicas se transforma hacia una mayor sofisticacin de los
procedimientos de regulacin de la sectorialidad. Esta
evolucin, como se mostr anteriormente, tiene mltiples
efectos sobre ~a conduccin del trabajo gubernamental.
Pero trae consigo otra consecuencia todava ms funda-
mental: una transformacin de la misma funcin poltica;
porque, ~ada vez ms, h~cerpoltica es hacer polticas pblicas.
He aqui cuatro cambios que dan testimonio de esta
evolucin.
A. Nuevas formas de transaccin entre administracin
y poltica
Esta evolucin la subrayan numerosos observadores a
menudo para deplorarla. En estos anlisis se siente' la
nostalgiapor una funcin pblica que se mantuviera fuera
de la poltica y persiguiera su misin"sin pasin ni clera".
De manera ~s precisa, esta interpretacin tiene que ver
con dos fenomenos paralelos, pero a la vez inversos.
-El.primero es el de la "funcionarizacin" de la poltica, es
decir el aumento del nmero de hombres polticos (mi-
128
nistros o diputados) originarios de la funcin pblica. Es
verdad que existen razones materiales que permiten
explicar, al menos parcialmente, este fenmeno: dificultad
cuando se es asalariado de una empresa, para volver a
encontrar un empleo en caso de no-reeleccin, e, inver-
samente, garantas otorgadas a los funcionarios pblicos
para que puedan seguir en su carrera. Pero probablemente
eso no basta para medir con exactitud todo el fenmeno. En
efecto, mucho ms que un tipo de "dictadura de los
tcnicos", que pertenece ms bien al campo de la mitologa
poltica, se trata de una transformacin de la poltica en ~a
medida en que la legitimidad, es decir la competencia
necesaria para "hacer poltica", incluye desde ahora una
aptitud -real o supuesta- para el management poltico. Los
funcionarios pblicos franceses, y especialmente los altos,
parecen ser (al menos hasta estos ltimos aos), la categora
ms apta para tomar en cuenta las restricciones que genera
la exigencia del management, En particular, son ellos quienes
dominan mejor el discurso sobre la complejidad social y
sobre las necesidades de la coherencia a mediano plazo.
Pero una vez ms, se trata aqu de una "solucin francesa"
del managemeni poltico, que consiste en encontrar en el
Estado los recursos necesarios.
- Acaso esta sea la misma explicacin que sirve para
entender el fenmeno simtrico al anterior: la polit izacion de
la alta funcin pblica. En este caso tambin, esta evolucin
ha sido subrayada, desde tiempo atrs, con unas frmulas
impactantes, como el "Estado-nrx", el "Estado-Giscard" o
el "Estado-rs'<P", A travs de qu elementos se manifiesta
esta politizacin? Por la existencia-en los alrededores del
poder- de una especie de nebulosa, conformada por altos
100. Es decir un Estado dominado respectivamente por el Partido R,1111 irn I p,m1 l,1
Repblca-nr, el partido del expresidente Giscard y el Partido Si'><i,1li~1,1 l'.S.
(nota de los traductores).
129

funcionarios pblicos cuyas funciones, y sobre todo cuya
trayectoria laboral, estn fuertemente influenciadas por
criterios y mecanismos de fidelidad poltica. Claro est,
existe una fuerte relacin entre la politizacin y el desarrollo
de la funcin de Estado Mayor.
Sin embargo, hay que tener cuidado de no caricaturiza
demasiado la realidad. La composicin de un gabinete
ministerial no se hace siempre con criterios exclusivamen-
te polticos. No es imprescindible que los candidatos tengan
la tarjeta del partido gobernante. A menudo, el alto funcio-
nario pblico que ingresa al gabinete no conoce al ministro,
pero ha sido propuesto por su cuerpo o por la administra-
cin a la cual pertenece, y es tanto a ellos a quienes va a
representaren el seno del gabinete como al propioministro.
La administracin de Estado Mayor est compuesta, en
buena parte, por funcionarios que percibensu participacin
en el gabinete como la prolongacin de su accin, gracias
a que toman en cuenta la dimensinpoltica de la decisin.
U na vez ms, estamos ante la ambigedad de la "esfera del
managemeni" que, por definicin, queda en los lmites de lo
poltico y de lo administrativo. Ms que un secretariado
poltico del ministro, el gabinete se ha vuelto una pieza
esencial del management poltico.
B. Nuevos recursos polticos
El acceso a los crculos de la decisin es un recurso poltico
esencial que le permite a un actor social promover sus
intereses. Ahora bien, el desarrollo de las polticas pbli-
cas, ha modificado las condiciones de obtencin de este
escaso recurso. A partir de este momento,no basta conocer
a su diputado (representante), y ni siquiera organizar una
manifestacin exitosa para influir eficazmente en elproceso
de elaboracin de polticas pblicas.
La creciente complejidad del managemeni pblico -cuyo
sntoma ms evidente es el desarrollo de lo interministerial-
ha modificado el cdigo de acceso a los circuitos de la
decisin. Supone la puesta en marcha de una :er~~dera
estrategia de participacin en el proceso de fabnca~10n ~e
las polticas pblicas. Por esta razn, los grupo_sde m~eres
deben hacer el necesario aprendizaje del funconamento
de los crculos de la decisin, de manera que puedan ubicar
su accin lo ms arriba posible en este proceso. Todos los
gremios profesionales estn, entonces, obli~ados a for_tale-
cer considerablemente sus oficinas de estudios con el fm de
actualizar los dossiers de sus directivos. Para las organiza-
ciones obreras, por ejemplo, es la participacin en los
trabajos de preparacin del Plan de desarrollo lo que ha
jugado este papel de aprendizajeinstitucional~01 Las o~ga-
nizaciones agrcolas, por su lado, han fortalecido conside-
rablemente su competencia a partir de la votacin ~e las
leyes marco de orientacin agrcola de 1960,que precedieron
la puesta en marcha de la poltica pblica de las estructuras
agropecuarias y la cogestin 102 A la inversa, es claro que ~l
movimiento ecolgico debe todava estructurar su capaci-
dad de competencia, si quiere participar eficazmente en la
elaboracin de polticas pblicas ambientales.
Claro est que esta observacin es igualmente vlida para
el hombre poltico. Para que el Parlamento recuper~ ~a~te
de su capacidad de competencia perdida desde los irucios
de la v Repblica, los parlamentariosdeb~:r:1!ograr f?rzar la
puerta de los crculos centrales de la decisin, grae1as, por
ejemplo, a la puesta en marcha de procedimientos de
evaluacin parlamentaria. En realidad, la pregunta es
101. L. Nizard. Rapport introducli] a11 col/oque Plnnification et socit, Ci1:,
102. Ver en el captulo tercero, detalles sobre la poltica pblica agrcola francesa
(nota de los traductores). ,, ....
131
saber en qu medida el Parlamento podra recuperar un
papel importante en el proceso de elaboracin de las
matrices normativas de referencia, cuya importancia
estratgica subrayamos anteriormente. Slo con esta con-
dicin, la distribucin de la competencia del management
podr reequilibrarse entre el Ejecutivo y el Legislativo.
Pero en este camino, el Parlamento choca contra la severa
competencia de las autoridades administrativas indepen-
dicnieev", cuya reciente proliferacin es la manifestacin
de esta exigencia normativa del management poltico. Ms
prxima en el tiempo es la extensin del proceso a nivel
local. Desde ahora, con el crecimiento de las capacidades
de las autoridades localespara poner en marcha las polticas
pblicas locales, el acceso al managemeni poltico local se ha
vuelto, tambin, un recurso esencial de los actores de la
vida poltica local14
C. Nuevas formas de legitimacin de la accin poltica
Es evidente que semejante redistribucin de la competencia
en cuanto a las polticas pblicas no puede quedar sin
efecto sobre las modalidades de legitimacin de la poltica
pblica. De hecho, se constata que a la legitimidad tradi-
cional, fundamentada en la posesin de un mandato
electoral, viene agregndose una legitimidad de tipo
managerial fundamentada en la aptitud para participar en
el proceso de desarrollo de los programas polticos. Sin
embargo, y en eso hay que tener prudencia, no se trata aqu
de traer a cuento el debate sobre "el fin de las ideologas"
o "el fin de la poltica". Las polticas pblicas, al contrario
103. Come es el caso, por ejemplo, de la Comisin nacional de la informtica y de
laslibertades(CNIL). Sobre este punto, ver F. Dreyfus y F. D' Arcy. Les institutions
poltiques el adnnnistratires en Irance, Pars, Econmica, 1985, pp. 253 y ss.
104. Verse de A. Mabileau y C. Sorbers (dirs.). Gouverner les vil/es moyennes, Pars,
Pedone, 1989. ,,., ,~_1,
132
de las esperanzas de algunos, no han hecho que la accin
poltica sea ms racional'i". Lo que qued~ ~laro es que l~s
actores de las polticas pblicas deben modificar sue~t~a:egw
de legitimacin poltica en la medida e~ que su credibilidad
depende cada vez ms de su capacidad para porn;r. en
evidencia su saber-hacer como "elaboradores de polticas
pblicas". El debate sobre la competen~ia: tien~e ~ rem-
plazar el debate ideolgico, siendo el_ objetivo prmc~pal el
aportar la prueba de la incompetencia del adversario.
D. Las polticas pblicas cambian la vida poltica
Todas estas transformaciones conducen, finalmente, a una
modificacin del cdigo de la accin poltica. Ms exactamente,
los actores polticos, como mediadores que son, deben
dominar un doble lenguaje: de un lado, deben hablar el
lenguaje del enfrentamiento partidis~a que establece una
oposicin radical entre los adversanos; del ?~ro, deben
expresarse en el lenguaje del managemeni p~htico, :~ cual
pone en evidencia los lmites de la; e~cogencias ~ol~ticasY
la magnitud de las restricciones tecmcas ~ :cono~ucas de
la gestin requerida para la repr~d~cc1on s_ocial.. Esta
dificultad para dominar el doble cdigo ex~hca -c~e~ta-
mente-las dificultades del conjunto de los partidos polticos .
de la Francia de hoy: dificultades para interiorizar la
"cultura de gobierno" por parte del Partido Socialista Y
dificultad de construir un programa coherente por parte
de la oposicin de derecha. En realidad, los part~~os son
prisioneros de un dilema, del cual tienen mucha dificultad
para salir: si adoptan un "bajo perfil" fundamentado en el
estricto respeto de las restricciones del management, corren
el riesgo de aumentar la ruptura con sus electores por falta
Verse de A. Pizzorno. "Sur la rationalit du choix dmocratique", in P.
105. Bimbaum y J. Leca (dr.), Sur /'individualisme, Pars, Presses de la FNSI', 1986.
133
 de "grandeza"; inversamente, una actitud demasiado
separada del trabajo gubernamental les quita toda credibi-
lidad poltica. El impacto del desarrollo de las polticas
pblicas sobre la vida poltica reside en una crisis de la
funcin del tribuno (vocerodel pueblo) que, en razn de este
fenmeno de la reduccin de las posibilidades de decisin,
toma, desde ahora, la forma del populismo.

INTERROGANTES DEL TRADUCTOR

Hasta qu punto debo desviarme del texto original para

compla:er a los nuevos lectores? Estos son lo: interrogan_~es que
hacen de la traduccin un arte pleno de desafioe y complezdades.
--,
(Thom Satterlee, 2000)

134
CAPTULO QUINTO
ELEMENTOS PARA UNA ESTRATEGIA DE INVESTIGACION SOBRE
POLITICAS PBLICAS

No existeun marcometodolgico"estndar"para elanlisis

de las polticas pblicas. El objetivo de este documento es
esencialmente invitar al lector a preguntarse sobre la
adecuacin entre el mtodo escogido y el resultado que se
desea obtener. En efecto,existe una relacin directa entre
el objeto de una investigacin y el mtodo utilizado. Por
eso, todo va a depender de la manera como seformule la pregunta.

l. QU PREGUNTA FORMULAR?

En relacin con las polticas pblicas se pueden distinguir

tres objetos de investigacin, es decir, maneras de cons-
truir un cuestionamiento a propsito de las polticaspbli-
cas. Claro est que estos tres modos de aproximacin no
son del todo independientes los unos de los otros, pero es
necesario ser conscientes de que -segn la eleccinque se
haga- el centro de gravedad no ser el mismo.

- La primera aproximacin hace nfasisen la gnesisde las

polticas pblicas y busca responder a la siguientepregun-
ta: a travs de cules proceso sociales, polticos o administrativos
se toman las decisiones que constituyen las polticas
pblicas?
\

137
Dicho de otra manera, cmo "nacen" y se transforman las
polticas pblicas?
- La segunda aproximacin se focaliza hacia el estudio de
la "caja negra" del Estado a travs de unos interrogantes
sobre el funcionamiento de la administracin: cmo fun-
ciona el sistema de organizaciones pblicas, a travs del cual se
elabora y se pone en marcha una poltica pblica? La cuestin
es, entonces, saber cmo (en funcin de cules estrategias)
van a posicionarse los actores administra tivos (direcciones,
ministerios, cuerpos de funcionarios pblicos) implicados
en la elaboracin y puesta en marcha de una poltica
pblica.
- Finalmente, el tercer cuestionamiento se pregunta por los
efectos de las polticas pblicas en la sociedad: cmo medir
o evaluar el impacto de una poltica pblica en el campo social y
econmico? Se trata pues de determinar en qu medida la
poltica pblica estudiada ha modificado el tejido social que
ella buscaba afectar (cambiar) y en qu grado esos efectos
son conformes con las expectativas de los decisores.
En cada caso, estamos en presencia de una aproximacin
diferente a la realidad, lo que quiere decir que se utilizarn
herramientas conceptuales y metodolgicas diferentes. El
primer cuestionamiento tiene que ver principalmente con
la ciencia poltica, al mismo tiempo que hace intervenir
otras disciplinas como la sociologa de los grupos de
inters, la sociologa de las organizaciones y la historia. En
el segundo caso, el centro de gravedad est ms bien del
lado de la cienciaadministrativa (derecho pblico, sociolo-
ga de las organizaciones y de la funcin pblica). Final-
mente, el ltimo caso tiene que ver ms bien con la socio-
loga administrativa y la economa. Son tres disciplinas
principales, pero, sobre todo, son tres maneras de construir
138
el objeto "polticas pblicas". En estas condiciones, es fcil
entender que las herramientas metodolgicas no sern las
mismas segn el tipo de aproximacin escogido: no se
puede estudiar el impacto de una poltica pblica sin hab~r
recurrido a cohortes de larga duracin que permitan medir
la evolucin del medio implicado, lo que supone la puesta
en marcha de mtodos de encuesta muy detallados; a la
inversa, un estudio de decisin podr privilegiar la entre-
vista cualitativa con los actores de la decisin.
Poco importa la opcin escogida. La nica regla es respetar
un mnimo de coherencia entre la manera como se constru-
ye el objeto de investigacin y los mtodos utilizados. El
azar hizo que las investigaciones que tuvimos la oportuni-
dad de realizar hasta hoy se ubicaran ms bien del lado del
primer tipo de cuestionamiento. Espor eso que los elemen-
tos del mtodo propuesto aqu correspondern a una
investigacin centrada en el estudio de la gnesis de una
poltica pblica, lo que no implica ningn juicio de valor
sobre esta aproximacin.
Il. UN ENFOQUE DE INVESTIGACIN EN DIEZ ETAPAS
Como pasa con las polticas pblicas mismas, la investiga-
cin no es un proceso perfectamente lineal! Sin embargo,
algunas de estas etapas son pasos obligados en una estrategia
de investigacin. Por ello, es posible resaltar diez etapas:
A. La puesta en marcha de un referencial de
investigacin
De qu se trata? Del conjunto de los conceptos y de las
representaciones del mundo en funcin de las cuales el
investigador va a construir el cuestionamiento de su inves-
tigacin. En efecto, segn la imagen que se tenga de lo que
139
debe ser una poltica pblica, no se seleccionarn los mismos
hechos como aquellos que "generan problemas" y no se
harn las mismas preguntas. Es entonces a partir del
referencial de investigacin que se har la seleccin entre
las tres grandes aproximaciones anteriormente indicadas.
Ms que una verdadera eleccin, se trata en realidad de
definir bien el tipo de aproximacin donde uno se ubica, y
de evaluar sus consecuencias de manera que no se arran-
que con pistas falsas.
B. La definicin del campo de investigacin
A este nivel no se trata todava de un objeto de investiga-
cin en el sentido estricto de la palabra, sino de la puesta en
forma de las intuiciones del investigador. El campo de
investigacin aparece como un entrecruzamiento de acto-
res, de procedimientos, de leyes y decretos, de tomas de
posicin, todava muy mal estructuradas. Es en este mo-
mento que los a priori metodolgicos o ideolgicos van a
jugar un papel ms protagnico. Y ello en la medida en que
el investigador va a seleccionar, de manera ms o menos
consciente, las informaciones sin tratamiento de las cuales
dispone en funcin de su referencial de investigacin, es
decir, en funcin de su formacin o en funcin de sus
presupuestos ideolgicos. As es como se va a decidir el
hecho de trabajar sobre "lo social", sobre las polticas pblicas
de inmigracin o sobre las relaciones internacionales. La
eleccin podr igualmente hacerse en funcin de las
posibilidades de financiamiento de la investigacin.
C. El anlisis de la literatura existente sobre el tema
Esta tercera etapa tiene por objeto puntualizar el estado del
conocimiento cientfico relativo al campo escogido. La
literatura respectiva puede ser de dos tipos:
140
- La literatura cientfica, constituida por obras y artculos
en revistas cientficas.
- La literatura especializada, dedicada al campo que se
quiere estudiar: prensa profesional o sindical, boletines de
asociaciones profesionales, etc.
No se trata en este momento de leer todo, sino de hacer una
primera evaluacin de las investigaciones realizadas y del
, stock de las informaciones disponibles. Es precisamente
durante esta fase que se averiguar si el tema contemplado
ya est total o parcialmente tratado y si las fuentes escritas
existen en nmero suficiente.
D. La definicin de un cuestionamiento instrumental
Se trata ac de formular una pregunta y definir un problema
que tenga sentido, tanto para los actores de las polticas
pblicas que se van a interrogar (decisores, altos funciona-
rios, sindicalistas o representantes de gremios profesiona-
les) como para el investigador frente a su referencial. Es esta
la puerta de entrada intelectual al objeto de investigacin. Por
ejemplo: por qu se ha puesto en marcha el ingreso
mnimo de nsercinz-'". Cul es la accin de los departa-
mentos en relacin con el medio ambiente? Por qu se ha
procedido a la reforma de la poltica pblica agrcola? 1:I
inters de este tipo de cuestionamiento es el de poder svr
formulado directamente a los primeros responsables q111
se van a encontrar, ubicndose en el campo de estos. /\ 1
mismo tiempo, sirve de gua para la primera mirada ., l.,
literatura especializada, pero no es, todava, el objl'I, 1 ( h.
106. El ingreso mnimo de insercin es un subsidio dado por ,I Est,1do 11',1111.-,~ ,1 1111
grupo de personas para facilitar su insercin profesional (nol,1 d, loN
traductores).
141
investigacin porque no est articulado alrededor de una
verdadera pregunta cientfica.
E. La definicin de una puerta de entrada institucional
Es intil precisar el carcter decisorio de este momento que
va a determinar el rumbo de todo el resto de la encuesta.
Hay que escoger lo ms cuidadosamente posible los pri-
meros interlocutores: de la calidad de esos contactos de-
pender la facilidad con la cual se podr, posteriormente,
extender la propia red de relaciones. Segn el tipo de
cuestionamiento escogido, se podr decidir entrar en
contacto con los funcionarios responsables del programa
estudiado, o con los hombres polticos que participan en la
elaboracin de la poltica pblica, o con los actores sociales
que intervienen en el campo escogido. Hay que ser cons-
ciente de la importancia de esta puerta de entrada para el
desarrollo de la investigacin y, entonces, para los primeros
resultados de la misma: una investigacin sobre el ingreso
mnimo de insercin no se va a iniciar de la misma manera
si se empieza por entrevistar a los altos responsables del
Estado, a los funcionarios rasos, a los hombres polticos o
a los trabajadores sociales. Si es positivo este primer con-
tacto, es entonces posible poner en marcha una encuesta
exploratoria con una decena de interlocutores, con el fin de
comprobar sus primeras intuiciones. Esta encuesta debe
permitirnos averiguar la concordancia entre las preguntas
hechas y el campo seleccionado: es suficiente el acceso a
las personas responsables y a la documentacin (es decir,
no hay bloqueos) y, sobre todo, el campo y el mtodo esco-
gidos son pertinentes en relacin con el cuestionamiento?
Tomando como base esta encuesta exploratoria, es enton-
ces posible delimitar el campo definitivo de la encuesta:
cuntos actores se debern encuestar y con qu plazo? Es
142
el momento ideal para proponer, si es el caso, un proyecto
de investigacin a un organismo de financiacin, ~unque
tambin es cierto que estas condiciones ideales no s1emp~e
se renen. Durante la realizacin de la encuesta explora tona
y con la lectura de la literatura, el cuestion~mie1:to debe
empezar a evolucionar: se empieza a tomar distancia frente
a la vivencia de los actores. Las intuiciones se transforman,
poco a poco, en hiptesis.
F. La elaboracin de un cuestionamiento de
investigacin
En esta etapa, ya no se trata de formular simplemente
preguntas instrumentales, sino de construir ~n~ m~lla de
explicacin de la realidad bajo la forma de h1p~t~s~ssus-
ceptibles de ser verificadas por la encu~sta d_efim~va._~s
aqudondeseconstruyeverdaderamenteelobetodemvest1gac10n,
gracias al cruce de los primeros resultados de la ~n~uesta
exploratoria con unas preguntas de naturalez~ ~eonca.En
esta etapa de la reflexin es particul~rmen_te til reda~tar
un texto que permita esbozar por escnt~ las 1d_easy ~rec1~~r
esta difcil articulacin entre el referencial de investigacin
y las preguntas empricas que la preencuesta ha generado.
G. La depuracin sistemtica de la literatura
especializada
Cualquier poltica pblica genera de maner~ directa o
indirecta un sinnmero de documentos escritos que es
necesario conocer. Notas y documentos internos de la
administracin, discursos y tomas de posicin de los mi-
nistros o de los responsables polticos, circulares, proyec-
tos de ley, decretos, transcripciones de los debates parla-
mentarios, informes de las comisiones del Parlamento, es
una lista sin fin. Es en esta etapa cuando se puede cm pl'z,1 r
~ ....
a depurar de manera sistemtica la prensa especializada.
Trtese de laprensa ministerial (boletines de informacin),
la prensa profesional (peridicos sindicales o gremiales),
la prensa cuasiprofesional (peridicos especializados en
un campo), o la prensa asociativa. Es cierto que es un
trabajo bastante dispensioso, sobre todo si el perodo de
estudio es relativamente largo y se busca la exhaustividad,
pero que vale la pena. Al contrario de lo que se podra
creer, pocas informaciones-en cuanto a polticas pblicas
se refiere-quedan en efectorealmente secretas, salvo,claro
est, el caso de algunas polticas pblicas como las de
defensa. Como regla general, los actores, ya sean hombres
polticos o responsables profesionales, dicen y escriben
casi todo lo que el investigador necesita saber. Elproblema
es, ms bien, seleccionar lo pertinente entre la gran masa de
informaciones -ms o menos contradictorias- difundidas
por todas partes y que forman "un ruido de fondo" con-
siderable.
H. La entrevista con los actores de la decisin
Se trata ac de interpelar a los individuos que han parti-
cipado en la puesta en marcha y en a la aplicacin de la
poltica pblica estudiada: polticos, funcionarios pbli-
cos,representantes de grupos profesionales o de asociacio-
nes, trabajadores sociales, militantes polticos. Una vez
ms, la lista es infinita. Solamente, digamos que, conside-
rando los lmites de tiempo y de dinero disponibles para la
inves-tigacin, es mejor excederse en el nmero de entre-
vistados que pecar por defecto.
A la inversa de la tcnica anterior, la entrevista da menos
informacin de lo que se podra imaginar, aunque haya
excepciones: a menudo, la memoria de los interlocutores
falla y, peor an, se confunden las fechas y se tiene la
tendencia a reconstruir a posterior el papel que han tenido
IH
en la decisin, en caso de fracaso para minimizarlo, y en
caso de xito para valorizarlo. Ms grave que lo anterior es
que el entrevistado tiende a modifica_rsu ~iscurso e~
funcin de los deseos supuestos del investigador. As1
mismo, un funcionario que ha cambiado de puesto desde
los eventos por los cuales se le interroga tendr la tendencia
a reconstruir la historia de la decisin en funcin de sus
nuevas funciones.
Se entiende, entonces, que las dos tcnicas (la depuracin
de la prensa y las entrevistas) deben ser utilizadas de modo
paralelo. La entrevista permite decodificar la accin de los
decisores y jerarquizar la masa de informacin recolectada
durante la depuracin de la prensa y de los varios tipos de
texto. Al contrario, la lectura de la prensa permite dar una
fecha precisa y averiguar las afirmaciones de los actores de
la decisin.
l. La lectura de la literatura cientfica
Esun poco arbitrario hablar a este respecto de una" etapa",
pues en realidad, esta lectura acompaa todo el.trabajo de
investigacin. Pero no es intil recordar la necesidad de ~n
barrido -lo ms amplio posible- del campo de estudio
propiamente dicho, porque es la form~ para el invest~ga-
dor de escapar al encerramiento en el discurso de su objeto
de estudio que lo amenaza en este momento. En efecto, en
la medida en que el conocimiento del campo aumenta y
crece la familiaridad del investigador con los actores se
vuelve mayor el riesgo de adoptar el lenguaje de los actores
y de perder la distancia crtica frente al objeto ( eso no
impide al investigador tomar posicin frente a tal o c~al
poltica pblica, pero esto es otro problema). Por las mis-
mas razones, en esta etapa es bienvenido el hecho de
recurrir a una perspectiva histrica.
<, 145
J. La redaccin del documentofinal
Bien sea que se trate de un informe, una tesis o una
memoria, es siempre la ocasin para proceder a una nueva
evaluacin de las hiptesis iniciales, para volver a centrar
el cuestionamiento, a la luz de los conocimientos adquiri-
dos en cuanto al funcionamiento efectivo de las polticas
pblicas estudiadas y, finalmente, para definir de nuevo
su referencial de investigacin, antes de lanzarse a nuevas
aventuras.
Una vez ms, es necesario precisar que este desarrollo no
debe seguirse al pie de la letra. Por el contrario, hay que
tener conciencia de que el momento estratgico de la
investigacin sobre polticas pblicas es aquel donde va a
realizarse la articulacin entre, de una parte, un cuestiona-
miento de investigacin articulado alrededor de un enfoque
terico (y,por consiguiente, de conceptos),que slopermite
superar el discurso de los actores que intervienen en el
campo de estudio, y, de otra parte, la puesta en marcha de
una encuesta metdica coherente frente al cuestionamiento
(es decir, frente al objetode investigacin). Ahora bien, este
proceso es necesariamente largo y difcil.Hay que insistir,
EL TRADUCTOR COMO LA DIVA QUE INTERPRETA A VERDI
como conclusin, enla inevitable distorsin entre el tiempo
de la decisin poltica, que es corto, y el tiempo de la El problema del traductor consiste en ser un actor sin
investigacin, que tiene una temporalidad mucho ms escenario, un artista cuya representacin es igual a la
larga. Este desfase es fuente de numerosos malentendidos original: tan solo tinta sobre papel.
entre actores y investigadores que slo un mejor cono- Como el msico, el traductor toma la composicin de otro
cimiento recproco puede atenuar. y la representa -o sea,la interpreta- a su manera especial.
As como el cantante interpreta las notas de otro al mover
su garganta o su cuerpo, el traductor transmite los
pensamientos y el estilo del autor al escribirlos en otro idioma.

Robert Weschler, FLATA:

Asociacin Estadounidense de traductores
(Captulo de La Florida, 2000)

146
CAPTULO SEXTO
LAS POLTICAS PBLICAS ENTRE SECTORES Y TERRITORIOS

En el captulo primero se demostr que el concepto de

polticas pblicas es inseparable del concepto de secto-
rizacin -aunque no todas las polticas son sectoriales- en
la medida en que es a partir de una representacin de la
sociedad como conjunto de sectores que se ha desarrollado
el management pblico. Es precisamente esta representa-
cin sectorial de la sociedad la que parece hoy ser objeto de
cuestionamiento. Esta crisis de la sectorialidad se manifiesta
en Francia en varios niveles. Primero, toma la forma de una
prdida de eficacia de los modos de negociacin basados
en la representacin corporaiioista de los intereses y de una
bsqueda de nuevas formas de proximidad. Segundo, se
acompaa de una sorprendente renovacin de las polticas
pblicas locales. Tercero, se comprueba que se acelera la
importancia de un nivel suplementario de produccin de
las polticas pblicas: Europa.

l. PLITICAS PBLICAS Y CORPORATIVISMOS

El concepto de corporativismo, que ha sido asociado du-

rante muchos aos a formas de poder arcaicas o menospre-
ciadas, se ha remozado para explicar la evolucin de los
modos de mediacin entre el Estado y la Sociedad en los
pases industrializados.

149
A. El concepto de neocorporativismo
La cuestin del corporativismo se ha vuelto de nuevo una
cue.s?n de al ta controversia cientfica, a partir de la publi-
cacion en 1979de un artculo de Phillip Schmitter. Constata
este autor que el p.aradigrna dominante, la teora pluralista
que postula una libre competencia de los intereses para el
acceso a los recu~~os pblicos, no siempre explica cmo se
estable~e la relacin entre los grupos de inters y el Estado,
e_n parhcula_r en algunos pase~ de Europa. El neocorpora-
tivismo defme, entonces, un tipo de articulacin entre unos
grupos de inters y unas polticas pblicas, propio de algunos
pases industrializados.
"El corpor~tivismo", escribe Schmitter, "puede definirse
como un sistema de representacin de los intereses en el
c~al las ~ni?-ades constituyentes son organizadas en un
numer~ l~rmtado de categoras singulares obligatorias, no
competitivas, reconocidas o aprobadas-si no creadas-por
el Estado y ~, las cuales se les garantiza un monopolio de
representacin en sus categoras respectivas, en cambio de
alg_unos _c_?ntroles sobre la seleccin de los lderes y la
articulacin de las demandas y de los interesesv'P".
La pri~cip~l utilidad de esta concepcin es el hecho de
hacer nfasis en el papel creciente del Estado-y, entonces,
en l?s pr_ocesos d: e~a~oracin de las polticas pblicas- en
la genes1s y la definicin de actores socales'?". En efecto, el
concepto de corporativismo pone en evidencia dos aspec-
tos fu~~amen~al:s que manifiestan el papel creciente de
las polticas publicas en la mediacin social:
107. Ph. C. Schmitt~r. "Still the century of corporatsm", in Ph. C. Schmitter y c.
Lelunbruch (dirs.), Trends totoard corpomtist intermediation London Sage 1979
p.13. ' '
108. Ver B. Jobert y P. Muller. L'Etat en action, p. 45.
150
- El acceso a los lugares de elaboracin de las polticas
pblicas es un reto cada vez ms estratgico para los dife-
rentes grupos de inters, con el fin de obtener del Estado
unos recursos financieros o simblicos o un reconocimien-
to institucional. Desde ahora un grupo de inters debe ser
integrado-lo ms tempranamente posible-al proceso de decisin
que conduce a la definicin de una poltica pblica, al mismo
tiempo que debe esforzarse por dominar las condiciones de puesta
en marcha de esa poltica pblica.
- La mejor manera de lograr esos objetivos es que una de
las organizaciones implicadas en una poltica pblica dada
obtenga, de hecho o por derecho, por parte del Estado un
monopolio de representacin ante las instancias administrati-
vas competentes. La mediacin corporativista tiene
entonces que ver con un tipo de arreglo mutuo en el cual el
Estado va a estabilizar el mbito social de una poltica
pblica asignndole a uno de los actores presentes ( even-
tualmente, creando este actor) un papel prominente, lo que
le permitir al Estado disponer de un punto de apoyo
alternativo y eficaz en el sector. Lo anterior significa que
cada vez con mayor frecuencia, el coniinuum que relaciona
los individuos con la sociedad pasa por el ejercicio de una poltica
pblica.
B. El corporativismo a la francesa
Los autores que desarrollaron el concepto de neocorpora-
tivismo tenan en mente un tipo ideal que corresponde a las
formas de representacin corporativistas, desarrolladas
despus de 1945 por los pases de Europa del Norte, bajo la
influencia de la social democracia. Frente a este modelo, el
caso francs presenta tres especificidades:
' '
151
- La importancia de los grupos tradicionales. En Francia, las
categoras sociales no asalariadas, como son las profesio-
nes liberales, los comerciantes y los artesanos y los
agricultores, juegan un papel poltico que no corresponde
a su peso econmico.
- La fragmentacin de los grupos de inters. En Francia, los
asalariados no estn agrupados en una organizacin nica
o dominante que los represente en las negociaciones glo-
bales, como es el caso en los pases del Norte de Europa.
- La inexistencia de un escenario global de negociacin. La
ausencia de una macroorganizacin de los intereses va a la
par con la ausencia de una macronegociacin. Es as como
cada grupo social negocia de manera independiente y slo
por excepcin los gremios de la produccin y los sindica tos
de trabajadores se encuentran en la misma mesa de nego-
ciacin para ajustar sus demandas.
En estas condiciones, puede calificarseel modelo francs
como corporativista? La respuesta es s, porque los gre-
mios profesionales disponen con frecuencia de un monopo-
lio de representacin garantizado por el Estado. Pero esta
representacin toma la forma de un corporativismo sectorial,
lo que significa que cada grupo va a negociar sus intereses
en forma aislada, con la administracin que le compete, sin
confrontar nunca sus demandas con las de los otros grupos
sociales. Eso significa que, a partir del momento en que
cada grupo socialbusca obtener la exclusividad del dilogo
con los responsables administrativos implicados en ese
sector, el mantenimiento de un mnimo de coherencia de la
accin del Estado descansar, esencialmente, en la
capacidad del ente administrativo para elaborar un
referencialglobal. Ahora bien, es precisamente estemodelo
de articulacin de los intereses socialeslo que muestra hoy
sus lmites.
152
C. La bsqueda de nuevas proximidades
En efecto, en numerosos campos (medio ambiente, lucha
contra el desempleo y las nuevas formas de exclusin
social, problemas de la ciudad y de los barrios suburbanos,
problemas del sector rural...) se constata una crisis de la
legitimidad de los corporativismos sectoriales para "indi-
car la buena direccin" y representar a los ciudadanos. Es,
entonces, la existencia del continuuin indispensable entre
los ciudadanos y el Estado la que se ve afectada por el
debilitamiento de los gremios profesionales sectoriales,
que juegan cada vez menos su papel de mediacin.
Es en este contexto que hay que ubicar el resurgir de lo local.
En efecto, el espacio local aparece hoy, al mismo tiempo,
como un lugar potencial para darle de nuevo coherencia a
la sectorialidad y permitir as superar los efectosperversos
del corporativismo, y como un lugar donde pueden
reconstruirse relaciones de proximidad en las cuales los
individuos encuentran de nuevo un poco de dominio
sobre la complejidad del mundo. Dicho de otra manera, lo
local aparece hoy como un espacio donde la exigencia de
racionalidad puede reconciliarse con la exigencia de
proximidad.
11. LAS POLTICAS PBLICAS LOCALES109
El estudio de las polticas pblicas locales siempre ha
ocupado un segundo lugar en Francia. A tal punt~ que
durante mucho tiempo su existencia misma fue cuestiona-
da por numerosos autores'!". Semejante situacin ofreca
109. Esta seccin le debe mucho la colaboracin con Prancoise Gerbaux y Al.iiu
Faure.
110. Ver sobre este asunto S. Bariez. Le pozwoir local, Pars, Econmica. 1'1'111; i\.
Mabileau. Le systeme local, Pars, Montchrestien, Coll. "Clefs", 1'!'12.
15]

un fuerte contraste con la situacin estadounidense, donde
se multiplicaban investigaciones, publicaciones y con-
troversias, y no era ms que el reflejo de la relativa mar-
ginalizacin de los estudios locales en una ciencia poltica
muy influenciada por la tradicin centralista francesa y
por el paradigma de la nacionalizacin del voto. Desde la
pues ta en marcha de las leyes de descentralizacin 111, tanto
la actitud de los investigadores como la de los practicantes
han comenzado a evolucionar hacia lo que se suele llamar
un regreso a lo local.
A. La crisis del enfoque sectorializado
Por qu este redescubrimiento, si bien, como lo subraya
Yves Mny, los estudios franceses de polticas pblicas
locales no son todava numerosos? Este resulta, quizs, de
una toma de conciencia de los limiiee de un enfoque sectorializado
de los problemas sociales cuyas performances, o resultados,
son cuestionadas, en varios campos importantes como la
lucha contra la pobreza, el empleo, la seguridad del medio
ambiente o el urbanismo. "La crisis econmica", escriben
Francois d' Arcy y Prancois Dreyfus, "ha resaltado de
nuevo, la diversidad de las situaciones, golpeando los
territorios de manera desigual y diferenciada. Se impuso la
idea de que a partir de este momento haba que encontrar
formas de desarrollo adaptadas a cada situacin. Estas
deben tomar en cuenta la integralidad de las acciones
adelantadas por el Estado. No se deben disociar, entonces,
las polticas pblicas sociales de las culturales: las presta-
111. Entre 1982 y 1986 se han publicado ms de 30 textos relativos al proceso de
descentralizacin en Francia. Para una presentacin de este proceso, ver de
[ean-Francos Jolly. "Comparacin de las polticas pblicas de descentralizacin
en Francia y Colombia", en Las polticas pblicas de Carlos Salazar Vargas, I" ed.,
1995, pp. 293-316. Francia se divide desde esta fecha en Municipios, Departa-
mentos y Regiones (nota de los traductores). ,.,,,., -,,"
dones sociales deben ser reconsideradas, a raz de las
considerables sumas de dinero que representan, teniendo
. 1 "112
en cuenta el conjunto de sus e f ectos es .
socia
Este mismo tema lo evidencian muy bien los trabajos de
Prancose Gerbaux sobre la poltica pblica de,l~ mo~ta~a.
La puesta en marcha en Francia de una poltica pu,bl~ca
especfica para los espacios montaosos es caractenshca
de las dificultades con las cuales se ha tropezado el Estado,
a partir del momento en que el problema tratado no puede
ser formulado dentro de la lgica sectorial fundamentada
en un corporativismo bien identificado. Luego de numero-
sas peripecias, la ley sobre las zonas mo~t~fosas de _enero de
1985 intenta organizar la representac1on _de los mtere~:s
de las zonas montaosas en especial mediante la creacin
de los comits de zonas montaosas, en el seno de los
cuales los polticos elegidos deben ser mayoritarios. Es
entonces cuando aparece el problema de la especificidad
de la identidad montaosa: "inventada, en buena parte, en
funcin de una lgica de intervencin pblica, la zona
montaosa no es un lugar 'natural' de mediacin de ~os
intereses: 'ni sector, ni identidad territorial', el macizo
montaoso tendr dificultad en encontrar su lugar entre
los corporativismos sectoriales y las entidades regionales
o locales"113
La cuestin que aparece, entonces, es la de ~~berc~l_forma
podra tomar esta relocalicazin = la~ politicas publicas en
respuesta a una crisis de la sectonalidad.
154
112. F. Dreyfus y F. d' Arcy. Las institutions politiq11e et administratives de la Franct,
Pars, Econmica, 1985, p. 333.
U3. F. Gerbaux. La 111011tagne en politique, L'Harmattan, 1994.

155
 B. Descentralizacin y polticas pblicas
Aun si la tendencia, en realidad, es ms antigua, evidente-
mente las leyes de descentralizacin son el punto de in-
flexin decisivo.
"Al iniciar los aos 80", escribe J ean-Cla ude Toening, "la
poltica de descentralizacin se consideraba como un
reequilibrio voluntarista entre un Estado demasiado po-
tente y una Francia bsica marginalizada para beneficio de
la iniciativa de esta ltima. Al fin de los aos 80, uno se da
cuenta de que el pndulo ha ido mucho ms lejos: bajo
muchos aspectos, las ciudades, regiones y departamentos
representan un polo fuerte cuando los servicios del Estado
se muestran cada vez ms marginalizados o dispersos. El
alcalde es, a su nivel, un integrador mucho ms potente
frente a un Estado que se presenta de manera dispersa, sin
medios de accin"114. Esta irrupcin de lo local en el
management pblico, es tanto ms impactante cuanto que
no se han confirmado las inquietudes que se haban hecho
en cuan to a la capacidad de los polticos elegidos localmente
para poner en marcha polticas pblicas. Al contrario de lo
que algunos teman, los polticos elegidos a nivel departa-
mental parecen, ms bien, haber integrado de manera
amplia la lgica de la racionalidad econmica y financiera:
la transferencia de la competencia en cuanto a accin social
no se ha acompaado de una explosin clientelista de las
ayudas socialesm.
Al mismo tiempo, algunas veces se puede ver la puesta en
marcha de algo como un inicio de tecnocracia departamen-
tal que podra constituir -alrededor de algunas figuras
114. J. C. Thoening en "Does local politca matter", debate entre D. Lorran, J. C.
Thoenng y Ph. Urfa!ino, Politix, n 7-8, octubre-diciembre de 1989, p. 116.
115. Ver de G. Martn. Politiq11es sociales et socit, Grenoble, IEP, 1987.
156
claves como el director general de los servicios administr~-
tivos 'del Departamento- el embrin d.e u~ ."med10
decisional local"ll6. Pero las situaciones d1vers1f1cada.s y
los actores cuyos orgenes son variad~s no han construido
todava un lenguaje comn que permita borrar su heter?-
geneidad. Sobre todo, el departamento no parec~1~er aun
capaz de construir un referencial global local. como
condicin de una verdadera integracin de las d1ferenh~s
polticas pblicas sectoriales departamentales. En au.senc1a
de este, los microcorporativismos, quepo~ ser localizados
no son por eso menos reales, siguen remando. repro- y
duciendo a nivel departamental la segme~tac10n Y la
particin en tajadas de los individuos-usuarios.
Este lmite es especialmente claro en lo ~ue tien~ que ver
con la articulacin entre las polticas pblicas sociales y las
acciones en el campo econmico. Esos dos
intervencin estn todava muy encerrados en uruversos
de =v=
conceptuales, semnticos y simblicos compleme~tame.nte
separados, que reflejan la heterogeneid~d de l~sm1croeh~es
responsables de cada uno de ellos (que relac10ne~ mantie-
nen entre s un comit para la expansin_ econm~ca de un
departamento y el servicio de ayud~ social del rm~mo ?) Y,
sobre todo la ausencia de una elite capaz de mtegrar
desarrollo ~conmico y desarrollo social a travs ~e la
elaboracin de un referencial global local (ve~,por eJem-
plo, la puesta en marcha de un in?re~~ rrurumo o las
experiencias de crdito para la capacitacin).
Se puede, entonces, tener algunas dudas, al menos en el
estado actual de las cosas, sobre la capacidad real del
, 116. J. Marcou. "Le pacha et le chef d'entreprise",enF. d' Arcy(dir.), La reprscnuion,
Pars, Econmica, 1985. , rdo (nota de
117. Sobre el concepto de referencial global local ver el capitulo segw '
los traductores).
157

departamento para superar este reto -el ms crtico de la
sectorialidad- que es la ruptura entre lo econmico, que
crea las riquezas y los empleos, y lo social, que intenta
compensar las desigualdades y combatir el desempleo. De
alguna manera, las regiones parecen ms capacesde elabo-
rar polticas pblicas infranacionales. Un procedimiento
como el de los contratos de Plan118 ha podido ser el origen
de un embrin de reflexin sobre una poltica pblica
regional global de desarrollo econmico. Pero bien se sabe
que las regiones estn limitadas por la debilidad de sus
medios, por lo impreciso de sus competencias administra-
tivasyporsufaltadelegitimidadpoltica.Enestemomento,
nada permite afirmar que las polticas pblicas departa-
mentales o regionales van a hacer posible que se transgreda
efectivamente la lgica de la sectorialidad y de la
organizacin corporativista de los intereses: son, acaso,
las polticas pblicas locales nada ms que unas polticas
pblicas sectoriales,puestas en marcha por una autoridad
local?
Es del lado del muncipiot'? que se puede observar un
comienzo de realizacin de este objetivo que se parece a la
cuadratura del crculo:porque dispone de una reserva de
legitimidad considerable, el alcaldeest en capacidad, si lo
desea, de desarrollar una accin de tipo managerial12
mantenindose relativamente prximo a sus conciuda-
danos. En otros trminos, puede combinar la legitimidad
managerial (la que le autoriza a gestionar su municipio
como si fuera una empresa) y la legitimidad tradicional (la
118. Sobre los contratos de Plan, ver J. F. Jolly. Op. cit. (nota de los traductores).
119. Sobre las polticas pblicas urbanas, ver la obra de P. Le Gals. Poiitioue urbane
et dueloppement local, Pars L'Harmattan, 1993.
120. Se conserv el original francs, sacado del ingls m1111age111e11t (nota de los
traductores).
como "un buen
del elegido que administra su
padre de familia"). mumc1p10
La observacin de la accinde los alcaldes en el c~mpo del
desarrollo econmico muestra que sta nunca esta sepa~~-
da, especialmente para los alcaldes de peq~~o~
ios, de la voluntad de mantener la cohesin e tej o
7u~~ 1-
Iocial local: la accin a favor de la reapertura de ~:
escuela primaria y la puesta en marcha ~e una z~nat d:
actividades son las dos caras de una misma vo u~ a .
encontrar salidas a los jvenes de la aldea con el fin de
frenar el despoblamiento. La aldea es ellugar de unalsuerte
de micro management, por cierto li1m1it ado, pero qu.e a ca.nzda
a levantar parcialmente la contradiccinentre exigencia e
. Idi ad y exigencia de proximidad. Pero eso ocurre
raciona 1 d 1 lcalde
slo de cierta manera, porque ~':1.n o e a .
:
entrepreneur121 de un pequeo mumc1p10 demasia_d~
leios o desarrolla demasiado su competencia_managena'
~ede tambin hacer la experiencia de alejarse de, ~us
~lectores,volvindoseentoncesun profesionalde la poltica.
explica
"El traba]o de la persona elegida 1 oca1 me~ t " '
e .
, t a para inte-
Alain Faure, "supera la sencilla gestion ecruc .
rarse en un proceso ms global y ms compleJ~ de
g . 1 Si compromete sobre su portafolio de .
managementsocia . ise . . a el de la
polticas sectoriales, el alcalde codifica el p ~,
intervencin pblica en el sistema de representac1onde los
intereses (ellugar de las PYMES, la orientacin de las ~a~ena~
deproduccin,lasnormasdeinsercinen~lmundo a o~~
al mismo tiempo que precisa las modalidades de ~c.c10n
(inversiones especficas,esfuerzos sobre la productividad
158
 . . 1 ingleses para designar a la persona que es
121. Galicismo utilizado por os d te" y generadora 1
de emprendedora, empresara, "echada para a e an
oporttmidades (nota de los traductores).

159
 :1~:e~:~~~t;i::i:~~li~!;e:J!~~!~ :el~~'fr!d-
ciones del mercado econmico nacional . ~c a-
La segunda figura, como ya se mencion, es la del alcalde
entrepreneur, aquel francotirador de la accin local que,
uda a la innovacin social.Estecomporta~:~:ac10n~l, hasta este momento, es el nico que logra la hazaa de
e aramente una profesionalizacin del rn necesita practicar el "managemeni de proximidad". "Los nuevos
elegidos localmente"122. andato de los alcaldes", escribeYvesMny,"estn presentes en todos los
tipos de municipio. El hombre poltico local tambin se
C. Unos nuevos empresarios polticos locales volvi -y ms que nunca- un enirepreneur'T":

Es precisamente su capacid d . D. Lo local como espacio de proximidad

te carta del "m . a para Jugar esta sorprenden-
anagement de la proximidad" la .
este regreso de los notable 123 que permite En esas condiciones, se entiende mejor la ambigedad de
a los partidarios de una des;enJ~~ ta~~oha ,decepcionado este "regreso a lo local"127, que parece ser la caracterstica
ciudadanosIZ4 El . . zacion mas cercanaa los
resurg1m1entode lo local d . de los aos 80. Se trata por cierto de un regreso a lo local,
notables managers que no vacilan - a pie a los pero a un localtan diferente del que conocieronlosnotables
co b
cio~a1:t::n
l
r:ic::~ ~ Y esa es su fortaleza- en
l~ prtic~s clientelistas ms tradi-
este punto de . t JO e a ogica racionalizante. Desde
de la Tercera Repblica128 como del que conocieron los
neorurales posteriores al 1968. Como bien lo muestra la
vis a, aparecen clarame t d f observacin de la accin de los alcaldes empresarios, el
primera es la del presidente del Conseo d, os iguras. La territorio de los aos 80, que es el de la descentralizacin,
gran beneficiado JO epartamental, el
"notabl
terruo e :~~~~o~al
. . P?,r 1 a descentralizacin. Mientras el
_f~ndamentabasu elegibilidad en su
y "p . c1pac10nenmltiplesredesdenotables12s
de la tecnpolis y de los planes de ordenamiento rural, es
un territorio abstracto, "algo algoritmizado" para utilizar
la frmula de Yves Barel129 Este espacio lo construye la
e1 nuevo pres1dent d l , accin de las elites locales intermediarias, que intentan
beneficia de una legi~im~a;r;utd1vo departamental" se poner en marcha polticas pblicas departamentales y
. un amentada en su
pe tenc1a,esdecir ensua titud com- municipales. Lo local de hoy se apoya en unas formas

polticas pblica; locale[ para poner en marcha unas diferentes de proximidad social que no se identifican con
la proximidad profesional ni tampoco con la proximidad
territorial. Porque su principal caracterstica es la de ser
constituida por redes, se las llamar proximidades de redes
122.
A. Faure. Letrousseau despolitiqueslocales Politix (reticulares). En efecto, lo que da su homogeneidad y su
de1989,p.75.VertambindeAFa L 1'1 . ',N 7-8,octubre-diciembre

ure. evz ageetlap liti .

ruraux en action, Pars L'Harmattan 1992 o l tque.essai sur/es maires
123. Estos son los mdic b '
. os, a ogados, q di .
, 1 terratenientes
consbtman la clase polti menes tra 1c1onalmente 126. Y. Mny. "Le mare nouveauest-il arriv?", Le Figaro/Etudcspolitiques,lections
traductores). ca en as zonas rurales francesas ( nota de los
municipales, 1989, p. 9.
124. Ver de J. Rondn. Le sacre des notables p , F
127. Ver de A Mabileau (dir), A la recherche du local, Pars, L'Harmattan, 1993.
125. M Ab!' J -r r ans, ayard 1985
. s. ours trnnquil/es en 89 , 128. Corresponde al perodo donde estuvo vigente la Constitucin de 1875, la
e EtJ l . . . . .
Pars, Odile Jacob, 1989. . ~,, tno og1epo/Jtzque d'un dparft'mentfrnni;:ais,
 tercera desde 1793 (nota de los traductores).
129. Y. Barel. LII socit du vide, Pars, Seuil, 1984.

160
161

solidez a este tipo de prctica reticular es la aptitud de los
actores locales (responsables de asociaciones, elegidos
localmente, empresarios) para tejer una red de comunica-
cin y de informacin original-". El reverso de la medalla
es que la proximidad reticular no es-todava- generadora
de sentido y, por consiguiente, de identidad. La coherencia
de este espacio, constituido por mltiples redes econmicas,
institucionales,corporativistas,asociativas,esbastantepro-
blemtica: es necesario construirla y mediatizarla.
Slo entonces se puede ver mejor el reto poltico local: se
trata de la construccin de un espacio de mediacin que d
un mnimo de coherencia a las mltiples estrategias
reticulares, que estn actuando a nivel local. Este espacio
de mediacin podra organizarse a travs de la puesta en
marcha de polticas pblicas locales, pero con la condicin
de que aparezcan efectivamente unos mediadores
susceptibles de construir el cdigo y el referencial que le d
sentido y coherencia a esas polticas pblicas. Esos media-
dores existen potencialmente. Se trata del embrin de una
tecnoestructura departamental o regional, de notables
modernistas, de alcaldes emprendedores, de responsables
econmicos locales. Su referencial existe corno un esbozo:
es la nocin de desarrollo local global, apoyada en los
valores de civismo econmico como nueva tica de la
poltica local.
lll. LAS POLTICAS PBLICAS DE LA UNIN EUROPEA
Los aos 80 se caracterizan por la constitucin progresiva,
todava frgil y parcial pero sin embargo muy real, de un
espacio europeo de polticas pblicas, elemento ms bien de un
espacio pblico europeo en va de formacin. Este proceso
130. P. Muller, F.Grebaux y A. Faure. Les enirepreneurs ruraux. Agriculteure, artisans,
commeramis, lus locaux, Pars, L'Harmattan, 1989.
162
de europeizacin de las polticas pblicas=" se traduce en
la puesta en marcha progresiva de un haz normas de 1~
accin comunes, cuyo mecanismo de elaborac1on escapa. a
un Estado considerado individualmente, Y que, sm
embargo van a orientar de manera decisiva las percepciones
y las co~ductas de los actores de las polticas pblicas,
incluyendo los del nivel nacional.
A. El surgimientode una agendapoltica europea
Si hasta este momento las autoridades nacionales tenan en
su mayora el dominio de la inscripcin de cuestiones
nuevas en la agenda poltica, es claro que en numerosos
campos esta inscripcin se hace desde ahora en Bruselas132
Eso significa que es a nivel europeo donde ~a~ a ser for-
mulados los trminos de referencia y las eondcones de la
intervencin pblica.
Es el caso, por ejemplo, de la poltica pb_lic~ agrcola, dado
que durante los aos 80 el ritmo de surg1m~~nto de nuevos
problemas para inscribir en la agenda polifica (lucha con-
tra los excedentes agropecuarios, toma en cuenta de las
consecuencias sobre el medio ambiente de las formas de
agricultura moderna ... ) ha es~apado progresivamente. a
los actores estrictamente nacionales. El caso del medio
ambiente es todava ms demostrativo, porque las "nor-
mas europeas" se volvieron la referencia obligada de los
decisores nacionales, al mismo tiempo que un recurso
estratgico para los actores del sector del medio ambiente.
Hay otros sectores que son igualmente afectados por esta
131. Ver de s. Andersen, K. Eliasen (dirs.),Makingpolicy in E urape, theeuropeification
of national policy-111aking, London, Sage, 1993.
de de la administracin de la Unin Europea (nota de los traductores).
132. Se
163
 ex_te~sin de la agenda poltica comunitaratv (poltica
publ~ca ~e desarrollo regional, poltica pblica de teleco-
municacionss), pero el caso ms espectacular es el de la
poltica pblica de libre competencia, que conoci un
ve_rdadero renacimiento durante los aos 80. Los Estados
~1embros, que inicialmente eran escpticos, debieron r-
pidamente tomar en cuenta el activismo renovado de la
Comisin 134, tanto en lo que tiene que ver con la vigilancia
de las fusiones y alianzas entre empresas como con la
intervencin en el campo de las ayudas pblicas a las
empresas.
Finalmente, en poca ~s reciente, con la entrada en vigor
~el Tratado de Maastncht, algunas polticas pblicas que
tiene~ que ver con la cooperacin poltica han sido afectadas:
segundad interior y justicia, inmigracin ...
Antes de ser el lugar de la decisin propiamente dicho,
Europa aparece, entonces, cada vez ms como el lugar
estratgico donde se formulan los problemas y donde se define
el. abanico de las soluciones que constituyen el objeto
mismo del debate poltico. Eso significa que Europa, de
forma ~ada vez ms cla.ra, fija los marcos intelectuales y
normativos que determman las grandes orientaciones de
las polticas pblicas.
B. La constitucin de un espacio de representacin
comunitario
En e~te caso tambin, los aos 80 constituyen un cambio. A
partir de este momento es claro que el nivel de la Unin
Europea se ha vuelto un escenario real de representacin
133. "Comunitario" se referir en adelante a todo lo que tiene que ver con la Unin
Europ~a (ex_ Comun:1dad Europea) (nota de los traductores).
134. Es decir, el organo ejecutivo de la Unin Europea (nota de los traductores).
164
para los grupos de inters de los pases miembros, como
bien lo muestra el crecimiento espectacular de las cifras
que tienen que ver con los cabilderos (lobbys) que giran
alrededor de las instituciones comunitarias. En 1992, el
nmero de cabilderos presentes en Bruselas se poda esti-
mar en varios millares. Esta evolucin est, por cierto,
directamente ligada a las transformaciones de la agenda
poltica europea. Hoy es imposible, para los diferentes
grupos de inters, ignorar las iniciativas y las decisiones
comunitarias sin contar con la bsqueda de influencia.
De manera paradjica, todas las investigaciones que hacen
nfasis en este crecimiento del nivel comunitario como
lugar de representacin de los intereses muestran tambin
que esta evolucin no termina en la constitucin de pode-
rosos grupos de inters que renan en su conjunto las
organizaciones comprometidas con un sector+". Aun
"eurogrupos" tradicionalmente activos, como la COPA
( organizaciones agrcolas) o la UNICE ( organizaciones
gremiales), de ninguna manera sustituyeron la interven-
cin ante las instancias europeas de grupos de inters
nacionales. No se observa, hasta ahora, una puesta en
marcha de formas de representacin corporativistas que
veran a estos eurogrupos beneficiarse de un monopolio de
representacin cerca de los servicios competentes de la
Comisin. La forma dominante de representacin a nivel
comunitario es, entonces, la forma pluralsta-" que ve
entrar en competencia diferentes lobbys y grupos de inte-
rs, para influenciar el proceso de decisin comunitaria. La
impresin que domina es la de una gran incertidumbre
135. Ver de S. Mazey y J. Richardson (dirs.). Lobl,yng in the European Co1111111111ity,
Osford Press, 1993.
136. Ver la contribucin de Ph. C. Schmitter en Y. Mny, P. Muller y J. L. Quermonne,
Politiques publiques en Europe, Pars, L'Hannattan, 1994.
165
 sobre las estrategias de los diferentes actores, ya sean
representantes de gremios profesionales, grupos de inters
reunidos alrededor de una causa comn (medio ambiente,
derechos de las mujeres, consumo) o administraciones
nacionales: tomando en cuenta la diversidad de los actores
y de los retos, un complejo juego de alianzas mltiples y de
bargaining (negociaciones)hace queeljuego seams abierto
y los resultados menos previsibles que a nivel nacional.
Sin embargo, la existencia de un lugar suplementario de
decisin viene a perturbar el juego de los actores a nivel
nacional, ya sea introduciendo restricciones que van a
limitar las posibilidades de influencia a nivel nacional
(inclusive en algunos casos, quitndole cualquier perti-
nencia), ya sea introduciendo en el juego recursos ines-
perados quepueden modificar las relaciones de fuerza. Sin
que hasta ahora se pueda hablar de un verdadero cues-
tionamientode las formasde representacincorporativis tas
nacionales, es claro que el desarrollo de formas de
representacincompetitivas y ms abiertas tiende -poco a
poco- a cambiar las reglas de juego del dilogo entre el
Estadoy losgrupos de inters,inclusiveen las negociaciones
nacionales.
C. La transformacinde los modos de decisin
Como bien lo muestran Quermonne-'? y LequesneBs, el
sistema de decisin comunitario se caracteriza, primero,
por su complejidad. Msall de los aspectosinstitucionales
ligados a las nuevas formas de cooperacin entre los tres
actores principales (la Comisin y su red de comits, el
Consejo de Ministros y el Parlamento), lo que constituye el
137. J. L. Quermonne, Le systemc politique europen, Pars, Montchrestien, 1993.
138. C. Lequesne. Pars-Bruxelles, comment sefait la politique europenne de la Frunce,
Pars, FNSP, 1993.
166
elemento ms impactante es la ausencia de liderazgo
decisional. Elfuncionamiento colegiadode la Comisin, el
estatuto ambiguo del Consejo de Ministros, que es a la vez
un rgano de cooperacin poltica y una instancia de
integracincomunitaria, el papel m~sde influenci~9~e de
decisin del Parlamento, hacen particularmentedificil es-
tablecer un mapa de los poderes comunitarios.
Este sistema se caracteriza tambin, de manera paradjica, a
la vez por su apertura y por su carcteropaco. Laap~rtura
viene del funcionamiento de la Comisin que, aun si no es
ya exactamente una administracin de mis~n139, ta.~poco
se ha transformado en una burocracia de tipo tradicional,
El punto importante aqu tiene que ver con la.b~squ~da y
expresin dela competencia'<. Mientraslas adffilillstrac1on~s
nacionales tienden hacia el monopolio de la competencia
legtima conel fin de imponer sus formas de accin( as sea
fuera para compartir este monopolio con un medio profe-
sional corporatizado), la Comisinva a buscar estacompe-
tencia multiplicando los contactos, formales o informales,
con los varios actores que gravitan alrededor de ella.
La elaboracin de las polticaspblicas comunitariases, en
efecto, infinitamente ms difcil que el proceso de decisin
a nivel nacional, especialmente en lo que concierne al
problema crucial de la aceptabilidad de las normas comu-
nitarias por parte de 15 sistemas polticos con sus cultur~s
y sus tradiciones especficas. Definir una competencia
139. Es decir, a la cual se le ha confiado una misin especifica, en oposicin a una
administracin dedicada nicamente a la gestin (nota de los traductores).
140. El texto original francs indica aqu (lo mismo qu~ en ~l resto de ~st~ ca1~~ulo)
expenisc que se refiere a una capacidad de experiencia y peritaje oe1~hfico y
tcnico, el ser competente tcnicamente, el disponer de la competencia en tal
o cual campo, lejos de cualquier concepcin jurdica como lo es en castellano
la palabra peritaje (nota de los traductores).
167
propia, es decir, posicionar una competencia europea, es,
entonces, inimaginable sin tener que asumir riesgos consi-
derables de rechazo o simplemente de no aplicacin. Al
contrario, el funcionamiento en comits permite integrar a
todas las etapas de decisin una multitud de actores
pblicos y privados, incluyendo a los que despus sern
encargados de la puesta en marcha de las polticas pblicas
en los diferentes Estados miembros.

El proceso de bsqueda y confrontacin de competencias

diferenciadas constituye, en definitiva, un poderoso meca-
nismo de seleccin,ms o menos formalizado, de una elite
a la vez poltico-administrativa y ligada a la "sociedad
civil" (representantes de diferentes lobbys, gremiales o no)
que va a tejer todo un conjunto de redes ms o menos esta-
bilizadas y que mantienen relaciones de conflicto y/ o de
alianza. Esteconjunto de redes ha terminado por elaborar
su propio lenguaje, sus propios cdigos y sus propios
modos operacionales, creando, de Jacto, una separacin
que va a opacar al funcionamiento del sistema para los
outsiders141; tanto ms que las reglas de acceso son mucho
ms borrosas que para los sistemas nacionales.

EL TRADUCTOR ES UN OTRO

Deba yo dominar su texto, sondear "". ~ensamiento

contenido en sus escritos; hacerlos mos, escribir sus textos
como yo mismo.en mi propia voz, en 1~1i propio i1ioma.
'Yo soy otro', escribo en efecto en todas mis traducciones.
De manera que este es mi Rimbaud, aunque yo no sea
Rimbaud ni l sea yo. Ambos sonros '1111 otro'.
(Paul Schmidt en la intro.l uccion
141. Es decir, aquellos actores que se ubican fuera de una carrera (notas de los de sus admirables traducciones dt l{i1111>.wd)
traductores).

168
CAPTULO SPTIMO
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN BUSCA DE LEGITIMIDAD

En los aos 80, el Estado se consideraba como el motor del

cambio social; ahora, es frecuentemente considerado como
un freno para la innovacin y un obstculo para la
competitividad de la economa. Por el contrario, la empresa,
considerada hasta hoy con desconfianza, se ve actualmente
revestida de todas las virtudes. Frente a este cambio, los
especialistas se preguntan sobre el papel de Estado y su
diagnstico es bien claro: el problema que tiene la adminis-
tracin pblica es la difcil transicin de un funcionamiento
fundamentado principalmente sobre una competencia142
jurdica, al ejercicio de una competencia magenerial143

l. LGICA JURDICA Y LGICA MANAGERIAL

En Francia este tema de reflexin ya tiene ms de 20 aos 144

Pero su formulacin ha evolucionado sensiblemente se-

142. El texto original francs indica aqu (lo mismo que en el resto de este captulo)
expertisc que se refiere a una capacidad de experiencia y peritaje cientfico y
tcnico, el ser competente tcnicamente, el disponer de la competencia en tal
o cual campo, lejos de cualquier concepcin jurdica como lo es en castellano
la palabra peritaje (nota de los traductores).
143. Conservamos el original francs para management y manageru. En este caso, el
texto original francs s indica comptence (competencia) (nota de los traductores).
144. Sobre este asunto ver el nmero especial "Droit et management publc" de
Politiques et managemcnt public, vol. 11, N 4, diciembre de 1993.

171
 gn las pocas: inicialmente el problema era fortalecer el
papel motor del Estado y de la elite administrativa (refi-
rindose a esta como los grandes cuerpos de funcionarios
pblicos145); actualmente se trata ms bien de saber si el
Estado es capaz de adaptarse a su nuevo puesto y a sus
nuevas funciones en la sociedad.
A. La administracin pblica seducida por el
management
La idea de utilizar en el sector pblico los mtodos de
gestin empleados hasta hoy por las empresas privadas no
es nueva, como bien lo muestran los intentos de Taylor,
Fayol o Max Weber146. Pero todos estn de acuerdo en
consi~er~r que el management pblico tal y como hoy se
practica tiene su auge en Francia al finalizar los aos 60 con
el concepto de "racionalizacin de las elecciones presu-
puesta~es" (RcB) proveniente del Planning Programing and
Budgetmg System (PPBS), implementado por Mac Namara
en el ministerio estadounidense de defensa. El mtodo va
a tener mucho xito en los grandes cuerpos de funcionarios
pblicos del Estado, en particular entre los ingenieros de
Puentes y Caminos y los ingenieros del Armamentow", De
qu se trata?
Segn Jean-Pierre Nioche, "se trata de un vasto conjunto
que recoge, en un marco copiado de los sistemas de plani-
145. Sobre el concepto de cuerpos de funcionarios pblicos en Francia ver el
captulo cuarto (nota de los traductores). '
146. Ver de J. P Nioche. "Science administra tive, management public et analyse de
P?l~tiques publiques", Reuuefran,;aised' adm inistratoinpublioue, N 24, octubre-
diciembre de 1982, p. 12 (traduccin al castellano por Jean-Frarn;ois Jolly y
Carlos Salazar Vargas, en TecnologaAdministrativa, revista de la Universidad
de Antioquia, N 23, enero-mayo de 1997).
147. Ph. Hussenot. La gestion publique par objcctife, Pars, Editions d'Organisation
1983.
172
ficacin y control de las grandes empresas, un conjunto de
mtodos de ayuda a la decisin, en parte adaptados a la
esfera pblica (anlisis de sistemas, mtodos costo-benefi-
cio y costo-eficiencia, mtodos multicriterios) y de mto-
dos de gestin directamente transferidos del sector priva-
do (contabilidad analtica, control de gestin, direccin
por objetivos, sin olvidar los sistemas informticos que
debern integrar ese conjunto)"I4s.
Sin embargo, a pesar de su sofisticacin o, ms bien, por
culpa de ella, se abandonaron progresivamente los mto-
dos RCB como modo operacional en la administracin. No
obstante lo anterior, es a partir de este crisol intelectual que
a lo largo de los aos 70 se desarrolla el
management pblico, como nueva forma de
pensamiento de la elite administrativa francesa. Es
cuando aparece un temible problema sobre el cual los
tericos van a tener mucha dificultad para ponerse de
acuerdo: nadie es capaz de determinar con certidumbre
cul es el objeto del managemen t pblico, aunque es claro que
el desarrollo de esta disciplina ha contribuido mucho a
la evolucin de las prcticas administrativas. En efecto,
la mayora de los autores recha- zan el criterio
fundamentado en la pretendida separacin entre lo pblico
y lo privado. Es cierto que se intuye que las organizaciones
a las cuales se les aplica el management pblico tienen
ms bien caractersticas especficas: sumisin
al poder poltico, sistema jurdico particular, dominacin
del concepto de servicio pblico, financiamiento sobre
reglas especficas, etc.149.
Pero, como bien lo subraya Patrick Gibert, ninguno de esos
criterios basta para distinguir claramente lo pblico de lo
' 148. Op. cit., p. 13.
149. [bid., p. 14.
173
privado. Es por eso que el autor cuestiona la ecuacin
managemeni pblico = managemeni de servicio pblico, y
propone analizarel managemeni pblico comoel tnanagement
del poder pblico, con el fin de olvidarse definitivamente de
la "nostalgia de lo privado": "podernos entonces esti-
mar", concluye el autor," que el punto de partida correcto
no es considerar que el managemeni pblico es slo un
subconjunto del mamagement de las organizaciones no
mercantiles o de las organizaciones sin nimo de lucro,
sino ms bien que el management pblico es el managemeni
del poder pblico, que se aplica grosso modo a las organiza-
ciones que se ubican en el mismo campo que el Estado, es
decir, el de la finalidad externa'T",
B. Un conflicto de legitimidad
Dejaremos a los especialistas la tarea de desarrollar esta
reflexin sobre los lmites y las finalidades del managemeni
pblico. Lo que hay que considerar aqu es si este debate
ilustra las incertidumbres actuales relativas al Estado y a
suspolticas pblicas. El despegue del managementpblico
revela un profundo conflicto de legitimidad, tpico de las
pocas de transicin.
En efecto, escriben Chevallier y Lochak, "En la medida en
que se entiende el managemeni como la promocin de
nuevos modos de accin, pero tambin de nuevos modos
de pensamiento,este rompe radicalmentecon las premisas
quefundamentanel modelo tradicional de administracin".
Para los autores se trata realmente de dos filosofas, de dos
lenguajes, de dos lgicas diferentes: "una legitimidad
150. P. Gilbert. "Management public, managernent de la puissance publique",
Politique et 111a11age111mt public, vol. 4, N 2, junio de 1986.
174
fundamentada sobre la eficacia de las acciones desem-
peadas y la capacidad de lograr objetivos previamente
fijados reemplaza una legitimidad fundamentada en la
regularidad de los procedimientos puestos en marcha y
respecto a las leyes de los comportamiento~ y de las
conductas; la primaca de los medios en un sistema que
privilegia la estabilidad de las estructuras . for~ales de
organizacin y de accin deja el lugar a la pnmacia de l~s
metas en un sistema que valoriza la innovacin, el cambio
y la movilidad. Al modo de razonamiento analtico, lineal
y deductivo, caracterstico de la lgica jurdica, se le opone
un razonamiento sinttico, sistmico y teleolgico, que
permite entender mejor la complejidad de lo real y, enton-
ces, favorece la efr. eac.ia de 1 a ' acci. o, n"151 .
Ms all del debate sobre la aplicacin en la administracin
pblica de las "tcnicas del sector privado", se. trata real-
mente del surgimiento de un nuevo lenguaje, de una
nueva percepcin del mundo, como lo indica Philippe
Hussenot: "el nacimiento del management pblico como
nuevo lenguajepropuesto a las administracion~~d~lEstado
interviene en un contexto de crisis de la legitimidad del
sector pblico en las economas occidentales. Su f':1ncin
puede, en efecto, ser percibida ~orno una ,r~conqmsta de
esta legitimidad perdida, aun si esta es mtica, la pala?~
managerial dndole al Estado unas seales de una ges~~n
racional'T". Esmuy posible que esta nueva representac10n
del papel y del funcionamiento del Est~do articu~ado
alrededor de nuevas imgenes de referencia sea el ongen
151. Jaques Chevallier y Daniele Lochak. "_Rationalit j~ridique et rntio:1,1lih~
managriale", Revuefra11:aised'admmstratwn publique, N 24, octubre-d u u 111! ,1,
de 1982, p. 57. .
152. Hussenot, Op. cit., p. 33. Ver igualmente, R. Laufer y C. l'ar,1dlt~ /., /'""' ,.
burecucratioue, Pars, Flamrnarion, 1982.
.. ,
l ' l
 de un nuevo referencial153 para la administracinfrancesa
que constituira una parte esencial de un nuevo referencial
glo.~alen gestac_i?n.En el corazn de esta nueva represen-
tacin de la accion administrativa se encuentra la nocin
de evaluacin.
II. LA EVALUACIN DE LAS POLITICAS PBLICAS
Hoy e1: da, la e:~luacin se ha vuelto el paso obligado de
cualquier reflexin sobre la modernizacin administrativa
y, ms generalmente, sobre las polticas pblicas.
A. Racionalizar la accin pblica
Segn Jean Leca, la evaluacin es "la actividad de recolec-
cin, anlisis e interpretacinde la informacin, que tienen
que _ver con la puesta en marcha y el impacto de las
medidas que b~scan actuar sobre una situacin social, y
con la preparacin de nuevas decisiones"154 La evaluacin
eng~?ba, ento~ces: prcticas y teoras ms amplias que la
nocion de auditoria o de control de gestin:
- La evaluacin no slo tiene que ver con el funcionamien-
to interno de las organizaciones pblicas (respecto a las
reglas de la contabilidad pblica, adecuacin de los me-
dios implementados) sino que busca tambin apreciar los
efectos de la accin pblica en trminos de modificacin
del mbito (conductas y percepcin de los actores).
- La evaluacin corresponde a una voluntad de introducir
ms racionalidad cientfica en las decisiones pblicas,
153. Sobree~,c~1~cepto~e referencial, ver el captulo segundo (nota de los traductores).
154. J. Leca. L valuation dans la modernisationde l'Etat",Politiqueset management
public, vol. 11, N 2, junio de 1993, p. 165.
176
permitiendo a las autoridades pblicas conocer los resul-
tados reales de su accin. En esta acepcin ms restringida,
el nacimiento de la evaluacin es contemporneo de la
expansin del managemeni pblico y corresponde al desa-
rrollo de la teora de las polticas pblicas, de la cual es un
momento esencial. No es extrao que Estados Unidos haya
sido el paraso de la evaluacin de polticas pblicas,
gracias a la puesta en marcha de varios programas de
evaluacin, en extremo ambiciosos por la magnitud de los
medios utilizados y el alcance cientfico de los resultados
buscados.
B. Las diferentes formas de evaluacin
Hay que reconocer, sin embargo, que los resultados no
siempre fueron proporcionales a las expectativas que gener
esta experimentacin, y la evaluacin ha conocido las mis-
mas dificultades que el conjunto de los intentos para
racionalizar la gestin pblica.
Eric Monnier, en su obra de sntesis sobre la evaluacin,
describe cinco grandes mtodos de evaluacin que dan fe,
a la vez, de la riqueza y de las vacilaciones de los evaluadores
frente a la complejidad de su objeto. En efecto, cada uno de
los mtodos privilegia un aspecto particular, con frecuencia
en reaccin contra al sesgo introducido por otro mtodo.
- El enfoque a partir de los objetivos oficiales es el ms
antiguo. Consiste en partir de los objetivos del programa
para contestar la pregunta siguiente: en qu medida el
programa ha producido los efectos esperados? Semejante
enfoque genera numerosas dificultades puesto que la
descripcin de objetivos claramente formulados y bien
jerarquizadospertenece, en la mayora de los casos, al mito
de la decisin puramente racional.
177

- Es por eso que un segundo enfoque escoge privilegiar los
medios utilizados, siendo la pregunta entonces la de saber
si estos medios han sido desplegados de manera ptima. El
enfoque es ms operacional y menos ambicioso, pero las
intenciones de los autores del programa quedan en el
centro del proceso de evaluacin.
- Esas corno algunos investigadoreshan propuesto elimi-
nar completamente el hecho de tornar en cuenta los objeti-
vos iniciales en el dispositivo de evaluacin, de manera
que se puedan concentrar en el estudio de los efectos del
programa, ya sean aquellos previstos o no por los promo-
tores de la poltica pblica. Hay un problema: cmo incertidumbre en cuanto a las fronteras mismas del sistema
apreciar los resultados? Es entonces cuando se har inter-
venir las "necesidades fundamentales" de la poblacin, lo
que evidentementees lo mismo que introducir otros sesgos
por parte del investigador.
- Enel enfoque de los procesos de lo que se trata es de poner
en marcha una perspectiva global del proceso poltico, que
incluya los cambios en los objetivos, las negociaciones
sobre los medios y, de manera general, todo lo que hace
que la puesta en marcha del programa se aleje de la
descripcin abstractaque sepoda hacer de ella inicialmente.
Fuertemente influenciado por el anlisis del sistema, este
enfoque es el ms seductor de todos. Por el contrario, es
muy complejo ponerlo en marcha, dada la heterogeneidad
de las variables consideradas.
- Finalmente, se tiene un ltimo enfoque que rompe expl-
citamente con elpunto de vistade los decisiores,al proponer
hacer de la evaluacin "un proceso nunca acabado de
aprendizaje colectivoy de bsqueda pluralista de solucin
a los problemas sociales". En este caso, el conjunto de los
decisores y de losutilizad ores (o usuarios), as como su sis-
178
tema de valores "se concibe corno un sistema abierto en el
cual se integra la evaluacin, en donde los objetivos de esta
ltima evolucionan tambin a medida que se desa- ,1
rrollan" 155.
Es cierto que este enfoque pluralista toma mucho ms en
cuenta los lmites de las teoras de la decisin tal como se
las mencion en el captulo segundo: incertidumbre en
cuanto a la racionalidad y coherencia de los objetivos ini-
ciales, tomando en cuenta los mecanismos de percepcin
propios de los diferentes actores; incertidumbre en _c1:1anto
al encadenamiento de las secuencias del proceso decisional:
de decisin. Este enfoque tiene otro aspecto atractivo:
permite romper con la tentacin permanente de j':1-zgar los
resultados de una poltica pblica a travs de la nurad_a~el
decisor. Es en esta perspectiva que Bruno Jobert y Philhpe
Warin proponen evaluar las polticas pblicas "desde
abajo": "si las polticas pblicas no estn hechas por profe-
sionales y por hombres polticos, acaso no hay que eva-
luarlas a partir de los criterios de juicio de aquellos a
quienes estn destinadas?"156,
El nico riesgo de este enfoque es olvidar que las polticas
pblicas se elaboran en una sociedad je~arq1:1izadean la
cual a los criterios de juicio de los usuarios directos de la
poltica, no necesariamente se les asigna un peso deter~i-
nante. Atractiva n priori, la propuesta de confrontacin
pluralista de los intereses en juego tiene el ri~sgo evi_den,te
de chocar con numerosos actores que no tienen nmgun
inters en hacer este esfuerzo de transparencia.
155. E. Monnier. Eva/uations de /'action publique, Pars, Econmica, 1992,_ P 10~.
156. Ver de Philippe Warin. Les usagasdans l'tnluation des politioues publzques, iude
,:,,, des relations de service, Pars, L'Harmattan, 1993.
179
C. La evaluacin como reveladora de una crisis de
legitimidad
Segn la concepcin que se tiene de ella, la evaluacin de
las polticas pblicas cambia de sentido: de ser inicialmen-
te herramienta de ayuda para la decisin, puede volverse
una herramienta de emancipacin de los ciudadanos frente
al peso de las restricciones burocrticas. La evaluacin no
es slo un mtodo, sino un reto social y un reto de poder,
como bien lo muestran los destinos tan dismiles de la
evaluacin en Estados Unidos y en Francia.
Es as como Luc Rouhan muestra que el desarrollo de los
programas de evaluacin ha estado en el corazn de la
lucha permanente que libran el Congreso y el Presidente
por elcontrol de las polticas pblicas157 Es el peso especfico
de las instancias legislativas en el policy making process en
Estados Unidos lo que explica el muy importante desarrollo
de las prcticas de evaluacin en ese pas. Al contrario, los
observadores citan generalmente el papel central de la alta
administracin pblica en la elaboracin y la conducta de
las polticas pblicas como la principal explicacin que
permite entender la casi-ausencia del desarrollo de la
evaluacin en Francia hasta hace poco. Al disponer de sus
propias estructuras de control (Corte de Cuentas, servicios
de inspeccin general de los diferentes ministerios) y al
beneficiarse de un altsimo prestigio, la administracin
pblica nunca ha sentido la necesidad de desarrollar
procedimientos de evaluacin que hubieran introducido
competencias que compiten con las de estos grandes
cuerpos de funcionarios pblicos.
157. L. Rouhan. "L' valuation, nouvel avatar de la rationalisation administrativa?
Les limites de l'import-export institutionnel", Revue franraise d' administration
publique, N 66, abril-junio de 1993.
180
A travs de los debates sobre la evaluacin, lo que se
discute, en realidad, es el problema de la localizacin y la
concentracin de la competencia legtima en cuanto a polticas
pblicas: papel del Parlamento, monopolio de la alta admi-
nistracin pblica y lugar dado a los ciudadanos en la
elaboracin de las polticas pblicas.
D. El sistema francs de evaluacin
En Francia, el tema de la evaluacin de las polticas pbli-
cas surge en los aos 80 a travs de la publicacin de varios
informes: en 1986, el informe Delau privilegia un enfoque
managerial de la evaluacin, haciendo nfasis en la
optimizacin de los medios administrativos y el creci-
miento de la eficiencia de los servicios pblicos. En 1989,
inspirndose en el ejemplo estadounidense, el informe
Gibert hace ms bien nfasis en el papel de la evaluacin
como medio de control democrtico de la administracin
pblica y propone distinguir "la instancia de evaluacin"
(es decir el rgano poltico dotado de una legitimidad
democrtica), y el" encargado de evaluacin" dotado de la
competencia tcnica.
En la poca del gobierno del primer ministro Roccard 158, la
evaluacin conoci un gran auge en Francia, primero con
la puesta en marcha de dispositivos de evaluacin propios
de las nuevas polticas pblicas que caracterizan este
periodo: poltica pblica del ingreso mnimo de insercin
y poltica pblica de la ciudad.
Despus, en la perspectiva trazada por la circular del 23 de
febrero de 1989, relativa a la renovacin del concepto de
158. Inicio de los aos 90 (nota de los traductores).
181
servicio pblico, se pone en marcha, como un formalismo
bien caracterstico de la tradicin administrativa francesa,
un dispositivo global de evaluacin que de alguna manera
combina los dos enfoques citados anteriormente.
Es el decreto del 22 de enero de 1990 que reglamenta la
evaluacin comonuevo repertorio de accin de la adminis-
tracin pblica francesa. Al considerar que "la evaluacin
tiene por objeto investigar si los medios jurdicos, adminis-
trativos o financieros puestos en marcha permiten produ-
cir los efectos esperados de estas polticas pblicas y lograr
los objetivos que les han sido asignados", el sistema francs
espresentadopor el Primer Ministro como una herramienta
de inteligencia poltica y por el Presidente de la Repblica
como un avance de la democracia.
El dispositivo se organiza alrededor de tres instancias
adscritas a la Comisara general del Plan159-16:
- El Comit interministerial para la evaluacin, presidido por
el Primer Ministro, est encargado de coordinar la poltica
gubernamental en cuanto a evaluacin y decidir sobre el
financiamiento de los proyectos de evaluacin, propuestos
por los ministerios o sugeridos por el Consejo de Estado, la
Corte de Cuentas o el Mediador de la Repblica161
159. La Comisara general del Plan es la instancia encargada en Francia de la
planificacn (nota de los traductores).
160. VerJean-PierreNioche. "L'valuationdespolitiquespubliquesenFrance:
food '. recettes du terroir ou cuisine internationale?", Reoue [rancaisc
d'administration publique, N 66, abril-junio de 1993.
161. El Mediador de la Repblica es el Omb11ds111a11 francs o Defensor del Pueblo.
Para un anlisis comparativo de la institucin del Ombuds111a11 en Suecia,
Francia, Colombia, etc., ver de Jaime Crdoba Trivio. El Defensor del Pueblo,
Bogot, Ediciones Jurdicas Gustavo Ibaez, 1991, pp. 191 y ss. (nota de los
traductores).
182
- El Consejo cientfico de la evaluacin, conformado por
personas calificadas, nombradas por seis aos por el Pre-
sidente de la Repblica, que da su concepto, a la vez, sobre
los proyectos y sobre las evaluaciones terminadas (que
deben ser publicadas).
- El Fondo nacional de desarrollo de la evaluacin, que permite
financiar todo el dispositivo.
Esta organizacin, relativamente pesada y compleja, ex-
presa bien las ambigedadesde la evaluacin en Francia 162.
Concebida para limitar el papel de los grandes actores
administrativos introduciendo una mirada externa sobre
la administracin pblica, la puesta en marcha de procedi-
mientos de evaluacin de polticas pblicas, en realidad ha
ofrecido a sus actores la oportunidad de renovar su
competencia en cuanto a la accinpblica. Existe,entonces,
el riesgo que la evaluacin se desve hacia formas de
control administrativo tradicional, con mucha ms razn
si se considera que el Parlamento, mantenido aparte del
dispositivo, no ha desarrollado de manera real una com-
petencia en cuanto a evaluacin. Adicional a lo anterior, el
inters mismo de la elite administrativa en la evaluacin,
es la seal de un cambio real de la cultura de la admi-
nistracin pblica francesa.
Ill. LA TRANSFORMACIN DEL MODELO FRANCS DE POLTICAS
PBLICAS
'fast
En definitiva, la cuestin central, especialmente en Fran-
cia, es la de la capacidad de la elite poltico-administrativa
162. Ver de P. Duran. "Les ambgus poltiques de I'valuation", Puuooirs, N" h7,
1993.
183
para reconstruir nuevos modelos de referencia susceptible
de preservar su lugar y su papel en la sociedad francesa,
tomando en cuenta las transformaciones de su mbito
socioeconrnico. En qu descansa el modelo francs de
elaboracin de las polticas pblicas?
- Primero, sobre la centralidad del Estado en los procedi-
mientos de intermediacin, que toma la forma de una
dominacin de la elite poltico administrativa y en particu-
lar de los grandes cuerpos de funcionarios del Estado, a
travs del control de la agenda poltica.
- Segundo, sobre una forma especfica de articulacin de
los intereses fundamentada en un "corporativismo secto-
rial", es decir, sobre la organizacin de nexos privilegiados
entre cada grupo social y un servicio del Estado.
- Finalmente, sobre la ausencia de un gobierno local, que
hace que no slo la misma elaboracin de polticas pblicas
sino tambin su puesta en marcha quedaran, en el modelo
clsico, controladas por el Estado central163
Este modelo de desarrollo con influencia administrativa ha
permitido que Francia reduzca buena parte del retraso que
se haba acumulado entra las dos guerras mundiales. Pero
tambin hay otra cara de la moneda: el peso de los actores
administrativos ha contribuido a darle honor en Francia a
una verdadera cultura del gran proyecto que, si bien en
algunos campos ha podido lograr resultados muy
destacados cuando la lgica del gran programa es la
163. Ver de Pierre Muller. "Entre le local et I'Europe, La crse du modele francas de
politiques publiques", Reoue Jranraise de science politique, vol. 42, N 2, abril de
1992.
184
dominante (energa, aeronutica, armamento, transporte
frreo) ha terminado en rotundos fracasos cuando la lgica
del mercado ha reconquistado todos sus derechos
(Concorde, informtica, maquinaria pesada). De manera
an ms fundamental, esta lgica del areenair" no tena
sentido sino en el marco del sistema econmico relativa-
mente abierto sobre el exterior: en el fracaso del "Plan
Cable"165 Edith Brnac, subraya "la inadecuacin del
modelo clsico del gran proyecto en un mbito abierto y
complejo'{=. La paradoja es que todas esas polticas
pblicas de arsenal y de meccano industrial tenan como
objetivo preparar mejor a Francia para competir interna-
cionalmente. Pero al abrir la economa francesa a corrientes
externas, estas polticas pblicas cuestionaron su propio
fundamento. A partir de la mitad de los aos 70, este
modelo de accin colapsa por completo, como bien lo
muestra el impresionante cuadro de fracasos y de fallas del
modelo francs de ayuda a la industria, trazado por Elie
Cohen en su obra intitulada, significativamente, El Estado
camillero 167
A lo largo de los aos de expansin de la posguerra, la elite
poltico-administrativaha logrado hacer aceptar su visin
del mundo, fundamentada en su capacidad para producir
el desarrollo y dominar el debate social. Es esta visin global,
generadora de coherencia en la accin del Estado y en la conducta
de las polticas pblicas gubernamentales, la que hoy est cues-
tionada por la apertura del sistema econmico y la influencia
164. Sobre la lgica de arsenal, ver el captulo tercero (nota de los traductores).
165. Plan relativo al desarrollo de una tecnologa francesa de cable de fibras pticas
(nota de los traductores).
166. Edith Brnac. "Les limites du modele francais a la lumere du plan chle",
Col/oque Iuformation, culture et socit. La monte dcs rscaux, Grenoblc, 9 y llJ de
mayo de 1989, p. 3.
167. Elie Cohen. L'Etat brtmcardicr, Pars, Calman-Lvy, 1989.
185
determinante de la "economa social de mercado" como norma cin va a provocar en los equilibrios polticos econmicos
dominante en Europa occidental. locales.

Es como si se hubiera venido a tierra el reino de las elites - Finalmente, una verdadera reflexin sobre la integracin
poltico-administrativas proviniendo de la Resistencia168, de organizaciones polticas -diferentes a los partidos
a travs del cuestionamiento de sus concepciones ms polticos- en el proceso de definicin de las escogencias
fundamentales. Es cierto que no se podr evitar un debate polticas.
sobre los modos de distribucin de la competencia adminis-
trativa de la sociedad y sobre el pluralismo de las polticas
pblicas. El porvenir dir si la elite politico-administrativa
ser capaz de preservar su papel socialproduciendo nuevos
referenciales, susceptibles de restaurar un mnimo de
coherencia en la conducta del Estado.

En todo caso, el estudio de las polticas pblicas pone en

evidencia el problema de la participacin de los ciudada-
nos en la gestin del desarrollo econmico y social. Mues-
tra que "la cultura de participacin" 169 que desean algunos
no podr existir sino a travs de una real intervencin de
los ciudadanos en el juego complejo de la elaboracin de
las polticas pblicas. Ahora bien, para que semejante pers-
pectiva se realice son necesarias numerosas condiciones:

- Primero, una verdadera participacin del poder legisla-

tivo en el proceso de elaboracin de polticas pblicas,
gracias, por ejemplo, a un desarrollo de la evaluacin de
origen parlamentario.

- Segundo, un desarrollo del management poltico local, lo

que supone tomar conciencia del revolcn que tal evalua-

168. Es decir, de la lucha contra la ocupacin alemama entre 1940 y 1944 (nota de
los traductores).
169. Alain Duhamel. "La sclrose de las institutiones", Le Monde, 29 y 30 octubre de
1989.

187
186
 INVISIBILIDAD DEL TRADUCTOR

... Pero es difcil vislumbrar la representacin del traductor.

Al traductor se le apreciapor ser invisible, destino que ningn
otro artista representativo tiene que sufrir.

(Robert Weschler, FLATA: Asociacin Estadounidense

de traductores, Captulo de La Florida, 2000)
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EL AUTOR

PIERRE MULLER
Director de Investigacin, CNRS (Centro Nacional de la Investigacin
Cientfica de Francia), director del Centro de Estudios e Investiga-
ciones sobre Polticas Pblicas de Francia -CEVIPOF- de la Fundacin
Nacional de Ciencias Polticas de Pars. Profesor de ciencias polticas
en el Instituto de Estudios Polticos de Pars. Entre otros trabajos, ha
publicado: L'Etai en action, Pars, PUF, 1987 (Coleccin "Recherches
Politiques"), con Bruno Jobert; Les enirepeneure ruraux, Pars,
L'Harmattan, 1989;Les politques publiques,4ed., Pars,PUFj,unio de
2000 (Coleccin Que-sais-je ?); L' analyse des politques publiques
(con Yves Surel), Pars, Montchrestien, 1998.

TRADUTORES

JEAN-fRANC::015 JOLLY
Economista de la Unioersit d' Amiens (Francia), experto en
Planificacin Urbana y Regional, Instituto de Estudios Polticos de
Pars y PhD (e) en Estudios Latinoamericanos de la Universit de
Pars III- La Sorbonne Nouvelle. Profesor investigador, Facultad de
Arquitectura y Diseo, Pontificia Universidad Javeriana. Ha sido
durante 10 aos profesor investigador de la Facultad de Ciencias
Econmicas y Administrativas. Secretario General de la Corporacin
de Polticas Pblicas desde su fundacin. Autor, entre otros, de
Doeioppemeni conomique et march du traoail au Havre (Pars, 1975),
Instituto de Estudios Polticos de Pars, y de "Polticas pblicas de
descentralizacin. Comparacin entre Francia y Colombia" y
"Poltica pblica de Vivienda de Inters Social", en Las polticas
pblicas de Carlos Salazar Vargas (1995 y 1999).

199
CARLOS SALAZAR VARGAS
Administrador de la Universidad de Los Andes, Master (M.A.)en
Estudios Polticos de la Pontificia Universidad Javeriana y Master
(M.Sc)enPublicAdministrationandPublicPolicydelDepartamento
de Gobierno del London School of Economics and Political Science.
Profesor asociado, Facultad de Ciencias Econmicas y Admi-
nistrativas, Pontificia Universidad Javeriana, y profesor visitante en
varias universidades inglesas. Actualmente, es profesor visitante
de la Universidad Iberoamericana en Puebla (Mxico). Presidente
fundador de la Corporacin de Polticas Pblicas. Autor, entre
otros, de Marketing poltico (Bogot,segunda edicin, 1994) y de Las
polticas pblicas, 2 ed. complementada y aumentada con los Think
tanks (Bogot, 1999),Facultad de Ciencias Jurdicas y Facultad de
Ciencias Econmicas y Administrativas, Pontificia Universidad
Javeriana (coleccin "Profesores" n 19).

Editado por el Departamento de Publicaciones

de la Universidad Externado de Colombia
el 12 de febrero de 2002

Se compuso en caracteres Palatino de 11.5puntos

y se imprimi sobre propalbond de 75 gramos,
con un tiraje de 1.000 ejemplares
Bogot,Colombia

Post Tenebras Spero Lucem

200