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 :i

.Jp
ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS.
 MONSIEUR VIVIEN,

miembro del instituto. " ".

TRADUCIDOS DE LA ULTIMA EDICION FRANCESA

MADRID:
IMPRENTA DE LUIS GARCIA, CALLE DEL AMOR DE DIOS, NM. 2.

1854.
I
 ADVERTENCIA DE LOS TRADUCTORES.

jx presente obra , nica en su gnero , y que el autor ha pu

blicado con el modesto titulo de Estudios Administrativos , es en
realidad la ciencia da la administracion , saliendo del caos de los
hechos y de las observaciones particulares , gracias al espritu
filosfico y eminentemente sinttico de un hombre , que a sus
vastos conocimientos prcticos en todos los ramos de la adminis
tracion , reune el profundo conocimiento de la economa poltica,
de la historia, y del derecho en general. Hacemos esta adverten
cia para que sirva de correctivo los que creyndola , por su
portada, un tratado de derecho administrativo frances, cuando
mas, no la apreciasen en proporcion de su importanda general y
mrito estraordinario.
iie ci

. .
t
 PREFACIO.

Agotada inmediatamente la primera edicion de esta obra,

publicada en 1845, en 1847 tenia reunidos ya los mate
riales para una segunda. Despues de 1848 pseme tra
bajar, aplicndome estudiar el papel que la administra
cion debia hacer en el rgimen republicano. Este trabajo,
interrumpido por deberes mas inmediatos y por ocupacio
nes que no dejaban tiempo para meditar en la soledad,
estaba no obstante muy adelantado cuando los aconteci
mientos de diciembre de 1 851 vinieron inutilizarle casi
por completo; pero estos mismos acontecimientos me han
proporcionado ocios de que me honro, y que he invertido
en terminar una obra tantas veces interrumpida. Hoy la
publico sin esperar siquiera que las instituciones de la
Francia hayan esperimentado los nuevos cambios que se
anuncian. Estos cambios no creo que sean de tal natu
raleza que alteren el sistema administrativo que la consti
tucion de 1852 ha fundado, ni que me obliguen modi-
Gcar las opiniones que sobre l tengo formadas. Reempla
 VIH.
zarn unas denominaciones con otras, ponindolas quiz
en relacion mas esacta con la realidad de los hechos ; pe
ro ni recaern sobre los principios mismos de la constitu
cion , ni restablecern ninguna de las garantas cuya des
aparicion he sealado en otro lugar.
Los Estudios administrativos no se encierran en el puro
derecho, como la mayor parte de las obras compuestas so
bre estas materias. Su objeto son los principios mismos,
la marcha general, y sin que la palabra acuse demasiadas
pretensiones, la ciencia de la administracion.
La ciencia y el derecho en sus relaciones con la admi
nistracion no deben confundirse ; tienen distintos caract-
res. La primera tiene por punto de partida la sociedad
entera; busca, discute y proclama las reglas que pueden
asegurar su prosperidad y bienestar , mientras que el se
gundo se limita, sobre todo, los derechos privados , los
patentiza y defiende , ensea los ciudadanos que los
invoquen y los gobiernos que los respeten.
Vasto es el teatro abierto la ciencia administrativa:
ella ilumina las discusiones de las asambleas polticas y las
deliberaciones de los consejos del gobierno , siendo ade
mas el perenne asunto de las meditaciones de los hombres
pblicos. El derecho administrativo dirige los actos de los
administradores, resuelve las cuestiones que ocasionan los
negocios, y guia los tribunales que conocen de ellas: los
jurisconsultos le consagran sus laboriosas vigilias.
La ciencia no es estraa al derecho , ni el derecho
la ciencia ; pero cada uno de los dos ocupa una region
aparte. El derecho nace de las leyes positivas, proclama
los principios que determinan su aplicacion, tiene su cdi
go, su jurisprudencia y sus frmulas. La ciencia interroga,
mas bien que las leyes escritas, los fenmenos sociales; es
mas general en sus miras, mas libre en sus decisiones, el
horizonte que abraza es mas vasto , mas estenso ; seala
los vicios de la administracion, aconseja las reformas que
el interes pblico reclama y que la prudencia autoriza; se
apoya en todas las demas ciencias que tienen por objSSto
los destinos del hombre ; la filosofa le pide sus priim,
pios, la moral sus reglas de conducta, la historia sh$VjTJltf>
orgenes y la economia poltica la solucion de sus mas
grandes problemas ; la teora de los impuestos , la ley de
poblacion, la de la riqueza y las condiciones todas del pro
greso material.
Hasta aqui el derecho administrativo ha ocupado el
primer lugar. Para su enseanza se han abierto ctedras
en las facultades, para esponer sus principios y sus aplica
ciones se han compuesto obras que han merecido una jus
ta fama. Gracias las luces difundidas por la escuela y
por el foro, la administracion ha conocido sus deberes, se
ha fijado la jurisprudencia, y la regla ha reemplazado la
arbitrariedad.
La ciencia relegada en segundo trmino no ha mere
cido la misma atencion. Es verdad que ha encontrado en
las asambleas polticas rganos elocuentes, y que no falt
nunca en el Consejo de Estado , donde se conservan las
altas tradiciones administrativas ; pero aun en la poca en
que las discusiones de las cmaras llegaban libremente al
pblico, las que no se rozaban con la poltica, apenas eran
reproducidas por los rganos efmeros de la tribuna. Las
deliberaciones del Consejo de Estado, desprovistas de pu
blicidad , no dejaban ninguna seal , y si algunos profeso
res, animados de estudioso celo, trajeron la ciencia para
que abriese el camino al derecho, la ciencia no ha sido por
lo general mas que el objeto accidental y fugitivo de sus
enseanzas.
Es necesario abrirle un campo mas vasto. Asi como al
propietario privado de su dominio por razones de utilidad
pblica, se le ha hecho saber la deuda que el Estado con
trae para con l ; al contribuyente los lmites impuestos
las peticiones del fisco ; cada ciudadano los sacrificios
que se le exigen en nombre de la necesidad, y se han tra
tado en fin, todas las cuestiones concernientes la propiev
 dad y los derechos privados, no es de un interes, al
menos igual , ensear en su constitucion general , en su
espritu, en sus procedimientos, la administracion misma,
ese poder que no solo nos toca cuando nos vemos perso
nalmente en contacto con l, sino que influye cada instan
te en nuestro destino , como miembros de la gran familia
confiada sus cuidados y su vigilancia?
Nada mas digno de ocupar nuestro entendimiento. Ob
servar los medios de que se vale el poder social para re
partir su accion y mostrarse en todos los puntos del ter
ritorio ; investigar si aplica con discernimiento las fuerzas
de que dispone, sino las gasta las disipa en intiles em
presas; seguir los movimientos de esta gran mquina que
nunca se detiene, estudiar las ruedas para suprimir las que
le sirvan de embarazo, para aadir las que aseguren la re
gularidad de su marcha, qu estudio mas digno de que
todos los hombres graves y amantes del bien pblico le
consagren su atencion?
Manifiesta es la necesidad de semejantes investigacio
nes. Los hechos en que reposa la ciencia administrativa,
bien que consignados en una multitud de publicaciones
oficiales, se ignoran generalmente. Prescindiendo de la or
ganizacion de los consejos electivos que concurren re
solver los negocios locales; prescindiendo de algunas re
glas de derecho relativas al espritu semi-judicial del mayor
nmero de nuestras instituciones, el sistema general de la
administracion, su mecanismo interior, sus formas, sus di
versas ramas, son poco mal conocidas. Se la juzga sin
saber sobre qu bases descansa, ni qu reglas obedece.
Sucede con ella lo que con nuestros monumento y nues
tras bellezas naturales, se desdean para ir buscar al
estranjero otros menos dignos de admiracion. Escritores
ha habido que han descrito las instituciones administrativas
de los Estados-Unidos, de la Irlanda y de la Inglaterra;
pero no hubo uno que, fuera de la esfera del derecho, se
dedicase describir las nuestras. Hubo sbios que, mer-
 XI.
ced la mas laboriosa investigacion, encontraron y arran
caron al olvido las instituciones de pueblos que han des
aparecido del mundo, y sin embargo no se interrogan, para
hacer el simple anlisis de nuestras propias instituciones,
los innumerables documentos acumulados nuestro alre
dedor. Para el que no sabe profundizar testos de leyes
abstractas, ridas discusiones de jurisprudencia estads
tica, frecuentemente confusas, es mas fcil aprender la ad
ministracion municipal de New-York, que la de nuestros
municipios; la policia de la antigua Roma, que la de Pars.
La ciencia administrativa debe llenar esta laguna apo
yndose en los hechos, en el estudio de las legislaciones es-
tranjeras y en la historia. La historia, en particular, le po
ne en disposicion de aprovechar las lecciones de lo pasado,
de remontarse hasta el origen de las instituciones, de ob
servar su primitivo destino, de compararlas con las formas
polticas, con los tiempos y las costumbres que las vieron
nacer.
El servicio mas importante que se puede prestar la
ciencia consiste en esponer la vista de todos la adminis
tracion misma, los elementos que la constituyen, las obras
que realiza. Los que no comprenden el poder pblico sino
rodeado del misterio, y que creen, que tanto mas impone
la opinion cuanto mas se oculta su organizacion, rehusan
esta publicidad. Pero esto es un error: el secreto solo apro
vecha los malos gobiernos, y aun esto no les evita el
castigo que tarde temprano les est reservado. La pu
blicidad y la sinceridad ; porque la publicidad que mien
te no es mas que un odioso charlatanismo, son los atributos
de los poderes que llenan lealmente su mision, que respe
tan las leyes y no tienen otra mira que el bien pblico.
La administracion francesa, en particular^ no tiene por
qu rehuir la publicidad. En todas pocas las leyes y las
instituciones se han encaminado introducir en ella el or
den. Bajo el antiguo rgimen, los parlamentos, que tenian
autoridad en ella , empezaron imprimirle el sentimiento
 XII.
del derecho que es la esencia de los cuerpos judiciales. El
gobierno poltico era absoluto, la administracion no lo era,
y si su subordinacion la justicia le quitaba independencia,
en cambio la hacia mas equitativa. La mayor parte de los
servicios pblicos se remonta mas all de la revolucion, y
grandes ministros, eminentes hombres de Estado, han de
jado en ellos impresas sus huellas. Despues de esta, nuevos
establecimientos administrativos, y el perfeccionamiento de
los antiguos, se debe al genio organizador de nuestras pri
meras asambleas, la vigorosa disciplina del rgimen im
perial, a las infatigables discusiones de las cmaras, que
todos los aos con motivo del exmen de los presupues
tos de leyes especiales , llevaban todas partes sus in
vestigaciones. Cada legislatura ha visto desaparecer alguna
irregularidad, introducirse alguna mejora, en nuestro siste
ma administrativo, fruto de esta larga y paciente elabora
cion. A la publicidad est reservado no solamente prepa
rar las nuevas reformas que solicita el estado de la socie
dad, la esperiencia del pasado y las necesidades del pre
sente, sino lo que es mas , precaver las innovaciones pe
ligrosas.
Tal es el pensamiento de los escritos que entrego al
pblico. Convencido estoy de que no satisfacen sino muy
imperfectamente las condiciones que yo mismo he indica
do ; pero quise tan solo abrir el camino ; otros vendrn
despues que le continen y recorran con mas feliz xito.
Solo aspiro un merecimiento : al de la buena f y al de
la imparcialidad.
Esta segunda edicion es una obra casi enteramente
nueva, he procurado reunir en orden lgico composicio
nes que carecian de conexion y de unidad. He desarrollado
lo que estaba indicado incompletamente, he suprimido de
talles intiles y tratado nuevas cuestiones. La primera
parte contiene una esposicion general, en la que manifiesto
el lugar que ocupa la administracion en el sistema de nues
tras instituciones, su organizacion, su personal, y la forma
 XIII.
de sus actos. Me he propuesto en este cuadro esclarecer
el espritu, los principios , los rasgos distintivos de la ad
ministracion francesa. La segunda parte est consagrada
describir algunas de sus especiales ramas: la he presen
tado en sus relaciones con los poderes locales; con los ciu
dadanos, como encargada de la policia; con los cultos, cu
ya organizacion he descrito; con los teatros mismos, res
pecto de los que est investida de grande autoridad. La
he considerado, ademas, en aquellas funciones que, por
decirlo asi, afectan la misma sociedad, y que pueden in
fluir en la condicion de cada uno de nosotros. Resta estu
diarla en el cumplimiento de los servicios particulares que
le estn encomendados, tales como los impuestos, la orga
nizacion de la fuerza militar, las obras pblicas, ect. ; asun
tos de suma importancia y que merecen tratarse su vez
y detenidamente. Si el pblico contina dispensando los
Estudios administrativos el favor con que ya los ha honra
do, me constituir en el deber de completarlos y, pesar
de sus lagunas, cuya importancia de ningun modo trato de
disimularme, espero que, tales como son, puedan suminis
trar los hombres de negocios que deseen enterarse de
nuestras instituciones, los jvenes y los estranjeros
quienes la curiosidad la necesidad obliguen conocer
las, y aun los jurisconsultos, tiles conocimientos y me
dios formales de instruccion. En ellos he depositado el re
sultado de trabajos , investigaciones informes, producto
de mas de veinte aos de empleos pblicos fatigas par
lamentarias.
No publico un libro poltico; los tiempos que corren se
prestan poco publicaciones de este gnero. Para eso se
requiere mas libertad en las leyes, mas imparcialidad en
los espritus, una necesidad mejor sentida de las garantas
tanto tiempo buscadas con inquietud irritable susceptibi
lidad, y tan bruscamente destruidas. Esta necesidad rea
parecer, mas debe nacer, sobre todo, del ensayo mismo
que se hace en este momento.
 XIV.
No obstante lo dicho, la administracion est demasiado
ligada al gobierno, sus formas, su accion, para que no
me haya visto obligado tocar en algunos puntos la esfe
ra poltica; pero lo he hecho con la independencia que fue
siempre el norte de mi conducta y que no abdicar bajo
ningun rgimen: sin embargo, ni una palabra escribi que se
rozase con las personas. Es una clase de polmica de que
me abstuve siempre, aun en la poca en que las leyes le
dejaban el mas libre campo, y, dado que me gustase, los
tiempos le son de todo punto adversos. Al cabo de tanta
revolucion los hombres se tienen en poco, y solo se apre
cian y consideran los principios y las instituciones.
En vano se buscara en estos volmenes una obra de
partido. En la confusion general de las opiniones y de los
entendimientos, el solo partido que yo admito , si me es
permitido terminar con esta profesion de f, el solo que
me gloro pertenecer es al de la libertad, unida el rden
y contenida por la regla. Esta libertad es cosa tan santa y
dulce, que la recibiera de las manos que me la diesen.
Dichoso me creeria debindosela un Washington; me re-
conciliaria con un Stuart , y aun se la agradeceria un
Cromwel, si un Cromwel pudiese drmela.

5 octubre 1852.
 ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS.

PARTE PRIMERA.

ORGANIZACION ! PRINCIPIOS GENERALES DE LA ADMINISTRACION.

TITULO PRIMERO.

DEL LUGAR ODE OCUPA LA ADMINISTRACION EN EL SISTEMA DE NUESTRAS

INSTITUCIONES.
I

CAPITULO I.

LOS PODERES PUBLICOS.

En la infancia de las sociedades los poderes pblicos se

hallan confundidos ; los diversos intereses cuya guarda
estn destinados , se unen con lazos tan estrechos , que co
mienzan naturalmente por mezclarse y confundirse. El so
berano, rey pueblo, los tiene encerrados en su omni
potente mano, haciendo que se inclinen al imperio de una
voluntad nica.
Con el tiempo, tal confusion sucede la division de
poderes. En el orden poltico, esta division proporciona a
los ciudadanos garantas tutelares ; en el rden econmi
co, si es permitido espresarse as , contribuye un cum
plimiento mas regular, mas espedito y mejor ordenado de
los servicios pblicos ; pero esta division que tan sencilla
parece cuando la consagran las leyes y la ha sancionado
el uso, es la obra lenta del tiempo, de la esperiencia y de
la reflexion; comienza por ensayos, con tanteos, y conclu
ye, en cierto modo, con procedimientos cientficos. Las di
visiones del poder son en un principio obra de la necesi
dad. El soberano, rey pueblo, agoviado con el peso de
deberes que sobrepujan sus fuerzas, y que no puede des
cuidar sin esponerse quejas importunas para el mismo des
potismo; falto de apoyo, de instrumentos y de consejos;
estraviado por la ignorancia por pasiones que ningun fre
no reprime, marcha al azar, sigue su capricho y no retro
cede ni aun delante de la violencia. Los subditos se mues
tran inquietos; la arbitrariedad reina; un mal universal tur
ba los espritus.
Para aligerar una carga demasiado pesada , para disi
par las alarmas , restablecer el movimiento , prevenir las
resistencias, se concede en primer lugar, lo mas earo
para los ciudadanos, sus propiedades, su libertad per
sonal y su vida , la proteccion de una autoridad espe
cial. Sustraer estos preciosos bienes la incertidumbre y
vacilaciones de una voluntad mvil , es la necesidad que
mas pronto y mas vivamente se siente: asi se funda el or
den judicial. Con el establecimiento de tribunales, los
pueblos entran en la via de las instituciones regulares y se
inician en los beneficios de la separacion de poderes.
Aplicar la ley, tal es el oficio de los tribunales; pero si
la ley es arbitraria, si el juez obedece una regla ince
santemente variable, la seguridad que procuran los tribu
nales es ilusoria incompleta. Se necesita, pues, como
consecuencia del establecimiento judicial, dar la ley du
racion y madurez, y hacerla estable para que sea su apli
cacion firme y segura. Con este objeto se la rodea de for
malidades particulares , se prepara mas cuidadosamente,
se somete un exmen mas atento , comprobaciones
mas formales y se publica con solemnidad, preservndola
de este modo de cambios fciles y perniciosos. Bien que
 8
se considere aun atributo esclusivo del jefe del Estado,
toma una forma propia que prepara una separacion mas
completa.
Mas tarde, cuando se fundan las instituciones polticas,
el derecho de hacer las leyes deja de pertenecer esclusi-
vamente al trono, y se divide entre este y las asambleas
que representan la nacion. En ciertas pocas, por una se
paracion absoluta, pasa entera estas asambleas, y el jefe
del Estado no toma parte en su formacion sino por la ini
ciativa, cuando se le concede, con un veto mas menos
absoluto.
De este modo , dos poderes , el legislativo y el judi
cial, se desprenden y separan adquiriendo una existencia
distinta y propia. Al monarca le queda reservado solamen
te el poder ejecutivo, es decir, la mision de ejecutar las
leyes, aquellas al menos cuya aplicacion no pertenece la
justicia, y gobernar alpais con la autoridad de las mismas.
El mismo poder ejecutivo se divide en dos ramas : la
poltica, es decir, la direccion moral de los intereses gene
rales de la nacion; y la administracion, que consiste prin
cipalmente en la ejecucion de los servicios pblicos. En el
gobierno constitucional la misma poltica pasa en parte
las asambleas legislativas. Representando la nacion , dic
tando las leyes que debe obedecer, estas asambleas no
pueden permanecer estraas la poltica, que, por las re
laciones que sostiene en el esterior en provecho de la in
dependa y de la dignidad del pais , y por el movimiento
que en el interior comunica todo lo concerniente al repo
so, seguridad, vida moral y prosperidad del pueblo, ejer
ce tan grande influencia en los destinos pblicos. Cuanto
mas crece el poder parlamentario, tanto mas invade la po
ltica; la rige con las leyes, con los voto3 financieros y con
sus resoluciones. Cuando llega su estremo desarrollo, la
trae hcia s casi por completo , no dejando al poder eje
cutivo sino solo aquello que es asunto de negociaciones, de
estudio v de ejecucion, v no de deliberacion de decreto.
3
 _ 4
Esta division de poderes y el orden sucesivo en que
se ha operado, estn confirmados en los monumentos de
nuestra historia. Bajo el rgimen feudal, los Prebostazgos
y los Bailiages; en la monarqua, luego que emprende su
prolongado trabajo de absorcion y de engrandecimiento,
los parlamentos dan los pueblos las primeras garantas
de justicia. El registro de los edictos por los tribunales de
justicia imprima las leyes su carcter distintivo. Des
pues dela revolucion, esta formalidad, casi siempre vana
y frecuentemente obtenida con la fuerza, sucede el voto de
las asambleas representativas. El poder poltico, por su
parte, se divide mas menos entre ellas y el jefe del Estado.
En este conjunto de instituciones, y cualquiera que
sean los detalles de las atribuciones respectivas , la admi
nistracion tiene su lugar aparte , y en el ejercicio de sus
funciones se halla en contacto habitual con todos los otros
poderes; con la ley que aplica y completa, cuando la nece
sidad lo requiere; con la justicia que organiza y cuyas
sentencias ejecuta, y con la poltica cuyo impulso recibe.
Cules son sus prerogativas? En qu lmites debe encer
rarse? Cmo se defiende contra las usurpaciones de los
otros poderes, y cmo estos su vez se preservan de las
suyas? Esto es lo que debe estudiarse para determinar con
precision el lote que le ha cabido en el sistema constitu
cional .
Este estudio , que se roza con las mas elevadas consi
deraciones, reclama por lo tanto estremada atencion. Por
una parte la causa de la libertad est interesada en ello;
la separacion de poderes es la primera condicion de los
gobiernos libres ; proposicion incontestable y que nada ha
perdido de su autoridad por haberse inscrito en la consti
tucion de 1848. Por otra parte, cuanto mas ha visto la
administracion agrandarse su dominio , tanto mas necesa
rio es encerrarla en l , y levantar frente por frente de las
leyes y de las costumbres que han ensanchado su esfera,
un. muro que la encierre y le vede estralimitarse.
 CAPITULO II.

LA ADMINISTRACION EN SUS RELACIONES CON EL PODER LEGISLATIVO.

El legislador dispone y, en las cosas que le ataen, la

administracion ejecuta : al uno le corresponde la declara
cion de derechos, la otra su ejecucion. La ley no es mas,
segun la espresion de Ciceron , que un prncipe mudo , y
el prncipe la administracion es la ley hablando.
La administraciones, pues, el servidor de la ley; es
la fuerza vital que la hace activa y sensible , el instrumen
to organizado que le d su potencia esterior y que en su
nombre imprime movimiento los negocios pblicos.
Al legislador pertenecen funciones mas elevadas, ejer
ce una autoridad mas absoluta ; la administracion desempe
a un papel subordinado , pero abraza objetos mas nume
rosos , se trasforma en hechos , se convierte en realidades
prcticas , y basta considerar el nmero de asuntos que
trata , el valor de las cosas que dispone , la magnitud de
los intereses que le estn encomendados , para reconocer
que , por secundaria que sea , forma uno de los resortes
mas considerables y necesarios de la organizacion poltica .
Para darse esacta cuenta de sus relaciones con el po
der legislativo , es preciso considerar sus diversas atribu
ciones. Por la principal se encuentra, hasta cierto punto,
asociada al legislador , hallndose por consecuencia en es
trecho contacto con l.
La ley , que manda en trminos generales , y cuyo im
perio abraza la Francia entera, sus numerosas provincias
y sus diversas poblaciones, no puede preveerloni arreglar
lo todo. Hay necesidad con frecuencia de reparar sus omi
siones y de desarrollar sus principios , sin cuyo comple
mento la ejecucion seria variable, arbitraria y lnguida.
Es preciso que entre la ley que ordena y el agente que le
presta su brazo , se interponga una autoridad que hable
por ella cuando no lo ha dicho todo ; que decrete las me
 6
lelas secundarias que no ha prescrito por s misma ; que
precise su voluntad , cuando no la haya espresado clara
mente. Tal es el oficio de la administracion , que cumple
por medio de sus reglamentos,
Este oficio intermedio, que le confiere un carcter casi
legislativo, que la erige en suplente , y como se ha dicho
con justicia , en sustituto del legislador , resulta natural
mente de su institucion misma. Y en efecto, para ejecutar
la ley , para ponerla en movimiento , es necesario poder
darle rganos, sin los que quedaria impotente inanima
da. Sin embargo, la administracion no goza en todas par
tes de esta facultad esencial , pero en Francia la disfruta
plenamente. Muchas constituciones, entre otras la que nos
rige en este momento, se la han reconocido espresamente.
El derecho de hacer los reglamentos de administracion p
blica, es un atributo constitucional de la misma adminis
tracion, y con frecuencia las leyes contienen bajo este as
pecto una disposicion esplcita. Algunas veces se ha llega
do hasta el estremo de delegar estos reglamentos asun
tos que correspondian al poder legislativo, pero que recla
maban una esperiencia temporal, exigan conocimientos
especiales. En este caso fijan el trmino en que el regla
mento deber convertirse en ley.
No hay ninguna regla fija por cuyo medio se pueda
determinar con esactitud el dominio respectivo de la ley
y del reglamento de administracion pblica. Solo existen
ciertas materias que la constitucion ha sealado espresa
mente y que, por consecuencia, no pueden promover dis
puta. Por ejemplo, la votacion de los impuestos se ha re
servado la ley, y un reglamento de administracion p
blica no bastara para establecer una contribucion. Por el
contrario , el poder ejecutivo es el encargado de asegurar
la ejecucion de las leyes, y al poder legislativo le est
prohibido mezclarse en las medidas de pura ejecucion. En
las constituciones mismas es donde se encuentra esta dis
tribucion de atribuciones entre los dos poderes , y segun
 7
el espritu que reina en ellas , las acuerdan mas amplias
al uno al otro. Pero solo pueden comprender un pequeo
numero de disposiciones generales; y por mucho cuidado
que pongan en sealar cada uno su lote , una multitud
de objetos se escaparn siempre sus definiciones. Por
otra parte, hay ciertas materias mistas, que en -razon de
sus afinidades, por especiales consideraciones, se hallan
fuera del principio general de clasificacion. Asi es que las
obras pblicas , aun cuando estn bajo el dominio de la
administracion , no obstante , en razon de las tarifas y de
las espropiaciones , la ley es quien autoriza concede las
mas importantes. Tambien los impuestos son del dominio
de la ley, y sin embargo ciertos arbitrios, en atencion su
poca importancia, su carcter puramente local, se au
torizan por la administracion, en virtud de una simple
aprobacion general inscrita en el presupuesto.
No es posible establecer una regla absoluta, solo s
presentar algunas indicaciones basadas en el interes p
blico, decisivo siempre en semejantes cuestiones.
El legislador debe abrir un vasto campo los regla
mentos de la administracion pblica. No descuide la ley
ningun interes social , pero no descienda nunca detalles
secundarios : tal es su verdadera mision. Toda cuestion se
resuelve con ayuda de los principios generales, de los cua
les emanan las reglas de aplicacion. Proclamar estos prin
cipios, es la mision de la ley ; organizar sus consecuencias,
corresponde los reglamentos.
En un Estado, cuyo territorio es reducido, el legisla
dor que ve, por decirlo asi , todos los hombres y todas las
cosas, puede medir la trascendencia de sus prescripciones.
Las partes interesadas estn su vista ; los hechos hieren
sus miradas, y el nmero no es tan grande que permita
soluciones varias. Puede administrar, porque administrar,
no es otra cosa que aplicar la ley , y aplicar la ley es de
ducir todas las consecuencias de los principios que esta
blece. ; ;
 8
Pero en un Estado como la Francia, donde los hechos
se multiplican hasta lo infinito , donde la manera de apli
car un mismo principio puede variar con la diferencia del
clima , de la riqueza, de las costumbres , la ley que pro
vee por s misma su aplicacion obra ciegas ; necesaria
mente ha de carecer de sabidura y de prevision.
Cuanto mas estenso es el territorio y mas numerosa sea
su poblacion, tanto mas debe la ley agrandar la esfera de
los reglamentos, para el pronto y justo despacho de los ne
gocios. .
Se pueden distinguir con rasgos generales las cosas del
dominio obligado de la primera, de las que pueden ser
delegadas los segundos. La ley es general , nica , eje
cutoria para todos los puntos del territorio : no se hace,
como en Inglaterra , para una parte de la nacion, ni vara
en las provincias. Debe, pues, limitarse los objetos que
interesan la generalidad de los ciudadanos, y dejar los
reglamentos las medidas susceptibles de modificacion se
gun los lugares.
La ley est destinada una larga existencia ; es cosa
siempre firme y estable , segun los trminos de la frmula
real , que ordenaba antiguamente la estampacion en ella
del sello del Estado ; no debe , pues , aplicarse sino lo
permanente y durable, dejando los reglamentos lo acci
dental y pasagero.
La ley se prepara lentamente y con precauciones que,
aunque necesarias, embarazan su marcha. Conviene, pues,
que no resuelva las cuestiones que no requieran el apara
to de estas formalidades y que exigen una pronta reso
lucion. El reglamento , rodeado de garantas menos solem
nes, pero no por esto menos protectoras, puede solo con
ciliar la madurez del exmen con la prontitud en la so
lucion.
- ; , Conviene , en fin , relegar los reglamentos las cues
tiones que exijan conocimientos facultativos. Secundada
por consejos hbiles , por los rganos mas acreditados de
la ciencia, entregada los cuidados prcticos de los negar
cios, la administracion puede sondear todas las dificult-*
des, penetrar todos los secretos y satisfacer todos los in
tereses.
Esta reparticion entre la ley y el reglamento trae, por
consecuencia, realzar al uno sin rebajar la otra. Lejos de
esto, limitndose proclamar las verdades primordiales
de la moral social , las reglas fundamentales del rden,
las necesidades esenciales del Estado, la ley se mantiene
en la region mas elevada; y no se la espone, abandonn
dola los clamores de los partidos , ni las quejas del
interes privado.
Sin embargo; estas reglas no se aplican igualmente
todas las leyes, cualquiera que sea su objeto. Al contra
rio, segun sea la materia que regulan , las leyes pueden
conceder mas menos, bien sea al reglamento de la ad
ministracion, bien sea la misma accion administrativa.
Las leyes, segun la naturaleza de sus disposiciones,
pueden dividirse en dos clases distintas. Las unas concer
nientes los ciudadanos , regulan sus derechos persona
les, su capacidad civil, sus obligaciones con el Estado; los
someten ciertos deberes con un fin de policia y seguri
dad; limitan la libertad imponen castigos. Las otras se
aplican al Estado mismo , considerado como la personi
ficacion del interes colectivo de los ciudadanos, y deter
minan los derechos y las obligaciones del gobierno, que
representa el Estado, y obra en su nombre.
Las leyes que pertenecen la primera categora, rer
quieren mayor desarrollo. Conviene que sus disposiciones
sean formales, esplcitas, completas. Puede aplicrseles el
pensamiento de Bacon : las mejores son aquellas que se
prestan menos una aplicacion arbitraria de parte de los
que las han de ejecutar , sean administradores jueces,
porque todo lo que atae la fortuna de los ciudadanos,
sus personas, su honor, exige imperiosamente la in
tervencion del poder supremo de la sociedad, es decir, de
 10
la ley. No sucede lo mismo con las segundas. Cuando se
trata, por ejemplo, de los bienes pertenecientes al Esta
do, de compras y ventas, de suministros, una legislacion
sospechosa en demasia , que trabase la administracion,
privndola de la libertad de moverse , comprometera el
interes pblico. No en estrechas y minuciosas prescripcio
nes se encuentran las garantas debidas la cosa pblica,
y que la administracion debe respetar, sino en la vigilan
cia de que se halla rodeada, y en la responsabilidad de sus
agentes.
La parte respectiva de la ley y del reglamento , que,
como acaba de verse , depende de la naturaleza de los
intereses que hay que ordenar , se subordina tambien
las garantas que ofrece la administracion encargada de
hacer esos reglamentos. Si la administracion es arbitraria,
irregular y sin responsabilidad, un legislador hbil le deja-
r poca latitud; delegar con reserva y temor un poder
que puede engendrar abusos. Si, por el contrario, obedece
reglas constantes de justicia y equidad, si debe inspirar
confianza, sus poderes pueden sin peligro ser mas latos.
Es facil , con la ayuda de estos signos , enterarse de
las relaciones respectivas de la ley y de la administracion ,
pero se reconoce tambien por ellos lo difcil que es sea
lar con precision la linea que las separa. Esta depende de
la naturaleza de los gobiernos, de los trminos de la cons
titucion, y sobre todo, de la sabidura de los poderes p
blicos, elemento necesario para la marcha regular de las
instituciones, sin el cual las mejores pueden fracasar, y con
el que pueden mantenerse aun las mas imperfectas y de
fectuosas. Desde 1789 en adelante, han sido frecuentes
los atentados recprocos de la ley y de la administracion.
Entre dos poderes que se tocan y que, por decirlo asi, se
completan mutuamente, hay siempre un terreno comun
accesible cada uno de ellos, y que cabe naturalmente al
mas emprendedor. Se ha visto, alternativamente, la admi
nistracion invadida por la ley, y la ley invadida por la
 11
administracion. La Convencion y el Imperio dieron el ejem
plo de este desorden. La primera se propas hasta legislar
sobre la forma de los carruajes destinados al servicio de
la correspondencia pblica; el segundo hasta imponer cas
tigos por decretos. Los gobiernos que se sucedieron no
cesaron de agrandar cada vez mas la esfera del poder le
gislativo. Durante la restauracion, las asambleas legislati
vas solo participaban en la formacion de las leyes con la
deliberacion y el voto. Eran una rama enervada del po
der legislativo , y no podian apoderarse de la adminis
tracion, defendida por la iniciativa y el veto, reservados
al poder ejecutivo. Al darles la iniciativa, la Carta de 1 830
abria la puerta sus atentados, pero el poder ejecuti
vo conservaba el veto para resistirlos. En la constitucion
de 1848, una asamblea nica reunia en sus manos la ini
ciativa, la deliberacion y el derecho de promulgacion, en
caso que se resistiese el poder ejecutivo. El poder legis
lativo careca de freno; su independencia era absoluta. A
pesar de esto, justo es reconocer que no traspas nunca
los lmites que le asignaba el espritu de la constitucion.
El presidente de la repblica no tuvo nunca motivo , ni
para pedir una segunda discusion, para lo que estaba au
torizado, ni de manifestar su disentimiento, negndose
hacer la promulgacion por s mismo. La ltima constitu
cion ha cambiado completamente este rgimen. Se ha
despojado al cuerpo legislativo del derecho de iniciativa,
y hasta de la indirecta que le concedia el art. 1 9 de la Car
ta de 181 4; el derecho de enmienda que habian admitido
esta y el acta adicional de 1815, no puede ejercerlo sino
con la adhesion del Consejo de Estado, corporacion amo
vible y nombrada por el jefe del poder ejecutivo ; ni aun
tiene ocasion de espresar su opiniones, deliberando sobre
peticiones que le est prohibido recibir. Ademas de lo que
poseia el cuerpo legislativo del Imperio, solo posee el triste
derecho de publicar sus discusiones en un proceso verbal,
redactado por un presidente elegido por el poder ejecutivo.
 12
Sin que esto sea juzgar este sistema , permtasenos de
cir que si el poder ejecutivo, con la constitucion de 1848,
estaba amenazado , el poder legislativo lo est ahora con
la nueva constitucion. En verdad, el Senado est revestido
de facultades con las que podra suplir la impotencia del
cuerpo legislativo. Disfruta el derecho de anular los actos
inconstitucionales y de oponerse la promulgacion de le
yes contrarias al testo constitucional. Mas, sin temeridad,
puede asegurarse que un cuerpo , hechura del poder eje
cutivo, no debe estar particularmente constituido para
oponerse las traslimitaciones de este mismo poder. Mu
chas medidas hay que , sin contener una infraccion espre
sa de la constitucion , sobre todo en una materia tan deli
cada, tan controvertible como las prerogativas respectivas
de los poderes polticos, pueden herirla, y no obstante es
to , su gravedad no es tan grande que deba creerse auto
rizado , ya para impedir la promulgacion de una ley pre
parada por el Consejo de Estado, propuesta por el gobier
no y adoptada por el cuerpo legislativo, ya para anular so
lemnemente un acto del poder ejecutivo : la historia, si se
le interroga , nos suministrar ejemplos edificantes. El Se
nado del Imperio estaba compuesto de hombres ilustres;
sus miembros eran inamovibles, su cargo vitalicio, y
aseguraban su independencia sus ricas dotaciones. Consti
tuido en custodio de la libertad de la prensa y de la indi
vidual, no se acord de estas importantes prerogativas y
de los derechos de la nacion, hasta el dia en que pronun
ci la caida del emperador, confundido por la Europa en
tera.
La invasion de un poder por otro ha tenido siempre
las mas funestas consecuencias. Cada uno de ellos, en
efecto, vive en condiciones apropiadas su mision. El uno
es electivo, independiente irresponsable; el otro nacido
del poder ejecutivo, amovible y responsable. Tan peligro
so seria que la ley juzgase cuestiones personales, se in
miscuase en el manejo de los caudales pblicos, nombra
 15
separa los empleos; como lo seria el que la administra
cion reglase los derechos privados; estableciese contribu
ciones, ordenase sobre la propiedad, etc. Las garantas
mas preciosas de los ciudadanos quedarian merced del
poder ejecutivo.
CAPITULO III.

LA ADMINISTRACION EN SUS RELACIONES CON EL PODER JUDICIAL.

La justicia y la administracion, sumisas una y otra la

autoridad del poder legislativo, tienen un destino comun;
la ejecucion de las leyes. Asi qne en los escritos de los
publicistas y en el testo de las mismas constituciones, el
poder judicial se considera frecuentemente como una de
las ramas del poder ejecutivo. Pero pesar de este carc
ter comun, la justicia y la administracion son dos poderes
distintos. La mision de la justicia es defender los derechos
privados individuales; la administracion vela los intere
ses colectivos generales. Que un ciudadano sea moles
tado en su libertad, en su propiedad, en su honor, implo
ra el apoyo de la justicia y encuentra su lado protec
cion y amparo; que la sociedad, que una reunion de
ciudadanos agrupada en una circunscripcion territorial
formada solo por una comunidad de intereses , sienta una
necesidad que reclame el concurso de un poder superior,
investido del derecho de dictar las medidas necesarias,
delegado de las leyes cuya ejecucion se necesita ; la ad
ministracion interviene y vence los obstculos.
De este destino propio y peculiar cada uno de los
dos poderes, resultan las diferencias de su organizacion y
su diferente modo de obrar .
La justicia no disfruta de ningun poder discrecional; su
nica regla son las convenciones la ley que aplica. Las
toma en sus trminos estrictos, y rigorosos, y no teme fal
tar la equidad si aquellas la perjudicaron. Prescinde de
las personas ; ningun obstculo basta detenerla; ningun
 44
temor la turba. Sus depositarios son irresponsables, ina
movibles independientes, y sus decisiones soberanas.
Reina absoluta en la esfera en que la constitucion la ha
colocado.
La administracion, por el contrario, se subordina los
tiempos y los lugares. El interes pblico es su ley su
prema, asi que cada instante debe dar cuenta de sus
actos. Sus agentes son amovibles, sus prescripciones pue
den modificarse revocarse. Es mudable y est sujeta
variaciones como los objetos que componen su dominio.
Por estas diferencias se comprender cunto importa
que la justicia y la administracion se encierren constante
mente en los lmites que les estn res ectivamente sea
lados.
Los reglamentos de administracion pblica no podran
remitirse un poder que resiste toda influencia , venga
en buen hora hablando en nombre del interes pblico , y
que funda su honor en aplicar siempre la ley con el mis
mo pensamiento y el mismo espritu. Este carcter de la
justicia, en que estriba su gloria y nuestra seguridad, es
incompatible con la naturaleza de las necesidades que la
administracin debe proveer.
Si, por otra parte, la administracion sustituyese la
justicia, se espondria subordinar los derechos privados
al interes pblico ; olvidar , en beneficio del Estado , la
propiedad y la libertad de los ciudadanos , y colocar ia
arbitrariedad en lugar del derecho. El dia en que la justi
cia cayese en manos de la administracion, no habra ya
para los ciudadanos, ni garantas, ni seguridad.
Esta es la razon por qu desde 1 789 todas las consti
tuciones vienen proclamando el principio de la separacion
de poderes y procuran que prevalezca.
Verdad es que hay paises libres que no han admitido
este principio ; pero su ejemplo carece de valor. En las co
sas de administracion no se puede comparar la Francia con
Inglaterra y los Estados-Unidos; alli las atribuciones de
 15
los poderes administrativos estn tan circunscritas como el
gobierno mismo. Se limitan lo que es indispensable para
la vida del cuerpo social y de alli no pasan. Los ciudada
nos cumplen por s mismos la mayor parte de los deberes
que entre nosotros se confian la administracion. La cen
tralizacion, de que bien pronto hablaremos, es alli descono
cida. En Francia, por el contrario, la administracion ocu
pa un vastsimo espacio y ejerce funciones numerossimas.
La administracion dicta rdenes un pueblo de emplea
dos , de funcionarios , de agentes de todas categoras y de
todos grados. No se puede comparar una nacion con otra;
y lo que es simple , lgico y sin inconvenientes, en esos
gobiernos estranjeros , puede ser peligroso inaplicable
en el nuestro.
La diferencia de sistemas ha producido la diferencia
de legislaciones. La ley inglesa , la ley americana, se limi
tan prever y reglamentar todos los casos. Como se apli
can en lo general por agentes que no dependen del go
bierno , es necesario que sean precisas , imperativas y ter
minantes. Ningun poder secundario est encargado de su
plir sus omisiones, y nada dejan al buen criterio de los
que deben ejecutarlas. La ejecucion es un acto, por decirlo
asi , mecnico , y la administracion , bajo el imperio de la
ley, un agente ciego, destinado leer un testo y seguirle
literalmente; solo necesita, como dice Montesquieu, tener
ojos. Basta al legislador, para conseguir su objeto, sealar
una pena la infraccion de cada una de sus prescripciones,
imponerla al que por incura malicia las quebrante.
Que la autoridad judicial pronuncie esta sentencia, co
mo todas las otras, no es , por su parte , mezclarse en los
negocios administrativos. Llamada nicamente leer un
testo legal, y patentizar la realidad de su observancia
violacion , lo que es oficio del juez, no se sale tampoco en
este caso de sus propias atribuciones. Por otra parte , no
se atrevera, de ningun modo, suscitar embarazos una
administracin con los brazos ya ligados , que carece de
 16
injertad, y cuyos deberes estn escritos y sealados de an
temano.
No sucede lo mismo cuando la ley , como en Francia,
se limita promulgar algunos principios fundamentales,
confiriendo poderes generales la administracion y revis
tindola de ciertos derechos. El administrador no es ya un
ejecutor servil, encerrado en los rigores de la letra. Arbi
tro verdadero , goza de libertad moral ; debe apelar su
inteligencia , inquirr el pensamiento del legislador, con el
que persigue un objeto comun, y del cual es tan intrpre
te como el ministro. En este sistema, si la autoridad judi
cial estuviese facultada para anular los actos de los admi
nistradores, llamarlos indistintamente su tribunal , po
dra someter la administracion una crtica general ili
mitada, absorverla por entero y condenarla la inaccion,
interrumpiendo su marcha.
Tal es el espectculo que ofrecia el antiguo rgimen.
No estando designado el lmite de los poderes , la justicia
habia llegado , con el apoyo de la opinion , quien ins
piraba confianza , y con la ayuda de la perseverancia ha
bitual los cuerpos permanentes , apoderarse de todos
los atributos del poder pblico. Los parlamentos interve
nian en la legislacion, registrando los edictos, y en la ad
ministracion con los reglamentos de polica y con los pro
cesos dirigidos contra los administradores. Podian , pe
sar de las evocaciones y de los committimus , remedios
violentos, y por lo tanto de aplicacion rara y difcil, poner
en entredicho la soberania.
Asi que el primer cuidado de la asamblea constituyen
te, desde que fund el nuevo rgimen, fue declarar que
las funciones judiciales eran distintas y debian siempre
estar separadas de las administrativas; decidi que los
jueces, so pena de prevaricacion, no pudiesen perturbar,
bajo ningun pretesto , las operaciones de los cuerpos ad
ministrativos, ni citar ante su tribunal los administrado
res por razon de sus funciones.
 17
Tal es el principio que, salvas algunas escepciones ne
cesarias , ha dominado desde entonces en las relaciones
de la justicia con la administracion.
Este principio descansa sobre las consideraciones mas
graves y mas ntimamente unidas al interes pblico ; pero
su aplicacion debe rodearse de todas las garantas necesa
rias para impedir que degenere en instrumento de usur
pacion y despotismo. En efecto, si estas garantas falta
sen, la administracion podra llegar apoderarse de lo
que es atribucion de los tribunales , y beneficio de esta
usurpacion, los ciudadanos se veran privados de la pro
teccion que la justicia les dispensa. Determinar las reglas
en cuya virtud la justicia y la administracion permanezcan
en sus lmites, es un problema cuya buena solucion tiene
una importancia inmensa para la marcha regular de las
instituciones y para la libertad de los ciudadanos ; pero es
tambien un problema que ha ofrecido siempre serias difi
cultades.
La asamblea constituyente se habia limitado al princi
pio inscribir en las leyes constitucionales las reglas de la
separacion de ambos poderes.
Cuando tuvo que organizados , di al rey , como jefe
de la administracion general, el derecho de revindicar de
los tribunales las cuestiones que tuviesen carcter admi
nistrativo. El poder ejecutivo conserv esta atribucion has
ta el ao viii.
El directorio la conserv en la constitucion del ao in,
y su ejercicio, ni se subordin ninguna regla, ni se cir
cunscribi con determinados lmites. Asi el poder ejecu
tivo ejercia un derecho casi absoluto , en virtud del cual
poda atentar contra la autoridad judicial, de lo que no
siempre se abstuvo. Pero distaba poco la poca en que
esta autoridad lo habia invadido todo , y el legislador se
preocupaba justamente con el recuerdo de sus anteriores
empresas. Por otra parte , segun el espritu de aquellas
primeras constituciones , el poder ejecutivo estaba subor
 18
dinado las asambleas; estas, que podian, siempre que qui
siesen, pedirle cuenta de sus actos, y reformar los que no
eran de su agrado , se atribuan indirectamente s mis
mas el derecho que le conferian , y era lgico que se re
servasen tambien la facultad de arreglar las atribuciones
respectivas de las autoridades administrativa y judicial.
La constitucion del ao m.habia previsto hasta los casos
en que los conflictos habian de someterse la decision del
cuerpo legislativo.
Cuando la constitucion del ao vm , redujo la esfera
de las asambleas polticas y agrand la del poder ejecuti
vo, es natural que sus redactores no se hallasen dispues
tos para retirar este un derecho de que ya se hallaba
revestido.
No obstante, los poderes mismos que habian cabido en
participacion al jefe del Estado, la responsabilidad que ya
no existia y que habia desaparecido con la preponderan
cia de las asambleas, aumentaban los peligros de la auto
ridad judicial, y ya que no se le podia revestir con la fa
cultad de arreglar ella misma sus atribuciones , se com
prendi instintivamente que esta facultad tampoco se le
podia dar la administracion, ni siquiera al gobierno,
identificado con ella; y la constitucion decidi que el Con
sejo de Estado, que creaba, pronunciara, por una parte,
acerca del enjuiciamiento de los funcionarios pblicos , y
por otra de lo contencioso administrativo, que comprendia
el juicio de las competencias ; verdad es que se admiti
que las decisiones del Consejo de Estado, para ser vlidas,
necesitaban la aprobacion del jefe del gobierno; pero esta
subordinacion no era producto de ningun mandato consti
tucional legal, y no es este el nico ejemplo de las usur
paciones cometidas por el nuevo jefe , en una poca de
debilidad, y en que el ascendiente de su genio ejerca una
influencia casi irresistible. Por lo demas, la aprobacion
del jefe del Estado era de pura forma, y si hemos de
ereer las tradiciones de aquel tiempo , nunca se neg en
 19
tales materias, las decisiones del Consejo. Sea como
quiera, la garantia que la constitucion del ao vw tuvo,
al parecer, en consideracion, fue ilusoria, y la administra
cion di ejemplos numerosos y escandalossimos de sus
invasiones en el campo de la justicia.
Con la Restauracion , la Francia recobr el rgimen
parlamentario y el principio de la responsabilidad poltica,
y si no di inmediatamente frutos, tampoco qued est
ril. Para mostrar sus consecuencias con relacion la se
paracion de poderes, examinemos sucesivamente los dos
rdenes de medidas que esto se refieren: las competen
cias y la autorizacion para perseguir ante los tribunales
los agentes del gobierno.
En cuanto las competencias, la restauracion admiti
al principio las tradiciones del gobierno imperial. Confiri
se los prefectos el derecho de detener inmediatamente la
accion de los tribunales , solventndolos ; no se permita
la menor demora la ejecucion de los mandatos del go
bierno; por consecuencia, la justicia quedaba indefinida
mente en suspension ; nada limitaba el ejercicio del de
recho de los prefectos, que resolvian los conflictos aun
contra decisiones con fuerza de cosa juzgada: de aqu nu
merosas y vivas reclamaciones. En fin, en 1828, un de
creto del 1 de junio, que aun est en vigor, fija los pla
zos, determina los casos en que se autorizaba la competen
cia, la veda en ciertas materias, y consagra notables y ver
daderas garantas. No obstante esto, se dejaba siempre al
gobierno la decision definitiva; pero como decia Mr. Cu-
vier: que abuse el gobierno de las competencias, que ar
rebate los ciudadanos sus jueces naturales, que pervier
talas jurisdiciones, las Cmaras pueden, siempre que lo ten
gan por conveniente, llamar los ministros que den
cuenta de su conducta. Hay para el abuso un remedio
siempre pronto.
El sistema se mantuvo el mismo en el gobierno de Ju
lio ; solamente se introdujeron algunos cambios de pura
 20
forma, pero que tenian cierta importancia. Primeramente,
los debates ante el Consejo de Estado se declararon pbli
cos en 1831 ; en segundo lugar la ley de 19 de julio de
1845 , al autorizar implcitamente al gobierno separarse
del informe del Consejo de Estado, orden que en este ca
so, el decreto que interviniese se insertase en el Monitor
y en el Boletn de las leyes; quiso , y fue su objeto, que
cuando la decision emanase del gobierno solamente, ad
vertir de ello al pblico, abrir el campo las quejas de la
prensa, que entonces era libre, y las reclamaciones de la
tribuna que estaba en pi y resonante.
Sin embargo , estas combinaciones legales, bien que
hubiesen satisfecho las reclamaciones mas legtimas, no
oponian aun un muro impenetrable las invasiones del
poder ejecutivo. El gobierno adoptaba siempre los dict
menes del Consejo de Estado, pero se acusaba al Consejo
de tender aumentar desmesuradamente las atribuciones
administrativas. La constitucion de 1848 quiso quitar has
ta el pretesto de estas acusaciones; instituy el tribunal
de competencias , compuesto por mitad de Consejeros de
Estado y del tribunal de Casacion, presidido por el minis
tro de justicia, investido de na jurisdicion propia. Con
la aproximacion de los magistrados mas elevados del r-
den administrativo y del orden judicial, estaban represen
tados y defendidos los dos poderes. Con la presidencia de
un Ministro, el interes del Estado tenia en el tribunal un
rgano autorizado y poderoso. Con el reconocimiento de
una jurisdicion propia , el gobierno se justificaba de la
acusacion de poner la mano en la autoridad judicial: la ju
risprudencia del tribunal de competencias justific las espe
ranzas que hab'ia hecho concebir su creacion; se mostr ca
si enteramente conforme la que el Consejo de Estado ha
bia precedentemente establecido, sancionada por un cuer
po cuya composicion prevenia todas las objeciones; obtuvo
una aprobacion unnime ; prevaleci hasta en el Consejo
de Estado y tribunal de Casacion, que se apropiaban mas
 21
tarde , con afan, las decisiones de colegas elegidos de su
seno, y el resultado final del establecimiento del tribunal
de conflictos debia ser, introducir un acuerdo perfecto en
tre dos grandes cuerpos cuya armona es preciosa y ven
tajossima.
Con la constitucion de 1848 qued destruido dicho tri
bunal. Las disposiciones de la ley de 184o, se han repro
ducido por un decreto fechado en 25 de enero de 1852;
pero las instituciones con que se combinaba esta ley ha
bian esperimentado cambios profundos; la responsabilidad
poltica qued suprimida y abolido el rgimen parlamenta
rio. El gobierno ha recobrado el derecho de resolver las
competencias de una manera contraria los dictmenes del
Consejo, y si bien est obligado insertar sus resolucio
nes en el Boletn de las leyes, qu se hicieron los recur
sos polticos, las interpelaciones , las reclamaciones la
opinion, las crticas de la prensa, que esta institucion tenia
por objeto provocar, si necesario era? Por otra parte, el Con
sejo de Estado fundado por la nueva constitucion , tiene,
como despues mostraremos, un carcter que difiere mucho
del que tenia el de la monarqua constitucional.
En cuanto al enjuiciamiento de los agentes del go
bierno, uno de los primeros actos de la Restauracion fue
permitir se citase ante los tribunales, sin autorizacion pre
via, los empleados en contribuciones indirectas (ley de
28 de agosto de 1816); mas tarde se estableci la misma
escepcion para los empleados que ordenasen verificasen
percepciones ilegales, (leyes anuales de hacienda). En 1 849,
la ley electoral permiti tambien la persecucion, sin au
torizacion, de los empleados pblicos culpables en mate
ria de elecciones. Salvo estas escepciones, el principio de
autorizacion escrito en el art. 75 de la constitucion del
ao viii, continu subsistiendo. El gobierno de Julio habia
propuesto una ley sobre responsabilidad, que daba los
tribunales, con algunas precauciones, el derecho de juzgar
sin autorizacion los agentes del poder ; pero las dos C
 22
niaras se fijaron en el art. 75, ligeramente modificado en
lo respectivo su aplicacion. De este modo el gobierno
conservaba el derecho de suspender los procedimientos,
pero conformndose con el dictmen del Consejo de Esta
do. Sus decisiones, por una parte, se sujetaban la garanta
de la responsabilidad, y por otra, los ciudadanos , que atri
buan un agente del poder un acto ilegal, quedaban au
torizados probar de hecho lo denunciado. Despues del 24
de febrero de 1848, este sistema se modific en la nueva
constitucion con la creacion de un Consejo de Estado, ele
gido por la asamblea y por lo mismo independiente del
gobierno ; Consejo cuyos dictmenes, por pura frmula,
aprobados por el poder ejecutivo, eran unas verdaderas
decisiones. Ejercia, pues, por la autorizacion que conce
da para procesar los empleados pblicos, atribuciones
anlogas las del tribunal que hemos citado al hablar de
las competencias; y de esta manera, las autorizaciones pa
ra procesar, lo mismo que los competencias, nodependian
ya de la voluntad del gobierno.
La constitucion de 1852 ha vuelto sobre este punto
tambien lo que existia antes de 1 848, con las diferencias
resultantes del nuevo sistema poltico, y sobre las que es
intil insistir. Pero hay mas aun ; el derecho de probar con
testigos los actos imputados los funcionarios pblicos,
derecho creado por la ley de 26 de mayo de 1819, supri
mido por la de 25 de marzo de 1 822 , y restablecido por
la de 8 de octubre de 1 830 , ha sido anulado por el de
creto de 17 de febrero de 1852. Los tribunales correccio
nales han sustituido al jurado en los juicios sobre delitos
de imprenta, y los debates jurdicos de estos no son pbli
cos. Por otra parte, el decreto de 2 de febrero de 1852,
suprime el derecho de perseguir sin autorizacion los fun
cionarios culpables de delitos en materia de elecciones.
Asi, cuando un ciudadano pretenda anular un acto
del poder que atente sus derechos, el gobierno, por me
dio del conflicto, puede vedar los tribunales el conoci
miento de la accion, y cuando se queje de una arbitrarie
dad cometida en perjuicio suyo por un agente del poder,
el gobierno, negando la autorizacion para procesarle, pue
de impedir los tribunales el conocimiento de esta queja:
su decision es soberana y no da lugar apelacion.
No est uno autorizado para afirmar que la autoridad
judicial carece de proteccion contra la administrativa, y
no es una singular contradiccion la de las leyes, que por
una parte declaran los jueces inamovibles, para asegurar
sin duda su independencia contra el nico poder que podra
hacer un arma de la amovilidad, y que por otra permiten
al gobierno sustraer su jurisdicion todas las cuestiones
en que esta garanta asegura una proteccion los ciuda
danos?
Cul puede ser la razon de estas celosas precaucio
nes? La autoridad judicial ha intentado por ventura salir
de sus lmites, marchando por el sendero de los antiguos
parlamentos? De ninguna manera. El tribunal de Casacion,
con especialidad, ha mostrado siempre una fiel observan
cia de las competencias. Sin exageracion pudiera decirse
que ha sido lo menos tan amante de las prerogativas
de la administracion, como ella misma. Esto no debe ad
mirarnos; los tiempos han cambiado mucho desde la po
ca en que la constituyente tenia tan viva desconfianza de
los tribunales; han prevalecido nuevos principios, y se
han formado, bajo su influencia, nuevos hbitos. La asam
blea, que acababa de abolir los antiguos parlamentos y
que conservaba vivo aun el recuerdo de sus exorbitantes
poderes , podia alarmarse con justicia ; pero en nuestros
dias tales escesos no se cometen y por lo mismo no pue
den temerse. Los tribunales actuales difieren tanto de los
antiguos parlamentos, como la nueva Francia de la de
1788, y los nuevos magistrados del orden judicial no po
dran faltar las nuevas instituciones cuyos beneficios re
cogen como ciudadanos. Empeados en mantener las jus
tas atribuciones de los poderes pblicos, su sola preocu
 24
pacion seria la defensa de los derechos privados , y no
pueden causar recelos sino los que se bailen dispuestos
hollarlos.
CAPITULO IV.

LA ADMINISTRACION EN SUS RELACIONES CON EL PODER POLTICO.

El poder poltico es el instrumento mas activo del pro

greso, de la civilizacion , de las luces, y del bienestar ge
neral. Ejerce sobre la sociedad una tutela permanente,
observa sus necesidades, sigue regulariza sus tenden
cias, escucha sus votos, modera sus pasiones. Es, en el es
terior, su representante y su rgano, y siempre la mas al
ta espresion del pensamiento pblico.
Estrechamente asociado la administracion, no se con
funde nunca con ella. Su mision es toda de iniciativa, de
apreciacion , de direccion , de consejo ; es el que d la
administracion su espritu general, su pensamiento, y por
decirlo asi, su bandera; esta le est reservada la accion,
es decir, la ejecucion de las leyes y el ejercicio material y
prctico de los poderes confiados al gobierno^
El poder poltico es la cabeza , la administracion , el
brazo.
Asi es que todo gobierno se sirve de la administracion
para hacer que prevalezca su sistema y dar los negocios
pblicos un impulso en armona con sus miras; asi es co
mo el Imperio organiz la Francia para su dictadura mili
tar; como la Restauracion intent un retroceso hcia el pa
sado; como el gobierno de Julio fecund los grmenes de la
prosperidad material. El poder poltico traza el camino y la
administracion lo sigue. Teme la poltica en sus tenden
cias retrgradas, derramar las luces en el seno de la na
cion? Emplea la administracion en estrechar los surtideros
de la ciencia. Cree, por el contrario, que el pueblo cuanto
mas ilustrado , ser mas moral y dichoso? Emplea la ad
ministracion en abrir escuelas. Bajo su direccion, si hay
necesidad de tomar una actitud imponente con el estran-|~
jero , la administracion arma las plazas fuertes , aumen-\^,
ta el ejrcito, organiza la guardia nacional, favorece los v/
alistamientos; si el orden peligra, aplica con rigor las me
didas de seguridad; si las clases laboriosas sufren, multi
plica las obras pblicas, crea talleres, abre nuevos merca
dos al comercio y la industria.
En todas estas medidas generales , la administracion
debe obedecer la poltica como afectuoso y fiel servidor:
su resistencia mala voluntad serian una fuente de des
rdenes. Pero si esto es cierto, en lo que respecta su
conducta general, ambos poderes deben separarse, no pa
ra hacerse la guerra , sino para mantenerse en sus condi
ciones respectivas, ya se trate de la ejecucion de la ley,
de medidas de detall, de las relaciones directas del po
der pblico con los ciudadanos.
En efecto, en sus propias funciones, la administracin
es una verdadera magistratura. Los poderes que ejerce le
son conferidos para asegurar lo mejor que sea posible el
servicio pblico, con sujecion las reglas que ella misma
se traza, la esperiencia de que disfruta y los conoci
mientos de que es el foco. Se trata de empleos? debe pro
veerlos en los sugetos mas dignos y capaces; de subven
ciones, cuyo repartimiento es discrecional? debe tomar por
base las necesidades, los recursos, los sacrificios de cada
provincia, de cada pueblo, entre los llamados participa
cion; trata de proveer los suministros? debe estipularlos
al precio mas barato y contratar con los hombres de mas
honradez y arraigo.
Pero la administracion est siempre espuesta las in
vasiones del poder poltico, porque este est confiado las
mismas manos que aquella, y porque sus depositarios co
munes son arrastrados con frecuencia desconocer las di
ferencias que los distinguen. Hay tambien hombres que
profesan el principio de que la administracion debe estar
subordinada la poltica. A sus ojos, los derechos confe
 26
ridos la administracion, no son otra cosa que medios de
gobierno. Habiendo perdido el poder pblico la fuerza que
le daban en otro tiempo el prestigio de la antigedad y
la sumision de los pueblos, la administracion le est re
servado prestarle influencia y crdito. Este interes es el
primero entre los pblicos, y todos los demas deben incli
narse ante l. Colocaciones, socorros, favores, todo est
destinado sostener la poltica y prestarle apoyo. Algu
nos abusos se cometern, pero qu son algunos abusos
cuando se trata de conservar la sociedad, y el poder que
la proteje, contra sus enemigos?
Estateoria, que puede ocasionar graves desrdenes, no
tiene el mrito de descansar en ideas justas. Es verdad,
sin duda , que el interes de la sociedad domina todos los
otros ; pero es falso que se la sirva olvidando todas las
reglas de una buena administracion. La justicia, la obser
vancia de las leyes, el estudio concienzudo y desinteresa
do de las necesidades pblicas y de los medios de satis
facerlas, tal es la verdadera mision de una sbia poltica.
Por su medio, los pueblos se aficionan sus gobiernos :
los administradores imparciales , equitativos y celosos , no
les faltaron jamas la confianza y la simpata ; mientras que
los favores individuales se encierran en el estrecho crculo
de los que los obtienen , y el gobierno, por un pequeo
nmero de criaturas comunmente ingratas , atrae sobre s
las quejas de las ambiciones privadas que no ha satis
fecho , y el descontento general. Por una feliz combina
cion, la virtud no es nicamente una obligacion moral,
sino que lo mismo para los gobiernos que para los par
ticulares, es tambien un clculo bien entendido.
Quin no ve los peligros de que la poltica invada la
administracion, y las detestables tentaciones que espone
los depositarios de la autoridad? Cuanto mas poderosa es
la administracion , mas crecen estos peligros. En un pais
como la Francia , donde el dominio administrativo es casi
ilimitado; donde se distribuyen en sueldos sumas inmen
 27
sas, en obras pblicas, en empleos de todos gneros; donde
una multitud de .derechos, de facultades, defunciones, de
penden de la voluntad del gobierno, la libertad peligra;
y el mismo golpe hiere al poder poltico , que mana de
una fuente emponzoada, y la administracion, prostitui
da los intereses personales. El Estado se encuentra al
borde de un abismo, del que no siempre logra escapar.
Pero qu preservativo oponer estos peligros? En el
gobierno parlamentario se invocaba la responsabilidad. Los
ministros, se decia, pueden cada instante ser interpela
dos, acusados, declarados indignos de confianza, precipi
tados del poder. Qu freno mas enrgico para mantener
los sujetos al deber impedir que se estralimiten? No sin
razon se decia esto , y no es hoy el dia en que se puede
poner en duda la eficacia de la responsabilidad ministerial.
Con ella , las asambleas lograban el triunfo de sus doctri
nas , de sus votos y resoluciones. No obstante ; fuerza es
reconocer, que el sistema de la responsabilidad, tutelar
para los intereses pblicos , mientras que solo se trataba
de grandes objetos de poltica de gobierno, era ilusorio
impotente cuando se le estendia los asuntos secunda
rios de administracion. Cuestiones referentes la conducta
diaria de los negocios, que no alarmaban ninguna opinion,
y que solo afectaban indirectamente al interes general, pa
saban casi siempre desapercibidas en las asambleas. Las
mayoras no queran descender tan oscuros detalles,
y quebrantar derribar por tan poca cosa un ministerio.
Fuera de la poltica, propiamente dicha, todo lo que repo
saba sobre la garanta de la responsabilidad ministerial,
vivia entregado frecuentemente la mas pura arbitrarie
dad. Una vez dueos de la mayora, los ministros, siempre
que supiesen contemplarla, podian prescindir de la regla.
Toda queja de la oposicion era una maniobra de partido,
un medio de apoderarse del poder, y acogerla pasaba por
traicion, debilidad engao. Sin duda la paciencia de la
mayora no era siempre inagotable ; pero entretanto , qu

 28
de abusos tolerados , de faltas sufridas en silencio, de es-
travios olvidados placenteramente!
Esto fue un aviso para las asambleas salidas de la re
volucion de 1848. La nueva constitucion mantuvo la res
ponsabilidad poltica de los ministros, pero no la conside
raba como una garantia suficiente contra las faltas de la
administracion. El Presidente de la Repblica se declar
responsable, y lejos de encontrar en este nuevo principio
una razon para estender sus poderes, se procur acortar
los y restringirlos. La Constitucion estableci, por conse
cuencia, las reglas que debian presidir la distribucion de
los destinos; someti la revocacion de los agentes electi
vos del poder ejecutivo al dictmen conforme de un Con
sejo de Estado elegido por la asamblea legislativa; exigi
que este dictmen ilustrase el ejercicio del derecho de
gracia, y deleg, en ciertos casos, este mismo Consejo el
de hacer por s solo reglamentos de administracion pblica.
Las leyes sobre la instruccion, de cajas de ahorros, cons
tituyeron consejos independientes que ilustrasen y asistie
sen los ministros; y para fijar las condiciones de admi
sion y ascenso en los destinos pblicos, se exigieron regla
mentos. Un decreto propuso ademas, para la distribucion
de las plazas gratuitas de los establecimientos de ense
anza pblica , una comision que entendiera de distribuir
las pertenecientes al Estado, y organiz oposiciones pbli
cas para las propias de los departamentos y municipios. Se
creia que con estas diversas disposiciones , la responsabi
lidad llegara ser mas verdadera y formal , aplicndose
objetos menos numerosos y de mas importancia , y la
administracion mas firme imparcial, sustrayndola de
las influencias polticas.
Otros principios han prevalecido desde el estableci
miento del gobierno fundado por la constitucion de 1852.
Las diversas leyes que restringan los poderes del Presi
dente de la Repblica, dejaron de existir con la ley funda
mental de 1848. Los ministros, simples agentes del Presi
 -2!)
dente , ni siquiera forman un consejo , ni estn sometidos
otra responsabilidad que la criminal civil, como los
demas funcionarios pblicos , siendo de notar, que la ley
que debe organizar esta misma responsabilidad no se ha
hecho aun. Pueden citarse, es verdad , ante el supremo
tribunal recientemente instituido; pero el aparato judicial
y el hacha del verdugo son los frenos habitualmente des
tinados mantener los ministros en su deber? El proceso
criminal solo puede, por otra parte, alcanzar los actos que
violan las leyes del Estado y los derechos de los ciudada
nos , y se detendra ante aquellos que no constituyesen
mas que un uso irregular de los poderes legales , y que,
encerrndonos en nuestro asunto, sacrificaran la adminis
tracion la poltica. En cuanto la responsabilidad civil,
la Constitucion nada dice de ella, y es muy dudoso que se
mantenga.
En realidad solo existe una responsabilidad; la del
Presidente de la Repblica. Es responsable, segun el art
culo 5. de la Constitucion, ante el pueblo frances, al cual
tiene siempre el derecho de apelar. Basta leer este testo
para convencerse que es enteramente estrao la admi
nistracion. Por otra parte, solo el Presidente puede apelar
al pueblo, y ctaro es que este recurso, que depende ni
camente de l, no puede ser un remedio contra los abusos
que se introduzcan en su gobierno.
Queda el Senado ; pero , sin repetir lo que se ha di
cho ya, debe notarse que los derechos conferidos este
cuerpo se ejercen solo en casos muy especialmente deter
minados, y entre los cuales no se encuentran comprendi
dos los actos de la administracion pblica. El Senado, ade
mas, se reune solo en las pocas y por el tiempo que fija
el Presidente.

Tal es el lugar que ocupa la administracion en el sis

tema general de nuestras instituciones. Identificada con el
 30
poder ejecutivo , de quien es instrumento , ha participado
de todas las conquistas que este ha hecho en la Constitu
cion de 1 852 ; puede dominar al poder legislativo y al po
der judicial; pero ella misma queda su vez merced del
poder poltico : situacion difcil, cuyos peligros solo podr
conjurar la prudencia de los hombres, situacion propia
para inspirar vivos recelos todos los que piensen y crean
que las garantas de la separacion de poderes , de los de
rechos de los ciudadanos y de la equitativa ejecucion de
las leyes, deben, ante todo, encontrarse en un justo equi
librio , establecido y consagrado por las mismas constitu--
ciones.
 TITULO SEGUNDO.

DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA.

CAPITULO 1.

BE LA CENTRALIZACION.

Antes de pasar describir la organizacion administrati

va , conviene hablar de la centralizacion , que es su base.
La centralizacion, su nombre lo dice, no puede existir
sin un poder central ; pero no basta que semejante poder
exista para que haya centralizacion. La Gran Bretaa, con
su Parlamento dictando leyes tres reinos y numerosas
colonias , repartidas por toda la superficie del globo ; la
Suiza con su Dieta federal; los Estados Unidos con su
Congreso, reconocen un poder central, y son los ejemplos
mas patentes de gobiernos privados de centralizacion.
Por otra parte , si el desarrollo considerable dado la
administracion pblica colectiva de los intereses comu
nes es una consecuencia habitual de la centralizacion , no
la constituye, sin embargo. En las naciones que disfrutan
de instituciones locales, activas y poderosas, pero inde
 32
pendientes del gobierno , el lote de la administracion es
muy grande y la centralizacion desconocida.
Leyes que atribuyen al Gobierno del Estado una au
toridad general , y que le dan el derecho de estender su
brazo las diversas fracciones del pais , de sustituir mas
menos los poderes locales, de interponerse en el
ejercicio de las facultades individuales, y que someten la
nacion una direccion nica, que partiendo del centro,
irradia hasta las estremidades mas distantes ; he aqu lo
que constituye la centralizacion. Usando una comparacion
aplicada una sociedad clebre, organizada bajo este
principio , la centralizacion es una espada cuyo puo est
en la capital , y cuya punta en lo restante del pais.
No hay nacion donde no se encuentre mas menos
desarrollada, porque la ausencia de toda centralizacion
conducira la anarqua ; existe en algunas en que su es-
traordinario desarrollo ha muerto la libertad, porque,
llevada al esceso, la centralizacion engendra la servi
dumbre.
Hablando con propiedad, las numerosas y ardientes
discusiones promovidas con motivo de la centralizacion,
han recaido mas bien sobre su desarrollo mas menos
estenso, que sobre su principio mismo. Esto sucede con
frecuencia. En efecto , vivimos en una poca en que se
reconocen todos los grandes principios de las sociedades.
No se combate ninguna de las leyes morales que deben
presidir al gobierno de los hombres. Esto es evidente por
lo que respecta la mayor parte de las libertades consig
nadas de aqu en adelante, con mas menos sinceridad,
en todas las constituciones. Aun aquellos que menos las
aman, se ven obligados admitirlas, salvo el violarlas
cuando la ocasion lo permita. Solo se discute sobre la me
dida en que deben poseerse , sobre las circunstancias
que favorecen restringen su goce, y solo se la suprime
temporalmente. De la misma manera, no hay persona que
no admita la centralizacion para ciertos objetos y con cier
 53
tas proporciones ; la opinion se divide nicamente con re
lacion al punto en que debe detenerse.
Segun el genio de los pueblos , sus costumbres , sus
tradiciones histricas, su misma situacion geogrfica, la
centralizacion se agranda minora , y asi se esplica f
cilmente su gran desarrollo en Francia. Hace muchos si
glos que es el objeto hcia el cual la nacion no ha cesado
de dirgirse. Para constituirse, para ensanchar sus fronte
ras , para imponer enemigos potentes y celosos, la Fran
cia ha dejado tomar al gobierno en autoridad , lo que es
peraba que le devolviese en seguridad y grandeza. Reyes
hbiles y grandes ministros secundaron este sentimiento
nacional. La Corona, oponiendo la aristocracia feudal las
asociaciones comunales que emancipaba, humillando la
la nobleza , derribando en el cadalso sus cabezas mas
ilustres , bastardendola en la corte , volviendo apo
derarse despues de las franquicias locales, acreci sucesi
vamente su poder: de la reunion de estas diversas con
quistas se compuso la monarqua administrativa, bosquejo,
bastante acabado ya, de la centralizacion.
La revolucion poltica de 1 789 , lejos de destruir la
centralizacion, impuso al gobierno la necesidad de conser
var las fuerzas que tenia en su mano. Habia que combatir
numerosos enemigos interiores y esteriores; que propa
gar y hacer triunfar los principios que la revolucion habia
inaugurado; que imponer la unidad provincias separa
das en otro tiempo por sus instituciones y costumbres;
que asentar la nacion entera sobre las bases que esta
bleca el nuevo rgimen, y todo esto exiga una voluntad
nica, capaz de imprimir el movimiento, de abolir las dis
tinciones y vencer las resistencias. Sin una autoridad casi
absoluta, ni la asamblea quien estaba confiado el dep
sito de las libertades reconquistadas , ni el gobierno en
cargado de asegurar su reinado, podian realizar su mi
sion. Asi, pesar de haber organizado los poderes locales
confirindoles las atribuciones mas estensas , la Asamblea
 - 54 -
nacional hizo dependientes del rey , mas bien de los
ministros responsables ante ella , toda la accion poltica y
una parte de la administrativa. Es verdad que las leyes
que dict no correspondian su objeto. Su pensamiento
fue, en efecto , subordinar al poder central todos los po
deres que distribuy en los diversos grados de la gerar-
qua, y estos poderes los organiz de manera , que mas
bien que de medios, sirvieron de obstculos. Los cre co
lectivos, casi independientes, y por lo mismo mas inclina
dos la resistencia que la sumision. Pero basta leer las
instrucciones redactadas por ella, en apoyo de sus decre
tos, para reconocer que su principio era la centralizacion.
Los cambios introducidos sucesivamente en la primera or
ganizacion, tendieron todos fortificar este principio y
conservarle. En nombre de una poltica violenta inflexi
ble, la Convencion, investida del poder ejecutivo, rompi
todos los lazos que podian poner obstculos su dicta
dura. Con el fin de restablecer el orden en la hacienda y
en la administracion , el Directorio di al poder ejecutivo
una parte de las atribuciones delegadas por la Constitu
yente, los departamentos y los municipios ; en fin , el
Imperio, que convirti la Francia en un campamento, y
la administracion en una mquina de alistar soldados,
absorvi todos los poderes y estendi desmesuradamente
las redes de la centralizacion. A pesar de las profundas
modificaciones introducidas por el gobierno constitucional
de 1814 1848, la centralizacion sigue siendo el princi
pio fundamental de nuestra administracion.
En esta prolongada escuela se han formado costum
bres que favorecen el mantenimiento de la centralizacion.
La continua inmistion del gobierno en casi todos los ne
gocios, hizo perder los ciudadanos el hbito de los es
fuerzos personales. Se escusa toda responsabilidad indivi
dual, se espera mucho del poder central, porque se le ha
concedido mas, y si el espritu frances no le escasea la cr
tica , las ambiciones particulares no tratan de ponerse en
su lugar. El estado de la sociedad, de la familia y de las
fortunas, alienta esta disposicion. No existen ya los opu
lentos patrimonios dispuestos concurrir generosamente
con el Estado en el cumplimiento de los servicios pbli
cos; la division de las herencias dispersa los abundantes
productos del trabajo y de los ahorros; faltan ya aquellos
hombres ilustres consagrados servicios patriticos; el
deseo de igualdad los rechaza los inquieta. Tambien han
desaparecido las asociaciones religiosas con sus cuantiosas
rentes y su vasto patrimonio; las leyes no las reconocen,
y las costumbres levantan un muro entre ellas y los inte
reses de este mundo. El trabajo de cada uno se concentra
en el desarrollo de su propio bienestar y en la contempla
cion de sus intereses domsticos; y en este naufragio
de la grande propiedad , de las influencias hereditarias,
y del patriotismo individual, el gobierno dispone de gran
des recursos , ejerce un patronato sin lmites, y se ha he
cho el rbitro de todas las necesidades pblicas, el dispen
sador de todas las gracias, y el ejecutor de todas las
grandes empresas.
Este rgimen ha suscitado las mas vivas reclamaciones,
notndose entre muchos de los que las promovian, una
singular inconsecuencia. La centralizacion d la autori
dad pblica poder grande , y sin embargo , de entre los
adoradores del principio de autoridad, salieron el mayor
nmero de sus adversarios. La centralizacion restringe la
libertad, y entre sus mas fervientes apstoles hubo algunos
que celebraron con potico entusiasmo sus grandezas y
beneficios. Los unos fijaban sus miradas, mas particular
mente, en el interior de la Francia, tendiendo solo la es-
tincion de las franquicias locales; los otros solo atendian
la grandeza dela patria, y las fuerzas que necesita para
resistir al estranjero, y para consolidar la revolucion. La
centralizacion se roza con tan diversos intereses que , se
gun el lado porque se la mira, sugiere las mas opuestas
opiniones.
7
 36
La centralizacion ha sido el origen de grandes benefi
cios; quin se atrever negarlo? Ha contribuido difun
dir por toda la Francia un mismo espritu y un pensamien
to nico; ha creado la unidad, y ha sentado el nuevo r
gimen sobre bases indestructibles; pero al mismo tiempo,
tambien ha traido funestos males.
Con el rgimen de la centralizacion pesa sobre la au
toridad pblica una responsabilidad , objeto de las bendi
ciones de todos en pocas venturosas; pero que en los
dias de desgracia, en los momentos de crisis y mal estar,
la espone todas las quejas , los clamores de los que
sufren , y los ataques de los que esplotan estos sufri
mientos en beneficio de sus malas pasiones. Desviados de
los negocios prcticos , los espritus se vuelven esclusiva-
mente las teoras especulativas; el gobierno toma una
parte tan grande en todas las cosas, que los descontentos
consideran su destruccion como el principal remedio.
Para apreciar sus quejas, examinemos la centralizacion
en sus relaciones con las diversas necesidades que debe
proveer ; veamos cules son los atributos necesarios del
poder central , en qu trminos debe disfrutar de estos,
fin de conciliar , en cuanto sea posible , sus prerogativas,
con las libertades pblicas.
Los gobiernos han sido instituidos principalmente con
un doble objeto: la proteccion nacional, y el sostenimiento
del rden.
Mantener, por una parte, relaciones benvolas con el
estranjero , prevenir las disensiones , apaciguar las rivali
dades, resistir los ataques, velar con celoso esmero por
la grandeza y seguridad de la patria :
Asegurar , por otra , la ejecucion de las leyes , cas
tigar los que las violen, apaciguar los trastornos in
teriores , consolidar la paz , garantir cada uno la libertad
del hogar domstico ; libertad que aventaja todas las
otras :
Tal es su mision , y puede decirse que en los Estados
 57
en que el gobierno no goza de los poderes necesarios para
cumplirla, en realidad no hay gobierno.
Para responder esta doble necesidad, el poder est
revestido de las prerogativas indispensables, sealadas por
la Constitucion y por las leyes ; se ponen agentes sus
rdenes ; se deposita en sus manos la fuerza pblica ; se
instituyen tribunales, y se cobran impuestos.
He aqu el verdadero dominio de la centralizacion,
dominio de que disfruta, sin contestacion, aun en aquellos
paisesquela rechazan de sus instituciones secundarias. Pe
ro este dominio vara con las condiciones particulares de
cada Estado. La Inglaterra, con su situacion insular, pue
de preocuparse menos de los peligros esteriores, y con su
organizacion poltica, de los trastornos interiores. Los Es
tados Unidos disfrutan de la misma seguridad con la es-
traordinaria estension del espacio que ocupan ; con la au
sencia de vecinos poderosos , y con la posesion de vastos
territorios, abiertos las poblaciones inquietas y atormen
tadas por la necesidad ; los estados del continente euro
peo , por el contrario , necesitan hacer mayores sacrificios
en beneficio de la paz interior y esterior. La Francia, en
particular , rodeada de rivales poderosas , que la vigilan
constantemente , por la iniciativa intelectual y moral que
siempre ha ejercido, y por el ardor guerrero de que ha
estado animada hace tanto tiempo; la Francia, donde
la revolucion ha destruido todos sus valladares interme
diarios y hecho triunfar la democracia, donde la pobla
cion es compacta, donde el amor del suelo natal se opone
las espatriaciones , la Francia debe , por todas estas ra
zones, confiar su gobierno fuerzas mucho mas imponen
tes que ninguna otra nacion: un grande ejrcito, agentes
numerosos, rentas considerables; y la centralizacion, aun
en las cosas comunes todos los pueblos, es en ella , por
necesidad, mucho mas estensa que en otras partes.
Los poderes que se refieren este orden de intereses,
deben pertenecer la autoridad central directa, absoluta
 38 -
mente, y sin intermision. Por lo que hace las relaciones
diplomticas, es evidente que solo pueden derivar de
ella. Lo mismo sucede con el ejrcito y la armada. En
cuanto la percepcion de los impuestos, la aplicacion de
las leyes de la Asamblea Constituyente , que encargaban
las autoridades locales esta delicada operacion , mostra
ron todos los inconvenientes de semejante rgimen : dila
ciones sin trmino, prdidas continuas, obstaculos cada
momento, tales eran sus resultados inevitables. Asi, luego
que comenz introducirse el orden en la organizacion
de los servicios pblicos , este fue devuelto y encomenda
do esclusivamente al gobierno central .
Asi las relaciones con los gobiernos estranjeros, el ejr
cito, la armada, los recursos financieros, destinados cu
brir los gastos de estos servicios, pertenecen al poder cen
tral, pero con dos condiciones igualmente indispensables.
Primeramente , el gobierno no es mas que el manda
tario de la nacion, y debe darle cuenta de todos sus
actos. Cuanto mas considerable es el mandato, tanto mas
grande y mas verdadera debe ser la responsabilidad. Una
buena Constitucion establecer esta responsabilidad sobre
las bases mas slidas. Organizar una vigilancia severa en
la diplomacia , de donde puede salir la paz la guerra;
tomar medidas para que el ejrcito , creado en pr del
orden y de la seguridad nacional , no se convierta en un
instrumento de opresion ; someter la hacienda fiscali
zaciones y comprobaciones que eviten el fraude y los des-
pilfarros ; har, en fin, de manera que el gobierno no pue
da jams conducir la nacion , por las relaciones esterio-
res> la rotura de las alianzas ; por el abuso de la fuerza
pblica, la servidumbre, y por el desrden de la hacien
da , la ruina y la bancarota.
Por otra parte , una legislacion bien ordenada , ase
gurar los ciudadanos, considerados en su existencia in
dividual, la proteccion de reglas tutelares, y pondr siem
pre frente por frente de las facultades conferidas al go
 59
bierno, las condiciones que determinen su empleo, y que
prevengan repriman los abusos.
Se ha visto que el gobierno debe estar , y est en
efecto , eucargado del mantenimiento del rden interior.
No hay funcion mas inherente su institucion misma;
tampoco la hay que mas haya contribuido estender exa
geradamente las atribuciones del poder central; s pre-
testo de mantener el rden , ha puesto la mano en un n
mero ilimitado de intereses, y los ha comprendido en sus
poderes de polica; favor del mismo pretesto, se ha sus
tituido s propio los poderes locales, en una infinidad
de casos. Qu es el rden en efecto, y en qu consiste
la polica? No hay, por decirlo asi , una accion en la vida
de los ciudadanos , que no influya en el buen rden , y,
bajo este punto de vista, solo el despotismo pudiera man
tenerle: lo mismo puede decirse de la polica; bajo esta
denominacion, se comprende generalmente todo lo con
cerniente la seguridad , la tranquilidad , y hasta la mis
ma comodidad de los ciudadanos. De qu autoridad no
se investira el gobierno, si se intentase abandonarle tan
vastos intereses! Todas las libertades de los ciudadanos,
pasaran sus manos omnipotentes para espirar en ellas.
Mas adelante espondremos , separadamente, los prin
cipios y la organizacion de la administracion local , y de la
polica; bstennos, por ahora, algunas consideraciones ge
nerales.
El problema que hay que resolver, en cuanto los
poderes referentes la polica y al mantenimiento del r
den, menos consiste en fijar los lmites de estos poderes
y su objeto , que en determinar cul debe ser, sobre este
punto, el principio de la legislacion.
Dos sistemas se presentan aqui :
El uno subordina los ciudadanos la administracion.
Desta el encargo de autorizar prohibir el ejercicio de los
derechos privados ; no deja los particulares la facultad
de ejecutar ciertos actos, de abrir ciertos establecimientos,
 40
de entrar en tal tal profesion , sino con el permiso de la
autoridad. Por este medio, se dice , se asegura el mante
nimiento del orden. El gobierno , apreciador imparcial
ilustrado, pesa las circunstancias, impone condiciones, mi
de el mrito y las garantas morales , y previene los es-
travos, cuya naturaleza pudiera trastornar la sociedad.
El otro, por el contrario , remitindose los ciudada
nos , traza primeramente los deberes de estos , los some
te tambien ciertas condiciones; pero estas condiciones
estn arregladas en trminos generales, y no para cada
caso especial y para cada individuo. Cualquiera que las
quebranta , incurre en las penas sealadas de antemano
por la ley.
El primero de estos sistemas , enteramente preventi
vo , tiene por consecuencia aumentar las atribuciones del
poder pblico , es decir , la centralizacion , cuando los po
deres locales inspiran la ley las mismas desconfianzas
que los ciudadanos , considerados individualmente.
El segundo sistema, puramente represivo, recurre
tan solo la autoridad judicial. El gobierno puede aun in
tervenir con el ejercicio de su derecho de vigilancia, y
delatar la justicia las infracciones que deba castigar; pero
no est investido de ningun poder propio y directo.
Entre estos dos sistemas, la eleccion no puede ser du
dosa. Solo el segundo satisface la libertad y la dignidad
del hombre. Qu son los ciudadanos privados del ejerci
cio de sus facultades y sujetos, en tantas cosas, al capri
cho del gobierno? Imposible parece que haya ciudadanos
en un Estado en que este rgimen tenga un grande desar
rollo. El carcter dominante del sistema preventivo, es la
desconfianza; sentimiento injurioso para los que la infun
den, y humillante para el pueblo en que reina tal legisla
cion. La desconfianza contra los individuos . conduce una
confianza absoluta en el gobierno. En qu bases reposa
esta confianza? No habr, en efecto , sabidura, prevision
ni luces, mas que en los depositarios de la fuerza pblica?
 41
Estraa contradiccion. El ciudadano, quien alumbra su
propia razon, dirige su interes, le advierte y ensea la ley
lo que debe respetar, es sospechoso. Y el gobierno,
quien pueden estraviar tantas ilusiones , que solo puede
tener miras generales y que no puede penetrar con solici
tud y entendimiento en las cuestiones puramente privadas,
es el encargado de desempear todos los asuntos de los
ciudadanos, y el que dispone de ellos con su indiferencia,
no pocas veces altiva, con las pasiones de que no pueden
prescindir sus agentes, y con la influencia de las preocu
paciones polticas, tan ciegas y tan intolerantes.
Pero no hablemos de la libertad. Empleemos argu
mentos que no puedan rechazar aquellos mismos que,
asustados sin duda con el desorden de su propio espritu,
pasaron sbitamente de la licencia a la idolatra del poder
-absoluto. Estn seguros de consolidar el gobierno enco
mendndole tan pesados deberes? Lo contrario es cierto.
No hay mayor causa de debilidad para el poder pbli
co, que el ejercicio del rgimen preventivo. La autoridad
se hace responsable de todas las cosas en que ha puesto
mano; de las autorizaciones que niega y que concede. Es
el punto adonde van parar todas las quejas, y la supuesta
causa de todas las desgracias. Se consideran las autorizacio
nes como una garanta de buen xito, y se acusa la ad
ministracion de las equivocaciones y engaos que no ha po
dido evitar, y aun de aquellos mismos que ha previsto. In
funden sospecha los favores que dispensa ; sustentan la en
vidia y fomentan las enemistades, alimento fecundo de las
revoluciones, fuente inagotable de los trastornos polticos.
Los ciudadanos, por su parte, pierden el hbito de la
confianza en s mismos , se imaginan que el gobierno, en
el mero hecho de mezclarse en sus asuntos, los dispensa
del clculo y la prudencia. No cuentan ya con sus pro
pios esfuerzos, con su trabajo y su actividad. Se confia en
el poder pblico, que se ha convertido en el dispensador
de las industrias y de los derechos.
 4-2
El sistema preventivo es quiz mas cmodo para los
poderes que no piensan en el porvenir; se mueven con
mas holgura, teniendo los ciudadanos en una depen
dencia continua, y disponiendo de estos merced los te
mores y las esperanzas que saben inspirarles. Por el con
trario, los gobiernos que no limitan sus miradas una au
toridad efmera, siempre creern que es realmente mas f
cil y mas honroso tratar con hombres que saben guiarse con
sus luces personales, que, artesanos de sus destinos, des
deando una tutela estril , piden solo su genio y sus
brazos los medios de existencia.
Encerrar el sistema preventivo en los lmites mas es
trechos; recurrir solo l cuando lo ordene la seguridad
pblica, seria uno de los mas dichosos correctivos de la cen
tralizacion. Si la polica activa se dejase en mayor propor
cion los poderes locales, ganara igualmente en impor
tancia lo que pudiera perder en fuerza ejecutiva. Es pre
ciso devolvrsela dichos poderes. Es indispensable que
se practique de cerca, por los que conocen los indivi
duos que estn al corriente de las necesidades , y que,
siempre presentes, no faltan ninguna por imprevista
que sea. En este punto, el papel del poder central debe
ser mas bien de vigilancia, que de accion; de direccion,
que de mando. A los poderes locales la iniciativa; al po
der central la correccion. El poder central puede acudir,
no obstante, asegurar por s mismo la ejecucion de las
leyes, y reprimir el desorden; pero solo debe mostrarse
para suplir la inercia la mala voluntad del poder lo
cal, y cuando la seguridad pblica, de que responde; se lo
imponga como un deber. El medio mas seguro de mantener
el celo y fortificar la energa del poder local, es convencerle
de que estriba en l la conservacion de la paz pblica y el
triunfo de la ley. Mostrarle cada instante el poder central,
ponindose en su puesto y ejerciendo sus funciones , es fo
mentar su debilidad y hacer que pierda todo el interes que
pudiera tomarse por el cumplimiento de sus deberes.
 43
Para dar cumplimiento, las funciones que se acaban
de enumerar, hemos visto que el poder central dispone
de rentas considerables. l las percibe y las gasta , y con
las condiciones y las garantas que establecen las leyes,
solo l puede desempear esta mision. Es el administra
dor de la fortuna del Estado , y al mismo tiempo el con
servador del dominio pblico, de ese dominio que, perte
neciendo todos para el uso comun de la sociedad, no
pertenece nadie en particular. Asi, l es quien guarda
y conserva los rios, los caminos , los canales, y todas sus
dependencias. En este concepto ejecuta todas las grandes
empresas referentes las vias de comunicacion general,
y cuyo objeto es enriquecer, y tambien adornar, la super
ficie del territorio. Este brazo de sus atribuciones, en el
cual las administraciones locales y la industria privada tie
nen , en otros paises , una parte mucho mas considerable
que en Francia , suscita reclamaciones que no ser intil
examinar.
La sociedad entera est interesada en unas empresas
que se destinan al uso comun de los ciudadanos, que fa
cilitan sus relaciones, los aproximan entre s, y favorecen,
con los cambios, el comercio y la industria. Independiente
mente de todo espritu de sistema , el rgimen que favo
rece mas el aumento numrico de estas empresas , redu
ciendo los gastos que ocasionan , estimulando el celo
que las origina, debe ser preferido, y la centralizacion no
se justifica , sino en tanto que consiga este doble resulta
do, y en proporcion de sus efectos.
Conviene , pues , bajo este punto de vista , remitir
las administraciones locales, ceder la industria priva
da la ejecucion de los trabajos pblicos?
Ya, en virtud de las leyes, las administraciones locales
estn encargadas de los trabajos que les conciernen par
ticularmente. Los edificios pblicos se han dividido, segun
su destino, y los caminos , segun su importancia , en tres
categoras : en nacionales, departamentales v comunales.
8
 44
Los trabajos incluidos en la primera categora son los ni
cos de que el gobierno est encargado; dependen los
otros del departamento del municipio. Tericamente,
esta reparticion parece lgica. Cada orden de trabajos per
tenece quien est mas interesado en que se ejecuten con
esmero y economa. En cuanto los que restan al poder
central , con qu razn se encomendaran los departa
mentos y los municipios? Al principio , las leyes de la
Asamblea Constituyente, hicieron esta delegacion, que con
den la esperiencia , como lo hizo con la relativa la re
particion y cobro de las contribuciones. El Estado sufra
con la negligencia y la impericia de las administraciones
locales, y con la preferencia esclusiva que acordaban los
trabajos queles interesaban directamente. No obstante, pu.
diera examinarse si en la distribucion de caminos y edificios
se "deberan introducir algunos cambios , y si los departa
mentos no pudieran pedir con razon el aumento de su par
te. Quiz tambien deberia concederse mayor libertad las
administraciones locales ; pero el exmen de esta cuestion
corresponde mas bien al rgimen general de estas admi
nistraciones , que la centralizacion en materia de obras
pblicas. Por otra parte, antes de modificar el sistema en
vigor, seria bueno asegurarse de que al eliminar el poder
central, al imponer lmites mas estrechos su inspec
cion , la ejecucion de estos trabajos llegara ser mas
breve y econmica. Con este motivo puede recordarse
la ley de 21 de mayo de 18S6, que armando al poder
central del derecho de coaccion , y poniendo los ayun
tamientos bajo la autoridad de los Consejos generales y de
los prefectos , di tan vivo impulso la vecindad comu
nal. Sea como quiera, de estas reformas accesorias, la
atribucion al gobierno de los trabajos concernientes al Es
tado, parece indisputable.
Pero no se debe desear que de tales trabajos, los que
pueden concederse ventajosamente la industria privada,
se le entreguen?
 45
Confiando estos trabajos al gobierno , se consigue
mas armona y una reparticion mas equitativa entre los
diversos puntos del territorio, con la unidad de direc
cion y estensas miras que presiden sus actos. Hay pro
vincias, en que la industria privada no acudira, porque
no encontraria en ellas la compensacion de sus gastos.
El gobierno, distributor imparcial, mantiene el equilibrio,
y vela porque todos los que pagan el presupuesto ob
tengan su parte en los trabajos tiles que contribuyen.
El Estado, cuando construye un camino, un canal, pres
ta su uso gratuitamente, y si la comunidad soporta los
gastos, ella recoge las utilidades. Beneficio verdaderamen
te grande, porque el pblico sufre con impaciencia los
peajes que embarazan sus comunicaciones, y daan la mas
natural y legtima de sus libertades , la de los viajes y
trasportes. Asi, una de las medidas mas populares del
Consulado, fue la supresion de los derechos que el Direc
torio habia establecido en las grandes vias de comunica
cion. Es verdad que el Estado mismo se ve algunas ve
ces en la necesidad de establecer peajes para cubrir los
gastos que ocasionan ciertos trabajos , fin de proveer,
con este recurso , la multiplicacion y dotacion de otros
de su especie en el mayor nmero posible de localida
des. Pero, en sus manos, los peajes son mas equitativos,
no gravan al pblico desmedidamente, se modera la con
currencia, y no se sacrifican los intereses pblicos la sed
de la especulacion.
A pesar de estas consideraciones, justo es reconocer
que la industria privada ofrece, por su parte, ventajas rea
les, por las que en muchos casos debe preferirse su accion.
El Estado emprende veces , arrastrado por influencias
personales, y con miras polticas, trabajos de una impor
tancia muy secundaria , y cuya poca utilidad hubiese pro
bado la industria privada, si hubiera habido necesidad de
hacer un llamamiento sus capitules. Los fondos de la
Francia entera se aplican injustamente en beneficio de
 4G
una parte muy limitada del territorio. Por otro lado, la in
dustria privada ejecuta con mayor rapidez , sus procedi
mientos son mas simples y menos costosos que los del
Estado. Por lo dems, es fcil poner lmites la elevacion
de las tarifas, por medio del maximum, sabiamente calcu
lado. Recurriendo ella, el Estado puede conseguir tra
bajos mas numerosos sin gravar el presupuesto ; y por l
timo, nada mas justo y legtimo que el peaje , el cual hace
que soporte el gasto , aquel que nicamente se aprovecha
del mismo. Si se tratase de establecer un impuesto gene
ral sobre las vias de comunicacion , la alarma que esto
produjera 3eria justa ; pero cuando el pais est surcado de
caminos, cuyo uso es gratuito , establecer un portazgo en
nuevas vias, no es imponer al pblico una carga de que
pueda quejarse con justicia , es exigirle una remuneracion,
que es el precio del servicio que se le presta.
En esta parte de las atribuciones del poder central, es
imposible plantear una regla absoluta. Como no puede
emprenderse ningun trabajo de mucha importancia, ni ha
cerse ninguna concesion sin la autorizacion del poder le
gislativo , este poder corresponde , en vista de la situa
cion de la hacienda pblica y de las necesidades de los
pueblos, determinar si ha de ser el Estado la industria
privada quien se encargue de su ejecucion , y fijar los l
mites en que, la centralizacion , relativamente este pun
to, debe encerrarse.
Asi , la centralizacion se aplica necesariamente las
negociaciones diplomticas , al sostenimiento de las fuer
zas nacionales, la percepcion y aplicacion de los im
puestos destinados al pago de los gastos que ocasionan
estos objetos esenciales ; dirige la polica, ejecuta una par
te de las obras pblicas de consideracion ; relativamente
este punto, y con las reservas que acabamos de hacer res
pecto de los dos ltimos , es necesaria , interesa la
existencia misma de la nacion y la seguridad pblica.
Si ahora , desde la esfera de las cosas materiales, nos tras
 47
portamos la de las morales , la volveremos encontrar
en la administracion de justicia , en el rgimen de la ins
truccion pblica y de los cultos , bajo cuyo ltimo aspecto
no la hemos considerado aun.
No hay quien deje de aplaudir la admirable sencillez
de nuestra organizacion judicial , y los beneficios de ese
tribunal supremo que imprime la unidad la justicia , y
asegura de este modo la misma aplicacion de la ley en
todos los puntos del territorio. Hemos trazado ya las ga
rantas debidas la justicia contra la administracion , y
cuando nos ocupemos de la composicion del personal de
los servicios pblicos y de las reglas ella referentes, vol
veremos ocuparnos tambien de la magistratura.
En cuanto la instruccion pblica, colocada por largo
tiempo bajo el yugo de una rigorosa centralizacion, yaca
en manos de la universidad que gobernaba un nmero
considerable de establecimientos fundados por el Estado,
y sin la autorizacion de la cual no podia establecerse nin
guna escuela privada. La ley de 15 de marzo de 1850,
reemplaz la centralizacion universitaria por consejos loca
les , y la autorizacion prvia con la simple obligacion de
una declaracion. Esta es una de las raras conquistas de la
administracion puramente local , contra la central , y del
rgimen represivo, contra el rgimen preventivo. Espe
ramos que no sean abolidos su vez ; esperamos , sobre
todo , que no produzcan por consecuencia la destruccion
de esos grandes establecimientos pblicos, donde se con
servaba el espritu de nuestras instituciones modernas; pe
ro no abriguemos escesiva confianza de que los herede
ros actuales de la Universidad, den las generaciones, de
cuya educacion se encargan, esos estudios graves, esa dis
ciplina, y ese amor la patria que habian bebido sus an
tecesores en las escuelas del Estado.
Hemos tratado separadamente las cuestiones relativas
los cultos, la organizacion del clero, y las leyes re
lativas todo esto. Por de pronto, contentmonos con de
 40
cir, que la centralizacion admitida respecto de las iglesias,
reconocidas por la ley y asalariadas por el Estado , debe
conciliarse con su legtima independencia, del mismo modo
que con la libertad general de cultos; y que, aplicada de
este modo, arma al gobierno de un poder necesario, res
petando la vez los derechos de los ciudadanos.
Como se v , la centralizacion , por lo que respecta
la administracion general, y sin hablar de la local, no re
quiere reformas demasiado profundas, lo menos en prin
cipio. La legislacion podr, en algunos detalles , reducir
su dominio, fin que ella misma debe tender; pero no la
abolir en su conjunto.
Esto no es decir que no pudiera atenuarse ni modifi
carse. Lejos de ello, si el principio debe conservarse, la
aplicacion suscita las mas fundadas objeciones ; la propen
sion natural de todos los poderes crecer, el placer de la
dominacion, la vanidad que inspira una autoridad discre
cional, la pereza de los agentes, las costumbres del pbli
co, todo ha contribuido que la centralizacion sea en mu
chos casos un embarazo, un obstculo, una fuente de difi
cultades y retardos.
Sin aminorar sus ventajas , pudiera simplificarse , ha
cerse mas espeditiva, mas flexible, mas acomodaticia.
Su vicio principal es la pesadez , y este vicio estriba,
en gran parte, en una idea falsa. De que la accion admi
nistrativa debe partir del centro , se concluye que todos
los negocios deben pasar por las manos de la administra
cion central; estoes un error. La centralizacion no requie
re que los agentes situados en el centro del gobierno to
men parte directa y personal en todos los actos adminis
trativos. Sus delegados locales, deben ser los confidentes
de su pensamiento y los rganos de su voluntad. Por
medio de instrucciones, de la vigilancia , de los informes,
el gobierno puede, en muchos casos, asegurar la ejecu
cion de las leyes, proveer los servicios pblicos; en una
palabra , desempear sus funciones. Es su deber trasla
 49
darse a todas partes donde se requiera su accion , y no
obligacion de los ciudadanos ir buscarla distancias
considerables. Un decreto de 25 de marzo de 1852, ha
aplicado este pensamiento, dejando los prefectos la de
cision de un gran nmero de negocios que se elevaban al
gobierno y exigian la 6rma de los ministros del Presi
dente de la Repblica, la deliberacion del Consejo de Es
tado de otros consejos administrativos. De aqui debe
resultar una til simplificacion, y puede esperarse mayor
actividad en la espedicion administrativa. Sin embargo,
es necesario no engaarse sobre el carcter de esta medi
da, ni exagerar su importancia.
Primeramente, se ha calificado sin motivo de descen
tralizacion administrativa, para usar los trminos del de
creto y de las instrucciones dadas para reglar su ejecu
cion. Lejos de disminuir los poderes del gobierno , el de
creto los ha aumentado en algunos puntos. No ha sido,
pues, el gobierno despojado de ninguna de sus anteriores
atribuciones ; las ejerce de diverso modo , mas favorable
hasta cierto punto, para los administrados. Asi la centrali
zacion existe toda entera, desarrollada quiz; solo la
forma ha cambiado.
Por otra parte, no se crea que muchos negocios se
trasfiriesen, del prefecto al gobierno, sin graves motivos.
Se han hecho muchas y vivas crticas contra las adminis
traciones centrales, y se ha dicho mas aun contra el des
potismo de las oficinas. Justo es reconocer, sin embargo,
que estas administraciones se recomiendan por su espe-
riencia, su conocimiento profundo de las leyes , y la ho
mogeneidad de sus principios. En estos tiempos de agita
cion , en que los hombres y las cosas eran arrastrados
con tan brusca movilidad, las administraciones centrales,
casi solas, han quedado de pie; algunas veces habrn im
pedido reformas tiles; pero cuntos proyectos aventura
dos no han impedido, cuntos ensayos que no habia aun
madurado la reflexion. Estas, siempre tienen las buenas
 - 50
cualidades de sus propios defectos; rutinarias, resisten las
temeridades; amantes de la forma, impiden la sorpresa;
llenas de su importancia , no admiten otra dominacion
que las del superior gerrquico. Reina, sobre todo n su
seno, una independencia respecto las influencias perso
nales, que es muy rara en otras partes. Las cosas que se
ven de lejos, se ven tambien desde mas alto. Los compa
drazgos de las pequeas poblaciones, las influencias pura
mente locales, se anulan ante el poder central.
Puede decirse otro tanto de los prefectos? Sin hacer
un paralelo que pudiera herir justas susceptibilidades , no
temeremos afirmar, que hay una multitud de circunstan
cias en que est uno seguro de encontrar cerca del go
bierno, mas imparcialidad, que junto los prefectos; esto
es indudable , sobre todo , por lo que hace las perso
nas, y en cuanto la unidad de reglas y la regular apli
cacion de las leyes, las luces no estn mas repartidas, y
no se conservan mejor las tradiciones en las oficinas de
los ministerios que en las de las prefecturas?
De estas reflexiones es necesario concluir , no que el
pensamiento que ha dictado el decreto de 25 de marzo
de 1 852 deba desaprobarse, sino que esta clase de modi
ficaciones, en nuestro rgimen administrativo, deben estu
diarse con prolongada atencion, iluminarse con la espe-
riencia de los negocios, y discutirse en sus menores deta
lles. Cuando se hacen con precipitacion, pueden seducir al
pronto los entendimientos superficiales, pero no pueden
resistir el exmen de los hombres prcticos. Para obviar
los inconvenientes de las dilaciones de la centralizacion, hay
un medio mas seguro que la traslacion de poderes efec
tuada por el decreto de 25 de marzo de 1852. Consiste
este, en los casos en que las leyes exigen una autoriza
cion una aprobacion del poder central , en fijar el tr
mino en que la decision debe darse, y pasado este, consi
derar por concedida la aprobacion.
Las leyes sobre administracion departamental y muni
 51
cipal, contienen ya algunas disposiciones de este gnero,
y seria bueno admitir esta presuncion legal , si es permiti
do decirlo as , en todas aquellas materias que nos pue
dan arrastrar consecuencias perjudiciales. Es el nico
medio de luchar contra la fuerza de inercia que la admi
nistracion opone frecuentemente peticiones legtimas y
muchas veces urgentes; fuerza invencible que no es po
sible resistir, y que ocasiona mayores males que la injus
ticia y el error , reducidos actos positivos , contra los
cuales se puede al menos reclamar, y , en ciertos casos,
ejercer recursos provechosos.
No tanto , pues , hay que combatir el principio de la
centralizacion , como corregir sus formas. Simplificar, su
primir, todo lo que retarda sin ilustrar, encerrar la admi
nistracion en trminos improrogables ; no someterle sino
aquellas cosas que reclaman absolutamente su examen;
no adoptar, sino por escepcion, y solo en casos graves, el
sistema de las autorizaciones prvias: tales son las precau
ciones que pueden justificarla. Sus enemigos mas dao
sos, son aquellos que, exagerndola, la hacen intolerable,
y si alguna cosa pudiera matarla, seria esa misma exage
racion .
CAPITULO H.

REGLAS GENERALES DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA.

Las reglas generales que presiden todo el mecanis

mo administrativo, se refieren al principio de la centrali
zacion .
En primer lugar, la accion se confia siempre un agen
te nico. Esta regla reposa en la esperiencia. Tres condi
ciones se imponen la administracion : debe ser pronta^
enrgica y responsable, proporcion de su autoridad. La
lentitud la paraliza; la debilidad la enerva; la falta de res
ponsabilidad, cuando no se han trazado reglas, la desen
frena. Los poderes colectivos carecen de esta triple condi
9
 52
cion. Cuando deben obrar, deliberan. Se pierde el tiempo
en discusiones; la diversidad de pareceres trae los acomo
damientos, los trminos medios, las resoluciones dbiles.
La responsabilidad, dividida, y no reposando en ninguno
personalmente, se disipa y desaparece.
La accion se concilia tan poco con el concurso de mu
chos, que, por la fuerza misma de las cosas, las autorida
des colectivas, dominadas por la necesidad imperiosa de la
unidad, acaban casi siempre por repartir el trabajo entre sus
miembros, dejando cado uno el cuidado de decidir solo
los negocios que le hayan cabido en participacion. Hasta
el comit de salud pblica , pesar de la enrgica in
flexible voluntad de sus miembros, pesar de la terrible
solidaridad que gravitaba sobre ellos, llenaba asi su terri
ble mision. Este compromiso inevitable , trae por conse
cuencia la muerte de una garanta , la deliberacion , sin
reemplazarla con la responsabilidad ; la cual no puede re
caer en actos , efectuados en realidad por uno solo , pero
atribuidos muchos.
Al organizar el nuevo sistema administrativo, la Asam
blea Constituyente habia confiado el poder , en todos los
grados de la gerarqua , autoridades colectivas. Los
acontecimientos demostraron al instante la languidez con
que heria este sistema al poder pblico. La autoridad lo
cal, se encontraba sin vigor; el poder central, sin influen
cia ; los intereses pblicos y privados, sin seguridad, y la
nueva organizacion, tan bien ordenada en teora, tan sa
bia en sus combinaciones, se ocult los ojos del poder
pblico cuando tuvo necesidad de su concurso.
Cuando el gobierno consular quiso restablecer el or
den y fundar una administracion, dispuesta recibir su
impulso y prestarle asistencia , se content con intro
ducir en la obra de la Asamblea Constituyente el princi
pio del agente nico. Todo el sistema administrativo se
modific con esta sola disposicion; con este sencillo cam
bio, el gobierno imperial pudo conservar la legislacion de
1790 y 1791 ; pero tambien este cambio bastaba para dar
la administacion la virilidad de que la Asamblea legisla
tiva la habia dejado desprovista.
En segundo lugar, el agente llamado tomar resolu
ciones, tiene la asistencia de un consejo. Esta regla est
destinada evitar la arbitrariedad y la precipitacion que
un agente, abandonado sus propias fuerzas , su sola
voluntad, se espondria veces.
Si la accion, en efecto, debe ser pronta y libre, tam
bien debe ser ilustrada por el exmen y la reflexion; que
si la administracion cediese al capricho, falta de los infor
mes necesarios, su misma energa seria un peligro pblico.
El agente encargado dela ejecucion, no siempre pue
de formarse un juicio antes de pronunciar; y por otra par
te , un exmen personal es con frecuencia somero in
completo.
Hay que pesar los argumentos , estudiar espedientes,
algunas veces voluminosos ; interpretar la ley ; buscar su
sentido y su espritu ; preguntar la discusion ; en una
palabra , abrazar todos los elementos de decision. El ad
ministrador, absorvido por los cuidados mismos dela eje
cucion, su mandato principal y habitual, no puede cum
plir este laborioso deber. Fuerza es que otros le suplan,
le presten el concurso de sus propios estudios , lean los
documentos, discutan los intereses, y se formen una opi
nion deliberando. Tal es el oficio de los Consejos, coloca
dos, casi en todas partes , cerca de los representantes ac
tivos de la administracion. Estos consejos son puramente
consultivos ; dan sus dictmenes , que no forman ley ; no
participan de la accion ; su opinion es solamente un ele
mento de instruccion, aunque el mas esencial algunas
veces. El administrador puede siempre, y en todos casos,
exigir su dictmen ; y en algunos est obligado seguir
le. Asi la madurez del exmen, se junta al vigor de la
accion, y la responsabilidad no se trastorna; ninguna me
dida importante delicada puede tomarse con ligereza
 54
El Estado y los particulares , disfrutan al mismo tiempo
las ventajas de la deliberacion y las de la unidad en la
accion.
Estos consejos, puramente administrativos , son inde
pendientes de los que crea la eleccion en el departamento,
el distrito y el municipio , cuyo mecanismo y atribuciones
se vern cuando se trate de la administracion local.
La vigilancia es otra regla de la administracion. Agen
tes repartidos en un vasto territorio , ocupando todas sus
partes , con frecuencia destinados solos al desempeo de
un servicio, no podran, sin'los mas graves inconvenientes,
eximirse de toda inspeccion ; los descuidos , las malversa
ciones , los abusos de autoridad, el olvido del deber , la in
clinacion la independencia , la carencia de unidad en el
servicio general , tales serian las consecuencias inevitables
de la falta de vigilancia. La libertad es turbulenta, y la de
mocracia recelosa ; y no basta que los depositarios del po
der sean puros , es necesario ademas , que ni aun puedan
infundir sospechas.
En fin, la administracion est sujeta deberes deter
minados ; no puede imponer los ciudadanos obligaciones
que no esten establecidas por la ley , ni impedirles el ejer
cicio de facultades derechos de que esta no los haya
privado. Independientemente de las penas que pudieran
caberle, si abusase de su autoridad , se puede recurrir de
bus actos cuando perjudican un derecho : esto es , como se
ver , lo que constituye lo contencioso administrativo , para
cuyo conocimiento se han establecido jurisdiciones espe
ciales. Asi, el imperio de la ley no se suspende jamas; el
legislador que establece una regla , que reconoce un de
recho , que crea garantas en favor de los intereses priva
dos , est seguro de que su voluntad ser respetada : el
ciudadano puede, en todas ocasiones, acudir un juez con
sus quejas.
Un agente nico para la ejecucion , un consejo junto
l para ilustrarle , una vigilancia continua y general, ju
 55
risdicionespara asegurar el respeto la ley y los derechos
privados : tales son , pues , las bases fundamentales de la
organizacion administrativa. Al esponer los elementos
mismos de esta organizacion , daremos conocer cmo se
aplican estas reglas.

CAPITULO ni.

DE LA ACCION ADMINISTRATIVA.

El edificio que forman los depositarios del poder p

blico , puede compararse una pirmide que se estiende
sin cesar desde la cspide la base. En el punto mas cul
minante, el jefe del Estado, Rey en la Monarqua Presi
dente en las Repblicas; debajo sus ministros; despues, en
los ltimos grados, siguiendo una progresion numrica
correspondiente las divisiones territoriales , todos los
agentes quienes el jefe del Estado y los ministros , dan
el impulso y comunican el movimiento.
Al Presidente de la Repblica corresponde el primer
lugar. La Constitucion de 1 882 , le ha dado poderes ms
grandes que los de los reyes constitucionales. Para hablar
solo de la administracion , l es su jefe supremo, nombra
todos los empleados , y dicta los decretos y reglamentos
necesarios para la ejecucion de las leyes. l ha heredado
todas las prerogativas que las leyes, desde 1814, habian
concedido los reyes , bajo la garanta de la responsabili
dad ministerial, y esta responsabilidad la Constitucion la
ha suprimido. Es verdad que se ha remplazado con la del
Presidente , pero , como ya hemos tenido acasion de re
cordarlo, se establece solo ante el pueblo francs. Se ne
cesita que insistamos sobre las diferencias que existen en
tre esta responsabilidad que , segun el prembulo de la
Constitucion , y su propia naturaleza , solo puede invocarse
en circunstancias solemnes por via de apelacion al pue
blo , que solo el Presidente puede hacer, y la responsa
 56
bilidad permanente , mltipla , puramente poltica y par
lamentaria que los ministros estaban sujetos?
En la Monarqua constitucional, el jefe del Estado, en
cuyas manos la Constitucion y las leyes habian reunido
poderes tan numerosos y tan elevados, tenia para ilus
trarse en la direccion diaria de los negocios pblicos , el
Consejo de Ministros , cuya mision era asistir necesaria
mente al Rey , en el ejercicio de su autoridad suprema ,
interponerse entre l y el poder parlamentario como un
lazo comun, como un rbitro oficioso. Ciertos actos de
bian acordarse , segun la ley , en Consejo de Ministros; no
obstante, este Consejo no poseia ninguna autoridad propia.
Sus resoluciones no tenian valor, sino en cuanto eran
adoptadas por el Rey , y de este modo su existencia no
atentaba contra el principio de unidad.
Este principio, que la Constitucin de 1848 mantenia,
hasta cierto punto , respecto al Presidente de la Repblica,
no lo ha conservado la de 1852. Ninguna solidaridad
existe ya entre los ministros; no forman un Consejo reco
nocido por la Constitucion , y si acontece que se les reuna
y consulte en comun , esto solo sucede cuando el Presi
dente lo cree til , y para los asuntos que juzgue conve
niente. La contra-firma de los actos del Presidente, no es
mas que la prueba de la verdad de la firma , y en reali
dad , aparte el ttulo y elevacion del poder , un ministro,
con relacion al Presidente , se halla en la misma posicion
que un director general un prefecto. Es un gran fun
cionario destinado , bajo las rdenes del jefe del Estado,
dirigir una muchas partes del servicio pblico. Es
verdad que la Constitucion declara los ministros res
ponsables , cada uno en lo que le concierne de los actos
del gobierno , es decir, de aquellos en que toman parte;
pero esta responsabilidad, puramente jurdica y personal,
no es otra que la que debera recaer en todos los deposi
tarios del poder pblico.
Relativamente la administracion, esta situacion es
 57
mucho mas sencilla. Encierra los ministros en sus atribu
ciones propias, y les veda que, invocando una responsabi
lidad general, muchas veces exagerada, se inmiscuen en
asuntos, cuyo conocimiento no les han atribuido espresa-
mente las leyes ni los reglamentos; pero la esperiencia
mostrar si esta ventaja secundaria compensa los incon
venientes que resultan de la supresion de la responsabi
lidad.
Los ministros han recibido de las leyes ciertas atri
buciones directas, que ejercen en su nombre; pero su n
mero es muy limitado. La mayor parte de los actos del
gobierno, estn cargo del presidente de la Repblica,
y solo en casos escepcionales deciden directamente los
ministros. Su principal mision es dirigir la administra
cion en su conjunto, asegurar en toda la Repblica la
ejecucion de las leyes, haciendo que en todas partes se
sienta la influencia de los poderes pblicos , y que pre
valezcan en todo, y por todo, las leyes de la unidad,
del progreso y de la igualdad, de que un buen gobier
no debe ser celoso conservador.
Para ayudarles en este trabajo inmenso, los ministros
tienen su lado las oficinas, designadas con el nombre
de administraciones centrales, puestas bajo la autoridad
de jefes intermedios , directores generales , jefes de ser
vicio, y jefes de seccion. Las oficinas son los colabora
dores de los ministros, los archivos vivientes de la ad
ministracion, los depsitos de la tradicion. Ellas infor
man de los negocios, esplican la decision del ministro
jefe secundario, y espiden la correspondencia adminis
trativa , muchas veces minuciosa en sus exigencias , pero
siempre, hasta en los abusos, conservadora de la regla
del inters pblico. No ejercen ningun poder nominal,
pero con frecuencia su posicion especial, su larga prc
tica, su fidelidad los precedentes, la inesperiencia las
preocupaciones del ministro, les dan un poder real.
Presidente de la Repblica, ministros, administracio
 58
nes centrales, tal es la fuente de donde mana la accion
administrativa, que se reparte por canales secundarios,
los que hacen que circule por todos los puntos del ter
ritorio.
Los depositarios locales del poder, pueden dividirse
en dos clases. Unos, que poseen atribuciones generales, y
otros que solo tienen una capacidad especial y definida.
En la primera categora entran los prefectos, sub-
prefectos, y los alcaldes (1). Entregados particularmente
la administracion, propiamente dicha, en su acepcion
mas lata, representan al gobierno en conjunto, y estn
revestidos, hasta cierto punto, de una autoridad general,
en vista de la que ejercen todas las funciones que no
han sido delegadas un funcionario especial , y hasta
suplen este agente en los sitios en que no le hay esta
blecido.
El prefecto, en su departamento, es el primer repre
sentante , y por decirlo asi , el mas completo del poder
ejecutivo. La administracion est en sus manos; la fuer
za pblica su disposicion; la conservacion del orden y
la ejecucion de las leyes, bajo su responsabilidad. Vigila
hasta los servicios que no le estn encomendados, y es
su deber , informar al gobierno de los abusos que note
en ellos, y tambin de los que simplemente le denun
cien. Al principio, los prefectos ejercian una autoridad
casi ilimitada. Casi todas las partes del servicio, depen-

(1) Los prefectos en Francia, desempean las mismas funciQnes, con

corta diferencia, que nuestros gobernadores de provincia, y gozan de atri
buciones anlogas.
Los sub-prefectos, representantes de la autoridad de los prefectos, en
los distritos subalternos de los departamentos, no tienen en nuestra ge-
rarquia administrativa un equivalente. No obstante, por real rden
de 6 de enero de 1848, se establecieron unos empleados subalternos de
los jefes polticos gobernadores de provincia , con el dictado de jefes
civiles, que despues fueron suprimidos. A estos corresponden, esacta-
mente, los que la administracion francesa denomina sub-prefectos.
Los alcaldes, en francs mitres, corresponden los presidentes de
nuestros ayuntamientos. (Nota de los T.)
 59
dian de ellos. El Emperador habia concentrado en la
cabeza de los prefectos, toda la autoridad. La unidad
del poder , se encontraba lo mismo en el segundo gra
do de la escala, que en el primero. Mas tarde, el au
mento de los negocios, las dilaciones ocasionadas por es
ta rueda intermediaria, el deseo de cada funcionario de
emanciparse de una traba embarazosa y de una supre
maca importuna ; el ejemplo tambien de lo que pa
saba en el centro del gobierno, en que se habia des
arrollado la division del trabajo, y otras causas ade
mas , han reducido notablemente las atribuciones de los
prefectos , los cuales , no obstante esto , han conserva
do el carcter de depositarios generales del poder p
blico.
Bajo sus rdenes , los sub-prefectos estn destinados,
en cada distrito , la instruccion de los negocios , la eje
cucion de las medidas tomadas por el gobierno , y la
vigilancia de la administracion local. Simples intermedia
rios, escepto en casos muy raros , demasiado raros quiz,
no toman ninguna decision , no ejercen ningun poder per
sonal. Son nicamente los ausiliares del prefecto quien
ilustran con sus dictmenes , apoyan con su concurso, y
cuyos trabajos preparan .
En cada municipio , un alcalde reune, los poderes
municipales de que mas tarde hablaremos , las funciones
de delegado del poder central. Es su agente , recibe sus
rdenes, que est obligado ejecutar, y en la mayor par
te de los municipios , no hay otro representante del poder
supremo.
Al lado de estos funcionarios , se encuentran otros ,
quienes se les confian poderes especiales. Para las obras
pblicas, los ingenieros en jefe, ingenieros ordinarios,
delineantes; para la enseanza, los rectores, directores,
profesores y regentes ; para la marina , los comandantes
de departamento , existentes solo en cinco puertos ; para
los cultos, los obispos, curas, etc. ; para la justicia, los
1 10
 60
procuradores generales (1), procuradores de la Repbli
ca (2); para la hacienda, los directores y sus subordina
dos , recaudadores generales , particulares , y cobradores;
para la guerra los comandantes de division y subdivi
sion (3); para los negocios estranjeros, los embajadores,
ministros , cnsules generales , cnsules. Los ttulos de
estos funcionarios, esplican suficientemente su mision.
El orden reina en el seno de este inmenso personal.
Se sostiene con una esacta distribucion de poderes , con
reglas que, antes de que se escribiesen, habia sancionado
la esperiencia, y sobre todo, con la gerarquia. Lagerarquia
crea los rangos , clasifica los individuos , distribuye
cada cual un ttulo , un grado , deberes definidos : es la
fuente de la subordinacion y el instrumento de la disci
plina. Para que la accion del poder central sea plena y
entera , se necesita que no escape su accion ninguna
parte del territorio , y que ninguno de sus ausiliares le
ponga obstculos. A esta doble necesidad , responden por
una parte la gerarquia , y por otra la autoridad de que
est armado el gobierno para con sus delegados.
Con la gerarquia , el movimiento se trasmite de grado
en grado , por una cadena , no interrumpida , de agentes
sucesivos , hasta las estremidades mas apartadas del ter
ritorio. No existe un punto , por lejano y pequeo que sea,
donde el gobierno no tenga un representante con quien
pueda comunicarse. Esta vasta red, abraza todas las provin
cias, ponindolas en felacion con l. En la division departa
mental y comunal , se escalonan muchos servicios pblicos:
el departamento , el distrito , el municipio , y , en ciertos
casos el canton, presentan al gobierno como una especie

. (!) Procuradores generales, equivalen nuestros fiscales de S. M. en

las audiencias y tribunales superiores. (N. de los T.)
(2) Procuradores de la Repblica, son los que en nuestros juzgados de
primera instancia, se denominan promotores fiscales. (N. de los T.)
(3) Los comandantes de division y subdivision, corresponden nues
tros capitanes generales y comandantes militares de provincia.
{. de Ion T.)
 61
de escalones por donde pasan sus instrucciones sus r
denes. En los servicios pblicos que no permiten esta di
vision, se han formado circunscripciones especiales, con
la reunion de muchos departamentos. As la Repblica se
divide, por lo tocante al culto, en dicesis, de las cuales,
la mayor parte solo abrazan un departamento; para la
justicia, en jurisdiciones ; para los asuntos militares^ en
divisiones ; para las obras pblicas , en inspecciones ; para
los bosques, en conservaciones. Los paises estranjeros en
que la Francia tiene representantes , se hallan divididos
tambien en grandes regiones , y repartidos entre los em
bajadores ministros y los cnsules : en estos diversos
grados , la autoridad delegada por el gobierno al jefe
intermediario, desciende de este sus inferiores. Cada ca
silla de este juego de damas , si nos es permitida esta com
paracion , posee una organizacion distinta , y reproduce
una unidad secundaria en la grande unidad poltica. Por
este medio las miradas del gobierno estn sin cesar des
cansando en todo el pais; puede, siempre que quiera, in
terrogarle , conocer las necesidades de los departamentos
y municipios, sus sufrimientos, sus votos, su prosperidad
y su desnudez, sus quejas y sus alegras; puede, en todo
y por todo , vigilar la ejecucion de las leyes , trasmitir su
voluntad, sus mandatos, sus prohibiciones, proveer al
cumplimiento de los servicios pblicos ; en una palabra ,
est presente en todas partes , y en todo dispuesto obrar.
La gerarquia solo con la subordinacion , que es su
complemento necesario, es potente. Todos los agentes del
poder le deben un concurso fiel y leal. El gobierno los
nombra , salva la observancia de ciertas condiciones que
vara con la naturaleza de sus deberes, y tambien los re
voca; puede suspenderlos, condenarlos penas discipli
narias, usar, en fin, de todos los medios necesarios para
obligarlos cumplir con su deber.
No obstante , la autoridad del gobierno no puede es
tenderse hasta dar rdenes contrarias las leyes, y si
 62
aconteciese que estos agentes recibieran tales rdenes, no
solo seria su derecho desobedecerlas, seria tambien su de
ber. Bajo el rgimen de la responsabilidad ministerial , se
sostenia que los ministros podan violar la ley, separarse
de ella, salvo el responder ante el Parlamento. Esta propo
sicion falsa, en toda clase de gobierno, lo es mucho mas aun
bajo un rgimen que ha suprimido la responsabilidad po
ltica y parlamentaria.
Si se admitiese que antes de obedecer la ley, los em
pleados de todas clases debian obedecer al gobierno , la
organizacion , cuyos principales delineamientos acabamos
de trazar, constituiria la mquina mas formidable de des
potismo: todas nuestras libertades peligrarian, no sola
mente aquellas que solo tienen valor para las almas eleva
das y de un delicado temple , sino que tambien las mas
universales y simples; las libertades que ataen lo mismo
al pobre que al rico , lo mismo al dbil que al poderoso.
El personal administrativo vendra convertirse en una li
ga de pretorianos, al servicio de un gobierno bastante cri
minal, para emplearle en la destruccion de nuestros dere
chos.
Hay un sentimiento cuya ausencia escita, con razon, la
inquietud y las quejas de todos los hombres de bien, y
que ha contribuido los numerosos cambios que, de mu
chos aos esta parte, ha sufrido la Francia; y es el sen
timiento del derecho. La ley no obtiene en Francia esa
obediencia absoluta que tiene asegurada, por ejemplo, en
Inglaterra. De vez en cuando, los mismos poderes pbli
cos la violaron, y tuvieron en seguida mas imitadores
que eran de desear ; ministros hubo que osaron procla
mar el desprecio que les inspiraba en ciertos casos, y
las Cmaras tuvieron la debilidad de tolerar estos estra-
vos. Asi nos hemos habituado discutir la ley, juzgar
la y medir la fidelidad que se le debe. Por otra parte,
el gobierno se ha complacido en no considerar los fun
cionarios mas que como los serviles agentes de su volun
 63
tad, desprovistos de independencia individual y privados
de libre arbitrio; se ha introducido en los servicios civiles
la obediencia ciega, que, aun en el ejrcito, no es ilimita
da. Y qu ha resultado? La centralizacion, entendida de
este modo, ha prestado al poder central, lo que, en la
polmica de los partidos, se llama Paris, el medio de te
ner toda la Francia sujeta al yugo. Una orden que parta
de las sillas ministeriales no sufre , cualquiera que sea
su origen, ninguna resistencia. Para apoderarse de todo
el poder pblico, basta posesionarse de la capital, hacerse
dueos de los ministerios y disponer de los telgrafos. Dis
puestos y acostumbrados por una larga sujecion , los fun
cionarios se apresuran ayudar con su concurso ; si han
prestado juramento , se les desata solemnemente; y si la
ley es violada, se rompe. Por lo demas, los empleados te
men menos la ley que el nuevo seor de quien va de
pender su suerte, y que, desde la capital, les manda y les
ofrece la impunidad. Tal es el rgimen que la centraliza
cion, con las formas de que se ha revestido , nos conde
n muchas veces sufrir. No le hay mas propio para
alentar las tentativas de las facciones, para desprestigiar
los agentes del poder , para pervertir todas las ideas de
justicia y de derecho, y para consagrar esa omnipotencia
de Paris , contra la que se subleva todo el mundo , con
exageracion sin duda, pero no sin fundamento.
Tiempo es ya de restituir la ley su imperio , los
hombres su dignidad, al pais la seguridad que ha perdido.
Al gobierno corresponde dar el primer impulso. Es el pri
mer servidor de la ley, y los que tienen el honor de asis
tirle deben, no menos que l, mostrarse siempre rgidos
observantes del derecho. El remedio principal consiste en
la responsabilidad directa inmediata de todos los agen
tes del poder. Que dicha responsabilidad pese igualmente
sobre todos los que violen la ley, y que no se detenga ni
siquiera ante una orden descendida de lo alto; que el
brazo de la justicia pueda alcanzarlos, y los cuidados de
 1

64
su seguridad personal los preservarn contra las debilida
des de su carcter; si por una parte estn amenazados del
poder central, que puede revocarlos, del modo dicho, lo
estarn tambien de los tribunales que podrn castigarlos,
y obligados elegir entre sus deberes legales y mandatos
injustos; su eleccion no ser dudosa.
Es muy posible que se diga que esta responsabilidad
embarazaria la accion del gobierno, y que la subordina
cion escluye la discusion. La respuesta es fcil. Para el mas
esencial de todos los servicios pblicos la marcha del
gobierno, para el impuesto, los agentes del poder pueden
perseguirse , cuando perciban algo mas de lo autorizado
por la ley. Ninguna orden puede escudarlos, ningun obs
tculo interrumpir la marcha de la justicia. Pues bien, la
cobranza de las contribuciones no se comprometi jams
con esta garantia concedida los ciudadanos. La ley tom
solamente la precaucion de exigir que la orden del go
bierno se ejecutase provisionalmente. Hecho esto, abre
toda accin en restitucion de ias sumas pagadas indebida
mente, en reparacion de los perjuicios sufridos, y hasta en
castigo de la ilegalidad cometida. Basta estender esta re
gla y si, por ejemplo , el agente del poder atenta mi li
bertad, obligarme seguirle, dndome el derecho, como
en Inglaterra, de recurrir desde luego un magistrado
independiente, facilitndome ademas los recursos que me
pertenecen contra el que , sin derecho, me aprision. La
ley francesa consagra una estraa anomala; protege nues
tros bolsillos y no protege nuestras personas. A quien pi
de una reparacion por un solo sueldo ilegtimamente per
cibido, est abierto el acceso los tribunales; y no obs
tante, se le cierran al ciudadano que se queja de haber sido
legalmente preso.
No ignoramos que se debe proteccion ciertos agentes
encargados de deberes difciles y peligrosos, y que no con
viene mezclar la justicia y la administracion. Admitimos en
general esta proteccion ; pero cuando no se ha credo ne
 65
cesara, respecto a las disposiciones tocantes nuestra for
tuna, no podemos creer que lo sea relativamente las que
interesan nuestra libertad. Por otra parte nos parece con
tradictorio remitirlas al mismo poder que ha podido orde
nar la violacion de la ley, constituyndole as en juez y
parte. No se trata, en nuestra opinion, de descubrir la ad
ministracion en cuanto los actos que son esencialmente
de su dominio, el manejo de las rentas pblicas, el movi
miento de las tropas, la gestion de la fortuna nacio
nal, etc. Reclamarnos solamente la proteccion de la ley y
de la autoridad judicial en lo respectivo la persona de los
ciudadanos, su derecho, su seguridad individual, me
didas perfectamente definidas y que no pueden ocasionar
la subordinacion de la administracion la justicia (1).
La responsabilidad personal y directa de los agentes
del poder, es una condicion esencial de la libertad pblica.
Se conciba perfectamente con la centralizacion, y hasta
puede decirse que es su correctivo necesario. En el rgi
men administrativo, en que se admiten poderes colectivos,
se procura, con el concurso de muchas voluntades, dar
los ciudadanos la seguridad que resulta de una delibera
cion y de un acuerdo. Las decisiones administrativas to
madas de este modo, se asemejan los ctos judiciales,
parecindose un poco las de un jurado donde domina la
equidad. No obstante, las administraciones colectivas ofre
cen los inconvenientes que hemos indicado, y por los que
se han desechado en Francia. Pero el sistema que confia la
accion un agente nico, ofrecn su vez los peligros de
la pasion personal, del espritu de servilismo, de la am
bicion desordenada, y no puede existir sino condicion
de la responsabilidad.

(i) Vase, mas arriba, el captulo de la administracion e,n sus relacio

na con el poder judicial y el captulo vi del ttulo de los funcionarios, y
I del Consejo de Estado.
 66
CAPITULO IV.

DE LOS CONSEJOS.

A la cabeza de todos los servicios generales y espe

ciales, hay colocados, como hemos dicho, consejos, co
mits comisiones, que ilustran los agentes de la au
toridad en la direccion de los servicios, deliberan sobre
los negocios ellos referentes, dan informes, y en casos
muy raros, toman decisiones.
Muchas administraciones centrales, tienen un consejo
de administracion, compuesto de un jefe de division
director, y del sub-secretario de Estado otro secretario
general. En l, se tratan las cuestiones relativas al per
sonal de las oficinas, y tambien al conjunto de la admi
nistracion. El del ministerio de Justicia, delibera sobrelas
gracias y conmutaciones. En Hacienda, los administrado
res generales, desempean el cargo de consejos de ad
ministracion, presididos por el director general del ramo.
Esta especie de consejos, reunen asi, en unas mismas
manos, la participacion activa y habitual en los negocios,
y la deliberacion. Combinacion feliz, sin duda, pero mas
adecuada para mejorar que para reformar, y que por otra
parte, solo es aplicable ciertos y determinados objetos.
Ordinariamente, los consejos no son instrumentos ac
tivos del servicio. Asi estn constituidas las juntas de las
diversas armas en el ministerio de la Guerra, el consejo
del Almirantazgo, el de las construcciones navales, el
consejo general de puentes y caminos, el de minas , la
comision central de caminos de hierro, y el consejo su
perior de instruccion pblica. En muchos de estos, son
miembros los inspectores generales, con voz deliberativa
En otros, tienen solo el derecho de asistir las sesiones,
y dar cuenta de los datos que hayan podido reunir en sus
esploraciones.
El objeto de otros consejos es menos estenso, estan
 07
do destinados con frecuencia un servicio limitadisimo
un establecimiento especial, pero fundado por el Es
tado, el cual vigilan unas veces, y otras dirgen: tales
son la comision de vigilancia de la caja de depsitos
y consignaciones, y de la caja de amortizacion, la comi
sion de vigilancia de la caja de seguros sobre la vida, el
comit consultivo del depsito hidrogrfico, la comision
de faros, el consejo de administracion del cuartel de in
vlidos, la comision de exmen de las obras dramticas,
el consejo de sanidad militar, la comision superior de be
neficencia, el consejo de la cria caballar, la junta consul
tiva comit de higiene pblica de la Francia, el consejo
de perfeccionamiento de las escuelas nacionales, la comi
sion de higiene hpica, etc. (1 ).
Hay consejos comisiones encargadas de dirigir, vi
gilar ilustrar los ministros en el uso de ciertos pode
res discrecionales que la ley les concede. Otras comisio
nes dan su dictmen acerca de la distribucion de fondos
para la conservacion de los monumentos histricos y edi
ficios religiosos, y sobre la concesion de impresiones gra
tuitas en la imprenta nacional, etc., etc.
En fin, se han creado muchos consejos para dar al
gobierno noticias, informes, nociones prcticas acerca de
intereses pblicos, cuya naturaleza puede provocar la for
macion de nuevas leyes, modificar las existentes, me
didas administrativas, por via de reglamentos decretos.
Estos consejos se han instituido para que sirvan de rga
nos al pblico; en realidad, no estn unidos ninguna ra
ma de la administracion; forman como una especie de re
presentacion de los intereses que se les han confiado. Ta
les son los consejos generales de agricultura, de manufac
turas y comercio, las cmaras de comercio , las consulti
vas de manufacturas, artes y oficios, y las de agricultura.
La manera de nombrar para estos diversos consejos
ha sufrido numerosas variaciones. En la Monarqua cons-
(1) Higiene del ganado caballar. (N: (fe los T.)
11
 68
titucional, y sobre todo bajo el imperio de la Constitucion
de 1848, la ley tenda componerlos de miembros elegi
dos llamados naturalmente estas funciones, en razon
de los cargos particulares de que estaban revestidos, dn
doles asi cierta independencia. Con la introduccion del
nuevo rgimen, todas estas medidas restrictivas han sido
abrogadas, y el nombramiento devuelto al Presidente de
la Repblica, en su nombre los prefectos. No faltan
razones para combatir el principio de este cambio. El va
lor de los dictmenes se debe medir con la posicion de los
que le dan. Cuando las leyes los reglamentos quieren
que la administracion activa sea ilustrada en su marcha,
esperan que los encargados de comunicarles sus luces no
sufrirn otra influencia que la de sus propias conciencias.
Dar al gobierno el derecho de componer, solo y sin con
diciones, corporaciones instituidas para guiarle para su
ministrarle los documentos que necesite, es esponerle
que haga una eleccion dictada nicamente por el deseo
de evitar toda contradiccion, y cuando la administracion
compone por s misma sus consejos, al pblico le cues
ta trabajo concederles su confianza. Esto, sobre todo, es
indudable respecto de los que tienen un carcter re
presentativo. Tan adverso seria parala marcha regular de
los negocios que los consejos administrativos estuviesen
inspirados de sentimientos hostiles la administracion y
cediesen al espritu de oposicion sistemtica, como funesto
para el desempeo de la mision de estas corporaciones,
el que se convirtiesen en aprobantes obligados de todos los
proyectos sometidos su exmen. Se toca el primer in
conveniente cuando su formacion es en un todo indepen
diente del gobierno , y el segundo cuando depende por
completo de l. Para mantener un justo equilibrio, las le
yes derogadas despues del 2 de diciembre de 1 852, da
ban al poder ejecutivo participacion en los nombramientos,
admitan otras combinaciones que le dejaban una legti
ma influencia. Si esta participacion estaba mal regulada,
 69
las leyes debieron modificarse. Admitiendo solo elecciones
voluntad del gobierno, se consagra un rgimen desven
tajoso para el Estado, para el poder y para los ciudadanos.
Estas indicaciones generales, relativamente los con
sejos de las diversas administraciones, bastan al presente.
Mas mplios detalles nos conduciran demasiado lejos,
obligndonos presentar listas nominales, mejor situadas
en el Boletn de las leyes en la Guia de forasteros. Al tra
tar de cada servicio, con especialidad, se presentar natu
ralmente la ocasion de volver al mismo asunto. Pero es ne
cesario detenernos un poco para hablar de los Consejos de
Prefectura, establecidos en todos los departamentos , y so
bre todo del Consejo de Estado, Consejo Supremo y Uni
versal de la administracion.

CAPITULO V.

LOS CONSEJOS DE PREFECTURA (1).

La ley de 28 pluvioso, ao vnr, destin principalmen

te los Consejos de Prefectura al juicio de los negocios con
tenciosos, y aun en su origen se crearon esclusivamente
para este oficio. Bajo este punto, se les ver muy pronto
ocupar un lugar importante entre las jurisdiciones admi
nistrativas. Pero estos consejos se revistieron despues de
numerosas atribuciones, puramente consultivas, y en este
concepto las vamos considerar al presente.
Los consejeros de prefectura los nombra el jefe del
Estado. Las leyes y reglamentos los dejan enteramente
su eleccion. Y sin embargo, unas funciones que tan gran
de influencia pueden ejercer en la administracion, debieran
protejerse contra la intriga y la ignorancia; frecuentemen
te se han encomendado hombres, que ni por sus luces,
ni por sus trabajos anteriores, debieron designarse para
desempearlas. Pero justo es reconocer que en general su
() Equivalen nuestros consejos provinciales. (N. d los T.)
 70
personal ha mejorado medida que las atribuciones de
los Consejos de Prefectura se han ido estendiendo.
En su origen, el nmero de consejeros se fij de tres-
cinco. Segun un decreto reciente no puede pasar de cua
tro; el prefecto es el presidente del Consejo de Prefectura,
No tiene , este , el carcter de Consejo universal del
prefecto , ni ocupa al lado de dicho representante del po
der central, el lugar asignado al de Estado cerca del go
bierno supremo. Los casos en que se llama emitir su vo
to, estn determinados de una manera limitativa; pero es
tos casos son numerosos, y el nmero ha ido aumentndo
se sucesivamente. Su enumeracion seria larga; bstenos
indicar el espritu que al fijarlas animaba al legislador.
En general, se ha obligado los prefectos consultar
el Consejo, , para emplear los trminos ordinarios de las
leyes , fallar en Consejo de Prefectura, cuando los inte
reses privados , si es permitido emplear esta espresion,
aun para los departamentos y municipios , se encuentran
comprometidos en la decision: garanta concedida estos
intereses y que corresponde perfectamente con nuestro
sistema administrativo, tal y como le acabamos de es
poner.
Asi, usando solo de los ejemplos mas notables, el
Consejo de Prefectura debe dar su dictmen acerca de la
aprobacion de las deliberaciones de los consejos (1 ) gene
rales y municipales , relativas la propiedad provincial
comunal , ventas , compras , transaciones , levantamien
to de hipotecas, etc. En los casos en que el prefecto est
autorizado para anular las deliberaciones de estos conse
jos, debe tambien consultar al de Prefectura ; no puede,
sin que preceda este informe , sentar de oficio un gasto
obligatorio en un presupuesto comunal; ordenar, cuan
do se niegue el alcalde , un gasto legalmente autoriza
do, ni establecer tampoco oficialmente el presupuesto
(1) Corresponden nuestras diputaciones de provincia, y los munici
pales los ayuntamientos. (N. de los T.)
 71
departamental, si el Consejo general no se ha reunido,
se ha disuelto, sin haber provisto esta necesidad, por s
mismo.
El Consejo de Prefectura se consulta ademas acerca
de la reparticion, por cantones, de los jurados inscriptos
en la lista general del jurado, y del cupo sealado cada
departamento para el reemplazo anual del ejrcito.
En materia de espropiacion por causa de utilidad pu
blica, informa sobre la designacion de las propiedades
que deben cederse , y sobre la poca en que deber to
marse posesion de ellas.
En el caso en que los propietarios empresarios tie
nen obligacion de pagar una subvencion especial, en virtud
de la degradacion que causen un camino vecinal , si pi
den un ajuste, el prefecto determina , pero en Consejo de
Prefectura.
Del mismo modo se procede cuando los propietarios
colindantes de un camino cuya direccion se ha variado,
piden que se les reserve otro de esplotacion, cuya anchu
ra fija y acuerda el prefecto en virtud de esta demanda.
En ciertos casos el Consejo de Prefectura informa al
gobierno mismo; y algunas veces , aun en cuestiones pu
ramente administrativas, tiene el derecho de decision pro
pia. Asi el Consejo pronuncia acerca de las autorizacio
nes para pleitear, pedidas por los ayuntamientos y por
ciertos establecimientos de beneficencia erigidos en per
sonas civiles.
La participacion de los Consejos de Prefectura en la
administracion activa, no es siempre colectiva. Los miem
bros del Consejo asisten al prefecto en diferente concepto,
individualmente considerados.
Asi, uno de los consejeros de prefectura designado
por el ministro , desempea las funciones de secretario
general en todos los departamentos , escepto el del Sena.
En caso de ausencia , imposibilitacion muerte , desem
pea el cargo de prefecto un consejero de prefectura. Ha
 72
bitualmente el prefecto delega ciertas funciones los con
sejeros, y los encarga de proceder de oficio al desempe
o de los actos que los alcaldes descuidan, se niegan
ejecutar, despreciando una ley que se los prescribe.
Por estos detalles se conoce la til cooperacion que los
Consejos prestan los prefectos , aun en materias ajenas
su instituto; tambien se puede ver al mismo tiempo,
que la legislacion, en lo que les concierne, no carece de
cierta confusion.
La poca en que se instituyeron, esplica como se
les separ al principio de la administracion activa, des
tinndolos esclusivamente al juicio de lo contencioso. En
el ao viii, las administraciones colectivas escitaban des
confianzas, que hicieron nacer, y que justificaban los obs
tculos que habian opuesto la marcha de los negocios.
Se pasaba , como acontece con frecuencia en Francia, de
un estremo otro, y despues de haberlas introducido en
todas partes, se quera desterrarlas por completo. El
tiempo debia disipar , y disip en efecto estas sospechas,
y asi es como los Consejos de Prefectura han visto esten
derse progresivamente su dominio ; pero hasta hoy no se
han erigido en consejos habituales de los prefectos. Estos
pueden oficiosamente utilizar la esperiencia y conocimien- .
tos de los consejeros , pero no tienen derecho de con
sultarlos oficialmente , fuera de los casos prevenidos por
la ley.
Las leyes preparadas en \ 851 por el Consejo de Esta
do y la Asamblea legislativa, proponian el reconocimien
to de este derecho. Esto seria volver los verdaderos
principios de la administracion. Cuanto mas estensos son
los poderes de los prefectos , tanto mas importa , que en
todo caso, tengan el de ilustrarse. Se objeta que pudiera
suceder que, en momentos crticos, los hombres dbiles
tmidos se refugiasen tras del Consejo de Prefectura, pro
curando disminuir su responsabilidad dividindola con l.
Pero el sistema actual , tiene la virtud de prestar valor y
 75
resolucion los que carecen de estas dotes? No priva jds
un moderador frecuentemente necesario, de un guia siei^.
pre til aquellos cuyo celo no ilustra la ciencia de laj^*
leyes y el conocimiento de los hechos, y cuyo ardor no
ha templado aun la esperiencia de los hombres?

CAPITULO VI.

EL CONSEJO DE ESTADO, (i)

El Consejo de Estado , erigido en el ao vm , ocupa

cerca del gobierno una posicion semejante, en cierto mo
do, la del antiguo Consejo de Estado de la Monarquia;
pero prescindiendo del nombre, el lugar en que funcio
na, y ciertas atribuciones poco numerosas, es una insti
tucion enteramente nueva.
Antes de 1789, el Consejo de Estado presentaba la
imgen de la confusion que reinaba en los poderes p
blicos. Tomaba parte la vez en la poltica y en el go
bierno, por su intervencion en los negocios estranjeros,
en la hacienda y en el comercio; en la justicia, por los
reglamentos de jueces, las evocaciones y las casaciones;
en la administracion, por la jurisdicion que ejercia en las
ordenanzas de los intendentes, en las decisiones del tri
bunal des aides, (2) y de cuentas; pero si l atentaba con
tra la justicia, la justicia, su vez, le disputaba sus po
deres, y mientras que aquel la despojaba de pleitos pu
ramente judiciales, ella se apoderaba de lo administrativo
en los Parlamentos , con los decretos , reglamentos y las
citaciones personales.

(1) Equivale nuestro Consejo Real. (N. de los T.)

(2) Aides, derechos que estaban sujetas casi todas las bebidas, y
que se cobraba por medio de aforos hechos domicilio.
Se llamaba Cour des aides, un tribunal ante el cual se juzga en l
tima instancia, de los negocios que se promovan entre el gobierno y los
particulares, con motivo de la recaudacion de estos subsidios. (Bressou
histoire finaneire de la France, tomo I. pg. 33 ) (N. de los T.)
 74
Lo que entonces componia el Consejo de Estado, no
era mas que la reunion, bajo de un nombre colectivo, de
cinco Consejos separados, formando otros tantos cuerpos
distintos; los unos gozando de una verdadera jurisdi-
cion, los otros puramente consultivos; estos Consejos no
se reunian entre s para ejercer en comun las atribuciones
del Consejo de Estado. Se veian reunidas en l la toga, la
iglesia, la espada y la hacienda; alli se trataban los asun
tos de mayor consideracion, y no obstante, pesar de sus
numerosas atribuciones, pesar de la estension de un
poder que participaba del de la Corona, la importan
cia del Consejo de Estado se desvaneca ante el de los
Parlamentos. Simple ausiliar del gobierno no podia, cori
su oposicion, adquirir la popularidad que esta conquista
siempre en Francia. No ocupa en la historia de nuestra
administracion un gran puesto, ni ha dejado tras de si
otras seales que esa multitud de jurisdiciones especia
les y de instituciones secundarias que la Monarqua arras
tr en su caida.
Cuando se reconstituy el Consejo en el ao vi, los
mas profundos cambios se habian operado en la organiza
cion poltica de la Francia. El nuevo Consejo de Esta
do encontraba el principio de la separacion de poderes,
consagrado por la Asamblea Constituyente; un tribunal
de Casacion encargado de mantener, con la unidad de la
jurisprudencia, la uniforme aplicacion de las leyes; la ad
ministracion entera dependiendo del poder central , y
pidiendo una direccion homognea y firme, direccion que
podia encontrar, no en los depositarios mviles de la au
toridad, sino en un cuerpo permanente, ligado por sus
precedentes y sus principios. Desde 1 789, las Asambleas
polticas habian impreso esta direccion , pero sin conse
cuencia, sin perseverancia , y la revolucion del 18 bru-
mario acababa de privarles de su preponderancia. En las
Asambleas que las remplazaban, la discusion estaba sofo-
. cada, la poltica sin rganos, y su influencia en los nego
 75
cios pblicos era nula. Conocise la necesidad de suplir su
impotencia, y se cre el Consejo de Estado; entonces
tom, mejor, obtuvo por primera vez la alta direccion
administrativa, su dominio propio; fue desde aquel mo
mento el brazo derecho del gobierno , el custodio de las
tradiciones administrativas, y como no tenia ni medios,
ni deseos de invadir la poltica y de crear embarazos al
gobierno, entre toda3 las corporaciones pblicas, solo es
ta vi reinar en su seno la libertad de discusion.
Bajo el Consulado y el Imperio, el Consejo de Estado
es un poder constitucional, redacta las leyes, las discute
ante el cuerpo legislativo cuando se llevan l, y las in
terpreta cuando se publican. Los funcionarios del orden
mas elevado son llamados ante comisiones formadas en
su seno, y obligados darles cuenta de su conducta. Las
misiones mas importantes se encargan sus miembros,
no solo los consejeros, simples auditores (1); adminis
tran los paises conquistados, organizan la hacienda, y re
dactan cdigos. A su seno se llaman los hombres mas
considerables, y se honran de pertenecer l. Domina
dos por este poderoso cuerpo, y sometidos su censura
y casi su exmen, los ministros no ocupan mas que el
segundo lugar en la gerarqua administrativa. Sus atribu
ciones son quiz menos numerosas que en el antiguo r
gimen; pero su autoridad es superior. No tiene que lu
char con los Parlamentos, revestidos de un poder mal
definido; contra las provincias que invocan privilegios
escepcionales ; las Asambleas polticas han enmudecido;
ningun obstculo se opone la marcha del gobierno, y
la nacion entera se ha sometido un hombre, que antes
de colocarse su cabeza, se ha cubierto de gloria en los

(i) Corresponden i los funcionarios que en Francia se denominan

auditores, nuestros ausijiares del Consejo Real. Las funciones que aque
llos desempean son: ausiliar al Consejo en sus trabajos, estractando es
pedientes, dando cuenta de ellos, etc., etc. En los negocios que se les
encargan, tienen tambien voz consultiva. (N. de los T.)
 76
campos de batalla, iniciado en el gobierno con la ad
ministracion de las provincias conquistadas, donde ha
desplegado las mas altas facultades como legislador, como
hombre de estado y como poltico. El Consejo de Estado
es su mas til cooperador y el ausiliar complaciente del
poder absoluto, que cada dia se organiza mas estensa-
mente; l es el semillero de sus altos funcionarios, la f
brica de sus decretos, el arsenal de su dictadura adminis
trativa.
Con la Monarqua constitucional , su papel cambia
completamente. Disminuye su autoridad, pero no su utili
dad, ni su tutelar influencia. Sigue apoyando al poder y
al principio de autoridad, pero los hace marchar de acuer
do con la libertad que ha reaparecido. En presencia de
la opinion soberana, de la prensa emancipada, del poder
parlamentario predominante, de consejos electivos esta
blecidos en todos los puntos del territorio, preparar bue
nas leyes y regular con sabidura su ejecucion, impedir
la confusion de los poderes , mantener la armona entre
todos los resortes de la mquina administrativa, proveer
la ejecucion completa , regular , exacta de todos I03
servicios pblicos; tales son los deberes honrosos que tie
ne que llenar.
Pero este poder no lo ejerce sin resistencia. Las opo
siciones polticas temen ver de nuevo al Consejo de Es
tado del Imperio, apoyo del despotismo; pero cuando lle
gan al poder, al momento se reconcilian con l. La
opinion se ilustra, los trabajos del Consejo se conocen y
aprecian mejor, y la institucion se consolida.
En este rgimen , el Consejo de Estado , casi entera
mente estrao la poltica, conserva una imparcialidad que
lo fortifica. Consideraciones puramente personales no bas
tan hacerle que pierda de vista los intereses de la admi
nistracion; no tiene que sacrificar su opinion ni la Coro
na, que ocupa una region superior, ni los ministros cuya
existencia es efmera y pasagera. La Carta no le designa
 77 -
como uno de los poderes, no le nombra siquiera; pero con
tribuye tan eficazmente su marcha, que se abre con sus
servicios un lugar en medio de ellos. En el conjunto de los
trabajos administrativos, es para los ministros un guia, que
siguen tanto mas, cuanto que sabe resistirles. Para los ciu
dadanos, un defensor tanto mas escuchado, cuanto que
sabe desagradarles. El Consejo mantiene la balanza igual
para todos; aquieta las disputas de atribucion que se ori
ginan en los diversos departamentos ministeriales, intro
duciendo asi la unidad en la pluridad. Se interpone entre
administradores y administrados ; procura , sin aconsejar
jams indignas concesiones , suprimir los rozamientos, ha
cer la marcha del poder mas fcil y mas dulce: oficio
necesario en un gobierno que, reconociendo el derecho de
cada uno y dando rganos todos los intereses, no pue
de llenar su mision sino fuerza de contemplaciones, con
ciliaciones, y de un respeto inflexible la ley.
Con la Constitucion de 1848, el Consejo de Estado su
fre una trasformacion casi completa; su origen cambia,
se le confieren atribuciones nuevas, y la misma Constitu
cion le erige en uno de los grandes poderes del Estado.
Al depositar el poder legislativo en una Asamblea ni
ca, nacida del sufragio universal, y el ejecutivo en las de
un Presidente salido del mismo origen, la Constitucion del
48 coloc al Consejo de Estado entre estos dos poderes,
para que les prestase su apoyo, los ilustrase con sus cono
cimientos, facilitase sus relaciones mutuas, y temperase, se
gun las espresiones del informe, lo que la Asamblea nica
pudiese tener de estremado ardor, y el gobierna de ar
bitrario. Constituido con este objeto el Consejo, suplia en
parte una segunda Cmara, y desempeaba el papel del
de la Monarqua. Estaba necesaramente encargado, salvo
algunas escepciones estrictamente numeradas por la ley
orgnica, de preparar las leyes propuestas por el gobierno;
la Asamblea le podia consultar los proyectos nacidos de la
iniciativa parlamentaria, y la Constitucion, no confirindole
 73
ninguna autoridad, temerosa de dividir el poder legislati
vo, le di la mision de concurrir la obra legislativa sin
pararla, de guiar los poderes pblicos sin entrar en
lucha con ellos, y de procurar la discusion sin combates,
la representacion de los intereses sin colisiones, y la uni
dad sin el despotismo. Ademas de su participacion en las
leyes, ejercia funciones polticas cuyo carcter se ligaba
con la misma Constitucion. Al colocar un Presidente la
cabeza del poder ejecutivo, al consagrar de este modo en
la cspide del gobierno el principio de la unidad, la Cons
titucion de 1848, que no pensaba conceder este magis
trado electivo y temporal los atributos de la Corona, haba
procurado restringir sus atribuciones, recurriendo para este
objeto al Consejo de Estado.
El Presidente gozaba del derecho de gracia, como el
Rey, pero despues de haber consultado al Consejo, cuyo
dictmen, puramente consultivo , tenia por objeto recor
darle al menos, que el curso de la justicia no debe dete
nerse jams por favor por capricho.
El Presidente tenia el derecho de disolver los Conse
jos generales y municipales ; podia suceder en efecto que
hubiesen coh sus actos atentado contra las leyes, compro
metido el rden, traspasado sus atribuciones, pero estos
Consejos representaban los ciudadanos que los haban
eiegido. Su mandato debia respetarse y garantirse su in
dependencia. Entre el gobierno que se quejaba de ellos y
el pueblo que los habia elegido, el Consejo de Estado in
tervenia como un rbitro desinteresado. Ninguna disolu
cion podia pronunciarse sin su consentimiento
El Presidente de la Repblica revocaba los alcaldes,
ttulo de delegados del poder ejecutivo; pero estos funcio
narios eran tambien los elegidos de sus conciudadanos, y
los administradores del municipio. Las mismas razones
que exigan para la disolucion de los Consejos, la aproba
cion del de Estado, la hacian igualmente necesaria para la
revocacion de los alcaldes electivos.
 79
Un ltimo poder poltico se confiri al Consejo de Es
tado. Apreciaba la conducta de los funcionarios pblicos,
I03 ministros inclusive, cuyo exmen le conferian, bien la
Asamblea nacional, bien el gobierno. El resultado de este
exmen se consignaba en un informe destinado la pu
blicidad. Bajo de una forma de gobierno que abra el mas
ancho campo todas las discusiones, en que los deposi
tarios del poder debian todos ellos y cada momento
dar cuenta de sus actos, en que ninguno estaba cubier
to de los ataques de la prensa y la tribuna, pareci til
instituir este tribunal de censura, compuesto de hombres
graves mezclados bastante en los negocios para conocer
sus dificultades, mas no lo suficiente para dejarse arras
trar de las preocupaciones personales, incapaces de sa
crificar la justicia la poltica.
En el Imperio y en la Monarqua parlamentaria, los
miembros del Consejo de Estado eran nombrados por el
Emperador por el Rey: asi lo exiga la naturaleza de
sus funciones. Eran amovibles; no obstante, los cinco
aos de ejercicio, los consejeros de Estado del Imperio
adquiran una especie de inamovilidad: los de la Monar
qua no podian, lo menos en los ltimos tiempos, re
vocarse sino en Consejo de Ministros, formalidad que los
protega contra una desgracia puramente arbitraria. No
podia suceder lo mismo respecto al nombramiento y re
vocacion de los miembros del Consejo de Estado, orga
nizado por la Constitucion de 1848. Su participacion en
las leyes exiga que estuviesen animados del mismo es
pritu que la Asamblea Nacional; la censura que ejerca
respeto al poder ejecutivo , se oponia que este poder le
nombrase. Confirise el nombramiento la Asamblea, y
solo ella fue autorizada para revocar los consejeros, pro
puesta del Presidente de la Repblica.
Tal fue el Consejo de Estado, organizado en 1849.
Este sistema no estaba exento de objeciones ; podia intro
ducir demasiada movilidad en la composicion del perso
 80
nal, y se lamentaba con fundamento, que en materia le
gislativa el Consejo de Estado interviniese solo por la via
de los informes. Pero la Constitucion que quiso una C
mara nica, se oponia que ningun otro Consejo tuvie
se la autoridad de una segunda, y el de Estado, pura
mente consultivo , no por esto quedaba imposibilitado pa
ra conquistar con sus luces y sabidura una autoridad
moral , que supliese la antoridad real de que estaba
desprovisto. De esperar era, por otra parte, que el buen
espritu de las Asambleas asegurase sus miembros la
estabilidad necesaria una corporacion, en que deben
mantenerse y respetarse las tradiciones. Los aconteci
mientos no desmintieron estas esperanzas. En efecto,
pesar de las muchas razones que , relativamente los fun
cionarios de la Monarqua , podian inspirar desconfian
zas la Asamblea constituyente, eligi un gran nme
ro de miembros del nuevo Consejo entre los mas distin
guidos del antiguo. La eleccion de la Asamblea legisla
tiva, salvo algunas lamentables esclusiones, se dictaron
tambien con la sola mira del bien pblico. En el desem
peo de sus funciones, el Consejo de Estado se mostr
llbno de un gran espritu de moderacion y de independen
cia, intrprete fiel de la Constitucion, y ageno todo es
pritu de partido, sus trabajos legislativos fueron numero
sos y profundos; de sus deliberaciones salieron los pro
yectos mas importantes , notables por su solidez , ciencia
prctica, y por una redaccion clara, correcta y metdica.
En sus atribuciones polticas, mantuvo con igual celo los
derechos del poder ejecutivo, y los de los Consejos y
agentes electivos. En fin, como Consejo administrativo,
solo modific la jurisprudencia de sus predecesores, cuan
do la ley se lo impuso por obligacion. De este modo con
quist un lugar elevado en la confianza de la Asamblea
y en la opinion pblica.
No podia sobrevivir la Constitucin de 1848. La
de 1852, que se ha propuesto resucitar la del ao vm,
 S
menos el tribunado , lo ha reconstituido sobre bases en
teramente nuevas. El Consejo de Estado en este rgi
men, imitacion de un pasado del que nadie se acordaba,
se ha convertido en el ausiliar, y bajo cierto punto de
vista, en el rgano del Presidente de la Repblica. Este
provee solo su composicion, nombra y revoca sus miem
bros. La ley no admite la inamovilidad al cabo de cierto
tiempo, como en el Imperio, ni la deliberacion previa
y el dictmen conforme del Consejo de Ministros, como
en la Monarqua de Julio: el derecho de nombramiento
y revocacion, pertenece sin participacion ni condiciones
al Presidente de la Repblica.
El Consejo de Estado es en el dia, con mayor motivo
que en la Constitucion de 1 848, un cuerpo poltico; pero
su mision no es en ningun caso limitar los derechos del po
der ejecutivo ; por el contrario, es mas bien la de esten
derlos, prestndole su apoyo, y escudndole en aquellos
actos que el poder ejecutivo no podra hacer por si solo
y directamente, sin comprometer de un modo desmesu
rado su responsabilidad. Prepara las leyes sometidas al
cuerpo legislativo. En la Constitucion de 1848, cierto n
mero de leyes, segun su carcter, puramente poltico, y su
urgencia, y en particular las de presupuestos, llegaban di
rectamente la Asamblea legislativa , 3n previa delibera
cion del Consejo de Estado, cuyo dictmen no ligaba de
ningun modo, ni la Asamblea ni al gobierno. En el dia,
toda ley, sin escepcion, y cualquiera que sea su objeto,
pasa primero por el Consejo de Estado: leyes financieras,
polticas, de obras pblicas, ninguna se escepta de este
trmite. Cules son sus derechos sobre este punto? Cuan
do rechaza una ley, puede aun presentarse al cuerpo le
gislativo? Cuando la adopte, puede modificarla el Presi
dente? Cuestiones graves y delicadas, porque si el Presi
dente no est obligado seguir el dictmen del Consejo,
este deja de ser una de las ruedas necesarias de la m
quina legislativa ; no es un poder , desciende al rango de
 as
simple consejo , como en la Monarqua ; no se puede ele
gir de su seno un comisario para sostener una opinion
que no es la suya, y como los ministros no tienen entra
da en el cuerpo legislativo, el gobierno carece de rganos
en l. Si por el contrario, el dictmen del Consejo de Esta
do liga al Presidente, el gobierno, una vez que ha ejerci
do su iniciativa , se absorve en el Consejo de Estado , le
est subordinado, y se encuentra autorizado para exigirle
una adhesion sistemtica , obligado modificar su per
sonal, para ponerle de acuerdo con sus miras y destruir
las resistencias que impediran su realizacion. En efecto,
el entendimiento se resiste suponer que el Presidente
no cambie los miembros de un Consejo de Estado , que
embarazaria su poltica y le resistira en el ejercicio de un
poder cuya responsabilidad es toda suya. Por esto se le
ha dejado una libertad amplia para los nombramientos y
revocaciones. De aqu , una sumision una movilidad in
evitable, que perjudica la independencia del Consejo, y
le espone pasar, en la opinion siempre sospechosa del
pblico , cuando delibera sobre los asuntos administrati
vos y contenciosos, no por un cuerpo que goza de verda
dera libertad , sino por un instrumento poltico , que no
pudiera mostrarse indcil sin destruir el equilibrio de los
poderes y perturbar el sistema constitucional.
Principalmente, en lo relativo las enmiendas adopta
das por las comisiones legislativas, es considerable el de
recho conferido al Consejo de Estado, implica la necesi
dad de un acuerdo obligado entre este y el poder ejecu
tivo En efecto, la Constitucion le erige en juez supremo
de sus enmiendas , y parece que , en este punto , le con
fiere un poder propio , directo y entero. Si se pronuncia
contra las enmiendas , las elimina perentoriamente , y ya
no depende del gobierno el aceptarlas, ni de la Asamblea
el deliberar acerca de ellas. Supongamos que la comision
legislativa sea de opinion, por ejemplo, de que se reduz
ca el efectivo del ejrcito , que el gobierno acepte sus ra
 Sa
zones ; la oposicion depender solo del Consejo de Esta
do Es evidente que, para resolver esta dificultad, lo mis
mo que el Rey introducia en la Cmara de los Pares nue
vos miembros para modificar la mayora, el Presidente se
ver en la necesidad de alterar el personal del Consejo de
Estado, fin de que la doble voluntad del poder legislati
vo y del gobierno , no se detenga ante la oposicion de
este cuerpo amovible.
No entra en nuestro plan juzgar este sistema bajo el
punto de vista constitucional y poltico, solo le considera
mos en sus relaciones con los intereses administrativos, y
no podemos disimular los temores que nos infunde , res
pecto al Consejo de Estado , una situacion tan nueva , y
de que ninguna Constitucion habia dado ejemplo hasta
ahora.
Segun el decreto orgnico , los negocios de alta poli
ca administrativa quedan sometidos al Consejo de Esta
do. Tambien es llamado valuar la conducta de los fun
cionarios, cuyos actos someta su exmen el Presidente
de la Repblica. La Constitucion de 1848 habia admitido
ya , como hemos visto , esta jurisdicion de censura ; pero
adicionada con la publicidad de los dictmenes referen
tes al asunto, y con el derecho de la Asamblea para so
meter por s , su censura, la conducta de los funciona
rios inclusos los ministros. Mas el nuevo sistema constitu
cional se oponia que la Asamblea quedase en posesion
de este derecho.
Ademas de estos poderes , cuyo carcter es poltico,
el Consejo de Estado conserva las atribuciones que desde
el ao viii , y traves de tantos cambios , pertenecieron
siempre este gran cuerpo. stas son las que mas direc
tamente se refieren nuestro objeto. En todas pocas y
bajo todas las clases de gobierno , el Consejo de Estado
ha sido , y ha quedado tambien en el rgimen actual, el
mas elevado consejo de la administracion. l la ilustra, la
ilumina y la guia; mantiene los principios que deben pre
13
 84
sidir la ejecucion de las leyes ; el Presidente de la Re
pblica y los ministros le consultan los asuntos mas gra
ves importantes ; delibera sobre los reglamentos de ad
ministracion pblica, y resuelve todas las dificultades que
ocurren en materia administrativa. Pronuncia tambien en
lo contencioso, atribucion especialsima de que hablaremos,
separadamente.
En estos trabajos puramente administrativos, sigue
ciertas reglas conformes la naturaleza de su misma ins
titucion.
Es el Consejo del gobierno, y, en este concepto , siem
pre que le consulta , tiene obligacion de darle su dictamen.
Esta obligacion no cohive de ningun modo su voluntad,
responde con arreglo su ciencia , solo que est obligado
hacerlo. La independencia de su opinion es completa,
porque si en algun caso creyese que fuera mejor que el
gobierno] no le consultase , bien por que la misma cues
tion se hubiese de presentar otra autoridad , con quien
no convendra que l se indispusiese , bien porque podra
ser objeto de una decision en lo contencioso, bien por otro
motivo cualquiera, puede referir y esponer sus dudas; mas
si el gobierno insiste , el Consejo de Estado debe ceder.
Carece del derecho de iniciativa ; y por consecuencia,
puede muy bien, con motivo de un negocio sometido su
exmen , tratar una cuestion accesoria y conexa , sealar
una falta, recordar una regla que se ha desconocido;
pero carece del derecho de posesionarse de oficio de un
negocio, de una cuestion que no se haya sometido
su conocimiento.
Su destino es servir al Estado ; por consiguiente, solo
el gobierno puede consultarle. Es cierto que , cuando los
negocios que examina le ofrecen ocasion , sostiene y de
fiende los intereses privados , cuando los ve apoyados por
el derecho; pero los ciudadanos no estan autorizados pa
ra ponerle en movimiento ; no podra responder las re
clamaciones que se le dirigiesen por esta via.
 85
Forma un consejo administrativo interior; en conse
cuencia , sus sesiones se celebran puerta cerrada , y sus
informes no pueden publicarse mas que con el consenti
miento del ministro que los ha pedido. La publicidad des
naturalizaria la discusion , dara la crtica el carcter de
oposicion, y le privaria de las comunicaciones que se
cambian sin cesar entre l y el gobierno, de la confianza,
y si es permitido decirlo as, de la intimidad que los hace
libres, inofensivos y sinceros.
Estas reglas han sido admitidas siempre , aun cuando
no esten escritas en ninguna ley ni reglamento , y se apli
can al Consejo de Estado actual como los que le han
precedido.
Acabamos de ver cules son las diversas atribuciones
del Consejo de Estado. Digamos en breves palabras de
qu elementos se compone y cmo ejerce sus funciones.
La composicion del Consejo de Estado no ha variado
menos que sus funciones. Bajo el Consulado no contenia
mas que unos treinta consejeros. El Imperio elev este
guarismo mas de cuarenta , y agreg relatores con voto
deliberativo , cuyo nmero no lleg nunca veinte; cre
oidores (1) que llegaron sucesivamente de once mas
de doscientos. El sueldo de los consejeros de Estado
fue el de 25,000 francos , el de los presidentes de seccion
de 30,000.
Bajo la Restauracion se conservaron los consejeros de
Estado y los relatores ; pero el nmero y los sueldos se
disminuyeron. Treinta consejeros recibian \ 6,000 francos,
y cuarenta relatores sustituyeron el inmenso personal del
Imperio. Los oidores fueron restablecidos sin sueldo
en 1825. Despues de 1830 nuevas restricciones redujeron
el nmero de los consejeros y de los relatores. El Conse
jo de Estado se dividi en secciones correspondientes

(1) Corresponden en cierto modo nuestros ausiliares del Consejo Real.

(.V. ie lns T.)
 86
los diversos departamentos ministeriales, y se le di por
Presidente al ministro de justicia.
Cuando la Constitucion de 1848 estendi sus atribu
ciones, pareci necesario aumentar proporcionalmente el
personal sobre que debia pesar este acrecentamiento de
trabajos. El nmero de consejeros de lEstado se elev
cuarenta; pero el de relatores, asi como el de ausiliares,
descendi veinte y cuatro. Los sueldos se redujeron la
cuota anterior 1830, y se sealaron 2,000 francos al
ao los ausiliares.
Estas proporciones han cambiado con la Constitucion
de 1852. La ley orgnica crea de cuarenta cincuenta
consejeros de Estado , cuarenta relatores y cuarenta ausi
liares; cada una de estas ltimas categoras divididas en
dos clases. El sueldo de los consejeros se ha aumentado
25,000 francos por la misma Constitucion; el de los presi
dentes de seccion 35,000, el de los relatores de primera
clase, en fin, 10,000. Los ausiliares de segunda clase
no reciben estipendio alguno.
Con independencia de los miembros del Consejo retri
buidos, que son los que componen el servicio ordinario, la
Restauracion habia creado , y el gobierno de Julio conserv ,
consejeros y relatores de servicio estraordinario. Grandes
abusos, sobre todo, despues de 1830, se introdujeron en
este servicio. Estas denominaciones, la mayor parte pura
mente honorficas, habian sido prodigadas sin tino ni me
dida, en premio de servicios los mas estraos la admi
nistracion, y para reparar desgracias, algunas veces harto
merecidas: se habia hecho de l un medio de gobierno.
Una parte del servicio estraordinario estaba autorizada pa
ra tomar parte en las deliberaciones, y su presencia, pe
sar de insuficientes precauciones, tenia algunas veces el
inconveniente de falsear la mayora, haciendo que se com
pusiese de votos llamados espresamente para la cuestion
del momento. La ley de 29 de julio de 1845, disminuy,
pero no corrigi enteramente este vicio de la organizacion.
 87
Despues de 1848 el servicio estraordinario qued suprimi
do. En el nuevo Consejo de Estado se ha restablecido has
ta cierto punto. El decreto orgnico admite veinte conse
jeros de esta clase. Pueden ser convocados por rden
especial del Presidente dela Repblica, y tienen voto deli
berativo en las sesiones que son llamados. Es muy la
mentable que la ley haya vuelto asi hcia un rden de co
sas que habia ocasionado legtimas quejas. Aun en los
cuerpos puramente consultivos, es muy esencial que el es
pritu de la mayora no pueda alterarse nunca por un ele.
mento estrao. La jurisprudencia puede cambiarse, y las
decisiones tomadas por una Asamblea en la que se intro
ducen miembros que no participan habitualmente de sus
deliberaciones, no tienen la misma autoridad que las otras.
No sucede lo mismo con los consejeros de Estado fuera
de seccion, que el decreto ha creado imitacion de lo que
suceda bajo el Imperio. El Consejo ha reportado siempre
utilidad, aprovechando las luces de los jefes de los princi
pales servicios administrativos. No la reporta menos de lla
mar sus deliberaciones los magistrados del rden judi
cial, que por una falsa aplicacion del principio de la sepa
racion de poderes , habian , despues de \ 830 , sido esclui-
dos sistemticamente del servicio estraordinario. Con razon,
pues, se han introducido en el nuevo Consejo de Estado
quince consejeros del servicio ordinario, pero fuera de
seccion, que deben elegirse entre las personas revestidas
de altas funciones pblicas aun en el rden judicial. No
difieren de los demas sino en que no tienen asignada sec
cion especial, y 3 el derecho de tomar parte en todas las
sesiones generales, siendo su presencia de tal naturaleza,
que aade peso la gravedad de las deliberaciones.
Sigamos entretanto este personal en la distribucion que
se ha hecho para el despacho de los negocios pblicos.
Se ha visto que bajo la Monarqua se dividia en seccio
nes. La ley de 1 849 establecia tres principales: la de le
gislacion, la administrativa y la de lo contencioso. Todas
 88
las funciones polticas estaban reservadas la primera, con
el trabajo de preparar las leyes. La segunda, como su t
tulo lo indica, se ocupaba esclusivamente de la administra
cion. Ya hablaremos de la tercera. Todos los negocios im
portantes, y principalmente las leyes y los reglamentos
de administracion pblica, se llevaban la Asamblea ge
neral; pero la seccin administrativa y los comits que la
componian, deliberaban solos en la mayor parte de los ca
sos, sobre las cuestiones de su inspeccion; y bien que el
Consejo de Estado obedeciese enteramente al mismo im
pulso, esta division tenia por resultado el mantenimiento,
en cierto modo, fuera de la poltica, del exmen de los ne
gocios administrativos. La seccion administrativa, de esta
manera distribuida, ofreca una imagen asaz exacta del
Consejo de Estado de la Monarqua.
La preparacion de las leyes perteneca casi esclusiva
mente la seccion legislativa, que las presentaba la
Asamblea general. Se nombraba una comision para su pri
mera confeccion. Dos particularidades merecen mencionar
se; en primer lugar, estas comisiones procedian los infor
mes tan luego como estaban autorizadas por la seccion.
Hse usado muchas veces este derecho y siempre con gran
de utilidad. Estos informes, impresos y repartidos al Con
sejo, comunicados al gobierno, arrojaban una brillante luz
sobre las cuestiones, daban los intereses debatidos la
ocasion de hacerse oir, y contribuan simplificar la discu
sion, rodendola de resplandores que la impedian estra-
viarse. Nada era mas propio prevenir las objeciones en
el Consejo de Estado y en la misma Asamblea legislativa.
Otra costumbre se habia introducido por la aplicacion de
una disposicion formal de la ley de 3 de marzo de 1849.
Las comisiones y el Consejo de Estado estaban autorizadas
para llamar sus deliberaciones y concederles participa
cion en ellas, con voto consultivo, los miembros del Ins
tituto y de otros cuerpos cientficos, 4 los magistrados, los
administradores y demas ciudadanos , cuyos conocimien-

 89
tos especiales podian utilizarse. Asi, por semejante medio,
para cada objeto dado se llamaban los personajes mas com
petentes, y el Consejo de Estado nunca estaba espuesto
incurrir en errores por falta de los conocimientos necesa
rios. La ley sobre el nuevo Consejo no reproduce esta dis
posicion, y ninguna mencion hace de los informes; de su
silencio queremos concluir que no le est prohibido va
lerse de estos medios de informe: en efecto, las considera
bles atribuciones de que se halla investido en materias le
gislativas, hacen mas necesaria una profunda instruccion
para l, que para el antiguo Consejo, llamado nicamente
emitir su dictamen para someterlo una Asamblea que
podia prescindir del Consejo procediendo por s misma
los informes.
En este momento el Consejo de Estado est dividido
en cinco secciones, ademas de lo contencioso. El estudio
de la estadistica, que contiene el nmero de negocios lle
vados ante los antiguos comits, da lugar dudar que las
cinco secciones sean necesarias para las urgencias del ser
vicio. Por otra parte, los decretos que han asignado los
prefectos la decision de un gran nmero de negocios con
fiados hasta aqui al gobierno, tendrn por resultado redu
cir notablemente el trabajo del Consejo de Estado en ma
teria administrativa. La creacion de cinco secciones estar
justificada por los trabajos legislativos? Solo la esperiencia
podr demostrarlo.
Los proyectos de ley no se preparan en una misma
seccion como sucedia en el Consejo de Estado de 1849.
Se trasmiten la que le corresponde conocer segun su ob
jeto; despues la Asamblea general los discute. Las formas
seguidas antes, ofrecan ventajas reales. La seccion legisla
tiva, dedicada esclusivamente un trabajo especial y que
exige tantas investigaciones para reunir los precedentes,
tantos cuidados para la redaccion, miras homogeneas para
que todas las leyes correspondan un mismo pensamiento,
habia contraido costumbres y adquirido una esperiencia
 00
que simplificaba las dificultades y abreviaba las delibera
ciones. Procuraba agregarse, para cada ley, los individuos
de las demas secciones que por sus conocimientos espe
ciales podian serle tiles. Hubiera sido de desear que el
nuevo Consejo siguiese los mismos pasos, pero el nmero
demasiado grande de proyectos, cuyo exmen le est hoy
conferido, ha hecho sin duda necesaria esta reparticion.
Como el Consejo de Estado sustituido los ministros
para proponer las leyes al cuerpo legislativo, y discute
tambien el presupuesto, todos los documentos administra
tivos deben estar su disposicion, y tiene necesidad de
ser iniciado en los negocios que pueden ocasionar un de
bate. Tiene el derecho de pedir todas las instrucciones
propias ilustrarle, y sus decisiones no tendrn autoridad
sino en tanto que descansen sobre un conocimiento perfec
to de los detalles. De aqui pueden resultar algunas dificul
tades en la prctica; pero el Consejo de Estado, habiendo
tomado el puesto de los ministros para la discusion, debe,
encierto modo, ocuparlo tambien por la investigacion y el
estudio de los documentos.
El Consejo de Estado depende absolutamente del go
bierno aun en lo respectivo las leyes, en las que parece
que la Constitucion le ha revestido de una autoridad com
pleta, en razon que los comisionados encargados de de
fender sus acuerdos, son nombrados por el Presidente de
la Repblica y no por la corporacion, y hablan en nombre
del gobierno, desempeando nicamente el papel que
otras veces hacian los ministros los comisarios que estos
elegan nombre del rey. Bajo de este aspecto, ocupan
una posicion bien diferente de la de los consejeros de Es
tado del Consulado y del Imperio, llamados empear
la discusion ante un cuerpo legistivo mudo. Deben estar
prontos responder las interpelaciones y resolver las
dificultades; decir verdad, ante el cuerpo legislativo el
Consejo de Estado desaparece, hasta cierto punto, para
no dejar ver sino el rgano delegado del poder ejecutivo;

4
 9i
delegacion, con frecuencia, harto difcil, dicho sea de pa
so, porque tiene que dar esplicaciones sobre actos los
cuales no ha contribuido y sobre resoluciones cuyo obje
to y naturaleza no conoce mas que indirectamente, sino las
ignora por completo.
Tal es la forma en la que el nuevo Consejo llena las
funciones de que le ha investido la Constitucion de 1 852;
funciones considerables que han comunicado esta institu
cion una importancia que no tenia ni aun bajo el Imperio.
Lo que acabamos de esponer nos conduce investi
gar si es til la administracion que el Consejo de Estado
goce atribuciones polticas. Sin duda esto le da importan
cia y grandeza ante la opinion pblica, pero puede asegu
rarse que pierde en independencia lo que gana en autori
dad oficial, y la administracion' puede recibir con esto fu
nestos ataques. La mejor administracion es la que se en
cuentra exenta de todo espritu de partido, que mira los
negocios y no las personas, el servicio pblico y no los
depositarios accidentales del poder. Se puede, en teora,
separar en un mismo agente las diversas funciones que
ejerce, y suponerle dependiente en poltica independien
te en administracion ; pero la esperiencia y conocimiento
de los hombres, contradicen esta distincion puramente es
peculativa. En administracion, las concesiones hechas la
poltica , son siempre perjudiciales la cosa pblica ,
contrarias, sino la letra, al menos al espritu de la ley.
Los que tienen el poder , son demasiado inclinados esta
debilidad. Los Consejos colocados su alrededor, tienen
por mision preservarlos , y el Consejo de Estado es
quien mas importa hacer una defensa constante de la ley
y de la regla , contra la arbitrariedad y el capricho. El
que ofrecia un apoyo mas firme, bajo este aspecto, era el
Consejo de Estado de la Monarqua constitucional. Aun
que nombrados por el rey propuesta de los minis
tros, sus miembros mas inamovibles, que el ministerio no
tenian nada que esperar ni que temer de su parte, y por
14
 92
!a continuidad de sus servicios formaban doctrinas , y por
decirlo asi, una jurisprudencia enteramente independien
tes de las opiniones del momento y de los hombres que
las representan accidentalmente en el poder. El que estu
die con detencion la serie de informes dados por este
Consejo de Estado, encontrar una adhesion los princi
pios, una fidelidad las reglas legales, que no se desmin
ti nunca.
Se habia reprochado al ltimo Consejo el estar en
vuelto en los lazos de la poltica; pero la influencia que
esta ejerca en l , era demasiado remota y partia de muy
alto, para que pudiese obrar sobre la direccion de los ne
gocios administrativos. Nombrados por seis aos, los
Consejeros gozaban durante ellos de una verdadera ina-
movilidad. Su reeleccion nunca dependia de la Asamblea,
cuya vista habian llenado sus funciones; estaba encarga
da la Asamblea nueva y debia ser el precio de esos m
ritos slidos, de esas cualidades duraderas, de esa asidui
dad en el deber, que triunfan de las prevenciones, y las
que el espritu de partido mismo rinde siempre homena-
ge. Los consejeros de Estado no estaban espuestos sa
crificar sus principios ni sus opiniones al interes de su
porvenir. En realidad, la poltica solo se mezclaba en el
trabajo legislativo, y aun en esto, por la naturaleza de las
cosas, se detenia siempre en la region elevada que com
pone el dominio del legislador. Se contenia fuera de la
administracion propiamente dicha. Asi la jurisprudencia
del Consejo de Estado no se separ en nada de la de su
antecesor , y condujo los negocios con el mismo espritu
que en el rgimen precedente; espritu en el que nada
habia que el rgimen republicano debiese repudiar : has
ta tal punto la Monarqua constitucional habia ya adoptado
los principios de libertad y de igualdad que la Repblica
se proponia asegurar de un modo definitivo.
Esperamos que no obrar de otro modo el nuevo Con
sejo. Las tradiciones, que descansan sobre una larga y
 95
uniforme aplicacion de las leyes, opondrn una barrera
las invasiones de la poltica. No se puede, sin embargo,
dejar de observar, que un cuerpo habituahnente compli
cado en todos los negocios del gobierno , compuesto de
individuos los que no se concede proteccion alguna
contra una destitucion arbitraria, y colocado bajo la au
toridad inmediata del Presidente de la Repblica, nico
personage responsable polticamente, segun la Constitu
cion , no ofrece las mismas garantas que sus antecesores.

CAPITULO VII.

DE LA VIGILANCIA.

La vigilancia y la inspeccion estn en la esencia de

los gobiernos democrticos. La democracia es suspicaz:
disposicion favorable, cuando tiene por consecuencia ni
ca impedir los depositarios del poder hacer un empleo
criminal abusivo; peligrosa, cuando cede las pasiones
y degenera en persecucion y violencia. Asi, colocar los
agentes del Estado bajo una vigilancia que, en cuanto es
posible, les evita las sospechas, es servir un mismo tiem
po el interes pblico y su propio interes; porque es elevar
su representacion y asegurar su existencia.
La vigilancia administrativa se ejerce de dos mane
ras: en primer lugar, por medio de procedimientos propios
para hacer al pblico, al gobierno y sus agentes, conocer
todos los actos de los administradores, y comprobar hasta
qu punto estn de acuerdo con la ley y con las reglas
de un buen servicio; en segundo lugar, por medio de ins
pecciones especiales que penetran en todos los detalles de
la gestion.
Fuera de la administracion financiera, donde se ha
constituido la inspeccion con precauciones especiales que
deben esponerse separadamente, el poder central no est
 94
sometido ninguna otra. No tiene mas freno que su res
ponsabilidad, y cuanto mas formal es esta responsabili
dad, mas garantas ofrece para los ciudadanos. Con el r
gimen parlamentario, bajo el fuego de la tribuna y de la
prensa, si se puede decir asi, era completa, incesante, ili
mitada. Mas bien que insuficiente, era hasta cierto pun
to escesiva ; pero en esta materia el esceso es un defecto
que se puede disimular fcilmente. No es el esceso lo que
debe temerse en estos momentos ; todo el mundo lo co
noce. El gobierno no est obligado sino publicar rela
ciones anuales de documentos generales, de estados de
situacion , con ayuda de las que se puede apreciar el con
junto de sus actos; pero la publicidad est muy restrin
gida, la inteligencia algunas veces es difcil , y la discu
sion para la prensa peridica, al menos, peligrosa.
En cuanto al conjunto de su administracion , los fun
cionarios que hemos designado como depositarios genera
les del poder pblico, es decir, los prefectos, subprefectos y
alcaldes , tampoco estn sometidos la inspeccion , salvo
aquella que una institucion reciente parece ha remitido los
agentes superiores del ministerio de polica, de la que ha
blaremos despues. Unicamente por medio de la corres
pondencia, donde se revela su actividad, su inteligencia,
sus talentos, la capacidad que tienen ocasion de desple
gar, su habilidad para tratar los hombres , esta ciencia
tan delicada como indispensable al administrador , se en
cuentra cada instante bajo las miradas de sus superio
res respectivos. Sus faltas permanecen rara vez ignora
das; se revelan en las quejas de las partes interesadas,
en las relaciones de otros agentes, en los recursos inter
puestos por violacion de las leyes, y tarde temprano el
gobierno las conoce. Advertido asi, aprecia sus faltas y
juzga su importancia. Su vigilancia puede, respecto de
estos agentes, ejercerse de una manera directa. Esto ser
til sin duda; pero por qu medios? Algunas veces se ha
propuesto crear inspectores de la administracion departa
 _ 5
mental , pero este pensamiento jams se ha llevado
efecto. Sin hablar de la dificultad de encontrar hombres
bastante instruidos, bastante elevados por su posicion, para
llenar de un modo conveniente estas funciones tan impor
tantes, cmo inspeccionar todos los servicios de una pre
fectura? Algunos, cuyo objeto es definido, y que imponen
deberes, por decirlo asi, materiales, pueden ser nicamen
te objeto de esta medida. Pero y los dems? El inspec
tor se har presentar todos los legajos archivados en las
carpetas? Interrogar al prefecto? Pondr anuncios, como
se hacia en otros tiempos, para despertar todas las quejas
que los ciudadanos pudiesen elevar? Las funciones de un
prefecto abrazan una multitud de objetos; consisten en
la direccion y el impulso, tanto como en la accion misma;
exijen cualidades que ninguna inspeccion patentizar ; fir
meza sin groseria; buenos modales sin muelle complacen
cia; la exactitud, el amor al trabajo, el conocimiento del
derecho. Todo esto resiste la inspeccion, mejor dicho
al inspector; si alguno es capaz de serlo, lo es el ministro
que puede conferenciar con los prefectos, que recibe su
correspondencia, y que ve todos los dias sus trabajos.
Quizs convendr nicamente sujetar los prefectos su
ministrar el estado de los negocios que hayan resuelto,
las decisiones que hayan tomado y el tiempo empleado
en prepararlas. Podria de aqui resultar un buen estmulo;
pero los resultados serian asaz ventajosos para compen
sar tan enorme aumento de trabajo? Tal inspeccion no
se dirigira mas bien que al prefecto sus oficinas, dando
un nuevo alimento la estadistica , esa escelente cosa,
que tantos inconvenientes ha producido?
La inspeccion se aplica todos los servicios que son
susceptibles de ella , y que sea por la importancia de los
valores que les estn encomendados , sea por la precision
de las reglas de que el legislador ha querido rodearlas,
sea por la solicitud que inspiran las personas las que se
aplican, reclaman una atencion mas seria.
 96
Vase aqui la enumeracion de los principales servicio*
en que se ejerce.
La marina tiene un registro central inspecciones ge
nerales de obras civiles, de trabajos martimos , del mate
rial de artillera infanteria. El servicio de sanidad es
tambien objeto de una inspeccion general.
En guerra , Oficiales Generales estn encargados ca
da ao de proceder la inspeccion de todas las armas; re
corren las divisiones territoriales que se les asignan; pasan
revistas, examinan las diversas ramas de la administra
cion militar, y dan cuenta al ministro del resultado desus
observaciones.
Las prisiones y establecimientos de beneficencia , tie
nen sus inspectores generales que las visitan , se enteran
de la observancia de los reglamentos, oyen las reclama
ciones y estn al corriente , tanto de lo que conviene al
Estado , como los individuos.
Los trabajos de caminos , puentes y canales del Esta
do, son visitados anualmente por los inspectores de dis
trito de puentes y calzadas , entre los que se halla dividi
do el territorio. Estos inspectores de distrito, se personan
en los almacenes, examinan el estado de adelanto de las
obras que se ejecutan , la cantidad y empleo de las sumas
invertidas , los trabajos de reparacion y entretenimiento;
entran en comunicacion con los ingenieros , y trasmiten
sus relaciones , sobre las que deliberan en seguida , si hay
lugar ello, con el Consejo general de puentes y calzadas.
Los trabajos de los departamentos son tambien inspec
cionados por otros representantes del gobierno.
Los inspectores generales recorren las minas concedi
das la industria particular , y examinan si la esplotacion
es de tal naturaleza , que corresponda las necesidades
del consumo, que conservela riqueza mineral y no com
prometa la seguridad pblica.
La instruccion est sometida una vigilancia que
abraza la vez los establecimientos pblicos y particulares.
 97
Para esta vigilancia se proponen los inspectores generales,
para la instruccion superior y la secundaria ; inspectores
superiores , para la primaria ; y en cada academia , ins
pectores locales que no pierden nunca de vista las casas
donde se prepara para la vida social, las generaciones
nuevas.
En fin, todos los servicios financieros estn vigilados,
ya por los inspectores generales de rentas , ya por los
inspectores , contadores , interventores , repartidos en
torno de todos los agentes de recaudacion , y ocupados
sin cesar en hacer el balance de sus cajas , examinar sus
libros y asegurarse que las rentas pblicas estn adminis
tradas con fidelidad.
Ninguna inspeccion es tan til y eficaz como la que
se encierra en este circulo limitado, porque se sujeta
objetos precisos, y tiene por objeto hechos materiales y
determinados. La esperiencia ha demostrado esta verdad,
que ha servido de base la organizacion de las diversas
inspecciones que acabamos de enumerar. Las ventajas
que procuran , precaviendo los abusos y manteniendo la
atencion , han demostrado completamente su necesidad.
Asi es como por el doble ausilio de las relaciones , de
la correspondencia y de las cuentas que se dan , por una
parte , y por otra , de la inspeccion y vigilancia ejercida
sobre toda la administracion, se mantiene la regla, se de
fienden los intereses del Estado , y se proteje al mismo
tiempo al pblico contra la arbitrariedad y los abusos.

CAPITULO VIH.

LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVO;.

%. I. Lo contencioso administrativo.

La definicion de lo contencioso administrativo , no est

inserta en ningun monumento de la legislacion , y decir
 )8
verdad , se presta muy poco encerrarse en el testo limi
tado de un artculo de ley.
Las opiniones mas errneas , hanse espuesto por pu
blicistas y jurisconsultos notables, sobre la verdadera na
turaleza de lo contencioso administrativo; no ven en ello,
mas que un conjunto de cuestiones distintas y disparatadas,
reunidas por el capricho de los jurisconsultos, bajo una
denominacion comun, y sustraidas violentamente la au
toridad de las jurisdioiones del derecho comun. Segun
ellos , los tribunales administrativos no son mas que una
desmembracion de los del fuero comun , operada por el
espritu revolucionario por el despotismo , en detrimento
de los derechos privados de la libertad de los ciudada
nos. No hacen consistir verdaderamente lo contencioso
administrativo , fuera de estas invasiones , que en el arre
glo de simples intereses , en los que la administracin
debe ejercer una autoridad completa , intereses que pesa,
si quiere , con un cuidado especial, que difiere por con
descendencia los Consejos, para tener su dictmen, pero
que en realidad no corresponden mas que ella , y de
penden de su juicio libre y absoluto.
Con motivo del libro , por el que Mr. Macarelha abier
to la serie de sus trabajos , tan claros , tan metdicos y
sustanciales , sobre el derecho administrativo , un publicis
ta eminente public en 1828 en la Revista francesa un
articulo harto notable, donde sostiene esta opinion. Lo
contencioso administrativo, no debe comprender en su
creencia mas que las reclamaciones que se eleven sobre
el mrito , la justicia la oportunidad de una medida to
mada por el gobierno , discrecionalmente , y en el lmite de
sus poderes. Atribuye lo contencioso judicial, toda
queja que se funde sobre los trminos espresos de una
ley, de un decreto, de una ordenanza, de una sentencia;
toda cuestion cuya solucion se encuentra escrita de ante
mano en un testo , de tal modo , que estando verificados
los hechos , no quede mas que ver sino lo que dice el
 99
testo invocado , y hasta el punto en que es no aplicable.
Toda esta teora reposa sobre una confusion , sobre
una apreciacion errnea de los elementos de que se com
pone realmente lo contencioso administrativo. Es verdad
que muchas cuestiones , que por su naturaleza pertenecen
los -tribunales, y que otras que no ponen en juego mas
que simples intereses, se encuentran comprendidas en
lo contencioso administrativo , en virtud de leyes especia
les ; mas los ejemplos de este gnero , sobre los cuales
volveremos hablar , no constituyen sino escepciones , y
si, en general, no puede fundarse un principio sobre una
escepcion , mucho menos aun cuando se trata del estudio
y de la aplicacion de nuestra legislacion administrativa.
Esta contiene numerosas anomalas , y se compone de
leyes hechas en pocas diferentes, bajo la influencia de
principios opuestos , bajo formas distintas de gobierno , al
menos por su espritu. Los redactores, las comisiones, los
relatores , los legisladores sucesivos han cedido teoras,
obedecido sistemas que no concordaban siempre en el
conjunto , harto celosos por ejemplo , en el reglamento de
competencias, los unos por la autoridad judicial , los otros
por la autoridad administrativa , hacan caer la balanza de
un lado de otro , mucho menos en virtud de doctrinas
fijas y esactas , que por espritu de rutina y preocupacion.
Lo contencioso administrativo, en principio, y ha
ciendo abstraccion de las disposiciones puramente escep-
cionales, no es ni un pleito judicial, arrancado los tri
bunales civiles ; ni la reglamentacion discrecional de sim
ples intereses, separada de la administracion pura.
Difiere de lo contencioso judicial , en que no se aplica
sino las cuestiones del orden administrativo , que est
arreglado por leyes particulares , y sometidas principios
y condiciones que le son propias. Como lo contencioso ju
dicial, se compone de procesos; pero estos procesos tienen
un caracter especial , lo mismo que lo contencioso comer
cial , en cuanto se distingue de los procedimientos civiles.
lo
 100
Difiere del arreglo discrecional de simples intereses,
en que no tiene lugar sino cuando se invoca el derecho.
Su dominio es inmenso ; comprende todas las leyes
administrativas; todas, en efecto, le llevan su tributo y con
curren formarlo. Es la consecuencia misma del poder
administrativo y de las leyes que lo rigen ; para, probar
lo, es preciso entrar en algunas esplicaciones.
Reglar los intereses pblicos , y hacerles prevalecer
sobre los intereses privados; conciliar sus exigencias res
pectivas , tanto como las circunstancias y las necesidades
sociales lo [permitan; tal es el fin de la administracion.
Para llenarle , tiene necesidad de aire y espacio ; la liber
tad es su vida , no es un instrumento ciego y fatal. Cuan
do la ley la encierra en un crculo tan estrecho, que im
pide todos sus movimientos y la corta su vuelo, podrn
existir aun agentes que se titulen administradores ; pero
no hay ya administracion. Este sistema , como ya hemos
visto (1 ) , gracias al buen sentido del pais, no ha prevaleci
do en Francia. La administracion ha gozado una latitud
no escesiva, como pretenden algunos publicistas, sino es
tensa y que le deja campo donde fructificar. Nuestros le
gisladores la han hecho un servidor inteligente y dotado
de independencia , y no un esclavo oprimido por prescrip
ciones inflexibles ; pero han tomado sus precauciones,
y no le han concedido ningun derecho sin agregarle una
condicion ; ninguna libertad sin sealarle un lmite; :
En ciertos casos , la ley designa la autoridad que de
ber pronunciar sobre las cuestiones que defiere la ad
ministracion ; as , exije que la decision se adopte por un
decreto del prefecto del ministro ; por un acto del jefe
del Estado ; al delegar el poder , la administracion nombra
la autoridad en quien lo deposita.
En otros exige que la instruccion de los negocios se
rode de ciertas garantas. De este modo ordena los in-
(1) Vase c! capitulo de la administracion, en sus relaciones con el
poder legislativo.
 ~ 401
formes, impone la obligacion de tomar el dictmen de un
Consejo, que seala, prescribe la entrega de los autos las
partes interesadas, exige que se las entere, y las autoriza
para defenderse.
Otros, en fin,, no concede la administracion sino un
poder limitado. Le encarga el mando, pero le impone
ciertas restricciones que le impide desconocer; asi la au
toriza inscribir de oficio gastos en el presupuesto muni
cipal, pero no lo permite sino cuando se trata de gastos
obligatorios; la autoriza determinar la construccion de
un cementerio; pero marca la distancia que deber me
diar entre estos edificios y las poblaciones.
En el mismo caso se encuentra la administracion, cuan
do facultada para dispensar ciertos derechos, no est in
vestida de ningun poder discrecional. Asi, est encargada
de conceder los privilegios de invencion, pero no puede
negarlos, salvo las escepciones claramente definidas, al
que consigna el precio determinado y cumple con las for
malidades prescritas.
En ciertos casos el poder de la administracion est
limitado, no por la ley, sino por reglamentos con
tratos particulares. Los reglamentos de administracion p
blica tienen la fuerza y la autoridad de la ley ; proceden
como ella, y como ella tambien limitan los poderes que
trasmiten. Los contratos particulares resultan de los con
venios que la administracion hace con terceras personas
para los suministros del Estado , para la ejecucion de los
servicios pblicos. Con este fin se firman contratos, se. esti
pulan condiciones, y se sealan trminos para hacer los
pagos convenidos. De aqui resulta un lazo legal, al que
la administracion no puede sustraerse. En las clusulas
mismas de las compras, se encuentra por lo regular cier
ta mezcla de arbitrariedad y de derecho. La administra
cion estipula, por ejemplo, que se reserva designar los
puntos donde se surtir de piedra el contratista de una
calzada. Por este medio se arma de un poder arbitrario
 102
que no hubiese tenido, si aquel hubiese sido dueo de ia
eleccion.
El poder de la administracion se encuentra asi limita
do y definido; tiene, hasta cierto punto, en sus manosdos
clases de autoridad: la una discrecional, la otra reglada;
la una inteligente, la otra pasiva; la una libre y sometida
en su ejercicio todas las vicisitudes de los tiempos y los
lugares, la otra chivida y dominada por la ley, el regla
mento, el contrato que la norma.
Mientras que los actos administrativos no suscitan nin
guna reclamacion, es indiferente que pertenezcan su au
toridad discrecional, lo que puede llamarse su autori
dad reglada. La una y la otra se ejercen por ella con el
mismo ttulo, aunque con condiciones diferentes, y entran
igualmente en su dominio legal. Cumple indistintamente
sus funciones complexas.
Pero desde el momento en que se reclama se hace
necesario saber qu orden de autoridad pertenecen los
actos atacados, y si se imputa la administracion haber
perjudicado intereses derechos. En el primer caso, las
reclamaciones son puramente administrativas; dependen de
lo que se ha denominado jurisdicion voluntaria, para in
dicar que toda concesion es puramente de gracia vo
luntad. En el segundo caso, las reclamaciones pertenecen
lo contencioso administrativo.
Asi es, que lo contencioso administrativo, se compo
ne de todas las reclamaciones que se fundan en la viola
cion de obligaciones impuestas la administracion por las
leyes y reglamentos que la norman, por contratos que
suscribe; asi, toda ley que establece una competencia,
que traza una forma de instruccion que pone una regla
de decision, puede dar lugar un debate contencioso, si
se alega que la competencia se ha trastrocado, la forma
no observado, quebrantado la regla. Todo contrato he
cho por la administracion, produce el mismo efecto si su
sentido 6 su ejecucion son disputados. El conjunto de
 105
estos debates, considerados en masa, constituye lo conten
cioso administrativo; se compone, pues, de una naturaleza
de cuestiones bien diferentes, como se ve de lo conten
cioso judicial, y de la administracion pura.
Se ha intentado, con frecuencia, arreglarla nomencla
tura de los negocios contencioso administrativos; pero este
trabajo seria imposible. Es necesario tomar una por una
todas las leyes administrativas para ir buscando en ellas
las disposiciones que confieren derechos los ciudada
nos, que atribuyen su conocimiento tal cual juris-
dicion administrativa : suponiendo que este anlisis no
fuera vano , la ley que sancionra los resultados muy
pronto seria incompleta, pues toda ley de esta especie
aade nuevas piedras al edificio de lo contencioso admi.
nistrativo. Seria imposible hacer la lista de los negocios
que le corresponden. Son innumerables, mviles, ince
santes; no en virtud de un testo legal , no porque el le
gislador lo haya dispuesto asi y querido que pertenezcan
lo contencioso administrativo, sino que le pertenecen,
mas bien, por su propia naturaleza: ninguna ley especial
ha debido intervenir para clasificarlas, y sera preciso
promulgar una para desviarlas de su puesto. Componen
entre s un conjunto legal, un cuerpo de derecho; las leyes-
y los principios generales que les conciernen, forman el
derecho coinun de la administracion, como el cdigo civil
el de los intereses privados y las transaciones ordinaras
de los ciudadanos.
La verdadera definicion de lo contencioso administra
tivo, se encuentra en la jurisprudencia del Consejo de Es
tado, que de cincuenta aos esta parte ejerce la alta ju-
risdicion administrativa, y esta larga y escrupulosa ela
boracion, es la que ha reunido todos los elementos de
que se compone.
El Consejo de Estado se ha encerrado siempre en los
dos caractres que constituyen esclusivamente lo conten
cioso administrativo , y nunca , salvo las disposiciones es
 .104
cepcionales que lo decidian de otro modo con palabras
terminantes, ha admitido recurso alguno que no versase
sobre una reclamacion fundada en un derecho, si este de
recho no dependia de la accion administrativa.
Por esto ha rechazado siempre toda pretension funda
da sobre un simple inters, y la ha remitido la adminis
tracion pura inhivindose de conocer por la via conten
ciosa. ^
Ha devuelto con cuidado los tribunales toda cues
tion de derecho comun, en la que nicamente los in
tereses privados estaban envueltos. En los negocios con
tenciosos de que ha conocido, separ todos los incidentes
que no tenian un carcter administrativo, abstenindose
de juzgarlos.
En los actos gubernativos, ha distinguido los que te
nian por objeto especial el poder administrativo, de los
que se referan otras atribuciones del poder ejecutivo.
Asi ha rehusado conocer de las discusiones relativas
los tratados negociaciones diplomticas, dejando al go
bierno, esclusivamente, el arreglo de los intereses que po
dian afectar nuestras relaciones internacionales.
Ha rechazado conocer de las discusiones relativas
los reglamentos financieros, dejando al poder legislativo
su derecho de exmen y su jurisdicion poltica en estas
materias.
Lo mismo ha hecho respecto de la discusion de medi
das de alta polica, tomadas por los ministros en inters de
la seguridad pblica, dejando la responsabilidad polti
ca enteramente libre.
La jurisprudencia ha encerrado asi lo contencioso ad
ministrativo , en lmites claramente determinados , y se
parado de ello todo lo que no le correspondia.
No obstante es verdad, como hemos dicho , que leyes
escepcionales han comprendido negocios que por su na
turaleza competan la autoridad judicial y en su nmero,
para elegir el ejemplo mas notable , las cuestiones sobre
 105
las ventas de bienes nacionales. Estas cuestiones versaban
sobre el derecho de propiedad, y debian ser de la jurisdi-
cion civil. Estos juicios han sido encomendados la ad
ministracion , como dice Mr. Chaveau Adolphe en su
estudioso trabajo sobre la competencia y la jurisdicion
administrativas , por una trasposicion de la ley, por una
escepcion. Los intereses polticos han dictado esta escep-
cion , de la que la esperiencia ha hecho ver su sabidura
y utilidad. Las disputas relativas las propiedades secues
tradas, las que ocurren despues de las desecaciones entre
los propietarios interesados , han sido tambien compren
didas en lo contencioso administrativo, aunque dependan,
en muchos casos, de lo contencioso judicial.
Otros asuntos que por su naturaleza parecen pertene
cientes la administracion pura, que ataen al ejercicio
de derechos polticos, han sido colocados en la competen
cia de las jurisdiciones administrativas.
Estas diversas especies pertenecen , pues, de hecho,
por decirlo asi , lo contencioso administrativo ; pero no
lo constituyen , ni deben servir para caracterizarle en dere-,
cho. El legislador podr conservarles esta cualidad presta
da, mantenerles en esta categora escepcional: estoes una
cuestion , que se suscitar con motivo de leyes especiales,
relativas cada materia. En cuanto lo contencioso ad
ministrativo, en s mismo, existe independiente de estas
superposiciones irregulares que se le ligan por justaposi-
cion , y con las que no debe confundirse.
Tal es, pues, lo contencioso administrativo; como se
ve , la poltica propiamente dicha , los actos diplomticos,
las medidas de gobierno, le son estraas, asi como las
cuestiones judiciales puramente administrativas. Las
disputas promovidas con motivo de un derecho resultan
te , sea de las leyes que norman la administracion , sea de
los contratos que suscribe , tal es su objeto normal y es-
clusivo. ' '!
Esta definicion , y la importancia que ofrece , servir
 106
de disculpa la estension de estos apuntes ; trtase ya
de saber en qu forma deber establecerse el orden de
estas cuestiones.
Hombres eminentes, y entreotros, una comision dla
antigua Cmara de los Pares, que tenia por rgano
Mr. Portalis , cuyo nombre, carcter y talentos son una
autoridad, han espresado la opinion de que el gobierno
mismo , con el concurso del Consejo de Estado como cuer
po consultivo , y salvo ciertas garantas , debe pronunciar
sobre lo contencioso administrativo. Esta doctrina no&
parece contraria los verdaderos principios.
Hay, no diremos en esta ni en la otra de las Constitu
ciones que se han sucedido desgraciadamente en Francia
de 60 aos esta parte, sino en las entraas mismas de
nuestro derecho pblico, un principio colocado por encima
de toda contradiccion. Este es el que asegura una san
cion, una garanta que, usando el idioma de palacio,
abre la puerta los ciudadanos que tienen que invocar
un derecho. Este principio, pertenece todos los tiempos
y todos los lugares. Forma una de las condiciones fun
damentales de un estado social regular , y la base misma
sobre que descansa la justicia. Negarlo , es proclamar el
reinado de la fuerza y retrogradar hcia la barbarie.
Entre los ciudadanos, nadie contradice que debe defe
rirse las jurisdiciones establecidas toda dificultad que
d lugar al exmen del testo de una ley, de una con
vencion, para determinar el sentido y darle la interpreta
cion, no arbitraria y facultativa, sino formal y doctrinal;
toda dificultad, en fin, que obliga demostrar hechos
para aplicarles una ley, una convencion con objeto de
reglar sus consecuencias.
Por qu la regla admitida sin escepcion en todos los
casos en que los ciudadanos entran en cuestion unos con
otros, no lo habia de ser cuando esta cuestion es con el
Estado? Lejos de rechazarla, en este caso, parece que hay
una razon particular para admitirla; porque el ciudadano
 107
que tiene al Estado por adversario, necesita una protec
cion particular contra un enemigo poderoso.
Pero se dice, en tal materia, juzgar es tambien admi
nistrar. Esta proposicion ha hecho fortuna, y se ha re
petido con frecuencia. Nuestra respuesta es sencilla y po
dr parecer una simpleza. En esta materia, como en cual
quier otra diremos; juzgar, es juzgar. Bien conocemos
que el Estado, en las cuestiones de que se compone lo
contencioso administrativo , no es una parte n el senti
do ordinario y usual de esta palabra. Asi es que se ha
dicho: el poder pblico obra como conservador del or
den social, y no como propietario de sus dominios, como
actor de acciones civiles. Pero la administracion que lo
representa, no est obligada obedecer las leyes y eje
cutar los contratos que ha celebrado? Estas leyes, estos
contratos, tienen las unas y los otros por objeto restringir
reglar su accion, introducir garantas contra sus abu
sos, y precauciones contra sus errores. Cmo admitirla
decidir por s misma de sus deberes y de las barreras ante
las que debe detenerse? El sentimiento que ha dictado las
disposiciones restrictivas de la ley de las clusulas del
contrato, es incompatible con la confianza que dejaria
la administracion por nica apreciadora de las unas y de
las otras. Solo una autoridad estraa imparcial, esto es,
una jurisdicion, propiamente dicha, es quien puede de
cidir. . . i i. .
' To es esacto pretender que las cuestiones que ata
en al poder social no pueden encomendarse los jue
ces. Nuestra legislacion contiene una multitud de ejem
plos contrarios; todos los procesos relativos al dominio y
la estadistica, las aduanas y contribuciones indirec
tas, estn sometidos los tribunales judiciales; los regla
mentos de polica reciben de ellos su sancion penal. Las
cuestiones mas elevadas del rden pblico, estn com
plicadas con la administracion de la justicia criminal..!
Cuando solo los poderes discrecionales do la adniinw
16
 108
tracion se ponen en tela de juicio, es. justo, es necesa
rio que resuelva por s misma las dificultades que el
ejercicio de estos poderes origina. Es juez, juez sin con
diciones y sin apelacion. Las reclamaciones no son mas
que una especie de splica, la demanda de un exmen
mas mplio, es una apelacion de Felipe Felipe mismo;
la administracion, duea de su decision, podia admitir
rechazar, autorizar prohibir, hacer no hacer. La que
ja que se promueve, no podra anonadar su libertad de
accion y crear un derecho que no existe.
Pero cuando se trata de poderes limitados y definidos
de la administracion, no es su buena voluntad quien
debe hacerse el llamamiento, sino la ley misma, y la
ley no puede tener por intrprete y por vengador mas que
una jurisdicion.
Bajo el rgimen parlamentario se pretendia que el jui
cio de los negocios contenciosos entraba en el dominio de
la responsabilidad ministerial. El gobierno pronuncia , se
deca, pero es responsable. Si los ciudadanos no tienen la
garanta que procura una jurisdicion, tienen la que resul
ta de la responsabilidad. Pero aun entonces se contesta
ba, con razon , que el principio de la responsabilidad no
podia aplicarse una apreciacion jurdica. En efecto, ved
un ministro que ha dado tal sentido la ley, la estipu
lacion de un contrato. Intentais su acusacion; os conten-
tais, si se quiere, con interpelarle en la tribuna y pedirle
cuenta. He fallado asi, contestar, con carcter de juez,
y en virtud del poder que se me ha dado. Si me impu
tais una prevaricacion, castigarme como se castiga al juez
que ha prevaricado. Si me arrojais al rostro un error, yo
sostengo mi opinion contra la vuestra. Quin decidir en
tre los dos? Si me hubiese equivocado , esta es la triste
condicion del juez, que es hombre, y nunca puede ser
responsable de un error de buena f. Se comprendia tam
bien-, que el ministro estaba autorizado para usar este
lenguaje en todos los proyectos de ley presentados para
 409
arreglar la responsabilidad ministerial; las decisiones en
materia contenciosa se declaraban no susceptibles de dar
lugar ella.
Numerosas eran las objeciones que condenaban este
sistema. Si el ministro era responsable , preciso era tam
bien que al menos pudiese esponer las razones que le ha
bian dirigido. Pero qu monstruosa confusion de pode
res! Las Cmaras, llamadas conocer de cuestiones de in
teres privado, de pleitos particulares, se convertan en
verdaderos tribunales , sin juicio contradictorio , sin ex-
men de documentos, sin ninguna de las garantas de una
justicia arreglada; descenderian de su alta esfera para pro
nunciar sobre las clusulas de una compra , sobre los re
glamentos de precio, sobre la interpretacion de testos; en
fin, poda llegar el caso en que no estuviesen de acuerdo
y que la una aprobase mientras la otra condenara.
Y no es esto todo. Admitiendo su intervencion, cul
podra ser el efecto de su decision? El juicio dictado por el
gobierno debia subsistir; esto es un principio en matera
contenciosa; si, por ejemplo, el tesoro se habia declarado
libre de una obligacion reclamada contra l, esta declara
cion formaba un derecho adquirido por el Estado. Que se
vituperase al ministro, que se le derribase, si se quiere, el
ciudadano por esto no dejara de quedar arruinado. Era
preciso para no quebrantar las reglas mas elementales de
la equidad, admitir que la sentencia dictada en lo conten
cioso se revocara; principio muy peligroso de introducir
en nuestro derecho administrativo. Pero si la parte priva
da era la que ganaba el proceso, cmo condenarla
pagar las sumas cuyo descargo habia conseguido?
Este sistema no era menos impracticable que contrario
los buenos principios. No obstante, gozaba de cierta efi
cacia. Como al Consejo de Estado se le llamaba dar pri
mero su dictmen, los ministros adhirndose l ponian
cubierto su responsabilidad, y por lo mismo se necesi
taban grandes y poderosas consideraciones para que se
 HO
apartasen de este; el Consejo era de hecho el verdadero
juez; y en el derecho reservado al gobierno no podia
considerarse mas que una satisfaccion dada teoras que,
no por ser falsas, se mostraban menos exigentes.
Pero lo que habia de mas especioso en el principio de
la responsabilidad poltica de los ministros, aplicada al
juicio de los negocios contenciosos, ha cesado al mismo
tiempo que ella. La que hoy pesa sobre el Presidente de
la Repblica nicamente, y cuya naturaleza y trascen
dencia hemos tenido ocasiones de indicar, no puede apli
carse evidentemente al objeto que nos ocupa. El Pre
sidente una vez constituido juez delo contencioso, sus
decisiones no podran revocarse ni aun por l mismo, y
las partes quejosas se verian privadas de todos los recur
sos, hasta del poltico. No tendran ni siquiera el de recla
mar al Senado , facultado solo por el artculo 29 de la
Constitucion, para anular los actos inconstitucionales, en
razon de que la sentencia mas inicua, podr no presentar,
y no presentar, este carcter en la mayor parte de los
casos.
Se pretende que las leyes no han admitido nunca el
principio de la jurisdicion en materia administrativa. Es
to es un error. Sin hablar de todos los ramos de lo con
tencioso administrativo , que estan deferidos los tribuna
les, se puede afirmar que la nueva legislacion, desde su
origen, se ha propuesto someter toda la administracion
este principio.
En 1790, en el seno de la Asamblea constituyente
que , habiendo proclamado el principio de la separacion
de poderes , no podia concebir la idea de atentar contra
l , el comit encargado de preparar la ley sobre la orga
nizacion judicial, pidi que se estableciera en cada depar
tamento un tribunal de administracion, que juzgase en
virtud de leyes precisas y con determinadas frmulas, los
negocios contenciosos que pudieran suscitarse con motivo
del impuesto , referentes la administracion . Esta pro
 411
posicion fu rechazada , si bien por miras de economa y
por temor de cubrir la Francia de jueces, recargando al
pueblo con gastos , y promoviendo las oscuras cuestiones
de competencia ; las reclamaciones de los particulares en
materia de contribuciones directas , de trabajos pblicos,
de indemnizacion por los terrenos ocupados , escabados,
y otros, se sometieron las administraciones departa
mentales, que las juzgaban en ltima instancia. Estas
administraciones diferian, bajo muchos aspectos, delos
prefectos que las han reemplazado; eran colectivas , y sa
lan de la eleccion. As, se encontraban constituidas en
jurisdicion , sin mezcla alguna con la responsabilidad mi
nisterial. .
Luego que en el ao viu el gobierno reorganiz la
administracion , los Consejos de Prefectura se crearon con
el fin de fallar en la mayor parte de lo contencioso admi
nistrativo, y especialmente sobre las reclamaciones que
la ley de 4 de setiembre de \ 790 habia encargado las
administraciones departamentales. Esto era volver al pro
yecto sometido la Asamblea constituyente en 1790. El
orador del gobierno esplic entonces , que el proyecto de
ley proponia introducir la unidad en la administracion , y
la pluralidad en los Consejos de Prefectura ; porque ad
ministrar, es la mision de uno solo, y juzgar , la de mu
chos; La ley creaba una verdadera jurisdicion, que si no
comprenda todo lo contencioso administrativo , debia al
menos fallar un gran nmero de negocios de que se
componia, sobre los asuntos que se ha pretendido, en
caso de apelacion, privar de jueces verdaderos, y deferir
al jefe del Estado bajo la garanta ministerial.
En la misma poca , se establecia el Consejo de Esta
do. La Constitucion del aovm, le habia llamado resolver
las dificultades que se originasen en materia de administra
cion. El decreto de los Cnsules de 5 de nivoso, ao vm,
decidi que pronunciara sobre los asuntos contenciosos,
cuya decision estaba antes encargada los ministros.
 m
Estas citas son esactas ; los Consejos de Prefectura no
han cesado de decidir directamente , como los demas tri
bunales ; y cuando se ha imaginado no considerar al Con
sejo de Estado, juzgando los negocios contenciosos, mas
que como un cuerpo consultivo, el resultado fue, por una
singular estravagancia, que las garantas jurisdicionales
acordadas de lleno en primera instancia , se negaban los
que ejercan un recurso ante el cuerpo instituido para co
nocer de l,
No habia ni siquiera el mismo pretesto de invocar el
interes del Estado, argumento siempre peligroso y frecuen
temente empleado para paliar la injusticia. En efecto, no
hay provecho para el Estado ni para los ciudadanos, en
que lo contencioso administrativo se separe de una juris-
dicion para pasar la esfera de un poder discrecional.
Respecto del Estado , seria un error singular creer que
encuentra un gran provecho en la arbitrariedad que se
le pretende reservar. En lo que respecta las Compras que
hace , cuanto mas libertad se le concede , mas aumentan
las condiciones onerosas para el tesoro: compra dinero
contante la facultad de dar la ley los que con l contra
tan , y despues de haberla pagado harto cara , rara vez
puede usar de esta ventaja : la voz imperiosa de la justi
cia, los obstculos de toda clase le ligan las mano3, y le
impiden ejercer todo su derecho ; soporta las cargas y no
recoje los beneficios. Por lo que respecta la aplicacion de
las leyes administrativas , qu gana en atribuirse el dere
cho de reglamentar soberanamente , y qu peligros le
hara correr una jurisdicion establecida para conocer de
ello? Se dir que las jurisdiciones abusan siempre, y que
los ministros tienen el privilegio esclusivo de obrar siempre
bien. La proposicion contraria estaa mas cerca de la
verdad. Si se comparase el conjunto de decisiones tomadas
por los ministros , con las del Consejo de Estado , por
ejemplo , se hallaran ciertamente buenas mximas de go
bierno, las reglas de administracion, los intereses finan
 m
cieros del Estado mas constantemente y con mas fidelidad
defendidos por los ltimos , y no seria difcil sealar las
causas. El gobierno , con frecuencia , se ve obligado
hacer largas concesiones los intereses privados , y en el
estado de nuestras costumbres polticas , con la necesidad
que esperimentan ciertos hombres de Estado, de crearse
partidarios todo trance; los intereses pblicos, son me
jor vigilados por una jurisdicion que tiene sus precedentes,
que obra la luz del sol, que est comprometida encer
rarse en principios fijos, que por ministros espuestos con
frecuencia las exageradas pretensiones de las ambiciones
privadas , y las vanidades personales.
Si el Estado se halla mal defendido por este sistema,
es bien claro que los ciudadanos no encuentran ninguna
ventaja en l. Su primera necesidad en sus relaciones de
interes, en sus negocios, es la falta de arbitrariedad, la
seguridad, en una palabra, la justicia. Aun cuando no tu
viesen que deplorar mas que una decision inicua, entre
ciento, la inquietud se apoderara de todos, y un rgi
men que no garantice todos los derechos lleva consigo el
sello del despotismo.
Mas el sistema de la jurisdicion levanta su tur
no graves objeciones. Se presentan temores sobre los abu
sos que puede cometer una jurisdicion independiente. Se
la ve desde luego ponindose sobre todoslos poderes p
blicos, invadiendo los derechos del gobierno, losdel mis
mo Cuerpo legislativo, constituyendo un nuevo poder en
el Estado, comprometiendo la vez el interes social, la
fortuna pblica y la libertad de los ciudadanos; se la
compara con los Eforos de Esparta.
Esto es suponer gratuitamente peligros imaginarios.
Se ha visto que lo contencioso administrativo no puede
afectar, ni las negociaciones diplomticas, ni las medi
das de seguridad pblica, ni la accion legislativa. No
puede nunca, tampoco, dar lugar disposiciones regla
mentarias. De buena f, para citar las jurisdiciones cu
 114
ya autoridad en ciertas materias administrativas no ha si
do contradicha nunca, el tribunal de Cuentas, juzgando
soberanamente todas las de las rentas pblicas ; los tri
bunales civiles, decidiendo sobre el dominio del Estado
y sobre el registro; los tribunales correccionales, tenien
do en sus manos la ejecucion de las leyes sobre aduanas
y contribuciones indirectas; los del crimen, fijando re
glas sobre la definicion y la competencia en materias
que se enlazan con el orden pblico: no ofreceran mas
bien estos peligros si por necesidad hubiesen de ceder
ese espritu suspicaz que supone toda jurisdicion dis
puesta violentar las leyes, desconocer el interes ge
neral y turbar el rden social?
Por otra parte estos peligros no concluyen suprimien
do las jurisdiciones, sino preparndose contra sus inva
siones, que deben prevenirse, y lo que se ha operado con
buen xito respecto de las civiles, puede serlo igualmen
te para las administrativas.
Nosotros no aceptamos ninguna de las razones alegadas
contra el principio de la jurisdicion administrativa, mas ad
mitido este principio, quien se conferir la jurisdicion?
Algunos lgicos absolutos han propuesto encomendar
los tribunales ordinarios lo contencioso administrativo-
Esta opinion era la del eminente hombre de Estado
quien se atribuye el artculo dela Revista francesa de
1828, y se presenta naturalmente al entendimiento cuan
do se ha admitido la jurisdicion , pero no resiste un
exmen atento. Nada es mas sencillo, en efecto, que el
raciocinio, en virtud del que se sostiene que si ha de
haber juicio, debe ser atribucion de la autoridad insti
tuida por las leyes pronunciarlo; pero, asi y todo, nada es
mas opuesto los datos de la esperiencia.
Los negocios administrativos llevan consigo una jus
ticia recta como los negocios judiciales; pero estn colo
cados en condiciones especiales que no permiten enco
mendarlos los mismos jueces.
 115
En los negocios del derecho civil ordinario, las par
tes en presencia unas de otras, procediendo con un mis
mo ttulo, tienen derecho las mismas ventajas, y la ba
lanza no puede inclinarse jams para la una espensas
de la otra. En los negocios administrativos el interes p
blico reclama cierta facilidad , ciertos temperamentos
que* sin alterar el derecho, son bastantes modificar su
aplicacion. Un dia, el primer presidente de un tribunal
real, rechaz acordar un decreto favorable en un pleito
del Estado; se trataba dela espropiaciondeuna casa que
se avanzaba sobre la calle pblica. Esta casa, dijo, en el
estado en que se halla, atestiguar que en Francia la
justicia es igual para todos. Ved el espritu de la au
toridad judicial. Delante de un tribunal administrativo,
los embarazos sufridos por la circulacion pblica hubie
sen sido antepuestos cualquier otra consideracion. H
aqu el espritu de los tribunales administrativos. Un par
ticular que no cumple un contrato debe al contratista
una indemnizacion porporcionada la ganancia de que
le priva; asi lo establece el Cdigo civil. La administra
cion que rompe un convenio anlogo no debe indemni
zar si no en razon de la prdida sufrida; esta es la regla
de la jurisprudencia administrativa. A menos que el de
recho no lo impida, considera que el Estado, esto es, la
reunion de todos los ciudadanos y el tesoro pblico, lo
que es lo mismo, el conjunto de todos los contribuyentes,
deben ateponerse al ciudadano contribuyente aislados
que defienden un interes individual.
Las leyes administrativas, son en un todo diversas de
las civiles; exijen estudios particulares , y estn funda
das sobre principios generales de otro orden. Para apli
carlas con discernimiento , y segun su espritu , no basta
haber ejercido la abogaca, cursado los estudios jurdi
cos, asistido las audiencias de los tribunales; es preciso
tambien estar iniciado en las necesidades de los negocios
pblicos, y haber puesto en ellos la mano.
17
 116
Estas diferencias, hacen los tribunales de justicia
poco propsito para juzgar de los asuntos administrati
vos. Lo que constituye su bondad en las cuestiones pri
vadas, es aqu su falta. El Estado no es. sus ojos, mas
que un ser abstracto que les importa menos que el ciu
dadano contra quien es la querella. Con frecuencia ven
en el primero un opresor, y en el otro una vcti
ma. Se ha visto esto cuando tenan el cargo de arreglar
las indemnizaciones debidas en casos de espropiacion por
causa de utilidad pblica. Conviene, sin embargo, es-
ceptuar el primero de todos, el tribunal de Casacion.
Enrgico inteligente, sostiene los intereses del Estado;
pero debe esta virtud al gran nmero de sus miembros
que han pasado por los negocios pblicos, y lo elevado
de su posicion que abre al espritu un horizonte mas vasto.
Por lo demas, solo emplea su autoridad , su constancia y
su energa en reprimir las tendencias opuestas de las
jurisdiciones que domina.
Razones de otra especie se oponen que la justicia
civil conozca de lo contencioso administrativo.
Los procedimientos judiciales, originan gastos y em
barazos que difcilmente soportaran los litigios adminis
trativos; estos, que exigen una solucion pronta, por lo
general, no podran someterse instrucciones costosas,
sin perjudicar la vez al tesoro y los particulares.
Los tribunales civiles son numerosos , y por conse
cuencia ocupan un territorio muy estrecho ; cada distrito
posee un juzgado; muchos tribunales de alzada, se di
viden la soberana jurisdicion. Los negocios administra
tivos, aquellos, por ejemplo, que conciernen al equipo
del ejrcito , los grandes trabajos pblicos , los dese
camientos, etc., abrazan con frecuencia estensas comar
cas , que no estn armonizadas con los distritos judiciales,
Lo contencioso administrativo, tiene necesidad de estar
centralizado como el gobierno mismo, y deferido, al
menos en ltima instancia, un tribunal nico.
 \M
En fin, esta consideracion es una de las mas graves:
si lo contencioso administrativo fuese deferido la auto
ridad judicial , los lmites que la separan de la adminis
tracion pura, estaran espuestos frecuentes violaciones.
El respeto no podria asegurarse sino por medio de con
flictos repetidos continuamente , cuya frecuencia estable
cera luchas peligrosas entre la administracion y la auto
ridad judicial , y provocara numerosas quejas.
Los tribunales civiles no deben, pues, encargarse
del juicio de lo contencioso administrativo.
De estas observaciones, cuya estension se esplica por
la gravedad del objeto, resulta la necesidad de crear,
para entender de lo contencioso administrativo en todos
los grados, jurisdiciones especiales , organizadas de ma
nera que protejan los ciudadanos contra la arbitrariedad,
y el Estado contra las empresas, cuya naturaleza pudiera
poner trabas su accion.
Sentados estos principios, recorramos, empezando
por las menos elevadas, la serie de jurisdiciones admi
nistrativas establecidas por las leyes; por esta esposicion
podr deducirse hasta qu punto responden las condi
ciones del problema.

. II. Jurisdiciones administrativas inferiores.

Estas jurisdiciones pueden dividirse en dos categoras:

Las que constituyen un tribunal sin apelacion, y las que
fallan salvo el recurso de alzada : hablaremos desde lue
go de las primeras.

1. Jurisdiciones que pronuncian sin apelacion.

Nos limitaremos aqui hacer la nomenclatura : cuan

do presentemos el cuadro de los brazos del servicio que
estn unidas, llegaremos naturalmente esponer su com
posicion , sus formas de proceder y sus atribuciones pro
 118-
pias , y entonces se comprendern mejor su objeto y su
mecanismo.
Estas jurisdiciones son: 1 El tribunal de cuentas; 2.*
el Consejo superior de instruccion pblica; 3." los jurados
de revision de la guardia nacional; 4. los Consejos de
revision instituidos por la ley de reemplazo.
Comisiones formadas por el gobierno para proceder
ciertas liquidaciones, han recibido tambien el poder de
fallar sin apelacion. A la que se remiti la liquidacion de
indemnizaciones de Santo Domingo se encontraba en
este caso. Su existencia era temporal, y todas, si no nos
equivocamos, han cumplido ya su mision.

2." Jurisdiciones que fallan con apelacion.

La principal de estas jurisdiciones por su organiza

cion regular y el nmero de negocios de que conoce, es
la de los Consejos de Prefectura.
Estos Consejos fueron establecidos el ao vni por la
ley de que ya hemos hablado, que cre los prefectos, y
sirvindose con una habilidad admirable delas institucio
nes que la Asamblea constituyente habia fundado, resta
bleci el orden, el movimiento y una sabia division de
poderes.
Desde el origen la Asamblea constituyente habia com
prendido y adoptado los dos principios que nosotros he
mos procurado establecer, saber : la necesidad de dar
jueces lo contencioso administrativo, y la imposibilidad
de entregar su conocimiento los tribunales ordinarios.
Se acaba de ver en qu circunstancias el juicio de una
parte de lo contencioso habia sido encargado los direc
tores de departamento y de distrito. Como estos directo
res estaban al mismo tiempo encargados de la adminis
tracion, de aqui resultaba entre esta y lo contencioso una
confusion, contraria las reglas dela buena juslicia; la
sustitucion de las administraciones centrales los diree
 119
tores, en el ao ni, dej subsistir esta confusion, mas la
creacion de los Consejos de Prefectura le puso termino.
Las atribuciones de los Consejos de Prefectura son
muy numerosas. Segun la ley del ao vm, se les encarg
de fallar sobre todas las cuestiones procedentes de con
tribuciones directas, de trabajos pblicos y de la super
intendencia de caminos y carreteras. Con posterioridad,
las leyes han aumentado sucesivamente sus poderes.
Para determinar mejor aun la naturaleza de lo con
tencioso administrativo, y como una demostracion de lo
que hemos dicho mas arriba, damos la nomenclatura de
los negocios que pertenecen los Consejos de Prefectura.
La utilidad de esta enumeracion har se nos perdone su
aridez.
Por asimilacion las contribuciones directas, los Con
sejos de Prefectura fallan sobrelas reclamaciones conten
ciosas que se refieren los impuestos para trabajos de
conservacion de canales y afluencias no navegables, para
el sosten de los diques y obras que les corresponden;
los que tienen por objeto los de sanidad y desecacion de
lagunas, y desage de las minas; al derecho de los pobres
sobre los billetes de entrada en los espectculos sitios
de reunion y fiestas pblicas donde se admite pagando;
los derechos de superficie de las minas; las prestaciones
y subvenciones especiales para el entretenimiento de los
caminos vecinales; los subsidios para el empedrado de
las calles; la comprobacion de pesos y medidas; los
gastos de las bolsas y tribunales de comercio; para la re
tribucion de mdicos inspectores, bien de los estableci
mientos de aguas minerales naturales, bien de los baos,
fbricas y depsitos de estas mismas; los derechos es
tablecidos para gastos de visita los farmacuticos, dro
guistas y especieros; sobre los impuestos para el riego y
la retribucion de los maestros de primeras letras.
En materia de trabajos pblicos y de mercados de
subsistencias conocen : de las cuestiones entre las admi
 120
nistraciones y contratistas, sobre el sentido y ejecucion
de las clusulas de sus contratos; de las dificultades en
tre los particulares y la administracion los contratistas
que la representan, para todos los desafueros y perjuicios
resultantes de los trabajos (distintos, sin embargo, de los
que designa la espropiacion de inmuebles) y especial
mente por los daos que resultan de la ocupacion tempo
ral de terrenos, escavacion y estraccion de materiales; de
las controversias relativas la confeccion de trabajos pa
ra la monda de los canales y afluentes no navegables, y
para los diques y obras que ellos corresponden; de las
que ocurren entre la administracion y los colindantes de
losriosy susafluencias, concernientes la indemnizacion
debida por establecimiento del camino para varadero;
de las relativas la ejecucion de los trabajos para des
age de las minas; de las demandas de indemnizacion
que deben pagar los propietarios registradores de mi
nas por razon de investigaciones, trabajos anteriores
la concesion; delas suscitadas sobre las contratas concer
nientes la superintendencia de caminos, y las de abas
tos pasados por los prefectos.
En materia de dominios nacionales , sabido es que
habian sido encargados de resolver todas las cuestiones,
aun las tocantes la propiedad, que podan promoverse
con motivo de la venta de bienes nacionales. Esta atribu
cion puramente poltica y que habian ejercido con tanta
imparcialidad y tanta prudencia los Consejos de Prefectu
ra y el de Estado, ha desaparecido con los juicios de que
se ocupaban. Sin embargo, en el estado actual de la le
gislacion y la jurisprudencia, los Consejos de Prefectura
deciden, cuando h lugar, por interpretacion, de las adju
dicaciones administrativas; de las dificultades relativas
las ventas procedentes del dominio del Estado , salvo las
cuestiones de propiedad y de derecho comun ; de las con
testaciones sobre la validez y los efectos de reembolsos
de rentas pertenecientes la nacion Conocen adems, de
 i21
las cuestiones que se suscitan entre el Estado que propone,
y las comunidades de habitantes que rechazan la compra
del derecho de pastos en los prados nacionales ; de las
controversias entre la administracion de bosques y los
usufructuarios, en lo que respecta al ejercicio del derecho
de estos ltimos ; de las dificultades que se originan entre
la administracion y los rematantes adjudicatarios de la
corta de bosques pertenecientes al Estado, con motivo del
apeo y deslinde de ellos ; de las que surgen entre el Es
tado y el comun de vecinos, en cuanto la propiedad de
los manantiales de aguas minerales ; de las cuestiones en
tre el Estado y los arrendatarios de aguas minerales que
le pertenecen, por falta de pago de los arrendamientos,
no ejecucion de las clusulas de los mismos, y en fin, de
las relativas al dominio de los barcages y paso de los rios,
y de las disputas entre los arrendatarios de estos vehculos
de pasage y la administracion.
Por lo que respecta los ayuntamientos y estableci
mientos pblicos, los Consejos de Prefectura conocen de
las usurpaciones cometidas en los caminos vecinales; de
las querellas entre los municipios y los propietarios de an
tiguas albndigas, en cuanto al derecho de arrendamiento
y de adquisicion de los edificios; de las relativas la re
particion de los bienes comunales y de sus frutos, la usur
pacion de estos bienes , escepto el caso en que el particu
lar que se supone usurpador, sostiene ser propietario; de
las relativas las ventas de bienes comunales hechas en
virtud de la ley de 20 de marzo de 1813; de las promo
vidas entre la administracion de montes y los ayuntamien
tos establecimientos pblicos , cuando se trata de con
vertir en bosques y economizar terrenos de pastos ; de las
que se suscitan entre las fbricas de un curato y el nuevo
antiguo titular, los herederos de este ltimo, relati
vamente las cuentas la reparticion de las rentas del
beneficio ; de las contestaciones entre los departamentos y
los hospicios con motivo de las indemizaciones que pueden
 m
reclamarse de estos establecimientos para el sosten de los
asilos de enagenados ; de las que ocasiona la administra
cion de montes de piedad.
En fin, la ley encarga los Consejos de Prefectura la
represion de ciertas contravenciones que pueden compro
meter el dominio pblico la seguridad de los ciudada
nos; en este concepto, conocen de las faltas cometidas
contra la ley los reglamentos; la polica de las grandes
lneas de carreteras generales, rios, canales y puertos ma
rtimos de comercio; la de los trasportes, la de estos mis
mos en la capital ; la conservacion de los trabajos de de
secacion, de los diques para evitar las inundaciones de los
rios y sus afluentes, y de las obras de mar ; la polica de
las canteras y hornagueros ; las servidumbres impuestas
la propiedad, en el radio de las plazas de guerra y pues
tos militares para la defensa del Estado , y la polica de los
caminos de hierro.
Como se v por esta larga numeracion , los Consejos
de Prefectura son llamados juzgar, para reproducir la
espresion del orador del gobierno que present la ley del
ao viu, un considerable nmero de verdaderos procesos;
se les han confiado cuestiones de propiedad, y hasta el
derecho, en ciertos casos, de imponer penas pecuniarias.
Con todo, no ejercen jurisdicion universal, no pueden co
nocer sino de aquellos asuntos que les estn especialmen
te asignados. No tienen en el orden administrativo un
lugar equivalente, por ejemplo, al que ocupan en el civil
los juzgados de primera instancia. Siempre se ha interpre
tado asi la ley, y sus trminos se hallan acordes con esta
doctrina. Pudese dudar, sin embargo, que los legislado
res del ao viu lo entendieran de esta manera, y si todo
lo contencioso administrativo, sin escepcion, no es de tal
naturaleza que pueda confirseles , habra lugar enton
ces, reservando lo que por consideraciones particulares
debe pertenecer otra jurisdicion, de llamarles cono
cer de todos los asuntos que no estuviesen comprendi
 -123
dos en esta reserva. De esto resultara una simplificacion
en las reglas de competencia, y mas armona en el siste
ma general. Como lo hemos esplicado ya , lo contencioso
administrativo comprende todas las diferencias que oca
sionan las leyes administrativas, y estas leyes, que no
han previsto siempre los litigios que daran origen, no
han sealado juez quien deban someterse. De aqui las
numerosas complicaciones que muchas veces no menos
embarazan al juez que al litigante. Esto desapareceria con
el atributo de una jurisdicion general.
El Consejo de Prefectura lo preside el prefecto que
tiene voto decisivo en caso de empate. En el proyecto de
ley adoptado por el Consejo de Estado en 1 850 , y con el
que se conform la Asamblea legislativa, habia un artcu
lo que arrebataba al prefecto semejante prerogativa, cuyo
uso le llama con frecuencia fallar como juez sobre losac-
tos que ha ejecutado administrativamente. Para juzgar los
negocios contenciosos, los Consejos de Prefectura habran
sido presididos por uno de sus miembros, al que el Presi
dente de la Repblica conferia el ttulo de presidente, y la
preponderancia de su voto en los empates no se conserva
ba. Esta reforma eliminaba de los Consejos de Prefectura
el ltimo vestigio de , confusion , largo tiempo sostenida
entre la administracion activa y la contenciosa.
Hasta hoy la ley no ha hecho pblicas las sesiones de
los Consejos de Prefectura ; pero muchos de ellos han ad
mitido la publicidad. En 1830 fue introducida en el de
l"Isre por su prefecto Mr. Gasparin. Otros han admitido
la presencia de las partes y la de sus abogados. Desde
que las sesiones del Consejo de Estado, jurisdicion supe
rior, son pblicas, es difcil que las de los de Prefectura
no lo sean su turno, salvo en la vista de aquellos nego
cios que por su naturaleza, la poca importancia de los
intereses sobre que versan, no necesitan esta garanta y
se verian espuestos, si se admitiese en todo caso, dila
ciones perjudiciales al servicio pblico.
18
 m
Se pueden asimilar los Consejos de Prefectura las
comisiones sindicales formadas en virtud de la ley de 1 6
de setiembre de 1807, para juzgar las dificultades que
ocurren con motivo de las empresas de desecacion y de
otras obras pblicas. Estas comisiones, compuestas de sie
te individuos, nombrados por el jefe del Estado , ejercen
efectivamente , una jurisdicion en un todo semejante
la de los Consejos de Prefectura.
En las colonias, las funciones de estos Consejos las
desempean, una seccion del Consejo privado conjunta
mente con majistrados.
Los Consejos de Prefectura, las comisiones sindicales,
los Consejos privados de las colonias, son, como se v,
verdaderas corporaciones de justicia administrativa, orga
nizadas semejanza de los tribunales civiles y poseyendo
todas las atribuciones de una verdadera jurisdicion. Sus
sentencias son ejecutorias y causan estado. Pero no se les
confia la plenitud de la jurisdicion, ejerciendo solo atribu
ciones definidas. En el estado actual de la legislacion,
esta jurisdicion universal y completa corresponde los
agentes de la administracion, en los asuntos que no han
sido deferidos los tribunales administrativos propiamen
te dichos.
En algunos casos, muy raros , los prefectos tienen de
recho de adoptar estas decisiones. Sin embargo, no lo po
seen tampoco sino en virtud de un poder especial y para
casos espresamente determinados. Estaban especialmente
llamados fallar en ciertas dificultades relativas la for
macion de las listas electorales; pero las nuevas leyes so
bre este punto les han retirado esta atribucion, y las cir
cunstancias en que han conservado una autoridad jurisd-
cional son tan poco numerosas, las leyes tienden tan cons
tantemente recortarles esta autoridad, que apenas si se
mejante cuestion merece recordarse en este lugar.
A los ministros es quien pertenece la jurisdicion ad
ministrativa universal de primer grado ; los mismos
 425
quienes se acude, cuando no han sido encomendadas ter
minantemente otro juez, para que resuelvan todas las
dificultades que se ligan con la aplicacion de las leyes ad
ministrativas; ellos, sobre todo, los que est encargada
la resolucion de los litigios que surjan de los negocios en
sus respectivos departamentos.
No puede menos de admirarse, con razon, que el prin
cipio de la separacion entre la administracion activa y el
juicio de lo contencioso, consagrado por la legislacion ge
neral, y aplicado en un gran nmero de casos, se halla asi
desconocido. No obstante, la jurisdicion concedida los
ministros se esplica por dos razones : la una histrica , la
otra prctica.
La Asamblea Constituyente, deseando asegurar por
todas partes el derecho comun , y llena de desconfianza
contra las jurisdiciones numerosas del rgimen que des
trua , habia hecho desaparecer los Tribunales de Cuen
tas, de Subsidios y de Moneda, las oficinas de Rentas, los
Almirantazgos, las jurisdiciones de la Mesa de Marmol y
de la Condestabla, que entendia antes de diversos ramos
de lo contencioso administrativo; pero suprimiendo los
jueces no habia suprimido los pleitos , y estos procesos no
poda remitirlos los tribunales ordinarios , sin atacar el
principio de la separacion de poderes, en el que descansa
ba la nueva organizacion poltica de la Francia. Como he
mos visto antes, los reparti entre los directores de depar
tamento y distrito, que erigi en jueces delo contencioso,
los ministros, que la ley de 25 de mayo de \ 791 sustitua
al antiguo Consejo de Estado, y sus mismos comits, los
que envi todas las cuestiones referentes la liquidacion
de las deudas del Estado, la tesoreria y al exmen de
las de los contadores, cuestiones cuya resolucion definiti
va se reserv.
Esta organizacion, que tenia mas bien el carcter de
un espediente que de una solucion de principio , confun
dia , la accion con el principio, el poder administrativo
 m
con el poder legislativo. Bajo la Convencion, la confusion
de los dos poderes vino ser mas profunda. Los comits
de la Convencion se apoderaron al mismo tiempo que de
la administracion, casi entera, del juicio-de lo contencioso.
La Constitucion del ao m , impaciente, sobre todo,
por arrebatar las Asambleas polticas los poderes que
habian usurpado, trasfiri el juicio de lo contencioso los
ministros, y los encarg de pronunciar sobre los actos de
las administraciones de departamento, que instituia, y so
bre las reclamaciones que se elevaran contra los suyos
propios.
Como sucede con frecuencia, no se evita un esceso si
no dando en el esceso opuesto. La administracion escapaba
del yugo de las Asambleas legislativas; pero adquira una
omnipotencia abusiva, y el gobierno del Directorio demos
tr bien pronto los peligros. Estaba reservado la Cons
titucion del ao vm , y las leyes y decretos que hicieron
aplicacion de ella , consagrar un rgimen mas regular. Ar
mismo tiempo que los Consejos de Prefectura se creaban
para juzgar de lo contencioso en materia de contribucio
nes , de trabajos pblicos , etc. , el Consejo de Estado era
llamado resolver las dificultades que surgan en materias
administrativas, y pronunciar sobre los negocios contencio
sos cuya decision habia sido antes remitida los ministros.
Se podia inferir de la doble creacion de los Consejos
de Prefectuia y del Consejo de Estado, que en adelante
el juicio delo contencioso administrativo se habia quitado
los prefectos y los ministros, y puede creerse que te
ricamente , tal era el pensamiento de los legisladores de
aquella poca; pero por una parte, la jurisdicion de los
Consejos de Prefectura estaba circunscrita ciertos nego
cios nominalmente indicados, y por otra, la atribucion
conferida al Consejo de Estado , no se consider sino co
mo un derecho de recurso que no abolia en nada el con
ferido al ministro para resolver definitivamente.
Esta interpretacion no era quizs en un todo confor
 \17
me al testo del decreto que tleSnia los poderes del Con
sejo de Estado; pero no se puede negar que fue favora-
ble la vez la administracion y los ciudadanos en
pleito con la misma. Si tomando la letra los trminos
deL decreto, se habia declarado que los ministros en nin
gun caso estaban ya revestidos del derecho de juzgar, el
- resultado seria, que todo debate contencioso para obtener
una resolucion, debia llevarse ante el Consejo de Estado,
y en este sistema, los negocios quedarian indefinida
mente sin resolverse, las partes hubieran sido condena
das, en todo caso, proceder ante una jurisdicion que po
dia ser lenta y costosa.
Se ha admitido, que el Consejo de Estado es un tri
bunal de apelacion, y los ministros jueces en primer gra
do. Los ciudadanos no sufren ningun perjuicio, porque
pueden en todo caso acudir al Consejo de Estado, y en
cuentran la ventaja de un primer fallo, simple, frecuente
mente rpido , exento de costas , confiado un ministro,
que aun cuando venga con frecuencia pronunciar sobre
sus propios actos, no lleva, en manera alguna, la parciali
dad que con demasiada frecuencia se le supone. La ad
ministracion por su parte puede tambien, mientras que no
ha fallado definitivamente como juez, reformar su resolu
cion, y con tal que esta se acepte, evitar el estrpito
de un procedimiento contencioso.
A pesar de todo, no nos parece que los ministros de
ben conservar el derecho de juzgar todos los negocios, so
bre los que tienen hoy jurisdicion. Estos negocios son de
dos clases. Los unos pertenecen al ramo mismo del servi
cio pblico de que el ministro est encargado, y respecto
al cual ejerce un poder propio y directo. Los otros se re
fieren las medidas tomadas por los prefectos, y que son
deferidos al ministro interpuesto entre l y el Consejo de
Estado.
Respecto de los primeros , ninguna razon se opone
que los ministros continen conociendo de ellos; pero se
 128
ha preguntado si los segundos, en caso de reclamacion
contra el decreto del prefecto, no debian llevarse mas bien
al Consejo de Prefectura que al ministro.
Para conservar la competencia actual de los minis
tros, se alega que mantiene mejor la subordinacion de
los prefectos, con relacion aquellos, y el derecho de
vigilancia sobre todos los actos de estos funcionarios su
bordinados, que ejerce con sencillez y economia, que da
mas unidad la aplicacion de las leyes y de las reglas
de administracion, y que, en fin, someter de una mane
ra general los decretos de los Prefectos la jurisdicion
de los Consejos de Prefectura, seria dar estos un dere
cho de exmen y reforma que los colocaria sobre el ma
gistrado, de quien deben ser los ausiliares, sino los ins
trumentos.
Se contesta que dar competencia en estos casos los
Consejos de Prefectura es venir aparar al verdadero pen
samiento de la ley del ao vni; que cuando el prefecto ha
decidido si se obliga la parte acudir al ministro, se le
somete dilaciones intiles y un estravo algunas ve
ces muy incmodo; que la primera condicion de una bue
na justicia est en la aproximacion del litigante con el
juez; que la jurisdicion concedida al Consejo de Prefec
tura no implica ninguna superioridad respecto del pre
fecto; que importa disminuir el nmero de casos en que
los ciudadanos estn obligados recurrir al poder centra!
directamente, y que en fin, la unidad en la aplicacion de
las leyes, resultar de la jurisprudencia del Consejo de
Estado, que en todos los sistemas es el juez definitivo.
Estas razones nos parecen decisivas.
. 3."Jurisdicion administrativa superior. Consejo de
Estado.
Sobre estas diversas jurisdiciones, es necesario que
haya otra en cuyas manos repose la alta justicia admi
nistrativa.
 429
Reglar soberanamente la competencia respectiva de
la autoridad judicial y de la administrativa; hacer entrar
en su esfera los agentes de la administracion que la
hayan traspasado; reformar las decisiones de la primera
y ltima instancia, que contengan un abuso de poder, y
estas mismas, en determinados casos, cuando dictadas
sin apelacion violan no obstante la ley; llenar asi en el
rden administrativo el oficio del tribunal de Casacion;
con semejante ttulo mantener la observancia de la. ley;
encerrar todas las autoridades en el circulo que les est
trazado, y asegurar la unidad de la jurisprudencia; des
empear, por otra parte, las funciones del tribunal de ape
lacion respecto de los que no sentencian mas que en pri
mera instancia , es la mision reservada la jurisdicion
suprema.
Cul ser esta? Ya hemos dicho que el Consejo de
Estado habia sido designado al efecto por la Constitucion
del ao vin, pero ha ejercido sus funciones bajo formas
y con una autoridad que han variado muchas veces. Lo
contencioso fue al principio llevado directamente ante es
te tribunal, que resolvia, y cuyas decisiones, poruna cos
tumbre contraria al testo constitucional, eran sometidas
la sancion imperial. No se cita ningun caso de que esta
sancion haya sido negada; el Emperador no habia soa
do sustituirse al Consejo de Estado, ni cambiar sus deci
siones. En 1 806 se estableci un comit especial para
instruir los negocios contenciosos y preparar lasdecisiones
que debian someterse al Conseje. En realidad, este comi
t fue el que vino ser verdadero juez de lo contencioso,
y el Consejo de Estado no conocia, hasta cierto punto, sino
por pura frmula. La ordenanza de 29 de junio de 1814
mantuvo este comit y decidi que sus mandatos, redac
tados en forma de decreto de sentencia, no serian ejecuto
rios antes de haberse confirmado por el Consejo y reci
bido la sancion real. Al mismo tiempo, como una reminis
cencia del antiguo rgimen, muy comun en esta poca,
 150
se admiti que los asuntos contencioso -administrativos
que se ligasen con el interes general, podrian llamarse
ante el Consejo de Ministros. Este rgimen se modific
despues de los Cien Dias por la ordenanza de 23 de agos
to de 1815, segun la que, los dictmenes del comit de
lo contencioso, redactados en forma de ordenanza, debian
ser tratados y confirmados definitivamente en el Consejo
de Estado. Al dar la decision del Consejo la forma de
ordenanzas, y exigir la firma del Monarca y el refrendo
del ministro, sin duda porque en ciertos casos las mis
mas ordenanzas reales estaban anuladas, no se indicaba
de ninguna manera, ni que la sancion pudiese rechazar
se, ni la decision ser modificada en todo parte. El he
cho fue conforme al derecho. Ninguna decision del Con
sejo se alter nunca, todas se sancionaron. Solo se pre
tende que en una dos ocasiones semejante sancion se
di despues de un largo retardo y vacilaciones.
Despues de la revolucion de julio se concedieron nue
vas garantas los litigantes. En 1831 las sesiones del
Consejo deEstado, en los asuntos contenciosos, se hicieron
pblicas; los abogados de las partes pudieron hacer de
fensas orales, crendose, para contestarles, un ministerio
pblico. Todas las formas y garantas de la justicia ordi
naria fueron introducidas de este modoante la jurisdicion
suprema.
Sin embargo , con motivo de la ley que se preparaba
para organizar el Consejo deEstado, se entabl una lar
ga y acalorada discusion sobre el modo de enjuiciar en
los negocios contencioso-administrativos. Esta es la que
hemos procurado resear antes. Los unos quedan una ju
risdicion propia y enteramente conforme con la de los
tribunales ordinarios; dos comisiones de la Cmara de
Diputados se pronunciaron en este sentido. Los otros sos
tenian, que lo contencioso administrativo debia entrar en
el dominio de la responsabilidad ministerial; admitan
todas las garantas ya establecidas ante el Consej > de
 151
Estado ; juicio contradictorio , abogados, publicidad; pe
ro lo subordinaban todo la aprobacion real. Esta opinion
era la de la mayora de la Cmara de los Pares. Un me
dio de transacion vino triunfar al fin. La ley de 19 de
julio de 1845, autoriza al gobierno separarse de los
fallos del Consejo de Estado; pero, como ya hemos visto,
dispuso que en este caso la ordenanza no podria hacer
se sino de acuerdo con el Consejo de Ministros , y que se
insertara en el Monitor y en el Boletn de las leyes. Aun
que esta solucion no fue conforme los principios, si los
que hemos espuesto son verdaderos, los inconvenientes
se remediaban en gran parte con las precauciones toma
das. La intervencion forzosa y unnime acuerdo del Con
sejo de Ministros, la insercin en el Monitor y en el Bo
letn de las leyes t que adverta la opinion y los po
deres parlamentarios, todo daba al acta estraordinaria
que habria modificado el fallo del Consejo de Estado, el
carcter de una medida de alta poltica, autorizada tan
solo en casos asaz estraordinarios para justificar la dero
gacion del derecho comun; y era probable, como habian
declarado los ministros, que el gobierno no recurriese
nunca este remedio estremo , reservado para circuns
tancias que tal vez jams se presentaran.
La Constitucion de 1848 y la ley de 3 de marzo
de 1 849 , no se detuvieron en este espediente y consa
graron el principio de la jurisdicion propia y directa,
respecto de lo contencioso administrativo.
Para reglamentar las atribuciones respectivas de las
dos autoridades, contenciosa y administrativa, se fund
el tribunal de conflictos competencias ; por otra parte,
una seccion del Consejo de Estado fue revestida del dere
cho de juzgar lo contencioso. Sus decisiones tuvieron la
misma fuerza y la misma autoridad que las de los tribu
nales ordinarios. AI mismo tiempo se tomaron las medidas
necesarias para impedir sus usurpaciones.
La eleccion de estas garantas era una de las dificul
to
 152
tades mas arduas del sistema de la jurisdicion directa. Un
tribunal administrativo autorizado para dictar decisiones
soberanas, tendr, se decia, el poder de invadir, la
autoridad judicial, la administracion misma, y no debe
establecerse sino sometindolo tales recursos que bas
ten prevenir este peligro. Para contestar estos temo
res, se habia propuesto dar al gobierno, bajo su respon
sabilidad , el derecho de revindicar los negocios que le
pareciesen no ser de la Competencia de la jurisdicion
administrativa , y someter la cuestion al Consejo de Es
tado pleno, quien en este caso no emitia mas que un
simple dictmen. Mas entonces la jurisdicion, qu venia
ser? Espuesta estar incesantemente desaforada, no
perdia su atributo esencial, no se debia temer que el
gobierno ejerciese el derecho de revindicacion , en los
mismos casos que en el otro sistema habra negado su
sancion lo decidido por del Consejo de Estado? Nada,
en resmen habr mudado, se decia , sino es la forma
que se ha hecho mas lenta y complicada.
El establecimiento del tribunal de Competencias pre
sentaba un medio de resolver esta dificultad. La ley de
cidi que este tribunal fuese llamado determinar
cuando el ministro de Justicia lo pidiese , respecto de las
revindicaciones que diesen lugar los negociosque, lle
vados ante la seccion de lo contencioso, no correspondie
sen lo contencioso administrativo.
Estas revindicaciones podian tener dos causas. Desde
luego podian fundarse en que el negocio sometido la
seccion era de la atribucion de la autoridad judicial. En
este caso el debate envolvia una verdadera competencia
de atribuciones entre la autoridad judicial y la autoridad
administrativa. El tribunal de competencias no salia en
nada de sus funciones ordinarias , y era una innovacion
feliz haber estendido la autoridad administrativa el dere
cho de revindicacion que hasta entonces no podia ejercer
se sino contra la autoridad judicial.
 153
La revindicacion poda, en segundo lugar, fundarse
en que la cuestion deferida la seccion de lo contencioso,
pertenecia la administracion pura. En este caso, se tra
taba particularmente de las prerogativas del gobierno , y
si podia decirse que el tribunal de competencias , por su
composicion, ne ofrecia todos los elementos deseables en
una apreciacion frecuentemente poltica, de notar era que
encerraba en su seno consejeros de Estado, hombres de la
administracion, y consejeros del tribunal de Casacion que
no se prestaran las invasiones del Consejo de Estado
en las atribuciones del gobierno; y en fin, que el ministro
mismo, fautor de la revindicacion, presidira el tribunal.
Ninguna inquietud podia concebirse.
No se ha presentado ocasion de apreciar bajo este as
pecto al tribunal de Competencias; mas en cuanto la
seccion de lo contencioso, ha correspondido completamen
te las esperanzas del legislador. Los litigantes, en pre
sencia de un verdadero tribunal ; se sienten en posesion
de todas las garantas que tienen derecho , y la admi
nistracion no ha tenido nunca motivo de lamentar que se
le haya retirado una facultad que inquietaba los ciuda
danos y de la que nunca usaba.
En el decreto orgnico del nuevo Consejo de Estado,
parece que se ha querido volver al sistema de la ley de 3
de julio de 1 845; pero los vicios de esta, lejos de haber
se corregido , hnse por el contrario agravado considera
blemente.
Los estudios contenciosos continan siendo deferidos
al Consejo de Estado que los instruye y propone los de
cretos que deben decidirlos. Segun la ley de 1845, el
Consejo pleno deliberaba. Con razon, nuestro entender,
no se llevan ya ante la Asamblea general ; alli los jueces
eran muchos, pero poco preparados; mas cmo se com
pone la limitada Asamblea que debe emitir su dictamen?
Segun la nueva ley, comprende desde luego los miembros
de la seccion de lo contencioso , y adems dos de cada
 154
una de las otras cinco secciones, los que son designados
cada dos aos por el Presidente de la Repblica. De te
mer es que esta renovacion introduzca una gran movili
dad en la jurisprudencia , y que los litigantes, tan predis
puestos concebir sospechas, no encuentren en los conse
jeros de Estado, que pueden ser de este modo eliminado
sostenidos cada dos aos, una posicion harto indepen
diente. Por otra parte, el presidente del Consejo de Esta
do preside la Asamblea de lo contencioso, derecho que la
ley de 1845 no habia conferido al ministro encargado de
la presidencia del Consejo, y en caso de empate, su voto
decide, lo que es contrario todas las reglas de los cuer
pos judiciales y no se hallaba en la ley de 4845; aada
mos, en fin, que el nuevo Consejo de Estado es un cuer
po esencialmente poltico, carcter que, como ya hemos
hecho notar (1 ) , establece entre l y el organizado en
1845 una diferencia profunda, particularmente respecto
de su participacion en el juicio de los negocios conten
ciosos.
En cuanto al poder de que est investido en este pun
to, es bien inferior al que perteneca al antiguo Consejo
de Estado; este, es verdad, poda ver modificadas sus de
cisiones por el poder ejecutivo, pero debia intervenir, co
mo hemos visto, un acuerdo conforme del Consejo de Mi
nistros. Este acuerdo no se exige, porque seria inconcilia
ble con el sistema de la Constitucion de 1852. La solucion
definitiva depende, pues, solo del Presidente de la Rep
blica. Se ha conservado la formalidad de la insercion del
fallo en el Monitor y en el Boletn de los leyes ; pero es
preciso repetir que esta formalidad, que tenia una gran im
portancia bajo un rgimen de publicidad y responsabili
dad, no tiene hoy ningun valor? Con exactitud, pues , se
puede afirmar que, en realidad, bajo el imperio de la Cons
titucion y del decreto orgnico, lo contencioso administra
tivo, sinescepcion, los conflictos, los reglamentos de corn
il) Vase el captulo del Consejo de Estado, pg. 80 y siguientes.
 155
petencias, el mantenimiento anulacion de las decisiones
de todas las autoridades administrativas, dependen por
completo del Presidente de la Repblica.
Para apreciar las consecuencias de este sistema, basta,
en apoyo de lo que se ha dicho antes sobre lo contencio
so administrativo, mostrar, por la naturaleza de las juris-
diciones contra cuyas decisiones se dirigen los poderes, y
por la de los negocios, cules son las demandas de que el
Consejo de Estado debe entender. Los siguientes docu
mentos estn tomados de la estadstica del Consejo, que
comprende el quinquenio de 1840 1844, el ltimo en el
que se ha formado este cmputo.
Durante este perodo, se han deferido al Consejo de
Estado 82 decretos imperiales ordenanzas reales, 327
decisiones ministeriales, 2,889 sentencias de los Consejos
de Prefectura, 117 resoluciones de los prefectos, 4 delos
Consejos privados de las colonias, y 14 de diversas juris-
diciones.
Para el detalle de estos numerosos asuntos, es preci
so trasladarse la misma estadstica. Nosotros nos limita
remos indicar la especie de las que se han presentado en
mayor nmero-
De las 82 demandas dirigidas contra los decretos or
denanzas, 30 eran relativas la liquidaciou de pensiones;
1 6 contestaciones sobre curso de aguas, y 7 cuestio
nes seoriales.
De las 327 dirigidas contra las decisiones ministeria
les, 88 concernian pensiones; 54 compras de provi
siones, y 27 la grande pequea inspeccion de caminos
y carreteras.
De las 2,889 encaminadas contra las sentencias de los
Consejos de Prefectura, i, 189 versaban sobre dificultades
en materia de contribuciones; 885 la grande pequea
inspeccion de caminos., y 129 cuestiones sobre obras
pblicas.
De las 1 \1 dirigidas contra las resoluciones de los pre
 156
fectos, 51 tenian por objeto dificultades relativas la ins
cripcion en las listas electorales municipales, 20 los talle
res insalubres.
En fin , de las cuatro correspondientes los Consejos
privados de las colonias , tres hacian relacion la compra
de provisiones.
Las demandas, cuyo objeto no podemos indicar, son
de otra naturaleza. En todas se hallan envueltos intereses
precisos, definidos, puramente materiales, estraos la
poltica y al gobierno.
Tales son las controversias cuya instruccion encarga la
ley actual esclusivamente al Consejo de Estado, y cuyo
fallo definitivo remite al Presidente de la Repblica.

Acabamos de bosquejar los rasgos generales de nues

tra organizacion administrativa; reasumamos los principios
en pocas palabras.
Por la centralizacion, la administracion posee la direc
cion suprema de todos los servicios pblicos que le estn
confiados; tal es su fuerza y tales los peligros que engen
dra. Segun los principios que la norman, es dspota li
beral, tutelar opresiva.
La unidad de los agentes ejecutivos le comunica una
fuerza irresistible, mas es preciso que estos agentes sean
ante todo los servidores de la ley, y no puedan nunca ser,
no ya obligados, sino autorizados violarla. Hay Consejos
para su ilustracion; pero es necesario que estos Consejos
gocen independencia , no tanta que le creen obstculos,
sino la que baste para comunicarles conocimientos y gua
recerla contra el error y la pasion.
La vigilancia la contiene en el deber ; pero es necesa
rio que se ejerza en todos los grados, y que no escape de
ella ninguna parte del servicio.
Las jurisdiciones reparan su3 errores ; pero es precia
 137
que esten revestidas del derecho de juzgar; la administra
cion no puede ser su propio juez.
En estos trminos, la administracion es simple y una;
poderosa y nada tirnica ; independiente, pero imposibili
tada de entregarse la arbitrariedad ; y los derechos del
poder pblico se ejercen sin oprimir los de los ciudadanos.
Lo espuesto basta para apreciar hasta qu punto la ad
ministracion francesa llena hoy tales condiciones.

Para cumplir sus funciones, la administracion , tiene

sus rdenes multitud de agentes de que dispone; est en
cargada, al mismo tiempo, de nombrar para los empleos
que no dependen de ella.
Por otra parte, debe seguir en sus actos formas deter
minadas por las leyes y los reglamentos, que se ha im
puesto si misma.
Se conoceria imperfectamente si se ignorase con qu
condiciones y de qu manera los depositarios del poder
pblico, en sus diversos grados, entran al servicio del Es
tado, cules son sus derechos y sus deberes. No es menos
necesario saber cmo procede la administracion en el
cumplimiento de su destino, y qu reglas deben estar
sujetos sus actos.
Los dos ttulos siguientes tienen por objeto hacer esta
esplicacion.
 TITULO TERCERO.

LOS FUNCIONARIOS PBLICOS.

JlJos funcionarios pblicos, dando este dictado su acep

cion mas lata, son los dispensadores los instrumen
tos de la fuerza social. La ley encuentra en ellos inteligen
cias que la fecundan, la interpretan la aplican. Por su
medio se administra la justicia, se propaga la instruccion,
se observa la polica, se recaudan los impuestos, se admi
nistra la Hacienda pblica, se acrece la riqueza nacional;
la seguridad, la dignidad, la grandeza del pais, se mantie
nen y garantizan. Ocupan todos los grados de la escala
social; residen en todos los puntos del territorio y repre
sentan, bajo sus mltiples aspectos, el poder pblico.
Son las ruedas que reciben y trasmiten el movimiento
la mquina del Estado, los conductos por donde pasan los
beneficios de un gobierno estable y, regular, las fuerzas
animadas que dan vida las resoluciones abstractas de
los grandes poderes. Ocupan tambien lugar importante en
toda organizacion poltica. Los intereses mas caros del pais
 459
reposan en sus manos; sus faltas pueden secar las fuentes
de la prosperidad pblica, y sus talentos vivificarlas.
Por donde quiera , su condicion preocupa vivamente
a los hombres de Estado y los gobiernos. Con todo, los
demas paises nos ofrecen pocos ejemplos aplicables la
naturaleza de nuestras instituciones y conformes al genio
de la Francia. La democracia de los Estados-Unidos, tan
desconfiada para la autoridad pblica como pronta en su
caprichosa movilidad sacrificar el pequeo nmero de
agentes no electivos las exigencias de las mayoras , no
puede ofrecer modelos compatibles con nuestro sistema
de centralizacion, y nuestro delicado respeto las situa
ciones privadas. El rgimen de la Rusia, donde la admi
nistracion est constituida imgen del ejrcito, dondelos
empleados civiles estn asimilados los oficiales en cuan-

to los ttulos y los grados, no conviene sino un gobier

no absoluto en el que predomina el espritu militar. En
Inglaterra la falta de unidad, la diversidad de funciones,
no han hecho posibles sino algunas reglas demasiado ra
ras, aplicables nicamente ciertos servicios, y en rela
cion apenas con el nmero demasiado restringido de los
funcionarios de los tres reinos. Solo los gobiernos alema
nes, y con particularidad la Prusia y el Wurtemberg em
peados en oponer las agitaciones de la libertad poltica
los beneficios de una administracion vigilante ilustrada,
han colocado los funcionarios pblicos bajo un rgimen de
garantas que merece estudiarse en todas sus partes imi
tarse en muchas.
En Francia, siempre que los rganos de la opinion p
blica han podido hacerse escuchar , su solicitud se ha di-
rigo hcia los empleados. Las ordenanzas de Orleans, de
Moulins y de Blois, provocadas por las quejas de los Esta
dos generales, contienen numerosas disposiciones relati
vas los empleos pblicos, y prescriben medidas dema
siado frecuentemente eludidas contra sus tirnicos abu
sos. La Asamblea constituyente estableci reglas de r
20
 140
den y de buena administracion; que el uso y las leyes han
consagrado despues; cada uno de los gobiernos que le su
cedieron sigui, respecto de los' funcionarios, su espritu y
su naturaleza propios. El Imperio introdujo en algunos ra
mos las garantas que lleva consigo una autoridad no con
tradicha, y se abandon en otros Ja arbitrariedad que
es el alma del despotismo. La Restauracion se lanz me
didas reaccionarias, familiares los poderes recelosos, y
en lucha con la opinion.
El gobierno de Julio, respecto de las personas, elev
los sueldos mas mdicos, organiz los servicios. La Cons
titucion de 1848 proclam de nuevo la capacidad de to
dos los ciudadanos para los destinos pblicos, sin otra
condicion que el mrito y los servicios prestados. Una ley
(5 de julio de 1850) que aun no se ha pu sto en ejecu
cion, exije que los reglamentos de administracion pblica
determinen en los diversos ramos del Estado las condicio
nes de admision y de ascenso.
Asi es como la condicion de los funcionarios se liga
estrechamente la poltica misma de los gobiernos, y no
tiene relaciones menos ntimas con la administracion, pu-
diendo servir para conocer su carcter y sus tendencias.
Las reglas relativas los funcionarios hacen, por necesidad,
parte de los estudios que tienen por objeto la adminis
tracion.
CAPITULO I.

NOMENCLATURA GENERAL DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS.

Antes de esponer los sistemas, busquemos los diver

sos brazos de que se compone la gran familia de los em
pleados. A falta de una nomenclatura completa de que el
gobirno mismo posee apenas los elementos, y que se mo
dificara tal vez mientras nosotros la formbamos , haga
mos la enumeracion de los servicios pblicos mas impor
tantes. Los demas se referirn en cierto modo, y por via
de asimilacion, estos mismos.
 141
Tres brazos del servicio pblico se presentan los pri
meros , y llaman desde luego la atencion por su regular
organizacion y determinado destino. Queremos hablar del
Clero, la Magistratura y la Universidad. La religion cat
lica tiene 40,800 ministros, pagados de los fondos del te
soro pblico. La comunion protestante, escucha la predi
cacion de 755 pastores ; el culto judo tiene 1 1 4 rabinos
ministros que ofician. Nuestro sistema judicial, que apro
xima por todas partes al litigante y al juez, y coloca las
garantas de buena justicia en el nmero de jurisdiciones
y de miembros que cada una estn unidos segun su im
portancia, da al personal de la magistratura un desarro
llo que no ha recibido en ningun otro pais. El tribunal de
Casacion cuenta 56 miembros ; los de Apelacion 937 , los
de primera instancia 2,498 titulares y 1,178 suplentes.
Los jueces de paz son en nmero de 2,847 , asistido cada
uno de dos suplentes: 220 tribunales especiales no retri
buidos , conocen de los negocios de comercio , y contienen
1 ,002 jueces titulares y 660 suplentes: 4,238 escribanos
y otros dependientes, son retribuidos por el Estado en
todos los cargos de la judicatura. El nmero total de. los
miembros de los tribunales y juzgados es de 14,872; el
de los ciudadanos que ausilian con diversos ttulos la ad
ministracion de justicia, de 19,110, de los que 10,576
forman parte del presupuesto. Esta nomenclatura no
comprende aun cierto nmero de dependientes de escri
bania que no estn pagados por el tesoro , ni tampoco
los consejos de hombres buenos, en nmero de mas de60 ,
la jurisdicion administrativa , ni los tribunales de Guerra y
Marina. El Estado da la instruccion en los establecimien
tos que le pertenecen , y vela sobre ella en los demas. La
universidad., si se puede aun emplear este ttulo , encar
gada de esta doble funcion , se compone del personal ad
ministrativo, y en sus diversos grados, de profesores y
maestros. Mas de 1 50 individuos del Consejo superior,
rectores inspectores, ejercen las funciones administrati
 142
vas. La instruccion superior en las facultades, se da
por 360 profesores; la secundaria en los liceos, ocupa
mas de 1 ,000 provisores , censores y profesores. Los je
fes y regentes de los colegios comunales , eran en n
mero de mas de 2,000 antes de los cambios que introdu
jo en estos colegios la ley de 1 5 de marzo de 1 850 , en
virtud de los que un gran nmero han dejado de existir.
Los establecimientos cientficos y literarios especiales , al
frente de los que figuran el Colegio de Francia y el museo
de Historia natural emplean ademas un personal de 495
miembros , y las facultades , academias y otros estableci
mientos universitarios, poseen, fuera del profesorado, mas
de 800 empleados agentes. En fin, la instruccion pri
maria se reparte entre mas de 36,000 maestros comuna
les, vigilada por 200 inspectores y sub-inspectores. Asi, el
personal de la instruccion pblica, escede de 40,000 fun
cionarios agentes , sin incluir las escuelas especiales
unidas algunos departamentos ministeriales que prepara
para los servicios pblicos , y los agentes de un rden in
ferior que escapan todo clculo.
Con estos ausiliares, el Estado llena sus deberes de pri
mer rden, pero est muy lejos de cumplir su mision.
Necesita proveer sus intereses directos, mantener fue
ra relaciones permanentes con otras potencias, asegurar
proteccion aquellos de sus hijos que se hallan lejos del
suelo patrio, favorecer el comercio esterior, hacer respe
tar en todos los puntos del globo el nombre y pabellon de
la Francia, preservar el territorio de toda agresion, y man
tener la paz interior contra los atentados de las facciones.
Se apoya, para satisfacer estas necesidades, en el cuerpo di
plomtico y consular, en la marina de guerra y en el ejr
cito. La Francia est representada en el estranjero por 32
embajadores ministros plenipotenciarios; 50 secretarios
de embajada y de legacion , 24 cnsules generales , 87
cnsules, \ 4 cancilleres de misiones diplomticas, 39 dra
gomanes intrpretes , y mas de 60 cancilleres de consu
 145
lados. El efectivo de la marina y del ejrcito depende cada
ao de la ley de presupuestos. En los de 1845, no hablan
do mas que de los oficiales, el cuadro de la primera se
componia de 1 ,742, y el de el segundo de 18,035. La es
cuadra y los arsenales empleaban ademas casi 6,000 agen
tes militares civiles, y la administracion militar de tierra
un nmero poco menor.
Otras categoras de funcionarios pertenecen la admi
nistracion propiamente dicha, que se divide en cuatro ra
mas principales y distintas: \ ." la administracion munici
pal y provincial de la que recientemente se ha separado
la polica general, aunque se roza mucho con el gobierno
de las provincias y municipios; 2." la direccion de los in
tereses agrcolas, de las manufacturas y del comercio, di
reccion puramente moral, destinada dar impulsion cien
tfica intelectual, y repartir estmulos pecuniarios, y que
ejecutndose en una esfera en la que debe imperar la in
dependencia, no se reviste de las formalidades de la au
toridad sino en tanto que el interes general lo exije; 3." las
obras publicas; y 4. las rentas. La administracion co
munal y departamental est encomendada 86 prefectos,
7 secretarios generales, 278 subprefectos, 328 consejeros
de prefectura, y 37,000 maires, prximamente, los cuales
estn ayudados por un adjunto al menos cada uno. Los
comisarios de polica, cuyo guarismo ascendia antes de
1848 800 prximamente, y ha sido considerablemen
te aumentado despues, estn bajo la doble autoridad del
maire y del prefecto. Los agentes agregados los estable
cimientos agrcolas industriales del Estado, son en n
mero de unos 700. Las obras pblicas se ejecutan y di
rigen por las corporaciones de ingenieros de puentes y ca
minos, y los de minas. A los primeros corresponden 679
ingenieros de todas categoras , desde los inspectores ge
nerales hasta los discpulos, 1 ,800 delineantes empadro
nados por brigadas , y otra porcion de estos no empadro
nados, que se aumentan disminuyen segun las necesida
 144
des del servicio. El cuerpo de minas se compone de 112
ingenieros y 75 guardaminas; 161 oficiales y capitanes de
puerto y 17 inspectores de la navegacion, estn encarga
dos de la vigilancia de los puertos y liberas.
El servicio mas numeroso, el mas complexo, el mas
considerable, es el de la Hacienda. Las oficinas de la ad
ministracion central reunen muchos centenares de em
pleados; en cada departamento, una larga srie de encar
gados provee la recaudacion de las rentas. Cada clase
de impuesto se halla confiado una administracion espe
cial. Muchas de estas tienen millares de agentes. Las con
tribuciones directas ocupan 1 ,030 para el repartimiento
del impuesto, y 7,523 para la cobranza; el registro y el
timbre 3,608; los bosques 3,433; las aduanas 2,956 para
el servicio administrativo, y 26,559 para el activo; las
contribuciones indirectas 9,139, y ltimamente, las pos
tas 6,694. La fabricacion de moneda cuenta 143 emplea
dos. Si se aaden 8,676 carteros rurales, 1,000 emplea
dos en la espedicion de la correspondencia y 8,840 re
caudadores de contribuciones indirectas, el personal de
las rentas se compone de mas de 80,000 agentes (1). To
das las operaciones financieras se reglan y revisan por
el Tribunal mayor de cuentas, compuesto de mas de 1 00
empleados. Todos estos servicios estn bajo la direccion
suprema del ministro de Hacienda. Verdadero potentado,
tiene su senado compuesto de jefes hbiles y de esperien-
cia; su justicia en el Tribunal de cuentas; su ejrcito en las
aduanas y muchedumbre de empleados; y en los ingresos
y gastos que dirije y vigila, el mas rico tesoro de Europa.
Las administraciones centrales ocupan un personal muy
numeroso; en ellas se reunen cerca de 3,000 empleados
de todas categoras, mas de 600 sirvientes y hombres asa-

(1) Estos nmeros fueron tomados en 1845; pero desde entonces no

deben haber sufrido modificacion notable, y los ltimos documentos admi
nistrativos, especialmente el presupuesto, mucho menos esplcito que lo
era antes, no suministra nada respecto los guarismos actuales.
 145
lariados dependen de las mismas. El nmero de los em
pleados es casi de 100 en justicia, 130 en la instruccion
pblica, 60 en los cultos, 90 en los negocios estranjeros,
230 en la marina, 460 en la guerra, 234 en el interior,
1 38 en el comercio y la agricultura, 1 43 en las obras p
blicas y 1 ,600 en Hacienda. Las oficinas de polica y del
ministerio de Estado tienen asimismo su personal central.
Las administraciones departamentales y comunales, las
financieras y de otros servicios, mantienen tambien ofici
nas que ejercen funciones anlogas en los departamentos,
en distritos especiales.
Asi, mas de 250,000 eclesisticos, magitrados, letra
dos sabios, diplomticos, ingenieros , administradores,
empleados, agentes de todas clases y grados, cubren el
territorio frances y estn unidos al servicio pblico. Para
formar una lista de todos los que en Francia desempean
cargos y perciben un sueldo con este ttulo, es preciso aa
dir demasiados empleos del Estado que no figuran en
nuestra recapitulacion, y los que dependen de los depar
tamentos y municipios. Contarlos seria imposible, y esta
imposibilidad ha sido demostrada en una circunstancia
que, por lo curiosa, merece relatarse. El artculo 22 de
los presupuestos de 1849, exiga del gobierno la publi
cacion de un estado minucioso de todos los empleos pa
gados por el tesoro central, los departamentos y munici
pios. Semejante prescricion no ha sido ejecutada. El go
bierno pidi se le relevase de ella en razon de que lo que
se le ordenaba exigia nada menos que 50 volmenes en
4." de 600 pginas, y absorvia un gasto en el perso
nal y material de mas de 500,000 francos; el artculo
del presupuesto de 1849 fue derogado.
A primera vista sorprende este nmero casi ilimitado
de funcionarios pblicos. Se esplica, no obstante, por la
estension del sistema de la centralizacion, por el sosteni
miento de un ejrcito numeroso, de Una armada imponen
te, y por las necesidades de recaudar los impuestos. Cier
 446
tamente reduciendo la armada y el ejrcito, tendra por
resultado inmediato la supresion de un gran nmero de
empleos, suponiendo, sin embargo, que la organizacion de
la reserva no exigiese para nada los cuadros de oficiales.
No aconteceria asi en las reformas administrativas que re
duciran la centralizacion lmites mas estrechos; ten
dran, la verdad, por resultado, descartar del presupues
to los sueldos de los funcionarios, que cesarian de ser pa
gados por el Tesoro pblico; pero sus funciones no que
darian suprimidas mientras correspondiesen un servicio
necesario. Asi es como cuando se han entregado la in
dustria privada los caminos de hierro, esplotados durante
algun tiempo por el Estado, los gastos de su personal han
pasado ser de cuenta de las compaas. Fcil es presu
mir que estas, tocndolo mas de cerca y mas eficazmen
te interesadas en hacer economas, no habrn tolerado
empleados intiles salarios escesivos. Asi es, tambien,
que en los Estados-Unidos ha contado Mr. deTocqueville
en cada municipio al menos 19 empleados pblicos. Sin
duda, entre ellos, muchos desempean funciones confia
das en Francia al gobierno.
En cuanto la recaudacion de los impuestos, los pro
ductos dependen notablemente del nmero de agentes
dedicados la vigilancia y la cobranza. Hay, en este punto,
economas ruinosas y gastos lucrativos. La esperiencia se
hizo en 1 848, en cuya poca las reducciones, poco medi
tadas, ocasionaron al tesoro prdidas efectivas. Una ad
ministracion buena procura no aumentar los gastos con
empleos suprfluos, y no comprometerla recaudacion por
lo mezquino de su nmero.
No obstante , si es preciso no participar de las exage
raciones de los que creen posible introducir en el personal
de los funcionarios reducciones muy considerables , tam
bien lo es conocer que hay supresiones de que el servicio
pblico no se resentira , y que aligerarian de un modo
sensible las cargas del presupuesto. Un gran nmero de
 147
empleos no se ha creado mas que para desarrollar la
influencia del gobierno , y para dar los protegidos en
favor ej medio de vivir espensas del Estado. Muchas
familias solo suean con educar sus hijos para los em
pleos pblicos. La empleo-mana es una lepra que devora
la sociedad , empobrece el presupuesto y deprava las cos
tumbres , alejando los ciudadanos de aquellas carreras
que exigiran esfuerzos y les harian correr riesgos. Seme
jante dolencia no es nueva como muchos creen. Recor
riendo los anales de lo pasado , se la ve dominar en todos
tiempos. No es peculiar la Francia, y la aristocracia in
glesa no se encuentra enteramente exenta de ella. Si en
la Gran Bretaa, por la falta de centralizacion, el nmero
de los empleos pblicos es muy limitado en el continente,
el gobierno de la India y ricas colonias , proporcionan an
cha salida todos los segundones de noble estirpe, quie
nes la ley de las sustituciones priva de una parte de la he
rencia paterna.
Las administraciones centrales son las que con mas
facilidad se prestan reducir el nmero de emplos. Cada
ministro introduce sus hechuras ; no hay una organizacion
destinada corregir este abuso , que desde el instante en
que ha aparecido , no haya sido alterada y modificada pol
los nombramientos que debia impedir (1) Cargos mal de-
' finidos y que pueden serlo difcilmente con precision ; nom
bramientos dependientes en un todo de la voluntad del
ministro; un trabajo cmodo y deberes muy ligeros; la
ventaja tan apetecida de vivir en Pars , cuntas razones
para esplicar por qu estos abusos se han fomentado y
perpetuado pesar de todas las medidas tomadas con ob
jeto de ponerles trmino!
El orden judicial permite tambien hacer reducciones

(1) Hay recientemente un ejemplo palpable. Un ministro del Interior

suprimi en su departamento las funciones de secretario general, y por
consecuencia de la economa que resultaba, habia aumentado algunos suel
dos. El primer acto de su sucesor ha sido restablecer el empleo suprimido.
SI
 148
de cuanta en su personal. Sin examinar aqui el principio
de si conviene un juez nico , admitido en la mayor parte
de las jurisdiciones inglesas , y aun conservando los tribu
nales colegiados que estan encarnados en nuestras costum
bres , y convienen mejor a nuestro carcter y antiguos h
bitos , no se sabra qu contestacion dar la pregunta , de
si seria posible suprimir muchos cuerpos jurdicos, que la
facilidad de las comunicaciones , con ayuda de los cami
nos de hierro y calzadas tan numerosas y perfectas,
han hecho de todo punto intiles. En casi todas partes se
necesita hoy menos tiempo y dinero para atravesar una dis
tancia de treinta cuarenta leguas, que se necesitaba para
la tercera cuarta parte de ella en la poca de la primera
organizacion judicial. La mayor parte de los tribunales es
tn muy poco atareados, y esta ociosidad debilita su celo
en vez de escitarlo, privndoles de las ocasiones en que
podrian ejercerlo. Habria en verdad que luchar contra las
resistencias locales. Toda ciudad que posee un juzgado
tribunal de apelacion , obtiene ventajas reales y cifra su
honor en conservarlas. Mas un gobierno que fuera bastan
te fuerte para vencer estas resistencias , servira la vez
al Estado por la disminucion del presupuesto , y los li
tigantes, asi como los cuerpos jurdicos mismos, por la
mayor facilidad de llamar los hombres eminentes fun
ciones mejor atribuidas y de mas consideracion.
Por ltimo, en los diversos ramos del servicio podrian
hacerse otras reducciones. Esta es la obra reservada un
cuerpo legislativo que, ademas del derecho de penetrar
en los abismos del presupuesto y de examinar sus deta
lles, tenga el de limpiarle de los gastos parsitos.

CAPITULO II.

CONDICIONES DE APTITUD. NOVICIADO. REGLAS DE ADMISION.

El Estado, por el nombramiento de un funcionario,

contrae compromisos, delega una parte de su poder y
 149
acepta una solidaridad al menos moral. Su eleccion puede
estar sometida condiciones. Estas condiciones son di
versas , pues se refieren la edad , al estado civil , al ca
rcter moral y la capacidad. No existe ninguna que
corresponda al nacimiento la condicion social. Todos
los franceses son igualmente admisibles los empleos ci
viles y militares, y este principio es una de las conquistas
mas preciosas de nuestra revolucion. Fuera de un peque
o nmero de servicios, tales, por ejemplo, como la ins
peccion general de las rentas, en donde los que pretenden
ser admitidos deben , en virtud de reglamentos que pro
bablemente han caido en desuso, justificar cierta renta,
no se impone los candidatos ninguna condicion respecto
de su fortuna particular; mas esta regla, como veremos con
motivo de los sueldos, no puede siempre aplicarse con ri
gor. Los empleos no son ni hereditarios ni trasmisibles por
dinero. El mismo principio se opone ello desde luego.
Sin embargo, por un favor natural, y sin derogar las con
diciones especiales de aptitud, en muchas administracio
nes, y con especialidad en el servicio consular , los hijos
de los funcionarios son elegidos preferentemente. Por otra
parte, los escribanos de los tribunales y juzgados, tienen
derecho de ceder sus oficios en virtud de la ley de 1816
que les ha confundido equivocadamente con los titulares
de cargos privados. Fuera de estas escepciones , ningun
empleo puede venderse : una compra de esta especie de
bia ser para el que la hubiese hecho un ttulo de esclusion.
La condicion de la edad se modifica segun la natura
leza de los empleos. Los supernumerarios y los candida
tos que aspiran los puestos inferiores para optar des
pues los grados mas altos, deben encontrarse aun en el
periodo de la vida en que la instruccion se adquiere fcil
mente, y el talento se amolda sin trabajo una direccion
especial. No son admitidos, en general, sino de diez y
ocho, veinte, veinte y cinco treinta aos. Las funciones
que requieren vigor fsico y que llevan consigo un servi
 150
cio activo, no deben conferirse la edad en que las fuer
zas fsicas estan espuestas declinar en un plazo demasia
do corto. Aquellas en que la madurez y la esperiencia son
ttulos necesarios, no se abren, por el contrario, mas que
los hombres cuyo talento se ha desarrollado , y forma
do con el ejercicio del pensamiento, el hbito del mun
do y la prctica de los negocios. En general , el Estado
debe rechazar asociarse aquellos que no pueden prestarle
largos servicios: de otro modo se veria obligado despe
dirlos antes que obtuviesen una pension para su vejez ,
conservar en los empleos funcionarios que no le lleva
sen mas que una inteligencia gastada y un cuerpo dbil.
En casi todas las funciones se exige imperiosamente
la cualidad de frances. Es muy justo que los emolumentos
pagados por el Estado recaigan en los que participan de
todas las cargas pblicas. Para ejercer la influencia y la
autoridad que confieren ciertos empleos, es necesario es
tar unido al pais por los lazos del origen, la educacion, la
familia y poseer todos los derechos de ciudadano. Los es-
tranjeros solo podrian admitirse en ciertos empleos inferio
res, escepcion introducida en provecho de los emigrados
que los acontecimientos polticos han arrojado de su patria,
y los que la Francia concede una hospitalidad generosa.
Los sabios estranjeros han ocupado tambien empleos en
la enseanza. Jams la ciencia ni el genio han tenido ne
cesidad de cartas de naturaleza en un pais que cifra su
gloria en honrarlas. Ademas de la cualidad de frances, los
aspirantes deben gozar por completo sus derechos civi
les. Los que hayan perdido, por consecuencia de un pro
ceso, aunque no sea mas que una parte de ellos, no po
drian admitirse. La misma esclusion deberia pesar sobre
los comerciantes quebrados. La misma, aun para los em
pleos mas humildes ; porque la honra de servir al Estado
no puede conferirse quien no tenga derecho de marchar
con la frente erguida.
Las mujeres son admitidas en las administraciones pos
 154
tales, pudiendo ocupar solo las direcciones cuya renta es
inferior 2,000 francos. Tambien se las coloca en las ofi
cinas del timbre y de la imprenta real ; pero ttulo de
obreras mas bien que con el carcter de funcionarios.
La probidad , las buenas costumbres , la entereza de
carcter, son las mas comunes indispensables cualidades
del funcionario. El que aspire al titulo de tal , debe probar
que es digno. Muchos reglamentos espresan esta obliga
cion; todos la suponen. En cuanto las pruebas que las
justifiquen, no pueden designarse, salvo para algunos
puestos subalternos en los que consisten en certificados,
documentos con frecuencia errneos. En todas las oficinas,
los que hacen preparan los nombramientos , deben en
tregarse bajo este punto de vista las investigaciones mas
escrupulosas y mas severas. Hasta qu punto debe aten
derse las opiniones de los candidatos , para tomarlas en
cuenta? Esta cuestion, en otras pocas, ha preocupado mu
cho los nimos. En el antiguo rgimen se buscaba el cul
to la religion de los candidatos ; pero hoy no podra ha
cerse una investigacion semejante sin retroceder mas all
de 1789 , sin violar los principios mas elementales del de
recho pblico establecido por la revolucion, saber: la
libertad de cultos y la igualdad, y admisibilidad de todos
los ciudadanos los empleos. La investigacion de las
opiniones debe tambien prohibirse en tiempos normales,
para la mayor parte de los cargos. La conciencia del fun
cionario no es menos inviolable que la del simple ciuda
dano. Sin embargo , hay pocas y empleos que no permi
ten tan absoluta indiferencia. Despues de las conmociones
polticas , conviene , como lo pidieron los Estados genera
les en 1483, elegir hombres estraos los trastornos
que han agitado el pais. Cuando el poder no est ase
gurado, cuando los partidos estn aun armados, seria
imprudente confiar manos enemigas una parte de auto
ridad. Lo mismo sucede en todos tiempos conciertos em
pleos esencialmente polticos, y cuyos funcionarios deben
 152
reproducir fielmente y sin alteracion el pensamiento, las
tendencias y el espritu del gobierno.
Estas condiciones generales de edad, de estado civil,
de moralidad privada, no constituyen mas que una apti
tud comun, y no pueden conferir ningun ttulo sino en
cuentran un complemento necesario en garantas mas
especiales y directas: la entrada de la carrera, sobre to
do, es, donde deben exigirse estas garantas. Un empleado
pblico, de cualquiera orden que sea, no adquiere en un
dia todas las cualidades requeridas: los mas hbiles se
forman muy despacio, con el estudio, que da los conoci
mientos generales, y con la prctica, que da la esperiencia
relativa. Ala entrada de todas las profesiones se halla el
aprendizaje, y los que se dedican al servicio pblico no
estn exentos de l. Es un deber del Estado imponer
todos los que le proponen su ayuda la obligacion de pre
pararse con tiempo. Es interes particular suyo prepararle*
por si mismo, en ciertos ramos de la administracion pbli
ca, que exigen una capacidad mas determinada y mejor
definida. Las diversas medidas tomadas con este fin cons
tituyen lo que se puede llamar, en trminos generales, el
noviciado de los servicios pblicos, noviciado cuyas con
diciones y formas son tan numerosas como variadas. En
ciertos servicios, el Estado adopta desde la juventud las
personas que se muestran mas dignas de su confianza y
les da en escuelas especiales la instruccion necesaria, les
inicia en sus principios, en sus doctrinas de administra
cion, y se los asimila,' por decirlo asi, por medio de una
educacion prolongada. En otros subordina la admision de
los jvenes aspirantes, ya un concurso, ya un examen,
ya la presentacion de diplomas universitarios cientfi
cos, bien suple la instruccion anterior con la residen
cia. Hay otros en que ninguna regla limita la eleccion. Mu
chas veces, varias de estas circunstancias, se combinan
un tiempo: las examinaremos sucesivamente.
Las escuelas especiales son los mas frtiles semilleros
 155
de los servicios pblicos. Una ley de 1 3 de junio de 1 850,
concedi, en aquellas de estas escuelas en donde se paga
pension, plazas, medias plazas gratuitas para los jvenes
que justifiquen su falta de recursos. Ninguna institucion
es mas liberal y democrtica. Tres grandes servicios se
recluan en las escuelas especiales: los ejrcitos de mar
y tierra, los caminos y puentes, minas, y la instruccion
pblica. En primera lnea aparece la escuela Politcnica,
cuyo renombre es europeo, y que por medio de sabios
estudios, prepara oficiales para la artillera ingenieros,
y para una parte del Estado mayor, para ingenieros de
construcciones navales, para los de puentes y calzadas, y
de minas. Las escuelas de aplicacion, destinadas com
plementar el servicio terico y principiar la prctica de
los discpulos salidos ya de la escuela Politcnica, estn
establecidas: enMetz, para artillera ingenieros; en Lo-
rient, para los ingenieros martimos; en Paris, para el es
tado mayor, puentes y calzadas, y minas. En la escuela de
Saint-Cir, esencialmente militar, se instruyen los oficiales
para la infantera, la caballera y una parte del estado
mayor. Los regimientos del ejrcito reciben su salida
de la escuela los que ingresan en infantera. En fin,
la escuela naval forma los oficiales de marina, y salen
tambien de la escuela Politcnica. Reglas comunes rigen
todos estos establecimientos : se admite ellos y se pasa
despues los empleos por medio del concurso; repetidos
exmenes asignan cada discpulo su rango y deciden
su carrera ulterior. Esta es la sola puerta para entrar en
aquellos empleos de oficiales que las leyes sobre el ascen
so militar no han reservado los cabos y sargentos, y en
todos los empleos de minas. Durante mucho tiempo el
cuerpo de caminos y puentes se ha reclutado tambien
esclusivamente entre los discpulos de las escuelas espe
ciales. Una ley de 30 de noviembre de 1850 ha llamado
los delineadores empadronados que tengan mas de diez
aos de servicio, ingresar hasta en concurrencia con el
 454
sesto mas de los nuevos individuos que se hayan de
admitir, y en virtud de un concurso y de exmenes p
blicos.
Las escuelas proporcionan al Estado los servidores
mas dignos. La carrera se les abre bajo la direccion de
los mas eminentes maestros, bajo la impresion duradera
de una disciplina rgida, y los puestos mas humildes son
desde luego el precio del trabajo y la recompensa de
largos esfuerzos.
Los jvenes que se dedican la enseanza de las le
tras y las ciencias, se inician para tan noble ejercicio en
la escuela normal, donde pasan tres aos. La admision es
el resultado del concurso; mas el ministro forma de an
temano, por las notas de los rectores, la lista de los can
didatos que han de admitirse l, precaucion til cuan
do no tiene mas objeto que apreciar las cualidades mo
rales de los aspirantes, circunstancias necesarias en el sa
cerdocio civil que se consagran. Independiente de los
exmenes de la escuela, los discpulos deben obtener gra
dos acadmicos durante el curso de sus estudios. A su
salida se les provee de una ctedra, pero sin derecho es-'
elusivo los empleos universitarios. Para ensear en un
Liceo (1) es necesario tambien obtener, por concurso, el
ttulo de regente agregado, y los candidatos estraos
la escuela normal pueden disputarlo. Es un ponto en que
esta difiere de las escuelas militares. La instruccion pri
maria tiene tambien sus escuelas normales, colocadas en
los departamentos donde se forman los maestros de los
municipios.
Otras escuelas corresponden servicios de menor im
portancia: 1. la escuela de Montes de Nancy est abier
ta para los jvenes que quieren entrar en el servicio de
los bosques. Los exmenes para la admision se hacen en
la misma forma que los de la escuela Politcnica , pero
(1) Los Liceos en Francia vienen ser nuestros institutos de segunda
enseanza. (N. de los T.)
 155
los jvenes no son admitidos concurrir ella sino en
virtud de una carta del director general: 2." una escue
la especial se fund en Pin en 1 840 para el servicio de
la cria caballar; los discipulos son nombrados en concur
so, despues que el ministro les ha autorizado para pre
sentarse: 3. la escuela de geografa espide ttulos de
archivero paleografo aquellos de sus discpulos que,
admitidos al concurso despues de dos aos de estudio,
contestan en los exmenes de un modo satisfactorio:
4. la escuela de jvenes de lenguas que admite discpu
los de ocho doce aos ; esto es , en la edad en que el
estudio de las lenguas y de los idiomas estranjeros es
rpido y fcil, prepara los intrpretes y dragomanes pa
ra las escalas de Levante: 5." ltimamente, la escuela ve
terinaria de Alfort dispone para los empleos de albita-
res del ejrcito cierto nmero de discpulos militares,
nombrados por el ministro de la Guerra sin necesidad de
concurso.
En las escuelas especiales, el concurso se combina
de ordinario con la instruccion que all se adquiere. Las
garantas mas ciertas de capacidad se obtienen por su
medio. El concurso tiene por objeto designar al mas ca
paz; el examen tiende solo evidenciar una capacidad
absoluta de un grado suficiente ; el exmen tiende ser
la condicion general para la admision en los empleos. La
ley de 1845 hacia sufrir un exmen los ausiliares del
Consejo de Estado; la de 1849 los nombraba en con
curso, medida escelente y que hubiera producido los me
jores resultados. Los exmenes y concursos han sido abo
lidos por el decreto orgnico de 1852. Los discpulos pa
ra consulados estn sometidos al exmen desde 1833;
las administraciones centrales, en sus reglamentos, lo
admiten generalmente (1). En las administraciones mili

co) En Inglaterra las condiciones de admision en los servicios finan

cieros, se determinan por rdenes de los Consejos superiores de cada admi
nistracion. La obligacion de sufrir un exmen es comun todos los can
22
 156
iares y de comercio , despues del examen , las listas se
arreglan por rden de mrito , medida muy anloga al
concurso. Solo despues de un examen, algunas veces re
petido en diversos grados, se admite en el servicio de
aduanas, de hipotecas, de contribuciones directas indi
rectas y de tabacos, y se puede ser nombrado discpulo
inspector de telgrafos (1), delineante ausiliar de puen
tes y caminos (2).
Un examen ha precedido siempre la espedicion de
los diplomas literarios y cientficos , y por consecuencia
estos manifiestan tambien cierta capacidad. En algunos
casos estos diplomas son la condicion para ser admitido
al concurso al exmen; en otros constituyen nicamen
te un ttulo de preferencia; frecuentemente suplen toda
didatos. La Cmara de los Comunes ha ordenado en 1843 la impresion de
todas las determinaciones adoptadas con este objeto.
(1) Se dispensa el exmen los discpulos de la escuela Politcnica
declarados admisibles en los servicios pblicos.
(2) Un reglamento de administracion , publicado en 27 de marzo de
18o 1, habia sometido un exmen preliminar los candidatos para los em
pleos de comisarios y sub-comisarios de vigilancia administrativa de cami
nos de hierro. Una comision compuesta en su totalidad de agentes del
gobierno, proceda al exmen y formaba las listas de los admisibles por
rden de mrito. Esta lista no obligaba en manera alguna al ministro, y
tanto menos, cuanto que los documentos relativos la moralidad de los
candidatos se le trasmitan por otro condueto, y por consecuencia tenia
el derecho y el deber de apreciarlos. El reglamento de 27 de marzo de
1831 ha sido derogado por otro decreto de 22 de marzo de 1832 , como
atentatorio las prerogativas del poder ministerial , en cuanto que las
comisiones de exmen tenan el derecho de declarar la admisibilidad sin
la inspecion preliminar del ministro. Esta teora nos parece de todo pun
to inexacta. El derecho del ministro quedaba intacto, solo que se ejerca
segun el exmen. En qu consisten las prerogalivas del poder ministe
rial invocadas por el decreto de 22 de marzo de 1832? Ninguna ley, nin
gun reglamento las define; la Constitucion de 1832, lejos de estenderlas,
parece que se propuso, sobre todo, reducirlas. El decreto de 22 de marzo
es censurable bajo otro aspecto. Aunque no censura mas que una sola dis
posicion del reglamento, lo abroga enteramente , derogando asi muchas
otras disposiciones contra las cuales nada podia objetarse, y que tendan
solo introducir una gerarqua y reglas de ascenso en un servicio aban
donado hasta entonces A la mas pura arbitrariedad. El camino de los abu
sos queda abierto de nuevo.
 157
otra prueba. El ttulo de licenciado en derecho, se exige
para la admision en la magistratura, se pide tambien
los jefes de oficina, sub-directores y redactores de la
justicia y de los cultos, los supernumerarios de nego
cios estranjeros, los agregados la inspeccion general
de rentas, los profesores de lenguas orientales vivas;
el de bachiller en letras los espedicionarios de la direc
cion de cultos, los empleados en las oficinas de instruc
cion pblica y de la marina, los supernumerarios del
registro, los discpulos de la escuela de montes, de geo
grafa y cirujanos de ejrcito. Es preciso justificar la ap
titud con el ttulo de veterinario certificados equivalen
tes, para obtener l,os empleos de instruccion en la escue
la de Alfort, el de suficiencia de la escuela de la cria ca
ballar, para entrar de oficial en las haras (1). Los pre
mios obtenidos en las aulas de derecho, dan el primer
lugar para conseguir el despacho de supernumerario del
registro.
En la mayor parte de los servicios, la administracion
admite los candidatos hacer su aprendizaje su vista
y bajo su direccion. Esta residencia se verifica con di
versas denominaciones. Los jvenes que se preparan asi
para los empleos, reciben el ttulo de discpulos, audito
res, supernumerarios, adjuntos, aspirantes ausiliares.
Nombres distintos designan con frecuencia una misma si
tuacion, sin que ninguna cosa esplique la variedad de es
tas calificaciones. El servicio del consulado, el de los tel
grafos, elde los cirujanos de ejrcito, tienen discpulossin
poseer escuelas especiales; el Consejo de Estado tiene au
siliares (auditores); las administraciones generales y las
financieras, supernumerarios. El departamento de Hacien
da ha aadido por una superfetacion harto singular, fos
aspirantes los supernumerarios. Los adjuntos han sido

(i) Las haras, son los puestos 6 paradas, sean las casas en que se
tienen garaones y caballos padres para echarlos las yeguas y burras.
(V. de los T.)
 158
creados en el ministerio del Interior para los empleos de
los departamentos, y en el de Negocios estranjeros para
las oficinas y las embajadas. El ttulo de ausiliar se ha
adoptado en el personal de los delineantes de puentes y
calzadas, en el servicio de sanidad militar, en la inten
dencia de ejrcito y en el depsito de la guerra; designa
tambien en algunas administraciones, los empleados acci
dentales creados en fuerza de necesidades estraordina-
rias. Unas veces, por ejemplo, en las administraciones
de rentas, el destino de los supernumerarios es una cir
cunstancia previa y necesaria para obtener los empleos,
y salvo el caso de una despedida por falta de celo ca
pacidad, da derechos positivos, mientras que otras veces
no es ni una condicion ni un ttulo. En las administracio
nes de correos ningun empleado es admitido sin un ensa
yo de tres meses. La duracion de la residencia, bajo
cualquier denominacion que se verifique, est subordina
da al mrito de los candidatos y al nmero de las vacan
tes. Otras veces los ausiliares del Consejo de Estado eran
borrados al cabo de seis aos sino habian sido llamados
un empleo con ttulo; esta disposicion, fruto dela es-
periencia. ha sido derogada por el decreto de 1852. Los
supernumerarios no pueden ser colocados sino despues
de seis meses de prctica en la oficina de obras pblicas,
y de dos aos en el ministerio del Interior y servicio de
las contribuciones directas. La residencia de los raagis -
trados del rden judicial, consiste nicamente en el ejer
cicio nominal real de la profesion de abogado durante
dos aos; para otros funcionarios es el resultado de ser
vicios prestados con un ttulo diferente. Las oficinas de
marina estn abiertas para aquellos que han servido tre3
aos en otro ramo de este departamento ; las de obras
pblicas los ingenieros de puertos y caminos y los de
minas, los delineantes, guarda minas inspectores de
navegacion; las del interior todos los dependientes de
este departamento; finalmente, las de instruccion pbli
 159
ca todos los miembros de la universidad (1). Las per
sonas que han servido siete aos en la administracion ,
cuyo empleo ha sido suprimido, pueden ser colocados en
los destinos de perceptores sin haber sido meritorios.
Entre todos los medios de admision, el concurso ofre
ce las garantas mas positivas cuando se une estudios
en una escuela especial, y nada deja que desear: mas to
dos los servicios no llevan consigo la creacion de una es
cuela. El exmen no es siempre formal: la administra
cion se reserva el derecho de nombrar los jueces, de
signar los puntos de exmen, las discusiones y los can
didatos, lo que es demasiado arbitrario. El favor y el ne
potismo (2) pueden introducirse en los nombramientos con
ayuda del exmen, lejos de que les sirva de obstculo.
Los diplomas con frecuencia se obtienen con gran facili
dad, y se ha podido observar que algunas veces no se
refieren sino indirectamente al objeto de las funciones
para que se exigen. Finalmente, la residencia favore
ce una doble equivocacion, por decirlo asi. A ella se
admite fcilmente, y sin prueba, porque no es mas que
un ensayo, y se nombra en su consecuencia para los em
pleos los que los han practicado, porque han consagra
do de antemano un tiempo mas menos largo y trabajos
mas menos continuos, que deben tenerse en considera
cion. Convenimos, sin embargo, en que el concurso tie
ne el inconveniente de evidenciar esclusivamente la ca
pacidad cientfica y dejar un lado las razones morales
de aptitud. Nosotros quisiramos que no fuese adoptado

(1) Continuamos indicando las reglas admitidas antes de 1848 en las

administraciones centrales. No obstante, muchos ministerios, entre otros
los del Interior y Marina, se han sometido nuevas reglas por simples de
cretos. Pero estos actos, modificados ya en la aplicacion y conteniendo
muy pocas disposiciones, no parecen destinados una Iar,a duracion, so
bre todo si se lleva efecto la ley de o de julio de 1830 que exige re
glamentos de administracion pblica.
(2) Palabra importada del italiano por alusion los favores que se han
dispensado en Roma los sobrinos de los papas. (IV. de los T.)
 160
sino con el derecho conferido la administracion, como
lo ejerce ya para la escuela normal y la de montes, de
preparar de antemano la lista de los que serian admiti
dos, bien que si prevaleciese el sistema de los exme
nes, formales disposiciones determinasen de un modo
imperioso las formas y las condiciones de manera que
fuesen eficaces y decisivas.
En resumen, la carrera de las armas, puentes y ca
minos, de minas, y de la enseanza, son las nicas enlas
que se ha organizado por la ley un noviciado completo.
En las administraciones de rentas los jvenes candidatos
son elegidos con cuidado y se someten pruebas, pero
ninguna disposicion legal asegura las reglas establecidas.
En el caos de los reglamentos formados por cada minis
tro, en los que cada administracion financiera ha compues
to desde luego, con los datos sucesivos de la esperiencia,
no se halla ni unidad ni cohesion. Se nota con facilidad
que ningun pensamiento de direccion ha precedido es
tas medidas. De desear seria que desapareciese esta con
fusion: daa al servicio y hiere nuestras constumbres de
regularidad y sencillez. En fin, la diplomacia y la admi
nistracion, propiamente dichas, quedan fuera de todas
las reglas establecidas en los demas servicios; aun el in
greso en la magistratura no est garantido por ninguna
precaucion suficiente. Digamos algunas palabras sobrees
tas lagunas.
La venalidad de los empleos, en la magistratura, te
nia, aunque perniciosa bajo muchos aspectos, el mrito
de constituir .familias de magistrados que perpetuaban
con la toga las tradiciones mas santas de ciencia, sabidu
ra y amor la justicia. La revolucion de 1789 suprimi
la venalidad, introdujo el rgimen electivo y mat asi to
da carrera en este orden de funciones. Despues de reco
brar el derecho de proveer todos los empleos de la ma
gistratura, el Emperador consider la creacion de un no
viciado como el complemento del nuevo rden judicial.
 161
En 1808 instituy jueces oidores cerca de los tribunales,
y quiso que fuesen nombrados en la lista de candidatos
presentada por el mismo tribunal, y compuesta de abo
gados dedicados al ejercicio de su profesion con dos aos
de prctica. Esta reminiscencia de las antiguas preroga-
tivas de los Parlamentos, encargados en otro tiempo de
hacer propuestas anlogas, hubiera debido agradar la
Restauracion; sin embargo, la desatendi completamente
cnando hizo estensiva la institucion de los oyentes los
juzgados de primera instancia. Ninguna condicion se
agreg los nombramientos, y las elecciones no tarda
ron mucho en probar que un espritu esclusivista y par
cial presidia la composicion de los cuerpos jurdicos. La
opinion se alarm; asi cuando apareci la revolucion de
julio, la institucion de los oyentes fue suprimida. En este
momento no existe ningun seminario para los augustos y
severos deberes de la magistratura; se ha procurado lle
nar este vaco confiriendo los jvenes aspirantes, ttu-
lodeentrada, el empleo de juez suplente, creado en otros
casos y para otras necesidades, y constituido en condi
ciones incompatibles con este destino supuesto. Los jue
ces suplentes gozan de inamovilidad, lo que no es propio
de una situacion de prueba; no pueden ser nombrados
antes de los veinte y cinco aos, mientras que el empleo
de sustituto reservado para su ascenso puede obtenerse
los veinte y uno. El nombramiento de suplentes no est,
desde luego, sometido ninguna condicion mas que el
ttulo de licenciado en jurisprudencia con dos aos de ejer
cicio, con frecuencia mas ociosos que de trabajo. En es
tos ltimos tiempos parece haberse establecido otro no
viciado; queremos hablar de los abogados unidos cier
tos juzgados y designados asi en algunas actas de nom
bramiento. No podemos discutir un ttulo que no est re
conocido por ninguna decision de la autoridad pblica,
que no existe legalmente, ni es admitido en todos los tri
bunales. En este estado de confusion, no necesitamos de
 162
cir que el porvenir de la magistratura est comprometi
do, y que si mantiene intacta su antigua reputacion de
rectitud imparcialidad, nada se hace para que las lu
ces permanezcan siempre en armona con las costumbres.
Es urgente proveer la constitucion de un noviciado
judicial. Que los jvenes destinados la magistratura
tomen el ttulo de oyentes, no lo objetamos; pero es
preciso que su nombramiento se emancipe de la volun
tad discrecional del gobierno. Esta es la condicion vir
tual del restablecimiento de la institucion. Se ha dicho
que los oyentes de la Restauracion haban sucumbido en
el movimiento de 1830, porque aunque inamovibles, po
dian, por el capricho de un ministro, ser trasladados de
un lugar otro. Esto es un error; este inconveniente era
grave pero secundario. Los oyentes han sucumbido bajo
el principio de igualdad y de libre concurrencia, consa
grado una vez mas por la revolucion de 1830. Eran pri
vilegiados"; favor de un ttulo modesto ciertas familias
haban invadido los sillones de La magistratura , y con
harta frecuencia la independencia de fortuna y la mora
lidad de costumbres, nicas condiciones que preocupa
ban entonces, eran las compaeras de un espritu me
diocre imbuido de prevenciones. No quiera Dios que
condenemos un ostracismo, tan absurdo como injus
to, ninguna clase de ciudadanos; todos deben ser admi
tidos la participacion de los empleos, y todos tienen
los mismos derechos. Por tanto, si es preciso elegir en
tra la capacidad y el nacimiento, declaramos que la ca
pacidad tendria^nuestra preferencia; pero semejante al-
ternativaTno%xiste. Aquellos quienes se quiere favo
recer , suprimiendo toda garanta , se presentarn fre
cuentemente en la liza con armas mejor templadas que
sus adversarios.' La fortuna v el nacimiento tienen ven-
tajas naturales inevitables: la fortuna da tiempo, liber
tad de espritu y procura ordinariamente los beneficios
de una instruccion superior. A un apellido ilustre, aun
 163
cuando lo sea solo en el recinto de una provincia d
una ciudad, le rodea siempre un prestigio del que la de
mocracia misma no puede defenderse. Reglas severs^
de admision no podran evitar alguna esclusion lamenta
ble; pero tampoco permitirn influencias de familia de
dinero, puestas enjuego, en beneficio de las medianas
perezosas de la ignorancia insolente. Que la capacidad
sea, pues, el primer ttulo de admision ya que no pueda
ser el nico. Hagamos concurrir en conjunto las garan
tas morales y las intelectuales. No sacrifiquemos la cien
cia las costumbres ni estas la ciencia; y que nadie
se admita al terrible empleo de administrar justicia, sino
hace sus pruebas, no con la presentacion de un vano di
ploma, sino personales ; no en un interrogatorio pasage-
ro, sino en repetidos trabajos. No podemos nosotros to
mar de Inglaterra el ejemplo, porque alli el pequeo n
mero de jueces y la cuanta de los sueldos, permiten al
gobierno disputar la profesion de abogado sus miem
bros mas ilustres; pero la Alemania ha trazado el cami
no desde hace muchos aos: los aspirantes la carrera
judicial, pasan sucesivamente de los exmenes tericos,
la residencia y las pruebas prcticas (1). No es este
el lugar de entrar en detalles de ejecucion; el dia en
que formalmente se desee, fcil ser organizar el novi
ciado judicial sobre bases que satisfarn la vez el voto
de la opinion pblica y los intereses sagrados de la jus
ticia.
Si estos intereses ocupan el primer lugar, los que se
confian fuera los agentes diplomticos y consulares, no
merecen menos, aunque en una esfera distinta, que se en
comienden manos dignas y hbiles. Nuestros negocios
esteriores estn confiados dos rdenes de agentes, en
tre los que los reglamentos y las costumbres establecen

(i) Vase un artculo interesantsimo sobre la enseanza y el novicia

do para las funciones pblicas en Alemania, publicado por Eduardo La-
boulave, en ol tomo XVIII de la Revista de legislacion y jurisprudencia.
23
 164
una separacion casi absoluta. El cuerpo diplomtico y el
cuerpo consular, organizados paralelamente, son, no obs
tante, enteramente distintos. En nuestra opinion, esta se
paracion debe cesar. Cuanto mas se aproximan las nacio
nes con las alianzas comerciales industriales, tanto mas
la poltica se une estrechamente al comercio, y el comer
cio su turno, en sus variados accidentes, se relaciona n
timamente con la poltica. En este desarrollo de relaciones
internacionales, no est permitido un agente consular
ignorar la historia de los tratados, asi como un ministro
poltico tampoco le est desconocer las cuestiones de adua
nas y de aranceles. Preocupaciones de cuerpo rechazan
esta asimilacion, pero es justa y necesaria: una vez admi
tida, simplificara muchas dificultades, y permitira sentar
este ramo del servicio pblico sobre bases mas anchas.
En la actualidad, disposiciones diversas en un todo, re
glan la admision en una y otra carrera. La de los consu
lados est organizada muy regularmente. Los aspirantes
cnsules ocupan la entrada, y su existencia, que se remon
ta Luis XIV, est consagrada por el reglamento de 3 de
marzo de 1781 . Colocados despues de jos cnsules, viven
con ellos, asisten sus actos, se inician en los conocimien
tos relativos a la administracion de los consulados, estu
dian las lenguas estranjeras, hacen los estrados de los ne
gocios contenciosos sometidos los cnsules, asi como de
los juicios que se ofrecen; en fin, cada ao sufren un ex-
men, y forman una memoria sobre un punto dado, desig
nado por el ministro, al que se remiten estos trabajos.
Este sistema ofrece garantas efectivas. Es cierto que
la severidad de los exmenes no esta asegurada por la pu
blicidad, que los candidatos son esclusivamente de eleccion
del minislro, y que ningun concurso es voluntario ; pero
la franca ejecucion de los reglamentos satisfara las nece
sidades mas imperiosas, y la capacidad de los agentes sa
lidos del cuerpo de los vice-cnsules, ha respondido hasta
ahora ;il objeto de la institucion. No puede, en buen sen
 165
tido, declararse insuficiente el noviciado del cuerpo consu
lar, si se considera que la carrera diplomtica, que tiene
con l tan estrecha analoga, no posee ninguna institucion
de esta clase. El reclutamiento se hace por la agregacion
de un cierto nmero de personas las oficinas del minis
terio, las embajadas; desgraciadamente su nombra
miento es discrecional. Nada de exmen , nada de estu
dios obligatorios, nada de seguridad en el porvenir. La en
seanza indispensable estos futuros diplomticos , no se
les da en ninguna escuela. Bajo el Imperio, Napoleon en
carg al conde de Hauterive le propusiera los medios de sa
tisfacer esta manifiesta necesidad; los acontecimientos po
lticos impidieron realizar este pensamiento. En 1 830 Mr. de
Polignac, con miras polticas mas bien que de utilidad p
blica, habia fundado para los negocios estranjeros una c
tedra de derecho pblico y otra de instruccion diplomti
ca, destinadas 24 discpulos, entre los que, segun su celo
v capacidad, debian elegirse los secretarios supernumera
rios, plantel oficial del personal de las embajadas y lega
ciones: la revolucion de julio derrib este naciente esta
blecimiento; despues, ningun otro se ha fundado, ningu
na determinacion se ha adoptado, ni para formar, ni para
instruir los individuos capaces de seguir con xito una
carrera que exige cualidades y conocimientos tan especia
les y numerosos (1).
Nuestras ltimas observaciones se dirijen la admi
nistracion departamental. Su acceso no se halla defendido
contra las sorpresas de la ignorancia y delas medianias, y
todos los puestos son accesibles todas las ambiciones. Se

(1) En Blgica, los jvenes que se dedican la carrera diplomtica, es

tn obligados sufrir exmen. Tenemos la vista el programa, y duda
mos que nuestros jvenes diplomticos pudieran responder l. Mas aun
se exige en Prusia. Un exmen preliminar, cinco aos de estudio, justifi
cacion de esperiencia adquirida; en fin, un ltimo exmen oral y por es
crito, sobre la administracion interior, sobre el estado agrcola y comer
cial, y sobre los intereses mas esenciales al comercio de la Prusia: tales
son los preliminares precisos de la admision en la carrera.
 166
hace la entrada con el ttulo de ausiliar en el Consejo de
Estado, de agregado al ministerio del Interior, y por las
funciones de consejero de prefectura , que desde algunos
aos han sido conferidas ttulo de noviciado ; pero por
razones de distinta naturaleza, estas diversas iniciaciones
no llenan el objeto. Los ausiliares del Consejo de Estado,
que debian sobre todo destinarse los empleos de sub-
prefectos, para ser promovidos en seguida los de prefec
tos, son raramente llamados ellos. Muchos, retenidos en
Paris por el voto y el interes de una familia poderosa,
poco alagados con el poder en alguna residencia oscura
y distante, han rechazado plazas ofrecidas su ambicion
mas exijente; esta renuncia, que no debia tenerse en con
sideracion, han hecho acusar al cuerpo entero de elevar
muy alto sus pretensiones, y los ausiliares no tienen nin
gun porvenir asegurado. Esta institucion, fundada por el
Emperador y de la que han salido tantos hombres distin
guidos, no es mas que un callejon sin salida que nada
conduce. La ley de 1849 contenia muchas disposiciones
que tenian por objeto crear un porvenir los ausiliares;
no admita mas que un pequeo nmero, y les reservaba
una parte en los empleos de sub-prefectos y de relatores
del Consejo con voto deliberativo. La nueva organizacion
no ha reproducido esta disposicion, y al mismo tiempo que
cesa de asegurar los ausiliares esta salida , admite que
sern nombrados por un tiempo definido, y ha elevado su
nmero desde 24 40. Asi reune todas las conbinaciones,
que como la esperiencia habia demostrado, pueden difi
cultar el ascenso de los ausiliares. Su nombramiento para
los empleos de sub-prefectos, est cerrado desde luego por
el establecimiento bastardo de los agregados al ministerio
del Interior. Estos agregados tienen.de menos la facultad
de asistir las discusiones instructivas del Consejo de Es
tado, y de mas la participacion en el trabajo de las ofici
nas; pero la mayor parte se presentan rara vez en ellas,
y los jefes del servicio se prestan de mala voluntad en
 167
sear unos jvenes que deben dejarles precisamente
en el momento en que podran utilizarlos. Con demasiada
frecuencia el ttulo de agregado no es mas que un favor
nominal destinado preparar otros mas positivos sin jus
tificarlos. Para completar los estudios preparatorios, nulos
insuficientes, los mas favorecidos son nombrados con
sejeros de prefectura con las funciones de secretario ge
neral, en las capitales de departamento donde estas fun
ciones no forman un empleo distinto. Estos nombramien
tos son vituperables. Los Consejos de Prefectura, se ha
visto precedentemente, que constituyen verdaderos tribu
nales, llamados con frecuencia fallar sobre las mas gra
ves cuestiones: es preciso en ellos, esperiencia, madurez
y una larga prctica. No es alli donde debe hacerse el
aprendizaje administrativo. Con mas razon lo decimos de
las funciones de secretario general, que consisten, sobre
todo, en el conocimiento esacto de las tradiciones adminis
trativas y locales, la costumbre del orden, el respeto in
flexible la regla, cualidades esenciales que no son el atri
buto ordinario de la juventud.
A todos los detalles en que acabamos de entrar, se
agrega una observacion general que servir de conclusion
lo que se ha dicho sobre el noviciado en los servicios
pblicos. Hemos visto al Estado abrir escuelas cientficas
para preparar los hombres que deben entrar en el ejrci
to, en puentes y caminos, en minas, en instruccion p
blica. Las facultades de derecho, salvo las pruebas ulte
riores cuya necesidad hemos sealado, instruyen los as
pirantes los empleos de la magistratura ; mas los que
pretenden el honor de representar al pais en el estran-
jero de administrarlo interiormente, dnde pueden ad
quirir los conocimientos necesarios? Nosotros hemos elo
giado los esfuerzos de las administraciones financieras
para formar sugetos capaces; mas dnde se ensea la
teora de las funciones que podrn algun dia ejercer ; dn
de recogeran fuera de los ejercicios prcticos que se
 16
les somete, las ideas generales, las nociones del con
junto, los conocimientos cientficos que les guiarn en to
da su carrera y les permitirn escapar al pesado yugo de
la rutina? En vano buscariamos fuentes donde pudiesen
acudir.
La Francia ha ocupado siempre el primer rango en el
mundo , por su superioridad literaria y cientfica. Nuestras
antiguas universidades han conquistado una gloria cuyo
recuerdo est todavia vivo, y su digna heredera, recons
truida por el Emperador , no ha sido inferior sus ante
cesoras. La enseanza pblica se ha establecido eu todas
partes sobre bases mplias y fecundas ; sin embargo, mien
tras que el Estado mantiene y propaga todos los conoci
mientos que tienen por objeto el bienestar individual los
derechos privados de los ciudadanos , ha dejado siempre
en el olvido y descuidado aquellas que abrazan los inte
reses generales de la sociedad. Prepara y forma los abo
gados y mdicos ; pero no se ocupa para nada de la crea
cion de hombres pblicos, de administradores, de diplo
mticos, de hacendistas. Fuera de algunas ctedras de
derecho administrativo creadas en estos ltimos tiempos,
y que, aunque encerradas en un crculo estrecho, han pres
tado grandes servicios , las ciencias polticas y sociales no
se ensean en Francia. La Alemania nos ha aventajado,
pues alli muchos Estados rivalizan en celo por difundir
estos conocimientos. Tiempo es ya deque la enseanza se
armonice con las instituciones polticas. Cuanto mas llama
dos son los ciudadanos tomar parte en los negocios pbli
cos , no solo en los empleos del Estado , sino en los con
sejos electivos , en los ayuntamientos , en el departamento
y en las asambleas polticas , mas necesario es darles la
ciencia que facilita el cumplimiento digno de estos nuevos
deberes. No basta para ello aumentar el nmero de cte
dras de nuestras facultades. No es un simple desarrollo de
la enseanza actual lo que se trata de constituir ; sino una
enseanza especial con su tendencia propia y su carcter
 169
particular (1). Nuevos profesores unidos las facultades de
derecho, no tardaran en adoptar una tendencia demasiado
jurdica. A los hombres que consagran su vida al servicio
pblico, es preciso inspirarles un sentimiento mas enrgico
de los derechos sociales, menos pasion por el individuo,
mas cuidado por los intereses del Estado. No quiera Dios
que condenemos el estudio del derecho civil. Amamos y
respetamos en el magistrado y el jurisconsulto ese gene
roso desinteres que se dirige siempre socorrer al mas de
bil y que amolda la proteccion al poder del opresor; pero
no queremos someter la misma influencia los estudios que
tienden hcia un fin enteramente distinto. Nuestra revolu
cion ha proclamado el principio de la division de poderes,
ha declarado que la administracion y la justicia no deben
encargarse las mismas manos, y las ha separado de una
manera absoluta Este principio no ser consagrado de un
modo definitivo , sino cuando una enseanza especial se
dedique ello y conduzca hacia sus fines respectivos los
que deben recorrer una otra carrera.
Una completa enseanza de todas las ciencias que se
refieren los negocios pblicos, es el punto departida de
una buena organizacion del personal de los empleados.
Mientras no se constituya , todas las medidas que se to
men para consagrar los derechos del talento y procurar
al Estado servidores inteligentes y capaces, sern ilusorias.
En 1848 el gobierno provisional, para satisfacer esta ne
cesidad , cre una escuela de administracion ; pero seme
jante establecimiento, escelente en principio , no habia sido
bastante estudiado. No se habia formado un juicio esacto
ni del nmero de discpulos que habia de tener , ni de
asegurarles un porvenir. El brillo de que se quiso rodear
la nueva escuela encargando la enseanza en parte los

(i) No entra en nuestro plan discutir la organizacion de estas nuevas

facultades, y las ctedras que deben componerlas. Semejante cuestion la
ha tratado estensamente en un trabajo notable Mr. Laboulaye que ya he
mos citado antes.
 170
mismos hombres que se hallaban la cabeza del gobierno,
contribuy matarla. No pudo escapar la animosidad
que pesaba sobre un gobierno salido de la revolucion po
pular. Abandonada por la Asamblea constituyente , des
apareci. Anhelamos porque este pensamiento se reproduz
ca, medite con cuidado y aplique con prudencia. Pueda
el gobierno en presencia de una juventud activa, laborio
sa , llena de generosa emulacion , comprender todo lo que
ganara colocndose en actitud de elegir en ella los hom
bres destinados para el servicio pblico , y para estender
asi, por disposiciones sucesivas, la diplomacia, la ad
ministracion, la hacienda, con los talentos propios ca
da uno de estos ramos, el rgimen de garantas que tiene
establecido la entrada de otras carreras.

CAPITULO ni.

PROMOCION LOS EMPLEOS.REGLAS DE LOS ASCENSOS.

Hasta aqui solo nos hemos ocupado de los empleos de

inferior categora, especie de prueba y de iniciacion, des
tinada con especialidad los hombres jvenes, nuevos, y
en los que el celo y la vivacidad de su imaginacion su
plen la esperiencia. Por encima de estos empleos se en
cuentra la srie de todos aquellos que forman el conjunto
del servicio pblico, y que exigen otras cualidades : la ma
durez con la fuerza y los conocimientos, de los cuales al
gunos suponen, cuando menos, una inteligencia distingui
da. Vamos los principios que deben reglar su distribu
cion .
A los empleados de un orden inferior en el ramo que
sirven, es quienes se dan la mayor parte de los desti
nos, sea en virtud de formales disposiciones, sea por la
libre voluntad de los jefes, sea, en fin, por la influencia
que ejercen naturalmente los servicios prestados y la ap
titud acreditada en los grados inferiores. El asenso es el
 171
derecho comun, es una regla tan conveniente como equi
tativa. Por su medio tiene el Estado servidores de espe-
riencia ; escita el celo de estos y sostiene la emulacion;
mientras que por el porvenir que ofrece los empleados,
compensa hasta cierto punto lo exiguo de las remunera
ciones.
El ascenso se obtiene de dos maneras; bien por anti
gedad, ley fatal que confiere un derecho en virtud de la
fecha en que se ingres en el servicio, bien por escogita-
cion, feliz combinacin que concilia los derechos de los
funcionarios con las necesidades pblicas y, no atiende
los aos de servicio, sino en cuanto van unidos al mrito.
En el ejrcito y la marina muchos empleos se confie
ren por antigedad. Este privilegio se debia una carre
ra, en la que no se entra libremente, y cuyos rigorosos
deberes era justo hacer menos duros con la perspectiva de
un seguro porvenir; pero se han puesto ciertos lmites pa
ra corregir lo que tenia de ciego este modo de ascender.
Los grados inferiores no son producto de la antigedad.
Esta tampoco confiere el grado de subteniente; se dan en
su virtud los de teniente capitan y jefes de batallon de
escuadron, por manera que empieza para los hombres, cu
ya aptitud se ha acreditado en virtud de una eleccion ar
bitraria anterior, y se detiene al llegar los empleos que
encierran una responsabilidad demasiado grande, para la
que se necesitan la esperiencia y la prctica. Lo mismo
sucede en ciertos servicios, en los que la antigedad afec
ta nicamente al rango la clase; esto es, se limita ser
una circunstancia que aumenta el honor el sueldo del
empleo sin afectar la eleccion. Asi se verifica en el tribu
nal de Cuentas, en el que la mitad de los empleos de re
frendarios cancilleres de primera clase se atribuye los
mas antiguos titulares de segunda. En fin, en algunas ad
ministraciones, donde fondos disponibles se reparten en
tre los empleados inferiores y que la falta de crditos
priva del sueldo legalmente asignado sus empleos, las
 172
colocaciones nuevas corresponden tambien de derecho
los mas antiguos, porque en este caso se trata menos de
un favor que de una deuda, y el acreedor mas moderno
debe pagarse el ltimo. Fuera de estos privilegios seala
dos la antigedad, los ascensos son de eleccion. Esta es
la norma del ejrcito mismo para todo aquello que no cor
responde la antigedad; esta es tambien la de los de-
mas servicios pblicos. La eleccion obra sobre todos los
eslabones de la cadena gerrquica, y se dirge por las lu
ces de que se la rodea para ilustrarla.
Hemos hablado ya dela gerarqua, en sus relaciones
con la constitucion de los servicios pblicos. Relativamen
te al ascenso, la gerarqua se compone de grados y de cla
ses, espresiones diversas que sirven para marcar los pel
daos sucesivos de la escala. El grado designa con espe
cialidad un ttulo una funcion especial; la clase, un ran
go entre los que desempean esta funcion. Estas divisio
nes, multiplicadas algunas veces con esceso, proporcionan
el medio de acordar con mas frecuencia recompensas, y
de estimular asi el celo, tenindole en constante actividad.
Con muy pocas escepciones el ejrcito no reconoce mas
que los grados. En los empleos de las administraciones
centrales, los oficiales, sub-directores y directores se di
viden en clases numerosas. Lo mismo sucede en las ofici
nas de Hacienda, donde existen empleos que cuentan has
ta ocho clases. La categora va unida algunas veces la
persona, casi siempre la residencia empleo. Los inge
nieros de puentes y caminos, los inspectores de bosques y
otros funcionarios financieros , pueden veces ascender
de clase sin abandonar su destino. La misma circunstancia
se ha concedido recientemente los prefectos y sub-pre-
fectos y los consejeros de prefectura. Los directores de
las administraciones de rentas no obtienen ascensos sino
es cambiando de residencia, circunstancia por demas one
rosa y que impide el que sugetos muy meritorios acep
ten un ascenso debido sus largos servicios; obligacion
 175
siempre lamentable, porque establece una movilidad per
niciosa, y priva frecuentemente un distrito departa
mento de un agente popular y apreciado que no tendra
necesidad de alejarse si pudiera obtener, sin hacerlo, la
recompensa de sus trabajos.
La -mayor parte de los servicios llevan consigo funcio
nes de naturaleza diversa y que siguen una gerarqua pa
ralela: en la magistratura, el estrado y la sala de audien
cia; en la universidad, el profesorado y la administracion;
en Hacienda, la parte activa y la pasiva; casi por todas par
tes las oficinas de la administracion central y los empleos
esteriores. Las necesidades del servicio y las convenien
cias personales, pueden reclamar la traslacion de uu bra
zo al otro. A esto se ha provedo por medio de la asimila
cion de los grados, establecida por disposiciones teminan-
tes por el uso. Semejantes asimilaciones faltan de todo
punto, de un departamento ministerial otro. En general
cada administracion se muestra celosa de las posiciones que
posee, pero la latitud que se deja la eleccion, permite en
los servicios que desempean prestar las demas los que
reclama el interes pblico.
En los puntos en que la administracion se halla bien or
ganizada, ia regla del ascenso es que no pueda hacerse
ningun nombramiento no recaer entre los empleados del
grado clase inmediatamente inferior al destino vacante.
Las leyes y los reglamentos lo prescriben asi en el ejrci
to, en los puentes y caminos, en las minas, en los consu
lados, en las universidades y en las administraciones de
rentas. Esta regla se aplica la administracion cen
tral de la guerra, y se prescinde de ella en los demas
ministerios. En Negocios estranjeros, Justicia, Cultos y
Marina , una porcion nicamente de empleos interme
diarios, de oficiales principales, de sub-directores, se re
serva al ascenso; para los empleos superiores no existe
ninguna regla. En Guerra el modo de ascender est regla
mentado hasta el empleo de jefe de oficina. En los depar
 174
tamentos del interior, de comercio , de instruccion pbli
ca, los empleos son accesibles todos los funcionarios
del departamento sin distincion. Los otros ministerios se
han tomado una libertad sin lmites. Todas las administra
ciones centrales se han limitado nicamente tomar pre
cauciones contra un ascenso demasiado rpido. Es precis
haber pasado un tiempo determinado en un grado una
clase, para poder subir al grado la clase superior. Este
plazo se ha fijado en dos aos en todos los ministerios, es-
cepto el del Interior Instruccion pblica, en los que no
se exige mas que uno (1 ).
Todas estas prescripciones, aun las mas rgidas, dejan
siempre una parte la apreciacion del poder que debe
nombrar. Para guiarle en esta delicada tarea, se han esta
blecido varios procedimientos. En algunos ramos la capa
cidad de los empleados se somete pruebas determinadas.
Los inspectores generales , adjuntos de rentas, deben ha
ber hecho dos visitas de inspeccion. Los empleados de
contribuciones directas estn obligados ejecutar ciertos
trabajos que utiliza la administracin central. Esta es la
nica obligacion que lleva el carcter de un exmen. El
exmen no es una condicion del ascenso sino para algu
nos empleos, los menos elevados, y en los que los titula
res ocupan una posicion casi de ensayo , como por ejem
plo, en algunas administraciones de hacienda y en las ofi
cinas de guerra. Este se suple por las relaciones peridi
cas que se piden los jefes intermedios. Estas cuentas
deben suministrarse en pocas determinadas por los direc
tores, para las administraciones de rentas ; por la secreta
ria general del ministerio, para las oficinas de justicia; por
el director de cultos, para las de su direccion; por los
jefes respectivos , para los del interior. En las d guerra
los subdirectores, oficiales primeros, escribientes y peri
tos , tienen un libro registro en el que escriben diaria
mente el anlisis sucinto de los negocios que han despa-
(I) Vase la nota pg. 159.
 175
chado. Estos registros, visados por el jefe de la oficina,
renovados anualmente y clasificados como un archivo, sir
ven de base las propuestas de ascenso. En el ejrcito
los nombramientos electivos se preparan por el escalafon.
Cada ao, los inspectores generales, recorren toda la Fran
cia, visitan los cuerpos militares, se imponen de la con
ducta y del mrito de todos los oficiales , y forman los
cuadros con arreglo los cuales se hacen las promociones;
nadie puede obtener un ascenso sino se halla inscrito alli.
La eleccion queda limitada al crculo de hombres que han
sido de antemano declarados dignos. Otros cuadros seme
jantes se hacen en el servicio activo de las aduanas, orga
nizado al par que el ejrcito. Un ministro de Instruccion
pblica habia anunciado el proyecto de introducir en su
departamento el cuadro de los ascensos. De otra manera
se procede en la magistratura, pues los nombramientos los
preparan las propuestas de los presidentes del tribunal de
Apelacion. Siempre que ocurra una vacante, el primer pre
sidente y el procurador general , deben dirigir al guarda
sellos una lista triple de candidatos. El ministro propone el
nombramiento de aquel que le parece debe ser preferido,
pero no est precisado encerrarse en la lista propuesta.
La presentacion de los jefes intermedios es la manera ha
bitual en los diversos ramos de la administracion. Es na
tural que las personas que observan al empleado en su
marcha diaria, testifiquen de su aptitud y de su derecho
la recompensa. Es bueno que la responsabilidad de cada
uno sea asi encadenada, y cuanto mayor es el nmero de
los que concurren preparar los nombramientos, mas res
petados son los derechos legtimos y rechazados los ata
ques de la intriga.
Tales son los medios diversos con que se ilustra la
eleccion que confiere el ascenso; pero este no es solo el
camino que conduce los empleos. En el ejrcito , en
puentes y caminos, minas, el profesorado y las adminis
traciones de rentas, los diversos puestos son esclusiva
 176
mente afectos los funcionarios que empezaron por los
grados inferiores ; en los otros ramos puede conferirse
cualquiera que llene las condiciones generales que no im
pliquen ni los servicios prestados ni la aptitud necesaria.
Fuera de las administraciones, compuestas de un gran
nmero de empleados , y en las que ha podido constituirse
una gerarquia, donde cada posicion es un paso hcia la
que le precede , hay destinos especiales que no ofrecen ni
clases ni grados los que les pertenecen. No se puede
llegar ellos ni por medio del noviciado ni del ascenso,
y hay que suplir esto con formalidades especiales. A esta
categora pertenecen en particular los siguientes servicios,
que mencionaremos con especialidad en razon del gran
nmero de los que de ellos dependen : i ." los jueces de
paz , magistratura especial , distinta de los tribunales de
primera instancia y de los de Apelacion, y que no podra
considerarse , como se ha propuesto alguna vez , como la
entrada de la carrera judicial , sin perder su carcter pro
pio, sin entregarla una instabilidad y pensamientos
ambiciosos que la desacreditaran. Se ha proveido los
empleos de jueces de paz , sobre la presentacion de los
presidentes de tribunales y juzgados, presentacion que no
por ello limita la eleccion. Los prefectos, dcese, han sido
los llamados en los ltimos aos tomar parte tambien en
las propuestas para jueces de paz ; pero aun cuando estos
magistrados no sean estraos del todo la administracion,
el concurso de la justicia y de la policia en los nombra
mientos, tiende alterar su carcter : 2. los inspecto
res de pesos y medidas , funcion particular del todo, la
que no conduce ninguna otra , ni sirve de escalon para
otros destinos : los nombramientos deben ser despues de
un exmen al que se procede pblicamente, siempre que
hay necesidad de proveer una vacante ; sin embargo , los
inspectores, una vez nombrados, pueden cambiar de resi
dencia y obtener por este medio cierto ascenso: 3." los
conservadores de las bibliotecas pblicas : la carrera de
 177
las letras es la preparacion mas conveniente estos em
pleos ; no se pone estos nombramientos otra condicion
que la de llevar el ttulo de miembros de la universidad,
el de literatos y de sabios conocidos por sus obras de
discpulos de la escuela de geografa: 4., en fin, los pro
fesores, sea en la universidad en otros establecimientos
pblicos. Las ctedras de las facultades de letras y de
ciencias, podran darse al ascenso. Un gran nmero de
profesores de liceos , esperimentados por el concurso de
agregacion y por una enseanza frecuentemente brillante,
serian llamados con justicia , pero el mtodo de nombrar
los, sin escluirlos, no les da preferencia alguna. La elec
cion se hace entre cuatro candidatos, de los que dos son
presentados por la facultad y dos por el Consejo acadmico.
Las ctedras de derecho y de medicina han sido durante
mucho tiempo dadas por oposicion , pero un decreto re
ciente encarga al Presidente de la Repblica el proveer
las. Dudamos que el gobierno pueda felicitarse de esta
conquista y que la enseanza pblica encuentre provecho
en ella. Las ctedras de teologa se proveen presenta
cion de los obispos de las facultades y consistorios segun
el culto. En cuanto los empleos de la enseanza en los
establecimientos pblicos, estraos la universidad, se ha
cen los nombramientos tambien por presentacion. Las pro
puestas se confian generalmente los Consejos superiores
de estos establecimientos. Para el colegio de Francia,
emanan de los mismos profesores y del Instituto. No ha
blaremos de una multitud de empleos fuera de toda ca
tegora y que dependen de los diversos ministerios, tales
como los de mdicos , de arquitecto , de ecnomo con
servador de los efectos de una administracion, de ensaya
dor de la moneda, de director de ciertos establecimientos
agrcolas de beneficencia, etc.; no podramos bosquejar
las disposiciones que les conciernen sin estender desmedi
damente una nomenclatura demasiado larga ya, y estos ca
sos escepcionales no podran someterse una regla comun.
 178
Pero fuera del sistema general, se han dejado funcio
nes numerosas importantes que sufren esta situacion; que
remos hablar de los empleados en las prefecturas y sub-
prefecturas , y de algunas direcciones de rentas departa
mentales. Estos empleados se les considera como unidos
esclusivamente al departamento donde sirven; se ha que
rido dejarles asi en una dependencia mas directa de jefe
quien obedecen, y se ha creido encontrar al mismo tiempo
en esta conbinacion un medio de economia. Estas ventajas
son cuestionables; pero no lo son sus inconvenientes. En
una administracion bien entendida, un jefe de servicio ejer
ce siempre una autoridad suficiente sobre sus inferiores,
aun cuando no los nombre. Sus quejas se escuchan, y su
derecho de censura se reconoce. Entre l y los que es
tn colocados bajo sus rdenes , el ministro vacila rara
vez, porque siente demasiado las necesidades del servi
cio y el interes de la subordinacion. Se puede encontrar
la prueba en las administraciones donde la gerarqua abra
za todos los grados y sujeta todos los agentes al jefe su
premo. En cuanto las razones de economa , no pueden
existir menos que los empleados que nos ocupan no es
tuviesen realmente peor pagados que los que lo son di
rectamente por el Estado; pero vngales de donde quie
ra, su sueldo debe ser suficiente y proporcionado sus tra
bajos y su talento. La medida es la misma, bien que el
ministro seale la cuota, bien que lo haga el prefecto. El
Estado no debe asignarle una recompensa superior su
mrito, por que esto seria dilapidar; el departamento no
debe acordarsela inferior, por que seria injusto, duro, y
un mal clculo administrativo. Asi, pues, las razones de
gerarqua y de economia deben desecharse, y no obstan
te, ellas son las que han establecido un rgimen por el
cual se priva una multitud de empleados laboriosos, de
capacidad y esperiencia, de todo porvenir, condenndo
los languidecer toda su vida en una posicion oscura
ingrata, y colocndolos con relacion los demas servido-
 179
res del Estado en una condicion de humillante inferiori
dad. Este mal refluye sobre los negocios pblicos. Los
hombres que se sienten con fuerzas, se alejan de un ser
vicio tan mal recompensado, y los que en ellos entran, so
lo llevan el abatimiento y la miseria. El jefe de servicio,
prefecto director , no sabe frecuentemente cmo llenar
las vacantes; y se ha visto quien no pudiendo reemplazar
un empleado de quien dependia todo el trabajo, ha te
nido que decidirse sufrir sus exigencias en vez de go
zar mayor autoridad. Llamamos sobre esta parte de la
administracion la atencion de los que quieren asegurar
todos los grados una recompensa para los servicios, y ga
rantas los funcionarios.
En resumen , volviendo los servicios generales , el
ascenso es sobre todo lo que norma la promocion los
empleos. Su dominio se compone de todas las funciones
que le estn legal y esclusivainente asignadas, y de aque
llas que le han consagrado la prtica y razones de justicia
y conveniencia pblica. Sin embargo, aun donde se admi
te, las reglas establecidas no son siempre las mejores, y
podran ocupar todavia un lugar mas estenso. Ademas de
bera regir los destinos de que se le ha escluido. Esto es
lo que procuraremos hacer patente.
La regla que debe presidir la distribucion de los em
pleos ha sido proclamada desde muy antiguo. Los Esta
dos generales decian ya: es preciso proveer los em
pleos y no las personas. La misma idea espresaba el
Emperador, quien repeta frecuentemente: es necesario
buscar al hombre que convenga al destino, y no el desti
no que convenga al hombre. Los funcionarios de todas
categoras son servidores del Estado; el interes del servi
cio pblico es la consideracion suprema y esclusiva. Ele
gir el mas capaz , esto es , el mas sabio, si se requiere la
ciencia; el mas firme, si la energa de carcter es necesa
ria; el mas vigoroso, si tiene que soportar fatigas; el mas
discreto, si la imprudencia puede ofrecer peligro; dar
25
 180 -
cada colocacion el hombre que mejor le convenga, apro
piar la edad, el carcter, las costumbres, el talento de ca
da uno las necesidades del empleo; tal es el deber del
que nombra , deber complexo, delicado y en cuyo buen
cumplimiento no puede llegarse nunca poner demasiada
atencion para evitar las sorpresas, demasiada voluntad pa
ra desbaratar las intrigas, demasiado desinteres para resis
tir los ataques del parentesco y compadrazgo. A qu
principios se someter el ejercicio de este poder? Qu
parte se reservar la regla y qu otra al poder discre
cional? Estas cuestiones no pueden desde luego resolver
se en trminos absolutos, y las soluciones mas contrarias
se han propuesto para ellas. Los unos sostienen que el
derecho de nombrar los empleados debe abandonarse
completamente al gobierno; lo erigen atributo necesario
del poder ejecutivo, y lo proclaman como una de sus prin
cipales prerogativas. Los otros, por el contrario, quieren
escluir de todo punto la arbitrariedad , someter todas las
elecciones una rigorosa disposicion, y crear en provecho
de los funcionarios un derecho absoluto. Tan opuestas teo
ras nos parecen igualmente escesivas inaplicables.
Pretender que el derecho de nombrar los emplea
dos pblicos se ha asignado al jefe del Estado para esten
der su patronato , para ensanchar su influencia y su auto
ridad, es contradecir el espritu de nuestra revolucion que
rechaza los privilegios, escluye el favor y consagra los de
rechos del talento y de la capacidad. Esta opinion preva
lece , tal vez con esceso , en las altas regiones del poder:
se muestra cada dia en sus consecuencias mas lamenta
bles, contribuye que crezca de una manera desmedida
el nmero de los empleos con gran detrimento del servi
cio y de los mismos funcionarios; pero tales abusos, lejos
de justificarla son la reprobacion mas formal de ella, y
todas las leyes, todos los actos del poder pblico que han
restringido este derecho en los diversos destinos que he
mos designado, prueban suficientemente que puede li
 181
mitarse sin violar las prerogativas del poder ejecutivo.
No es ciertamente en nombre de estas prerogativas en
' el que se pueden condenar las reglas destinadas presidir
la distribucion de los emplos, pero no es tampoco en nom
bre del derecho de los funcionarios en el que pueden de
fenderse. Los funcionarios no poseen derecho alguno fun
dado sobre su interes particular sino se liga este de una
manera estrecha con el del pblico. El estado les debe su
proteccion, su solicitud, pero debe ante todo velar por el
servicio pblico, de que no son sino los instrumentos.
El problema consiste en conciliar en una justa medida
la regla y la arbitrariedad, de tal forma, que lejos de des
truirse se presten socorro mtuo; que la primera corrija
la segunda, y vice-versa. Pero los trminos de la cuestion
se modifican segun la importancia de los empleos y la na
turaleza de los servicios. Procuremos indicar los principios
mas generales de esta grave materia.
Ciertas funciones resisten por su naturaleza todas las
condiciones esplcitas de aptitud, y el acceso debe ser en
teramente libre. Estas funciones son las polticas, que se li
gan la marcha misma del gobierno. En el rgimen par
lamentario, el interes que los ministros tienen en no to
mar por ausiliares polticos hombres desprovistos de ta
lento faltos de influencia, ofrece obstculos reales, y sin
embargo ineficaces con frecuencia para evitar nombramien
tos abusivos. Este rgimen desde luego ensanchaba de
masiado el crculo de los agentes polticos, y por la movi
lidad que introduca en la direccion general de los nego
cios, someta los funcionarios de esta gerarqua una ins
tabilidad necesaria. Las nuevas instituciones polticas per
mitirn reducir mucho la lista de los empleos, que como
investidos de este carcter , estan colocados fuera de las
reglas ordinarias.
La regla no es mas que una garantia contra el abuso,
y siempre un obstculo; no debe ejercer su imperio en el
caso en que el abuso es poco probable, y cuando el po
 182
der tiene necesidad de una gran latitud. Esta reflexion se
aplica las situaciones mas elevadas de la administracion.
Las condiciones de aptitud deben ser , nulas, estable
cidas en trminos muy generales, y existen dos razones-
para que sea asi. Desde luego la importancia del ttulo es
en si misma un obstculo las promociones que se funda
sen solo en el favor: tales promociones son pblicas, es
citan vivamente la atencion, hieren todas las ambiciones
rivales, con harta frecuencia tan envidiosas como sober
bias, y la opinion pblica se preocupa de ellas con ardi
miento. En segundo lugar, es preciso, en los primeros ran
gos del servicio pblico , cualidades que no se adquie
ren con la rutina y simple prctica de los negocios: la
estension de miras, la esactitud del golpe de vista, los
conocimientos generales y profundos, el talento para con
ducir los hombres. No se podra en todos casos llenar es
tas condiciones con solo la eleccion gerrquica. Las fun
ciones elevadas son las que exigen menos ciencia prcti
ca. Es de interes para el Estado que los hombres eminen
tes que se han mostrado tales en los grandes trabajos,
en las discusiones de los cuerpos polticos, en atencion su
inteligencia, puedan siempre ser llamados dirigir los ne
gocios pblicos. Algunas veces se ha ensayado suplir la
gerarqua por categoras de funciones de situaciones, en
las que deberian encerrarse los nombramientos. Este re
curso tiene mas inconvenientes que ventajas : las catego
ras autorizan con mas frecuencia las malas elecciones que
preparan las buenas; muy restringidas, atan las manos al
gobierno; muy estensas, le dejan una amplitud mas gran
de que si dejara pesar sobre l una responsabilidad sin l
mites.
Despues de haber reseado asi la parte de las necesi
dades polticas y de las peculiares los primeros empleos,
se puede mas cmodamente proclamar la regla en las fun
ciones inferiores. Por punto general, cuanto mas se baja
en la escala de los empleos, mas fcil y justo se hace con
 485
sagrar los derechos y circunscribir el territorio dejado 4
la arbitrariedad: en efecto, el nmero de los candidatos
admisibles est en razon inversa de la importancia de las
funciones. En los empleos subalternos, es necesario una
aptitud especial, porque es preciso obrar mas bien que di
rigir, y ejecutar mas que prescribir. El abuso podra des
de luego introducirse mas fcilmente favor del nmero
de empleos que han de distribuirse y de la poca publici
dad de los nombramientos. La constitucion del ejrcito
nos suministra en este punto datos preciosos. Sin embar
go, nosotros no haramos de todo punto estensiva otros
servicios los derechos que esa constitucin acuerda la
antigedad. Es necesario que los nombramientos sean
siempre el resultado de una apreciacion inteligente ilus
trada. La regla debe consistir en la posesion de ttulos
de grados anteriores que establecen una presuncion de
aptitud, y al mismo tiempo en la obligacion de verificar
la aptitud real con medios determinados y propios para
patentizarla de una manera esacta. Fuera de raras es-
cepciones, todo nombramiento debe hacerse en la cla
se el grado inmediato inferior: este estmulo se de
be los funcionarios que han sabido hacerse lugar en
la gerarqua , y los candidatos mas aptos se encuentran
casi siempre en sus cargos. Toda infraccion de esta re
gla es una escepcion que necesita justificarse. En fin, en
tre los de un mismo grado la antigedad debe prefe
rirse en igualdad de circunstancias. Pero cmo se har
constar el mrito? Esta es la cuestion mas esencial, de la
que depende la buena composicion del personal pblico.
Semejante demostracion debe hacerse con cuidado; resul
tar |de pruebas reiteradas , y poder ser en si misma co
tejada y acreditada ; nada de esos informes tenebrosos
que la envidia envenena, que el favor aduce, y que no
son bastante sinceros para poderse alegar. Es verdad que
vivimos en tiempos tan indiscretos, que ninguno puede
contar con la reserva, en un tiempo de contemplaciones,
 184
en que se teme crearse enemigos ; pero estas costum
bres complacientes no deben ser estimuladas ; es preciso
acostumbrar los depositarios de la autoridad soportar
las cargas, asi como perciben las utilidades. Cuando se
trata de hacer un nombramiento que unir al Estado un
servidor nuevo, y esduir, tal vez, veinte concurrentes
cuya aptitud es positiva, ninguna precauciones suprflua,
ninguna prueba es demasiado minuciosa. Nada de ex
menes; no todos los requieren, ni todos los candidatos
estn dispuestos para esta prueba, reservada los que
empiezan. El que ejerce una funcion sufre un exmen con
tinuo, y basta llevar una sola nota esacta de sus trabajos,
conservarla y sealar con precision el nmero y el va
lor de ellos; esto es tambien un estmulo prptuo de
emulacion en el trabajo cotidiano, y un medio cierto pa
ra poderlo apreciar cuando llega el momento de una pro
mocion. Esta deber ir precedida de la presentacion del
jefe intermedio, apoyada en hechos precisos y circunstan
ciados, y el nombramiento, depues de tales precauciones,
con dificultad podr desconocer los servicios prestados
. y los derechos de la capacidad. H aqui las reglas que
pueden admitirse sin contrariar ningun interes legtimo
de la administracion. Puede que eliminen la tonteria en
favor y la intriga sediciosa ; pero quin estipula en nom
bre de la imbecilidad de la intriga? En los empleos
que no pertenecen la gerarqua de un servicio orga
nizado, deben adoptarse otras disposiciones. Las propues
tas de los consejos de los establecimientos , las del ins
tituto para las funciones respecto de las que se encuen
tra en estado de apreciar los candidatos , ofrecen garan
tas satisfactorias. Nosotros las preferimos las oposicio
nes , buenas para los jvenes que aspiran entrar en la
carrera ; imperfectas y errneas en los empleos que con
vienen los hombres de mas edad, hombres muchas
veces clebres, y sin embargo poco dispuestos jugar
su reputacion en los azares de esta lucha espinosa , y es
 185 *
ponerse perder en algunas horas el fruto de sus traba
jos de toda la vida.
Tal es, nuestro entender, la conducta general que la
administracion debe imponerse en los nombramientos pa
ra los empleos intermedios : difiere poco de los procedi
mientos actualmente seguidos en muchos servicios pbli
cos; pero aqui es donde se rechaza toda sujecion , donde
se pretende que la arbitrariedad debe ser absoluta. Se co
loca en este rgimen escepcional la diplomacia , el orden
judicial y la administracion departamental. Es fundada se
mejante pretension? Vamos examinarlo, y al mismo
tiempo hablaremos de un cuerpo especial de la magistra
tura, con motivo del que se suscitan anlogas cuestiones.
No hay una carrera que exija mas esperiencia , cono
cimientos generales y costumbres prcticas, que la diplo
macia ; pero no hay tampoco otra donde las condiciones
de aptitud sean mas relativas , que afecte mas de cerca
los intereses del Estado y la responsabilidad del gobierno,
que reclame en fin mas confianza recproca y comunidad
de ideas entre el jefe y el agente, y mas simpata en la
obediencia y en el mando: no puede sometrsela reglas
estrechas. La antigedad puede no ser de ninguna consi
deracion, y el talento mismo no basta tal necesidad ac
cidental. Aadamos que un personal muy limitado no de
jara siempre bastante latitud elecciones concentradas en
su rango , y que el reclutamiento del cuerpo diplomtico
no se ha rodeado, hasta hoy al menos, de precauciones
propias para escluir la incapacidad. Con mucha frecuencia
aquellos que lo componen, brillan mas por el nombre, la
riqueza y la situacion social, que por el mrito y |a inteli
gencia. Es preciso, pues, que fuera de la escala se puedan
hacer todos los nombramientos reclamados por el interes
del servicio. No desconocernos los abusos que han escita
do justas quejas y llevado el desaliento las clases infe
riores; condenamos estos deplorables estravios, pero seria
falta de sabidura despojar al Estado de sus indispensa
 48t
bles prerogativas porque hayan sido accidentalmente se
paradas de su objeto legtimo.
Ninguna de estas consideraciones se aplica los nom
bramientos judiciales. La designacion puede hacerse en
un crculo mas estenso; los candidatos capaces, son nume
rosos ; las funciones que se les confieren , exigen ante to
do, carcter independencia, y no flexibilidad y destreza.
Pero cul interes mas elevado que el de la buena com
posicion de la magistratura? En todas pocas ha escitado
la solicitud de los rganos de la nacion y reclamado insti
tuciones protectoras. Se puede decir de la regla en mu
chas cosas del gobierno, lo que Mad. Stael decia de la li
bertad: ella es antigua, solo la arbitrariedad es nue
va. En 1 356 los Estados generales congregados durante
la cautividad del rey Juan, pedian que los oficios de justi
cia se diesen con una buena y madura deliberacion, y
que se proveyese los empleos y no las personas. La
Ordenanza de 14 de mayo de 1 358 consagra este voto.
En 1 408 los destinos de presidente y otros funcionarios
del Parlamento, fueron encomendados la eleccion del
mismo tribunal. Mas tarde, la eleccion directa fue suprimi
da, reemplazndola por una lista de presentacion formada
por escrutinio. Ultimamente, despues del restablecimiento
de la venalidad de los cargos, las Ordenanzas establecen
que antes de la recepcion de los que hayan sido provistos
se informe acerca de su vida, sus costumbres y trato, y
que se proceda un exmen, no solo sobre la ley, sino
tambien sobre la prctica, por medio de la suerte, abrien
do al azar un libro por tres puntos al menos. Si la infor
macion y el exmen no son satisfactorios se rechaza su
admision. Tales fueron las precauciones adoptadas bajo el
rgimen absoluto, mucho mas formales que las que hoy
dia se usan. La ley, en efecto , para todos los cargos de
justicia no exige, como dejamos dicho ya , mas que un t
tulo de abogado y dos aos de ejercicio de la profesion. Si
los nombramientos se hacen generalmente por una pro
 187
puesta de los jefes del Tribunal de apelacion , esta pro
puesta, nico medio de informe del poder que nombra,
no se acata siempre. Los principales inconvenientes de las
formas actuales provienen de la ausencia del noviciado ju
dicial; si semejante preparacion para las funciones de la
magistratura estuviese constituida sobre bases slidas,
allanaria las dificultades principales. Se puede notar, en
efecto, que por todas partes donde existe el noviciado,
se observan las reglas gerrquicas. Convendra tambien
crear otros medios de hacer constar el mrito y los servi
cios de los magistrados de un orden inferior. Dependen de
masiado de las impresiones favorables adversas de sus
superiores, y el que haya tenido la desgracia de disgustar
les, ve cerrarse ante l el camino de los ascensos. La mul
tiplicidad de los empleos, los inconvenientes unidos una
movilidad demasiado grande, permiten difcilmente cons
tituir una gerarqua regular y crear grados y clases pol
las que los aspirantes los empleos superiores hayan su
cesivamente de pasar. Por otra parte, la conveniencia, la
necesidad misma de llamar los abogados la magistra
tura, la que han prestado siempre grandes servicios, se
opone que los nombramientos sean atribuidos esclusiva-
menteal ascenso. No obstante, bajo un rgimen donde la
principal garanta de los derechos privados, en ausencia
de la responsabilidad poltica, debe estribar en el orden
judicial , nada interesa tanto como la organizacion de la
magistratura. Confiarla enteramente la eleccion discre
cional del gobierno, es esponerse que se la reclute por
miras agenas la justicia , y hacer del ascenso la recom
pensa , no del mrito y de la ciencia , sino de la compla
cencia y servil adhesion.
Los ministros, para emanciparse de toda regla , han
pretendido que era necesario reservar al gobierno el de
recho de nombrar para los destinos de prefecto y sub-
prefecto, de jefe de oficina, de division y de director de
las administraciones centrales, los que mejor les pa
26
 483
rozcan. Estos empleos, es verdad, son de una especie par
ticular y no pueden someterse reglas tan estrechas co
mo los financieros, de puentes y calzadas; no son pu
ramente tcnicos, y muchos se rozan con la poltica. Sin
embargo, no encontramos un motivo plausible para no
circunscribir la eleccion al crculo de funcionarios espe-
rimentados, instruidos en funciones menos elevadas.
A qu categoras se agregaran las promociones hechas
fuera de este crculo? Se ha visto en otras pocas, en mo
mentos de crisis, cuando la eleccion gerrquica cedia el
puesto las necesidades polticas, lo que la administra
cion podia esperar de esto. Un sub-prefecto, un prefec
to, un jefe de la administracion central, no se improvi
san: cuntos intereses confiados su celo! qu suma
tan grande de conocimientos indispensables! La econo
ma poltica y social, la estadstica, el derecho pblico y
administrativo, las tradicciones consagradas por el uso.
Las elecciones mas felices se han hecho en la gerarqua,
y si entre las que lo han sido fuera de ella, muchas no
han comprometido el servicio pblico, ninguna ha hecho
brillar cualidades que no se hubiesen podido encontrar,
al menos en igual grado, en la categora formada por la
cadena administrativa. Estas categoras son numerosas,
contienen talentos y capacidades de todo gnero, no ha
bra nunca peligro, conformndose con ella, de no obtener
para cada empleo un agente capaz, y para cada necesi
dad pblica una satisfaccion completa.
Fuera de estos servicios generales , el modo de in
gresar y de ascender del Tribunal de cuentas, recla
ma una atencin especial. Su primitiva constitucion lle
vaba el sello de los principios de orden y regularidad
que reinaba bajo el Imperio. En caso de vacante de una
plaza de Consejero supremo, debia hacerse una lista de
seis Refrendarios distinguidos por su talento y su celo: el
nombramiento no debia ser enteramente arbitrario. Los
Refrendarios estaban divididos en dos clases; la anti
 189
gedad designaba por mitad la traslacion de la segunda
la primera; esta ltima regla era absoluta, y ha sido
preciso respetarla; pero para el nombramiento de Refren
darios, de Consejeros supremos, no se ha exigido condi
cion alguna, y las elecciones han ocasionado mas de un;i
vez vivas quejas. Nada seria mas fcil que arreglar estos
nombramientos de manera que siempre se pudiera lle
var al Tribunal mayor de cuentas y los servicios finan
cieros, magistrados muy hbiles y muy recomendables,
por la esperanza de ver entre sus miembros un justo es
pritu de emulacion. Este gran cuerpo ha recibido des
de su creacion atribuciones muy elevadas, que le confie
ren una parte real en el gobierno, y que no permiten
componerlo solo de simples calculistas, hbiles nicamen
te para comprobar guarismos, sino tambien de persona-
ges polticos estra os las cuestiones de contabilidad. En
todas pocas el papel del Tribunal de cuentas ha sido
considerable y se ha comprendido la necesidad da estimu-
ar con la esperanza del ascenso el celo de los rangos in
feriores. La prueba la encontramos en las cartas-paten
tes de 18 de agosto de 1406, que tienen por objeto de
cidir que los oficiales primeros de la cmara de Cuentas
sern llamados llenar los cargos de consejeros supre
mos: apoynse estas cartas en el antiguo uso, segun el
que, en caso de vacantes, los destinos de directores se da
ban la propuesta de la Cmara aquellos que ha
bian servido largos aos y que sabian y conocan las ne
cesidades; y por esto los domas oficiales de menos edad,
considerando las dichas remuneraciones, se hallan mas
animados para trabajar, aplicndose diligentes su oficio,
para llegar obtener un grado que nadie puede alcanzar
sin ser hbil en l y sino reune una larga prctica de sus
asuntos; consiguindose de este modo que las necesida
des intereses pblicos se sirvan mejor.
Tales son las reglas generales que rigen, que se
gun nosotros debian regir la composicion del personal
 190
de los servicios pblicos. Si consideramos los hechos, es
preciso reconocer que la mayor parte de estos servicios
estn sometidos disposiciones sbias y tutelares. Cuan
do se estudia de buena f y sin espritu de partido la ad
ministracion francesa, en sus detalles innumerables, se
nota, pesar de los abusos siempre crecidos pero inevi
tables, un espritu de orden incontestable y un sistema
de garantas que opone slidos obstculos los escesos
de la arbitrariedad. Las malas elecciones han introducido
en las funciones pblicas hombres que no merecan
que merecan muy poco entrar en ellas; pero estos erro
res lamentables han sido mas escandalosos que crecidos.
Esto no es una razon para querer retroceder, lo es mas
bien para no condenar con severidad un rgimen que ha
dificultado lejos de autorizar tales desaciertos. Ya hemos
indicado los medios propios para completarlo, que se re
ducen cierto nmero de disposiciones sencillas, cuya
ejecucion no es tan difcil como se supone. Tales disposi
ciones no nos parecen de naturaleza tal que puedan for
mularse en una ley. Semejante ley deberia abrazar mu
chas situaciones diversas; si quera ser rigorosa, para pre
venir todos los abusos, embarazara de una manera pe
nosa ciertas funciones del servicio pblico; si admita es-
cepciones, para atender todas las necesidades, abrira la
puerta los mismos abusos contra los que se encaminaba.
Con razon, pues, a ley de 5 de julio de 1850 se ha
limitado exigir reglamentos de administracion pblica.
Creemos haber indicado suficientemente el objeto gene
ral que deberiau proponerse estos reglamentos, cuando
el gobierno tenga bien hacerlos. A la entrada de las
carreras crear garantas aplicables todos los servicios,
y cuyo modelose encuentra en muchas; dar una sancion
duradera las medidas adoptadas en las administracio
nes de Hacienda, coordinarlas, hacerlas uniformes, su
bordinar por todas partes la admision una aptitud acre
ditada por un exmen, y dar !a garanta de la residencia;
 191
constituir un noviciado judicial; preparar los hombres
para las delicadas funciones diplomticas, para los aus
teros deberes de la administracion; organizar como pun
to de partida una enseanza sria y profunda de las cien
cias polticas, administrativas y financieras; para la par
ticipacion de otros empleos acordara! ascenso todos los pri
vilegios compatibles con el interes pblico; reservar la
poltica las posiciones que le son necesarias; los talentos
superiores los emplos asaz elevados para que la intriga no
pueda alcanzarlos; combinar en proporcion conveniente
los derechos de la antigedad y los del talento; no dejar
la arbitrariedad en la diplomacia, en la magistratura,
en la administracion mas que la parte rigorosamente ne
cesaria; en una palabra, consagrar por donde quiera los
privilegios de la capacidad, ley de un pais que ha destrui
do los cargos hereditarios y la venalidad de los empleos,
y no dejar jams sin recompensas los servicios presta
dos, primer ttulo la estimacion pblica y la confianza
del Estado. Tales, segun nosotros, son los datos genera
les del problema.
Hemos dicho cmo se adquieren los empleos pbli
cos; rstanos trazar los derechos y los deberes de los que
los ocupan.

CAPITULO IV.

DEBLRES DE LOS FUNCIONARIOS PARA CON EL ESTADO.

El acta de nombramiento, emanada de la autoridad

competente, es el ttulo del funcionario. Segun los em
pleos, la toma de posesion debe ir precedida de un jura
mento, de una recepcion oficial, de un depsito fian
za. Cada uua de estas formalidades tiene su utilidad
propia. Nada es mas conveniente que ligar por el jura
mento, este lazo solemne del honor y la conciencia , al
que debe ser revestido de una parte del poder pblico,
 192
que le ser delegado cerca de sus conciudadanos. Se
exige el juramento en los empleos que confieren una au
toridad directa y una accion sobre . el pblico. Un ma
gistrado debe prestarlo ; su carcter se hace en cierto
modo mas augusto. A un subalterno puede dispensrsele,
porque no es mas que un ausiliar inferior y frecuente
mente desconocido. Bajo las instituciones que han pre
cedido la revolucion de 1 8i8 , despues de un cambio
en el gobierno, todos los funcionarios, cualquiera que
fuesen sus atribuciones, eran ordinariamente llamados
dar esta garantia de adhesion al nuevo poder: el jura
mento se hacia entonces esclusivamente poltico. Un de
creto de 1 . de marzo de 1848 habia suprimido esta es
pecie de juramento, pero se ha restablecido por la Cons
titucion de 1852. Dudosa es la utilidad de un juramento
del que cada revolucion que triunfa exime los que la
han hecho, y no sin razon se ha dicho que el juramen
to poltico no era otra cosa que una humillacion impues
ta por el vencedor al vencido.
Es til, en gran nmero de casos, que una investidura
oficial consagre al nuevo titular de un empleo; da im
portancia al que la recibe y atrae sobre l la atencion y
el respeto. El aparato de la recepcion de ciertos funcio
narios contribuye realzarlos. La simplicidad de las
costumbres no escluye en nada la dignidad de las situa
ciones. Asi es que los magistrados son reconocidos por
su tribunal en audiencia solemne, los oficiales por sus
cuerpos, los profesores de algunas facultades universita
rias por sus colegas reunidos. Estas recepciones, no obs
tante, son de pura frmula y nada aaden al derecho que
resulta del acta de nombramiento; los cuerpos los
agentes de que proceden , no tienen ninguna cualidad
para comprobar la regularidad del ttulo conferido ni
para apreciar el mrito. Las ambiciones desdeadas, las
prevenciones personales, el espritu de corporacion po
dan hacer este examen y el rden de los poderes se ha
 193
bria invertido si los actos del gobierno sufriesen tal
comprobacion.
Todos los contadores, receptores generales particu
lares, perceptores, pagadores y cajeros, estn sujetos
prestar, ttulo de fianza, una cantidad cuya suma es pro
porcional la importancia de su empleo. Esta es una
garanta material que sirve de complemento las mora
les que exige una administracion prudente. El depsito
de esta suma debe preceder al ingreso en las funciones.
Despues de estas formalidades preliminares, cuando
hay necesidad de cumplirlas, el contrato que se celebra
entre el Estado y el funcionario empieza ejecutarse.
Las condiciones de este contrato resultan de las leyes,
de los reglamentos, de las costumbres. Todas, sin escep-
cion, descansan en el principio fundamental: las funcio
nes se establecen no en interes de los que las ocupan,
sino del pblico. De este principio se derivan los deberes
cuyo cuadro vamos ofrecer.
Todo empleo supone un oficio que cumplir. La ley no
admite esas funciones parsitas que servan en otro tiem
po para ocultar el favor bajo el manto del servicio p
blico, y cuyos tranquilos poseedores, libres de todo cui
dado, obtenian un ttulo para recibir un salario. Las
sinecuras son incompatibles con un regimen poltico que
no tiene en cuenta mas que los servicios prestados y no
admite ningun gasto sino aprovecha al Estado. No quie
re decir esto que un observador curioso y prctico no
pueda descubrir aun en las columnas del presupuesto,
empleos sin atribucin" real, cuya importancia ha sido
elevada desmesuradamente con miras personales; pero
las precauciones mismas empleadas para disimular estas
irregularidades, deponen en favor de una regla que los
abusos raros y misteriosos no podrian debilitar.
Asi como el empleo lleva la obligacion de un servicio,
el ttulo supone el empleo. Los nombres que sirven para
designar los depositarios del poder, no son ttulos nobi
 i 04
lanos que puedan darse para inflar la vanidad. Despues
de 1 830 se ha procurado hacer prevalecer este principio
mucho tiempo desconocido. La ley sobre ascensos en el
ejrcito, impide conferir grado alguno sin empleo. Sin
embargo, en la magistratura se puede admitir que los que
han ocupado un destino conserven el ttulo honorfico
cuando toman su retiro, recuerdo legtimo del pasado,
recompensa justa de largos trabajos; pero esta autoriza
cion no puede aplicarse regularmente sino ai nombre de
la funcion que se ha ejercido antes.
El funcionario est obligado cumplir en persona los
deberes de su destino. Si puede, para ciertas necesidades
accesorias y en algunas circunstancias tomar ayuda, no
tiene el derecho de sustituirse en un tercero sin carcter
pblico. La confianza del Estado que le nombr no es
susceptible de delegacion. .Los cobradores de reas que
tienen un verdadero banco, que se ven precisados algu
nas veces ausentarse por mucho tiempo y estn ase
gurados por cantidades inmensas en sus operaciones,
tienen solo el derecho de tomar, para que les reemplace,
un representante de su eleccion, pero aun este nombra
miento est sometido al beneplcito del ministro. Fuera
de esta escepcion necesaria, en caso de ausencia de
impedimento, el funcionario es, si hay lugar, reempla
zado por otros agentes creados en atencion estos casos
accidentales, bajo el nombre de suplentes, agregados,
adjuntos, por colegas del mismo servicio designados al
efecto. Estos reemplazos no pueden prolongarse mas all
dejun tiempo muy limitado; sin embargo, se ha permitido
los profesores de facultades del colegio de Francia
estar alejados de su ctedra indefinidamente sin perder
su ttulo; algunos por haber sido elevados los primeros
destinos de la nacion, otros por encontrarse en la edad
del reposo despues de una larga enseanza, se ha creido
que sus nombres arrojaban aun cierto brillo sobre el si
llon que habian ocupado, y que en cuanto ellos mis-

-
 495
mos, tenian honra permanecer unidos a l; la regla
comun (1) debia doblegarse ante esta noble y modesta
ambicion.
Para estar mas ocupados en el cumplimiento de sus de
beres mas prximos al servicio del pblico, los funciona
rios deben residir en el lugar de su empleo. Evidente es
la necesidad de la residencia y no necesita demostrarse;
no obstante esto, semejante regla nose ha respetado siem
pre. Las quejas de los Estados generales y las Ordenan
zas de nuestros reyes atestiguan su larga infraccion.
Cuando los cargos pblicos eran un don de la munificen
cia real, el objeto de un contrato que los trasmita por
dinero, era muy sencillo el que los titulares considerasen
nicamente los privilegios los emolumentos, y que el
interes de los administrados no les inspirase mas que una
mediana solicitud. Hoy dia que la promocion los em
pleos y los deberes que ellos imponen estn sometidos
otros principios , la obligacion de la residencia se ha
erigido en ley, y ninguna persona pensara en sustraerse
ella.
No basta que el funcionario ejerza personalmente, y
no abandone su puesto. Es preciso tambien que est en
el asiduo y constante. La asiduidad se evidencia de va
rias maneras, y en algunos servicios el cebo del interes
basta escitarla. En los cuerpos jurdicos, los magistra
dos tienen obligacion de inscribir su nombre en un
registro llamado registro de apunte. La mitad del suel
do es distribuido en derechos de presencia, y perdido
para los ausentes. Una porcion del sueldo de los conse
jeros ponentes del tribunal mayor de Cuentas , se repar
te entre ellos con proporcion a sus trabajos. En las ofi
cinas de administraciones centrales, la presencia de los

(1) Caveatur express quod nullus doctor aut regens ponit legere per
sustitutum, nisi per duos menses duntaxat in anno; sitque causa proba-
bilis et necessaria quam in pressentia rectoris et collegie medis juramento
affirmare teneatur. (Statutusde la universit d'Angers, avril 1410.)
27
 198
empleados secundarios se justifica por una lista que
debe signarse en una hora determinada. En los dems
servicios la prueba de la asiduidad resulta virtualmente,
ya del ejercicio de las funciones mismas, ya de ciertos
netos cuya redaccion signatura implica demuestra la
presencia del funcionario. La asiduidad tiene por com
plementos, la exactitud y la regularidad. No es fcil de
finir con minuciosidad las cualidades que constituyen el
funcionario exacto y regular; solo pertenece los regla
mentos interiores reprobar ciertos hbitos de pereza
disipacion. Con tal fin se encuentran en las antiguas Or
denanzas candorosas disposiciones que no han perdido
toda su oportunidad. Una de ellas (1 320) prohibia los
miembros del Parlamento preguntar referir noveda
des sucesos de la poca , y si alguno , anadia , quiere
preguntar referir, lo podr hacer despues del medio
dia. Una Ordenanza de 3 de agosto de 1 388 prescribe
los oficiales del tribunal de Cuentas arreglar mediata
mente aquellas que se le confien, porque ocurren dia
riamente tantas necesidades nuevas, que casi siempre se
olvidan las antiguas. Hoy los reglamentos de las admi
nistraciones centrales son losjnicos que contienen dis
posiciones de esta clase. Las hay que prohiben las visi
tas de oficina oficina, no ser por asuntos del servicio;
tomar su desayuno en el bufete los empleados , entre
garse conversaciones particulares, leer, durante las
horas de trabajo, los peridicos y ;los libros estraos al
servicio de la administracion; prescriciones tiles, pero
ineficaces, si los jefes no aseguran su ejecucion con una
vigilancia continua. Ordinariamente se fija el tiempo que
debe consagrase cada empleo segun su especie. Se de
termina, por ejemplo, el nmero y la duracion de las
audiencias de los tribunales y juzgados, de las lecciones
de los profesores, y las horas que los empleados deben
pasar en el bufete. Todos estos mandatos se reasumen en
la obligacion general de satisfacer las necesidades del
 197
servicio con la prontitud y puntualidad que el pblico
tiene derecho exigir, sin perjudicar por esto los es
tudios accesorios y la madurez del exmen en las
funciones que no reclaman nicamente el cumplimiento
material de ciertos actos.
Despues de 1830, y sobre todo despues de 1848, se
ha visto desaparecer casi enteramente un abuso incon
ciliable con los deberes de exactitud, de asiduidad y aun
de residencia que acabamos de enumerar: queremos ha
blar de la acumulacion , es decir, la reunion de muchos
empleos en una persona. 1<on frecuencia una misma se
hallaba investida de tres cuatro empleos, y veces mas,
destinos casi siempre demasiado pesados para no exigir
cada uno un titular, y teniendo veces tambien su resi
dencia en puntos diferentes. La acumulacion no puede
apoyarse en ninguna razon de peso; por qu concentrar
en uno solo las ventajas cuya naturaleza exige que se
repartan entre muchos? Bien pocos hombres tienen ca
pacidad para abrazar al mismo tiempo trabajos multipli
cados! Si la vasta inteligencia de Cuvier basta ello,
cuntos talentos medianos sucumbirianl Hay desde lue
go pocos empleos que no reclamen una atencion esclu-
siva y sin participacion. Se busc asi corregir la esce-
siva insignificancia de algunos sueldos; pero esto era
sacrificar el servicio pblico los intereses personales, y
si los sueldos eran muy pequeos, el mal pedia un reme
dio mas directo. La acumulacion es rara en la actualidad.
Muchas leyes la han prohibido en servicios determina
dos. Permtese nicamente en las carreras cientficas y
literarias, que han gozado siempre eu este punto favores
escepcionales en virtud de la especialidad de algunos
estudios familiares un pequeo nmero de hombres
escogidos y de admirable facilidad, para llevar adelan
te trabajos anlogos, que con frecuencia, lejos de es-
cluirse, se prestan mtuo apoyo.
Por muy estrecha que sea la obligacion de asistir per
 198
sonalmente los deberes del empleo , las circunstancias
particulares pueden permitir derogarla , y el interes mis
mo del servicio da alguna vez un perodo necesario de
reposo los que han llevado el peso hasta entonces. Se
ha atendido esta necesidad por medio de vacaciones y
licencias. Las vacaciones se acuerdan en los servicios que
pueden sin perjuicio recibir una interrupcion momentnea,
y que exijen siempre la aplicacion de una inteligencia li
bre y activa. A esta categora pertenecen las corporacio
nes de la magistratura y la enseanza. Durante las vaca
ciones, los trabajos ordinarios se suspenden ; algunos
individuos, designados cada ao por turno, quedan encar
gados en los cuerpos jurdicos de la espedicion de los
negocios mas urgentes. El uso de las vacaciones aprove
cha al servicio pblico tanto como los mismos funciona
rios. Despues de algunas semanas de ocio se vuelve al
trabajo con mas placer. El entendimiento, que tiene nece
sidad de cambiar de objeto , ha tomado nueva fuerza , y
el tiempo perdido se repara bien pronto. Con dificultad se
podra acordar vacaciones otros servicios que los que
ya las tienen. Todos no esperimentan esta necesidad, y
suspender su marcha seria tan perjudicial al Estado como
los particulares. Por medio de las licencias se concilian
las necesidades de la administracion con la comodidad de
los empleados. Las licencias se acuerdan en los servicios
que tienen vacaciones ; pero son muy raras y difciles de
obtener: se ha arreglado desde luego la duracion segun
su nmero , y la poca segun la urgencia de los trabajos
que hay que ejecutar. En el ejrcito los oficiales reciben
licencias para seis meses, durante la poca en que los ejer-
ciciosmilitares estn interrumpidos. En la Universidad, las
licencias se conceden por un ao los profesores que,
fatigados por una laboriosa enseanza, con necesidad
de seguir estudios cientficos literarios , se ven precisa
dos suspender sus funciones. Los individuos del cuerpo
diplomtico y consular estan autorizados , despues de una
 199
larga residencia en el estranjero , para venir respirar el
aire de la patria , y iniciarse en el pensamiento del go
bierno y las tendencias de la opinion pblica. En los otros
servicios las licencias son de ordinario muy cortas. Las ad
ministraciones de hacienda no las admiten por mas de tres
meses, y aun este plazo es casi siempre escepcional. En
general, cuando la licencia debe durar menos de un mes,
es reclamada por una fuerza mayor, no lleva consigo pri
vacion de sueldo. En los demas casos este se reduce la
mitad , y queda enteramente suprimido si la ausencia se
prolonga mas all del trmino sealado. El funcionario
que abandona su puesto sin licencia, queda destituido. En
la magistratura, no obstante la inamovilidad del ttulo, el
que se ausenta sin autorizacion un mes y no se presenta
la primera intimacion , se le declara dimisionario. Esta
pena, pesar de su rigor, est plenamente justificada. El
Estado nada debe al que deserta de su puesto , y el con
trato se rompe por la ausencia, que hace imposible su eje
cucion.
Por manera que el funcionario debe desempear per
sonalmente su empleo y tomar por punto de residencia
el lugar donde est situado , ser asiduo y puntual. Entre
otros mritos mas generales y de un rden mas elevado,
si se puede decir as , el servicio del Estado reclama tres
cualidades principales: la probidad, la obediencia , la dis
crecion.
La probidad del funcionario no es nicamente el de
ber comun todo hombre que vive en sociedad, de res
petar la propiedad de otro , la observancia de las reglas
cuyos violadores incurren en los rigores del Cdigo pe
nal ; mas severa , consiste en no buscar en los empleos
algunas ventajas privadas, en no usar jams en interes
propio el poder que ellas confieren , y en oponer una re
sistencia inflexible toda influencia injusta ; no hacer es-
cepcion de personas , prestar todos la misma atencion,
dbiles poderosos , amigos indiferentes , y no consul
 200
tar otra cosa que el bien del Estado y la ley , que es su
espresion escrita (1). La probidad debe ser manifiesta
incontestable ; de aqui la prohibicion de todo aquello que
pueda dar lugar suposiciones y esponer la conciencia.
La magistratura misma, tan pura, tan religiosamente hon
rada, es objeto de semejantes interdicciones. El juez no
puede comprar los bienes que se venden en la audien
cia de su tribunal , y est obligado inhibirse por recu
sacion siempre que sus relaciones con un litigante, se
aladas por la ley con escrupulosidad suma , puedan po
ner en duda la imparcialidad de su sentencia. Disposicio
nes anlogas se han establecido en otros ramos del servi
cio. Est prohibido los cnsules, encargados de la protec
cion y vigilancia de los intereses comerciales de sus con-
ciudanos, hacer por s mismos, directa ni indirectamente el
comercio, bajo pena de perder el empleo. Tambien se pro
hibe esto mismo los empleados en correos y contribucio
nes indirectas, que podran hacer redundar en provecho de
una concurrencia desleal los secretos y el poder de que son
depositarios. En los servicios que obligan demostrar y
perseguir las infracciones , se procura colocar los agen
tes fuera del seno de sus familias , porque no se quiere

(1) No debe llevarse mas objeto en todo lo que se ejecuta que el in

teres general , al menos el bien del mayor nmero. El que no tiene amor
al servicio de su pais y sus conciudadanos , el que no se siente entu
siasmado con la idea de hacer el bien , de ser til los dems , no ha na
cido para el servicio pblico , y es indigno de llevar un ttulo honroso. El
interes personal es la ruina del servicio , el vicio mas imperdonable en un
empleado del Estado. El interes personal no estriba nicamente en dejar
se corromper, sino tambien en ceder consideraciones personales que os
curecen la verdad. Un inferior que obra asi hace traicion sus deberes;
un superior que lo autoriza tolera, la hace sus juramentos. El que sirve
al Estado debe hacer abstraccion de s mismo. Ninguna consideracion
particular, ningun negocio personal, ningun interes accesorio deben dis
traerlo de su ocupacion principal; ningun debate de autoridad, ninguna
cuestion de ceremonial, deben desviarle de su objeto esencial, que es hacer
el bien. Bajo cualquier forma que se le presenten los negocios , bien mal
arreglados, debe ser igual para un hombre razonable. (Carta de Jos II
escrita en 1783 al jefe del personal del Estado.)
 201
que el deber del funcionario tenga nunca que luchar con
el afecto de los parientes. Todo se ha coordinado de ma
nera que la delicadeza no est espuesta sucumbir, y
para que ninguna duda injuriosa recaiga sobre el hombre
pblico. Estas precauciones no pueden ser nunca, exage
radas. Ninguna corrupcion es mas detestable que la de
los delegados del Estado : deshonra el poder, altera las
costumbres pblicas, y vuelve contra los intereses priva
dos las fuerzas creadas para protegerlos. Nuestras leyes
le han reservado castigos escepcionales, pero un poder
sabio y previsor del mal , se cuida mucho de tener que
castigar, y desgraciada la administracion que solo hallase
su salvaguardia en la represion de las leyes. Nos felicita
mos de poder decir que en Francia la probidad reina en
las regiones del poder; se ignoran en ellas las costumbres
venales que desacreditan tantas administraciones estran-
jeras. Si los tribunales han condenado criminales descar
ros , estos procesos prueban que los delitos \son raros y
que el gobierno no procura de ningun modo dejarlos im
punes. En los empleos subalternos, pesar de lo mdico
de los sueldos , los agentes son honrados , y se manifes
taran sordos proposiciones corruptoras. Lejos de noso
tros la idea de acusar los que ocupan posiciones mas
elevadas ; pero no podemos menos de notar que en su ge-
rarqua es donde se han mostrado los escndalos , muy
raros por fortuna.
Respetar las leyes de la probidad, es deber de todos;
obedecer es mas bien la ley del funcionario. La obedien
cia gerrgica es una condicion esencial de la regularidad
y de la buena constitucion del poder; pero se modifica
con la naturaleza del destino y el carcter de las rde
nes. El magistrado no se inspira mas que de su concien
cia; se le puede exigir la exactitud, pero el juicio nunca.
Al militar se le impone en todos los casos una obediencia
absoluta y completa. Tal es la ley dela disciplina: las ba
yonetas no razonan. Entre el magistrado que juzga y el
 202
militar que ejecuta , los demas funcionarios estn sujetos
una subordinacion mas menos estrecha, segun las cir
cunstancias. En todo caso, el derecho de representacion
de advertencia , les est concedido : ejercido con circuns
peccion y respeto , ilustra la administracion sin embarazar
la. Jams el deber del agente debe ser violar la ley. Sus
disposiciones no son rdenes por s mismas , y su autori-
dad muy superior la del poder ejecutivo? por qu le
habian de estar subordinadas (1 )?
La discrecion es una de las cualidades mas esenciales
del funcionario pblico. El magistrado no puede revelar
las opiniones que se han manifestado en las deliberaciones:
en otros tiempos , la infraccion de esta regla era castiga
da con la destitucion y multas considerables. El diplom
tico posee secretos que encierran la paz la guerra ; el
militar recibe rdenes que divulgndolas comprometeria
la salvacion del ejrcito. Sin llegar recurrir estos
estraordinarios ejemplos , no hay un solo ramo del ser
vicio pblico en el que los agentes no esten obligados
esta discrecion. Las rdenes dadas por los jefes , asi como
las comunicaciones hechas por los inferiores , los informes
sobre el personal , los registros disciplinarios , las infor
maciones sobre el estado del servicio , los negocios mis
mos que interesan los particulares y que son resueltos
por la administracion, todo exije el secreto. Sin l, nada
de confianza ni de seguridad , todos temerian comprome
terse. El servicio seria detenido por mil resistencias ; las
mejores medidas se combatiran por aquellos quienes
perjudicasen , y que , advertidos de antemano , harian ju
gar todos sus recursos de intriga. La autoridad perderia
su independencia , y por lo mismo su fuerza.

(1) Vase el capitulo de la accion administrativa.

 CAPITULO V.

BEBERES DE LOS FUNCIONARIOS PARA CON EL PBLICO.ENTRE ti. EN LA VIDA

PRIVADA.DISCIPLINA.

Hasta aqu el funcionario ha sido considerado en sus

deberes mas generales para con el Estado , y si nosotros
nos es permitido decirlo asi, en los principios de moral que
le son propios. Sigmosle entretanto en sus relaciones
con el pblico , cuando este tiene directamente negocios
con l ; en sus relaciones con los demas rdenes de fun
ciones, y en-fin, en la vida privada.
Hay circunstancias numerosas en que se establece
un contacto inmediato entre los ciudadanos y los agentes
de la autoridad. La percepcion de las rentas pblicas , la
polica , los servicios de que el Estado se ha reservado el
monopolio , ofrecen las ocasiones mas frecuentes ; obliga
ciones especiales, son la consecuencia de esto. Se trata de
pagar el impuesto , los agentes deben atemperar las exi
gencias de la ley, dando toda la comodidad posible y que
no comprometa su responsabilidad. Se trata de la ejecu
cion de medidas que interesan al rden y la seguridad,
deben ser firmes, pero equitativos y conciliadores. Se tra
ta de servicios, que dirige la administracion; no deben
perder nunca de vista que sino reciben su sueldo del
particular que se dirige ellos, el pblico es quien les
paga y al que estn encargados de servir. Se v con fre
cuencia que la echan de personages, porque tienen la
honra de pertenecer al Estado , y que adolecen de falta
de celo y exactitud hcia el pblico , porque no dependen
de l directamente. Las instrucciones de sus jefes , los h
bitos de una buena educacion , deberan al menos darles
los modales corteses y complacientes que el aguijon de
la concurrencia inspira los agentes de las industrias li
bres. Muchos gobiernos estranjeros nos ofrecen bajo es
te aspecto modelos que no deben desdearse. En Ingla
28
 204
Ierra , en Prusia , en Rusia, los empleados de las adminis
traciones pblicas son demasiado corteses. Esta cuestion
merece ser atendida por el gobierno. Los ciudadanos tie
nen derecho que se les trate con deferencia. Hay muchos
que estn dispuestos juzgar el gobierno por la conducta
de sus agentes , y mas de una resistencia no ha tenido otra
causa que la groseria del oficial pblico encargado de ve
lar por la ejecucion de la ley.
A este rden de deberes se refiere el traje oficial que
muchas categoras de funcionarios estn obligados llevar.
Respecto de unos, el uniforme tiene por objeto inspirar
respeto al pblico, y aun tambien imponerselo mtua-
mente unos hombres en los que debe reinar el senti
miento de las conveniencias recprocas. Por esta causa, los
magistrados visten la toga ordinariamente , hasta en sus
reuniones interiores. Respecto de otros, el traje tiene por
objeto inspirar confianza los ciudadanos , y designarles
por una seal aparente el agente dela fuerza pblica que
tiene derecho de llamarles la observancia de la ley, y
contra los que su vez tienen derecho tambien quejar
se y reclamar el castigo si abusa de su autoridad. En estos
lmites, el traje no es una decoracin vana, y contribuye
mantener el rden y la consideracion , debidos los po
deres constituidos por la ley. Mas debe ser sencillo y gra
ve ; cuando se le sobrecarga de bordados y de ornamen
tos, cuando se le d funcionarios para quienes no es
mas que un vano atavo , se corre el riesgo de hacer creer
que hay necesidad de esconder la nulidad del personage
bajo los dorados del vestido.
Las relaciones de los funcionarios entre s , estn so
metidas reglas simples y claras. En el mismo servicio,
estas relaciones se determinan por el rden gerrquico, y
en igualdad de clase y de grado por la antigedad. El in
ferior debe ceder el paso su superior, y el ltimo nom
brado, aquel que le ha precedido en la carrera, menos
que una voluntad competente no haya decidido otra co
 205
sa. Cada servicio es independiente de los demas. En los
casos en que los funcionarios de diversos rdenes deben
encontrarse reunidos juntos, por ejemplo, en las ceremo
nias pblicas, su situacion respectiva est determinada
por el orden de preferencia. Los decretos imperiales ar
reglan este orden, y se ejecutan todavia, aun cuando no
estn en armonia con el espritu de nuestras actuales ins
tituciones. Se esperimentaria algun embarazo en coordi
nar disposiciones nuevas sobre asuntos que escitan la sus
ceptibilidad y ponen en alarma el amor propio. Esta ma
teria no escita en todas partes un interes igual su im
portancia. El reglamento de precedencias no es lo mismo
que el traje, una cosa de pura etiqueta, y puede influir en
el juego regular de los poderes; y la clasificacion de los
empleos, aunque ofrezca alguna dificultad, tiene la venta
ja de asignar cada uno su valor relativo, y puede algu
nas veces servir para compensar la inferioridad del suel
do con la mayor categora: Conviene, en todo caso, preve
nir las colisiones y rivalidades que llevan la discordia
los rangos; no importa menos, en vista de un interes
opuesto, el impedir toda correspondencia, todo concierto
por cuyo medio los empleados pudieran ligarse con un
objeto cualquiera. Una coalicion de los depositarios de la
fuerza del podero del Estado, seria un peligro pblico-
Las leyes han provisto esta especie de conspiracion, en
todos tiempos, y la han castigado con severas penas.
Cualquiera que sea el respeto de nuestras leyes para
la vida privada, respecto de los funcionarios no puede es
tablecerse la misma inviolabilidad. Su asociacion con el
poder pblico, establece entre ellos y este una solidari
dad moral, de donde resultan deberes que se estienden
mas all del crculo de sus funciones. La administracion
tiene derecho exigir de sus agentes mas subalternos una
conducta honesta, que se abstengan de costumbres vi
ciosas y que no tengan hbitos disolutos, segun la es-
presion de las antiguas Ordenanzas. El buen servicio de
 20C
tfn empleado depende mas de lo que es presumible , de
su vida privada. Respecto de los funcionarios de un or
den mas elevado, el profesor no mereceria ciertamente
instruir la juventud , si la pervirtiese por el escndalo de
sus costumbres; el magistrado no seria mas digno de ejer
cer el sacerdocio de la justicia, si en sus relaciones priva
das era desleal y poco delicado. En ciertos casos, la se
guridad de los intereses confiados al funcionario , se liga
con sus negocios domsticos. No se podria entregar el
manejo de los caudales pblicos al tesorero cuya fortuna
estuviese mal administrada, cuyos gastos escediesen sus
rentas cuya pasion por el juego le espusiera arruinar
se. En otras ocasiones los reglamentos llevaban mas all
sus pesquisas. Estaba prohibido los cnsules, por ejem
plo, contraer matrimonio sin el beneplcito del Rey. En
la actualidad aun , los empleados en el servicio activo de
las contribuciones indirectas , estn obligados, luego que
se casan, informar sus jefes; la administracion examina
si la alianza es conveniente y si el empleado puede ser
sostenido en su residencia. Los oficiales del ejrcito no
pueden casarse sin permiso del ministro de la Guerra. Es
tas precauciones se esplican. El matrimonio modifica pro
fundamente la situacion de los que lo contraen; puede in
fluir sobre los medios de subsistencia, por los recursos
que l se aporten y por las cargas que lleva consigo, y
sobre su consideracion social por las circunstancias de la
nueva familia que proporciona.
No dejaremos al funcionario, considerado fuera de sus
funciones propiamente dichas, sin seguirle en el terreno
de la poltica, donde es llamado frecuentemente por nues
tras costumbres y nuestra Constitucion. Su libertad es
completa? pesan sobre l deberes especiales? Esto es lo
que debemos examinar.
El funcionario no puede ponerse en abierta hostilidad
con el rgimen poltico consagrado por la Constitucion;
esto seria violar sus mas sagrados juramentos; ningun go
 207
bierno puede admitir como intermediarios entre los ciuda
danos y l los hombres que no lo reconocen. Sobre es
tos principios todos los partidos estn de acuerdo ; cada
cual, su turno, haciendo promoviendo las destituciones,
llega la misma conclusion. La seguridad del Estado, asi
como el honor de los individuos, le estn unidos. Sin em
bargo, esta doctrina no puede aplicarse mas que las
manifestaciones esteriores. Buscar los sentimientos que
el funcionario tiene encerrados en el fondo de su cora
zon, seria una odiosa pesquisa; y armarse para castigarla,
una medida tirnica. Si los gobiernos apasionados se han
atrevido hacerlo algunas veces, la conciencia de los
hombres de bien ha protestado contra semejantes violen
cias.
Pero se puede disentir en cuestiones menos esencia
les. Partidos numerosos se forman entre los hombres mis
mos afiliados la forma del gobierno. Los unos colocan
en primera linea las dulzuras de la paz, los otros la digni
dad del pais. Mil cuestiones se agitan: la enseanza p
blica ser civil religiosa? cul ser el sistema de los
impuestos? qu alianzas son preferibles para la nacion?
Se discute, se escribe, esto constituye la vida moral de un
pais: dichoso aquel donde no perece bajo la opresion
mortal de los intereses privados! dichoso aquel en donde
las leyes no condenan los ciudadanos al silencio, y don
de una oposicion concienzuda no tiene que temer el es-
pionage y la delacion! Bajo un rgimen que reconoce esta
libertad, los funcionarios estarn obligados unirse al
sistema del gobierno y servirle de apoyo? podrn tomar
sitio entre la oposicion? Tal es la cuestion que divide las
opiniones.
Hay una escuela poltica, cuyos ojos el funcionario,
humilde vasallo, pertenece en cuerpo y alma al gobierno.
Es en cierto modo un hombre ntimamente unido l. Se
le obliga mezclarse en las elecciones para sostener los can
didatos que sus jefes le recomiendan, y deben asegurar el
 203
resultado. No se sostienen ni proclaman todas estas mxi
mas; pero ellas forman el fondo de sus doctrinas, y muchas
han sido profesadas con descaro y puestas en prctica .
Si el funcionario se identifica hasta este punto con los
que gobiernan, la dependencia que se quiere hacer pe
sar sobre l est justificada. Pero no es esta su condi
cion; no es el hombre de nadie, es el servidor del Esta
do. Cuando la administracion se encarga de proveer los
empleos, es para hacer criaturas suyas? De ningun mo
do. La ley ha creido que la administracion estaba colo
cada en mejores condiciones , para hacer la eleccion de
los hombres mas capaces y propios para cada empleo.
Bajo un rgimen bien constituido, los empleos se dan la
capacidad, trabajos probados y no las afecciones pol
ticas. Puedan los que los ocupan, escepto el caso en que
el carcter del empleo sea puramente poltico, tener una
opinion. Sobre todo que no se les haga intervenir para
nada en las elecciones. La libertad pblica correra gran
des peligros el dia en que se admitiese el principio de
que todos los servidores del Estado estn al servicio del
gobierno en estos momentos solemnes: por ejemplo, si to
dos los jueces de paz en sus cantones, los cobradores en
las municipalidades, puediesen usar de la influencia que
ejercen por sus funciones para gravitar sobre los electores.
Por otra parte, el pais no veria ya en los funcionarios, en lu
gar de representantes imparciales del poder pblico, sino
corredores de votos, saltimbanquis despreciables que de
sertaban del puesto donde la ley les habia colocado para
convertirse en agentes de intrigas. Cuanto mas audaz fuera
el gobierno, mayor seria el peligro. Uno de estos escollos
es tan temible como el otro. La consideracion al poder pe
receria con la sinceridad en las elecciones.
Hay diversas situaciones en que el empleado desem
pea un papel poltico. Bajo la ltima monarqua , podia
ser Par Diputado. La incompatibilidad sancionada hoy
por las leyes electorales entre los destinos pblicos y el
 209
cargo de diputado , ha puesto trmino los conflictos que
engendraba el doble ttulo de funcionario y de miembro
del Parlamento, y nada tenemos que decir en este punto;
pero el funcionario puede ser publicista, y es elector. Exa
minemos sus deberes en semejantes situaciones.
El empleado no est despojado del derecho de escri
bir y de publicar sus deas ; pero solo el ciudadano debe
tener la pluma, nunca el hombre pblico. De esta regla
se desprenden muchas consecuencias : en primer lugar,
en las publicaciones impresas , mas aun que en las simples
comunicaciones vervales , se necesita una discrecion abso
luta ; en segundo lugar , no est permitido al funcionario
entablar una polmica sobre las cuestiones que ataen
su servicio: la anarqua entraria en la administracion si
un subordinado pudiese apelar la opinion pblica de las
medidas tomadas preparadas por sus gefes ; el gobierno
no puede permitir que sus deliberaciones interiores se di
vulguen , que las cuestiones que se suscitan diariamente
en el seno del servicio pblico , salgan de esta region se
rena y tranquila al terreno ardiente de la poltica. En fin,
el funcionario que sustituyendo la injuria la polmica ul
trajase sus jefes , cuyo carcter y persona debe respetar,
incurrira en uua justa censura.
Los deberes del funcionario en los colegios electorales,
son fciles de trazar. La ley ha consagrado el principio del
secreto en la votacion como una garanta de la libertad
poltica, y este principio debe poner al funcionario al
abrigo de toda pesquisa. Aun con la publicidad de votos,
debera gozar de igual inviolabilidad. El gobierno rto tie
ne derecho coartar la libertad del empleado elector.
Esto seria atentar la libertad pblica y cometer un abuso
de poder. El funcionario no debe obediencia sus jefes si
no en aquellas rdenes dictadas para el cumplimiento de
sus funciones ; como elector , se inspira de su conciencia
y usa de un derecho , mas aun , llena un deber. Sin em
bargo, para impedir que se confunda en l el elector y
 210
el funcionario , debe mantener separados estos dos ttulos.
No debe hacer servir la autoridad de que est revestida
al triunfo del candidato de su eleccion , apoyado no por
el gobierno. Esta graduacion es delicada , convenimos en
ello , y es difcil algunas veces establecer una separacion
absoluta entre los actos de un mismo hombre , investido
de este doble carcter. A las costumbres polticas perte
nece poner los lmites indicados por la conveniencia y por
el interes pblico .
Aquellos que quieren defender los funcionarios contra
las reacciones polticas , oponen el ejemplo de los gobier
nos libres, en los que no existen tales garantas; pero toda
comparacion es defectuosa en esta materia. Las diferencias,
esenciales en la naturaleza de los empleos , en la condicion
de los funcionarios , en su nmero , en el sistema adminis
trativo , en las relaciones de las asambleas polticas con
el poder ejecutivo, no permiten invocar las costumbres de
un pais en otro. Nosotros limitamos nuestros argumentos
al rgimen particular de la Francia. Los empleos aqui cons
tituyen para aquellos que los ocupan una profesion ordi
nariamente adquirida por numerosos trabajos , y frecuen
temente tambien por el costoso sacrificio de largos estu
dios. No se llega con ellos la opulencia, y apenas el
salario de cada dia basta cubrir las necesidades. La me
diana de los patrimonios permite bien pocos empleados
pasar sin su empleo. No entreguemos un poder violen
to esta fcil presa. Los funcionarios bajo el rgimen de la
centralizacion , forman una clase tan numerosa como im
portante ; la estimacion de que disfrutan interesa al honor
del gobierno. Pero qu lugar ocuparn en la opinion del
pueblo , atacados de una especie de ilotismo poltico,
obligados sin cesar elegir entre sus convicciones y la
suerte de sus familias , y sospechosos de hacer traicion
su conciencia para salvar su colocacion? Nosotros pedi
mos para ellos la libertad comun ; sin embargo , no deben
olvidar la reserva que les imponen los lazos que los unen
 - 2if
al poder. Si se pusieran la cabeza de las cbalas que se
forman en las elecciones , faltaran las consideraciones
mas vulgares, y el gobierno que les demostrase su des
aprobacion, no podra ser acusado de haber violado un
derecho.
Las diversas obligaciones, cuyo anlisis acabamos de
presentar, tienen por sancion, en el orden moral el senti
miento del deber, y en el rden disciplinario, las penas
administrativas.
El amor del deber es la primera virtud del hombre
pblico , virtud fecunda y que vivifica la letra muerta de
los reglamentos. Si se estinguiera, la accion del poder
supremo languideceria frecuentemente vana ineficaz , y
el funcionario solo seria un agente despreciable, servil eje
cutor de una consigna , sin obedecer mas que al interes
la fuerza , y despreciando toda obligacion que pudiese
eludir con impunidad. El servicio pblico reclama sentimien
tos ma3 nobles. Es preciso que el funcionario sepa ver en
el Estado que le emplea, no un ser abstracto cuyas rdenes
puede sin peligro desobedecer , sino el mas digno seor
de escitar su celo , y el mas sensible en realidad los ob
sequios hechos en su servicio. Estos sentimientos animan
aquellos que han obtenido por el trabajo las funciones
de que estn investidos. Las aprecian en proporcion los
esfuerzos- que les han costado. Al contrario , si se han ele
vado por medio del favor , desdean las obligaciones de
su empleo , como esos hombres quienes la casualidad
ha enriquecido , y que arrojan al viento una fortuna f
cilmente adquirida. Los favoritos quienes el nepotismo
pandillaje ha favorecido , se distinguen entre los que se
burlan del deber: dignos sucesores de los antiguos cor
tesanos , elevados por otros caprichos , y que originaban
las quejas continuas de los Estados generales. Las funcio
nes bien adquiridas son las que mejor se desempean.
Asi es como un rgimen regular da sus frutos , y como
por una dichosa necesidad el interes del servicio se liga
29
 212
siempre con el respeto de los derechos y la recompensa
otorgada al trabajo.
Desgraciadamente la ley moral o siempre ejerce su
imperio. El servicio sufre , la regla es desconocida ; la re
presion viene ser necesaria, y se confia al poder discipli
nario. Toda obligacion necesita una sancion , y el funcio
nario, por los deberes que le son propios, depende de una
jurisdicion especial y obedece un cdigo particular. Las
formas y las atribuciones del poder disciplinario estn en
relacion con la naturaleza de las infracciones y de los em
pleos. La misma falta puede ser apreciada de distinto modo
segun su gravedad relativa. Asi es que los reglamentos re
claman con mas especialidad, del magistrado que guarde
intacta la dignidad de su carcter, del militar que respete
las leyes de la disciplina, del recaudador que vele religio
samente la caja. Bajo diversos nombres, los castigos disci
plinarios varian poco entre s. Unos son puramente mora
les: consisten en prevenciones, advertencias, censuras y
apercibimientos. Otros afectan al Estado , los emolumen
tos de los funcionarios: segun queel empleo lo permite, el
culpable es privado de gratificaciones, postergado en los as
censos, condenado descender de clase de grado, sus
pendido con prdida del sueldo, destituido. Muchos de
cretos someten tambien la pena de arresto por faltas li
geras ciertos empleados; por ejemplo, los de puentes
y calzadas, y los de la Universidad. Esta pena est hoy
reservada nicamente al ejrcito. Hay funciones en las
que se goza de garantas especiales en ouanto al ejercicio
de la jurisdicion disciplinaria , particularmente en los ca
sos mas graves. En las administraciones centrales y en los
servicios financieros y administrativos , las prevenciones
apercibimientos son generalmente impuestos por los jefes
intermedios, y la suspension destitucion por el ministro,
nicamente despues de haber oido al empleado. El ofi
cial no puede suspenderse ni recibir su retiro sino por la
decision del jefe del Estado, en virtud del relato del mi
 215
nistro de la Guerra , despues del informe de un consejo
sumario ; su destitucion no puede pronunciarse sino por
un consejo de guerra. A los presidentes de los juzgados y
tribunales corresponde hacer advertencias. Las demas
penas son atribucion del tribunal juzgado, y, en algunas
circunstancias, del tribunal de Casacion. En su totalidad el
poder disciplinario est regularmente organizado ; rara vez
se pone en accion , y da lugar pocas quejas. No obs
tante , en los servicios administrativos , propiamente di
chos, convendra tal vez introducir garantas que, sin de
bilitar la autoridad necesaria los jefes , previniesen el
error y la arbitrariedad , y quitasen todo pretesto las
reclamaciones de los inferiores quienes se hubiesen im
puesto penas severas.
Al mismo tiempo que el Estado castiga, es necesario
tambien que recompense. El celo y la abnegacion deben
alimentarse con la esperanza de distinciones recompen
sas , tanto como con el temor de las penas. La accion dis
ciplinaria, para ser completa, debera estar revestida deesta
doble forma . Bajo este aspecto , nuestro sistema adminis
trativo deja mucho que desear. Las i'ecompensas son po
co numerosas y concedidas con demasiada arbitrariedad.
Si su distribucion estuviese sometida reglas fijas, adqui
riran mas valor y se buscaran con mayor ardor. En los
tangos superiores, la condecoracion de la legion de.Ho-
nor es un objeto digno de ambicion ; pero se est muy
acostumbrado promociones peridicas y numricamente
arregladas , de tal suerte , que cada funcionario es com
prendido su turno , y esta distincion es con mas frecuen
cia el precio de la antigedad que de servicios eminentes.
Por un abuso opuesto se les concede los noveles, sin
otro ttulo que un favor inconsiderado. Se permite solici
tarla ; se olvida el antiguo edicto (1 578) que para otra
condecoracion declaraba indignos de obtenerla jams a
los que la pidiesen, con el fin que este grado de honor, que
debia distribuirse por gracia y mrito , no estuviese suje
 214
to manejos y monopolios. Ninguna recompensa hono
rfica se ha sealado los agentes inferiores. Los que co
meten faltas, son censurados: qu obtienen los que se dis
tinguen? El ejrcito solo hace mencion honorfica en sus
rdenes del dia del nombre del militar que ha hecho al
guna accion brillante ; por qu la satisfaccion de los jefes
no tendra una espresiou oficial como su desaprobacion?
El principio del honor no se ha estinguido, gracias Dios,
aun en Francia, y es necesario saberle hacer producir
frutos. Guardmonos de creer que los hombres no obede
cen mas que al vil interes. Es verdad que el ascenso se
promete los buenos servicios ; mas la promesa es sin
cera, los medios de concederlo existen siempre? Este es
tado de cosas es lamentable. La fidelidad , el sacrificio, el
trabajo honrado y asiduo no estan suficientemente anima
dos ; el Estado se encuentra privado de uno de sus me
dios de influencia mas eficaz y mas fecundo.

CAPITULO VI.

DERECHOS DE LOS FUNCIONARIOS. ESTABILIDAD DEL EMPLEO.PROTECCION.

SUELDO.

i se da el nombre de derechos las prerogativas

que los empleados podran ejercer espensas del interes
pblico, no tienen ningunos; mas si se denominan asi las
ventajas destinadas servir de utilidad directa indirec
tamente al Estado al par que los que los obtienen , se
puede decir, en efecto, que los funcionarios tienen dere
chos. Estos se refieren tres objetos principales: la esta
bilidad del empleo , la proteccion del que lo ejerce con
relacion los actos que de l dependen , y en fin , el
sueldo.
La posesion de un empleo es un ttulo , no porque el
que lo obtiene deje de poder perderlo en ciertos casos ni
 215
est jams autorizado para disponer de l, sino porque no
puede ser depuesto sin motivos , ni se halla entregado
una absoluta arbitrariedad. Es una ventaja que acompaa
las funciones pblicas y que aumenta su valor. Los de
rechos de los funcionarios no ser depuestos , son va
rios. Muchas categoras disfrutan de Ja inamovilidad. Dos
solamente obtienen semejante privilegio por la ley : los in
dividuos de los tribunales y juzgados, y los oficiales. Los
primeros han obtenido esta garanta excepcional para que
la justicia no se haga nunca sospechosa de falta de inde
pendencia ; los segundos porque su profesion es un deber
de los ciudadanos y la eleccion no siempre es libre. L03
ingenieros de puentes y caminos minas , gozan de me
nores garantas , pero estn protegidos contra una arbi
trariedad demasiado absoluta. Se ha juzgado que los lar
gos y penosos estudios que abren la entrada de estas dos
carreras, no debian permitir abandonar las funciones de
que son precio al capricho de una autoridad puramente
discrecional. Las mismas consideraciones han hecho obte
ner garantas anlogas al profesorado. En el movimiento
reaccionario que ha recientemente invadido la Universi
dad , estas garantas han desaparecido. Salvas las escep-
ciones que acabamos de hacer, todas las clases de funcio
narios son revocables , sin mas proteccion que la justicia
del ministro de quien dependen. El derecho de revocacion
se ejerce mas menos fcilmente , segun la naturaleza del
empleo : es perentorio y sin condiciones, en la diplomacia
y en la administracion departamental ; subordinado una
instruccion administrativa en los servicios financieros y en
algunas administraciones centrales. Estas diferencias pro
vienen de la naturaleza de las cosas y se justifican por s
mismas.
Amovibles no , los funcionarios gozan en Francia de
una gran seguridad personal. Fuera de ciertas medidas de
violencia que cada revolucion ha traido y que son arran
cadas al poder triunfante por aquellos que le han ayudado
 216 -
con miras ambiciosas, las situaciones se respetan, dema
siado tal vez , segun nuestro modo de ver. Se vacila mu
cho antes de privar un padre de familia de su subsis
tencia , se teme herir un protector poderoso , y el ser
vicio padece algunas veces. No somos de opinion de que
debe estenderse el principio de la inamobilidad. Que se
conserve en las carreras que la disfrutan : las razones por
que se ha establecido son poderosas y decisivas , mas en
las demas no tendra objeto y pudiera acarrear frecuentes
peligros. La inamobilidad tiene tantos inconvenientes, que
es necesario no concederla con ligereza. El funcionario
que la disfruta se inclina descuidar su deber; llegado
la edad del descanso vende su retiro , pretendiendo al
gunas veces imponer condiciones , y considera su ttulo
como una propiedad privada. El Estado no debe sufrir es
tos entorpecimientos cuando no los exijen imperiosas con
sideraciones. Es verdad que el derecho de revocacion sin
condiciones puede ejercerse de un modo apasionado y
con ligereza ; pero entre el interes de un agentejque fuese
vctima de una medida inicua y el del servicio pblico,
la eleccion no es dudosa. No participamos de las opinio
nes de algunos , que demasiado preocupados por la suer
te de los funcionarios , piden que se forme una constitu
cion administrativa. La libertad indispensable al gobierno,
es incompatible con un rgimen que no le daria una au
toridad estensa sobre los instrumentos que los secundan.
Sin embargo , no es preciso dejarlo absolutamente al ca
pricho ; no es menester que el ministro pueda , como en
Inglaterra, justificar una destitucion por solo la circuns
tancia de que (da figura del empleado le desagrada ; esta
palabra dura no tendr nunca cabida en Francia ; deben
tomarse precauciones para evitar una imprudente precipi
tacion una violencia inmerecida. Las faltas que motivan
la revocacion deben ser definidas y probadas. Estas pre
cauciones son necesarias, sobre todo, despues que los mi
nistros han sido exentos de la responsabilidad poltica
 217
que, no nos cansaremos de repetirlo, bien que se haya
abusado de ella para justificar la arbitrariedad, los conte
nia no obstante en lmites bastante estrechos. Imprudente
seria , no obstante , admitir , como en algunos estados de
Alemania , que ningun empleado pueda ser depuesto sino
en virtud de un juicio. Muchas faltas secundarias, descui
dos, actos de mal proceder, escapan a una apreciacion ju
rdica que podran debilitar el servicio pblico y des
organizarlo lentamente, sin que los medios de restablecer
la actividad y el orden estuviesen en manos del gobierno.
Por ltimo, ya hemos hecho notar cmo un buen sistema
de admision y de ascenso en los empleos obra sobre toda
la administracion , y puede asegurarse que con un perso
nal compuesto bajo la influencia de tal sistema , las cau
sas de revocacion serian muy raras y la arbitrariedad
muy restringida. Los servicios en que prevalece la regla,
confirman y robustecen la prueba de esta verdad.
Cuando el Estado promete al funcionario conservarle
su empleo mientras cumpla con su deber, le da la con
fianza, madre de la libertad de espritu : cuando le prote-
je contra las violencias privadas, la seguridad, de que na
cen la independencia y la firmeza. De dos maneras se
protejo los funcionarios : con el castigo de los que in
justamente atacan su honor su persona , y con disposi
ciones especiales que los defiendan de persecuciones te
merarias. El Cdigo penal contiene una larga srie de ar
tculos que castigan las injurias, las vias de hecho , los
actos de resistencia de rebelion contra los magistrados
depositarios de la autoridad pblica , en el ejercicio ,
con motivo de sus funciones. En los casos de difamacion
las penas comunes son graves. No hace mucho que el in-
culpado podia probar con testigos los hechos que habia
publicado , prueba que se admita solo para los funciona
rios. Se creia que este , por hechos relativos sus funcio
nes, no podia prevalerse de una garanta reservada los
actos de la vida privada , en pro del reposo de las fami
 218
lias. Ya hemos dicho que esta disposicion ha sido abro
gada. Las necesidades de la disciplina han dictado dispo
siciones severas para mantener la subordinacion en el
ejrcito. Leyes de estremado rigor reprimen los ultrajes y
los ataques personales contra un superior militar. La cle
mencia del jefe del Estado templa casi siempre su aplica
cion. Tales son las medidas legales que protejen las per
sonas y el carcter de los funcionarios. Las destinadas
protejerle contra persecuciones temerarias, son diferen
tes: para los magistrados del rden judicial, consis
ten en un proceso de formas solemnes ; para los oficia
les , en una jurisdicion escepcional , los consejos de
guerra ; y para los funcionarios administrativos, compren
didos todos bajo la denominacion colectiva de agentes
del gobierno , en la necesidad de obtener una autorizacion
prvia para procesarlos. Sobre este ltimo punto , de que
ya hemos hablado , vamos hacer algunas esplicaciones
necesarias.
La responsabilidad de los agentes del poder es una de
las condiciones necesarias de la libertad pblica. Todo
ciudadano perjudicado en su persona en sus bienes por
un acto de la autoridad , tiene derecho una reparacion,
si el agente que cometi el desman no obraba en virtud
de la ley y para asegurar su ejecucion. No obstante, este
principio se somete ciertas reglas restrictivas y necesa
rias respecto su aplicacion. Para medir la responsabili
dad en que se ha incurrido , al mismo tiempo que el dao
personal , es necesario apreciar las circunstancias que la
ocasionaron y las necesidades pblicas que intentaron
satisfacer. A quin , pues , pertenece resolver estas cues
tiones preliminares? la autoridad judicial la adminis
tracion? Consideraciones nacidas de la forma misma de
nuestras instituciones, han hecho que desde el ao 1789
se proclame la competencia esclusiva de la autoridad ad
ministrativa : esta sola conoce los deberes de cada servi
cio , sus necesidades y sus reglas. Si se llama la autori
 219
dad judicial que pronuncie sobre cuestiones de esta na
turaleza , se pone en peligro el principio de la separacion
de poderes. A estas razones, nacidas de la esencia misma
de la organizacion poltica , se juntan otras que tocan mas
directamente nuestro asunto. Los agentes del gobierno,
constantemente amenazados con los procesos judiciales se
desalentarian , y podran ser cada momento separados
de sus funciones: doble peligro para el servicio pblico.
La sabidura de los magistrados no bastaria siempre para
conjurarle. Creadas con otras miras, las formas judiciales
no se prestan los negocios pblicos. Laudables en su
origen, cuando se aplican las cuestiones privadas , los
habitos intelectuales de los magistrados no se prestan f
cilmente unas apreciaciones que llevan siempre consigo
algo de arbitrario. Por otra parte, es necesario que la ad.
ministracion tenga en sus manos un medio para protegerse
s misma , como la magistratura , como los cuerpos po
lticos, como todos los poderes establecidos por las leyes.
A ella, pues, debe pertenecer el derecho de prejuzgar
acerca del enjuiciamiento de sus agentes. Este sistema,
cuyo principio est en las leyes de la Asamblea constitu
yente, se espres con precision y claridad en la Constitu
cion del ao vm: la prctica ha rodeado su aplicacion de
precauciones protectoras. Un proceso judicial verifica pri
mero los hechos; debe ser completo, salvo el interroga
torio del agente inculpado. El Consejo de Estado da su
dictamen despues de deliberar sobre el informe que le
presenta una de sus secciones, y el gobierno falla. En la
Monarqua constitucional , la responsabilidad poltica co
ronaba este sistema; la Constitucion de 1848 habia aa
dido la independencia del Consejo de Estado. Estas ga
rantas no existen ya , lo cual es necesario tener muy en
cuenta. Si es justo protejer los funcionarios , necesario
es tambien que esta proteccion no deba atentar nunca
contra los derechos privados. El medio mas sencillo, como
hemos dicho ya , consiste en estender las escepciones del
30
 220
principio de la autorizacion prvia. Respecto de este pan
to , nos remitimos lo que hemos espuesto mas arri
ba (1).
Asi el gobierno debe los funcionarios la seguridad
en la posesion de su empleo y en el ejercicio de sus fun
ciones. Contrae aun otra deuda mas positiva , mas mate
rial y, para decirlo todo, mas indispensable. Se compren
de bien que hablamos de la remuneracion de los servicios
sueldos ; cuestion inmensa , puesto que la vez com
promete los principios de la economa poltica , la buena
gestion de los negocios , y si no la existencia , lo menos
el bienestar de una clase numerosa de ciudadanos.
Las funciones pblicas deben remunerarse ; tal es la
regla general en Francia, y tal debe ser el principio de
una sociedad que ha destruido todos los privilegios. En
los estados en que ciertas clases gobiernan por el derecho
del nacimiento , apoyado en la propiedad territorial , las
funciones pueden desempearse gratuitamente. La recom
pensa se halla en la influencia que va unida al poder , en
los honores que confiere y en la autoridad que comunica:
ejercerlas es mas bien un derecho que un deber. Por otra
parte , los hombres que se constituyen en depositarios es-
clusivos del poder, no siempre descuidan las ventajas ma
teriales , y es muy raro que el pueblo , porque no pague
sueldos oficialmente determinados, deje de sufrirlos mas
menos gravosos. La falta de remuneracion trae por conse
cuencia la concentracion en pocas manos de la autoridad so
cial, sin que por ello disminuyan realmente los gastos pbli
cos. Asi los partidarios de un rgimen de igualdad se pronun
ciaron siempre contra los servicios gratuitos. En Inglaterra
el partido radical los rechaza , y no ha dejado de probar
que ciertos servicios , gratuitos en apariencia , procuran
sus posesores enormes rentas. La regla del salario suel
do debe prevalecer en los estados que confieren el poder
(1) Vanse los captulos de las relaciones de la administracion con l
poder judicial , de la accion administrativa y del Consejo de Estado.
 221
al mas digno , sea el que quiera su origen y su fortuna, y
que no autorizan contra los ciudadanos ninguna contribu
cin que no est sancionada por la ley y de que no se
haya dado regularmente cuenta: esta regla prevalece en
Francia en casi todos los brazos de la administracion. Solo
est derogada en los empleos municipales , donde algunas
veces esta escepcion ha producido malos efectos en algu
nas funciones consultivas , mas honorficas que laboriosas,
y en los empleos de suplentes meritorios , que exigen
poco trabajo, que conducen funciones retribuidas, y
que ordinariamente dan derecho ciertos honorarios por
los deberes accidentales que imponen.
Dos cosas hay que considerar respecto al sueldo de
los destinos pblicos: 1. las reglas de su distribucion:
2. la escala con que se fijan en cada categora de funcio
nes y en el conjunto de los servicios. Hablemos primero
de la manera de abonarlos.
El tesoro pblico paga todos los sueldos. Seria cosa
indigna para los servidores del Estado tener que alargar
la mano al pblico para pedirle la remuneracion de sus
servicios. Podran introducirse abusos en estas percepcio
nes , y provocar contestaciones y reyertas daosas para la
consideracion de los funcionarios. El representante del
poder presta gratuitamente su concurso los ciudadanos
que se le acercan, sean pobres ricos Pedirles algo,
aceptar algo de ellos, seria cosa punible : sistema genero
so que presenta siempre al funcionario como un protector
pblico y un ausiliar desinteresado. Asi es, tambien, como
la justicia , segun nuestras leyes, es gratuita en Francia.
La Asamblea constituyente ha suprimido todos los dere
chos establecidos en otro tiempo con la denominacion de
epices (derechos judiciales). En un solo orden dejurisdicion,
las justicias de paz , se perciben dietas aun en ciertos ac
tos que, bien que no constituyan funciones de justicia
distributiva, podran confundirse con ella. Una ley publi
cada hace algunos aos desterr este ltimo vestigio de
 222
los antiguos usos. Aun en aquellos casos en que el funcio
nario debe percibir una parte de la retribucion exigida
los ciudadanos , no es este el que la recibe , sino que se
deposita en la caja pblica. De este modo se evita todo
contacto directo , en cuanto los intereses pecuniarios
entre el hombre pblico y el particular. No obstante , los
encargados del oficio de hipotecas , y los escribanos de
los juzgados y tribunales , perciben directamente el valor
de los actos que se les demandan ; pero esta escepcion
depende de la naturaleza de sus funciones, que tanto cons
tituyen un oficio ministerial como un servicio pblico, y
la responsabilidad pecuniaria que pesa sobre ellos. Los
cancilleres de los consulados en el estranjero , por razo
nes de la misma naturaleza, perciben directamente del p
blico los derechos autorizados. El clero ha conservado
tambien su pie de altar y aceptado, cuando no lo exige,
una retribucion por diversos actos de su ministerio. La
regla se halla quebrantada aqui. Seria posible, sin impo
ner al Estado una carga demasiado pesada , sustituir estas
percepciones con un aumento en los sueldos? Los desea
el clero? No nos encontramos en disposicion de contes
tar estas cuestiones.
Un sueldo fijo va unido todas las funciones. Es-
ceptanse solo de esta regla los cancilleres de los consu
lados, cuya retribucion se paga de las dietas que perciben,
y ciertos oficios de hacienda, cuya remuneracion consiste
enteramente en un tanto por ciento de las sumas recauda
das. El sueldo fijo es la nica remuneracion de la mayor
parte de los funcionarios. Los magistrados, los prefectos y
sub-prefectos, los ingenieros de puentes y calzadas, los de
minas, el cuerpo diplomtico y consular, los oficiales del
ejrcito y la armada, no tienen otra. En los servicios en
que el mrito de los funcionarios puede medirse por los
resultados que obtengan , se concede , ademas de la do
tacion fija, una remuneracion eventual. A los profesores
de las facultades se les concede una parte de los produc
 223
tos de las matrculas , exmenes y actos ; entre los direc
tores, censores y profesores de los liceos, se distribuye la
dcima de la pension de los discpulos internos , y los dos
tercios de los gastos de los estudios de los discpulos es
temos. De este modo se les estimula que aumenten el
nmero de los discpulos, infundiendo la necesaria con
fianza en las familias. Con un interes anlogo, igualmente
esencial, aunque de otra naturaleza , se conceden remu
neraciones proporcionales aquellos empleados de rentas
cuyo celo puede aumentar asegurar los ingresos pbli
cos. Los cobradores particulares generales de rentas, los
de estadistica , de contribuciones indirectas, de correos,
obtienen bajo este ttulo recompensas repartimientos
proporcionales. Los agentes encargados de probar las
contravenciones , los casos de contrabando , los fraudes en
perjuicio del tesoro, entran participar de las multas,
aprensiones y comisos Su vigilancia se halla por este me
dio interesada en no descuidarse. Este estmulo es eficaz
y necesario; pero fuera peligroso inmoral hacerle dema
siado activo.
Con independencia del sueldo fijo eventual, muchas
clases de funcionarios obtienen ventajas que, directa in
directamente, mejoran su condicion. En el primer lugar se
coloca la habitacion , de la que disfrutan una multitud
ttulo de necesidad, de conveniencia de favor. Los mi
nistros, los prefectos, los sub-prefectos , los embajadores,
los principales agentes diplomticos consulares, son alo
jados en edificios pertenecientes al Estado (1 ) pagados
por l. Asi encuentran mas facilidad para ejercer sus fun
ciones y desempear los deberes que les imponen cada
cual su representacion. Los administradores de liceos
de colegios, los jefes de los institutos de beneficencia, de
instruccion, los directores de las prisiones, obligados
una vigilancia de todos los momentos, tanto de dia como
(1) Aludimos los edificios departamentales destinados al alojamiento
de los prefectos y sub-prefectos.
 224
de noche, deben habitar en los establecimientos. Para al
gunos profesores, bibliotecarios, sbios artistas, la habi
tacion solo es un favor subordinado los medios materia
les de concederlo. En fin, los oficiales de ejrcito la obtie
nen como un derecho fundado en la naturaleza de sus
funciones, en los cambios frecuentes de residencia que su
fren, y en la obligacion de encontrarse siempre cerca de
sus soldados. A los que no la reciben directamente, se les
indemniza en efectivo. Cuando el alojamiento se concede
para las necesidades del servicio , se aade todo lo que
necesita para la habitacion y particularmente el mueblage.
Los oficiales perciben una indemnizacion por razon de es
to. Las concesiones de alojamiento han engendrado mu
chos abusos; se hacian sin orden ni medida. Ciertos fun
cionarios, pensando solo en su comodidad, reducian las
oficinas al espacio mas estrecho , y se aplicaban espen-
sas del servicio las mas vastas y cmodas habitaciones.
Los edificios pblicos sufran todas las degradaciones que
lleva consigo la ocupacion privada. Las Asambleas procu
raran con celo corregir estos abusos , que han aparecido
nuevamente en estos ltimos tiempos. Recientemente se
han hecho concesiones numerosas de alojamiento que re
caen en funcionarios, por lo general, que gozan al mismo
tiempo de los sueldos mas elevados. El gobernador del
cuartel de invlidos, si hemos de prestar f los estados
que acompaan al presupuesto , disfruta para su habita
cin de cuarenta y nueve piezas. Un edificio entero ocupa
el vice-presidente del Consejo de Estado. Nada semejante
6e encontrar en esa Monarqua parlamentaria, objeto de
tantos ataques. No obstante, sin dejar de vituperar venta
jas tan honerosas para el pblico y tan poco justificadas,
reconocemos que existen aun funcionarios no alojados por
el Estado, los que seria muy til sealar una residencia
oficial, aunque fuese su propia costa. Muchos no estan
convenientemente colocados para satisfacer las necesidades
del pblico; cada mutacion, los ciudadanos se ven nece
 225
sitados modificar sus hbitos. En fin, en ciertas pobla
ciones de provincia faltan algunas veces habitaciones dis
ponibles. E3tas consideraciones son las que en \ 838 han
valido los sub-prefectos una habitacion y son aplicables
otros empleos.
Se ha visto que la obligacion de representar va unida
ciertas funciones. A fin de proveer ella se les ha con
cedido , sobresueldos especiales , un sueldo conside
rable. Algunos de los ministros , el presidente del Sena
do, los oficiales generales con un cargo activo, tienen so
bresueldos especiales. A los embajadores y ministros es-
tranjeros, este sobresueldo va embebido en la dotacion
particular de cada uno. Bajo cualquiera forma que la in
demnizacion se conceda , los funcionarios que la obtienen
deben invertirla en llenar el objeto que se la destina.
No se les puede exigir que sacrifiquen su fortuna perso
nal ; pero seria vituperable que empleasen en aumentarla
lo que el Estado destina , mas bien que para pagar al fun
cionario , para pagar las funciones. Nuestros representan
tes en el estranjero, no merecen generalmente este cajgo
que se ha dirigido muchas veces los ministros ingleses,
mejor retribuidos que los nuestros (1). Ademas de los fun
cionarios que hemos designado, hay otros quienes su ca
rcter impone ciertos deberes en virtud de los que se
ha elevado su sueldo : queremos hablar de los jefes de la
magistratura , del clero y los prefectos. Los gastos que

(1) Creo que un embajador de Inglaterra en la corte imperial que reci

be 11,000 libras esterlinas, 275,000 francos , no tiene el derecho de vivir
como un simple particular , olvidando asi al soberano que representa , y
acordndose solo de su propio bienestar. Una costumbre tan vituperable
como srdida se ha introducido entre estos seores: tal es la de hacer eco
nomas , fin de poder aumentar de este modo su fortuna privada para el
dia que dejen su puesto. Mientras que en las embajadas de Francia , de
Rusia y aun de Prusia se dan fiestas numerosas y brillantes, las nuestras
no se abren jams , si alguna vez se quebranta esta regla , es solo para
algunos bailes tan notables por su srdida mezquindad como por lo d
tarde en tarde que se verifican.
(Viaje del marques ele Londonderry por Alemania).
 226 .
la representacion ocasiona no son estriles , puesto que
tienen sus compensaciones ; algunos rechazan su recono
cimiento , mas nosotros no participamos de esta opinion.
En el estranjero, no importa para el desarrollo de las re
laciones que nuestros agentes deben mantener , para su
influencia en el mundo poltico, que puedan marchar al
par con los ministros de otras potencias , con los persona
jes principales de las capitales donde ejercen sus funcio
nes ? El honor de hablar en nombre de la Francia es bri
llante sin duda , pero nada pierde con ir acompaado del
esplendor que revela una nacion poderosa y rica. Si es
una verdad que grandes negociaciones se han llevado
cabo con buen xito por hombres que no ostentaban lu
jo alguno , estos ejemplos no son aplicables los tiempos
ordinarios , y para un dia de crisis en el que la energa
de carcter y la superioridad del talento gozaron un ttulo
decisivo, i cuntas pocas de calma, en las que se obser
va, en las que se estudia con despacio los hombres y las
cosas, y en las que los salones del gran mundo son el
verdadero teatro de la diplomacia ! En el interior, los fun
cionarios que dirigen un cuerpo de magistratura , un de
partamento, un brazo del servicio pblico, tienen con fre
cuencia necesidad de despojarse de la severidad de sus
relaciones oficiales. No siempre es con la espada con lo
que se deciden los negocios. Cuntas prevenciones se di
sipan con la aproximacion de los hombres entre s 1 Cun
tas dificultades se allanan en una conversacion en que la
familiaridad aleja la etiqueta! Se cree que el pueblo es
insensible la importancia esterior de los que le gobier
nan , y que el respeto que inspira una situacion elevada
no es el ausiar de la subordinacion ? No queremos ro
dear los funcionarios de un aparato ridiculo , la senci
llez tiene tambien su grandeza ; pero la austeridad fria de
la repblica de Sparta , est tan lejos de nuestras costum
bres., como las ruinosas profusiones de la Monarqua ab
soluta.
 227
A estos diversos emolumentos se agregan en algunos
servicios indemnizaciones accidentales ttulo de reem
bolso de un gasto obligado de socorros. Se concede
los embajadores , los obispos y arzobispos para los gas
tos de establecimiento , los funcionarios de orden infe
rior para los de traslacion y viaje, los agentes de algunos
servicios financieros, como socorro en casos de acciden
tes graves. Estas remuneraciones se justifican por diver
sas consideraciones. Las primeras son generalmente indis
pensables para hacer frente las necesidades de una si
tuacin nueva y costosa; las otras se destinan proveer
las necesidades dignas de escitar los sentimientos de be
neficencia y caridad , si nos es permitido usar esta frase,
de que una administracion paternal debe estar animada
para con aquellos que la sirven. Lejos de criticarlos, los
quisiramos mas numerosos.
En fin, hay posiciones especiales que reclaman suel
dos escepcionales. Los europeos enviados las colonias,
obtienen un suplemento sus remuneraciones. El sueldo
de los oficiales vara segun que las tropas se hallan en pie
de paz, reunidos, en guerra. Las indemnizaciones que
constituyen con mas frecuencia un sueldo suplementario,
representan la racin de pienso para los caballos qe de
ben tener los oficiales superiores. Los de marina perciben
un plus cuando se embarcan , y un sobresueldo de mesa
para su alimento bordo. Es necesario que en estas fun
ciones que imponen deberes tan numerosos como varia
dos y algunas veces penosos, la remuneracion se modi
fique segun la situacion de cada dia , y est siempre en
relacion con las cargas que de esta resultan.
Tales son las reglas generales de la distribucion de los
sueldos. Las bases son generalmente satisfactorias, porque
las ha establecido la esperiencia mas bien que la teora.
Es conveniente sealar cada empleo un sueldo fijo, y
ademas, cuando pueda ser, emolumentos eventuales des
tinados entretener recompensar el celo. Es justo ar
31
 228
reglar las indemnizaciones los cuidados. Nos lamenta
mos nicamente de que los sueldos no sean mas crecidos
en proporcion al mrito y la duracion de los servicios.
En las escuelas militares, en algunos cuerpos del ejrcito,
en algunos establecimientos de instruccion, los sueldos au
mentan progresivamente cada ao despues de cierto tiem
po de servicio. En las administraciones centrales, el hono
rario de cada clase , tiene su mximun y su mnimun . Un
titular nuevo no obtiene mas que el minimun, y el tiempo
le proporciona el resto. Seria de desear que este sistema
se generalizase. Todos los funcionarios no estan destina
dos obtener el ascenso. Las ocasiones faltan con frecuen
cia. Muchos tambien, bastante instruidos para el puesto
que ocupan , no pueden subir mas altos. Por el atractivo
de una prima la antigedad, combinada con el celo y
la capacidad, se retendra al funcionario y se le podra re
compensar sin alejarle, como sucede cada paso, de los
puntos donde le ligan sus intereses y sus costumbres y
donde goza de la estimacion pblica , para llevarle con
grandes gastos otra residencia (1).
La suma total afecta los sueldos de los funcionarios,
representa al rededor de la quinta parte, sea el 20 por
1 00 de los gastos pblicos. Por muy considerable que sea,
si se tiene en cuenta el nmero, total de los partcipes tal
y como-lo hemos presentado aproximadamente, se reco
nocer que los sueldos en su totalidad no son escesivos;
pero se verifica la distribucion en proporciones conve
nientes? la parte de cada uno se fija con justicia? Esta es
la verdadera cuestion. En 1831 , segun los estados oficia
les consignados en una memoria de Mr. Tiers, nombre
de la comision que examinaba el primer presupuesto del
nuevo gobierno, de 201 .000,000 de sueldos, habia 102,
sea prximamente la mitad , en los que no llegaban
2,000 francos; 31 en los de 2 3,000; 28 en los de 3
6,000, y 23 nicamente en los que escedian de 10,000.
(1) Vase mas arriba, pg. 173.
 229
Desde entonces cambios profundos se han introducido en
los honorarios. Se han aumentado los mas flojos y redu
cido los elevados. Asi se ha llevado el de los jueces de
stima clase, de 1 ,250 1 ,800 francos; el de los conse
jeros de los tribunales reales de quinta clase, que no per
cibian mas que 2,500 francos, se ha elevado 3,000,
despues 4,000, al mismo tiempo que el de los con
sejeros de cuarta clase, el cual era de 3,000 francos.
La ley que ha suprimido los derechos de los jueces de
paz, los ha reemplazado con una adicion de sueldo que ha
mejorado la posicion de un gran nmero de estos magis
trados. La misma ley ha concedido los escribanos de los
juzgados de paz un aumento que ha cargado al presu
puesto con 650,570 francos. La suerte de los profesores y
directores en los liceos departamentales, se ha mejorado
tambien. Se ha aumentado el sueldo los tenientes y sub
tenientes de todas armas , los capitanes de artilleria
ingenieros, y algunos otros oficiales. Estos aumentos
han causado un gasto de muchos millones. La indemniza
cion por alojamiento los oficiales de marina se ha au
mentado. Los empleados en aduanas, en contribuciones
indirectas, tabacos y montes, han obtenido su vez un
aumento de sueldo. En fin , en las administraciones cen
trales, todas las asignaciones inferiores 1,500 francos,
se han elevado esta suma. Mientras que por un senti
miento de justicia evidente y casi de humanidad , se ase
guraba estos funcionarios inferiores una condicion me
nos infeliz, los mas elevados habian sufrido grandes reduc
ciones. Estas, me se habia vuelto en parte los ltimos
aos del reinado de Luis Felipe, se reprodujeron y agra
varon en los presupuestos posteriores 1848; pero los
de 1852 y 1853 han restablecido los sueldos de los altos
funcionarios, los unos llevndolos al estado en que se ha
llaban en 1847, los otros al que tenian bajo el Imperio.
Las proporciones indicadas en la relacion de Mr. Tiers
entre los diversos sueldos segun los presupuestos de la
 250
Restauracion, no deben estar en los presupuestos actuales
muy alteradas , y si el gasto total del personal ha tenido
un aumento considerable, este aumento consiste, mas
bien que en la elevacion de los sueldos, en el mayor n
mero de empleos. El efectivo del ejrcito de mar y tierra
es mas considerable. Las obras pblicas se han desarrolla
do en grande escala. El aumento de los ingresos ha mul
tiplicado el nmero de los agentes encargados de hacer y
vigilar la percepcion. A falta de noticias oficiales, y segun
consideraciones generales , creemos no separarnos mucho
de la v,erdad, afirmando que mas de la mitad del nmero
total de funcionarios, no tienen un sueldo superior 1 ,500
francos. Despues de esta suma, cuanto mas se elevan los
sueldos, disminuye con mas rapidez el nmero de los que
gozan de ellos. La mayor parte de estas asignaciones es
capan todo cargo de exageracion ; asi solo se ceba la
crtica en los mas elevados. Se ha propuesto reducirlos
como desmesurados, pensando que esta reduccion repor
taria al Estado una economa considerable.
Es verdad que alguno de estos sueldos , despues de
haberse arreglado con una parsimonia indigna- de un gran
pais como el nuestro , acaban de elevarse una suma que
puede parecer escesiva; pero si hay motivo para quejarse,
menos es en razon de las cargas que de esto resultan pa
ra el presupuesto , aunque esta consideracion no sea des
preciable , que en la de la desproporcion que se ha intro
ducido en el sistema de remuneracion de los empleos, y
de la falta de justicia distributiva que se nota en estas
alocaciones. Encerrados en justos lmites, los altos sueldos
se justifican por razones slidas; los unos se arreglan las
cargas costosas que imponen los empleos , los otros la
importancia misma de la funcion. La mayor parte de los
funcionarios en quienes recaen, hubieran encontrado en las
profesiones libres , en el ejercicio de la profesion de abo
gado , en las letras, en las aplicaciones de la ciencia, en
la industria , emolumentos que sobrepujarian en mucho al
 251
sueldo que el gobierno les paga. Si fuese permitido com
parar los servicios pblicos las empresas particulares,
las grandes sociedades industriales, las casas de banca, se
verian en ellas empleos anlogos , y aun muy inferiores,
obtener sueldos mas crecidos. Un ejemplo patentizar esta
diferencia de un modo evidente: el gobernador del Banco
de Francia recibe 60,000 francos al ao, y el sueldo de
los directores generales en el ministerio de Hacienda, que
dirigen un personal inmenso y presiden la distribucion
de rentas considerables , no escede ninguno de 25,000
francos.
Para completar este exmen , permtasenos echar
una rpida ojeada por los ramos principales de los servi
cios civiles , comenzando por las administraciones centra
les que los reasumen todos.
Se ha mejorado la condicion de los empleados de es
tas diversas administraciones , pero se ha pensado mas en
los jefes que en los inferiores. Ademas , en los diversos
departamentos ministeriales reina una desigualdad difcil
de esplicar.
Empleos idnticos , los de contabilidad , por ejemplo,
obtienen un sueldo muy distinto de un ministerio otro;
indicio manifiesto de que estos sueldos se han sealado al
azar. La naturaleza de cada empleo y las necesidades que
son su objeto , no se han pesado y apreciado en s mismas.
En el actual orden de cosas, en los ltimos rangos, se sien
te demasiado el sufrimiento y la pena. Muchos empleados,
padres de familia, no encuentran en sus asignaciones me
dios suficientes de existencia , vindose en la necesidad
de entregarse trabajos de otro gnero que fatigan su
espritu , los apartan de sus deberes, comprometiendo al
gunas veces su independencia y consideracion personal.
En un principio , los sueldos de la magistratura pro
curaban apenas los que los obtenian los medios de
existencia ; medida que los empleos judiciales se reser
vaban menos esclusivamente para los Candidatos acomo
 252
dados, han ido aumentndose; consecuencia necesaria del
nuevo rgimen, que rechaza el privilegio y se opone que
las nobles funciones de la justicia se cierren los que no
podian llevar ellas mas que la ciencia > la rectitud y la
abnegacion. Los sueldos se han puesto ademas en rela
cion con la gradacion de las funciones. Los presidentes de
sala de los tribunales de Apelacion y fiscales, han obteni
do una remuneracion que los acerca bastante al regente
mismo del tribunal , y que pone disposicion del gobier
no situaciones medias, con las que puede recompensar su
ficientemente los magistrados distinguidos que no cree
deber llamar ocupar los primeros puestos. El gasto que
la magistratura aporta al presupuesto, ha aumentado de
1845 1852 cerca de 6.000,000. Los sueldos del clero
catlico inferior, son como sigue :
575 curas de primera clase, y 272 de segunda . . . . 1 ,500 francos.
2,523 de segunda 1,200 idera.
463 ecnomos de 75 aos y mas 1,200 idem.
260 de 70 75 aos 1,100 idem.
2,536 de 60 70 aos 1,000 idem.
8,556 de 50 60 aos 900 idera.
17,640 de menos de 50 aos 850 idem.
En 1845 el presupuesto admita solamente
554 curas de primera clase 1,500 francos.
2,4S5 de segunda 1,200 idem.
1,400 ecnomos 1,000 idem.
400 900 idem.
26,410 800 idem.
En la mayor parte de las dicesis los fieles suplen la
insuficiencia de estas subvenciones; pero las hay que care
cen casi en su totalidad de este suplemento. Por lo dems
se ve que estos sueldos se han aumentado notablemente, y
calculado segunnuevas bases, procurando atender en cuan-
toes posible las necesidades que la edad trae consigo.
Los pastores protestantes que carecen de emolumen
tos eventuales perciben las siguientes sumas :
9 en Pars 3,000 francos.
71 2,000 idem.
103 1,800 idem.
569 1,500 idem.
 233
Estos sueldos no han variado hace muchos aos. Los
del culto israelita se han aumentado. En este momento
los grandes rabinos del culto israelita tienen de 3,000
6,000 francos; los rabinos comunales de 600 1 ,200,
y los ministros oficiantes de 500 2,000
No puede esplicarse la insignificancia de los sueldos
sealados los hombres eminentes que ocupan los prime
ros puestos de la Universidad , sino advirtiendo que casi
todos reunen muchas funciones distintas en su persona.
Los funcionarios mas especialmente encargados de la ins
peccion administrativa, no disfrutan de ordinario de esta
compensacion. Recientemente sus sueldos se han elevado
la suma de 8, 10 y 12,000 francos. En cuanto los
profesores de los liceos , h aqui , fuera de quebrados , el
trmino medio de sus emolumentos fijos eventuales, se
gun los documentos publicados por el departamento de
Instruccion pblica:
PROFESORES.
colegios reales. RES
PRV/!?~ RES
^"^TW Primer
orden, Segundo
orden. orden.
Tercer

De Pars 8,600 fr. 8,500 fr. 5,000 fr. 4,500 fr. 4,000 fr.
de primera clase. . 6,000 id. 4,000 id. 3,500 id. 3,300 id. 3,000 id.
de segunda 5,000 id. 2,900 id. 2,700 id. 2,500 id. 2,300 id.
de tercera 4,000 id. 2,400 id. 2,300 id. 2,100 id. 1,800 id.

El sueldo legal de los funcionarios de los colegios co

munales es, segun la clase y el grado , de 2,400, 1,800,
i ,600 y 1 ,400 francos; pero en la mayor parte de estos
colegios las alocaciones de los pueblos son inferiores lo
que prescriben las ordenanzas. Los regentes, en gran n
mero, solo toman por trmino medio 1 ,20O francos por
ao, y como decia Mr. Villemain en 1843, no se puede

(1); Son los encargados de la direccion y administracion del estableci

miento.
(2) Son los que vigilan especial inmediatamente todo lo que concier
ne la enseanza y la disciplina ; sustituyen en sus funciones los pro
visores en ciertos casos , pero estan sometidos su autoridad.
(N. de ios T).
 234
ver sin dolor las privaciones que un sueldo tan mdico
impone tantos hombres dignos de estimacion.
La situacion de los maestros de instruccion primaria
comunales, es mucho mas precaria aun. Solo tenian dere
cho percibir del presupesto comunal un sueldo al mni
mum de 200 francos. La ley de 15 de marzo de 1850
contiene disposiciones que les aseguran al menos 600
francos al ao , sueldo bien pequeo en verdad aun ,
insuficiente para atraer estas funciones hombres verda
deramente dignos de ejercerlas.
Por un decreto de 27 de marzo de 1 852 los sueldos
de los prefectos, reducidos despues de 1 830 , y mas aun
despues de 1848 , y que habian descendido una canti
dad desproporcionada la posicion pblica de estos fun
cionarios , se han aumentado. Se dividen en tres clases.
Se ha sealado la primera 40,000 francos ; la segun
da 30,000; a la tercera 20,000. Un aumento proporcio
nal se ha concedido los sub-prefectos.
Los grados superiores en puentes y caminos se han
dotado mejor tambien en el ltimo presupuesto. Los otros
conservan sus antiguas asignaciones. H aqu la lista ge
neral de los sueldos de los funcionarios de este servicio:
Inspectores generales 12,000 fr.
de division 10,000 id.
Ingenieros en jefe de primera clase 5,000 y 6,000 id.
de segunda 4,500 id.
ordinarios de primera clase. . 3,000 id.
de segunda 2,500 id.
de tercera 1,800 id.
Discpulos 1 ,500 id.
. Los ingenieros de minas tienen el mismo sueldo, segn
el grado. Para apreciar el tanto , es necesario remitirse
los servicios que prestan tan distinguidos funcionarios y
al acrecimiento de los trabajos que les estan confiados.
Sera difcil hacer una lista de todos los empleos de
hacienda y de los sueldos que les estan sealados ; se
mejante lista seria tan larga como confusa. Nos limitare
mos reproducir , conforme los documentos publicado*
 255
en 1 845 , pero que concuerdan con el estado actual de
cosas , algunos datos que basten dar una idea de las re
muneraciones acordadas cada servicio. De las sumas de
que el ministerio de Hacienda dispone en favor de sus
agentes , la mayor parte se compone del tanto por ciento
y de aumentos acordados para gastos de recaudacion, etc.
H aqui en sueldos fijos y productos eventuales las asig
naciones medias de estos empleados :

DIRECCIONES GENERALES.
Contribuciones directas 2,25o fr.
Recaudadores 2,383 id.
Registro y dominio 3,684 id.
Bosques. j Servicio activo
sedentario. . . 2,658
490 id.

Aduanas. Servicio sedentario. . . 1,817 id.

\ Servicio activo 668 id.
... . ,. (Servicio sedentario.
Contribuciones indirectas. . j Servicio actvo . . 3,463 id..
1 ,797 id
-Tabacos t Servicio
Servicio activo
sedentario. . . 3,579 id.
1,760 id.
Servicio sedentario. . . 1,481 id.
Correos ! Servicio activo 1,113 id.
Carteros rurales 425 id.

Hubiramos querido presentar algunas comparaciones

tomadas de los gobiernos estranjeros ; pero prescindiendo
de la dificultad que ofrece obtener sobre esta materia da
tos oficiales y seguros, semejantes comparaciones son
por lo regular inexactas : los empleos ni tienen los mismos
nombres , ni las mismas atribuciones ; el valor del dinero,
y por consecuencia el precio de las cosas necesarias la
vida , ofrecen grandes diferencias ; en fin , el carcter de
las instituciones , el espritu de los gobiernos , el estado
mismo de la hacienda, envuelven consecuencias difciles de
apreciar, y de que sin embargo no se puede prescindir.
Por ejemplo, los jueces en Inglaterra, sus oficiales gene
rales, su clero, perciben sueldos que pasan frecuentemen
te de 100,000 francos. En Blgica, por el contrario, los
ministros solo tienen %\ ,000 francos por ao. Ni una ni
32
 236
otra de estas tarifas puede servir de modelo la Francia.
Mr. de Tocqueville ha observado con mucha verdad, que
en los estados democrticos se dan ordinariamente suel
dos elevados los funcionarios de un orden inferior , y
que se dotan con parsimonia los agentes principales. La
justicia de esta observacion resalta en el presupuesto Bel
ga , y notablemente en los sueldos que se conceden alli
la magistratura. El primer presidente y procurador gene
ral del tribunal de Casacion reciben solo 14,000 francos.
Los de los tribunales de Apelacion 9,000. En cambio nin
gun consejero del tribunal de Apelacion tiene menos

de 5,000 francos, ningun juez de primera instancia me

nos de 2,100. Los sueldos correspondientes de nuestros
magistrados descienden, como se ha visto, por mas abajo
de estos mnimum. En los Estados-Unidos faltan tambien
los grandes sueldos : el del Presidente de la Repblica no
pasa de 132,000 francos; pero los empleos secundarios
tienen tanto sueldo como en Francia, y los ltimos mucho
mas. El secretario del Senado y el de la Cmara de los
representantes gozan una dotacion de 15,900 francos.
Ningun empleado recibe menos de 3,710 francos en las
oficinas del Senado , ni menos de 7,950 en las de la C
mara de representantes. Las oficinas de la tesorera gene
ral estan divididas en diez secciones, cuyos jefes perci
ben 15,900 francos ; los de mesa 9,010, y ningun em
pleado tiene una asignacion inferior 4,240.
Lo que ha sucedido en Francia despues de 1 830 , y
sobre todo despues de 1848, demuestra la influencia de
las instituciones polticas sobre los sueldos. Al par que se
reducian los mas altos , se aumentaban los inferiores. Des
pues del nuevo rgimen se ha procedido de otra forma.
Los sueldos que eran ya harto crecidos han sufrido un au
mento notable , aumento justificado para algunos y den
tro de ciertos limites ; pero escesivo respecto de un gran
nmero , y que en el estado de las rentas tienen menos
por objeto satisfacer una necesidad pblica, que asignar
 257
un carcter distintivo al gobierno que acaba de fundarse.
El sistema que se ha seguido en Francia para ia re
muneracion de los destinos, es susceptible, nuestro pare
cer, de una crtica severa. Primeramente, comenzando por
lo menos general , la escala de los sueldos no se conforma
siempre con la gerarquia. En la Universidad y en la ma
gistratura , ciertas funciones estan menos retribuidas que
otras inferiores en categora. De aqui para el funcionario
la rara obligacion de sacrificar sus emolumentos su as
censo : contradiccion chocante y que debe cesar. En se
gundo lugar, se puede censurar este sistema su descui
do en prestar consideracion una educacion mas fina ,
una inteligencia mas estensa , y los conocimientos pro
fundos que exijen ciertos servicios. Los empleos de ha
cienda son los mejor retribuidos. Por el contrario, las mas
dbiles remuneraciones recaen en las carreras que pudi
ramos llamar literarias y cientficas : hablamos de la ma
gistratura, la Universidad y los puentes y caminos.
Lejos de nosotros el pensamiento de crear categoras
de funcionarios para atribuirles un mrito diferente , al
contrario , nos quejamos de la desigualdad establecida en
tre situaciones de una importancia igual que se dife
rencian muy poco. Justo es, sin duda, tener en cuenta la
mayor consideracion que va unida las funciones menos
retribuidas ; pero no es justo tambien considerar los lar
gos estudios que han exigido , las obligaciones que im
ponen, y las cualidades intelectuales que reclaman? Y
aun suponiendo que no debiesen ponerse en iguales con
diciones, es conveniente, bajo el punto de vista del
sueldo, colocarlas una distancia tan grande de las otras?
A estas observaciones crticas vamos aadir una lti
ma : creemos que muchos sueldos son escesivamente pe
queos.
En tesis general , el Estado debe remunerar sin parsi
monia los que le sirven. No puede contar con el celo,
con la exactitud y la capacidad que requiere cada empleo,
 258
sino en tanto que asegura , lo menos , la existencia los
mas inferiores, el bienestar los intermedios, y una situa
cin elevada para los que ocupan los primeros puestos.
Es necesario que los depositarios de su autoridad esten
contentos de l, para que su vez l est contento de
ellos; es necesario que la condicion en que se les coloca
los libre al menos de los primeros cuidados de la existen
cia domstica, sin lo que no prestarn la cosa pblica la
atencion y la voluntad que debieran. Es necesario que el
Estado pueda obtener de ellos, cuando las funciones lo re
quieran , el sacrificio completo de su tiempo y la aplica
cion esclusiva de su talento. Es necesario , en fin, que los
sueldos esten en relacion con el precio general de los sa
larios en las posiciones correspondientes de las carreras
libres, y con las necesidades dela vida social. El Estado
o pierde los gastos que acarrea la remuneracion suficien
te de los destinos pblicos. En efecto , las funciones mal
pagadas se desempean mal , y menudo hay que suplir
los malos servicios con un aumento ruinoso en el nmero
de los empleados. Estamos conformes que debe tenerse en
cuenta la estabilidad de los empleos pblicos y el honor
que va unido al servicio del Estado, pero estas ventajas
no pueden influir nunca sobre la parte del salario que pue
de considerarse como destinado proveer las necesidades
reales .
Razones especiales cada categora de funcionarios,
clasificndolos segun su rango, corroboran estas considera
ciones generales. Con frecuencia los mas humildes desem
pean los deberes mas delicados. Una multitud de agen
tes vigilan en interes de las aduanas, de las contribuciones
indirectas y de otros impuestos ; estos estan espuestos
todas las seducciones inventadas por los defraudadores
que no retroceden ante ningun obstculo. Simples guardas,
velan depsitos de gran valor. Un mozo de oficio tiene
su disposicion todas las carpetas. Pocos agentes de este
orden se encontrarn de quienes no dependan de un mo
 259
do de otro los mas grandes intereses. Asegurarles to
dos recursos tales , que las necesidades de la vida no pue
dan nunca comprometer su probidad, es un deber de pru
dencia y casi de lealtad. Otras necesidades dominan en
los rangos intermedios. Los hijos de nuestra clase media,
cuyo patrimonio se ha consumido casi por completo en los
gastos de una educacion dispendiosa, acuden estos
puestos en busca de una honrosa existencia. Se les impo
nen deberes graves. Muy menudo se les prohibe toda
operacion estraa sus funciones, ya formalmente, ya
porque no se les deja tiempo para ocuparse de ellas.
En. todas partes se les impone por ley imperiosa re
chazar lejos de si como deshonroso todo producto de su
empleo, distinto del sueldo que les paga el Estado. Este
salario, debe, pues, satisfacer las necesidades legtimas
de la familia. Es fijo, y crece muy lentamente cuando
llega crecer. Para el funcionario no hay dias ruino
sos , ventaja considerable sin duda ; pero tampoco hay
nunca para l esos productos estraordinarios que un buen
negocio trae con frecuencia al comerciante, al abogado,
al mdico, y que permiten la formacion de una reserva
contra los azares domsticos, las enfermedades y los due
los. En cuanto las categoras mas elevadas, es necesario
considerar menos al funcionario que al interes pblico.
Este est, en efecto, interesado en que cada carrera ofrez
ca algunos puestos eminentes que sean para las ambicio
nes una mira, y alimenten la emulacion de todos los infe
riores. Hay tambien nteres pblico en que, para los em
pleos donde el mrito debe estar la altura de los debe^
res, el Estado pueda disputar las profesiones libres los
hombres que se hayan distinguido en su desempeo , y
ofrecerles un salario que no sea demasiado desproporcio
nado con los que disfrutaron anteriormente. Hay interes
pblico tambien en que los empleos que llevan consigo
cargas costosas, no sean, por un privilegio contrario al es
pritu de nuestras instituciones, esclusivamente reservados
 240
las clases opulentas, nicas que pueden soportar estas
cargas (1).
Por graves que sean estas consideraciones, no es nues
tro intento suponer que el presupuesto deba sufrir la enor
me carga de un aumento general en los sueldos pblicos.
Hay muchos convenientemente remunerados, y los hay
tambien en este momento cuya remuneracion parece esce-
siva. Los otros podran mejorarse sin un gasto estraordi-
nario. Creemos que seria posible establecer una justa y
suficiente remuneracion de todos los empleos sin gravar
al Estado. Se obtendra este resultado reduciendo el n
mero de funcionarios. Donde hay superabundancia de es
tos, como hemos dicho, es en la magistratura y en las ad
ministraciones centrales. Tambien se pudiera, en muchos
ramos del servicio pblico, simplificar las formas y supri
mir ruedas que ocupan un personal considerable (2).

CAPITULO VII.
RETIROS * PENSIONES.
El funcionario ha consagrado muchos aos de su vida
al servicio pblico , cumpliendo religiosamente los debe
res cuyo bosquejo acabamos de trazar con rapidez. Desea
el reposo de la familia y de la vida privada; quizs debe
renunciar unas funciones para las que ya no tiene ni
(1) El gobierno de la Union americana ha admitido estos principios.
Juzgese por el estracto siguiente, de una relacion del secretario de Es
tado, de 6 de diciembre de 1830: En muchos distritos debern aumen
tarse las remuneraciones de los empleados de aduanas, porque estas son
insuficientes para asegurar el bienestar, y no son proporcionadas la
importancia de los servicios prestados por estos conservadores de la renta
pblica. Los sueldos sealados nuestros ministros cerca de los gobier
nos estranjeros, son de todo punto inferiores lo que conviene para ase
gurar la dignidad de su posicion y el bienestar de sus familias. En algu
nas Cortes, y precisamente en aquellas con las que los Estados-Unidos
mantienen mayores relaciones, los gastos que su situacion impone
nuestros ministros son tan onerosos, que tienen qne suplir con su fortu
na particular lo insuficiente de su dotacion. La tendencia de semejante
estado de cosas, seria atribuir los ricos el ejercicio de estas altas misio
nes, lo que est en entere desacuerdo con el genio de nuestras institu
ciones.
(2) Vase la pg. 147.
 _ 241
bastante vigor, ni bastante inteligencia. A este trmino de
la carrera, los derechos de las diversas clases de funcio
narios no son los mismos. El oficial que ha servido treinta
aos la patria , se le considera como si hubiese pagado
su deuda, y puede cuando le plazca hacerse dar el retiro.
Si no ha usado de semejante derecho, las leyes los re
glamentos fijan una poca fatal en la que el retiro es de
pleno derecho. Decretos recientes han aplicado esta espe
cie de prescripcion muchos servicios civiles, puentes y
calzadas , minas , los empleos de hacienda y aun la
magistratura. Su resultado es favorecer el ascenso, reju
venecer, por decirlo asi, la administracion, librando al go
bierno de los honrosos escrpulos que le obligaban con
frecuencia conservar en sus destinos hombres que no
estaban ya en estado de desempearlos. No obstante, es
ta medida puede ofrecer algunas veces inconvenientes
graves , privando al Estado de servidores tiles aun , y
agravando las cargas del tesoro. Acusa la debilidad del
poder que, desconfiando de si mismo , prefiere una regla
ciega la autoridad que podra ejercer con discernimien
to. Es sobre todo censurable cuando se aplica la magis
tratura, en que funciones poco laboriosas se pueden ejer
cer una edad avanzada, y en que la vejez trae la espe-
riencia, la ciencia y la imparcialidad, que son sus compa
eras habituales. No es corregir estos defectos declarar,
como se ha hecho , que los magistrados no reemplazados
conservarn sus funciones; esto es consagrar una injusticia
y atentar del modo mas rudo al principio de la inamovili-
dad, conservando en su puesto magistrados que solo que
dan en ellos por gracia, con carcter de prorroga, y que
el gobierno puede despojar de su toga cuando le parezca.
Despues de ordenada la cesanta qu ser el funcio
nario? se ver condenado la miseria obtendr el l
timo precio de sus servicios. En todos tiempos ha sido
proclamada la deuda del Estado para con los hombres que
le consagraron su vida. Ningun sabio podr negarla. Las
 242 -
pensiones, por cesacion en el ejercicio de un empleo, son
el complemento de los sueldos y pertenecen a un mismo
orden de intereses ; como el sueldo, contribuyen dar al
funcionario la tranquilidad de espritu librndolo de la
preocupacion del porvenir; le unen con un lazo que se es
trecha cada dia mas ; compensan en parte la pequenez de
los sueldos, porque hacen menos necesarias las economas
que la prudencia aconseja en las profesiones privadas. Por
otra parte, el Estado no podra esponerse la humillacion
de ver los que le han consagrado su juventud y edad
madura , pasando su senectud en la desnudez y la indi
gencia. El antiguo rgimen conceda pensiones , pero los
cargos venales no llevaban consigo esta remuneracion, y
la justicia de las recompensas concedidas largos servicios,
cedian el paso prodigalidades ruinosas de un favor des
enfrenado. La Asamblea constituyente reconoci el prin
cipio ; sin embargo , el recuerdo de recientes innumera
bles abusos cuyas consecuencias pesaban aun sobre el
tesoro, le dict disposiciones demasiado restrictivas.
En este momento , el rgimen de las pensiones solo
est organizado de una manera normal en ambos ejrcitos
de mar y tierra. Todo oficial los treinta aos de servi
cio puede hacer que se liquide su pension. Este tiempo se
reduce veinte y cinco aos para los oficiales de marina.
Cada ao, pasado este trmino y los de campaa, dan
derecho un aumento de sueldo que se fija para los di
versos grados, del modo siguiente:
Aumento Mximcn
por cada a tos cin-
A los treinta aodecam- cuenta ao?,
aos ite ser- paa que comprendi-
vicio. esceda de dos servicios
treinta. y campaa.
Teniente general y vice-almirante. . 4,000 fr. 400 fr. 6,000 fr.
Mariscal de campo y contra-almirante. 3,000 50 4,000
Coronel y capitan de navio 2,400 30 3,000
Teniente coronel 1,800 30 2,400
Jefe de batallon y escuadron, mayor y
capitan de corveta 1,500 25 2,000
Capitan y teniente de navio -1,200 20 1,600
Teniente y teniente de fragata. ... 800 20 1,200
Subteniente y guardia marina. . . . .600 20 " 1,000
 245
Las heridas dan derecho al retiro cuando son graves
incurables y cuando se han recibido en los campos de
batalla con ocasion del servicio. A los mariscales de
Francia y los almirantes no se les concede pension al
guna en atencion que conservan hasta su muerte sus t
tulos y sus sueldos.
Los empleos civiles se rigen por disposiciones incohe
rentes, confusas incompletas. Hay funciones que no ob
tienen pension de retiro , sea porque se ha creido que po
dian prolongarse sin inconvenientes hasta la muerte , sea
porque se ha retrocedido ante el enorme peso que se iba
A imponer al Estado : el clero se encuentra en este caso;
otros porque la remuneracion, consistiendo en remesas so
bre los ingresos hechos efectivos , se les ha considerado
menos como un empleo asalariado , que como una espe
culacion destajo. En esta categora se encuentran los
cobradores de contribuciones directas. Los servicios que
tienen sealadas cesantas se dividen en dos clases. La
primera se rige por la ley de 1790, modificada por algu
nos decretos posteriores. Hay derecho una pension los
treinta ao3 de servicio y sesenta de edad , salvas las es-
cepciones fundadas en enfermedades contraidas en el des
empeo de las funciones. La pension es de la sesta parte
del sueldo que se ha disfrutado en los ltimos cuatro aos
de servicio , y aumenta la treintagsima de las cinco ses-
tas partes restantes por cada ao que pasa de los treinta.
A esta clase corresponden el Consejo de Estado , el tribu
nal de Cuentas , los prefectos y sub-prefectos , y un corto
nmero de otros funcionarios. Estas pensiones se pagan
por el tesoro. La segunda clase, mucho mas numerosa,
es la de las pensiones establecidas sobre fondos formados
con descuentos del sueldo. Este sistema se imagin para
suplir , tanto la insuficiencia de los fondos destinados
por la ley de 1 790 para las pensiones de retiro , cuanto
la estrema pequenez de la tarifa que habia adoptado.
Los empleados pensaron hacer por s mismos los fondos
33
 244
necesarios para una remuneracion mas estensa por medio
de un descuento de su sueldo. El gobierno se prest con
afan una combinacion que le descargaba de su deuda, y
durante mucho tiempo recogi las ventajas sin estar obli
gado hacer los gastos ; pero el producto de los descuen
tos no bastaba para cubrir las pensiones en la forma que
se habian fijado ; apareci un dficit en las cajas , y hace
mucho tiempo que el tesoro pblico, por un sentimiento
de justicia y por inters de la misma administracion,
bien que pudiese en derecho riguroso no someterse
este sacrificio , viene concedindoles subvenciones anuales
que se cuentan por millones. Habiendo fundado cada
administracion separadamente su caja y formado los
reglamentos , las condiciones con que se obtienen estas
pensiones son diferentes. En general la pension no se con
cede hasta los treinta aos de servicio y los sesenta de
edad , y se fija en la mitad del sueldo de los ltimos aos
de empleo. Ninguna pension puede esceder de seis mil
francos. En esta categora se encuentran las administra
ciones centrales, la magistratura , las direcciones de Ha
cienda , la Universidad, los puentes y calzadas, el cuerpo
diplomtico y consular; es decir, el mayor nmero de
funcionarios.
Un rgimen que carece de unidad y armonia , y en
el que los derechos mismos de los empleados pueden po
nerse en tela de juicio, llamaba necesariamente la aten
cion del gobierno y de las Asambleas, y de treinta aos
esta parte se han hecho esfuerzos numerosos y repetidos
para reemplazarle con una ley nueva. El examen de Jas
medidas que hay que tomar, promueve una multitud de
dificultades. Es necesario, en efecto, regularla edad y la
duracion de los servicios que dan derecho pension , fijar
la proporcion, segun los elementos diversos que deban en
trar en este clculo , examinar las situaciones escepciona-
les que resultan de los padecimientos accidentes , deci
dir si las viudas participarn de la pension , en qu casos
 545
y en qu proporciones ; es necesario tomar todas las pre
cauciones necesarias para garantir por una parte el ser
vicio pblico contra la conservacion de empleados incapa
ces debilitados para l , y por otra al tesoro contra la
pronta admision al goce de la cesantia de empleados tiles
aun y fuertes, aun cuando tengan la edad, el tiempo y los
servicios exigidos Es necesario, en fin, considerar cada
ramo del servicio separadamente , y en cada ramo las di
versas clases de que se compone , para estudiar las cir
cunstancias especiales que pueden reclamar un rgimen
distinto. Todas estas cuestiones son complejas y delica
das. Nos contentaremos con algunas reflexiones relativas
las bases del sistema.
Para librar al Estado de una carga pesada y para im
pedir la vuelta de ruinosos abusos , se ha hecho una pro
posicion que durante algun tiempo ha reunido opiniones
numerosas. Se habia imaginado la creacion de cajas de
ahorros, compuestas esclusivamente de descuentos sobre
sueldos, abrir cada funcionario una cuenta distinta en
la que se anotaran las cantidades que dejase acumuladas,
con el interes compuesto y con una parte proporcional
en el residuo de lo dejado por los empleados que murie
sen ; combinacion que reunia los accidentes aleatorios
de una tontina los productos ciertos de la acumulacion.
Se afirmaba que estos elementos reunidos debian procu
rar cada funcionario una suma superior las pensiones
actuales, y hasta se proponia en lugar de una simple pen
sion vitalicia, formarle un capital, cuya renta debia bas
tarle segun se afirmaba. Los clculos de un sabio mate
mtico encargado de informar acerca de este punto en el
Congreso de Diputados, demostraron la falsedad de seme
jantes promesas. Era evidente, por lo demas , indepen
diente de todo clculo, que si en el sistema propuesto los
recursos de las cajas de ahorro eran los mismos que los
de las antiguas cajas de descuento, los de las combina
ciones del gobierno , no podian , pesar del artificio de
 246
las cifras, dar resultados superiores. Una objecion de otra
especie se dirigia este sistema. Se le reprochaba repo
sar sobre un principio errneo , y que tenda conside
rar el Estado como exento de toda deuda hcia sus anti
guos servidores. Pero este principio prevalece en todos
los servicios en que se ha establecido el sistema de des
cuentos ; el funcionario de este modo crea l mismo con
una parte de su sueldo los recursos que debern pagar en
lo sucesivo la pension. La objecion hubiera tenido alguna
fuerza cuando se hubiera propuesto suprimir en lo suce
sivo los descuentos, y por el contrario, todos los proyec
tos los mantenian. No obstante, es preciso reconocer que
las tontinas privadas, formadas nombre de los empleados
fuera del Estado y sin solidaridad de su parte , no ofre
ciendo por otro lado ninguna seguridad en cuanto su
duracion y sus productos eventuales, no parecen propias
para procurar los que entren en ellas las garantas sufi
cientes. Una circunstancia de todo punto nueva ha resuel
to esta dificultad, prestando un interes particular la pro
posicion de asegurar un retiro los funcionarios en virtud
de sus propios ahorros. Hablamos del establecimiento de
la caja de seguros sobre la vida , de retiros para la vejez.
Muchas empresas de caminos de hierro , que son verdade
ras administraciones y sostienen un personal no menos
digno de interes que el de nuestras administraciones p
blicas , imponen sus empleados la obligacion de depo
sitar un tanto en las referidas cajas para asegurarles una
pension en la ancianidad. Esta caja, estando fundada bajo
la garanta del Estado , y en realidad por el Estado mis
mo , por qu no ha de ser la de retiros cesantas de los
empleados? Bastara para esto librarles del mximum de
seiscientos francos, impuesto los otros imponentes. El
Estado podra tambien imponer en provecho de los mis
mos uno dos por ciento de sus sueldos : sacrificio infe
rior al que ha hecho hasta aqui , y cuya importancia seria
lo menos conocida y limitada en su origen. La facultad
 247
que la ley concede de reservar en caso de fallecimiento el
capital depositado , asegurara un recurso las viudas y
los hijos. De este modo se obtendran todas las ventajas
de las cajas de retiro (montes pios civiles y militares) con
mayor seocillez , y el Estado , aliviado de la pesada car
ga de la reversion, que trastorna todos los clculos, co
nocera mejor sus compromisos.
Adoptando el sistema mas opuesto al de las cajas de
ahorro, el gobierno propuso, en muchos proyectos de
ley, que se pagasen por el tesoro pblico directamente las
pensiones de todos los funcionarios civiles como paga las
del ejrcito. Esta proposicion, preciso es reconocerlo, se
recomienda por las ventajas que ofrece los funcionarios
y por los lazos estrechos que establece entre ellos y el
gobierno ; confirma mejor que los otros sistemas el reco
nocimiento del Estado los que le han servido , y se dis
tingue por una especie de generosidad ; pero siempre se
le ha empequeecido, si se puede decir asi, y rebajado
con las condiciones que se le han aadido. En efecto, de
clarando al Estado deudor directo , se ha propuesto sin
embargo para aligerar la carga del tesoro, mantener como
hemos dicho los descuentos actualmente establecidos, que
ascienden en el dia cinco por ciento en todos los servi
cios. Seguramente no se hubiese pensado en crearlos si
ya no hubiesen existido ; pero no se ha encontrado nin
gun inconveniente en conservar un descuento establecido
hace muchos aos y al que los funcionarios estan habi
tuados. Se ha alegado, por otra parte, que las pensiones
cuyos fondos se suministraban tambien por los mismos
quienes se destinan , constituan para el Estado una deu
da doblemente sagrada , pues se fundaba la vez en los
servicios prestados y en los descuentos sufridos por los
funcionarios ; se ha credo que el pago estara de este
modo tanto mas asegurado contra las medidas de necesi
dad pblica , que pudieran provocar una guerra , una
crisis financiera , medidas que no resistiran las pensio
 248
nes que se pudieran considerar solamente como concesio
nes de favor y casi de munificencia pblica. Estas razo
nes son graves , pero no sin rplica ; y las pensiones no
tendrn verdaderamente el carcter de una deuda leal-
mente satisfecha por el Estado sino cuando ellas dejen de
estar subordinadas un descuento previo. En realidad el
sistema de los descuentos es una pura ficcion desde el
momento en que el tesoro pblico se constituye deudor.
Este sistema solo se comprende cuando la cuota de la
pension depende del producto de los descuentos y cuan
do los funcionarios las administran por si mismos en cier
to modo , y se las reparten : asi debian pasar las cosas en
el rgimen de las cajas de descuento ; pero cuando el Es
tado se declara deudor en todos los casos, deudor de una
pension cuya suma est fijada de antemano de un modo
invariable , el descuento no es mas que una reduccion del
sueldo, y hay un caso en que puede motivar las quejas
mas legtimas. En efecto, se ha admitido siempre, y con
razon, que el funcionario destituido pierde su derecho
la pension cesanta : en el sistema de las pensiones sin
descuentos esta pena es justa y natural, porque el Esta
do no debe recompensar servicios que interrumpidos pof
falta del funcionario, no han durado el tiempo requerido;
en el de los descuentos, por el contrario, esta pena tiene
la apariencia de una confiscacion , porque el tesoro pare
ce que se apodera de las sumas que el funcionario se su
pone haber depositado en la caja. Por lo demas, no es
cierto que los descuentos deban dar mayor seguridad
los pensionistas. Si aconteciese que el Estado fuese tan
desgraciado y su lealtad bastante quebrantada para que
se pensase en no pagar las pensiones , el interes que se
unira los sacrificios hechos por los funcionarios, solo
opondra un obstculo impotente esta bancarrota. Es
necesario no desnaturalizar las instituciones, queriendo
prever los das de desastres pblicos. Prever estos desas
tres como superiores todas las reglas , y pensar que se
 249
pudieran conjurar las consecuencias con la influencia de
los principios de la moral y de la justicia , es caer en una
contradiccion manifiesta. Creemos que el sistema que pu
siese las pensiones cargo del tesoro , tendra por conse
cuencia necesaria y lgica la supresion del descuento. Tal
es el rgimen admitido ya para el ejrcito. Si conforme
esta opinion el descuento cesase de efectuarse,, seria
necesario conservar en su estado actual reducir propor-
cionalmente los sueldos de los que los sufren hoy? La res
puesta esta cuestion se subordina al estado de la Ha
cienda y las necesidades reales de los funcionarios. Nos
hemos esplicado con bastante claridad para que nos es-
cusemos de decir que nos inclinaramos la solucion que
les fuese mas ventajosa.

Hemos seguido al funcionario en todo el curso de su

existencia , en los primeros pasos de la carrera , en el se
no de las funciones, y en el retiro concedido su ancia
nidad. La teoria general de las leyes que deben regir en
estas diversas situaciones, es simple y fcil de analizar.
A la entrada, los principios de una sociedad libre y so
metida la ley de la igualdad , llaman al servicio del
Estado todo el que ha hecho sus pruebas y dado pren
das de su capacidad. La aptitud es la primera condicion,
la condicion permanente impuesta al funcionario; ella
determina su admision y mas tarde su ascenso. Asi se en
cuentra aplicada la regla social que confiere el poder al
mas digno; asi se encuentran garantidos los intereses p
blicos, confiados siempre las manos mas hbiles. La ad
mision del funcionario le asocia al Estado. En esta asocia
cion lleva sus trabajos, su inteligencia, cuidados asiduos
y constantes. Ser probo y discreto, obediente sus jefes,
exacto , firme y activo hacia el pblico , cuidadoso de su
dignidad aun en la vida privada , atento no confundir
 250
nunca en el ejercicio de sus derechos p olticos el hombre
pblico con el ciudadano, con el elector, amante del
deber, que debe observar como una religion; sometido en
fin al poder disciplinario, que castiga sus faltas. El Esta
do por su parte, le debe seguridad y bienestar. Le da la
primera por las disposiciones que en los diversos grados
le ponen al abrigo de una destitucion arbitraria , y por Ja
proteccion con que le cubre contra las violencias y los
chismes privados. Le da el segundo concediodole un
sueldo que le permite entregarse enteramente los tra
bajos de su empleo, que le exime del cuidado de velar
por su fortuna. Alimenta su esperanza , esta necesidad
del corazon humano, dejndole entrever un porvenir
siempre mejor , al que el celo y los servicios prestados le
llaman progresivamente. En fin , el funcionario que ba
satisfecho su deuda , obtiene con el descanso un honroso
retiro. El Estado no le olvida en su ancianidad y le ase
gura una existencia modesta, pero al abrigo de todo azar,
hasta sus ltimos momentos.
Lo que acabamos de ver no est enteramente de
acuerdo con este cuadro. El privilegio y el favor no es-
tan aun desposeidos. Las rdenes no obtienen siempre
una fiel observancia ; el deber no tiene adoradores fer
vientes. Los sueldos, escesivos en algunos de los mas ele
vados puestos, pero insuficientes en muchos empleos su
balternos, no estn repartidos en proporcion equitativa,
ni sujetos con frecuencia la ley progresiva, por la que
se convierten en un medio de disciplina , en una recom
pensa de los buenos servicios. En fin , las cesantas no
estan sujetas una ley normal en los servicios civiles.
Cada clase de funcionarios, considerada aisladamente,
goza ventajas sufre inconvenientes que le son propios.
Solo el ejrcito ha conseguido un sistema completo de
garantas. Desde que sus individuos ingresan en las filas,
hasta la muerte, se les proteje, sostiene y recompensa.
Sus empleos se les aseguran cuanto lo permiten las nece
 251
sidades pblicas. Sueldos arreglados con liberalidad, lo
menos en los grados superiores , y retiros suficientes,
proveen todas sus necesidades. Se prepara los aspi
rantes con largos estudios; se promete el ascenso los
mas capaces. La magistratura , el cuerpo de puentes y
caminos, el de minas, gozan tambien de garantas rea
les ; pero las remuneraciones no son proporcionadas lo
que la sociedad debe los que le consagran tan hbi
les y penosos esfuerzos. En el personal diplomtico y con
sular, en la alta administracion, los empleos son menos
estables , pero la amovilidad de los negocios lo exije ; los
sueldos, calculados segun las necesidades especiales, son
elevados sin ser escesivos. Solo falta la regla en las dis
posiciones susceptibles de asegurar la escogitacion de los
hombres mas capaces; faltan tambien los medios de ins
truirles, de formarlos. El personal de las administracio
nes centrales sufre tambien con la ausencia de estos me
dios de instruccion ; es demasiado numeroso, poco retri
buido en los rangos inferiores y sujeto reglamentos,
cuya diversidad es injustificable. En fin, las direcciones
de hacienda reclaman solo la consagracion oficial y du
radera de las medidas introducidas ya por jefes esperi-
mentados; una educacion terica la entrada, y mayor
uniformidad en servicios tan anlogos. Estas lagunas son
dignas de que el gobierno y los grandes poderes del Es
tado fijen en ellas su consideracion.

3fc
 TITULO CUARTO.

PROCEDIMIENTOS Y FORMAS DE LA ADMINISTRACION.

Por medio de qu procedimientos , en qu formas la

administracion llena su mision? Estas formas, son las
mas simples , las mas rpidas? Ofrecen tanto al pblico
como los particulares las garantas que le son debidas?
Objeto digno de observacion y estudio, poi que de las re
glas que sigue la administracion, pueden dependera for
tuna del Estado, la gestion ruinosa fecunda de sus in
tereses, los derechos de los ciudadanos, su libertad. La
forma no se debe desdear nunca , y en los negocios p
blicos , su influencia -no es menos grande que en los ne
gocios privados. No se podra apreciar con justicia la ad
ministracion , sus obras , los socorros que presta al Esta
do, los particulares , si no se pudiese dar cuenta de las
reglas que las leyes les trazan, que se impone si mis
ma en el ejercicio de sus funciones.
En el momento en que la ley del 28 de pluvioso,
ao viu, se present al cuerpo legislativo, el orador del
 - _ 255
gobierno M. Rcederer, descomponia la administracion
pblica en tres rdenes de funciones : \ la agencia de
trasmision de las leyes los administrados y las quejas
de estos al gobierno; 2. la accion directa sobre las cosas
y las personas privadas en todas las partes puestas bajo la
autoridad inmediata de los administradores; 3. en fin,
la procuracion de accion en las partes de la administracion
remitidas los subordinados. Lo que Mr. Rcederer llama
ba la procuracion de accion comprendia , segun l once
rdenes de poderes, que enumeraba bajo los nombres de
instruccion, impulsion, direccion, inspeccion, vigilancia,
sancion de las proposiciones tiles , examen de los actos .sos
pechosos, censura, reforma, correccion, castigo.
Este anlisis de las funciones administrativas era mas
sutil que exacto , y creaba distinciones que podian ser
ciertas, pero que el entendimiento aprendia difcilmente:
cuesta trabajo el reconocer, por ejemplo, las diferencias
que distinguen la impulsion de la direccion, la vigilancia
de la inspeccion, la reforma de la correccion. Por otra
parte, la trasmision de las leyes los administrados eri
gida en funcion principal, parece que entra en la procu
racion de la accion , y que no tiene bastante importancia
para que se la considere ella sola como un ramo de la
administracion.
Si no nos engaamos, es posible reducir el conjunto
de los hechos administrativos trminos mas simples y
menos metafsicos.
Los actos de la administracion pueden reducirse
cuatro categoras distintas:
1. A aquellos por los que, en virtud de una delega
cion generalo especial y para subvenir necesidades p
blicas completar la ley , la administracion prescribe de
una manera general medidas obligatorias para todos los
ciudadanos.
2. " Aquellos por las que imprime el movimiento los
negocios pblicos organizando los servicios cuya direccion
 254
tiene, dando impulso los agentes encargados de la eje
cucion, ilustrndoles y marcndoles sus deberes.
3. Aquellos que intervienen en un negocio especial,
respecto de una persona designada para la ejecucion
de la ley de los servicies pblicos. .
4. Aquellos que tienen lugar para la instruccion de
las reclamaciones dirigidas contra las decisiones man
datos de la administracion.
Cada una de estas especies de actos tiene su carcter
particular, y est sometida formas especiales.

CAPITULO I.

DB LAS FORMAS DE LOS ACTOS DEL PODER REGLAMENTARIO.

En todos los grados de la gerarquia poltica los de-

positariosldel poder administrativo estn encargados, ba
jo condiciones y lmites sealados por las leyes, de tomar
las-medidas reglamentarias que Teclamen los intereses
cuya guarda se les confia. Los Parlamentos, que se haban
inmiscuado en la legislacion y la administracion, se atri
buyeron este poder, que participa de la una y de la otra.
Desde 1789 la administracin lo ejerce esclusivamente.
Est prohibido los tribunales disponer en general y
reglamentar (Cdigo civil, artculo 5."), y toda invasion
de la justicia en la administracion lo est igualmente. El
poder reglamentario pertenece al gobierno para toda la
Repblica , los prefectos para su departamento, los
alcaldes para sus municipios. El primero hace reglamen
tos de administracion pblica, los otros dictan bandos de
buen gobierno. En Paris, el prefecto de policia publica
edictos.
Entre las formas de los reglamentos de administracion
pblica las hay que estan sometidos todos; hay otras
por el contrario que se exijen solo para aquellos respecto
de los cuales la ley las ha especialmente prescrito.
 255
Todos los reglamentos de admistracion pblica deben
satisfacer dos condiciones. En primer lugar debe pre
cederles una deliberacion del Consejo de Estado.
Asegurar la unidad de aplicacion de las reglas admi
nistrativas; impedir que para casos semejantes las solu
ciones no varen con los servicios con los departamentos
ministeriales; dar la redaccion el rden, la sencillez, la
claridad , los mritos esenciales y muy poco apreciados:
tal es el objeto de la intervencion del Consejo de Estado.
Los reglamentos de administracion pblica deben ten
der encerrar cada poder en su esfera propia. Asi como
las leyes no deban contener artculos puramente regla
mentarios, de la misma manera los reglamentos no admi
ten disposiciones de pura ejecucion que deben dejarse
la apreciacion de la administracion.
Importa igualmente evitar que se estampen en ellos
disposiciones escritas en la Constitucion las leyes. Esta
trasposicion las empequeece disminuyendo su autoridad.
Los ciudadanos que encontrasen una disposicion en un
simple decreto, no sabran siempre distinguir cul erala
revestida de la sancion de la ley. El mismo gobierno po
dra engaarse respecto de este punto en decretos ulte
riores y modificarlas como puramente reglamentarias.
Por otra parte , al separar los artculos de una ley de los
que le preceden le siguen , se puede alterar el sentido,
como acontece con la frase que se arranca del libro de un
escritor. Se ha llegado tambien algunas veces cambiar
el testo con solo cambiar la forma ; de este modo la ley
sufre en su letra y en su espritu. El reglamento no debe
jams apropiarse la obra del legislador : es una regla ge
neralmente observada , pero la que decretos destinados
gozar de la autoridad de los reglamentos de adminis
tracion y que no habian pasado al Consejo de Estado, han
violado algunas veces. Puede citarse como ejemplo el de
31 de mayo de 1838 sobre la contabilidad, que ha rebus
cado en la Carta , en las leyes y do los reglamentos una
 256
multitud de artculos cuya reuniou forma el conjunto mas
disparatado.
Si se considera la alta importancia de los reglamentos
de administracion pblica, se comprende fcilmente que
el legislador haya querido que concurran la redaccion
de estos las luces de un cuerpo que posee en tan alto
grado la esperiencia prctica unida la ciencia de las
leyes.
Exigir respecto de ellos un examen atento y profun
do, es tanto mas necesario, cuanto que en razon de su
carcter semilegislativo estos reglamentos, en virtud de
una jurisprudencia controvertible , pero muy antigua, no
pueden atacarse directamente por la via contenciosa, aun
que se alegase que atentaban contra un derecho; todo lo
mas que se concedia algunas veces en favor de los ciu
dadanos , era que se defendiesen contra los actos parti
culares que constituan su aplicacion: por otra parte, el
derecho concedido los tribunales para no pronunciar las
penas impuestas su violacin , si las consideraban ile
gales, no es mas que un remedio indirecto incompleto.
Bajo la Monarqua constitucional se podia reclamar ante
las Cmaras; hoy el nico recurso es acudir al gobierno;
y como este medio es de un orden puramente discrecio
nal , se necesita mas que nunca tomar de antemano las
mayores precauciones contra el error y la precipitacion.
El Consejo de Estado debe, pues, consultarse; pero no
emite mas que un dictmen que no es obligatorio para
el gobierno. El derecho de hacer los reglamentos de ad
ministracion pblica, siendo un atributo del poder ejecuti
vo, podia dar lugar una separacion irregular de los
poderes llevndolo al Consejo de Estado; pero al mismo
tiempo hay motivo para temer que el dictmen de esta
corporacion no se desdee con demasiada ligereza, y mas
de una vez se ha visto simples empleados que estaban
la oreja del ministro hacer prevalecer su opinion par
ticular contra la del Consejo de Estado.
 257
Como los reglamentos de administracion pblica no
son el mayor nmero de veces sino una especie de dele
gacion del poder legislativo al poder ejecutivo, la Consti
tucion de 1848 habia admitido que la Asamblea nacional
pudiese , cuando lo creyera conveniente , encargar por si
misma al Consejo de Estado la formacion de estos regla
mentos, los que en este caso no podia modificar el gobier
no. Este podia nicamente, de acuerdo con una disposicion
que el Consejo de Estado habia inscrito en su reglamento
interior, rehusar su promulgacion; y la Asamblea estaba
llamada decidir la cuestion que se promovia entre el
Consejo y el poder ejecutivo. Las atribuciones respectivas
de los poderes eran por este medio respetadas, y la dele
gacion hecha por la Asamblea recibia su completa ejecu
cion.
Este sistema conveniente en todos sentidos, no podia
por tanto concillarse con la nueva organizacion poltica
que ha establecido la Constitucion de 1852, y bajo su im
perio, todos los reglamentos de administracion pblica
nacen de la plena autoridad del Presidente de la Repbli
ca. Se han visto ministros sabios y circunspectos antes de
modificar los proyectos que habian resuelto , trasladarlos
al Consejo de Estado: ejemplo que debiera imitarse en
todas circuntancias. Esta prctica seria un testimonio de
la deferencia debida cuerpo tan considerable; impedira
que sus dictmenes se desatendiesen sin motivos suficien
tes, y procuraria la vez la ley y los ciudadanos pre
ciosas garantas.
La segunda condicion impuesta los reglamentos de
administracion pblica , es la promulgacion; de la misma
manera que la ley, de que son un apndice, se ponen en
conocimiento de los ciudadanos y se hacen ejecutorios pa
ra todos.
Independientemente de estas condiciones, ciertos re
glamentos, deben prepararse en virtud de una instruccion
administrativa de bases determinadas. Asi, cuando pueden
 258
ocasionar la imposicion de contribuciones los ciudada
nos, servidumbres la propiedad, se prescriben informa
ciones y juicios periciales y se exigen dictmenes; por es
te medio los interesados pueden presentar sus observacio
nes , bien por si mismos , bien por el intermedio de los
consejos electivos que los representan, y se apela la
ciencia de los hombres , del arte y de los consejos admi
nistrativos.
Acabamos de decir las formas que se imponen los
reglamentos de administracion pblica: conviene al pre
sente investigar qu medidas, por su naturaleza, reclaman
la aplicacion de estas formas, en otros trminos, exigen
que se haga un reglamento de esta especie. Esta cuestion
no carece de dificultad, porque ninguna ley la ha resuelto
en principio y porque de hecho se toman medidas regla
mentarias por simples decretos , mientras que las formas
de los reglamentos de administracion pblica se siguen y
consideran, y veces se ordenan, como medidas que ca
recen del carcter reglamentario.
Con frecuencia las leyes deciden que para su ejecucion
intervendr un reglamento de administracion pblica. En
este caso no se suscita ninguna duda , y el tribunal de
Casacion no reconoce fuerza obligatoria los decretos es
pedidos sin que el Consejo de Estado haya sido previa
mente consultado. Pero cuando en el reglamento no se
prescribe espresamente, qu especie de disposicion se
aplicarn las formas? dnde concluye el dominio del de
creto, comienza el del reglamento? Puede decirse que
siempre que se trata de disposiciones que ordenan de una
manera general y permanente, que imponen deberes los
ciudadanos y ocasionan, en caso de infraccion, una repre
sion penal, hay que recurrir un reglamento de adminis
tracion pblica; pero esta regla no est escrita en ninguna
parte, ni ha recibido la sancion de la jurisprudencia.
En el segundo grado de los poderes autorizados para
hacer reglamentos, se encuentran los prefectos. Su dere
 259
cho difiere de el del gobierno, en que se circunscribe la
esfera de sus funciones, y su ejercicio no puede estenderse
mas all de los intereses generales que afectan al depar
tamento. El principio se encuentra en la necesidad de
procurarla satisfacion de las necesidades pblicas, de con
jurar los peligros inminentes, y de proveer al bienestar co
lectivo de los ciudadanos. Participa mucho mas del poder
reglamentario de la autoridad municipal , de que hablare
mos en seguida, que de el del gobierno que acaba de es
ponerse. Tiene su origen en la ley de 23 de diciembre de
1 789 , que encarg las administraciones departamenta
les de todas las partes de la administracion, y principal
mente de las relativas al sostenimiento de la sanidad, se
guridad y tranquilidad pblicas. Los prefectos, habin
dose sustituido en el ao vm las administraciones depar
tamentales, heredaron esta atribucion, la cual se uniael
poder reglamentario.
Los edictos que espiden con este ttulo estan someti
dos frmulas determinadas. Tal vez la ley debiera obli
garles tomar de antemano el dictmen del Consejo de
Prefectura, falta del de el consejo general, que no es
tando reunido de una manera permanente, no puede con
sultarse en todas ocasiones. Por lo demas, como estos
edictos son siempre susceptibles , salvo los derechos de
tercero , de ser revisados modificados por la autoridad
superior y el prefecto mismo , y las partes interesadas tie
nen derecho de hacer reclamaciones , los errores en que
incurren nunca son irreparables.
Por otra parte , los edictos reglamentarios de los pre
fectos , como los reglamentos de administracion pblica,
tienen por sancion las penas que la autoridad judicial apli
ca los contraventores , y esta rechaza dar fuerza las
disposiciones, en que un prefecto se hubiese escedido del
lmite de sus poderes , desconocido las condiciones
esenciales que la ley ha subordinado su ejercicio.
Con independencia de esta atribucion general, las le
35
 260
yes han conferido los prefectos para objetos y casos de
terminados , un poder reglamentario. As la ley de 1 5 de
mayo de 1818 les encarga hacer reglamentos sobre los
gastos de cobranza en materia de contribuciones directas.
Estos reglamentos no pueden, sin embargo, ejecutarse
sino despues de haber recibido la sancion del gobierno.
La ley de 21 de mayo de 1 836 sobre caminos vecinales,
encarga igualmente los prefectos hacer reglamentos pa
ra la ejecucion de sus disposiciones. Mas exije tambien
que se comuniquen al consejo general , cuyas observa
ciones se trasmiten al ministro, que aprueba el reglamen
to. En fin , la ley de 3 de mayo de 1844 sobre la caza,
confiere los prefectos un derecho anlogo. Los regla
mentos que les ha confiado no estan sometidos la apro
bacion de la autoridad superior, pero no pueden darse
sino con el dictmen del consejo general.
Entre los magistrados investidos del poder reglamen
tario, los alcaldes ocupan el lugar menos elevado, pero no
el de menos consideracion. Encargados de hacer gozar
los habitantes la ventaja de una buena policia, asi como
tambien de la limpieza , salubridad y tranquilidad de las
calles , sitios y edificios pblicos (ley de 1 3 de diciembre
de 1789), son, para todo lo que se refiere estos obje
tos esenciales, los legisladores de la comunidad. Su dere
cho es inherente sus funciones mismas. Solo cuando sus
edictos tienen un caracter reglamentario , y deben por lo
mismo abrazar el presente y el porvenir , la ejecucion se
suspende durante un mes, para que la autoridad superior
quien los alcaldes estan obligados comunicarlos, pueda,
si lo tiene por conveniente, pronunciar su derogacion;
precaucion sbia para con funcionarios que no ofrecen
siempre las garantas de capacidad y de instruccion nece
sarias para esta parte de su ministerio.
El derecho de nulidad reservado la autoridad supe
rior, y el exmen de la judicial , que aunque indirecto,
no presta fuerza mas que los edictos que estan encerra
 261
dos en los lmites de la ley , son las nicas garantas es
tablecidas para con los alcaldes. Ninguna forma se les ha
trazado, ningun consejo les ilustra. Algunos consultan ofi
ciosamente al ayuntamiento ; la mayor parte se abstienen
de ello, ninguno est obligado hacerlo. El dictamen de
este consejo parece til en todo caso, bien que no se
pueda disimular que en l es donde esta deliberacion an
ticipada podra crear algunas dificultades. En muchos pai
ses estos edictos se espiden por el consejo municipal mis
mo , por la asamblea que ocupa el lugar de l. Por lo
demas , es bueno en general , que la administracin obre,
en cuanto sea posible , de concierto con aquellos que re
presentan cerca de ella los votos y las necesidades pbli
cas. Esta participacion les da un conocimiento mas real de
las dificultades prcticas que surgen de los negocios ; ha
ce pesar sobre ellos una solidaridad que dulcifica la resis
tencia y desarma con frecuencia las oposiciones forzn
dolas esplicarse.
De este modo , en el Estado , en el departamento , en
el municipio , se ejerce el poder reglamentario, menos
solemne, menos estable que la ley misma, pero que afec
ta los ciudadanos en intereses mas numerosos , mas in
mediatos , mas ntimamente ligados sus diarias necesi
dades y todos los accidentes de su vida comun.

CAPITULO II.

FORMAS DE LOS ACTOS DE DIRECCION Y DE IMPULSION.

La, direccion superior de la administracion parte del

centro, y sin intermediarios, pasando por los que se en
cuentran colocados entre el gobierno y sus agentes se
cundarios , se estiende por todos los puntos del territorio.
Es uno de los instrumentos mas enrgicos y menos ofen
sivos de la centralizacion , porque tiende mantener,
tanto por el Consejo como por la autoridad , el orden , la
unidad , la actividad comun que constituyen su objeto y
sus beneficios. El tribunal de Casacion, el Consejo de Es
tado , encargados de la conservacion de estos intereses
preciosos, no obran sino en casos especiales, cuando son
espresamente invitados; mas activa, mas constantemente
atenta, la administracion central est siempre en ejercicio
incesantemente ocupada en imprimir el movimiento y
mantenerle.
Con la ley y los reglamentos se fundan los servicios
pblicos. Es necesario organizarlos , arreglar su marcha,
su manera de funcionar , determinar el nmero de agen
tes que los desempeen , asignar cada uno su grado, su
funcion , sus deberes. La administracion provee ello
desde luego con rdenes y decretos.
Como los que se dan con este fin no deben recibir su
aplicacion sino la vista de las personas de las cosas
que dependan de la administracion , no tienen necesidad
de estar rodeados de las mismas formalidades que los re
glamentos de administracion pblica. Estan firmados por
el jefe del Estado, que puede modificarlos revocarlos se
gun las circunstancias las necesidades. Sin embargo,
ocurre con frecuencia que la ley, para cuya ejecucion se
hacen , exige que esten redactados en forma de reglamen
tos de administracion pblica , habiendo oido el Consejo de
Estado, locuciones diferentes, pero cuya significacion es
idntica. Algunas veces tambien la administracion , aun
cuando est dispensada de ello, juzga conveniente con
sultar al Consejo de Estado , fin de aprovecharse de
sus dictmenes y dar al decreto mas autoridad.
Cuando la administracion no cree necesario recurrir
un decreto , simples rdenes ministeriales organizan los
servicios. Tienen la suficiente autoridad para todo aque
llo que el ministro estara autorizado mandar por si
mismo, porque no puede disputrsele el derecho de es
tablecer por medio de una disposicion general lo que podra
ordenar para cada caso particular, pero no ofrecen tanta
 265
garanta como los decretos. Los ministros pueden siempre
derogarlos , y se creen autorizados para nacerlo su an
tojo. Por otra parte, estas rdenes no tienen autoridad
sino en el crculo de las atribuciones del ministro que las
ha formado , y con frecuencia no duran sino lo que el
ministerio; en general no reciben publicidad alguna. Se
puede desde luego disputar el valor de las que no se
aplican esclusivamente los objetos y los individuos
que no estan inmediata y enteramente bajo las rdenes
del ministro. Asi es que una simple rden ministerial
reglamentado el servicio interior de las prisiones, la dis
ciplina y el rgimen de los detenidos; esta rden, que
contenia las disposiciones mas sabias y prudentes, no es-
cedia las facultades del ministro , y se ha ejecutado sin
oposicion; pero era su aplicacion mas estremada, y es
permitido creer que las medidas que ella prescribia no hu
bieran perdido nada con ser adoptadas en un decreto,
ya que no por un reglamento de administracion pblica.
Despues que la ley ha recibido su complemento por
los reglamentos de administracion pblica , los decretos,
las rdenes de organizacion, dan principio la direccion
administrativa propiamente dicha. Concierne, sea al con
junto de un servicio, sea un negocio un agente
particular; en otros terminos, es general especial. Con-
desirmosla bajo estos dos aspectos.
Los actos que verifica la administracin superior pa
ra dirigir los servicios pblicos en su conjunto, tienen por
objeto , la interpretacion de la ley , indicar reglas de
conducta.
Una ley bien redactada debe ser breve , clara , espl-
cita; pero la brevedad que evita las aclaraciones sucesi
vas, perjudica algunas veces la claridad misma , y la
disposicion mas esplcita puede presentar un sentido am
biguo. Es necesario haberse aplicado redactar leyes pa
ra comprender bien cunta dificultad ofrecen pesar de
la ndole de nuestro idioma, tan simple, tan preciso y tan
 264
lgico. No hay ley alguna que no ofrezca dudas; cuando
estas dudas ataen un derecho privado, pertenece las
jurisdiciones resolverlas; pero los procesos deben evitar
se, y cuanto mejora administracion previene las quejas y
escucha atentamente las reclamaciones , mejor cumple su
mision. Desde luego la aplicacion de la ley no pone siem
pre derechos en cuestion , y cuando versa solo sobre los
intereses de alguna jurisdicion no contradicha, nadie es
t mas interesado que el gobierno en ponerla en armo
nia con el pensamiento del legislador.
A esta necesidad responden las instrucciones y las cir
culares. El gobierno deposita en ellas el resultado de su
esperiencia y de sus estudios, traza el verdadero espritu
de la ley, que ha presentado l mismo al cuerpo legisla
tivo, y cuyo espritu conoce por haber seguido la discu
sion ; reune los precedentes cuya tradicion posee , y los
principios generales de derecho de que est penetrado.
Aunque por su naturaleza estas instrucciones entren
en los poderes, en cierto modo internos, de la administra
cion , su importancia es tal , que la Asamblea constitu
yente en 1789 no desde hacer por si misma lasque
eran necesarias para la ejecucion de ciertas leyes , y prin
cipalmente de las que fundaban el nuevo sistema ad
ministrativo. Pens , sin duda , que nadie mejor que
ella misma podra revelar su espritu y asegurar su fiel
aplicacion. Las circunstancias , la novedad del objeto , la
falta de un gobierno estable , esplican esta derogacion de
la division regular de las atribuciones; en efecto, en los
tiempos ordinarios no pertenece otro que al gobierno
formar las instrucciones que interpretan la ley , y nada
puede emanar del poder legislativo que no tenga el valor
y el ttulo de tal.
Las instrucciones no sirven solo para interpretarla, tie
nen tambien por objeto arreglar su ejecucion. El ministro
da conocer sus subordinados los deberes que la ley
les impone , la poca en que deben cumplirlos , los dere
 265
chos que les corresponden , y el uso que conviene hagan
de ellos. Remueve las dificultades que se le sealan , di
sipa las incertidumbres , corrije las aplicaciones viciosas,
impide las divergencias que llevaran el desorden al prin
cipio fundamental de la unidad.
Alguna vez la circular tiene un carcter poltico. En
efecto, las leyes cuya ejecucion se encarga al gobierno,
no se oponen , pesar de lo absoluto de sus trminos ,
una apreciacion discrecional. Segun el estado de los ni
mos , las necesidades de la sociedad y las circunstancias,
su aplicacion puede ser tolerante rigorosa. Hay momen
tos en que las leyes de rden pblico deben aplicarse con
firmeza ; hay otros en que pueden dormir como la espada
en la vaina. Las leyes del impuesto mismas, por muy ter
minantes que sean sus disposiciones , reciben algunas ve
ces temperanzas que exijen los sufrimientos de las pobla
ciones por lo crudo de la estacion , por la invasion de
una plaga ; el administrador sabio y prudente no olvida
nunca que hay una dureza de procedimientos que perju
dica al tesoro pblico lejos de aprovecharle, y que el Es
tado , como cualquier otro acreedor, se espone perder
lo todo si no quiere conceder nada. H aqu lo que espli-
can las circulares. La administracion incurre en una res
ponsabilidad sobre este punto que no podran esponer
se sus subordinados. Llena su verdadera mision , escucha
el voto de los pueblos, y sin atentar contra la voluntad
del legislador, accede este voto en la proporcion reque
rida por la justicia y la poltica.
Con las circulares, la administracion procura tambien
propagar los institutos tiles debidos al celo privado de
los ciudadanos que toma bajo su proteccion sin pretender
dirgirlos. De este modo es como las salas de asilo , las
cajas de ahorro y las creches (1), establecimientos por tan-
(1) Las creches son unos establecimientos de beneficencia nuevos en
Francia importados de Inglaterra. Estos establecimientos tienen por ob
jeto librar las madres del cuidado de sus nios menores de dos aos, du
 266
tos ttulos dignos de estmulos y apoyo , han recibido de
las circulares el mas favorable impulso. Tambien se ha
visto ciertos ministros recomendar por este medio pu
blicaciones empresas particulares; pero es necesario que
el bien pblico se encuentre manifiestamente interesado
para que se conceda los particulares este medio de in
fluencia.
La autoridad de las circulares es puramente moral. La
ley no puede recibir de ellas ningun ataque ; toda su tras
cendencia se reduce espresar una opinion dar un im
pulso. No pueden crear ninguna obligacion para los ciu
dadanos. Muchas sentencias del tribunal de Casacion y
del Consejo de Estado lo han decidido espresamente. Pe
ro ligan los agentes de la administracion , salvo el dere
cho que les queda siempre de no someterse una inter
pretacion que les parezca errnea, y de representar sobre
la conducta que se les traza , si su conciencia se resiste
seguirla.
Cuando Mr. Francisco de Neufchateau abandon por
segunda vez el ministerio del Interior , hizo imprimir la
coleccion de circulares que sealaron el curso de sus dos
administraciones. La publicacion de todas las circulares de
este ministerio se ha hecho despues y continuado hasta
4 839, por los cuidados del gobierno. Se encuentran en
ellas los documentos mas preciosos sobre ramos del ser
vicio pblico que componen hoy tres ministerios. El juris
consulto, el administrador, el economista pueden consul
tarla con provecho. Si el tiempo ha derogado un gran
nmero de cuestiones all tratadas, no dejndoles mas que

rante las horas de trabajo. En ellos se prodigan estas criaturas todos los
cuidados que requiere su corta edad. Cuando aun no han salido de la lac
tancia, las madres, en las horas de descanso, acuden amamantarlos. A.
todos ellos se les da por las camareras que los cuidan, una sopa' en horas
determinadas. Para que esta caritativa institucion pierda el carcter de
una limosna, se obliga las madres pagar una retribucion insignifican
te. Parece que pesar de la humildad de estos establecimientos, son gran
des los beneficios que han reportado en Francia. (V. de los T.)
 267
un interes histrico , muchas otras no han cesado de ocu
par la administracion.
Seria muy importante que en cada ramo del gobierno
se recogiesen todas las circulares antiguas, fin de coor
dinarlas y componer, por decirlo asi, con ellas un cuerpo
de doctrina administrativa. No se detendra ante los obs
tculos que se oponen la codificacion de las leyes y los
reglamentos. En efecto, depende de cada ministro, de
cada jefe de oficina hacer abrogar , modificar las circula
res que le pertenecen. Esta refundicion destruira una con
fusion peligrosa. Las circulares se suceden, se sustituyen
unas otras , y veces tambien se contradicen. El agen
te que busca en ellas una regla de conducta , no la en
cuentra siempre claramente trazada , y la contradiccion de
las instrucciones administrativas viene agregarse la
de las leyes redactadas con precipitacion y sin un plan
general. En el departamento de la justicia, entre otros,
los oficiales del ministerio pblico han recibido de cua
renta aos esta parte instrucciones que forman una co
leccion incompleta en la mayor parte de los tribunales,
tan voluminosa como incoherente. Un guarda sellos habia
emprendido reasumirlas todas, reproduciendo con rden y
mtodo lo que todavia era aplicable , pero semejante pro
yecto no se ha llevado cabo.
Por mucho tiempo se ha considerado el secreto como
una condicion necesaria de la poltica, de la hacienda, de
la administracion , y aun de la justicia. Esta preocupacion
solo reina ya en ciertos espritus limitados , y la esperien-
cia ha demostrado el vicio que lleva consigo. La publici
dad preserva la poltica de la deslealtad; del despilfarro
la hacienda, y de la arbitrariedad la justicia. No ha sido
menos til la administracion, y sus ventajas manifiestas
han contribuido darle estension. Se publican todas las
circulares que tienen un carcter general y permanente.
Las mas importantes aparecen en El Monitor, las otras en
las colecciones oficiales y semi-oficiales, creadas en el seno
36
 268
de diferentes administraciones. Por este medio enterados
los administrados del pensamiento que preside la ejecu
cion de las leyes, pueden juzgarle y discutirle, y los agen
tes tienen siempre presente sus ojos una guia provecho
sa. No obstante, se comprende que la administracion no
pueda publicar todas sus comunicaciones. Cuando teme
una falta en la cosecha, la invasion de una epidemia , los
trastornos precursores de una revolucion, y ordena en
consecuencia medidas de precaucion de seguridad, pu
blicar estas circulares seria perturbar los negocios , sobre
saltar los pueblos y quizas agravar el mal en vez de
conjurarlo. Pero las circulares confidenciales son en corto
nmero, y solo las mas imperiosas consideraciones pueden
motivar una escepcion, momentnea casi siempre, la re
gla general de la publicidad.
En las administraciones centrales se elaboran todas
las instrucciones de los ministros y de los jefes de los
grandes servicios pblicos. Alli se recojen los documentos
parlamentarios , los archivos administrativos , las nociones
prcticas y de union, que procura diariamente el movi
miento de los negocios ; alli se hallan reunidos en gran
nmero hombres laboriosos y ejercitados, que reunen los
materiales de las circulares , discuten los principios , re
dactan el testo , dan cuenta al ministro al jefe que les
imprime el sello de su autoridad; alli en fin, est el foco
de la direccion administrativa.
En general , en virtud de las reglas gerrquicas que
hemos trazado, la administracion central corresponde con
los jefes puestos la cabeza de los departamentos de
las otras circunscriciones territoriales , prefectos , fiscales,
agentes intermedios de los servicios especiales ; estos su
vez , estn encargados de dirigir sus subordinados res
pectivos ; los prefectos dan los sub-prefectos y alcaldes
las instrucciones, que se imprimen y publican en el Boletn
de los actos administrativos que cada departamento posee;
los fiscales procuradores generales corresponden con los
 269
procuradores de la Repblica, estos con los jueces de
paz. La misma sucesion de relaciones se establece entre
los jefes secundarios de servicios especiales y sus inferio
res. Asi de grado en grado la direccion se ejerce , el pen
samiento del gobierno se trasmite, y todas las ruedas de
la mquina reciben el impulso.
Esta impulsion no consiste nicamente en la ensean
za colectiva y general, de que las circulares son los con
ductores; abraza tambien los negocios especiales hasta en
los menores detalles de la administracion; estimula el celo,
remueve los obstculos , combate la negligencia , lucha
contra las pasiones locales , impone la exactitud y defien
de los intereses legtimos. Para este efecto se dan rde
nes, se piden instrucciones, se exigen estados de situa
cion , se ejerce una vigilancia constante ; los agentes son
llamados dar cuenta de su conducta ; los comisionados
van reemplazarles y cumplir las obligaciones que han
resistido descuidado ejecutar por si mismos ; se les im
ponen castigos disciplinarios. Una correspondencia sos
tenida sin interrupcion entre el jefe y sus subordinados,
asegura la autoridad del uno y la obediencia de ios otros.
El estilo y el tono de esta correspondencia se modi
fican con los tiempos y los hombres. El laconismo y la
rudeza acusan gobiernos y ministros cuyos ojos la dure
za del lenguage es un signo de fuerza. La poltica de la
buena educacion se encuentra con aquellos que creen
que la autoridad nada pierde con observar las reglas de
la urbanidad, y que un carcter enrgico no necesita para
nada ser altanero ni imperioso.
Tales son los medios que la administracion emplea pa
ra dirigir los nogocios pblicos y para asegurar su con
ducta regular. De este modo el poder reglamentario com
pleta la ley la suple; la direccion administrativa estable
ce los resortes con los cuales se le comunica el movimien
to, y los pone disposicion del Estado: entonces es cuando
la administracion entra en todos los detalles de ejecucion,
 _ 270
relativamente los negocios particulares y los ciudada
nos que se encuentran relacionados con ella. Qu formas
sigue en esta parte de sus funciones? Esto es lo que va
mos examinar.

CAPITULO III.

FORMW3 DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACION RELATIVOS LOS NEGOCIOS ES-

PECULES 6 LAS PERSONAS PRIVADAS.

La admininistracion est incesantemente en contacto

con los ciudadanos, sea por el ejercicio de la policia admi
nistrativa, sea por el cumplimiento de las funciones que se
le encomiendan con un interes general de orden y de po
licia, sea en fin por la gestion de los servicios pblicos.
Las formas de su accion cambian , segun trata del uno
del otro de estos objetos.
Para el ejercicio de la policia administrativa, el oficio
principal de la administracion, es evidenciar las con
travenciones y afianzar las jurisdiciones investidas del de
recho de reprimirlas. Sus agentes forman procesos verba
les, se ratifican ante los magistrados, si la ley lo exige , y
los trasmiten los tribunales judiciales administrativos.
Aqui tambien se encuentra esa facultad de apreciacion
que es de la esencia del poder administrativo. Si las in
fracciones no estn probadas los ojos de todos, si se hu
biesen hecho distinciones personales, el gran principio
de la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley se vio
laria. La administracion faltaria sus primeros deberes,
si todos no pesasen lo mismo en su balanza ; pero no
siempre y en todas pocas puede desplegar la misma se
veridad. Le corresponde contemporizar, por ejemplo,
cuando la ley es nueva, y los que afecta la conocen mal
no han contraido las costumbres que debe crear. La ad
ministracion puede entonces dar saludables advertencias,
y no provocar procesos sino en el caso de que sus conse
jos se desprecien. Esto es entrar en las miras del legisla
 271
dor, buscar ante todo el objeto que se propone, y no ha
cer jams salir de sus prescripciones rigores intiles. Las
circunstancias pueden, por el contrario, tomarse en consi
deracion para motivar una severidad especial. Por esto
cuando las enfermedades pestilentes invaden las poblacio
nes, la ejecucion de las leyes que interesan la salubridad,
debe vigilarse con una actividad inflexible, y no se tolera
ninguna infraccion.
Se ha preguntado algunas veces si la administracion
tenia derecho de suprimir los procesos verbales de sus
agentes y sustraerlos asi al exmen de la autoridad judi
cial. En principio este derecho no le pertenece. Su man
dato concluye donde la justicia empieza; por la prueba ofi
cial de un hecho punible. La cuestion ha sido resuelta asi
respecto de los comisarios de los caminos de hierro, que
habian dado lugar ella. Segur* la ley , todos sus procesos
verbales deben trasmitirse al procurador de la Repblica
llamado examinarlos y reclamar no la informacion.
Este magistrado ejerce un derecho de exmen preliminar;
pero este derecho es la esencia de sus funciones y lo ejer
ce bajo diverso punto de vista que la administracion, bajo
un punto de vista puramente jurdico.
Probar las contravenciones en esta parte de los pode
res de la administracion , es su principal , pero no su nico
deber. Tiene tambien, en nombre de la seguridad pblica,
el derecho de prescribir ciertas medidas especiales acci
dentales. Para preservar la salubridad ordena que se su
prima un poco de infeccion; para cortar los progresos de
un incendio manda demoler los edificios ; para facilitar la
circulacion manda que se quiten los materiales colocados
en la via pblica. Gestiona asi en nombre de todos y por
interes comun. Al efecto, los prefectos y los alcaldes [mai-
res) dictan rdenes que no estan sometidas ninguna fr
mula especial ni al dictmen prvio de ningun Consejo. La
urgencia resistira con frecuencia las dilaciones que lleva
ra consigo una instruccion cualquiera. Estas rdenes son
 272
obligatorias ; el que las resista impida ejecutarlas , pue
de ser llevado ante los tribunales y castigado con las pe
nas de policia.
Otros poderes se han conferido por intereses anlog03,
la administracion. Leyes demasiado numerosas han,
subordinado como hemos visto, su autorizacion prelimi
nar el ejercicio de ciertas facultades. (1 ) Algunas veces es
t autorizada para hacer concesiones , por ejemplo en ma
teria de minas. En general est obligada, antes de ordenar,
cumplir formalidades cuyo objeto es advertir los ter
ceros interesados, llamar al pblico para que contradiga,
fin de probar las ventajas y los inconvenientes de la au
torizacion de la concesion. Si la importancia delos dere
chos que trata de conferir reclama un exmen profundo,
debe tomarse el parecer del Consejo de Estado. Por esto
se exige para conceder la autorizacin de establecimientos
peligrosos, insalubles, incmodos de primera, clase, y
para los de minas.
En el ejercicio de estos poderes, la administracion est
investida de una autoridad completa ; puede acordarlos
negarlos. La ley descansa enteramente en su sabiduria.
Pero es preciso guardarse de confundir el poder discrecio
nal, de que goza, con el arbitrario. El primero est someti
do condiciones y reglas. Cuando la ley, que no puede
preverlo todo ni arreglarlo todo , delega su derecho un
apreciador mas flexible , mas prximo los ciudadanos,
mejor situado para apreciar todos los elementos de solu
cion, cree que solo escuchar la justicia y la utilidad p
blica , y lejos de permitir que estas dos bases de un buen
gobierno se quebranten , para sostenerlas es para lo que
se deja sustituir por la administracion. La ley niega el po
der arbitrario ; es el enemigo de la regla , el atributo del
despotismo , y no puede encontrar sitio en la legislacion de
una sociedad regularmente ordenada.
Al derecho de refutar la autorizacion la concesion ,
(i) Vase ttulo II, el captulo de la Centralizacion
 273
se liga necesariamente el de imponer condiciones ; pero es
preciso que estas condiciones las dicte el interes mismo en
vista del cual la administracion ha sido llamada autori
zar conceder. De este modo prescribe las medidas que
convierten en salubre un establecimiento clasiBcado como
nocivo, previene al concesionario de una mina que observe
ciertas precauciones en la esplotacion. Toda otra condicion
seria contraria al derecho. Habra concusion en exigir un
censo tributo aunque fuese en beneficio del tesoro ; es
ceso de autoridad imponiendo cargas en favor de un ter
cero de un inmueble del Estado ; violacion de la ley en
prescribir, aunque fuese en interes general y con con
sentimiento del concesionario, cualquier medida derogato
ria del derecho pblico. La administracion es fiel esta
regla , y cuando en razon de otros derechos se propone
traspasarla , el Consejo de Estado la llama al rden.
Tal es la forma de la accion administrativa en el ejer
cicio de funciones que se refieren la policia pblica. Es
tudiemos ahora la forma de los actos relativos los servi
cios confiados la administracion ; queremos hablar de los
actos de gestion, de intendencia , si se puede decir asi, que
necesiten las propiedades, las rentas del Estado y la3
transacciones que est llamada ejecutar.
Los grandes servicios pblicos , y especialmente el im
puesto y la contabilidad , tienen sus formas y sus reglas
particulares, cuya descripcion no puede entrar incidental-
mente en este bosquejo general. Solo se trata de los actos
comunes todas las ramas de la gestion administrativa.
De acuerdo con el poder legislativo y bajo su autori
dad , los cuidados de la administracion efectan esta ges
tion sin interrumpirla : disposicion y destino de inmuebles,
compras precisas para las necesidades del Estado, empleo
de los objetos y productos que posee , todas las operacio
nes , en fin , referentes la fortuna pblica al servicio
general se deciden , ejecutan reglan con decretos , r
denes y mandatos escritos.
 274
Entre la administracion y terceras personas se verifi
can contratos ; es preciso hacer convenios , comprar, ven
der, arrendar, emprender trabajos, procurarse manufac
turas para vestir los detenidos y el ejrcito , el trigo para
mantenerlos , los forrages para alimentar los caballos, los
materiales para los caminos, los edificios, etc. Como to
dos estos actos se hacen igualmente por cuenta del Esta
do , y que diversos solamente por su objeto son en esen
cia los mismos , la ley y los reglamentos les han sometido
reglas comunes.
En primer lugar, la administracion, para los contratos
que celebra es su propio notario ; les da autenticidad ; pre-
rogativa justamente concedida al carcter de los agentes
que la representan, la regularidad de su marcha, la
publicidad que rodea de ordinario sus transacciones, la
naturaleza, en fin, de los objetos que trata. Es harto sen
cillo el que no tenga necesidad de acudir los escribanos
pblicos, instituidos por ella misma para suplir la inespe-
riencia ignorancia de los particulares. Solo es preciso
que sus actos sean regulares , que emanen de la autori
dad establecida por la ley para suscribirlos , y cuando re
quieren una aprobacion ulterior, que esta haya sido con
cedida. Con estas condiciones , la autenticidad es comple
ta y surte todos sus efectos , la hipoteca , la fuerza ejecu
toria , etc.
Semejante privilegio concedido la administracion, se
esplica tambien por otra condicion que se le impone y
que atae la posicion escepcional de sus agentes. Hay,
en efecto , esta diferencia entre el particular que estipula
para si mismo y el administrador que lo hace para el Es
tado ; el primero es impulsado por su interes personal
exigir las mejores condiciones , discutir con rigor las
que se le proponen, no conceder nada sin recompensa,
mientras que el otro por negligencia , tolerancia , ya que
no por colusion , puede dar su consentimiento estipula
ciones que sean onerosas para el pblico. Por otra parte,
 275
el buen nombre de la administracion forma parte de su as
cendiente moral, que constituye su principal fuerza; y si
le importa mucho no quebrar, no le importa -menos qui
zs el que jams se le acuse, se le suponga capaz de ha
cerlo. Estas graves consideraciones han hecho admitir , re
lativamente las compras ejecutadas por el gobierno, una
regla que se ha considerado la vez como una garanta
de la fortuna pblica y de la reputacion de los administra
dores. Estas compras deben hacerse en subasta y con pu
blicidad; la publicidad llama las ofertas, la subasta hace
entrar en lucha los que se presentan.
Se debe la adopcion de esta regla al recuerdo de las
contratas qu en otras pocas han sublevado la conciencia
pblica , comprometido las rentas del Estado, y deshon
rado mas aun los ministros que firmaron los contratos,
que los particulares que hicieron una fortuna escanda
losa por su medio. El remedio adoptado ha podido poner
trmino a los fraudes vergonzosos; mas el Estado, ha en
contrado todos los beneficios que se le prometieron? Sa-
nos permitido dudarlo. La concurrencia, sea por efecto
natural , sea por consecuencia de conciertos ilcitos, no
hace triunfar siempre los contratistas que ofrecen mas
capacidad, mas responsabilidad y moralidad; escesiva,
reduce el precio una tasa tan nfima que los hombres
prudentes se retiran y los que contratan no pueden tener
ganancias se arruinan; insuficiente, obliga al gobierno
pagar mas caro que si hubiera tratado de persona per
sona. No obstante , para prevenir estos inconvenientes se
han adoptado precauciones. Segun los casos, la adminis
tracion, preparando de antemano la lista de los concurren
tes que admite licitacion , elimina los que no satisfa
cen las condiciones requeridas ; fija el precio mximo
mnimo, segun que la adjudicacion deba tener lugar la
baja la alza ; se exijen fianzas ; los conciertos culpables
que tienen por objeto alejar los postores , se persiguen y
castigan. Estas precauciones corrijen los defectos del sis
. 37
 276
tema de la concurrencia, pero no los borran del todo. No
se puede negar que las contratas personales , hechas con
discernimiento , inteligencia y probidad , procuraran fre
cuentemente mejores resultados ; pero cmo defender al
Estado contra el descuido el fraude de sus asentes, con
tra la desconfianza de una opinion enemiga y apasionada ,
contra los ataques de los competidores escluidos?
Por fortuna la regla de la publicidad y de la concur
rencia, admite escepciones numerosas, reclamadas por la
necesidad. Si es urgente la operacion exige secreto, si
pide artistas esperimentados, si solo tiene lugar ttulo de
ensayo, si versa sobre valores insignificantes para que
permitan los gastos y el aparato de una adjudicacion, si
la concurrencia es imposible porque el objeto de la con
trata est en solo una mano, se autoriza al gobierno para
tratar privadamente.
Cuando se procede por via de adjudicacion, los anun
cios se hacen y publican con anticipacion; las condicio
nes propuestas se enumeran en un pliego muy detalla
do, destinado prever todos los incidentes de una larga
operacion. La administracion obra bien tomando todas sus
seguridades; pero con frecuencia incurre en el error de
imponer los licitadores condiciones muy oneresas, de
reservarse una facultad muy arbitraria, de hacerlos asi
mas exigentes, de separar,- por consecuencia, los que por
la lealtad de su conciencia resisten buscar en provechos
ilcitos la compensacion de estas cargas.
Despues de la adjudicacion, de las contratas privadas,
pertenece la administracion velar por la ejecucion de los
compromisos contraidos con ella. Si hay infraccion, aplica
las penas contenidas en las clusulas del contrato. Si se
trata de suministros, que se estan entregando, de trabajos
que se estan ejecutando, se anula el contrato y se adjudi
ca de nuevo otro. En el caso en que esto sea imposible,
establece una administracion particular y provee por si
misma los suministros, los trabajos por medio de
 277
compras directas , de obreros que paga y dirige es-
pensas del contratista que falt.
Algunas veces sin contratar con terceros, tiene que
recurrir la administracion por su cuenta. Esto sucede
cuando se quieren hacer esperimentos, tener noticia exacta
del precio real de los materiales y maniobrage, cuando
las operaciones son de poca importancia para reclamar el
socorro de un intermediario ; pero estos casos son harto
raros : la administracion , por su cuenta , se concilia mal
con las costumbres administrativas, da lugar errores y
trabacuentas, y no ofrece al Estado garantias suficientes.

CAPITULO IV.

FORMAS DE LA INSTRUCCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Las formas que la administracion est ordinariamente

obligada seguir y que se impone voluntariamente si
misma, se hallan establecidas en vista de los intereses p
blicos. Las garantias que ofrecen no bastan al ciudadano,
que en su nombre individual y privado, con la ley un
contrato en la mano , sostiene combate una pretension
que afecta su propiedad, su fortuna su condicion perso
nal; la ley le debe la proteccion de que los derechos pri
vados estan constantemente rodeados en las sociedades
bien ordenadas.
En los casos escepcionales en que los tribunales tienen
que fallar, las frmulas judiciales se observan necesaria
mente, y solo tenemos que ocuparnos de los pleitos lleva
dos ante las jurisdiciones administrativas.
Ya dejamos reseada la organizacion de estas jurisdi
ciones y las reglas generales de su competencia (1). Aqui
no haremos mas que hablar de las formas que se observan
en ellas.

(1) Vase el capitulo de los tribunales administrativos.

 278
Para apreciar hasta qu punto estas formas satisfacen
las condiciones de una buena justicia, es preciso distin
guir entre las jurisdiciones que tienen una vida propia, y
las que, mezcladas la accion administrativa misma, se
confunden, por decirlo asi, con ella, tales como la juris-
dicion de los ministros
Ante las primeras se observan casi las mismas frmu
las que en el procedimiento civil: citacion, discusion con
tradictoria, sentencia motivada, todo se encuentra en
ellas. Esto no obstante, en razon su carcter especial y
la naturaleza de los intereses sometidos su exmen,
estan colocadas bajo un rgimen escepcional. Asi los con
sejos de revision instituidos por la ley de reemplazos, si
guen el procedimiento sumario que exige la necesidad de
formar con prontitud la lista de los jvenes llamados al
servicio militar, y de pronunciar la exencion de los que no
deben cumplirlo. El debate es puramente oral; la decision
inmediata; no se admite la oposicion; ningun recurso tie
ne lugar mas que el de incompetencia abuso de autori
dad. Asi tambien las reclamaciones relativas al servicio de
la guardia nacional se juzgan sumariamente despues de
un debate oral, en primera instancia, por los consejos de
disciplina ; en grado de apelacion, por el jurado revisor.
La formacion del jurado tenia por consecuencia la sobera
nia de la decision, la denegacion de la oposicin, el recur
so autorizado nicamente por incompetencia, abuso de au
toridad violacion de la ley. Asi , en fin , el tribunal de
Cuentas est igualmente investido de una jurisdicion so
berana en cuanto al hecho; consecuencia necesaria del ca
rcter especial, y por decirlo asi, tcnico de las materias
que juzga; pero la instruccion se hace por escrito y se ad
mite la oposicion.
Aparte de estas escepciones, las formas adoptadas por
las jurisdiciones administrativas difieren poco de las que
las leyes han establecido para los tribunales ordinarios.
Por regla general la instruccion se hace por escrito. Un
 279
colegio especial de abogados ejerce estas funciones ante
el Consejo de Estado. La publicidad del juicio est auto
rizada alli ; pero no lo est ante los Consejos de Prefectu
ra, los Consejos privados de las colonias, las comisiones
de desecacion , etc. Sin embargo , los abogados, las par
tes y sus procuradores, son admitidos por tolerancia,
cuando las circunstancias lo permiten, hacer observacio
nes orales sobre sus peticiones. El procedimiento ante el
Consejo de Estado se ha organizado por decretos; el que se
observa en los Consejos de Prefectura no est trazado por
ningun acto de la autoridad pblica ; ha sido en gran parte
reglado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, que
ha considerado como sustanciales ciertas reglas tomadas,
bien de su propio reglamento , bien del Cdigo de proce
dimientos civiles.
Como se v, resta muy poco que hacer respecto de
las jurisdiciones de que acabamos de hablar. No sucede
lo mismo con la de los ministros. El carcter misto de su
jurisdicion se opone al empleo de las formas ordinarias.
Nada de citacion propiamente dicha. Se trata de una
reclamacion del Estado contra un ciudadano? Si la recla
macion tiene por objeto el cobro de una cantidad , se des
pacha contra el supuesto deudor un mandamiento de pa
go , que es ejecutorio , pero se le provee contra l del
derecho de entablar su demanda dentro de un plazo
determinado, trascurrido el cual causa ejecutoria. Si la
reclamacion del Estado tiene otro objeto, el ministro toma
una primera decision , susceptible es verdad de reclamar
se, porque no ha precedido juicio contradictorio, pero
que lleva contra la parte interesada la fuerza de una pri
mera sentencia, que forzosamente le hade alarmar. Se
trata al contrario, de una reclamacion contra el Estado? El
ciudadano dirije su demanda al ministro , pero no siempre
tiene la seguridad de que le atienda.
Nada de defensa oral. La parte solo tiene el derecho
de presentar memoriales. Puede conseguir que la escuchen
 280
los empleados que preparan la decision del ministro , y
aun el ministro mismo, si el negocio merece la pena; pero
estas conferencias son un puro favor. En materia de cuen
tas, de liquidaciones, de contratas y suministros, se pide
el dictmen de los agentes que han hecho las operacio
nes y se comunica las partes para que contesten. Todo
esto se ejecuta con lealtad, con un cuidado justo por los
derechos privados; pero todo esto podra descartarse, por
que no existe ley alguna ni reglamento que lo mande.
La decision del ministro , una vez acordada, debe no
tificarse; pero sobre este punto tambien no hay mas que
arbitrariedad incertidumbre. Las decisiones ministeriales
se toman bajo formas muy diversas , y no llevan siempre
el signo de la autoridad que se les une. Unas veces un
subalterno hace una relacion al ministro, la que da su
aprobacion por medio de la firma , y aun por la simple
rbrica. Otras, el ministro pronuncia con una sola palabra
la no admision de una demanda. Se notifica al interesado
por medio de un subalterno, por un oficio que le dice
nicamente que su reclamacion no ha sido estimada. Ni
considerandos , ni disposicion alguna que indique un acto
de jurisdicion. Segun su objeto, el acto ministerial mismo
tiene el carcter de una sentencia de una simple dene
gacion de pago. Asi en las cuestiones que elevan los Con
sejos de Prefectura, en aquellas, por ejemplo, que son
relativas las contratas de trabajos pblicos, el acto por
el que el ministro resuelve las reclamaciones que se le
someten, est redactado en la misma forma que aquellos
para los que decide como juez; las equivocaciones mas
crueles resultan de esta confusion. Unas veces, con el fin
de que no se oponga un dia la autoridad de cosa juzgada,
los abogados hacen otorgar por precaucion poderes insufi
cientes. Otras, la parte, que no comprende con exactitud la
notificacion que se le ha hecho , no ve en ella mas que una
simple comunicacion oficiosa, y deja pasar los trminos sin
hacer nada, acude al ministro solicitando un informe mas
 281
detallado. Ningun cuidado se ha tomado para sacarla de su
error. El tiempo pasa, el recurso deja de ser admisible, y
con frecuencia el derecho mas justo desaparece por este
medio. La jurisprudencia del Consejo de Estado eviden
cia la verdad de estos sensibles descuidos. Hace mucho
tiempo que se ha sealado la necesidad de impedir las re
clamaciones nuevas sobre asuntos decididos por medio
de formas sacramentales. Sobre este punto se han introdu
cido algunas mejoras. Hay ministerios donde las decisiones
se toman en trminos jurdicos , con los fundamentos en
que se apoya, y donde se notifica espresamente la parte
el plazo que tiene para ejercitar sus reclamaciones ; pero
los hay tambien en los que estas sabias precauciones no se
practican.
Seria necesario que estuviesen trazadas con precision to
das las formas que deben seguirse ante los ministros , fijos
los trminos, y los medios de reclamar indicados ; en una
palabra, que ante una jurisdicion tan escepcional , los
ciudadanos estuviesen al menos al abrigo de una embosca
da. En ello estriban sus derechos mas preciosos , no me
nos que el honor de la administracion.
Despues de la notificacion, y cuando el acuerdo es de
finitivo , tiene lugar el acto de ejecucion. Si las me
didas que son su consecuencia entran en el nmero de las
atribuciones administrativas , la administracion las ejecuta
por si misma; otras veces procede por la via del derecho
comun , principalmente por embargos , venta de bienes y
apremio personal , si se trata de cobrar crditos.
Por lo espuesto se puede juzgar de las formas de ins
truccion delo contencioso-administrativo. Regulares y pro
tectoras ante las jurisdiciones propiamente dichas , se ha
llan desprovistas de garantas legales ante los ministros.
Esto es en nuestro sistema administrativo una laguna que
debe llamar la atencion de cualquiera que piense que la li
bertad pblica se ataca siempre que un derecho privado
pueda vulnerarse, sea de la manera que quiera.
 282

CAPITULO V.

CuSSIDLIUCIONES CEXERALI.S.

Al examinar en su conjunto las formas y los medios de

accion del cuadro que acabamos de bosquejar, justo es
alabar la regularidad , el mtodo y el orden que reinan en
su seno ; pero al rendirles este homenaje , es imposible di
simularse cun lenta es la administracion francesa , cuan
embarazada se halla , y cun sobrecargada de compli
caciones.
Muchas causas pueden sealarse stos graves de
fectos.
El deseo de examinar y garantir se ha llevado hasta el
esceso. Se obliga la administracion recoge" por todas
partes informes y noticias; vive en perfecta tutela. Cada
dia , las leyes instituyen nuevos consejos y se inventa para
crearles atribuciones, sin aiender los que hay ya forma
dos, sin examinar si es no necesario aumentar su nme
ro.- Consejos municipales, Consejos de distrito, Consejos
de prefectura, Consejos acadmicos, Consejos generales,
Consejos de agricultura , Consejos de sanidad , Consejos de
higiene; y hay negocio que sometido sucesivamente to
das estas Asambleas , no puede obtener una solucion hasta
despues de haber pasado por esta interminable hilera. Ca
da informe exigido acarrea dilaciones, convocaciones, de
liberaciones, espedicion de documentos, y larga corres
pondencia. Aqui se exige un voto pericial; alliun informe
en regla : la administracion solo escita desconfianza. La
administracion necesita que se la ilustre , que se conserve
su respeto, que se la defienda contra las sospechas del
pblico y contra sus propios errores. Pero los lazos que
la sujetan, no comprimen sus movimientos lejos de orde
narlos? Tantas y tantas precauciones, no producen la os
curidad en vez de la luz? No aminora la responsabilidad
dividindola? No traen la duda en vez de la afirmacion,
 205
opiniones falsas que autorizan decisiones injustas, vacila
ciones que dictan trminos medios cuyo objeto es conten
tar todo el mundo, y cuyo resultado ordinario no conten
tar nadie, y en fin, una languidez que paraliza todos los
esfuerzos?
El espritu judicial se ha infiltrado en las leyes admi
nistrativas. Esto no debe causar admiracion. La adminis
tracion ha estado mucho tiempo en manos de los Parla
mentos. Los antiguos reglamentos llevan el sello de la ma
nera de proceder y de las preocupaciones formalistas de
que este gran cuerpo no podia desprenderse. En nuestros
dias tambien los magistrados, los letrados, numerosos en
nuestras Asambleas , han hecho que prevalezcan los mis
mos sentimientos con la autoridad de su ciencia y de
su talento. Bajo de esta influencia , las materias mas sim
ples se han erizado de notificaciones , de plazos , de recur
sos; las prcticas del escribano se han introducido en el
espritu del legislador.
A estas complicaciones creadas por el espritu judicial,
se juntan las que ha inventado la rutina administrativa;
no bastan las formalidades legales, se multiplica, como
satisfaccion , el trabajo de los funcionarios pblicos. Se les
confunde fuerza de obligarlos trazar estados , dar
cuentas y reunir documentos. Seria casi imposible descri
bir lo que se exige solo un alcalde de aldea. En esta su
perabundancia de ocupaciones , los trabajos estadsticos
ocupan un espacio considerable. Estas investigaciones son
tiles sin duda ; aprovechan la ciencia ilustran la ad
ministracion; pero deberan encerrarse en el crculo de los
hechos oficiales , autnticos , incontestables y que pudieran
comprobarse. Interrogar, como se ha verificado , todos
los alcaldes de la Repblica acerca de hechos inaprensi
bles, que ignoran de todo punto y de que no pueden
acerciorarse , pedirles apreciaciones morales superiores
la inteligencia del mayor nmero , es esponerse que
corran, bajo la garanta de la autorizacion pblica, las
38
 284
aserciones mas inexactas , y cubrir el error con el manto
oficial. Formar en buen hora la estadistica judicial, la de
las prisiones , de los establecimientos de beneficencia , na
die se opondr ; pero si pretendeis determinar tambien la
produccion agrcola y manufacturera , indicar las causas
del movimiento de la poblacion , hacer investigaciones
para las que no existe ningun mtodo cierto, resolver, en
fin, los problemas mas rduos de la ciencia , solo obten
dreis hiptesis ; cada uno os responder de su modo y se
gun sus ideas personales , y no pocos os engaarn sa
biendas , temiendo que alguna nueva contribucion otra
medida vejatoria no sea el fin oculto de todas vues
tras investigaciones. Por otra parte, de tan innumera
bles relaciones estadisticas, cuntas no van morir enter
radas entre cartones, sin que vean jams la luz del
dia (1).
Se prodiga la correspondencia y la escritura. La fir
ma solamente de esa miriada de espedientes consume un
tiempo enorme. Presidente de la Repblica , ministros,
directores, prefectos, todos los que reunen en sus manos
poderes numerosos, estan agobiados de firmas ; su vida

(1) Un decreto de 1." de julio de 1832 ha organizado comisiones de

estadstica permanente en las cabezas de Canton. Segun la relacion que
precede este decreto , los comisarios de estadstica exonerarn los al
caldes de la mayor parte de su mision y de la responsabilidad que les im-
ponia la reunion de los elementos de la estadstica oQcial ; estas comisio
nes les podrn ayudar recoger aquellos datos que suministran los regis
tros del estado civil, y sern ademas para los alcaldes, tiles ausiliares en
las operaciones de empadronamiento que se hacen cada cinco aos Si se
obtienen los servicios que se esperan de estas comisiones , sern muy ti
les. Hemos notado en esta relacion un justo homenaje tributado al gobier
no parlamentario. El rgimen de publicidad y de discusion , se dice all,
que es la consecuencia de gobierno parlamentario; debia dar en la Res
tauracion un vivo impulso las investigaciones estadsticas. Necesario era,
en efecto , para un gobierno que tenia que someter sus proyectos de ley
dos Asambleas, motivarlos fuertemente con un examen concienzudo de
los hechos. Desearamos que las nuevas comisiones de estadstica y el
Consejo de Estado, procurasen , en el rgimen que ha reemplazado al sis
tema parlamentario , iguales ventajas .
 285
entera se agota en firmar. Nadie puede leer lo que tiene
que autorizar , y por consecuencia la firma es una for
malidad ilusoria. En efecto , el que quisiese conocer,
aunque solo fuese superficialmente, los actos en que de
este modo compromete su responsabilidad , consumira
en ello sus dias y sus noches, y no podra consagrar un
instante los pensamientos generales , los estudios,
los proyectos de reforma y mejoramiento, que deben ocu
par el primer lugar en el nimo de los hombres pblicos
que se hallan en elevados puestos (1). Muy distinta es la
condicion de los ministros en un pais en que se descono
ce esta administracion papelera. Un dia, un amigo de
Mr. Caning , yendo visitarle en el momento de una
gran lucha parlamentaria , le encontr leyendo Hora
cio, para distraer su preocupado espritu. En semejante
ocasion, y en nuestro rgimen parlamentario, se hubie
ra encontrado al ministro echando firmas para vaciar su
cartera. Hoy que los ministros, estraos las asambleas,
han descendido al rango de simples jefes de servicio, sus
ocios son mayores, pero no lo bastante para hacer frente
todos los deberes que les impone un sistema adminis
trativo tan complicado.
Por la menor dificultad se suspende la instruccion
de un negocio; se devuelven los documentos , se piden
esplicaciones , y se prescriben nuevas formalidades. Una
carta oficio acompaa la mas sencilla trasmision. Todo
oficio lo escribe un oficinista que lo somete la censura
del jefe principal, al que le sustituye; otro empleado lo
espide en seguida y lo manda la firma. Se cree necesa
rio guardar minuta de todo cuanto se hace: de aqui in
numerables copias. Si el jefe del Estado debe firmar, se
hace una para l, otra para el agente ejecutor, y una
tercera para el archivo. El resultado mas cierto de esta

(1) No s dnde ira uno parar si no se tomase tres horas para la re

flexion. (Carta de Mirabeau al conde de Lamarck, 14 de marzo de 1791).
 286
multiplicacion de papeles es que no hay clasificacion po
sible, y que fuerza de conservarlo todo, no se encuen
tra nada.
Esto mismo pasa en todos los peldaos de la escala
administrativa. Cada oficina es una fbrica de emborro
nar papel. El oficio del ministro, la orden, pasa los
prefectos; esta ocasiona, en el interior de la prefectura,
y luego en la prefectura, las mismas operaciones. Pasa
despues los agentes estemos de ejecucion , y estos se
entregan otra vez una nueva correspondencia. Como
consecuencia de esta manera de proceder , se ha demos
trado que el nmero de cartas administrativas escritas
de funcionario funcionario, y en este concepto, francas
de porte, sube 16 millones por ao (1), sean cerca
de 43,000 por dia , comprendidos los dias feriados, y
sin contar las cartas escritas por funcionarios particula
res, que no disfrutan del franqueo. Asi es como se pier
de el tiempo , como se inflan los legajos, y como, en
fin , se hacen necesarias las legiones de empleados.
Difcilmente se formar una idea de las dilaciones que
resultan de semejante organizacion y de las precaucio
nes minuciosas que las prolongan aun mas. Al llegar un
escrito al ministerio, el secretario general lo detiene su
paso, para registrarlo. Trasmitido continuacion la
seccion qne le concierne, se registra de nuevo all: un
tiempo precioso se consume en este viajar de legajos. Es
preciso no calcular por meses, sino por aos, la dura
cion de un negocio que deba devolverse los departa
mentos, dirigirse una comision alGonsejo de Estado,
salir de un modo cualquiera de un ministerio, de una
seccion, para recibir una instruccion complementaria. La
redaccion, correccion, espedicion, firma, confiadas

(1) 16.363,360 cartas en 1843, pesaban 980,000 ki!. (17,833 quinta

les), es decir, segun el peso medio de las cartas particulares, tanto como
130.329,430 cartas sencillas. (Vase la relacion de Mr. Chegarai la C
mara de Diputados sobre la reforma postal, sesiondel 5 de julio de 1844).
 387
manos diferentes, son otros tantos sitios donde el menor
escrito tiene que detenerse sucesivamente. La firma so
bre todo se dilata con frecuencia muchos dias. Los docu
mentos que aspiran ella, van sumirse en enormes
carteras , donde permanecen sepultados hasta que suena
para ellos la hora de la resurreccion.
Los ayuntamientos y los particulares que no pueden
plegarse estas dilaciones , concluyen por no hacer caso
de la administracion; siguen adelante, y la dejan delibe
rar gravemente sobre cuestiones resueltas ya de hecho;
se la ha visto mas de una vez examinar si se autoriza-
ria una construccion , se abrira una calle, mucho tiempo
despues que estaba colocada la ltima piedra, que el
pblico circulaba libremente. H aqui lo que condu
ce el abuso de escribir y la lentitud de las formali
dades.
Hemos indicado en otro lugar las reformas que debian
introducirse en el sistema de la centralizacion, para obviar
algunos de estos inconvenientes tan molestos. El decreto
de 25 de marzo de 1852, que encarga los prefectos
el fallo definitivo de muchos negocios, precedentemente
deferidos al gobierno central , tendr por resultado sim
plificar considerablemente las complicaciones administra
tivas, y en este concepto merece aprobacion. Ya hemos
hablado de esto (1).
Existen otras medidas administrativas independientes
de la centralizacion : frmulas impresas con anticipacion
para todo lo que es de pura forma , simples anotaciones
en lugar de copias, trasmitaciones por rdenes, escritas
al mrgen en lugar de oficios; otros escritos, otras sim
plificaciones fciles de adoptar, corregiran unas costum
bres creadas sin duda por empleados intiles, que qui
sieran inventar algo en que entretenerse. Justo es confe
sar que ciertos ministros han entrado en esta via. Impor-

(1) Vase el captulo de la centralizacion.

 288
ta seguir su ejemplo, y que pesar de la rutina y de la
resistencia de las oficinas, la reforma se estienda todos
los servicios pblicos.
Es necesario aumentar las relaciones personales y di
rectas. No hay cosa mas engaosa que la administracion
sentada y armada siempre con la pluma. Con frecuencia
el que ha puesto un oficio cree haber cumplido con su
deber, y que una orden de ejecucion es un acto verifica
do. El mando no tiene mas valor que el de la obediencia
que se le presta. No hay mejor administracion que la que
ve por sus ojos, que se muestra y habla. A la verdad,
para esto son necesario mayores esfuerzos, mayores
cuidados y se requiere una actividad mas grande , y es
cribiendo mucho se gana el que juzguen de uno por los
medios mas bien que por los efectos. Es verdad que el
defecto de indemnizaciones especiales, no menos que la
masa de trabajos sedentarios impuestos por el rgimen
actual , impide que los delegados de la administracion
se espongan la prdida de tiempo y los gastos que
ocasionan los frecuentes viajes ; pero estos obstculos
pueden desaparecer. Ya el aumento considerable de
sueldo acordado los prefectos y sub-prefectos, les ofrecen
los recursos necesarios. Ningun gasto seria mas til que
el que redujera los escritos y permitiese entre los ciuda
danos y los administradores relaciones mas frecuentes,
y de estas mismas relaciones resultara necesariamente
abreviar los trabajos de gabinete.
En Inglaterra , en las pocas administraciones que el
servicio del Estado ha hecho establecer, se procede con
una sencillez y celeridad mucho mayores que en Francia.
Sirva de ejemplo lo que pasa en la aduana de Londres.
Un particular reclama, presenta su peticion, y recibe en
cambio un Boletn con el nmero serial que le correspon
de, y se le invita volver el dia inmediato. La peticion
se somete en el mismo instante un comit (board) per
manente. Si hay necesidad de consultar un agente este
 289
rior, se le remile inmediatamente; escribe su parecer al
mrgen y lo devuelve. El comit delibera sin abando
narle. Al dia siguiente el reclamante puede presentarse;
manifiesta su Boletn, y recibe su mismademandaenla que
va consignada la decision. Nada de correspondencia , de
minuta , de espedicion , y por consecuencia de tiempo
perdido. Asi es como dos empleados bastan para este
trabajo, y como se despachan en un ao 14,000 espe
dientes de esta clase. Asi es como se obra en un pais, que
por adherido que se halle las prcticasy costumbresju
rdicas , aprecia ante todo el valor del tiempo y los in
convenientes de las formas intiles.
Si se comparasen los procedimientos de la adminis
tracion pblica con los de las administraciones privadas,
estas ofreceran tambien ejemplos dignos de imitarse. La
industria privada se guarda muy bien de adoptar unas
costumbres, causa de tantas dilaciones y tantas prdidas.
Hay direcciones de caminos de hierro, de canales, ban
queros, notarios, abogados, que con un pequeo nmero
de ausiliares desempean mayor nmero de negocios
que las grandes administraciones pblicas, donde al lado
de empleados de conciencia , modestos, activos, entrega
dos al cumplimiento de sus deberes, hay tantos otros que
acuden todos los das consumir en un trabajo estril las
horas que no consumen en distracciones ociosas.
Nuestra administracion se parece aquellos antiguos
ejercitos que no podian dar un paso sin llevar tras de s
un pesado y embarazoso tren , que se encerraba dentro
de los lmites de una estrategia tmida y metdica, y se
esponia mas bien casi perder una batalla que darla
contra las reglas admitidas.
Estas envejecidas prcticas no existen ya. Se han
simplificado los movimientos, aligerado los trasportes;
se procura el buen xito, sin ocuparse mucho de las
teoras del arte.
Los procedimientos de la administracion provocan
 290
una reforma anloga. Hgase mas rpida, menos forma
lista, y si se puede hablar asi, mas mvil; nada resul
tar contra lo que constituye la fuerza y la necesidad de
la centralizacion, y se mantendr la unidad sin violencia,
el orden sin la suspension del movimiento, la gerarquia
sin la lentitud.

-;
 INDICE DEL TOMO PRIMERO.

Pginas.
Advertencia de los traductores y
Prefacio vu

TITULO PRIMERO.
DEL LUGAR QUE OCUPA LA ADMINISTRACION EN EL SISTEMA DE NUESTRAS
INSTITUCIONES.

CAPITULO I. Los poderes pblicos 1

II. La administracion en sus relaciones con el po
der legislativo S
DI. La administracion en sus relaciones con el po
der judicial ... 13
IV. La administracion en sus relaciones con el po
der poltico ti

TITULO SEGUNDO.
DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA.

CAPITULO* I. De la centralizacion 31
, II. Reglas generales de la organizacion adminis
trativa 61
III. De la accion administrativa 55
W. De los Consejos 66
V. Los Consejos de Prefectura 69
VI. El Consejo de Estado 73
VIL De la Vigilancia 93
VIII. Los tribunales administrativos 97
.1. Lo contencioso administrativo id.
. 2. Jurisdiciones administrativas inferiores. . . . 117
1." Jurisdiciones que pronuncian sin apelacion. . id.
2. Jurisdiciones que fallan con apelacion 118
. 3. Jurisdicion administrativa superior.Consejo
de Estado. .. .' 128
 292

TITULO TERCERO.
LOS FUNCIONARIOS PBLICOS 138
CAPITULO I. Nomenclatura general de los funcionarios p
blicos . 140
II. Condiciones de aptitud.Noviciado.Reglas
de admision 148
III. Promocion los empleos. Reglas de los as
censos 170
IV. Deberes de los funcionarios para con el Estado. 191
V. Deberes de los funcionarios para con el pbli
co.Entre s.En la vida privada.Disci
plina 203
ti. Derechos de los funcionarios.Estabilidad del
empleo.Proteccion.Sueldo 214
VII. Retiros y pensiones 240

TITUL CUARTO.
PROCEDIMIENTOS V FORMAS DE LA ADMINISTRACION.. . . 252
CAPITULO I. Formas de los actos del poder reglamentario. . 254
II. Formas de los actos de direccin y de impulsion. 261
III. Formas de los actos de la administracion relati
vos los negocios especiales las personas
privadas 270
IV. Formas de la instruccion de lo contencioso ad-
ministrativo 277
V. Consideraciones generales 282

FIN DEL TOMO PRIMERO.

L
ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS.
 ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS,

ron

MONSIEUR VIVIEN ,

miembro del instituto,

TBADUC1DOS DE LA ULTIMA EDICION FRANCESA

POR DON ANTONIO HERNANDEZ AMORES

DON JUAN LOPEZ SOMALO.

TOMO II.

MADRID.
Imprenta cargo de Joaqun Rene, Travesa de la Parada,
nm. $, cuarto bajo.

1854.
1 f )
f
 ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS.

SEGUNDA PARTE

BRAZOS ESPECIALES DE LA ADMINISTRACION

TITULO PRIMERO.

LA ADMINISTRACION LOCAL.

CAPITULO I.

DEL SISTEMA GENERAL DE LA LEGISLACION RELATIVAMENTE A LA

ADMINISTRACION LOCAL.

La legislacion relativa la administracion local se remonta

hasta los primeros trabajos de la inmortal Asamblea que en
1789 puso los fundamentos de todas nuestras instituciones
modernas. La Asamblea constituyente consagr este objeto
sus primeras deliberaciones. En l emple todo el tiempo que
le dejaban libre los acontecimientos esteriores y las dificulta
des polticas. El grito de la opinion, los poderes de los elec
tores y las necesidades reales del pueblo le imponian este
deber.
La situacion de las provincias y municipios reclamaba
una reforma pronta y radical.
En lo concerniente las provincias , para hablar desde
luego de ellas, sabido es que la mayor parte del reino se
componia de paises de eleccion donde los intendentes ejercian
una autoridad tan absoluta como la del monarca de quien
 6
eran delegados. Cuando estos intendentes se llamaban Tru-
daine Turgot, la provincia se administraba con equidad,
sabidura y vigilancia. Mas para algunos hombres cuyos es
fuerzos impulsaba la virtud, cuntos pensaban solo en com
placer al monarca y oprimir las provincias ! Las poblaciones
sin medios de hacer oir sus quejas, veian sus necesidades
descuidadas y sus intereses desatendidos. Al estallar la revo
lucion el estado de los paises de eleccion deponia contra sus
administradores. En las otras provincias, los Estados mante
nidos por las actas de reunion dirigan la administracion con
cierta especie de independencia. Se ejecutaban trabajos tiles
y de importancia. Su prosperidad real contrastaba grande
mente con los paises de eleccion; pero al lado' de estos gran
des resultados que honran los Estados provinciales, los
documentos histricos prueban que su administracion era con
frecuencia ruinosa para las poblaciones y opresiva para las
clases inferiores. Por otra parte , su independencia habia
recibido grandes ataques. En 1629 los Estados de Langue-
doc fueron obligados someter sus presupuestos la aproba
cion del Rey , y no reunirse mas que quince dias cada ao.
En tiempo de Luis XIV se les autoriz nicamente para re
unirse cada dos aos , y bajo la presidencia de un comisario
regio. Los Estados de la Bretaa compuestos casi esclusiva-
mente de miembros dependientes de la corona , habian visto
desaparecer sus prerogativas mas queridas. Casi lo mismo
sucedia en todos los Estados provinciales con corta diferencia.
En los ltimos tiempos sus Asambleas no eran mas que reu
niones de placer, en las que los grandes seores hacan os
tentacion de sus riquezas , donde los agentes del monarca
prodigaban las amenazas, la astucia la corrupcion, para
arrancar el don gratuito que la monarqua, cuyas usurpacio
nes no se habian estendido hasta establecer el impuesto en su
provecho, se veia obligada solicitar. (1)
(1) Lu costumbre habia sido hasta entonces , no solo pedirles ( los Es
tados del Languedoc y otros) grandes sumas para obtenerlas medianas,
 En los municipios, la libertad formaba tambien
cion. Las villas dependian de seores y no poseian orga
cion alguna. Solo las ciudades, aquellas al menos que hi^
bian conquistado el ttulo de Municipios , pertenecan privile
gios harto cstensos en su origen , pero restringidos sucesiva
mente. Su emancipacion en el siglo xii y el xm, habia sido
esclusivamente poltica; habian conquistado por la fuerza, y
por la derrota de sus seores feudales , la facultad de armar
tropas, de administrar justicia, de levantar impuestos, atribu
tos del poder central, que posee en la actualidad, y de que
nadie propone despojarle. A esta emancipacion habia sucedido
el establecimiento sucesivo y continuo de la centralizacion
administrativa. Para facilitar su desarrollo el inters fiscal se
cundaba al inters poltico. Los cargos municipales conver
tidos en oficios reales y 'venales no estaban encomendados
la eleccion sino en el pequeo nmero de ciudades que los
habian vuelto comprar. El poder municipal mutilado en sus
depositarios lo habia sido tambien en sus atribuciones. Por
un edicto de agosto de i 764 se sometan las cuentas , los
emprstitos , las contribuciones la aprobacion de los agen
tes del rey. Los municipios no podian litigar sin una autori
zacion. En algunas provincias lejanas solamente, favor de
fueros especiales , la libertad de ciertos municipios , muy cor
tos en nmero , se conservaba mas entera.
Los municipios estan colocados bajo la autoridad del Es
tado , en cuanto a los poderes que sus representantes ejercen
como delegados de su poder , y bajo su vigilancia en cuanto
los que le son propios. Esta vigilancia va muy lejos; tiene por
sino tambien sufrir que pusiesen condiciones todo, que se lo prometiesen
todo, y eludir bien pronto bajo futiles pretestos lo que se les habia prometi
do ; hacer tambien un gran nmero de edictos sin otro objeto que conceder
les mejor dicho venderles su revocacion poco despues. En este sistema
encontr poca dignidad para el soberano y poco atractivo para los subditos.
Adopt uno opuesto que lie seguido siempre desde entonces, que fu pedirles
solo lo que tenia deseo de obtener; prometer poco, pero cumplirlo, mas tam
bien acordar sus peticiones cuando por medio de splicas se confiaban mi
justicia y mi bondad. (Obras de Luis XIV. i lfiO.)
 8
sancion el derecho de anular los actos que hieren los intereses
privados y la necesidad de una aprobacion prvia para los que
afectan el porvenir ataen los intereses comunes de una
importancia especial , por ejemplo la propiedad.
Los departamentos, considerados solamente como una di
vision territorial, dependen enteramente del poder ejecutivo,
al que tienen obligacion de prestar obediencia sus administra
dores.
La deliberacion est separada de la accion.
Todas las partes de la administracion, estn subordinadas
al poder central encargado de darles impulso.
Estos principios eran verdaderos ; pero la Asamblea Cons
tituyente que tuvo la honra de consagrarlos , no supo asegu
rar su aplicacion.
El gobierno colocado en la cspide carecia del poder nece
sario para hacer prevalecer su supremaca; sus nicos instru
mentos, eran los cuerpos colectivos elegidos porlos cuidadanos,
agentes tambien electivos, sin atribuciones claramente defi
nidas y que escapaban su autoridad. La mquina adminis
trativa, sbiamente construida, era una mquina regular, y
sus ruedas distribuidas con arte ; pero ningun lazo ligaba el
conjunto , y los resortes que debian comunicar el movimiento,
no existan en manera alguna.
La Asamblea constituyente tenia la mision de suprimir
distinciones contrarias la igualdad , y de reemplazar la ar
bitrariedad con la regla ; debia sobre todo establecer esta ley
comun y homognea que la Francia reclamaba por todas par
tes , que los reyes procuraban hacer prevalecer desde muchos
siglos , y que desde entonces sancionada por los elegidos de
la nacion y asociada la libertad, estaba destinada inaugu
rar y consolidar el nuevo rgimen.
Por las leyes de i 7 89 y 1790, todas las antiguas comu
nidades de habitantes, desde la parroquia rural hasta la ciudad
mas populosa, reciben una existencia legal , el mismo nombre
los mismos derechos. Los municipios son propietarios; admi
 9
nistran sus bienes, tienen su polica, ejercen atribuciones que se
rozan con los intereses del Estado, dependen es cierto de l,
mas componen cuerpos secundarios , distintos, dotados de vida
propia, y forman como pequeas familias, en la gran familia
nacional.
La Francia se divide en departamentos , subdivididos en
distritos; pero los departamentos, no tienen ni la estension, ni
los poderes que las provincias de Estado. Lejos de encaminar
se al restablecimiento de las antiguas provincias , las nuevas
circunscriciones tienen por objeto aboliras, y no son mas
que divisiones puramente administrativas , creadas para faci
litar el servicio pblico , sin derechos particulares , sin exis
tencia diferente.
Las leyes de la Asamblea Constituyente , proclaman ade
mas, principios que atestan de parte de los que los escribieron
en ellas , un estudio profundo de las condiciones orgnicas de
los poderes pblicos.
La esperiencia, tanto mas decisiva, cuanto que las cir
cunstancias eran muy graves, no tard en demostrar que en
efecto , las fuerzas del Estado estaban , por falta de cohesion
en el conjunto, paralizadas. La Constitucion de 1795 ensay
unirlas colocando la cabeza de las municipalidades de can
ton, que cre, y de los departamentos, una administracion
compuesta de un pequeo nmero de miembros , junto los
que coloc comisarios del gobierno , nombrados por este , re
vocables y asalariados.
La nueva organizacion no corregia los vicios de la obra
de la Asamblea constituyente y le privaba de algunas de sus
mas preciosas ventajas. La mayor parte de los municipios re
ducidos un agente municipal y un adjunto , ' perdian en
cierta manera su vida propia. Los departamentos no tenian
ya su cabeza sino cinco administradores encargados de to
das las funciones , de la deliberacion , del juicio de lo conten
cioso, de la administracion. El gobierno central no encontra
ba mas que una representacion imperfecta en los comisarios
2
 10
quienes la Constitucion solo encargaba vigilar y requerir
para que se ejecutasen las leyes. Todos los poderes se halla
ban confundidos , y el Estado no heredaba en manera alguna
los derechos de que despojaba las administraciones locales.
La ley de 18 de pluvioso del ao vni por medio de una
dichosa vuelta los principios de la legislacion de 1789 hizo
cesar esta confusion y restableci la justa distribucion de los
poderes y de las funciones. Todos los municipios adquieren
existencia propia; un consejo municipal delibera sobre sus ne
gocios ; un tnaire est encargado de la administracion activa;
en cada departamento un consejo general para la delibera
cion , un prefecto para la administracion , un consejo de pre
fectura para el juicio de las dificultades contenciosas relativas
ciertas materias especiales, por ejemplo, las contribuciones
y los trabajos pblicos ; repartimiento conforme la natura
leza de las cosas y propio satisfacer todas las necesidades.
Sobre todo importaba sustituir un administrador nico los
poderes colectivos creados por las leyes de 1789 1795. (1)
Mas si era bueno suprimir los agentes colectivos y por
otra parte reducir las atribuciones demasiado estensas que
las leyes de 1 789 habian dado los consejos de los munici
pios y de los departamentos, la ley del ao vm traspas la me
dida cuando reemplaz la eleccion de estos consejos por un
sistema de candidatura cuya pronta abolicion dej al gobier
no la eleccion de sus miembros , y cuando limit los consejos
de departamento la sola operacion de repartir las contribu
ciones, y los consejos municipales al derecho de deliberar en
solo una sesion anual sobre algunos intereses comunes de
una importancia especial.
Las leyes de 1789, en su pensamiento general, al crear
una centralizacion necesaria, habian puesto el sello al trabajo
de unidad que la Francia realizaba despues de muchos si
glos. La ley de 28 de pluvioso del ao vm sacrificaba corn
il) V. tomo primero , los captulos de las reglas generales de la orga
nizacion administrativa y de la accion administrativa.
 11
pletamente la libertad al rden y la vida local la omnipo
tencia del gobierno central.
Sin embargo, la Francia se hallaba cansada de los desr
denes por que acababa de pasar , la libertad habia con fre
cuencia degenerado en licencia, y un gran prestigio se junta
ba al nombre del hombre que fund este rgimen nuevo;
la ley de 28 de pluvioso del ao vm imprimia la adminis
tracion tanta fuerza y sencillez , se adaptaba tan bien las
necesidades del momento , no menos que los instintos tra
dicionales del pais, que pas sin oposicion.
Guando la Restauracion volvi abrir la tribuna parla
mentaria, los departamentos y los municipios hicieron oir
sus quejas por medio de sus representantes. Las oposicio
nes revindicaron las libertades locales , tanto en nombre de
los principios del 89 como en nombre de los recuerdos poco
fieles del antiguo rgimen. A estas reclamaciones contest el
gobierno con las proposiciones presentadas en 1821 y 1829,
en las que se encontraba una tmida y limitada vuelta al sis
tema electivo, y que los acontecimientos polticos hicieron
abortar. La ley de 28 de pluvioso estaba aun en- vigor cuando
apareci la revolucion de 1830.
Entre las promesas insertas en la nueva Constitucion , se
encuentra la de proveer, lo mas pronto posible , al estable
cimiento de instituciones departamentales y municipales fun
dadas en un rgimen electivo.
Para cumplir esta promesa , la ley de 21 de marzo de 183 1
estableci, en efecto, en cuanto la composicion de los conse
jos municipales, un rgimen electivo, y cre colegios en los
que hizo entrar, en armonia con los principios de la Constitu
cion de 1830, electores contribuyentes: todavialacuota, regla
da segun la poblacion, fu mucho mas reducida que la de los
electores polticos. Esta ley dej al jefe del Estado, el nombra
miento de los maires y de los adjuntos , pero exiga que fuesen
elegidos entre los consejeros municipales. La ley de 22 de ju
nio de 1833 , hizo igualmente electivas las funciones de los
 12
miembros de los consejos de departamento, y confi el derecho
de elegirlos los ciudadanos inscritos en la lista del jurado.
" Algunos aos mas tarde , despues de largos ensayos y de
liberaciones repetidas , las leyes de 18 de julio de 1837 y 10
de mayo de 1838 , reglaron las atribuciones de los consejos
municipales y generales. Estas atribuciones, fueron enume
radas detalladamente en las leyes anteriores , reunidas, coor
dinadas, y redactadas asimismo. Los consejos municipales
obtuvieron por la vez primera el derecho de tomar en cier
tos objetos resoluciones que eran definitivas, sino se anulaban
por la autoridad superior dentro de cierto trmino , y con las
formalidades establecidas. Los departamentos que habian ad
quirido la propiedad de ciertos inmuebles por concesion del
gobierno , por compras , por servicios pblicos , por dona
ciones autorizadas, fueron espresamente declarados aptos para
poseer; cualidad que la Asamblea Constituyente les habia ne
gado en 1789, pero que resultaba de hechos consumados y
no ofreca inconvenientes. Los consejos generales obtuvieron
las atribuciones que llevaba consigo esta nueva situacion.
As se hallaron reunidas todas las disposiciones de las
leyes anteriores , que habian pasado por el crisol de la espe-
riencia : se tom de la de 1789 , la escala, la gerarqua, la
division de poderes, el origen electivo de los consejos locales;
de la ley del ao vm la unidad de accion. La jurisdiccion con
tenciosa organizada por esta ley, se conservaba; la libertad
que habia hecho brotar de las administraciones locales, volvia
entrar en ellas con las garantas que reclamaba el rden gene
ral. El poder central conservaba sus prerogativas necesarias;
pero estaba encerrado en lmites mas estrechos y rodeado de
garantas mas protectoras de la independencia de los poderes
locales.
Al estallar la revolucion de 1848, las leyes de 1831,
1833, 1837 y 1838 recibian su ejecucion. Por un decre
to de 3 de julio de 1848, la Asamblea Constituyente man
d aplicar la eleccion de los consejos municipales y generales
 13
el sufragio universal , que era el principio del gobierno repu
blicano. El nombramiento de los maires , fu encomendado
por el mismo decreto, los consejos municipales en todos los
municipios , salvo aquellos cuya poblacion escediese de 6000
almas, que fuesen capitales de departamento de distrito; en
ios que se conserv el orden de nombramiento establecido por
la ley de 1831. Mas tarde, la Constitucion consagr la orga
nizacion administrativa del departamento y municipio de con
formidad con la ley del ao vin, manteniendo la eleccion de
los miembros de sus consejos por el sufragio universal ; cre
los consejos cantonales , y remiti una ley orgnica, el cui
dado de completar su obra , y principalmente determinar las
atribuciones respectivas de los consejos, encargados de los
negocios locales en el municipio , el canton y el departamen
to. La Constitucion de 1852 , no contiene ninguna deter
minacion referente la administracion local. Se limita enco
mendar una ley el cuidado de determinar la organizacion
municipal , y declarar que los maires sern nombrados por
el poder ejecutivo y elegidos fuera del consejo municipal.
Una ley de 7 de julio de 1 852 , ha conservado el sufragio
universal para la eleccion de los miembros de los consejos
generales, de los de distrito y de los municipales.
Tal es en sus trminos mas generales la legislacion rela
tiva la administracion local. Antes de esponerla mas deta
lladamente y de discutir sus disposiciones , es necesario exa
minar su sistema.
La administracion local est sometida condiciones que
tienen su naturaleza propia. Debe combinarse con los intere
ses generales, y obedecer los principios que rigen la socie
dad en su conjunto.
Contra sus estravos deben tomarse precauciones.
Es preciso que las leyes del Estado se observen y apliquen
por los poderes locales.
Es necesario que las propiedades comunes, recibidas de las
generaciones pasadas por las presentes como un depsito que
 \

u
debe trasmitir las que han de sucederles, no se disipen, y no
puedan enagenarse sino en casos de imperiosa y justificada
necesidad.
Es necesario tambien, cuando el gobierno debe levantar im
puestos sobre la propiedad privada, que no est ya gravada por
contribuciones locales , que cieguen de antemano las fuentes
donde el Estado debe tomar para sus necesidades propias.
En fin , es indispensable que los poderes locales no puedan
perjudicar en nada los derechos de los particulares, sacrificar
el inters de la comunidad que administran su inters pri
vado , dar rienda sus venganzas , sus celos , al espritu
enredador, intolerable, sobre todo cuando se ejerce en un tea
tro muy pequeo.
Sin la observancia de estas reglas no hay orden posible en
el Estado, ni garanta para las asociaciones locales, ni segu
ridad ni libertad para los ciudadanos.
Todas las legislaciones se han limitado prevenir este pe
ligro.
Los unos buscan sus garantas en prescripciones minu
ciosas y detalladas , cuya aplicacion entregan la autoridad
judicial , que , cuando la ley se infringe , pronuncia la pena .
Los otros instituyen consejos locales , magistrados adminis
trativos que vigilan , autorizan, defienden.
Con frecuencia estos dos sistemas se combinan: la inter
vencion de los vigilantes de los consejos administrativos lo
cales tiene por sancion la de la autoridad judicial.
El sistema de la legislacion francesa, adoptado en muchos
Estados de Europa, consiste en el establecimiento de un poder
administrativo distinto y separado de la autoridad judicial , el
cual , por la gerarqua , se eleva hasta la autoridad central,
ejerce sobre todas las asociaciones provinciales y comunales
una inspeccion y vigilancia habituales , puede anular los ac
tos que estn autorizadas ejecutar, impedir, negando su
autorizacion, la ejecucion de aquellos respecto de los que solo
tienen el derecho de iniciativa de deliberacion preliminar.
 15
Este sistema es el que constituye la centralizacion adminis
trativa , distinta de la centralizacion poltica , de la que nos
hemos ocupado antes (1).
Preciso es convenir en que la centralizacion administrativa
se recomienda por ciertas ventajas que le son propias. Asegu
ra la unidad de aplicacion de las leyes , beneficio inmenso por
que es una condicion de la igualdad de los ciudadanos ante la
ley, que les mantiene en posesion de los mismos derechos y
los somete las mismas cargas , cualquiera que sea la provin
cia en que se hallen ; liga la totalidad de las partes del terri
torio por la comunidad de principios ; permite al gobierno
ejercer por todas partes una vigilancia permanente , velar sin
cesar sobre los intereses de los departamentos y de los muni
cipios , ilustrarlos , prevenir sus estravos y protejer las mino
ras contra los abusos de las tiranas locales.
Mas al lado de estas ventajas la centralizacion administra
tiva ha tenido consecuencias muy peligrosas para el pais.
En primer lugar , y mucho mas aun que la centralizacion
poltica, ha colocado al gobierno bajo el peso de una solidaridad
que no ha sido estraa las agitaciones de estos ltimos
tiempos. Por decirlo asi nada se hacia en el municipio y el
departamento sin la autorizacion, por rden nombre del
gobierno; se le ha mezclado en todos los negocios, y, por una
consecuencia necesaria, se le han imputado todas las faltas co
metidas , todos los retardos esperimentados , todos los acciden
tes que han sobrevenido : como su mano estaba en todas par
tes , se le ha tomado en todo y por todo ; se le ha acusado de
los estravos de sus agentes , de las operaciones que habia
autorizado, aun cediendo la obsecion, de las contribuciones
escesivas, de los dficit del presupuesto, delos desrdenes fi
nancieros , del mal estado de los caminos , de la ruina de los
edificios , de la mala polica y hasta del mal arreglo de la es
cuela; ha venido ser el nico objeto de los descontentos. Un
ministro ingls ha pronunciado no hace mucho tiempo, con
(1) Vase tomo I, <f la Centralizacion.
 16
este objeto, palabras que merecen reproducirse y raeditaarse.
Si quisiera atraer sobre la Inglaterra una revolucion social,
pedira ante todo la centralizacion. Si la responsabilidad de todo
lo malo que sucede en cualquier rincon del reino pudiera impu
tarse al gobierno, resultaria un descontento general, un peso
de impopularidad, bajo el que el gobierno seria aplastado muy
pronto. Tengo la conviccion mas profunda de que la tranquili
dad de este pais depende del gran nmero de personas que,
en todos los puntos del territorio, toman parte en la adminis
tracion de sus negocios , y que los magistrados locales T
los jurados, las oficinas de guardias, de empedrados de ca
lles y caminos, de alumbrado y de hacienda es quienes debe
mos continuar pidiendo el mejor sistema de administracion.
Las doctrinas socialistas , que han producido tan gran des
orden, tanto entre sus sectarios, que se han entregado las
mas locas ilusiones, como entre sus adversarios, los que
han penetrado de terrores los mas exagerados , y quet han
conducido un gran nmero de hombres al campamento
de los enemigos de la libertad, son hijas de la centrali
zacion administrativa. Esta es quien ha propagado las ideas
mas falsas sobre la mision reservada al gobierno, sobre sus
derechos y sus poderes. Al ver reunidos en sus manos to
dos los intereses locales, su autoridad sustituida la de los
rganos y representantes de los ciudadanos , se ha creido ha
llar en l el regulador universal, el seor soberano, y se ha
llegado pedirle que corrija la sociedad, que haga desaparecer
las desigualdades naturales, y que constituya por medio de su
omnipotencia el bienestar universal. En el pais en que cada
cual se siente seor de su destino, donde los ciudadanos se
administran por s mismos, el socialismo, falto de base, no
descansa sobre ningun principio reconocido. En el pais de cen
tralizacion, al contrario, basta para desarrollarlo, deducir con
secuencias de un principio inscrito en sus leyes, principio del
que puede considerarse como la suprema y ltima espre-
sion.
 17
Mientras que el gobierno gime bajo una responsabilidad
sin lmites y se propagan las teoras mas perversas, los po
deres departamentales y municipales se sienten desprovistos
de fuerza y de independencia, ceden al desfallecimiento y
pierden esa actividad vivificante que excita las imaginaciones,
que enardece el celo y aviva el patriotismo local , patriotismo
con frecuencia estrecho , pero que es como la iniciacion de
este noble amor la patria misma sin el cual no hay mas que
hombres reunidos en un territorio comun, pero no existe
nacion.
La centralizacion administrativa ha sido necesaria por
mucho tiempo ; cuando la Francia estaba en lucha con las
clases que la revolucion habia despojado de sus privilegios,
con el antiguo espritu provincial, con las preocupaciones de
raza; cuando estaba en guerra con toda Europa, necesita
ba juntar todas sus fuerzas en manos de su gobierno : estas
eran otros tantos elementos de podero que le confiaba, le
armaba en cierto modo para el combate, y rehusndolo ha
bra tal vez comprometido su seguridad. Gracias Dios estos
tiempos han pasado ; el derecho nuevo, fundado en 1789, ha
triunfado definitivamente ; ni en el esterior ni en el interior
tiene la Francia enemigos conjurados para humillarla , y los
sacrificios que se resignaba hacer para asegurar el nue
vo rgimen no serian ya mas que un holocausto gratuito de
la libertad.
Bajo una forma poltica que hace al gobierno entero, sus
actos y sus agentes justiciables , por decirlo asi, por el po
der parlamentario, se encuentra una razon de existencia la
centralizacion administrativa. Se derivaba en efecto de los
representantes mismos del pais ; podia decirse que era el pais
mismo quien se administraba por medio de sus delegados.
Este self governement demasiado indirecto, estaba demasiado
lejano de las cosas que abrazaba, mas en principio el pais se
gobernaba por su propias manos. Despues que la Constitu
cion de 1852 ha abolido el rgimen parlamentario, suprimido
3
 - S -
la responsabilidad poltica de los ministros, y encerrado el
cuerpo legislativo en los lmites que hoy le encierran, no se
puede invocar en favor de la centralizacion administrativa el
ltimo argumento en que se apoyaba ; no se puede ver en ella
mas que la abdicacion de los derechos de las comunidades lo
cales en manos del Presidente de la Repblica.
Ha llegado el momento de investigar si las ventajas de la
centralizacion pueden encontrarse por otros medios , de en
cerrarla en lmites mas estrechos, y de no conservar sino lo
que interesa la vida misma del Estado.
Quiere decir esto que convenga tomar de los Estados-
Unidos y de Inglaterra el rgimen que estos pueblos han adop
tado relativamente las administraciones locales? No es cier
tamente este nuestro pensamiento. Semejantes imitaciones son
siempre peligrosas, y no se sabra trasplantar un pais la le
gislacion de otro. Cada pueblo, en efecto, tiene sus costum
bres, sus tradiciones histricas, su condicion poltica.
La repblica federal de los Estados-Unidos puede darnos
ejemplos que imitar, pero no sabra servir de modelo nues
tra repblica una indivisible. Ademas los Estados-Unidos
acostumbrados en todos tiempos gobernarse por s mismos,
pueden abandonarse sus propias inspiraciones con mas fa
cilidad, que un pueblo habituado considerar el cuida
do de los negocios pblicos como el mandato natural y leg
timo de su gobierno. Las creencias religiosas que encuentran
su consagracion en las costumbres y su apoyo en las leyes,
oponen en las repblicas de la Amrica del Norte una slida
barrera al desrden de los nimos. El gobierno central exen
to de sostener un ejrcito numeroso , rico con el producto de
las aduanas, con el que cubre una gran parte de los gastos
necesarios, no tiene un inters directo en manejar los recur
sos de los municipios, de las provincias ni de los Estados para
subvenir sus necesidades.
La Inglaterra, donde el respeto de las tradiciones es tan
inveterado que las innovaciones se consagran por las costum
 19
bres antes de tener entrada en las leyes , donde la influencia
de una aristocracia hbil y popular est establecida y acep
tada, no esperimenta la misma necesidad que la Francia de
encontrar un contrapeso en la intervencion del poder cen
tral. Sin embargo, medida que sus poderes locales van es
capando de las manos de la aristocracia , esperimenta la ne
cesidad de aproximarse al sistema de la centralizacion. Desde
algunos aos esta parte las crceles, la instruccion pblica,
las medidas relativas la aplicacion de la tasa de pobres , se
han colocado en gran parte bajo la autoridad del gobierno, y
despues que la reforma de las corporaciones municipales ha
estendido el crculo de los electores y arrancado la administra
cion de las ciudades los privilegiados que antes la poseian,
los reglamentos generales que sus consejos podan hacer, ne
cesitan recibir la aprobacion del ministro del Interior.
No es en manera alguna Inglaterra ni los Estados-
Unidos donde conviene ir buscar las reformas que deben
modificar el sistema de nuestra administracion interior. El
antiguo rgimen de nuestras provincias y municipios tampo
co ofrece modelos que copiar. En lo que se refiere los abu
sos, las injusticias, las desigualdades, que eran, por decirlo
asi, sus signos distintivos, se puede afirmar que nuestras le
yes actuales, pesar de sus imperfecciones, hacen imposible
toda comparacion.
Ademas, aun admitiendo que las franquicias cuyo resta
blecimiento se solicita perteneciese en otra poca las admi
nistraciones locales, seria imposible separarlas del conjunto
de las instituciones de que formaban parte. Todo se liga en
la organizacion poltica. Si se le priva de sus estribos el edi
ficio viene tierra. Pero la administracion provincial de los
paises de Etat se combinaba con los tres rdenes : un clero
poderoso cuyos primeros dignatarios presidian los Estados;
ima nobleza hereditaria cuya influencia se apoyaba en la po
sesion del suelo, las tradiciones y las costumbres ; una clase
media constituida en brazo del Estado por los magisterios, los
 20
gremios y las corporaciones. Si los municipios no estaban ad
ministrados por los tres rdenes, sus oficiales, cuando no es
taban provistos de un cargo venal , salan de una eleccion
muy restringida y que no penetraba en el corazon de las po
blaciones. En fin la libertad de que gozaban algunas provin
cias nicamente y que no habran podido en otras ocasiones
concederse todas, serian incompatibles con los derechos que
nadie niega hoy al gobierno central, que forman su esencia y
los que se une su existencia propia.
No tenemos que interrogar sino nuestra misma legisla
cion para investigar las modificaciones que ha sufrido. Des
pues de 1789, mejor dicho, despues del ao vm en cuya
poca la centralizacion toc su apogeo , las leyes la han res
tringido y encerrado sucesivamente en lmites mas estrechos.
Bajo el gobierno de julio se ha verificado principalmente este
trabajo. Las leyes de 1831 1838 se han discutido y votado
con objeto de restituir los municipios y departamentos cier
ta independencia; ellas han hecho electivos los concejos loca
les, conquista preciosa sobre el Consulado y el Imperio que ha
bian conferido su composicion al poder ejecutivo, y sobre la
Restauracion que no habia querido despojarse de esta prero-
gativa. La eleccion est encomendada desde 1848 al sufra
gio universal. Ya tendremos ocasion de examinar si el sufra
gio universal satisface las condiciones del problema ; pero la
eleccion en s misma, es una preciosa y primera garanta con
tra los abusos de la centralizacion. En efecto, la eleccion
vivifica todos los poderes de que es origen , aumenta sus fuer
zas, ensancha sus atribuciones y d una sancion sus de
rechos.
En virtud de las mismas leyes los consejos locales son
llamados intervenir por via de resolucion, de deliberacion,
de informe en todas las cuestiones que se refieren la pro
piedad, los ingresos, los gastos, y que aun los mismos
servicios generales del Estado; tocan de lejos cerca al inte
rs comunal departamental ; solo la ley en nombre del inte
 21
rs pblico crea sus deberes les impone obligaciones. Fue
ra de las que les obliga soportar no pueden ser gravados con
otras que con las que ellos mismos se imponen.
Verdad es, como veremos, que muy pocos negocios son
enconmendados su decision, y por lo mismo un gran n
mero depende del gobierno, siendo la administracion local
condenada asi retardos y repulsas , y colocada respecto del
poder central en una dependencia cuyos funestos efectos he
mos indicado. No obstante seria una injusticia, y por decirlo
asi, una ingratitud desconocer que se han hecho grandes co
sas bajo el imperio de las leyes actuales. En los departamen
tos caminos abiertos acabados , multiplicados y subvencio
nados los generales; edificios construidos para las prefecturas
y subprefecturas, escuelas normales primarias, asilos de ena-
genados, prisiones celulares edificadas con grandes gastos,
premios distribuidos la agricultura, garantas acordadas
los caminos de hierro, los establecimientos de descuento,
alocaciones dadas las sociedades cientficas , recursos depar
tamentales aplicados fecundar el territorio, difundir la
instruccion y alentar la industria. En los municipios, las mai-
ries y las casas de escuela edificadas con el concurso del Es
tado que por una especie de socorro mtuo Ies acordaba una
cantidad del tesoro pblico; las calles ensanchadas, las pla
zas agrandadas, las habitaciones convertidas en mas salu
bres, los mataderos casas de rastro, los mercados, los tea
tros, las bibliotecas, proveyendo la vez las necesidades
materiales, morales intelectuales. H aqu nobles y bellos
resultados , y la legislacion que los ha obtenido no es cier
tamente digna de desprecio. Pero los departamentos y mu
nicipios- no estaan mas satisfechos de estos resultados si solo
los debieran Su libre accion? No puede decirse tambien,
que se han llevado cabo pesar de los obstculos suscita
dos por la centralizacion, mas bien que por su influencia, y
que el moviminto general de los nimos, las necesidades
creadas por una paz larga , el desarrollo de la industria . los
 22
progresos de las artes y la difusion de la riqueza pblica han
tenido la mayor parte en ello?
De cualquier modo que sea no repudiemos las leyes hajo
cuyo imperio los departamentos y municipios han estado tanto
tiempo regidos. Corrijmoslas, desarrollemos los grmenes de
libertad que contienen, emancipmoslas dela servidumbre.
Esta es la conducta mas sencilla y mas prudente , este es el
ejemplo que nos ha dado la Blgica. Cuando su vez esta na
cion inaugur sobre su territorio el reinado de la libertad , su
po encontrar en las leyes que la Francia le habia dejado los
grmenes de las instituciones mas liberales ; en vez destruir
los, los ha aprovechado con una previsora habilidad. Gracias
reformas que no por ser profundas estaban meditadas con
menos sabidura , ha destruido la centralizacion , enfranqueci
do sus provincias y sus municipios y asegurado asi su tran
quilidad en el interior. Es muy notable en efecto que en el
movimiento revolucionario que ha perturbado la Europa en
1848, la Inglaterra con sus instituciones locales, y la Blgi
ca con el nuevo rgimen provincial y municipal que se ha
dado, son casi los nicos paises que han escapado la univer
sal conflagracion.
Imitemos este ejemplo, no para apropiarnos las leyes que
pueden ser inconvenientes en Francia, sino para introducir en
las que nos rigen las reformas compatibles con nuestro esta
do social y poltico, reformas susceptibles de dar nuestras
provincias vida propia y una actividad fecunda y espontnea.
Tal es el espritu con que nos proponemos recorrer rpi
damente el conjunto de leyes relativas al municipio , al can
ton, al distrito y al departamento.

CAPITULO .

EL MUMC1PO.

El municipio no es en manera alguna una simple divi

sion administrativa, obra artificial del legislador. Mr. Royer
 25
Collard decia en 1848: El municipio es como la familia
anterior al Estado ; la ley poltica le encuentra hecho , no le
crea. En l nacen los primeros sentimientos que ligan los
hombres al suelo natal. All encuentran los recuerdos de su
infancia , las emociones de la familia , los pensamientos del
porvenir, las relaciones de afeccion y de vecindad, los inte
reses comunes, las necesidades mtuas, un teatro donde
ejercitar sus facultades , donde se desarrollan sus disposicio
nes, donde viven los jueces habituales de su vida, y la mayor
parte de los individuos jams salen de este recinto por estre
cho que sea.
La organizacion del municipio es el objeto mas digno de
la atencion del legislador , y el poder municipal ocupa un
lugar inmenso en las instituciones pblicas. Un gran juris
consulto que fu al mismo tiempo un escelente ciudadano,
Mr. Henrion de Pansey, se ha espresado en estos trminos:
debajo del poder legislativo, ejecutivo y judicial, dice, hay
un cuarto que un mismo tiempo pblico y privado , reune
la autoridad del juez la del padre de familia , y este poder
es el poder municipal. Aunque colocado mas bajo que los
otros tres , sin embargo , es mas antiguo que ellos : es sin
duda el primero cuya necesidad se hace sentir. No hay aldea
que desde el momento de su formacion no halla reconocido
la necesidad de una administracion interior. Sobre este
cimiento los legisladores de los pueblos han levantado el edi
ficio social.
En nuestros dias , el escritor que primero ha dado co
nocer la Francia la organizacion y los rasgos distintivos de
la democracia americana, Mr. de Tocqueville , ha caracterizado
con rasgos vigorosos las instituciones comunales. En el mu.
nicipio , dice , es donde reside la fuerza de los pueblos libres.
Las instituciones municipales son la libertad , lo que las es
cuelas primarias la ciencia; ellas la ponen al alcance del
pueblo , le hacen gustar su uso moderado y le habituan ha
cer buen uso de ella.
 24
El carcter de las instituciones comunales se modifica con
los tiempos y los paises. En Francia las instituciones comuna
les no se presentan ya bajo el mismo aspecto que en la poca
en que la emancipacion de los Comunes marc el primer pe
rodo de la de los pueblos.
Las cartas concedidas los municipios de la edad media
consagraban una conquista poltica. Las garantas que esti
pulaban comprendian todos los derechos , cuyo goce constituye
el reinado de las libertades pblicas. Abolan la servidumbre
personal y los impuestos arbitrarios. Los magistrados elegidos
por los habitantes poseian todos los atributos del poder pblico;
sus funciones abrazaban, no solo el mantenimiento de los asun
tos del Comun y de la polica , sino tambien la administracion
de justicia , el poder de imponer castigos, y en ciertos casos,
el derecho de paz y de guerra (1). Las instituciones comuna
les ostentaban entonces un carcter principalmente poltico y
se ligaban al gobierno mismo, del que formaban en cierto
modo un desmembramiento.
Hoy, y de mucho tiempo esta parte, gracias los pro
gresos de la civilizacion, los ltimos vestigios de la servidum
bre han desaparecido de nuestro suelo ; las leyes garantizan
la libertad individual ; los representantes de la nacion votan el
impuesto y arreglan el repartimiento y la proporcion.
Por su parte el poder central goza de todas las prerogativas
que exigen el movimiento del cuerpo social y la seguridad del
Estado. En el ejercicio de su autoridad, alcanza directamente
y sin intermediarios todos y cada uno de los ciudadanos,
sometidos la obediencia de las leyes.
Asi lo que las cartas de la edad media concedian ttulo
de privilegio los habitantes de los municipios emancipados,
las Constituciones modernas lo han asegurado toda la na
cion; lo que daban los oficiales municipales, fuera de los

(I) Henrion de Pansey, del poder municipal, lib. I, cap. 2."Raino-

uard , historia del derecho municipal en Francia , tomo II p. 330.Augus^
tin Tierry, cartas sobre la historia de Francia.
 2o
intereses puramente comunales , el poder central lo ha reco
gido.
Bajo esta nueva forma las leyes municipales han cambia
do de objeto.
Despojadas de sus antiguas prerogativas , las municipali
dades no son mas, en cuanto al gobierno general del Estado,
que una simple division administrativa del territorio ; forman
la ltima circunscricion que desciende la autoridad pblica.
Contribuyen la accion del poder ejecutivo , la ejecucion de
las leyes y reglamentos ; pero las atribuciones de que sus ma
gistrados estn investidos con este titulo , pudieran colocarse
en otras manos y se les encomiendan solo por delegacion. Es
tas atribuciones dependen de la administracion pblica y no
constituyen la comunal.
La administracion comunal , propiamente dicha , tiene por
objeto segun los trminos de la Constitucion de 1791 , las re
laciones sociales de la reunion de los habitantes en las ciudades
y en ciertos distritos del territorio de los campos.
Los intereses que abrazan son de diversa naturaleza.
Enlazados por una residencia comun , los ciudadanos tie
nen derecho la seguridad personal , al reposo , al bienestar.
Poseen de mancomun bienes , y rentas ; tienen que hacer
tambien gastos para proveer sus comunes necesidades.
Satisfacer estas necesidades es el objeto de la administra
cion comunal.
Las atribuciones que ejerce son distintas de las del go
bierno ; distintas de los derechos polticos individuales de los
ciudadanos ; son esclusivamente comunales.
A la verdad el magistrado del municipio posee derechos que
pertenecen tambien al gobierno; sus reglamentos hacen ley;
requiere la fuerza pblica para asegurar su ejecucion ; los de
legados de los habitantes reunidos en consejo municipal votan
impuestos. Pero estas atribuciones especiales no son mas que
el desarrollo y los medios de accion del poder municipal , y de
que el municipio y el Estado, para satisfacer necesidades an
4
 26
logas , recurran los mismos medios , no resulta qu deba
confundirseles.
Asi , en la organizacion poltica actual de la Francia , el
municipio se encuentra colocado entre el gobierno central,
provisto de derechos y de medios de accion que no dependen
de l, y los ciudadanos cuya capacidad poltica y civil reposa
en el derecho pblico.
Una vez demostrado este estado , el poder municipal pue
de ser reconocido y asentado sobre anchas bases sin peligro
para la unidad de la nacion , ni para los derechos , bien del
poder central, bien de los mismos ciudadanos.
Pero ya lo hemos indicado ; las mas altas consideracio
nes militan para establecer un sistema comunal muy libre .
La libertad de la administracion municipal debe contri
buir poderosamente al desarrollo del espritu pblico, esta
virtud tan rara , tan deseada y tan fecunda. Cuntos hombres
no pueden elevarse hasta el sentimiento de la patria , noble
manantial de las abnegaciones y de los sacrificios del inters
individual. Sus pensamientos, ya que no se estiendan mas
lejos, pueden al menos abrazar la esfera del municipio; este
les hace comprender el valor del inters pblico y les separa
del vil egosmo; en su seno obtienen la recompensa de su
celo , unen su nombre el reconocimiento pblico , aprove
chan los servicios prestados por sus antecesores, y legan sus
sucesores el recuerdo de los suyos propios. Que se les pre
sente la ocasion de obtener estas satisfacciones, y sus talentos
se consagrarn al pais , el espritu pblico se desarrollar so
bre todos los puntos de la Repblica, y cesando de tenerlos
encerrados en los estrechos lmites de una pequea villa , re
cibir las generosas inspiraciones del inters nacional y del
patriotismo.
El gobierno no tiene por qu alarmarse de esta libertad.
Los poderes que dar origen nunca podrn entrar en lucha
con l, y muchas veces le sern tiles. Por una dichosa com
binacion . aunque muy dbiles para quebrantarle , sern qui
 27
zas asaz poderosos para prevenir los escesos de la democracia,
constituyndola sobre sus verdaderas bases. En contacto con
todos los ciudadanos , ejerciendo la influencia que va unida al
patriotismo esperimentado , tanto mas imponentes cuanto que
reciben sus poderes de los ciudadanos mismos, estas autori
dades intermedias pueden , en caso de necesidad , colocarse
entre los ciudadanos y el poder central, prevenir los conflictos
y hacer abortar las discordias civiles. El poder central tiene
necesidad de estos puntos de apoyo ; las instituciones que el
imperio organiz para la dictadura , y que le han sobrevivi
do', le han aislado en demasa. Dos fuerzas solas se en
cuentran frente frente: el gobierno y las masas del pueblo.
El primero con los recursos del tesoro pblico , con sus ejr
citos y sus innumerables agentes ; las segundas con la fuerza
material que d el nmero. En los tiempos normales el poder
central reina sin participacion , alcanza individualmente los
ciudadanos, sin que ninguna resistencia se le oponga. En los
dias de tempestad, cuando las pasiones polticas se inflaman,
cuando el torrente popular se desborda , el gobierno se desplo
ma, ningun apoyo le detiene en su caida; ha rechazado los fre
nos intermediarios , y no puede acudir ellos para detener el
carro triunfal que le precipita. La suerte de los gobiernos que
de cincuenta aos esta parte se han sucedido en Francia ,
revelan la debilidad de este rgimen.
Una organizacion municipal que diese destino todas las
capacidades , repartira por todas partes tiles luces. Nosotros
no tenemos bastantes escuelas polticas donde se ensee la
ciencia delos negocios pblicos. Por otra parte, la teora no
puede sustituir nunca la prctica. Las clases medias que pol
la fuerza de las cosas , por la introduccion sucesiva de todas
las capacidades y de todas las inteligencias en sus fdas , son
llamadas los deberes de la administracion, no poseen abso
lutamente los hombres hbiles y ejercitados que la Inglaterra
forma sin cesar, mezclndolos en todos los actos de inters
colectivo. Las costumbres municipales suplirn esta falta. Es
 28
tas darn cada uno la inteligencia de los intereses genera
les. Quin ignora las ventajas de esta aplicacion usual? Ejer
cita los talentos , los familiariza con la realidad , Jos pone en
guardia contra las doctrinas falsas ; las imaginaciones volc
nicas, que se lanzaran vanas especulaciones, se penetran de
las necesidades sociales.
Asi , demos, al municipio una organizacion poderosa , y el
municipio se convertir en una garanta de orden y de liber
tad; dmosle una constitucion que aproveche el celo de todos,
y ningun sacrificio ser estril. Pero en qu principios debe
fundarse esta organizacion?
El municipio posee derechos. Tiene una existencia pro
pia ; y si satisface condiciones necesarias , si provee necesi
dades reales, si compone una de esas familias secundarias que
forman como un pequeo Estado en el grande , esta existen
cia debe respetarse. Sus propiedades son tan sagradas como
las del individuo ; sus productos le pertenecen esclusivamen-
te. Dispone de sus rentas y puede elevarlas con ayuda de con
tribuciones impuestas sus miembros. Goza de una adminis
tracin especial encargada de asegurar la ejecucion de las
leyes , y de proveer al inters comun , la seguridad , la
tranquilidad de sus habitantes.
Pero no hay derechos sin deberes correspondientes. El
municipio debe obedecer las leyes generales , tomar parte
en las cargas pblicas , satisfacer las necesidades morales de
sus habitantes , necesidades religiosas intelectuales ; conci
liar sus intereses particulares con los del resto de la sociedad",
y tener presente al imponer tributos que el poder pblico los
saca de las mismas fuentes , que no debe abrumar los con
tribuyentes , y que las reglas de la justicia distributiva deben
respetarse.
Para dar una sancion estos derechos y estos deberes,
se ha instituido el rgimen de la administracion municipal : y
no responde su objeto sino en tanto que los concilia en una
medida justa , sin sacrificar lo? unos los otros.
 29
El municipio se personifica en los poderes que lo re
presentan y que le sirven de rganos. Cules son estos po
deres? Cul es su origen? De qu autoridad estn investi
dos? Qu derechos reconocen las leyes los Comunes? Qu
obligaciones Ies imponen? Contestar estas cuestiones ser
presentar el cuadro completo de la administracion municipal.
1. Organizacion del poder municipal.

Se sabe que la autoridad municipal en cada Comun , est

confiada un consejo municipal {ayuntamiento) y un Maire
(alcalde). Digamos desde luego como se nombran.
El consejo municipal , representante de la comunidad,
debe emanar de ella. La ley del ao vm que encargaba su
nombramiento al gobierno , consagraba en provecho del po
der central una usurpacion injustificable. Despues de la ley
de 7 de julio de 1852, como ya hemos visto, los consejos
municipales son elegidos por el sufragio universal; la ley no
ha puesto ningun lmite la representacion comunal ; todos
los habitantes en posesion de sus derechos civiles concurren
ella. Puede preguntarse si para conferir tales funciones no
deberia someterse el sufragio ciertas restricciones. Todos
los intereses administrativos del Comun se remiten al consejo
municipal , y si hay algunos que no ordena solo , no existe
ninguno como se ver, menos que la ley no halla decidido,
que le sea estrao, y sobre el que no deba ejercer su inicia
tiva, intervenir su consentimiento. Pero cules son estos in
tereses? Los bienes que posee en Comun , el modo de dis
frutarlos, los gastos que haya que hacer en provecho de la
asociacion, los impuestos que establecer etc. Elejir los hom
bres que resuelvan mejor estas cuestiones es un acto que exije
tanto discernimiento como independencia, y tanto talento como
solidaridad. Poseen todos los ciudadanos estas cualidades?
No los habr quienes su posicion aconseje esclusiones in
justas, quienes, por la circunstancia de estar cargo del
Comun de quien reciben socorros . puede considerrseles con
 30
dificultad rganos de sus necesidades reales , que no pertene-
cindose s mismos , por decirlo as , no representarn sino
un sufragio servil? Las mismas leyes de 1789 exijian que
los electores estuvieren inscriptos en el padron de contribu
ciones directas , y escluian los que su estado de domsticos
y asalariados, privaba de independencia. En 1851 el Consejo
de Estado y la comision de la Asamblea legislativa no admi
tieron votar los individuos que no pagaban contribucion,
y los socorridos por los establecimientos de beneficencia.
Estas escepciones se apoyan en razones muy atendibles.
Cuanto mas dispuesto se est estender los poderes de los
consejos municipales, tanto mas necesario es no descuidar
cosa alguna para que su composicion sea sabia, por que el
legislador medir siempre sus derechos por su aptitud, y no
querr conferirles sino los poderes de cuyo ejercicio sean dig
nos y capaces.
La eleccion tiene lugar con mas frecuencia por escrutinio.
Esto no obstante , los grandes municipios pueden dividirse en
distritos secciones en las que cada una elige uno muchos
miembros. Esta division ofrece las diversas porciones de un
mismo municipio que pueden tener intereses distintos, sino
es que opuestos , el medio de hacerse representar en el con
sejo municipal, impide que los cuarteles, en las ciudades,
y los partidos rurales, en los campos, se vean privados de r
ganos en el seno de la Asamblea donde se discuten los asun
tos de todos.
La ley fija con arreglo la poblacion el nmero de miem
bros del consejo municipal. Este es de 10 en los Comunes que.
no csceden de 500 habitantes ;
De 12.en los de 500 1,500;
De 16 en los de 1,500 2,500 ;
De 21 en los de 2,500 5,500 ;
De 2o en los de 3,500 10,000 ;
De 27 en los de 10,000 30,000:
Y de 36 en todas las que esceden de 30,000.
 31
El modo de elegir los consejos municipales ha producido
pocas dificultades. No ha sucedido asi respecto del nombra
miento de los maires. A la verdad la Constitucion de 1852 ha
cortado la cuestion ; mas como este punto es uno de los que
pueden modificarse por senados-consultos , permitido nos es
discutir los diversos sistemas que se han propuesto.
Primeramente conviene apreciar el adoptado en la Cons
titucion de 1852, es decir, el nombramiento de todos los mai
res por el gobierno : es evidente que esta delegacion atenta
profundamente al derecho de los municipios, y consagra la
centralizacion en lo que tiene de mas ofensivo para la vida
municipal ; podr llegar el caso en que se coloque frente de
un municipio al hombre que satisfaga menos sus necesidades
y sus votos, y como no es preciso que se elija del seno del
consejo municipal , podr sentarse en l y deliberar , empear
el comun, firmar crditos en pro en contra de l, hablar
en su nombre, sin otro ttulo que la eleccion del Presidente de
la Repblica, de un prefecto. No es de esencia en toda
asociacion elegir su administrador y no reconocer al manda
tario sino en tanto que ha recibido de ella misma el manda
to? Mas aun hay otro orden de consideraciones que merece
la atencion particular de los que se han erigido en los ltimos
tiempos en apstoles del principio de autoridad. Es servir
bien este principio, no es , por el contrario, comprometer
al gobierno sin utilidad , introducirle en cosa tan delicada
como el nombramiento de un maire? Hacerse responsable en
37,000 municipios por 74,000 nombramientos, no con
tando mas que un adjunto para cada maire, de todas las
elecciones hechas por sus agentes, y estas confiadas 86
prefectos, animados con frecuencia de diversas ideas, y muchas
veces contrarias , le espondrn por todas partes la crtica
mas viva, y descontentos que no siempre sern infundados.
Despues de tantas revoluciones , cuando las opiniones se han
abandonado todos los vientos, la mayor parte de los indivi
duos no juzgan el gobierno mas que por el carcter de los
 52
hombres que se asocia. Segun los nombramientos se le con
sidera en un departamento como sometido la dominacion
del clero , en otro como partidario de los defensores del anti
guo rgimen ; aqui pasar por adversario de la libertad , all
por demagogo y socialista. Qu manantial de irritaciones,
de quejas, de juicios injustos! Es esponerse tales cosas se
guir los consejos de una poltica prudente? Las recriminacio
nes, los celos, las sospechas no se limitarn algunas pala
bras imprudentes , que podran despreciarse sino fueran un
sntoma de la opinion general. En el consejo municipal es
donde se vern desplegarse las oposiciones; soportando con
impaciencia su cabeza un jefe nombrado sin su consenti
miento , pesar suyo , tal vez , el consejo municipal querr
sacudir un yugo importuno , y su hostilidad se mostrar tanto
mas viva cuanto que , producto del sufragio universal , se
sentir mas independiente y mas profundamente arraigado en
la poblacion. Es verdad que la ley del ao vm encomendaba
al gobierno el nombramiento de los maires, pero le daba tam
bien el de los consejeros municipales. No colocaba frente
por frente un maire elegido por el poder central y consejeros
municipales elegidos por los ciudadanos.
El sistema que encarga al gobierno el nombramiento de
los maires , no tanto nos parece objetable en inters de los mu
nicipios , cuanto en el del gobierno mismo.
No creemos que abandonado este sistema deba volverse
la ley de 1831 y mantener el nombramiento de los maires
por el gobierno condicion de que la eleccion se haga en un
individuo del consejo municipal. En los municipios donde la
mayora del consejo merece confianza , si el gobierno elije al
mismo que la mayora hubiese nombrado , interviene sin uti
lidad en los negocios del municipio ; y si elige otro , crea re
sistencias y corre el riesgo de dividir las mayoras. En los otros
municipios no puede hacer la eleccion sino entre la minora;
la administracion del maire se encuentra entonces entorpecida,
contradicha, llena de obstculos. Puede llegar el caso de que
 55
el municipio no tenga un solo individuo quien el gobierno
pueda confiar las funciones de maire. El sistema de la ley de
1831 tiene el inconveniente que lleva toda transaccion, no
satisfacer plenamente ninguno de los intereses que tiene por
objeto aproximar.
Se ha propuesto entregar la eleccion del maire al sufragio
universal ; pero estas funciones son demasiado complexas y
exigen muchas cualidades de una apreciacion delicada , para
entregarlas los azares y consecuencias de esta forma de elec
cion. Tampoco adoptamos el sistema de las listas de candida
tos, bien las formen los electores bien el consejo municipal.
Este sistema reune los inconvenientes del nombramiento he
cho por el gobierno en razon la responsabilidad que pesa
sobre l , y los de la eleccion en virtud de la facultad que deja
siempre los electores para componer la lista de tal modo,
que el nombramiento recaiga en el candidato de su predilec
cion.
El consejo municipal, como lo habia dispuesto la ley de
1848 es, en nuestro entender, el que debe nombrar el maire.
Creemos tambien que aun las escepciones admitidas por esta
ley debian restringirse. Es necesario quizs , que para algu
nas ciudades muy populosas que , sin presentar la importancia
de Pars y de Lion , ya fuera de la regla comun, se encuentran
no obstante en una situacion anloga; la eleccion del maire
corresponda al gobierno , pero no todos los municipios cuya
poblacion pasa de 6,000 almas y todas las cabezas de par
tido , departamento distrito , se pueden aplicar las mis
mas consideraciones. En fin, segun nuestra opinion, salvo
un pequeo nmero de escepciones harto limitado, los maires
deben nombrarse por los consejos municipales.
Pero se dir: el inters del orden exige que el gobierno
nombre los maires : solo con esta condicion puede responder
de la tranquilidad pblica. Convendremos sin vacilar en que
si es cierto que las necesidades pblicas obliguen la ley
hacer pesar sobre el gobierno la responsabilidad del nombra
 oi
miento de los maires, y retirar al municipio el derecho de
proceder l, este sistema, cualquiera que sean sus inconve
nientes, debe prevalecer. Pero es as? Esto es lo que vamos
examinar.
Primeramente nos creemos autorizados para afirmar que
en muchos departamentos , todos los municipios sin es-
cepcion , y en los otros la mayor parte ofrecen garantas sufi
cientes de rden para que no se tema que llegue peligrar
consecuencia de los nombramientos que hicieran los con
sejos municipales. En estos municipios las pasiones polticas
no juegan ningun papel , se respetan las leyes , y el gobierno
est seguro de encontrar alli un concurso sincero y leal.
Respecto de este punto se puede recurrir la esperiencia
del pasado. La ley de 1831 que encerraba la eleccion del go
bierno en el consejo municipal y le obligaba hasta cierto punto
subordinar el nombramiento del maire la mayora de este
consejo, se ejecut casi en todas partes sin dificultad alguna,
y son bien pocos los puntos donde produjo conflictos, sobre
todo si se esceptuan los debidos las torpezas de los pre
fectos.
La ley de 1848 que escepcion de los municipios mas
populosos, cuyos nmero es harto limitado, dejaba el nom
bramiento del maire al consejo municipal , es una prue
ba mas de que en todas las localidades este modo de nombrar
puede adoptarse sin peligro para el orden pblico. Un gran
nmero de revocaciones se decretaron propuesta del Con
sejo de Estado , pero relativamente al nmero total de mu
nicipios no eran escesivas , y entre los maires cuyo nombra
miento se reserv al gobierno las revocaciones fueron propor-
cionalmente mucho mas numerosas.
No obstante, aunque se admita que pocos municipios
ofrecen peligros, para obviarlos, deben adoptarse disposicio
nes. Porque sea parcial el desorden no merece menos fijar la
consideracion de la ley. Mas en qu consisten los peligros
que se veran espuestos bien los municipios bien el gobierno?
 5o
El poder pblico estara desarmado? H aqu lo que debe
investigarse.
Se puede temer, convenimos en ello, que las elecciones
hechas por el consejo municipal comprometan los intereses
comunales, y no satisfagan en nada los de orden y polica,
respecto de los que el gobierno ha tenido por mucho tiempo
el encargo de elegir. Procuremos responder esta doble
aprension.
En cuanto los intereses comunales, no tenemos noticia
de que en los cuatro aos que la ley de 1848 ha sido apli
cada se hayan sacrificado. Tampoco lo hubiesen sido en lo
sucesivo : los consejos municipales pudieran haber hecho una
mala eleccion ; pero no sucede tambien los prefectos? Se ha
comparado el nmero de revocaciones de maires electivos
con el de las ejecutadas con los nombrados por el gobierno bajo
el imperio de la ley de 1831 , y esta comparacion no ha dado
la ventaja los ltimos. Los poderes de los maires, relativa
mente la administracion , aunque estensos , estn siempre
limitados por las deliberaciones del consejo municipal por
la ley, y el abuso ni puede ser frecuente ni en verdad peligro
so. No obstante, puede acontecer que en mas de un lugar la
administracion se entregue manos poco hbiles. En este
caso los ciudadanos no tendran que dirigir cargos sino su
consejo municipal , y las primeras elecciones les ofrecerian
ocasion de hacer justicia. Bueno es que cada cual encuentre
un inters en usar bien de su derecho , y si bajo todos los sis
temas , sea el que quiera el modo de nombrar al maire , los
municipios estn condenados sufrir sus faltas , vale mas cier
tamente que la responsabilidad pese sobre ellos que sobre el
gobierno. Se ha propuesto ademas en el seno de la comision
legislativa en 1851 dar los intereses comunales una ga
ranta particular, imponiendo las condiciones mas duras al
consejo municipal para el nombramiento del maire. La^ ma
yora de la comision adopt al principio esta proposicion, dig
na del examen mas serio.
 36
Respecto de los intereses de seguridad , de orden y de po
lica general, si se atribuye los m aires tan grande influencia
es por falta de una idea completa de la naturaleza de sus po
deres como representantes del gobierno central. Estos poderes
les estn delegados simplemente , y por consecuencia el go
bierno puede siempre ejercerlos directamente y suplir con
sus propios agentes la negligencia malicia de los mai-
res. Ahora bien, todas las ciudades de alguna importancia,
con ligeras escepciones , son capitales de un departamento
de un distrito ; por consiguiente cerca del maire y mas alto
que l, se encuentra para las funciones polticas, un prefecto
un subprefecto que puede sustituise al maire que no cumpla
con su deber. En verdad, los municipios rurales no ofrecen
la misma garanta , pero conviene advertir desde luego que en
la mayor parte de ellos las funciones delegadas al maire ,
ofrecen poca importancia, exijen tanta firmeza, resolucion
y abnegacion que no puede esperarse de ellos el cumplimien
to rigoroso y completo dispuestos , como lo estn siempre,
no crearse enemigos, y por lo tanto, el origen de su poder,
siendo nombrados por el gobierno , ser mas bien un princi
pio de debilidad que de fuerza y de confianza. El gobierno lo
sabe , y una institucion reciente tiene por objeto prestarles
apoyo en todos los puntos en que los maires le falten con el
suyo. Un decreto de 28 de marzo de 1852 ha creado para
donde haya necesidad, comisarios cantonales de polica, en
cargados de la ejecucion de las leyes, de mantener la tran
quilidad pblica y autorizados para requerir los guardas
rurales. Esta institucion protectora ha disminuido singular
mente la importancia que el gobierno podia dar al derecho
de nombrar por s mismo los maires de los municipios. En
aquellos donde la eleccion, encargada al consejo municipal,
pueda ofrecer algun peligro , el comisario de polica canto
nal reemplazar al maire ; y nosotros repetimos que el nme
ro de estos comunes es proporcionalmente poco elevado.
Mas las garantas que acabamos de indicar no son las
 57
nicas. Privado del poder preventivo, en virtud del cual pro
cedia los nombramientos , el gobierno debera estar armado
de una autoridad represiva, enrgica y eficaz. Nadie le niega
el derecho de revocar los maires elegidos. La ley por otra
parte puede contener prescriciones imperativas sobre los ob
jetos que ataen al orden pblico , y ninguna razon plausible
se opone que sin adoptar el sistema seguido en Inglaterra
y los Estados-Unidos , se tomen de all las penas que asegu
ran la exactitud y la obediencia de los agentes locales. Algu
nas disposiciones de este gnero se encuentran ya en las le
yes relativas los actos del estado civil. El municipio mismo
puede convertirse en solidario del representante que se habr
dado, y aprender su propia costa hacer buenas elecciones.
Ninguna precaucion debe en efecto omitirse en inters de la
sociedad, y el legislador que consagra una libertad, est obli
gado unir ella todas las condiciones propias para impedir
que degenere en licencia.
Tal es el sistema que nos parece debe adoptarse para el
nombramiento de los maires. Devolvrselo los municipios
seria la medida mas conveniente y propia para levantar el es
pritu municipal. Suponiendo que al principio no todos se
mostrasen dignos de esta franquicia, el tiempo y la esperien-
cia no tardarian en aclarar los que hubiesen hecho traicion
la confianza de la ley. El sentimiento de la responsabilidad
producira sus efectos ordinarios.
No hace mucho tiempo que un ministro ingls rodeado de
los maires de las ciudades principales de los tres reinos les
daba gracias en medio de un banquete por los testimonios de
adhesion y reconocimiento que habian prodigado al gobierno,
y con un lenguaje lleno de grandeza , se felicitaba de encon
trar en ellos, no las hechuras del poder, sino los rganos in
dependientes y libres de los ciudadanos que representaban.
Cundo podrn los depositarios del poder en Francia esperi-
mentar esta noble satisfaccion ?
El poder municipal est organizado por la eleccion del
 58
consejo y del maire. Tracemos sus respectivas atribuciones.

. 2. Atribuciones del maire y del consejo municipal.

Las atribuciones del maire son tan numerosas como im

portantes. El maire toma disposiciones, 1. para ordenar las
medidas locales concernientes los objetos confiados por las
leyes su vigilancia y su autoridad; 2. para publicar de
nuevo las leyes y reglamentos de polica y obligar los ciu
dadanos su observancia. Ya hemos hablado de esta parte
de los poderes del maire. (1)
El maire , segun los trminos de la ley , est encargado
esclusivamente de la administracion ; sin embargo , puede
delegar una parte sus adjuntos. En este concepto tiene su
cargo la polica, el cuidado de las vias pblicas, la polica ru
ral , la conservacion y la administracion de las propiedades del
comun , la gestion de las rentas , la vigilancia de los estableci
mientos comunales , y la contabilidad ; dirige los trabajos del
municipio, suscribe las compras, visa las adjudicaciones, sig
na los contratos de venta , cambio , particion ; acepta los
de donacion y legado cuando estos actos se han autorizado en
forma , y representa en juicio al municipio.
Todos estos poderes forman parte de la ejecucion propia
mente dicha , y en los municipios rurales pueden encomendar
se al maire nicamente sin dificultad alguna ; pero en las ciu
dades esceden con frecuencia las fuerzas de un hombre.
Verdad es que el maire tiene por auxiliares sus adjuntos;
pero no est obligado , por decirlo asi , emplearlos , y la ley
no reconoce otro que l. Con razon, el consejo municipal,
poder deliberante , est exento de todo lo relativo la ejecu
cion. Estos dos rdenes de funciones deben siempre permane
cer separados, mas de esta separacion necesaria no resulta
por cierto que se concentren tantos deberes en una sola per
sona. Para cumplirlos es preciso que el maire posea los cono-
(I) Vase tomo primero, captulo, formas de los actos del poder regla
mentario.
 59
cimientos mas variados y llene las condiciones mas opuestas.
Reuniendo tal conjunto de funciones se corre el riesgo de
verlas mal desempeadas, se imposibilita el concurso de nu
merosos auxiliares que pudieran utilizarse , y se desconoce la
utilsima regla de la division del trabajo , tan aplicable la
administracion como la industria. El buen juicio prctico de
los ingleses y de los americanos les ha sugerido mtodos muy
diferentes. Los negocios de los municipios no estn alli acu
mulados en una persona. Cada ciudad tiene agentes especia
les para el empedrado, el alumbrado, los socorros etc.. y ya
hemos visto antes (1) los beneficios que de ello reportan y con
qu orgullo se felicitan de que asi suceda. Hay bien pocos
hombres en estado de abrazar muchos objetos. El trabajo
que se dedica por s mismo sin participacion de nadie , lo eje
cuta mejor , con mayor habilidad y rapidez , y el xito que en
l obtiene escita su vanidad y le procura una dulce satisfac
cion. Cuntos atacan y maldicen la administracion porque no
toman parte en ella. Cuntos consumen su actividad en vanas
agitaciones , mientras que si se les invitase la emplearan en
utilidad del pblico. En lugar pues de un maire, del que ha
ceis el intendente, el notario, el consejo judicial , el arquitec
to , el ingeniero , el director de empedrados , el hacendista, el
legislador del municipio , elegir diversos agentes con su res
ponsabilidad propia , en actitud de pretender el honor de las
cosas tiles, y el castigo personal de sus faltas, y hareis la
vez un sen icio al pblico y al municipio. Se dir que falta
el celo? Que se le ponga prueba ; porque se puede pregun
tar con razon , si no faltan mas bien al celo ocasiones de ser
vir que este aquellas.
El maire y los que le asisten no son mas que los ejecuto
res de los acuerdos del consejo municipal ; este es el que re
presenta el municipio y dispone de sus derechos. Examinemos
de qu manera llena sus funciones y hasta dnde se estienden.
Los consejos municipales se reunen cuatro veces al ao:
(1) Vase la pgina dfi.
 40
en primero de febrero, mayo, agosto y noviembre. Cada se
sion puede durar diez dias. Ademas pueden celebrar sesiones
estraordinarias siempre que los intereses generales del muni
cipio lo exijan en virtud de una orden con autorizacion del
prefecto subprefecto. En las sesiones ordinarias pueden ocu
parse de todos los asuntos que estn en sus atribuciones. En
caso de reunion estraordinaria , no puede deliberar sino sobre
los objetos para que haya sido convocado especialmente. La
convocacion puede igualmente autorizarse para un objeto
especial y determinado peticion de la tercera parte de los
individuos del consejo municipal, dirigida directamente al
prefecto. En este caso el prefecto no puede negar la autoriza
cion sino por un decreto que se notifica los reclamantes y
del que pueden apelar ante el jefe del poder ejecutivo.
Est prohibido los consejos municipales deliberar fuera
de sus reuniones legales, sobre materias estraas sus atri
buciones, asi como ponerse en correspondencia con otros
consejos y publicar proclamas alocuciones los ciudadanos.
Tales son las disposiciones de la ley vigente aun. Las he
mos reproducido casi testualmente. En contra de ellas se ale
gan crticas fundadas.
La conveniencia de impedir los consejos municipales que
se salgan del crculo de sus atribuciones, de turbar al Estado,
de convertirse en un manantial de agitacion , nadie la contra
dice. Las primeras leyes de la Asamblea constituyente adole
cian de falta de prevision bajo este aspecto , y los desrdenes
que autorizaban sirvieron de advertencia al legislador ; pero
no han sido exageradas las precauciones que se han adoptado
despues?
Por qu , fuera de las sesiones ordinarias , subordinar
toda reunion del consejo municipal la buena voluntad del
prefecto del subprefecto? En los municipios populosos el n
mero de negocios exige reuniones muy frecuentes; el consejo
municipal est, por decirlo asi, en sesion permanente. Las
formalidades prescritas por la ley son minuciosas y embara
 41
zan, pero este es, sin embargo, su menor defeeto; tienen
el inconveniente mayor aun, de llevar consigo una lentitud
perjudicial con frecuencia, y el de hacer al municipio dema
siado dependiente; crean tambien un antagonismo que per
judica las buenas relaciones, tan necesarias para la marcha
regular de la administracion. No se sabe bastante bien lo mu
cho que pierde la ley entregndose una desconfianza esce-
siva. Enjendra la envidia, provoca la oposicion y suscita
resistencias.
El Consejo de Estado y la comision de la Asamblea legis
lativa habian propuesto en 1851 autorizar la reunion del
consejo municipal en caso de necesidad , por la simple con
vocacion del maire , adoptando precauciones para que el
gobierno pudiese impedir una reunion que no tuviese real
mente por objeto el inters comunal. Debia informarse al sub-
prefecto con tres dias de anticipacion de la reunion y de su
objeto especial, y estaba autorizado suspenderla, si las
cuestiones que iban tratarse no estaban legalmente com
prendidas en las atribuciones de los consejos municipales:
ningun asunto estrao la orden del dia podia someterse
deliberacion.
No son bastantes protejer los intereses del Estado estas
precauciones? La facultad de suspender las reuniones que no
tuvieran por objeto los intereses comunales se ejerceria en
caso que la autorizacion , en el rgimen actual , debiese ne
garse. La diferencia principal de los dos sistemas consiste en
que hoy el prefecto puede, abstenindose de resolver, suspen
der de hecho el consejo municipal, al menos hasta la primera
sesion ordinara ; y si resuelve , su negativa no se somete
ninguna condicion , mientras que con las innovaciones pro
puestas, el derecho del municipio se ejercia desde luego , sin
que el prefecto pudiera impedirlo, no ser por una interdicion
formal, en un plazo designado y poruna causa definida. Por
lo demas en ambos sistemas puede impedir las reuniones cuya
naturaleza pudiera perturbar el orden. Sealar esta diferen-
e
 42
cia es indicar lo bastante , que el gobierno nada tendra que
deplorar por los derechos mas mplios que se proponia con
ferir los consejos municipales.
Aun hay otro punto sobre el cual creemos la ley sus
ceptible de modificacion. Concebida en el principio de las
autorizaciones previas y previendo apenas que los consejos
municipales podran romper los lazos que los oprimen, se ha
limitado, para el caso en que las reuniones se tuviesen de un
modo irregular y para el en que las deliberaciones versasen
sobre objetos estraos al municipio , en una palabra auto
rizar la suspension disolucion del consejo municipal y pro
nunciar la nulidad de sus acuerdos siempre que se viole la
ley. Esta represion es incompleta insuficiente para conte
ner al consejo que se halle animado de sentimientos hostiles.
En efecto , qu importa sus miembros con frecuencia , una
suspension que no puede esceder de un plazo muy corto , una
disolucion que ser tal vez seguida de su reeleccion , y la
anulacion tardia de unos acuerdos que, dirijindose casi siem
pre la opinion pblica, habrn producido todo su efecto. Si
se estienden los derechos de los consejos municipales, si se
facilitan sus reuniones, este desarrollo de sus franquicias de
be llevar consigo un castigo mas directo y mas severo para
sus estravos. Deberan acordarse penas contra los conseje
ros municipales que hubiesen tomado parte en el acuerdo
que violase la ley. El orden pblico es aqu el interesado , y
cuanto mas liberal sea la ley, mas severa debe mostrarse
contra los que la menosprecien. Que nadie se crea en Fran
cia exento de la regla comun ; no descuidemos ningun me
dio de asegurar el respecto las leyes. En esto estriba nues
tra seguridad y la salvacion del porvenir. Si el ltimo de los
ciudadanos est obligado esta sumision, le importa sobre
todo obtener la de los hombres que, salidos de la eleccion, im
primen la desobediencia una gravedad particular y que pa
recen tener por cmplices todos los que los han elegido. Es
verdad que el castigo impuesto las infracciones cometidas
 45
por los consejos municipales lo pronuciarian los tribunales de
justicia , mas como se referiran la ley , con independencia
de todo acto administrativo, no resultaria de ningun modo con
fusion de poderes. Al contrario, la intervencion de los tribu
nales prestara fuerza la administracion , la descargara de
una parte de la responsabilidad que pesa hoy sobre ella , y
la dispensaria de recurrir medidas que la ponen hasta cierto
punto en pugna con todo el cuerpo electoral.
La sesiones de los consejos municipales se dirigen de la
misma manera que las de todos los cuerpo deliberantes. El mai-
re las preside ; un individuo nombrado por escrutinio al em
pezar las sesiones, llena las funciones de secretario. Para que
los acuerdos sean vlidos , es preciso que la mayora de los
individuos de la corporacion asista la discusion. Las decisio
nes se toman por mayora de votos , el del presidente decide
en caso de empate. Los acuerdos se estampan en un registro
foliado y rubricado por el subprefecto y lo firman todos los in
dividuos que han tomado parte en ellos. La ley prohibe la
publicidad de las sesiones : con razon se ha creido que de este
modo las discusiones serian mas tranquilas, menos apasiona
das, y mas verdaderamente libres, por que con frecuencia los
consejos municipales se ocupan de cuestiones que podran
ocasionar tumultos si el pblico se admitiese presenciarlas.
Hasta ahora no nos hemos ocupado sino de las disposicio
nes legales referentes la convocacion de los consejos muni
cipales y la celebracion de sus sesiones. Su importancia es
grande, pero la de los derechos conferidos estos consejos es
mas considerable aun.
Los votos de los consejos municipales se dividen en tres
distintas categoras. Deliberan , acuerdan informan.
Esta division creada por la ley de 18 de julio de 1837,
corresponde la naturaleza de las diversas cuestiones de
feridas al examen de los consejos municipales. Las mas se
refieren solo al goce de sus bienes , no afectan sino al pre
sente, y entran en la administracion propiamente dicha. El
consejo municipal puede resolverlas condicion de respetar
las leyes, los reglamentos de administracin pblica y de con
servar los intereses privados, que estn interesados en ellos.
Otras versan sobre la propiedad misma de los bienes y abra
zan el porvenir , bien tienen por resultado someter los
ciudadanos impuestos , y acordar gastos que gravarn el
presupuesto comunal. El consejo municipal debe deliberar so
bre esto ; fuera de los casos en que las leyes han impuesto
obligaciones los municipios , la administracion no puede si
ellos no consienten por medio del consejo municipal, ni dispo
ner de sus bienes , ni someter los ciudadanos cargas es
peciales. El consejo debe ejercer, pues, su iniciativa, mas los
acuerdos que toma no tienen fuerza sin la sancion del gobier
no, quien pertenece representar las generaciones venideras,
impedir la creacion de impuestos contribuciones que agota
sen la riqueza imponible , y mantener el orden en los negocios
financieros del municipio. En fin , hay cuestiones mistas que
interesan la vez al municipio y establecimientos pblicos,
estraos l la administracion general. Cuando el consejo
municipal no tiene el derecho ni de imponer sus resoluciones,
ni de ligar al poder pblico con sus deliberaciones, da solo
simples informes.
En los casos en que los consejos municipales reglan un
objeto cualquiera con su deliberacion, toman una decision
verdadera ; solo que la deliberacion debe trasmitirse al pre
fecto que tiene siempre el derecho de anularla , derecho que
puede ejercer de oficio si una disposicion legal reglamenta
ria de administracion pblica se ha violado , y instancia de
parte si se ataca el fondo mismo de ella. Cuando el prefecto
no ha hecho uso de este derecho en el trmino de treinta dias,
la deliberacion causa ejecutoria.
En los casos en que los consejos municipales estn auto
rizados nicamente para deliberar, su acuerdo no es ejecuto
rio hasta que ha obtenido la aprobacion del gobierno.
En fin, cuando los consejos municipales dan un dictamen,
 45
su deliberacion se trasmite la autoridad encargada de resol
ver sobre el punto en cuestion , y forma nicamente una parte
de la instrucion administrativa.
Los consejos municipales reglamentan los siguientes obje
tos comprendidos en la primera categora :
1. La manera de administrar los bienes del comun:
2. Las condiciones sobre los alquileres y arrendamientos
cuya duracion no escede de diez y ocho aos cuando versa
sobre fincas rsticas , y de nueve en las demas:
3. La reparticion de pastos y frutos comunales, distintos
de los bosques , asi como las condiciones que deben imponerse
las partes que los utilizan:
4. Los cortes de madera, atenindose las leyes de
bosques:
El simple derecho de deliberacion se concede los conse
jos municipales respecto de los objetos cuya nomenclatura es
esta :
1. El presupuesto municipal, y en general, todos los in
gresos y gastos ya sean ordinarios estraordinarios:
2. Las tarifas y reglamentos de percepcion de todas las
rentas comunales:
3. Las adquisiciones, cnagenaciones y cambios de las
propiedades comunales, sus relaciones con los diferentes ser
vicios pblicos , y en general todo lo que interesa su conser
vacion y mejoramiento :
4. El apeo y particion de los bienes indivisos entre dos
muchos municipios secciones de municipios:
5. Las condiciones sobre alquileres y arrendamientos
cuya duracion esceda de diez y ocho aos para los bienes rs
ticos, y de nueve para los demas, asi como las de los bienes
tomados en arrendamiento por el municipio, sea su duracion
la que quiera :
6. Los proyectos de construcciones , de reparaciones de
importancia, de demoliciones, y en general todos los trabajos
que haya que ejecutar :
 46
7. La construccion de calles y plazas pblicas y los pro
yectos de alineacion del plano municipal :
8. El aprovechamiento de los terrenos incultos :
9. " La aceptacion de las donaciones y legados hechos al
municipio y los establecimientos municipales :
10. Las acciones judiciales y las transacciones.
En fin, los consejos comunales son llamados siempre
emitir su dictamen sobre los objetos siguientes:
1 . Las circunscriciones relativas al culto :
2. Las circunscriciones relativas los socorros pblicos.
3. Los proyectos de alineacion de gran cuanta en el in
terior de las ciudades , villas y lugares.
4. La aceptacion de los dones y legados hechos los es
tablecimientos de caridad y beneficencia :
5. Las autorizaciones para tomar prstamo , adquirir,
cambiar, enajenar, litigar, transigir, pedidas por los mis
mos establecimientos, y por las fbricas de las iglesias y otras
administraciones encargadas del mantenimiento de los cultos
cuyos ministros retribuye el Estado :
6. Los presupuestos y cuentas de los establecimientos de
caridad y beneficencia :
7. Los presupuestos y cuentas de las fbricas y adminis
traciones encargadas del mantenimiento de los cultos cuyos
ministros estn retribuidos por el Estado , aunque reciben so
corros de los fondos comunales.
Tal es la parte que la ley de 18 de julio de 1837 da los
consejos municipales en la administracion comunal.
Este sistema debe considerarse bajo un doble aspecto : en
primer lugar, en cuanto al derecho conferido la administra
cion respecto de las tres clases de atribuciones de los consejos
municipales; y en segundo lugar, en cuanto la reparticion
que se ha hecho entre estas clases de los diversos objetos de
que deben dichos consejos ocuparse : se comprende en efecto
(pie si de un lado el derecho de anulacion conferido al prefecto
respecto de los acuerdos reglamentarios , no estuviese some
 47
tido ninguna garanta , podra llegar ser abusivo y arbi
trario ; y si por otro , el de reglar ciertos objetos reservados al
consejo se ejerciese en muy estrechos lmites, vendra ser
ilusorio y vano.
En lo concerniente los derechos conferidos la adminis
tracion, no puede suscitarse dificultad alguna respecto los
votos que solo son un dictamen. La administracion obra en
este caso como mejor le parece ; puede exgrsele que lo pese
atentamente, pero este consejo no es del dominio de la ley. No
sucede lo mismo en los votos que forman reglamento deli
beracion.
El Consejo de Estado en 1851 habia conservado la ley de
1837 , mas la comision de la Asamblea legislativa introdujo
en ella una innovacion importante. No autorizaba al prefecto
para anular los acuerdos reglamentarios , sino en el caso en
que la nulidad se fundase en la violacion de una ley de un
reglamento de administracion general , y someta la decision
del prefecto al recurso del consejo municipal ante el Consejo
de Estado, decidiendo como en materia administrativa. Si la
anulaeion la provocaba una parte interesada, deferia la citada
ley al consejo de prefectura la deliberacion que resolvia sobe
ranamente , si no nos equivocamos. Los acuerdos deliberati
vos no eran ejecutorios nunca sino los aprobaba el prefecto
el consejo de prefectura ; pero la aprobacion no podia el prefec
to dejar de darla sino en el caso de violacion de una ley de
un reglamento de administracion pblica , y cuando creyese
que alguna otra causa se oponia su aprobacion, debia diri
girse al consejo de prefectura para que resolviese. La sola
diferencia que existe entre las formalidades seguidas para los
acuerdos reglamentarios y los deliberativos, consiste en que
respecto de los ltimos no se admite la circunstancia de un
plazo , trascurrido el que vienen ser ejecutorios de pleno dere
cho , y la aprobacion podia denegarse por el consejo de pre
fectura en toda clase de asuntos y sin que fuese instan
cia de parte interesada.
 48
Los poderes que se proponia conferir por este medio los
consejos de prefectura se ejercen en Una forma mas directa y
mas simple , por las diputaciones permanentes de los conse
jos provinciales en Blgica, y este ejemplo arrastr sin duda
la comision de la Asamblea legislativa. Atrevindonos
oponer nuestras opiniones las suyas, diremos que no habia
pesado suficientemente las diferencias que existen entre la
institucion belga y nuestros consejos de prefectura. Las dipu
taciones permanentes son una emanacin directa del consejo
provincial que las nombra de su seno, y su mision principal,
por no decir esclusiva, es dirigir la administracion municipal;
se sustituyen en esta parte al gobernador de la provincia, es
to es, al prefecto , y no entienden de los negocios contenciosos.
Independientes y distintas, han podido sin inconveniente pro
ponerse para las funciones que ejercen sin que de ello resulte
conflicto alguno ni se ataque el orden gerrquico. No sucede
del mismo modo en nuestros consejos de prefectura nombra
dos por el poder central , subordinados al prefecto , jueces de
lo contencioso, y concurriendo con aquella autoridad la eje
cucion de un gran nmero de actos administrativos. Seria de
temer, aun cuando se cambiase la forma de su eleccion, co
mo lo proponia la comision , el que de las atribuciones con
que se les queria investir , resultase una oposicion de miras
que introdujese el desorden en la administracion de las prefec
turas, bien contemplaciones que desquiciasen la responsabi
lidad sin ventaja para los municipios.
Podramos sealar otras dificultades inherentes al sistema
propuesto : complicaciones numerosas , grandes entorpeci
mientos, un esceso de trabajo para los consejos de prefectura
harto ocupados ya, y para el Consejo de Estado un ataque
los principios constitutivos de nuestra administracion y un
trastorno lamentable de poderes.
Por otra parte justo es reconocer que el derecho acorda
do la administracion respecto los votos reglamentarios, no
ha provocado quejas. Los prefectos se han encerrado en el
 49
crculo de la ley. Relativamente los votas deliberativos se
ha podido acusar de omisos estos funcionarios, y sobre todo
los ministros; pero estos ltimos no han sido llamados vo
tar, desde el decreto de 25 de marzo de 1852, sino en casos
muy raros. La mayor parte de los negocios se terminan en las
prefecturas ; y como los plazos que se proponia sujetar los
consejos de prefectura eran puramente comminatorios; como
los negocios antes de serles sometidos, habran necesariamen
te pasado por las oficinas , todo esto inclina creer que su
espedicion hubiera sido menos pronta en sus manos que en
las del prefecto.
No creemos , pues , que las proposiciones de la comi
sion de la Asamblea legislativa deban adoptarse , y preferimos
la ley de 1837. Para relevar los prefectos de las funciones
que ejercen respecto de los municipios , sera preciso que en
nuestra organizacion administrativa, se encontrase una auto
ridad capaz de reemplazarlos , como por ejemplo , las disputa
ciones permanentes de la Blgica , las Asambleas de jue
ces de paz de la Inglaterra , pero al presente , esta autoridad
no existe. No ser difcil que en adelante , los consejos de
canton de que nos ocuparemos en breve , se hallen en estado
de tomar parte en los negocios comunales ; pero antes de lla
marles este fin , la prudencia aconseja , suponindoles crea
dos, ponerlos primero prueba.
Nuestra opinion es, pues, mantener en la ley de 1837,
los poderes que esta d los prefectos acerca de los votos de
los consejos municipales; mas no es lo mismo en la reparticion
de los negocios comunales entre las tres clases de votos que
los consejos municipales estn autorizados emitir; la de los
reglamentarios, debe recibir notables adiciones.
En efecto , si se trasporta uno las disposiciones que aca
bamos de trascribir, es fcil conocer que muchos de los objetos
acerca de los cuales los consejos municipales son llamados so
lamente deliberar , pueden pasar la categora de los que
tienen el derecho de reglar. El Consejo de Estado . en 1851,
 30
y aun mas la comision de la Asamblea legislativa , se habian
decidido hacer esta clasificacion , para agrandar el po
der de los comunes. Seria demasiado largo y de poca utilidad,
reproducir la serie detallada de sus proposiciones. Nos limi
tamos decir que son dignas de la mas seria atencion , y que
por este medio se encontrara el modo de limitar la centrali
zacion por lo que respecta Jos municipios procurando en
esta parte conservar todo lo que merece serlo.

Gastos.Ingresos.Presupuestos.Contabilidad.

En los negocios municipales, como en los del Estado y

de los particulares , los intereses financieros, ocupan un lu
gar considerable. Hay muy pocas medidas administrativas que
no se resuelvan en gastos y que por consecuencia, no empe
en las rentas hasta el punto de dar con frecuencia lugar la
creacion de nuevos impuestos. Respecto esto es, sobre todo,
en lo que los comunes estn colocados bajo la dependencia de
la ley y del gobierno , dependencia estricta y casi siempre
necesaria.
Los gastos se dividen en dos clases: obligatorios y faculta
tivos. El municipio no puede sustraerse los primeros, por
que estos tienen por objeto satisfacer necesidades y obligacio
nes que el legislador debia tomar bajo su inmediata protec
cion ; los segundos , al contrario , se dejan discrecion del
municipio que puede hacerlos evitarlos.
Ningun gasto es obligatorio sino cuando la ley lo ha de
clarado tal y cuando la lista de los que han recibido esta ca
lificacion se ha formado con un cuidado minucioso.
El mayor nmero de los gastos obligatorios , tiene relacion
con la existencia misma del municipio y con su necesario
servicio : h aqu los que le conciernen :
i . La conservacion de la casa de ayuntamiento.
2. Los gastos de oficina y de impresion para el servicio
comunal.,
3.* El sueldo de sus agentes , recaudador municipal.
 51
comisionados , comisarios de polica , guardas rurales.
4. Las grandes reparaciones de los edificios comunales
que el municipio no puede , bajo ningun pretesto , dejar ar
ruinar.
5. La cerca de los cementerios y su conservacion.
6. La apertura y conservacion de los caminos vecinales.
Se habia propuesto aadir estos gastos los de empedra
do, alumbrado y riego etc. , mas se ha creido que respecto
estos ltimos , cualquiera que fuese su utilidad , era conve
niente confiarlo al cuidado de los municipios , y solo hacemos
mencion de ellos para marcar la diferencia que hay entre las
dos clases de gastos.
El municipio est sujeto otros gastos , que al mismo
tiempo que l , interesan tambien al Estado.
Asi es que estn obligados suscribirse al Boletn de las
leyes, tomar parte en los gastos de las publicaciones que
por un acto reciente , en los municipios que no son cabezas
de canton , han sustituido este Boletn.
Soportan los gastos del censo de poblacion , que se renue
va cada cinco aos ; los de empadronamiento . y otra porcion
de gastos de los estados de estos registros que se forman cada
diez aos.
Subvienen asimismo al gasto de los planos de alineamien
to, como interesante la circulacion general.
Algunos comunes poseen establecimientos unidos ellos,
aunque no esclusivamente , pero que les es ventajoso conser
var, y en este concepto soportan las cargas que ocasionan:
tales son los jueces de paz , los consejos de hombres buenos y
las cmaras consultivas de artes y manufacturas.
Hay tambien gastos obligatorios concernientes los inte
reses morales : tales son los de instruccion pblica , los de las
iglesias de los diversos cultos reconocidos por la ley, cuando
no pueden bastarse s mismas , y las del alojamiento de sus
ministros. La caridad tiene igualmente una parte en los gastos
obligatorios : asi de los que ocasionan los nios hurfanos es
 52
psitos y de los enagenados, est cargo de los munici
pios; pero el gasto de los hospitales y de los establecimien
tos de beneficencia es puramente facultativo.
La guardia nacional., es una institucion que tiene por
objeto el sostenimiento del orden ; los gastos que ocasiona,
son obligatorios.
En tin, la ley ha debido hacer obligatorio el pago de las
deudas contraidas por el municipio. En este concepto tienen
obligacion de pagar las pensiones que regularmente han
concedido sus empleados, y las contribuciones y pagos
establecidos por las leyes , en provecho del Estado , sobre sus
bienes rentas.
Estos gastos son numerosos y algunos bastante crecidos.
Si se aade esto los gastos facultativos , entre los cuales se
encuentran algunos que los municipios pueden difcilmente
evadir, es fcil hacerse cargo de lo gravoso que es la carga
que pesa sobre el presupuesto municipal.
Para hacerlas frente , los municipios poseen recursos que
se componen de ingresos ordinarios y estraordinarios.
Los ingresos ordinarios, comprenden:
Las rentas de todos los bienes comunales que los
habitantes no disfrutan en comun.
2. Las cuotas impuestas anualmente por razon de los
disfrutes en comun de los bienes del municipio.
3. El producto de los cntimos ordinarios destinados
los municipios por las leyes de Hacienda.
4. El producto de la porcion que les est concedida en
el impuesto de patentes.
5. El producto de los arbitrios municipales.
6. El producto de los derechos de puestos autorizados
en las plazas, ferias, mercados, mataderos etc.
7. El producto de los permisos de estancia y alocacio-
nes en los caminos pblicos , en los puertos , rios y otros lu
gares.
8. El producto de los portazgos comunales . de los de
 53
techos de peso , medida y aforamiento , de los de trnsito y
otros legalmente establecidos.
9. El precio de las concesiones en los cementerios.
10. El de las concesiones de agua , trasporte de basuras
inmundicias de las calles pblicas y otras concesiones auto
rizadas para los servicios comunales.
1 1 . El producto de las espediciones de las actas adminis
trativas y de las del estado civil.
12. La porcion que las leyes conceden los municipios
en el producto de las multas impuestas por los tribunales de
simple polica , por los de polica correccional , y por los con
sejos de disciplina de la guardia nacional.
Y generalmente el producto de todas las tasas de obliga
cion y de polica, cuya percepcion est autorizada por la ley.
Los ingresos estraordinarios se componen :
1 . De las contribuciones estraordinarias debidamente au
torizadas.
2. Del precio de los bienes enagenados.
o. De las donaciones y legados.
4. Del reembolso de los capitales exigibles y de las ren
tas adquiridas.
5. Del producto de los cortes estraordinarios de maderas.
6. Del de emprstitos.
Y de todos los demas ingresos accidentales.
Todos los gastos , todos los ingresos , se anotan en el pre
supuesto comunal. Lo mismo para el municipio que para el
Estado, la administracion entera se reasume en el presupues
to, y solo por l pueden satisfacerse los intereses mas graves
y numerosos.
Proyectado por el maire el presupuesto , el consejo mu
nicipal delibera acerca de l ; el prefecto lo decreta. Cuando
d lugar contribuciones estraordinarias , pronuncia el go
bierno. Los derechos respectivos del maire , del consejo mu
nicipal y del prefecto estn exactamente definidos. El maire
presenta un trabajo preparatorio , cuyo solo objeto es el de
 54
guiar al consejo municipal, simplificar su mision sin impo
nerle ningun lazo. El consejo municipal pronuncia con toda
libertad escepto dos restricciones: primera, est obligado
votar los gastos obligatorios ; segunda , no puede votar una
imposicion estraordinaria sino con el concurso de los mayo
res contribuyentes, en nmero igual al de sus miembros; cir
cunstancia prescrita para que los que deben soportar la ma
yor parte de la- imposicion den su adhesion y pueden inter
venir en la deliberacion , apreciar la necesidad y concurrir
al establecimiento de este nuevo tributo. En cuanto al pre
fecto , sus derechos son limitados. No puede inscribir en el
presupuesto ningun gasto que no est votado por el consejo
municipal , sino est declarado obligatorio por la ley. Puede
suprimir los gastos facultativos reducir la suma de estos.
Las reglas seguidas para el presupuesto, son aplicables
los crditos estraordinarios , cuya necesidad se haga sen
tir despues de su votacion.
As es como la ley arregla los intereses financieros de los
municipios. Se puede decir que se ejecuta con facilidad y
que ha promovido pocas quejas. Sin embargo , se ha pedido
que aun en este punto los municipios tuviesen mayor liber
tad. Las reclamaciones ' no atentaban al principio, ni los
gastos obligatorios, ni contra el modo establecido para la vo
tacion de las imposiciones estraordinarias ; pero el consejo de
Estado y la comision de la Asamblea legislativa , en los tra
bajos de que hemos hablado ya, han propuesto dar al Consejo
municipal, el voto definitivo de los presupuestos cuando no re
curriesen ningun ingresa estraordinario , que proveyesen
todos los gastos obligatorios, y no contuvieran ninguno que se
cstendiese los ejercicios siguientes : el resultado de esta conce
sion , seria reconocer en el municipio un derecho que , limi
tado de este modo, parece incontestable , y evitarle la lentitud
que la necesidad de la aprobacion trae consigo frecuente
mente. Resultara de aqu que en estos presupuestos , el pre
fecto no tendra el derecho de separar ni reducir ningun gasto
 5o
facultativo ; pero cuando el municipio satisface todas las
prescripciones de la ley, cuando no compromete el porvenir,
qu peligro puede encontrarse , en reconocerle el derecho
de arreglar el empleo de sus recursos disponibles
Esta innovacion podia ejercer una benfica influencia en
la administraciones comunales, invitndoles emancipar sus
presupuestos de la inspeccion administrativa, y que se esfor
zasen en encerrar sus gastos en el crculo de sus recursos
ordinarios.
Desgraciadamente la situacion financiera de los munici
pios es mala. Leyes imprevisoras inicuas han destruido los
recursos que poseian.
La del 10 de junio de 1793, autorizando la reparticion de
sus bienes , ha podido aprovechar la agricultura y las cla
ses pobres ; pero ha privado las generaciones siguientes de
propiedades que representarian hoy un gran valor.
La ley de 24 de agosto de 1793 los hiri con una verda
dera confiscacion. No se puede decir otro tanto de la ley del
20 de marzo de 1813, que ha cedido la caja de amortiza
cion , en cambio de rentas de un valor muy inferior , las pro
piedades que escaparon del repartimiento de la primera con
fiscacion. Un nmero muy pequeo de municipios conserva
hoy bienes de alguna importancia ; otros no tienen mas que
terrenos comunales de nigun producto , que se niegan poner
en arrendamiento. Otros, y estos son los mas numerosos, es
tn reducidos al producto de las contribuciones que imponen.
Los cntimos ordinarios puestos su disposicion por las leyes
de Hacienda y comprendidos en estos los cntimos especiales
afectos los caminos vecinales y la instruccion pblica , as
cienden al nmero de 15. Los cntimos estraordinarios es
tn establecidos casi en todas partes. Resulta de documentos
oficiales, que estos cntimos habian llegado en 1850 las
proporciones siguientes :
1,129 municipios estaban impuestos 20 c. y menos.
2;639 de 20 30
 ;J6
13,540. ...... de 30 40
5,913 de 40 50
5,047 de 50 60
2,665. ....... de 60 70
2,909 de 70 80
916 de 80 90
1,224 de90 lfr.
1,017 mas de 1 fr.
No hay derecho para atribuir esta situacion deplorable
la centralizacion, y tal vez sin ella, el desorden seria todavia
mayor. Con todo un rgimen bajo el cual los municipios no
tienen sino recursos estraordinarios, para subvenir unos gas
tos, tan onerosos para sus habitantes, no posee todas las vir.
tudes que se le atribuyen. Se pregunta al mismo tiempo si,
mas libres en su accion, obligados contar mas consigo mismo,
exentos de una influencia que mas de una vez les ha escitado
grandes sacrificios , menos oprimidos para la creacion de los
recursos necesarios , mas ntimamente penetrados de que el
peso del presente y del porvenir gravita sobre ellos , y obliga
dos arrostrarlo todo , los municipios no hubieran llegado ya
introducir el orden en su hacienda.
No proponemos por tanto romper los lazos que los unen
al poder central. Pero no pudieran aflojarse? Y en lo que
respecta particularmente al presupuesto , no seria una medi
da til y sbia dar los municipios el derecho de arreglarlo
con toda libertad como recompensa del orden , de la economa
y de la buena administracion que les permitira satisfacer
las condiciones que algunos proponen se subordine este de
recho?
Despues del voto del presupuesto , pertenece al maire ase
gurar el cobro de las contribuciones , y hacer los gastos para
que se han abierto crditos. Solo l puede librar mandamien
tos. Si se niega reglamentar un gasto regularmente autori
zado , el prefecto lo decreta, y este decreto reemplaza comple
tamente al mandato del maire. Las cuentas de administracion
 57
del maire del ejercicio cerrado , antes de la deliberacion del
nuevo presupuesto, se presentan al consejo municipal, que
delibera y emite su dictmen , en cuyo momento el maire debe
retirarse. Los ingresos y los gastos se efectan por un tesore
ro nico, encargado bajo su responsabilidad, de hacer efectivo
el ingreso de todas las rentas del comun y de todas las sumas
que se le deban , asi como de satisfacer los gastos decretados
por el maire por todas las cantidades de los crditos regular
mente abiertos. En los municipios donde la renta es inferior
30,000 frs., las funciones de tesorero municipal las desempea
el recaudador de las contribuciones directas del Estado. En
los demas , estas funciones se confian , si el consejo munici
pal lo exige , su tesorero especial , cuyo nombramiento es
atribucion del prefecto en virtud de una lista de tres candida
tos, formada por el consejo municipal. Las cuentas del teso
rero las examina el consejo de prefectura el tribunal de
cuentas, segun la importancia de la gestion.
Tal es, dejando un lado cierto nmero de disposiciones
secundarias , el sistema de legislacion respecto los munici
pios. Como se ha podido observar, les deja todavia una gran
de independencia. Exige nuevas ampliaciones y las ha reci
bido en algunos puntos bastante notables. Estas se deben
todas al gobierno de julio. Desde 1848, los nicos cambios
introducidos han consistido en el modo de nombrar los maires,
como se ha visto anteriormente.
Hagamos votos para que el gobierno se esfuerce en dar
mayor elasticidad, con moderacion, pero con perseverancia,
las franquicias comunales. No se puede menos de reconocer
que se opondrn siempre grandes obstculos al cumplimiento
de este designio, mientras que los municipios permanezcan
diseminados como lo fueron en 1789 y que se les aplique el
mismo rgimen uniforme.
En todos los paises donde la libertad comunal ha echado
profundas raices , las ciudades estn sometidas otras formas
investidas de diferentes poderes que los campos. Las ciuda
8
 58
des de la Gran Bretaa que han conseguido el ttulo de corpo
raciones , se administran s mismas ; las poblaciones rurales
estn sujetas la intervencion de los magistrados pblicos.
La misma distincion existe en Prusia y en un grado menor en
Blgica: tambien existia en Francia , antes de la revolucion.
Los grandes municipios emancipados , gozaban de una liber
tad propia ; los pueblos , las simples parroquias permanecan
bajo la autoridad de los seores de los delegados del rey.
En los Estados-Unidos donde la organizacion municipal ha
podido establecerse sobre un plan terico , y ha precedido
en algun modo los municipios mismos , los campos estan
unidos las ciudades respecto al rgimen municipal; cada cir-
cunscricion ocupa all un espacio de siete leguas, mientras
en Francia el territorio repartido entre los municipios , no
daria cada uno sino tres cuartos de legua de superfi
cie.
En la Asamblea constituyente , un diputado proponia que
se examinase si las ciudades no deberan tener municipali
dades superiores, las cuales se subordinasen las de los pue
blos y aldeas, consideradas como secundarias. Esta proposi
cion fu rechazada ; la Asamblea, no quiso tocar la cir-
cunscricion de los municipios ; la adopt como la habia hecho
la casualidad de los acontecimientos , los ttulos de las comu
nidades de los antiguos propietarios seoriales, las cartas rea
les y las circunscriciones del culto. Los inconvenientes de esta
multitud de municipios no tardaron en aparecer. Fueron se
alados desde 1793 por Condorcet, en su proyecto de Consti
tucion, como un obstculo al ejercicio de los derechos de
muchos ; no pudiendo estenderse estos derechos , sin esponer
se carecer de hombres capaces de ejercerlos, propona crear
administraciones municipales que debian, bajo el ttulo de
secciones , abrazar muchas de las antiguas parroquias.
Esta Constitucion no lleg votarse ; la que la Conven
cion adopt , presentada por Herault Sechelles , mantenia to
das las municipalidades, constituidas en 1789. Los trminos
 59
en que el informante combata el proyecto de Cordorcet,
recen referirse.
Podemos, deca, no conservar las municipalidades? esto
fuera una ingratitud hacia la revolucion , y un crimen contra
la libertad... La idea de coartar las municipalidades no ha po
dido nacer mas que en la cabeza de los aristcratas , de los
cuales ha sido trasmitida la de los moderados.
Despues de esta poca , las proposiciones hechas en diver
sas ocasiones para someter un rgimen diferente los muni
cipios urbanos y los rurales han fracasado , y hoy parece im
posible , subordinar los unos los otros , reunir los que no
encierran una poblacion suficiente que carecen de los re
cursos necesarios para satisfacer sus obligaciones. Ideas de
igualdad se opondran la primera de de estas medidas , cos
tumbres antiguas la segunda. Pero es posible corregir el vi
cio de la ley con instituciones cantonales, que sern el objeto
del captulo siguiente.

CAPITULO ffl.

EL CASTON T EL DISTRITO.

Hasta aqui, el Canton, no ha ocupado lugar en nuestras

leyes, sino como una simple division territorial. La ley de 22
de enero de 1790, inserta despues en la Constitucion de 1791,
lo estableci por primera vez en concepto de subdivision del
distrito, y form con ellos la primera circunscricion para las
Asambleas electorales ; pero no les d ni representacion ni ad
ministracion propia: la del 24 de agosto de 1790, establece
en l un juzgado de paz ; la del 14 de octubre de 1791 , se
sirve del mismo para la organizacion de la guardia nacional;
pero ni la una ni la otra modifican su carcter. Lo mismo su
cede con la Constitucion de 24 de junio de 1793, que por lo
demas , como se sabe , no lleg nunca practicarse.
Sin embargo, desde 1790, se reconoci que la division-
municipal, adoptada por la Asamblea constituyente, ofreca'
 60
graves dificultades. Todas las antiguas parroquias, como se
acaba de ver, habian sido erigidas en municipios ; su nmero
era considerable ; y por sus pocos habitantes , por su pobreza,
por la falta de luces, sin las cuales es imposible toda adminis
tracion, la mayor parte se veian en la imposibilidad de aten
der sus obligaciones , de administrar sus intereses , de ejer
cer los derechos de que estaban investidos. Otros al contrario,
por su estension, su poblacion, la agitacion de que eran foco,
inquietaban al gobierno. La Constitucion de 1795, sucedien
do las borrascas revolucionarias , buscaba todos los medios
de restablecer la calma que aspiraba la nacion ; para preve
nir los peligros que presentaban los municipios demasiado
considerables , decidi que en donde la poblacion escediese de
100,000 habitantes , habra al menos tres administraciones
municipales,* para remediar la debilidad de los municipios de
masiado pequeos , determin que todos aquellos donde la po
blacion era inferior 5,000 habitantes, se reuniesen en una
municipalidad de canton , y no tuviesen mas que un simple
agente municipal y un adjunto.
Estas medidas eran sobre todo dictadas por consideracio
nes de poltica interior: la relacin de Boissy d' Anglas, que
acompaa la Constitucion de 1 795 , muestra que el inters
particular de los muncipios y el de la buena administracion de
sus negocios no entraban para nada en la nueva organiza
cion.
Se le podia hacer producir frutos en que la legislatura no
habia soado. Una administracion especial y colectiva , forma
da en el canton , permita satisfacer necesidades locales que
los municipios tomados individualmente se veian obligados
desatender. Muchas leyes de esta poca lo prueban, y consagra
ron tilmente la division cantonal. Asi el reglamento de los
gastos locales y la distribucion de los socorros pblicos , se
acomodaron esta circunscricion con gran ventaja para los
municipios rurales. Pero se escedieron del objeto que se di
rigan , suerte ordinaria de todas las leyes dictadas bajo el
 61
imperio de los acontecimientos polticos. Se atent la indi
vidualidad comunal; el canton absorvi al municipio, y esta
absorcion heria justas susceptibilidades y ofenda sentimientos
legtimos.
Asi, cuando el Consulado, preludiando las grandes des
trucciones polticas del Imperio , quiso abolir la libertad comu
nal, imprimi cierta popularidad las leyes, por las cuales
suprimi la eleccion de los poderes municipales , restablecien
do en la plenitud de sus derechos todos los municipios cons
tituidos en 1789, y suprimiendo el canton como base de la
administracion comunal. El canton habia ya sido rechazado por
el partido exaltado de la Convencion. De este modo el despo
tismo y la demagogia recurran al mismo proceder para un
objeto opuesto, y todos mantenian la diseminacion del poder
comunal; el uno como elemento de servidumbre, y la otra
como instrumentos de turbulencia.
Durante el Imperio, no hubo tiempo de lamentar la su
presion de los cantones y el restablecimiento de 37,000 mu
nicipios ; la buena distribucion de los poderes interesa sobre
todo en las pocas y en las leyes de libertad. En los tiempos de
servidumbre , qu importa que la autoridad se distribuya con
mas menos sabidura? La restauracion de las municipalida
des de 1789 no era mas que una mentira, no existia ya po
der municipal. Las divisiones habian reaparecido, pero sin los
consejos electivos, sin atribuciones propias.
En 1828 , el sistema cantonal se discuti de nuevo. Un
acuerdo de la Cmara de diputados suprimi los distritos , pero
fu dictado principalmente por la poltica , y no puede invo
carse como un precedente.
Cuando en 1837 la Cmara de los diputados se ocup de
un proyecto de ley sobre la administracion comunal , la comi
sion encargada de examinar este proyecto propona , por un
artculo que habia introducido en l, formar todos los aos , en
la cabeza de cada canton , una reunion de maires de todos los
municipios del mismo, que diese su dictmen acerca de los
 62
intereses comunes y sobre los diferentes objetos que el pre
fecto propusiese su exmen , y que deliberasen en fln
acerca de los objetos que las leyes especiales le confiriesen.
La comision invocaba la necesidad de reunir los intereses que
la multiplicidad demasiado grande de municipios desatendia,
de darles rganos y una espresion colectiva ; pero esta pro
posicion no se acept.
La Constitucion de 1848, admita un principio nuevo.
Disponia, por el art. 77 que habra en cada canton un con
sejo cantonal , y encargaba la ley la determinacion de sus
atribuciones. Para satisfacer esta prescripcion, se encarg
al Consejo de Estado, primeramente por el gobierno en 1849,
despues por la misma Asamblea legislativa , la redaccion de
un proyecto de ley de los consejos cantonales. Este proyecto,
trasmitido la Asamblea , y elaborado por una comision que
lo habia adoptado con algunas enmiendas, iba discutirse,
cuando sobrevinieron los acontecimientos del mes de diciem
bre de 1851.
La Constitucion de 1852 nada dispone respecto los con
sejos cantonales ni los consejos de distrito. Las cuestiones
relativas estos consejos permanecen sin resolver , y se re
producirn necesariamente en el debate de las leyes concer
nientes la administracion interior.
La creacion de los consejos cantonales est justificada por
una necesidad pblica? En otros trminos : existen intereses
cantonales que reclamen un rgano? Este es el primer punto
que se debe examinar.
Conviene observar primeramente que los consejos canto
nales quedarian en algun modo estraos los grandes muni
cipios ; aquellos que encierran muchos cantones, que cons
tituyen por s solos un canton. Para estos, el inters cantonal
se confunde con el inters municipal. La circunscricion es la
misma , y el ojo mas suspicaz no podra descubrir ningun sig
no que distinguiese en este caso el canton del municipio.
Asi es que, en realidad, los consejos cantonales no ten
 63
drian importancia sino para los municipios reunidos en una
circunscricion cantonal. Estos municipios tienen necesidades,
asuntos que , estendindose la coleccion , deben considerar
se en conjunto y dirigirse en comun? Tal es la cuestion que
debe resolverse.
Pues bien , ninguna duda fundada puede suscitarse acer
ca de este punto. Es cierto que las relaciones de vecindario,
la identidad de los intereses , los auxilios recprocos en virtud
de los cuales , recursos mdicos pueden emplearse con mas
utilidad y economa , crean en los pequeos municipios rela
ciones necesarias y habituales. Su existencia no est encerra
da en los lmites de su recinto; sienten cada dia la necesidad
de traspasarlos para espaciarse esteriormente.
La ley del ao vm, al crear el distrito, imitacion de lo es
tablecido por la ley de 1 790 , reconoca la necesidad de rea
nudar ciertos intereses comunales : este era el objeto del dis
trito (arrondissement) que llamaba comunal; pero tenia una
grande elasticidad y ocupaba demasiado espacio para el objeto
en vista del cual la ley le institua. Puede haber para todos
los municipios de un mismo distrito, intereses comunes, pero
los hay mucho mayores de naturaleza opuesta. El distrito que
ocupa por trmino medio, un territorio de setenta y cinco le
guas, comprende la vez, grandes y pequeos municipios,
poblaciones urbanas y poblaciones rurales , cantones indus
triales y cantones agrcolas ; sus habitantes estn separados
por distancias demasiado grandes para que se conozcan entre
s y para que los una el lazo de las relaciones habituales y
frecuentes. Al contrario el canton, por su territorio reducido,
aproxima los ciudadanos. Como las ciudades componen en
general un canton entero la mayor parte de un canton, casi
todos los municipios rurales se encuentran reunidos en sus
cantones respectivos, y sus intereses especiales se distinguen
de este modo ; de suerte que no puedan empear una lucha
funesta y s aproximarse y entenderse.
Esta distincion entre los negocios de las circunscriciones
 64
urbanas y de las rurales , tiene la ventaja de nacer natural
mente de los hechos y no de una combinacion arbitraria de
la ley.
Para apreciar las ventajas respectivas de la division por
distritos y de la division por cantones, se puede recurrir la
esperiencia.
La esperiencia, en efecto, ha probado que el distrito, no
formaba un centro donde los ciudadanos pudieran reunirse,
encontrarse, prestarse mutuos socorros y hallar ayuda y asis
tencia en los actos ordinarios de la vida pblica; el distrito no
ha subsistido sino como un medio de accion para el gobierno,
como uno de los escalones empleados para la trasmision de
las rdenes ; no ha llegado ser la base de la administra
cion comunal.
Los municipios populosos se bastan s mismos; la ma
yor parte son ya cabezas de distrito , y gozan en este concepto
las ventajas unidas la presencia de los agentes de la admi
nistracion; encierran en su seno hombres capaces y adictos;
poseen rentas que les bastan para todas sus necesidades.
Pero inferiores estos, los municipios rurales, pobres,
con pocas habitaciones , exhaustos de los recursos mas indis
pensables , carecen todos ellos de instruccion , de rentas y de
establecimientos que aseguraran el bienestar de sus habitan
tes ; se hallan heridos de cierta especie de interdiccion , que
no se aplica, es cierto, en cada punto sino poblaciones poco
numerosas, pero que en su conjunto, afecta una parte
notable de la nacin.
Asi el distrito es demasiado estenso, la mayor parte de
los municipios no lo son bastante. La vida comunal no puede
abrazar los lmites del uno, y es demasiado estrecha en las del
otro. Nuestra organizacion ofrece respecto esto una laguna
manifiesta.
Nosotros apelamos siempre la esperiencia. La esperien
cia, nonos cansaremos de repetirlo, es la mejor guia del
legislador. Indica la vez los vicios de las leyes y los medios
 65 '
de aplicarles remedio. Satisfacer las necesidades de los muni.
cipios rurales, es el problema que hay que resolver. Estas
necesidades han debido ya ponerse de manifiesto. Veamos
cmo se ha provisto ellas.
La justicia , demasiado distante en la cabeza del distrito
debia acercarse mas los ciudadanos.
Para la instruccion primaria , para el reemplazo del ejr
cito , para el catastro , la guardia nacional , las elecciones de
los consejos generales y de los consejos de distrito, era preci
so salir tambien de la cabeza del distrito , sin diseminar por
tanto la accion entre todos los municipios.
Y qu ha sucedido? La justicia, la instruccion primaria,
la guardia nacional , las listas de reclutamiento , las eleccio
nes, distintas de las municipales, y el catastro, se han compren
dido en una organizacion especial. No pudiendo cada munici
pio rural suministrar por s solo los instrumentos que la auto
ridad necesitaba se han reunido varios, con el fin de facilitar
por medio de la asociacion el desempeo de las obligaciones
que no podian cumplimentar individualmente ; el canton ad
mitido en el ao ra, como nica division comunal, se ha pre
sentado de nuevo , para servir de centro estos intereses co
lectivos especiales; se ofreca naturalmente como para llenar el
espacio que restaba entre el distrito y el municipio. Adems,
se han creado ltimamente, por decretos, comisarios de polica
y comisiones de estadistica para cada canton.
El canton es, pues, la division intermedia por la que los
municipios rurales pueden prestarse un apoyo recproco , ocu
pa una superficie reducida , se estiende un territorio que los
ciudadanos conocen y en el que los reunen frecuentes relacio
nes. Por medio de estas relaciones los ciudadanos se ven , se
conocen entre s, y de aqui han nacido las costumbres que
han hecho del canton una nueva familia , mas dilatada que la
familia comunal , por todas partes donde quiera que el canton
comprende mas de un municipio.
No es esto una ficcion legal , una de esas creaciones ima
9
 66
ginarias que los legisladores imponen una nacion , por ca
pricho por pasion y contra las cuales protesta la esperiencia.
Obsrvese la vez la suerte del distrito y del canton, desde
que el uno de ellos ha entrado en la division administrativa
del territorio y el otro se ha borrado de ella. El distrito no ha
podido recibir atribucion real ; siempre que se trat de consti
tuirle todos los esfuerzos para darle una existencia propia fue
ron intiles. El canton, al contrario, ha visto en todas ocasio
nes multiplicarse sus atribuciones y acrecentar su importancia.
El hecho ha venido de este modo protestar contra las
combinaciones legales.
La importancia del canton y su vitalidad , han sido pro
badas , no solamente por disposiciones legales , sino tambien
por hechos numerosos que estn fuera de la legislacion. Bajo
la Constitucion de 1795, las oficinas de beneficencia habian
sido organizadas por cantones ; esta organizacion , dura toda
va en algunos departamentos ; en otros , los edictos acerca
de las vendimias , las medidas relativas la escarda y otros
usos rurales , se determinan por canton ; este es mas fuerte
que la ley; domina la administracion. .
El distrito y el municipio, han podido al menos hacer
frente las grandes crisis que hemos atravesado? de ningun
modo. Guando el pais ha sido presa de grandes calamidades,
cuando la invasion , la mas detestable de todas las plagas , ha
hollado el suelo. nacional, cuando falta de subsistencias ha
entregado las labores todas las exigencias de una mendici
dad aveces amenazadora, de dnde vinieron los socorros? La
administracion central con sus medios regulares y lentos , no
pudo atender estas necesidades : las poblaciones rurales se
organizaron espontneamente por cantones : el canton es el
que ha hecho frente las exigencias del estranjero y conte
nido sus violencias; el canton el que ha regularizado los so
corros concedidos al hambre , el que ha tomado parte en la
verdadera desgracia y resistido las pasiones malficas que se
cubran con su manto.
 67
Los consejos cantonales , responderan pues una necesi
dad verdadera. Mr. Odilon Barrot, encargado del informe de
la comision de la Asamblea legislativa , indicaba con exacti
tud su doble destino : Remediar en cuanto fuese posible
los inconvenientes de la estrema division de los municipios
rurales sin tocar su individualidad, ilustrarlos y fortificarlos
creando entre ellos un lazo comun y dotndolos de una espe
cie de representacion cantonal que les proporcionase el medio
de debatir y defender sus intereses comunes. 2. Crear entre
el municipio y el departamento , entre la autoridad municipal
y la departamental , un consejo intermediario bastante unido
los municipios para conocer perfectamente sus necesidades y
aun para ejercer sobre ellos una influencia favorable, pero no
obstante suficientemente apartada para eximirse de las pre
venciones y rutinas locales.
No habiendo tenido consecuencias los proyectos elabora
dos en el seno del Consejo de Estado y de la Asamblea legis
lativa , no entraremos detallar las disposiciones que conte
nian. Bastarn algunas indicaciones generales.
En los municipios que constituan por s solos uno mas
cantones, las funciones del consejo cantonal, debian desempe
arse por el consejo municipal , unido los consejeros gene
rales de la localidad. Hablando con propiedad, el consejo can
tonal no existia all donde este se confunda con el municipal.
Fuera de este caso , estaba compuesto ; primero del individuo
del consejo general , elegido por el canton y de un delegado
de cada uno de los municipios de la misma circunscricion. En
el proyecto del Consejo de Estado, que habia remitido al go
bierno el nombramiento de los maires , el consejo municipal
elega este delegado ; en el proyecto de la comision legislati
va, que atribua al consejo municipal el nombramiento del
maire, este funcionario representaba al comun en el consejo
cantonal. El Consejo de Estado aada estos miembros, el
juez de paz del canton, como la persona mas propsito, para
introducir en ellos la costumbre de los negocios , el espritu
 68
de rden , la ciencia de las leyes , el conocimiento de los in
tereses canton , y el sentimiento de la justicia. Por un respe
to , nuestro parecer , exagerado del principio de la separa
cion de poderes, la comision legislativa habia eliminado al
juez de paz.
Las atribuciones del consejo cantonal, eran casi esclusi-
vamente consultivas. Abrazaban todos los intereses del can
ton, y en particular aquellos acerca de los cuales los consejos
de distrito deliberan hoy.
El Consejo cantonal , debia consultarse en todas las cues
tiones que interesaban, en la esfera del canton, la agricultu
ra , la higienne y sanidad pblica :. debia todos los aos hacer
al prefecto una relacion especial acerca de la polica rural del
canton , y trasmitirle sus observaciones sobre el servicio de los
peones camineros y guardas rurales. Esta relacion se elevaba
al consejo general.
En dos puntos solamente estaba investido el consejo can
tonal de una autoridad propia. En primer lugar , la comision
legislativa proponia que se le confiase la distribucion del con
tingente cantonal de las contribuciones directas entre los mu
nicipios del canton. En segundo lugar, podia recibir las do
naciones y liberalidades destinadas fundar establecimientos
de utilidad cantonal: respecto estos establecimientos consagra
dos" la asistencia pblica , ejercia los derechos devueltos al
consejo municipal y al maire en los establecimientos municipa
les del mismo gnero, y distribua entre ellos la reparticion de
los fondos que se les acordaban , sin atribucion especial por e\
Estado, el departamento los municipios. Distribua tambien
entre estos ltimos los fondos de socorros de reparaciones,
que el consejo general el gobierno ponian su disposicion.
Se puede ver por estas indicaciones sumarias, los servi
cios que los consejos cantonales estaban destinados prestar
un dia. A decir verdad , la ley que los creaba no hacia mas
(jue arrojar una semilla que el porvenir debia fecundar. Pero
este grmen encubra una institucion poderosa, favorable un
 69
mismo tiempo los municipios, que debia sacar de un aisla
miento que aumenta sus cargas y les priva de fuerza ; y al
poder central, cuya accion hubiera facilitado, aminorando su
responsabilidad. Pero no desesperemos, se volver estos
proyectos. Mientras tanto , entre los consejos generales y los
municipios, los nicos rganos de la administracion local, son
los consejos de distrito cuya composicion y principales funcio
nes debemos resear rpidamente.
El consejo de distrito se compone de tantos miembros co
mo cantones.
Estos miembros, segun la ley de 7 de julio de 1852, son
elegidos por el sufragio universal ; deben segun la de 3 de
julio de 1848, ser mayores de 25 aos, tener su domicilio en
el distrito, pagar en l una contribucion directa. En otro
tiempo nombraban ellos mismos su presidente , en el dia este
nombramiento se hace por el prefecto.
Cada ao el consejo de distrito celebra una sesion ordina
ria, la cual se divide en dos partes; la primera precede, la
segunda sigue la del consejo general.
En la primera parte de su sesion, el consejo de distrito de
libera sobre las reclamaciones que d lugar la fijacion del
contingente del distrito en las contribuciones directas.
Delibera igualmente sobre las reclamaciones que tienen
por objeto reducir las contribuciones impuestas por los muni
cipios.
El consejo de distrito da su parecer especialmente :
1 . Sobre los cambios propuestos la circunscricion del
territorio del distrito , de los cantones y de los municipios , y
la designacion de las cabezas de partido.
2. Sobre la clasificacion y la direccion de los caminos
vecinales de gran comunicacion.
3. Sobre el establecimiento y la supresion el cambio
de las ferias y mercados.
4. Sobre las reclamaciones que se elevan con motivo de
la parte contributiva de los municipios respectivos, en los tra
 70
bajos que interesan la vez muchos de ellos, los mu
nicipios y al departamento.
El consejo de distrito puede dar su parecer :
1. Sobre los trabajos de caminos, de navegacion y otros
objetos de utilidad pblica que interesan al distrito.
2. Sobre la clasificacion y direccion de los caminos de
partamentales que afectan al distrito.
3. Sobre las adquisiciones, enagenaciones , cambios,
construcciones y reconstrucciones de los edificios y obras des
tinadas servicios pblicos especiales al distrito , como tam
bien los cambios de destino de estos edificios.
El consejo de distrito puede dirigir directamente al prefec
to , por medio de su presidente , su opinion acerca del estado
y las necesidades de los diferentes servicios pblicos , por lo
que respecta al distrito.
En la segunda parte de su sesion , el consejo de distrito
distribuye entre los comunes las contribuciones directas.
Est obligado conformarse en esta reparticion con las deci
siones del del consejo general , acerca de las reclamaciones de
los municipios. Si no se conforman con ellas , el prefecto en
el consejo de prefectura , establece la reparticion con arreglo
estas decisiones. En este caso la suma de que el municipio
reclamante ha sido relevado, se distribuye entre los demas
proporcionalmente .

CAPITULO IV.

El. DEPARTAMENTO

La Asamblea constituyente, como hemos visto ya, no cre

los departamentos , sino como una simple division del territo
rio, destinado facilitar la administracion: El Estado es uno,
decan las instrucciones anejas la ley de 22 de diciembre
de 1789, los departamentos, no son mas que las secciones del
mismo todo. A las verdad, las Asambleas administrativas,
colocadas la cabeza de cada departamento, estaban reves
 71
tidas de los poderes mas estensos. Pero estos poderes se refe
ran todos los intereses generales y no ofrecian nada de es
pecial los mismos departamentos.
Por el curso natural de las cosas los departamentos han
cambiado poco poco de carcter.
Para las necesidades mismas de la administracion el go
bierno ha colocado en ellos agentes , ha organizado servi
cios, creado consejos. Los intereses encerrados en su recin
to, se han constituido y agrupado alli. Como decia Mr. de
la Boulie, en la Asamblea legislativa (1): La fraccion se ha
animado ; la division territorial se ha convertido en una per
sona civil, con sus intereses distintos y sus derechos particu
lares que defender, Los acontecimientos han probado, que
el pensamiento de la Asamblea constituyente , no responda
las necesidades pblicas , y que una organizacion intermedia
sustituyndose en cierto modo las antiguas provincias , sin
resucitarlas, debia colocarse entre el Estado y el municipio.
En 1811, un decreto, que era menos un acto de munificen
cia , que un alivio indirecto al presupuesto del Estado , daba
los departamentos, edificios y caminos, cargo de conservar
los , crendoles de este modo propiedades y gastos propios ; la
ley del 10 de mayo de 1838, ha consagrado su individuali
dad; con la aprobacion del gobierno, muchas donaciones y
legados han acrecido su patrimonio, y de hoy mas forman
sres colectivos, y como grandes municipios que poseen bienes
y rentas, tienen su cargo necesidades que satisfacer. ,
La administracion departamental, difiere por tanto, pro
fundamente de la de los municipios, y no puede regirse en
teramente por los mismos principios. El departamento ocupa
demasiado lugar en el Estado, por el territorio que abraza, y
las poblaciones que encierra , para que el mantenimiento de la
unidad poltica no exija que la mano del Estado pese mucho
mas sobre l.

(1) Informe sobre el proyecto de ley concerniente los departamentos.

(Sesion de la Asamblea legislativa del 5 de noviembre de 1851.)
 72
tLo que importa, lo que es difcil de arreglar, deca el
encargado de informar sobre este punto la Asamblea legis
lativa, es la accion combinada de la administaacion departa
mental y del poder central , acerca de los intereses particulares
del departamento ; lo que es importante y difcil , es detener
la centralizacion en este lmite, mas all del que cesa de ser la
unidad poltica para convertirse en opresion departamental;
es dar cada uno la parte que justamente le pertenece y que
impide al Estado oprimir al departamento, y este daar
aquel cuando los intereses particulares del primero y los ge-
nerales del segundo se encuentran y confunden ; es en fin en
la administracion de los mismos intereses departamentales re
servar al Estado un derecho de vigilancia y de proteccion ne
cesaria para impedir que el egosmo los estravos de las
generaciones actuales comprometan de un modo grave los
intereses del porvenir.
Sin admitir todas las espresiones de este programa adop
tamos el pensamiento general y le tomamos por guia en la es-
posicion que vamos presentar.
A la cabeza del departamento hay un prefecto nombrado
por el jefe del Estado. Solo l est encargado de la adminis
tracion, segun los trminos de la ley del 28 de pluvioso ao
vm. Seria de desear que se impusiesen condiciones de aptitud
los hombres llamados desempear estas altas funciones.
Ya hemos hablado de esto (1) ; pero la necesidad de dejar al
poder central la eleccion de este administrador, est casi un
nimemente reconocida. Es verdad que se ha propuesto colocar
cerca del prefecto, y en algun modo en paralelo con l , un
delegado elegido por el consejo general y encargado de la di
reccion de los intereses materiales del departamento. Esta pro
posicion fu desatendida. El delegado del consejo general
estara subordinado , y por consiguiente desprovisto de auto
ridad, independiente, y por tanto en lucha y rivalidad per
manente. Por otra parte, esta division de poderes tan com-
(1) Vase el tomo primero, pgina 187.
 7o
plexos, ofrece dificultades casi irresolubles; asi es que la
Blgica misma ha conservado en cada provincia un goberna
dor cuyo nombramiento corresponde al jefe del Estado.
Dos consejos asisten al prefecto ; el uno es el de prefec
tura, cuya mision hemos descrito ya (1) ; el otro es el gene
ral del departamento, institucion que se remonta al ao vmy
que se ha desarrollado progresivamente, medida que los
departamentos iban adquiriendo una existencia mas distinta y
mas fuerte.
Segun la ley del 7 de julio de 1852, el consejo general
es elegido por el sufragio universal. Las observaciones que
hemos hecho acerca del modo de elegir los consejos munici
pales se presentan aqu de nuevo aunque no tan fuertes (2).
Cada canton elige un miembro. La ley establece ciertas
incompatibilidades , como para todos los consejos electivos en
razon otras funciones , cuyos deberes no podran concillarse
con los de consejero general (diputado de provincia). Precau
ciones anlogas las que se toman respecto los consejos
municipales , tienen por objeto impedir los generales re
unirse fuera de sus sesiones legales, deliberar sobre asuntos que
no estn en el crculo de sus atribuciones, hacer publicar
proclamas alocuciones y entrar en correspondencia con otros
consejos generales; loque hemos dicho con este objeto acerca
de los municipales , es igualmente aplicable los generales (3).
La comision legislativa propuso que se les autorizase para
emitir su voto en asuntos de inters general para el pais, y
no circunscribir este derecho los intereses departamentales.
En efecto, la esperiencia ha probado que este lmite se tras
pasaba siempre , y el gobierno mismo cuando ha tenido inte
rs en ello ha consultado los consejos generales acerca de
cuestiones que no concernian nicamente sus departamen
tos respectivos.
(1) Vase tomo primero: los consejos de prefectura y las jurisdiccio
nes administrativas de primer grado.
(2) Vase anteriormente pgina 29.
(3) Vase pgina 40.
10
 74
Pero la estension propuesta no tendra entre otros in
convenientes , el de introducir de derecho en estos consejos
las discusiones polticas , con frecuencia irritantes , y no con
vendra pesar de los ataques que ha recibido , conservar el
principio?
Las sesiones de los consejos generales se efectan cada
ao, en la poca fijada por el gobierno , quien determina asi
mismo su duracion. Tienen lugar despues de la sesion del
cuerpo legislativo y la votacion del presupuesto, continua
cion del cual los consejos generales, tienen como se ver me
didas que tomar. Desde la ley de 7 de julio de 1852 , el pre
sidente del consejo general es nombrado por el de la rep
blica; esta es una innovacion muy notable. Hacia mas de 20
aos que los consejeros generales elegan por s mismos su
presidente , y no parece que el gobierno haya tenido jams
motivo para quejarse; nombrado de este modo, gozaba de mas
autoridad; la confianza de sus colegas facilitaba su mision.
Es de temer que el nuevo sistema de nombramiento cree di
ficultades que no existian, y es muy lamentable esta tenden
cia usurpar los ciudadanos derechos que constituyen la
mas simple y legtima aplicacion del principio representativo.
Hace muchos aos que en Francia se manifiestan dos dispo
siciones contrarias que se han sostenido recprocamente , y
que han tenido mas parte de lo que generalmente se cree en
la instabilidad del poder. Los gobiernos han desconfiado casi
siempre de las poblaciones y han procurado tenerlas bajo su
tutela. Las poblaciones por su parte , considerando las mas
veces al gobierno como su enemigo , y no como su guia be
nfica, han buscado todas las ocasiones de contrariarle en su
marcha. Ser con el engrandecimiento del poder central con
lo que podr vencerse esta disposicion? Nosotros no lo cree
mos as. Estos recursos pueden tener buen xito por un mo
mento en las horas de laxitud y de postracion; pero traen en
pos de si violentas reacciones , en que por haber querido la
autoridad estenderse demasiado , se le disputan y arreba
 75
tan sus atributos mas necesarios. Asi se hace perder los
ciudadanos, no nos cansaremos de repetirlo, el sentimiento de
la responsabilidad; se crea el espritu de servidumbre y el de
oposicion , y se destruye la solidaridad ilustrada que unira
con los lazos de la confianza y del afecto los gobiernos y
los gobernados.
Fuera de las sesiones, el consejo general no ejerce nin
guna autoridad. Se opone este principio que se nombren co
misiones encargadas, en el intervalo de las sesiones, de vigilar
ciertos actos del servicio pblico y de darle cuenta de ellos?
Pudiera temerse que resultasen conflictos en perjuicio de la
accion del gobierno de la autoridad del consejo general. Pero
no resultaria el mismo inconveniente con la formacion de co
misiones, encargadas, como sehabia propuesto, de preparar
instruirlos negocios de que conoce el consejo general. Es
tas comisiones se ocuparian en utilsimas investigaciones ilus
trarian las deliberaciones , pues la brevedad de las sesiones im
pide frecuentemente las reseas y estudios mas indispensables.
Las atribuciones del consejo general se encierran en los
lmites del departamento ; todas se refieren los intereses par.
ticulares de la circunscripcion , y aunque de naturaleza distin
ta, tienden al mismo fin. El consejo general pronuncia acerca
de las cuestiones que se le someten , bien como delegado del
poder legislativo , bien como representante legal del departa-
tamento, bien en fin como simple consejo del gobierno. La
estension de sus poderes depende de la naturaleza de estas
diferentes atribuciones. Gomo delegado del poder legislativo,
reparte las contribuciones directas. El cuerpo legislativo hace
por s mismo esta reparticion entre los departamentos; el cui
dado de efectuarlo entre los distritos est confiado al consejo
general.
A esta atribucion se unen otras dos igualmente relativas
al impuesto.
Los distritos se quejan con frecuencia de los contingentes
que se les imponen y piden su rebaja. Estas reclamaciones se
 76
llevan naturalmente ante el consejo general. Los municipios
su vez , pueden reclamar contra la reparticion , hecha por el
consejo de distrito ; l es quien se dirigen desde luego con
sus recursos; este delibera, y el consejo general decide.
Todas las cuestiones relativas la reparticion del impuesto
directo entre los distritos y los municipios se resuelven en de
finitiva por el consejo general , soberanamente y sin apela
cion. Solo en el caso en que hubiera traslimitado sus poderes,
el Consejo de Estado podra , en virtud del derecho de que es
t investido respecto los actos de todas las autoridades admi
nistrativas, anularlas disposiciones que llevasen este vicio.
Esta atribucion del consejo general es inmensa, y por tan
to se ha ejercido siempre , sin que resulte de ello inconveniente
para el gobierno ni dao grave para los intereses privados. Se
puede invocar este ejemplo en apoyo de los sistemas que tien
den al alivio de la responsabilidad del gobierno por la esten-
sion de las de los cuerpos electivos. Habra ciertamente pode
rosas razones para sostener que una operacion tan importante
como la del repartimiento del impuesto no podia salir de las
manos del poder central ; se podian suponer una porcion de
abusos, de estravos, de injusticias, con mas justo ttulo aun
que para tantos otros actos administrativos de que el gobierno
se ha apoderado.
Encargado la administracion el repartimiento, habra
promovido numerosas quejas, y al contrario, por medio de la
delegacion hecha los consejos generales , se opera sin mido,
sin reclamacion , y el gobierno puede felicitarse de haber sido
exonerado de esta pesada responsabilidad.
La segunda clase de contribuciones de los consejos gene
rales , comprende las que ejercen como representantes del de
partamento , en los intereses de cualquier naturaleza que le
son especiales. Los poderes que poseen en' este concepto, son,
ya soberanos ya subordinados. En el primer caso, los consejos
generales acuerdan; en el segundo, deliberan solamente.
Cada ao , la ley de presupuestos determina cierta canti
 77
dad de cntimos adicionales en el total de las contribuciones
directas , que los departamentos pueden imponerse y que han
recibido, en consecuencia , el nombre de cntimos facultati
vos. Pueden establecerse otros , ya en virtud de leyes gene
rales que los han destinado diversas partes al servicio p
blico, tales como el registro, la instruccion pblica, los ca
minos vecinales de gran comunicacion ; ya en virtud de leyes
particulares que los autorizan en algunos casos , y para obje
tos estraordinarios ; los primeros son calificados por cntimos
especiales , los segundos de cntimos estraordinarios. Al con
sejo general toca votar estos diversos cntimos ; su voto es in
dispensable, y el gobierno no puede suplirlos, sino en casos
definidos y en virtud de leyes formales, como por ejemplo, la
ley sobre instruccion primaria, que le autoriza imponer de
oficio los cntimos destinados sufragar este gasto.
Las deliberaciones del consejo general recaen sobre nu
merosos objetos ; abrazan todo lo que debiendo interesar al
departamento, no puede resolverse definitivamente sino con
la aprobacion de la ley del gobierno.
Asi delibera:
1 . Sobre las contribuciones estraordinarias que se han de
establecer y los emprstitos que se han de contratar.
2. Sobre las adquisiciones, enagenaciones y cambios
de propiedades.
3. Sobre el cambio del destino uso de los edificios.
4. Sobre el modo de administrar las propiedades.
5. Sobre el modo de sostener intentar acciones, ecepto
en los casos urgentes.
6. Sobre transacciones.
7. Sobre aceptacion de donaciones y legados.
8. Sobre la clasificacion y direccion de los caminos de
partamentales.
9. Sobre los proyectos, planes y cuentas de todos los de-
mas trabajos ejecutados con los fondos del departamento.
10. Sobre los ofrecimientos hechos por algunos munici
 78
pios, por asociaciones particulares para concurrir al gasto
de caminos departamentales de otros trabajos de que est
encargado el departamento.
11. Sobre la concesion asociaciones, compaas par
ticulares de trabajos de inters departamental.
12. Sobre la parte contributiva que se ha de imponer
al departamento , en el gasto de' los trabajos ejecutados por
el Estado, y que interesan al primero.
13. Sobre la parte contributiva del departamento en los
gastos de los trabajos que interesan la vez este y los
municipios.
14. Sobre el establecimiento y la organizacion de las ca
jas de pensiones de otros establecimientos remunerativos en
favor de los empleados de las prefecturas de las subprefec-
turas.
15. Sobre la parte del gasto de los cnagenados y de los
nios espsitos y abandonados , que se imponga los muni
cipios y sobre las bases de la reparticion que se hace entre
ellos.
Las deliberaciones del consejo general, se someten la
aprobacion del presidente de la Repblica, del ministro del
prefecto, segun los casos; estos han sido arreglados con pre
cision por el decreto de 25 de marzo de que hemos hablado
ya y que ha dado una elasticidad notable las atribuciones
de los prefectos.
La ltima clase de las atribuciones del consejo general,
comprende los casos en que es llamado dar su parecer.
Es consultado:
1. Sobre los cambios propuestos la circu .scricion del
territorio del departamento, de los distritos, de los cantones y ,
de los municipios, y sobre la designacion de las cabezas de
partido. .,
2. Acerca de las dificultades suscitadas con relacion
al repartimiento del gasto de los trabajos que interesan
muchos municipios.
 79
3. Sobre el establecimiento, la supresion el cambio de
las ferias y mercados.
Tales son, segun la ley de 10 de mayo de 1838, y sin
hacer mencion de las adiciones que se han hecho por leyes
posteriores , las diversas atribuciones de los consejos genera
les ; se ve que respecto estos, las leyes no han admitido, co
mo en lo concerniente los consejos municipales , el derecho
de arreglar, ciertos objetos por su voto. En 1838, la comi
sion de la Cmara de los diputados , habia prpuesto acordar
les este derecho, relativamente al modo de administrar pro
piedades departamentales productivas de rentas; pero esta
proposicion fu desechada. En 1851 , la comision de la Asam
blea legislativa , la ha vuelto adoptar de acuerdo con c\
Consejo de Estado , dndole un estenso desarrollo. Segun su
proyecto , el consejo general habria sido llamado fallar sobre
un gran nmero de objetos, y sus resoluciones se habran di
vidido en dos categoras : la primera comprendera aquellas
acerca de las cuales, el consejo general hubiera fallado defi
nitivamente, salvo el recurso de nulidad por violacion de una
disposicion legal reglamentaria de administracion pblica;
la segunda comprendera las resoluciones que podran anu
larse en inters del departamento.
En la primera categora estaban colocados el modo de ad
ministrar las propiedades departamentales , los arrendamientos
al menos de 18 aos, las acciones judiciales, las ofertas he
chas sin condicion por algunos municipios , asociaciones ,
particulares, para concurrir al gasto de trabajos cargo del
departamento; en fin, la clasificacion y la direccion de los ca
minos vecinales de gran comunicacion, y su clasificacion , an
tes de principiar ejecutarse las obras.
En la segunda categora , se encontraban la mayor parte
de los objetos, acerca de los cuales los consejos generales no
tienen hoy mas que el simple derecho de deliberar.
Los nicos objetos acerca de los cuales solo podian deli
berar , son los siguientes :
 80
1. La clasificacion y direccion de los caminos departa
mentales ;
2. Las contribuciones estraordinarias que se hubiesen de
establer y los emprstitos que se hubiesen de contratar en
favor del departamento ;
3. La aceptacion renuncia de las donaciones y legados
que contuviesen cargas, condicion afectacion de inmuebles
y que diesen lugar reclamaciones;
4. El cambio de destino de los edificios departamentales
afectos un servicio pblico;
5. Las dificultades que ocurriesen relativamente la
reparticion de trabajos que interesan muchos municipios.
Por estos detalles se comprende todo el sistema. No es
nuestro nimo analizarlos , pero aventuraremos algunas ob
servaciones acerca del principio que le sirve de base.
No reservar al gobierno el derecho de anular las determi
naciones del consejo general mas que cuando se viole la ley
los reglamentos , es en realidad declararlas soberanas;
admitir esta soberana relativamente al modo de administrar
las propiedades departamentales y en los arrendamientos de
menos de diez y ocho aos; solo tendra el inconveniente de
perjudicar en algunas ocasiones intereses privados muy res
petables cerrndoles de este modo toda via de apelacion. Pero
las acciones judiciales , las ofertas de subvencion , la clasifica
cion y la direccion de los caminos vecinales de gran comuni
cacion , son de tal importancia , que es difcil respecto esto
confiar al consejo general el poder de que se proponian in
vestirle.
En un litigio pueden encontrarse comprometidos los de
rechos del departamento , ss propiedades , el inters de las
generaciones venideras, cosas de que el consejo general no
puede disponer en manera alguna ; las subvenciones ofreci
das, tienen necesidad de ser apreciadas en su objeto, su des
tino y su fundamento; en fin, los caminos vecinales de gran
comunicacion pueden ejercer en los municipios y aun en las
 81 -
relaciones de un departamento con los departamentos veci
nos , una influencia que impide que su clasificacion y direc
cion se remita al consejo general nicamente : la ley del 2 de
mayo de 1836 , le ha dado ya relativamente este punto una
participacion suficiente; le concede en efecto, la clasificacion
de los caminos vecinales , pero subordinando su deliberacion
la iniciativa necesaria del poder central ; falla, pero solo
cuando el prefecto propone y sobre su propuesta.
Creemos en consecuencia que la primera categora intro
ducida en el proyecto de la comision legislativa no deberia
admitirse. Los objetos que se refiere, deberian entrar en la
segunda , que puede conservarse sin inconveniente , aun
cuando comprenda casi todo lo que no es en la ley actual, para
el consejo general sino materia de deliberacion. En efecto,
cul seria la consecuencia de esta innovacion? El consejo
general ordena , es verdad , pero el gobierno puede en el tr
mino de tres meses anular la deliberacion, si la encuentra
contraria los intereses del departamento. El derecho del go
bierno queda intacto ; en los casos en que , bajo el rgimen
actual, hubiera rehusado la aprobacion , la anular. Pero si el
resultado es el mismo, se conservan mejor las condiciones
respectivas de los dos poderes. Pertenece, en efecto, al con
sejo general, por una parte pronunciar directamente sobre los
intereses departamentales; pertenece al gobierno, por otra
impedir la ejecucion de los acuerdos contrarios al inters del
departamento. Merece notarse otra ventaja. La combinacion
propuesta , tendra por efecto obligar al gobierno decidir en
un plazo determinado , evitando al departamento , las dilacio
nes , demasiado comunes en el rgimen actual ; dilaciones que
pueden aun temerse , pesar de lo dispuesto en el decreto de
25 de marzo. Las simplificaciones mismas que resultan de
este decreto y los poderes que ha trasferido los prefectos,
disipan los temores que podia engendrar, la obligacion im
puesta la administracion de resolver, en un plazo de tres me
ses , acerca las deliberaciones del consejo general.
 82
Las cuestiones que acabamos de indicar tocan esencial
mente los derechos del consejo general y del departamento;
pero son de menos importancia que las que promueven los in
gresos y los gastos; es decir, el presupuesto. El orden de las
ideas nos conduce ocuparnos ahora de este asunto.
Desde su formacion, los departamentos, como llevamos
dicho , no formaban legalmente mas que una division admi
nistrativa. La Asamblea constituyente, es verdad habia con
fiado las Asambleas administrativas el cuidado de ordenar
los gastos y de percibir las contribuciones pblicas en cada
departamento , pero esto no era sino un mandato de que los
investia , y estas disposiciones , no constituan un presupuesto
departamental , propiamente dicho.
La ley del 28 mesidor ao iv, puso ciertos gastos car
go de los departamentos , afectando para su pago un nmero
determinado de sueldos adiccionales al principal de la contri
bucion. Pero estos gastos constituan vrdaderamente una
carga del Estado , y el rgimen nuevo tenia menos por objeto
crear recursos financieros distintos para los departamentos
cuanto aliviar y disminuir , en la apariencia el presupuesto
del Estado , ejemplo seguido despues como se ha visto , por el
Emperador , en el decreto que cedia ciertas propiedades los
departamentos.
Estas disposiciones fueron confirmadas por las leyes de
15 frimario, ao vi y 11 frimario ao vm.
Los departamentos tuvieron de este modo su presupuesto;
pero aun despues del establecimiento de los consejos genera
les , el gobierno conserv una completa autoridad en el arre
glo y direccion de sus gastos.
Las leyes de 28 pluvioso ao xm y 28 de abril de 1816
crearon otro sistema. Los consejos generales fueron autoriza
dos para establecer impuestos facultativos dentro de ciertos
lmites , y para emplearlos en los gestos que juzgasen conve
niente cubrir con ayuda de este recurso. A contar desde este
momento , y al lado de su primer presupuesto , anejo y com
 83
plemento de el del Estado , los departamentos poseyeron otro
verdaderamente departamental , donde se asentaron los gastos
cubrir con los cntimos facultativos y, mas tarde los que
debian serlo con los cntimos especiales y los estraordina-
rios.
Los gastos que figuraban en el presupuesto creado en el
ao rv se dividieron posteriormente en dos categoras: los
gastos permanentes y comunes muchos departamentos , los
cuales estaban enteramente dirigidos y pagados por el go
bierno ; y los que , por oposicion , se llamaban variables los
cuales desde 1816 se sometieron al voto del consejo gene
ral, y tomaron nombre de lo variable de su proporcion.
Los cntimos destinados hacer frente esta doble cate
gora de gastos, incluidos en la ley de presupuestos, recibieron
la misma calificacion que los gastos que estaban destinados,
y se denominaron en consecuencia cntimos fijos cnti
mos variables.
La ley de presupuestos de 1837 ha introducido una til
simplificacion : los gastos y los cntimos fijos , los que el
consejo general permanecia completamente estrao , se han
eliminado de los presupuestos departamentales y transferido
al del Estado, su verdadero lugar. A consecuencia de este
cambio, la ley de 10 de mayo de 1838, ha dado los gas
tos variables , cuya calificacion no tenia sentido , el ttulo de
gastos ordinarios , y los cntimos que les estaban sealados,
han cesado igualmente de llamarse cntimos variables. Re
sulta de esto , que los gastos departamentales no son mas que
de dos especies : ordinarios y facultativos.
Los gastos ordinarios que se habian propuesto llamar obli
gatorios ejemplo de la ley municipal , comprenden todos los
objetos que se refieren las necesidades materiales del depar
tamento, los intereses pblicos colocados bajo la salva
guardia de la ley. H aqui su nomenclatura :
1 . Las reparaciones de consideracion y la conservacion
de los edificios y construcciones departamentales.
 84
2. Las contribuciones que adeudan las propiedades de
partamentales.
3. El alquiler, si ha lugar, de las casas de prefectura y
de subprefectura.
4. El mueblage y reparacion de los efectos de la casa de
prefectura y de las oficinas de subprefectura.
5. El acuartelamiento ordinario de la gendarmera.
6. Los gastos ordinarios de las prisiones departamen
tales.
7. Los gastos de traslacion de los presos , vagabundos y
de los presidarios cumplidos.
8. El alquiler , mueblage y gastos menudos de los tri
bunales, y los de los jueces de paz.
9. El fuego y alumbrado para los cuerpos de guardia de
los establecimientos departamentales.
10. Los trabajos de recomposicion de los caminos de
partamentales y de las obras artsticas que forman parte de
los mismos.
11. Los gastos de nios espsitos y abandonados, asi co
mo de los dementes por lo que respecta al departamento,
con arreglo las leyes.
12. Los socorros concedidos los viajeros indigentes.
13. Los gastos de impresion y de publicacion de las lis
tas electorales y el del jurado.
14. Los gastos de impresion y publicacion de las listas
de los electores para los tribuales de comercio ; los de impre
sion de los estados para la formacion de las listas electorales
y del jurado, las papeletas para las elecciones.
15. Los de impresion de los presupuestos y de las cuen
tas, ingresos y gastos del departamento.
16. La porcion cargo de los departamentos , en los
gastos de las tablas decenales del estado civil.
17. Los relativos las medidas que tienen por objeto
contener el curso de las epidemias y epizotias.
18. Las primas acordadas por los reglamentos de admi
 85
nistracion pblica , para la destruccion de los animales da
osos.
19. Los gastos de guarda y conservacion de los efectos
del departamento.
Todos los demas gastos son facultativos, y por consiguien
te subordinados los acuerdos del consejo general. A esta
clase pertenece , por ejemplo , la construccion de edifi
cios , bibliotecas, las subvenciones en favor de las socie
dades de caridad de los hospicios, las medidas para fomen
tar la agricultura, para la cria caballar etc. Se ha visto un
departamento conceder una garanta de intereses una em
presa de caminos de hierro, y obligado en 1851, recurrir
un impuesto estraordinario para sostener este empeo.
Otro departamento fu autorizado tomar acciones por va
lor de un millon.
El departamento subviene los gastos facultativos por
medio de los cntimos de esta clase , que est autorizado
votar todos los aos , en los lmites determinados por la ley
de presupuestos. El producto de sus propiedades particulares,
tanto muebles como inmuebles est igualmente destinado
este uso.
En cuanto los gastos ordinarios se satisfacen:
1. Con el producto de los cntimos adiccionales, destina
dos este objeto anualmente por la ley de presupuestos y
con la parte acordada al departamento , en el fondo comun,
establecido por la misma ley; 2., con el producto de las pro
piedades destinadas un servicio departamental y que pro
ducen una renta; 3., con el de los derechos de las certifica
ciones de documentos antiguos archivados en la prefectura;
4., con el producto de los derechos y percepciones concedi
das al departamento.
Compuesto de estos elementos bastante complexos , el
presupuesto se divide en dos secciones. La primera compren
de los gastos ordinarios ; la segunda , los gastos facultativos;
y secciones particulares los gastos imputados sobre cntimos
 86
especiales estraordinarios. Esta division se estableci fin
de que cada gasto salga esclusivamente de los cntimos des
tinados por la ley sufragarlo.
El presupuesto del departamento , propuesto por el pre
fecto y votado por el consejo general, lo aprueba el gobierno.
El decreto que arregla el presupuesto puede inscribir
aumentar de oficio, hasta la suma de los ingresos destinados
sufragar los gastos ordinarios que deben inscribirse en la pri
mera seccion. Ningun gasto facultativo puede incluirse en ella.
Tampoco pueden inscribirse de oficio en la segunda
seccion, y las alocaciones que el consejo general hace en
esta no pueden cambiarse ni modificarse por el decreto que
arregla definitivamente el presupuesto; solo pueden borrarse.
Asi es como la ley de 10 de mayo de 1838, ha reglado
los derechos del consejo general y los del gobierno, relativa
mente los presupuestos de los departamentos. Este rgimen
que se aplica desde 1838, es generalmente aceptado; la co
mision de la Asamblea legislativa , no ha tratado de modifi
carlos mas que en algunos puntos , entre los cuales hay uno
de grande importancia , y por cuya razon conviene hablar de
l con alguna minuciosidad.
Hemos visto que entre los recursos acordados los de
partamentos para hacer frente sus gastos ordinarios figura
la parte que se les concede del fondo comun establecido por
la ley de presupuestos. El modo de distribuir este fondo ha
provocado innumerables reclamaciones y preocupado los ni
mos de la comision legilativa.
El origen del fondo comun departamental , se remonta
la ley del 9 germinal ao v, que prescribi la reunion del pro
ducto de los cntimos de la contribucion territorial en una
masa comun, destinada emplearse hasta la suma de 15/30
en socoito de siniestros, y hasta la de 21/36 en gastos de ad
ministracion cargo de los departamentos. La ley de 15
brumario , ao vi, apoderndose de esta idea , cre el fondo
comun en el sentido actual de esta denominacion.
 87
Consista desde luego en un crecido nmero de cntimos
centralizados en el ministerio del Interior, y cuyo producto se
destinaba al socorro de los departamentos que no tenian bas
tante para cubrir sus gastos obligatorios.
Despues de la ley del ao vi, el fondo comun desapare
ci temporalmente, y se provey por otros medios los gastos
obligatorios de los departamentos demasiado pobres para po
der subvenir ellos con sus propios recursos. La ley de 28
de abril de 1816, restableci el fondo comun, y lo compuso
de 2 cntimos centralizados tambien de los cuales el ministro
del Interior acudia al socorro de los departamentos que no
tenian bastante con los diez cntimos que esta ley habia
puesto su disposicion.
El fondo comun fu sucesivamente elevado cinco cn
timos, por la ley de 15 de mayo de 1818, y 7 por las leyes
posteriores. Est comprendido en el presupuesto de 1853, y
ha producido la cantidad de 14,728,100 (7. c. 1|2.)
No se puede menos de aplaudir el pensamiento que ha
presidido la creaccion del fondo comun. El estado es una
vasta asociacion en que los departamentos forman las diver
sas partes. Siendo de utilidad general y pblica, todos los
gastos ordinarios departamentales , es justo y conveniente que
se repartan con equidad entre las diversas fracciones del ter
ritorio. Por una especie de seguro mtuo, los mas ricos acu
den al socorro de los mas pobres, y se establece entre todos
el equilibrio.
La ley de 10 de mayo de 1838, al separar con cuidado
los gastos ordinarios de todos los dems , destinando estos
esclusivamente el fondo comun , salvo una escepcion borrada
por la ley de presupuestos de 1851, se habia propuesto ase
gurar su distribucion fiel y exacta ; lo empleaba en llenar en
todos los departamentos, la diferencia que se encontraba en
tre sus gastos ordinarios y sus recursos propios destinados
cubrirlos , fin de nivelar por todas partes el ingreso con el
gasto. El derecho de cada departamento , tomando de este
 88
modo su origen en una necesidad justificada, alejaba toda
idea de arbitrariedad.
Pero el equilibrio esperado , no se ha podido conseguir
jams : mientras que el fondo comun permanecia estacionario
aumentaba poco, los gastos no cesaban de acrecerse, ya en
razon de nuevas y mas costosas necesidades, bien por el in
ters mismo que tenian los departamentos en que se les atri
buyese, estendiendo sus gastos ordinarios creando, por ejem
plo , caminos departamentales , una parte mayor de los fondos
comunes. El inconveniente del fondo comun, inconveniente
real, pero que se ha exagerado, era escitar los departamen
tos hacer gastos, de que esperaban reintegrarse de este
modo sin imponerse nuevas cargas. A consecuencia de estas
combinaciones, el nivel de los gastos se ha elevado constante
mente sobre el de las sumas que suministraba el fondo comun;
y los consejos generales , en lugar de encontrar en ellos los
recursos que esperaban , se han visto en la necesidad de cu
brir el dficit de muchos servicios de la primera seccion, con
los cntimos facultativos, cntimos que se han aumentado de
ao en ao.
El pensamiento de la ley de 10 mayo de 1838, no ha
podido pues realizarse, y es fcil comprender que en la
distribucion del fondo comun, cometida al gobierno sin con
dicion, sin regla, sin otra garanta que una publicidad efme
ra en el Boletn de las leyes y en el Monitor , se hayan podido
cometer abusos, y que, sobre todo, halla dado lugar recla-
ciones mucho mas vivas que el escndalo de los abusos: otro
ejemplo de las consecuencias inevitables del poder discrecio
nal que se confia al gobierno.
Para corregir un rgimen, objeto de tantas quejas la co
mision legislativa (1) proponia, imponer reglas al gobierno

(1) En el momento en que hacemos mencion, por ltima vez,, de los tra
bajos de esta comision, creemos llenar un deber recomendndolos la aten
cion pblica. Las informes de Mr. de Vatimesnil acerca de los municipios,
1de M. O. Barrot, sobre los cantones, de Mr. de Larcy, sobre los consejos de
prefectura y de Mr. de Laboulie, sobre los consejos generales, son tan nota
 89
en la distribucion del fondo comun, pedian: 1. que sobre los
siete cntimos adicionales , ordinariamente destinados al fon
do comun , se repartiesen cinco , entre los departamentos ,
proporcion del dficit de la primera seccion de su presupues
to; 2. que la reparticion de los otros dos cntimos, se hi
ciese solo entre los departamentos que hubieran votado todos
los cntimos facultativos autorizados por la ley, y que hu.
hieran empleado la mitad al menos en el pago de los gastos
de la primera seccion del presupuesto. Estas proposiciones no
podian llenar el objeto propuesto. Atribuir los departamen
tos cierta parte del fondo comun , en proporcion del escedente
de gastos ordinarios con los recursos correspondientes, era
todava crear un estmulo para los gastos escesivos ; repartir
el resto del fondo comun , aun bajo condiciones determinadas,
era en la situacion financiera actual de los departamentos, con
sagrar la arbitrariedad que se quera destruir. Por otra parte
las proposiciones de la comision eran lo mas propsito para
producir resultados enteramente opuestos sus deseos. Queria,
en efecto , disminuir la parte atribuida precedentemente los
departamentos ricos, y aumentar la delos departamentes po
bres. De su sistema resultaba lo contrario ; un ejemplo lo de
mostrar : En 1852 , el dficit de la primera seccion del de
partamento del Norte, ha sido de 177,628 fr., el de la Cr
cega de 213,724 fr. Los cinco cntimos repartidos en las
mismas proporciones entre estos dos departamentos hubieran
producido al primero 88,864 fr., mientras que no se le han
consignado mas que 45,000 fr. en la distribucion hecha por
el gobierno. El departamento de la Crcega por su parte, que
ha obtenido 213,000 fr. , no hubiera percibido mas que
106,862 fr. El paso de Calais , hubiera recibido 47,000
francos en vez de 15,000, y el Puy-de-Dne 66,000 fr. en
vez de 70,000. Los departamentos pobres no hubieran en-
bles por la ciencia y como por la sabidura de las ideas , y el deseo sincero de
dar los poderes locales, todas las franquicias compatibles con los derechos
del poder central. Los trabajos dela comision habian sido dirigidos, con mu
cha habilidad por su presidente , M. el general de Lamoriciere.
12
 90
centrado una compensacion con su mayor participacion en los
dos cntimos distribuidos discrecionalmente , tanto que la
participacion en este segundo fondo se hubiera encontrado--
sujeta condiciones mas; onerosas, as para ellos, como para
los otros departamentos.
De aqui se puede concluir que la reparticion del fondo
comun, no puede someterse reglas fijas. Es de su esencia
depender de circunstancias variadas y complexas , que esca
pan toda Condicion precisa. Sin embargo, esta reparticion
podra confiarse una comision, como se ha propuesto con
frecuencia. Si la comision estuviese compuesta , por ejemplo,
de miembros del Consejo de Estado y del tribunal de cuentas,
ofreceria garantas que no se encuentra en la autoridad dis
crecional irresponsable del ministro , que prepara la opera
cion y hace que la firme el presidente de la Repblica.
Se ha visto en lo espuesto, que los departamentos, sacan
la mayor parte de sus rentas, de cntimos adicionales las
contribuciones directas. Resulta de esto, que sus ingresos se
unen estrechamente los del Estado; de modo que la percep
cion y el gasto estn confiadas las mismas manos. Se ha
creido que esta especie de confusion produca el efecto de
privar al departamento de una existencia propia y de identi
ficarle, por decirlo as, con el Estado: opinion errnea, pues
la confusion es mas aparente que real , y por otra parte , la
situacion especial de los departamentos , se presta la solida
ridad que los une al gobierno mismo. Pero se ha sealado un
inconveniente mucho mayor. Aplicndose los mismos recur
sos al Estado y los departamentos , inscribindose la cifra en
el presupuesto y operndose la percepcion por conducto de
los mismos agentes, los contribuyentes no siempre distinguen
los impuestos decretados para el Estado y los que lo son para
los departamentos , y esto los predispone acusar al primero
de gravmenes que les imponen los segundos. Para obviar
este inconveniente , para asignar al mismo tiempo los de
partamentos un presupuesto mas personal , si es permitido
 91
decirlo asi , un honorable representante propuso que se hi
ciese entre el Estado , los departamentos y aun los munici
pios, que, por razon de los cntimos ordinarios se encuentran
en el mismo caso , una especie de reparticion de las diversas
naturalezas de impuestos, y que se atribuyese cada cual es-
clusivamente el producto del uno del otro de estos impuestos.
Pero era tan difcil en esta reparticion designar los impuestos
cuya percepcion convenia mas al Estado, al departamento al
municipio, como encontrar donde el producto correspondiese
las necesidades respectivas. Examinado este proyecto por una
comision especial, no ha tenido consecuencias. Por lo dems,
justo es reconocer que el sistema rentstico de los departa
mentos , asi como el del Estado , es susceptible de profundas
reformas ; pero esta es una cuestion que no puede tratarse
incidentalmente.
Tal es la constitucion administrativa del departamento.
Seria posible constituir en l, una de esas fuerzas interme
diarias de que hemos hablado, y que podran colocar nuestra
organizacion poltica sobre bases mas slidas? Grave cuestion;
proponerla solamente escita la inquietud de aquellos que pe
netrados de la necesidad de mantener la unidad poltica , re
chazan toda idea de federalismo ; resolverla teniendo en con
sideracion estas preocupaciones, es el objeto de los que procu
ran oponer un muro las bruscas revoluciones que con
tanta frecuencia han trastornado la faz entera del pais. Nos
otros no participamos del temor de los primeros- La Constitu
cion de departamentos fuertes y dotados de una verdadera
independencia podia ser un peligro para el Estado al princi
pio de la revolucion, cuando las antiguas provincias, borra
das del mapa por un simple artculo de ley, vivian aun de sus
recuerdos, de sus tradiciones y podan de nuevo formar esta
dos en el Estado. Pero todo ha variado , y cualquera que
fuesen los cambios que la organizacion departamental reci
biese , de aqu en adelante no hay ni habr mas que una
Francia la cual sus hijos tienen honra pertenecer y de la
 92
sola que ninguno soara separarse. La Constituyente concibi
un gran pensamiento, el dia en que sustituy los departamen
tos las provincias y lo ejecut con resolucion y energa; pero
en aquella ocasion como en otras muchas las circunstancias
dominaron la Asamblea. Esto es lo que sucede con fre
cuencia. Los principios abstractos no juegan sino el segundo
papel en las resoluciones legislativas. Sin dejar de admirar los
trabajos de la Asamblea constituyente , permitido es pregun
tarse hoy sino traspas con frecuencia su objeto para mejor
conseguirlo. Asi es como la regla de la separacion de la au
toridad administrativa y de la autoridad judicial , ha recibido
ya modificaciones, que no sern las ltimas; asi tambien
como el principio de la libertad, de la industria y del trabajo,
no ha quedado tampoco intacto. En muchos puntos , nos he
mos acercado las instituciones mismas que la Asamblea
constituyente habia destruido. La administracion departa
mental exige un retorno semejante. Ya se ha adelantado
mucho en esta via, y el departamento actual dista mucho del
que sali de las leyes de 1789. Constituir los poderes locales,
revestidos de estensas atribuciones , no seria restablecer las
antiguas provincias, como volver los tribunales su jurisdic
cion sobre ciertos actos de la administracion, no seria resta
blecer los antiguos parlamentos. Se puede muy bien asociar
tilmente las antiguas instituciones, que tenian su razon de
existencia y respondan necesidades verdaderas, con las
nuevas que les inculcaran distinto espritu. Lo que hace se
senta aos ofrecia peligros , hoy no presenta inconveniente
alguno.
No temamos pues de crear sobre el territorio estos pode
res intermedios, cuya falta se ha sentido con tanta frecuencia.
Pero se pregunta, si la division actual de los departamentos,
se presta al cumplimiento de esta idea. Nosotros creemos que
no. Su territorio es muy estrecho, y por consiguiente su n
mero demasiado grande. Circunscripciones mas estensas se
han adoptado ya para la administracion militar, para la jus
 93
cia, para la instruccion pblica y, recientemente, para la
organizacion de la policia, que examinamos separadamen
te. Por qu no seguir este ejemplo, respecto la admi
nistracion local? De la reunion de muchos departamentos
agrupados por la comunidad de intereses , la posicion geo
grfica, el clima, resultaria una concentracion de esfuerzos,
de capacidades , de recursos financieros y por consiguiente
la creacion de grandes trabajos , de establecimientos impor
tantes , un mejoramiento fecundo del territorio y una fuerza
poltica sobre la cual se apoyarian, el gobierno en pocas nor
males, y el orden en las de turbulencias. El tiempo solamente
puede traer esta nueva distribucion, y nosotros reconoce
mos que aun no se ha apoderado de los espritus. Arrojamos
aqui el pensamiento ; puede que se tome en consideracion
cuando el legislador medite acerca de las nuevas condiciones
que tienden consolidar las instituciones de 1789, y dar
las una sancion y las fuerzas cuya ausencia se ha hecho sen
tir tan dolorosamente (1).

(i) No hemos hablado en este ttulo de la ciudad de Pars y del departa

mento del Sena, que oslan como se sabe, sujetos un rgimen especial. El
cuadro de la organizacion de la policia de Paris, se hallar en el captulo si
guiente.
 TTULO SEGUNDO.

LA POLICIA (1).

La policia, si no se encierra esta palabra en la estrecha

y con frecuencia injuriosa significacion que le presta la len
gua de los partidos, es el orden mismo que preside una so
ciedad. Su perfeccion se considera como el atributo de la ci
vilizacion, y la historia ha hecho clebres los jefes de Estado
que establecieron en su nacion una buena polica.
En un sentido mas restringido, la policia abraza todo lo
que interesa al bienestar habitual, la seguridad , y si nos es
permitido decirlo asi , la comodidad de los ciudadanos.
De esta manera se v pues, cun grande y cun estenso
es su dominio, y qu multitud de intereses toca. Confiada
manos honradas y puras, encerrada en justos lmites , es tutelar
y protectora, vela sobre la sociedad como una providencia; ejer
cida violentamente , entregada s misma , dirigida por miras
de partido , arroja la discordia en los espritus , siembra el ter
ror, y, cmplice del despotismo, le presta un detestable
apoyo.

(1) V tomo 1. pg. 38 y siguientes, y pag. 2o9 y siguientes.

 95
Si se quisiera estudiar la polica en todos los objetos que
comprende, seria necesario pasar revista la administracion
entera , pues no hay un ramo de esta que no tenga su poli
cia, es decir, sus reglas, sus usos, sus mximas, sus leyes
escritas no escritas. Encerrndonos en un crculo mas es
trecho, solo consideraremos la polica en sus relaciones con
los intereses generales, que no entran en ninguna de las partes
del servicio pblico , y respecto los cuales forma ella sola
como un poder distinto. Estos intereses pueden dividirse en
tres categoras principales : la seguridad del Estado , la pro
teccion de las personas y la salubridad publica.
La polica interviene asimismo en la industria y el comer
cio , estos dos dominios de la autoridad privada , que no de
penden de la administracion ; pero en las cuales el Estado de
be , con un cuidado constante , ejercer una vigilancia de or
den y de tutela general.
Nosotros indicaremos los poderes que ejerce nombre de
estos diversos intereses ; despues de haberla observado en las
leyes generales que la rigen, la mostraremos en la prctica,
por decirlo asi, en el lugar donde se ejerce sobre la mas es
tensa escala , es decir , en Pars.

I.

POLICIA GENERAL.

CAPITULO I.
POLICIA RELATIVA A LA SEGURIDAD DEL ESTADO.

La seguridad del Estado , tiene por garanta principal las

leyes destinadas castigar los atentados que pueden compro
meter su seguridad. El efecto de las leyes penales no es solo
castigar los crmenes cometidos , es tambien inspirar los que
 96
podran meditar otros nuevos, un terror saludable. Las leyes
represivas tienen por complemento necesario ciertas medidas
que constituyen mas especialmente la policia pblica , me
didas cuyo carcter es mas directamente preventivo y su
efecto mas inmediato. En una sociedad en que reinan la jus
ticia y la moderacion, el legislador y el gobierno se proponen
sobre todo prevenir el mal, fin de evitar al pais inquietudes
y la humanidad el dolor de levantar cadalsos.
Mantener el orden, impedir las rebeliones , los motines,
las insurrecciones , es el objeto de la polica relativa la se
guridad del Estado. Estos crmenes pueden ser escitados por
las publicaciones de la prensa , preparados en reuniones p
blicas secretas , ayudados por comunicaciones que burla
sen la actividad del poder, ejecutados mano armada. Para
prevenirlos , la ley ha colocado bajo un rgimen escepcional
la prensa, las reuniones , las correspondencias telegrficas,
las armas y municiones de guerra.
Las leyes de imprenta ataen desde luego sus primitivos
instrumentos. Nadie puede poseer ni usar prensas sino en vir
tud de una licencia espedida por la autoridad pblica. Agentes
del gobierno, destinados este efecto, reciben en el momento
mismo de su publicacion el depsito de todas las obras impre
sas ; el nombre y las seas del impresor aparecen estampadas
en cada ejemplar. Las mas restrictivas disposiciones sujetan
la prensa peridica. Una fianza representa de antemano la
suma de las multas pecuniarias en que pudiera incurrir : un
editor responde de las infracciones que se cometan. Los art
culos de discusion deben firmarse por su autor , en virtud de
un decreto reciente , renovado de los tiempos del Imperio y de
los primeros aos de la Restauracion; aun el peridico diario
necesita para su aparicion la vnia del gobierno, y puede ade
mas suprimirse administrativamente, sea en virtud de una
condena , sea por razones de seguridad pblica.
No es nuestro objeto discutir leyes que se refieren un
rden de ideas estrao la administracion propiamente dicha.
 97
Nos limitaremos una observacion general. No considerando
mas que el inters de la seguridad pblica, se podran aprobar
todas las medidas tomadas respecto la prensa. Pero es espo
nerse graves errores no considerar las cuestiones sino bajo
un solo punto de vista, y un legislador ilustrado debe abste
nerse de esta ciega preocupacion. La prensa puede hacerse
culpable de provocaciones peligrosas ; puede llegar ser
causa de turbulencias y el germen de las discordia? civi
les, pero tambien es el manantial mas fecundo de los progre
sos de la inteligencia , la garanta mas preciosa de los dere
chos de los ciudadanos, y su libertad es de tan alto precio,
que se ha propuesto, no sin razon plausible, conservarla sola,
como capaz de suplir todas las dems libertades. Declarar la
prensa inviolable, hasta en sus estravos, seria esponer la
la tranquilidad pblica ; pero colocarla bajo el rgimen de la
arbitrariedad y del antojo , seria consagrar el despotismo.
Al rgimen de la prensa se ligan las medidas relativas
los carteleros y gaceteros. Ningun edicto, salvo los de la auto
ridad pblica , puede contener noticias tratar de asuntos po
lticos. Un decreto del 25 de agosto de 1852 exije adems,
que se obtenga el competente permiso de la autoridad muni
cipal, para fijar anuncios, y en Pars del prefecto de polica. El
inters fiscal que ha dado margen este decreto , no recla
maba semejantes medidas, y ningun abuso ha dado lugar la
abrogacion de la ley que dispensaba la autorizacion para fijar
carteles. Aun, sin embargo, queda subsistente la libre profe
sion de cartelero. Cualquiera que desee ejercer aunque sea
temporalmente esta profesion , solo se le obliga declararlo
prviamente la autoridad municipal y dar las seas de su
domicilio ; mas aun se exije de los repartidores espendedo-
res de libros y escritos. Necesitan una autorizacion del pre
fecto que puede retirrseles en todo tiempo. Esta precaucion,
aun cuando restringe la libertad industrial, se esplica fcil
mente. La autoridad debe vigilar los hombres que recorren
todos los puntos del territorio repartiendo en l publicaciones
13
 98
en que con frecuencia se ultrajan, no solo la moral y la ra
zon, si que tambien los principios mas sagrados de rden y
el respeto debido las leyes. Justo era por otra parte impo
ner los repartidores prescripciones anlogas las que estn
sometidos los libreros , cuya industria es tan semejante , y que
no pueden ejercer su profesion sin una licencia de la au
toridad.
Conocidos son los diversos sistemas que se han sucedido
respecto las asociaciones polticas. Siempre sus deliros acar
rearon commociones populares ; sus escesos ocasionaron vio
lentas reacciones. Los clubs, las reuniones polticas , han sido
con frecuencia el foco de las agitaciones y el taller de la in
surreccion. La revolucion de 1848 empez por consagrar el
derecho de asociacion, en los trminos mas ilimitados; pronto
se conoci la necesidad de restringirlo, aunque solo fuese por
via de escepcion y como una medida temporal. En este mo
mento ya no existe, merced un decreto que pone de nuevo
en vigor los artculos 291 , 292 y 294 del cdigo penal,
como tambien la ley de 1834. El ejercicio del derecho de re
union y de asociacion est subordinado una autorizacion
prvia.
Por un decreto del 29 de diciembre de 1851 , los cafs,
tabernas, y casas de bebidas se han sometido al mismo rgi
men , causa de que su multiplicacion era un motivo de des
orden y desmoralizacion; que en los campos sobre todo, es
tos establecimientos se habian hecho en gran nmero punto
de reunion y de afiliacion para las sociedades secretas , y habian
favorecido de un modo deplorable los progresos de las malas
pasiones. La administracion dispone as de la suerte, de la
fortuna y de la existencia de una multitud de individuos ; los
valores mas importantes dependen enteramente de ella.
Poder inmenso, cuyo uso mesurado puede contribuir al
sostenimiento de la tranquilidad pblica, pero que es dema
siado arbitrario para no estraviarse, y que constituye la mas
lata invasion del gobierno en el dominio de las industrias pri
 99
vadas: temible precedente, porque puede servir de pretesto
otras medidas del mismo gnero , que apoyadas en razones se
mejantes, ocasionarian nuevos ataques la libertad de las
transacciones privadas.
El inters de la seguridad pblica ha exigido disposiciones
especiales respecto las lneas telegrficas, areas elc
tricas. Ninguna de estas lineas puede establecerse ni usarse
sino por el gobierno con su autorizacion (decreto de 27 de
diciembre de 1851). La rapidez de este medio de comunica
cion no permita que se dejase la libre disposicion de los
particulares. De esto podian resultar graves perjuicios, no so
lamente para el orden , que comunicaciones concertadas con
miras criminales podian trastornar, sino que tambien para
las transacciones mercantiles , espuestas sorpresas fraudu
lentas. Sin embargo , los telgrafos elctricos establecidos por
el Estado, pueden servir tambien para las correspondencias
privadas, mediante una tarifa establecida por la ley (19 de
noviembre de 1850); pero los despachos deben escribirse en
lenguaje ordinario inteligible, y la administracion , intere
sada por el orden y las buenas costumbres, queda siempre
autorizada denegar su trasmision. Por lo demas le est pres
crito el secreto mas inviolable, bajo las penas marcadas por el
articulo 187 del cdigo penal. No hay un crimen pblico mas
odioso que la violacion de la correspondencia; la concien
cia de los hombres honrados ha lanzado su anatema mas in
deleble contra los poderes que la violaron y contra sus viles
agentes. Recurdense las elocuentes palabras de Mirabeau.
Se propuso la Asamblea constituyente que retuviese para
un caso de necesidad , ciertas correspondencias diplomticas
interceptadas y que por su naturaleza parecan comprometer
grandes personages. Mirabeau esclam : Un pueblo que
aspira ser libre, ir pedir prestadas sus mximas y sus
prcticas la tirana ? Puede convenirle atacar la moral des
pues de haber sido por tanto tiempo vctima de los que la
violan? Qu esos polticos vulgares que en sus mezquinas
 100
combinaciones anteponen la justicia lo que osan llamar uti
lidad pblica, que esos polticos nos digan al menos qu in
ters puede disculpar esta violacion de la probidad nacional.
Qu sabremos con la vergonzosa inquisicion de esas cartas?
Viles y asquerosas intrigas, ancdotas escandalosas, frivolida
des despreciables. Se cree por ventura que los complots
circulen en los correos ordinarios?... Los secretos de las fa
milias no hay duda , se violaran sin ninguna utilidad , las re
laciones de los ausentes , las confidencias de la amistad , la
confianza entre los hombres. Un proceder tan culpable ni si
quiera tendra escusa, y la Europa dira de nosotros: En
Francia, bajo el pretesto de la seguridad pblica, se priva
los ciudadanos de todo derecho de propiedad sobre las cartas,
que son las producciones del corazon y el tesoro de la confian
za. Este ltimo asilo de la Jibertad, ha sido impunemente
violado por los mismos que la nacion habia delegado para
asegurar todos sus derechos. Han decidido de hecho, que las
comunicaciones mas secretas del alma , las congeturas mas
aventuradas del espritu, las emociones de una clera fre
cuentemente infundada , los errores de un momento , podian
trasformarse en deposiciones contra terceros ; que el ciudada
no, el amigo, el hijo, el padre, vendran de este modo sin
saberlo , ser los jueces unos de otros que podrn perecer un
dia el uno por causa del otro; porque la Asamblea nacional ha
declarado que tomar por base de sus juicios comunicaciones
equvocas , adquiridas por sorpresa y que solo un crimen ha
podido procurarle.
Otro orden de medidas establecido en favor de la seguri
dad pblica, se refiere las armas y la plvora.
Las armas por el criminal empleo de que son suscepti
bles, pueden atentar al orden, la seguridad individual. Pa
ra prevenir este peligro las leyes han instituido un rgimen
particular , relativamente la fabricacion , la venta , la
importacion esportacion de las armas de guerra , al ejercicio
de la profesion de armero y al uso de armas.
 101
Por armas de guerra se designan , por oposicion a las ar
mas de comercio, las blancas de fuego usadas por las tropas
francesas. Un modelo calibre, esclusivo de estas armas, sirve
para reconocerlas. No pueden fabricarse sino en los talleres del
Estado con la prvia autorizacion del ministro de la Guer
ra. La fabricacion se rodea de todas las precauciones que re
clama el inters de la defensa pblica, de la propiedad nacional
y de la seguridad privada. La esportacion de armas de guerra
est prohibida los particulares. El gobierno puede ordenar
las fbricas del Estado el suministro de ellas las potencias es-
tranjeras que las pidan. La importacion no puede verificarse,
sino en virtud de una orden del ministro de la Guerra. Nadie
puede poseer armas de guerra. Pertenece esclusivamente la
ley al gobierno permitir confiar su posesion cierta clase
de ciudadanos y en ciertos lmites; por ejemplo, los guardias
nacionales , y los guardas rurales y de montes , para el ser
vicio pblico.
La profesion de armero es libre ; una sola restriccion li
mita su ejercicio. El armero est obligado llevar un regis
tro rubricado por el maire , y visado todos los meses por este
magistrado , en el cual debe sentar la especie y el nmero de
armas que fabrique , compre venda, con los nombres y do
micilio de los vendedores y compradores. Estn, adems, su
jetos todas las medidas que les imponen los reglamentos de
policia , asi es que en varias pocas en Paris se ha mandado
los armeros no tener en su casa mas que fusiles desarmados
inutilizados para un uso inmediato. Las armas de comercio no
deben tener nunca el calibre delas de guerra, si su calibre no
es al menos de dos milmetros, mayor menor que el de estas,
pueden considerarse como pertenecientes al gobierno y caen
en comiso. El comercio de armas secretas est prohibido. Se
designan con este nombre los puales , los cuchillos en figura
de pual, bien de bolsillo de monte, las bayonetas, las
pistolas de bolsillo, bastones de estoque y ferrados, escepto los
que lo estan por la contera , y las armas disimuladas y secrc
 102
tas. (Declaracion del Rey de 23 de marzo de 1728; Orde
nanza del 23 de febrero de 1837).
Aparte de estas prohibiciones, la facultad de usar armas
se ha restringido en diferentes ocasiones. El uso de armas est
prohibido las personas sin crdito , sin oficio , ni profesion,
sin domicilio , as como todas las que han perdido los dere
chos civiles por una condena. Los ciudadanos no pueden pre
sentarse armados ante ninguna autoridad. Est prohibido lle
var armas sean de la clase que quieran , ni aun bastones
las asambleas electorales, las iglesias, las ferias , merca
dos y otros sitios de reunion. En fin, el hecho solo de haber
encontrado uno con armas, aparentes ocultas en un movi
miento insurreccional , agrava notablemente la pena.
Aun rigen disposiciones mas restrictivas acerca de la fa
bricacion, el comercio y el uso de la plvora.
Est reservado solamente al gobierno el derecho de su fa
bricacion. El inters fiscal se ha unido al de la seguridad p
blica para crear este privilegio , cuya renta figura en el pre
supuesto por una suma importante. Est prohibida y se cas
tigan con severas penas, toda fabricacion de plvora fuera de
las fbricas nacionales. No habiendo determinado la ley los
elementos de que se compone la plvora , sus disposiciones se
estienden todas las preparaciones fulminantes , que se obtie
nen por la combinacion de ciertos cidos con sustancias di
versas, tales como el papel , el algodon, la goma, el almidon
etc. La plvora de guerra no puede venderse en el comercio;
el gobierno tiene sus comisionados para la venta ; la adminis
tracion determina las obligaciones que se imponen los com
pradores; puede al mismo tiempo suspender prohibir su es-
pendicion en ciertos distritos , y retirarla de los estancos. Re
glas particulares facilitan, con las precauciones convenientes,
la venta de la plvora destinada los trabajos pblicos y con
particularidad los de minas.
Para completar esta resea debemos analizar aun en bre
ves palabras las disposiciones escepcionales relativas los
 105
pasaportes, los estranjeros que se encuentran en Francia,
y las ciudades de Pars y de Lyon.
Los pasaportes se instituyeron , tanto para la seguridad
personal de los que los obtienen, como por la de la sociedad;
tienen por objeto asegurar la identidad del poseedor ; como la
facultad de viajar , es un derecho natural , no se pueden ne
gar sino los perseguidos criminalmente. Los pasaportes de
signan el punto donde el ciudadano se dirije. Toda autori
dad que se niega espedir un pasaporte , darlo para el
punto designado , comete un abuso de poder. El pasaporte
espedido un indigente le d derecho un socorro de viaje
de i 5 cntimos por legua; pero el pasaporte de esta especie
puede denegarse y fija l el itinerario que se debe seguir ; la
causa de esta diferencia se comprende fcilmente. El impues
to, que no olvida ningun manantial de productos, se adhiere
tambien los pasaportes ; por cada uno se exije dos francos
para el interior y diez para el estranjero ; este derecho es en
el dia exhorbitante respecto lo que sucede en otros paises.
Se concilia tampoco con la facilidad actual de las comunica-
ciones, que el gobierno en ciertos casos, particularmente en
tiempo de la esposicion de Londres, tuvo que renunciar pro
visionalmente l y limitarse espedir pases temporales.
En Francia se aplica una legislacion especial para los es
tranjeros residentes transeuntes. Se les ha visto con fre
cuencia , tomar parte en las asonadas que han turbado las
tranquilidad pblica; no ofrecen las mismas garantas materia
les, personales y morales que los ciudadanos franceses, y no
puede invocar los derechos unidos la cualidad de francs.
Asi es que en todas pocas se ha dejado al gobierno la facul
tad de espulsarlos del territorio. Esta facultad, durante mu
cho tiempo, ha sido solo escepcional y temporal ; pero la ley
de 3 de diciembre de 1849 , la consagra de una manera de
finitiva y permanente.
En consideracion los peligros que trae consigo la re
union de un gran nmero de habitantes y particularmente de
 104
obreros en un mismo punto , la ley (de 3 de julio 1852)
adopta una medida, no autorizada hasta hoy legalmente.
La residencia en el departamento del Sena y en los muni
cipios que constituyen la circunscricion de Lyon , puede
prohibirse temporalmente los individuos quienes la falta
de medios de subsistencia , ciertas condenas sufridas por
rebelion , mendicidad, vagancia coalicion de obreros, hace
sospechosos de ser autores habituales de desrdenes.
Tal es el conjunto de las principales leyes que tienen por
objeto garantizar la seguridad del Estado. Las turbulencias
repetidas de que la Francia ha sido teatro, demasiado san
grientas con frecuencia, las han subcesivamente provocado.
La mayor parte son necesarias, pero algunas pueden ta
charse de escesivamente rigorosas.
Un gobierno moderado puede solo impedir que degene
ren en instrumentos de opresion y de tirana. Aplicadas al
antojo, su resultado seria destruir nuestras mas caras liber
tades. Puede decirse que crean dos deberes: el primero el
de someterse ellas mientras existan; el segundo preparar la
reforma la atencion por el desarrollo del espritu de concor
dia y del sentimiento de respeto la ley. Contraigamos todos
en la esfera en que nos haya colocado la suerte, la costumbre
de no procurar mas que por vias legales y pacficas la mejo
ra de las leyes , los progresos de la libertad , la conquista de
las garantas polticas , y estas medidas restrictivas desapare
cern caern en deshuso , por la fuerza natural de las co
sas. La nacion entera dejar de verse colocada hasta cierto
punto, bajo el rgimen de un estado de sitio.
En presencia de las leyes que acaban de enumerarse, no
se puede trasladar la imaginacion , sin una dolorosa envidia,
y si nos atrevieramos decirlo, sin humillacion, contemplar
la venturosa Inglaterra, donde estas trabas son desconocidas.
La prensa libre, el derecho de reunion consagrado, las in
dustrias emancipadas del rgimen de las autorizaciones, des
conocidos los pasaportes, todo el mundo, salvo los dias escep
 105
tuados, cuyo trmino est rigorosamente sealado, estranjero
indigena, pudindose trasladarse donde le plazca, y sintiendo
que pisa el suelo de una nacion libre. Qu condicion tan
noble para un pueblo ! Pero no es digno de ella el que incli
na su frente con respeto ante el simple baston de un consta
ble; que se muestra tan celoso de las reformas como enemi
go de las revoluciones, y que, cuando grita, viva la Reina,
no saluda en ella, la dispensadora de los destinos pblicos
de los socorros y de los honores , sino la custodia de sus li
bertades , de sus derechos , de su grandeza, y de su inde
pendencia?

CAPITULO II.

POLICIA RELATIVA A LA PROTECCION DE LAS PERSONAS.

La proteccion de las personas , asi como la seguridad del

Estado, encuentra su principal garanta en las leyes que cas
tigan, con penas proporcionales la gravedad de los hechos,
los atentados cometidos contra algun ciudadano , y aun los ac
tos involuntarios de negligencia imprudencia que ocasionan
muerte herida ; pero la ley francesa no se satisface con estas
medidas represivas , y ha organizado un sistema de precaucio
nes, testimonio de la mas loable solicitud. Si alguna de estas
precauciones perece exagerada, no hay quien se atreva cen
surar unas medidas inspiradas por el celo ardiente hacia la exis
tencia de los hombres , y que forman , de acuerdo con el r
gimen que se sigue en otros paises y muy particulamente en
los Estados-Unidos, un contraste honorfico para la Francia.
Seria muy difcil reunir todas las disposiciones de las leyes
reglamentos que se refieren este orden de intereses ; son
tan numerosas como detalladas. Nos limitaremos indicar las
principales y esponer su objeto general.
Para conocer estas disposiciones en su conjunto , se pue
de considerar al ciudadano en el seno de su familia , en la
i4
 106
ciudad que habita y en los viajes, que le obligan recurrir
los diversos medios de trasporte.
En el seno de su familia , el ciudadano debe protegerse
s mismo , y el respeto del hogar domstico se opone las me
didas que tendiesen preservarle del peligro con auxilio de la
intervencion del poder pblico. Pero su vida, su salud, pue
den verse amenazadas por la introduccion de sustancias vene
nosas, y la ley ha provisto para este caso. Cualquiera que se
proponga dedicarse al comercio de estas sustancias , est obli
gado manifestarlo con anticipacion y observar las precau
ciones que la ley ha establecido con un cuidado minucioso y
esquisito. La venta de sustancias venenosas no puede hacerse
sino personas conocidas, y para usos determinados. El nom
bre de los compradores debe anotarse en un registro. Los
farmacuticos tienen obligacion de satisfacer condiciones de
aptitud comprobadas por un examen , y no pueden despachar
venenos sino en virtud de la receta de un mdico. La venta
de remedios secretos , es decir , de aquellos cuya composicion
se desconoce, est formalmente prohibida. En los mercados
se observa una vigilancia constante ; se escluyen de ellos cier
tos productos que pueden encerrar grmenes de muerte. Co
mo la visita de mendigos importunos que imploran la caridad
con amenazas de palabra, con armas podra incomodar los
ciudadanos, penas especiales castigan la mendicidad do
micilio y la que recurre la violencia. Los locos quien el
sentimiento de la responsabilidad no puede contener , podran
igualmente introducirse en las casas ; aquellos cuyo estado
furioso amenaza las personas , pueden ser encerrados por
via administrativa. Hay hospicios especiales destinados estos
desgraciados, y cada departamento est obligado, con ayuda
de los municipios , sostener un establecimiento de este g
nero. Por ltimo, el edificio mismo, donde el ciudadano mo
ra, puede no presentar la suficiente solidez. La administracion
tiene derecho en este caso decretar su derribo.
El ciudadano encuentra fuera de su morada una protec
 107
cion anloga. La demolicion de los edificios ruinosos evita, al
mismo tiempo que la muerte de los que los habitan , la de
aquellos que podran quedar sepultados en sus escombros
al pasar. Los sitios de mala nota y que pueden servir de re
fugio los malhechores , se vigilan muy especialmente , y pue
den mandarse cerrar. Si la polica se v obligada tolerar
ciertas casas , asilos vergonzosos de libertinaje , les destina
un sitio especial y las somete un rgimen severo. Los esta
blecimientos que podran ocasionar esplosiones , como veremos
bien pronto , necesitan para su establecimiento una autoriza
cion especial.
La solicitud de las leyes se nota sobre todo en sus pre
cauciones respecto los- diversos medios de trasporte. Los
wagones de los caminos de hierro, los buques de vapor y los
carruajes pblicos , no pueden prestar el servicio que estn
destinados sino despues de reconocidos repetidas veces y
declarados tiles. Los reglamentos determinan el nmero de
viajeros que pueden admitirse en cada uno de aquellos, orde
nan la prueba de las mquinas de vapor , fijan las dimensio
nes de los carruajes, el peso del cargamento y la manera de
hacerse. Reconocimientos peridicos tienen por objeto exa
minar el estado de conservacion deterioro de los diversos
vehculos. El conjunto de estas disposiciones, aconsejadas su
cesivamente por la esperiencia, y que seria largo describir,
manifiesta la inquieta preocupacion de la ley respecto las
personas. En muchos casos se exigen autorizaciones prvias;
pero sin hablar de las consideraciones de seguridad que jus
tifican este rgimen, conviene observar, que solo se dirgen
los instrumentos de la industria , y de ningun modo la in
dustria misma. Nadie necesita permiso de la autoridad para
ejercer la profesion de carruajero de empresario de trans
portes , y el rgimen preventivo , aplicado solamente obje
tos materiales , ilustrado por verificaciones de hecho y por
el informe de las comisiones , no d lugar las objeciones
que promueve cuando se ejerce en las personas.
 108

CAPITULO ra.

POLICIA DE SANIDAD.

Las medidas de sanidad son principalmente atribuciones

de la autoridad municipal ; dependen de tal modo de los si
tios y de las circunstancias , y encierran una variedad tan
grande , que la ley debe casi siempre descansar en el poder
que se halla en mejor posicion para conocer las necesidades
pblicas y para discernir los medios mas adecuados de satis
facerlas. A la autoridad municipal pues, es quien corres
ponde hacer que desaparezcan todas las causas de insalubri
dad, asegurar el libre curso de las aguas , arreglar las con
diciones que deben sujetarse los fosos , los depsitos de
inmundicia etc. Esta autoridad es la que construyendo ma
taderos, prohibe los de los* particulares; la que vigila los
mercados , construye fuentes; en fin, la que adopta todas las
precauciones que exige el inters de sanidad pblica.
Pero aparte de las diversas medidas que reclama el esta
do particular de cada municipio, hay otras necesidades ge
nerales de que la ley los reglamentos de administracion
pblica han debido ocuparse. Esperimentando el pais entero
las mismas necesidades, el legislador la administracion te
nian el deber de prescribir disposiciones aplicables todos los
puntos del territorio. A este orden de medidas pertenecen las
que conciernen en los municipios rurales, al curso de las
aguas y los desecamientos, y en todos los municipios, pero
principalmente en las ciudades , las relativas los estable
cimientos insalubres incmodos y las habitaciones mal
sanas. Procuremos analizarlas.
A los propietarios ribereos de corrientes de agua no
navegables ni flotables , se los obligaba efectuar la mon
da segun los reglamentos y los usos locales. El inters de
la agricultura y el de la propiedad , se adunan con el de la
salubridad , para imponer esta obligacion. Los gastos df
 109
monda se reparten entre los propietarios en proporcion sus
intereses ; y el deber de la administracion es vigilar con cui
dado; el cumplimiento de obligacion tan esencial , y hacer
ejecutar de oficio los trabajos que los propietarios rehusaren
descuidasen efectuar por s mismos.
Las lagunas infestan el aire con los vapores pestilentes
que se desprenden sin cesar de sus aguas corrompidas ; cau
san enfermedades peligrosas y atacan de un modo grave la
salud pblica. La agricultura se v adems privada de terre
nos considerables , inters que podra no ser suficiente para
motivar las medidas prescritas por la ley, pero que prueba
tanto mas su legitimidad. Es pues de utilidad pblica el que
se verifiquen las desecaciones. Pero con frecuencia el nmero
de propietarios quienes pertenece un terreno pantanoso , su
mala voluntad , su abandono , la falta de armona y de los fon
dos necesarios, son obstculos que solo el poder pblico puede
allanar. La administracion interviene y tiene derecho de or
denar las desecaciones que crea tiles necesarias. Estas
se ejecutan por el Estado por concesionarios. Los propieta
rios de los pantanos obtienen siempre la preferencia si acep
tan las condiciones de la concesion. En caso contrario, esta
se efecta en favor de los licitadores , cuyas proposiciones juz
ga el gobierno mas ventajosas ; en igualdad de circunstancias
las proposiciones hechas por municipios propietarios , por un
cierto nmero de propietarios reunidos obtienen la preferencia.
Estos elijen un sindicato para nombrar peritos. Los terrenos
pantanosos se tasan prviamente, y despues de hecha la de
secacion , el aumento de valor que resulta de estos trabajos,
se reparte en las proporciones determinadas en el acta de con
cesion. Los propietarios se eximen de la indemnizacion su
cargo por el abandono de una porcion relativa del terreno,
evaluada al precio de la ltima tasacion , si lo prefieren, por
la constitucion de un censo al 4 por 100. Si la limpia se ha
ejecutado por el gobierno, su parte en la mayor tasacion, no
puede esceder de los gastos que haya hecho. Tal es la eco
 no
noma general de la ley acerca de los desecamientos, ley cuya
ejecucion ha ofrecido grandes dificultades que , sin satisfacer
los propietarios , ha desalentado los empresarios , y que
ha mucho tiempo se estudia en los consejos del gobierno y en
las Asambleas para preparar su reforma.. Hay pocas cuestio
nes que ofrezcan tan grande importancia , pues se calcula que
en Francia estn inundadas por las aguas 800,000 hect
reas, con gran detrimentro de la salubridad pblica y de la
agricultura; pero existen tambien pocas leyes que encierren
problemas mas delicados , por la necesidad que hay de con
ciliar los derechos de la propiedad con las justas pretensiones
de los empresarios que le transforman y le atribuyen un valor
nuevo.
La legislacion relativa los establecimientos peligrosos
mal sanos incomodos se refiere , como lo prueba su de
nominacion, la seguridad, sanidad y bienestar de los ciuda
danos. La mayor parte de las medidas prescritas con miras
de utilidad pblica, y que constituyen el conjunto de las le
yes de polica , presentan de este modo un carcter misto ; y
si para esponerlas con claridad y en un rden lgico , es pre
ciso , constituir con frecuencia categoras distintas , esta cla
sificacion nunca es rigorosa. Como el objeto principal de las
disposiciones de que vamos hablar , es la sanidad pblica,
hemos creido deber colocaras en este lugar ; pero apenas si
hay necesidad de advertir que las diversas materias que compo
nen el dominio de la polica, no se clasifican de la manera di
cha sino en razon de su carcter dominante , y que conser
van no obstante sus rasgos casi siempre complexos.
Hay ciertos establecimientos industriales que por su na
turaleza pueden alterar la salud incomodar los hombres
y los animales domsticos , comprometer la seguridad de las
habitaciones, daar las cosechas y los frutos de la tierra,
los productos artificiales. El de primera necesidad, decia
el Instituto , consultado en el ao vm por el gobierno , que se
pongan limites dentro de los cuales el manufacturero pueda
 1

m
ejercer su industria cons eguridad y libertad, y que garanf-
zen al propietario vecino que no peligran ni su salud , ni las
producciones de su suelo. Tal es el principio en que reposa
la ley relativa los establecimientos perjudiciales insalubres
La regla es la libertad del trabajo ; las disposiciones que
la restringen forman la escepcion ; de donde se sigue , prime
ro , que las medidas restrictivas de la ley no pueden aplicarse
sino establecimientos especialmente clasificados este efec
to, y que todos aquellos que no estn designados como tales,
quedan bajo el imperio del derecho comun. Pero cmo se
ordena esta clasificacion? En el estado actual de la legisla
cion , basta un simple reglamento de administracion pblica.
Esta legislacion, en efecto, tiene por base un decreto dado
por el emperador el 15 de octubre de 1810, poca en que
habia usurpado el poder legislativo. Unida este decreto va
una lista de los establecimientos sujetos al rgimen escepcio-
nal, y despues se ha creido poder, en la misma forma, aadir
sucesivamente ella todos los establecimientos que se supuso de
bian someterse al mismo rgimen. Parece sin embargo, que
solo la ley debera poner las industrias trabas, veces de
masiado onerosas.
De los establecimientos perjudiciales, insalubles inc
modos, se han formado tres clases y estas, tres clases se re
fieren poco mas menos esas diversas denominaciones.
La primera comprende los establecimientos que deben ale
jarse de las habitaciones. No pueden fundarse sino en virtud
de una autorizacion acordada por el gefe del gobierno , en
Consejo de Estado , prvio el llamamiento , por edictos ter
ceros interesados , informacion de cmodo et incmodo , dic-
tmen de peritos , consejo de sanidad y autoridades locales.
En la segunda clase, estn colocadas las manufacturas y
talleres para los que no es rigorosamente necesario el aleja
miento de las habitaciones , pero que no obstante conviene
prohibir su fundacion hasta haber adquirido la certeza de que
las operaciones que se practican en ellos no incomodarn los
 112
propietarios de la vecindad ni les causaran perjuicios. El
prefecto concede la autorizacion despues del cumplimiento de
las mismas formalidades que se exigen respecto los de la
primera clase. El decreto del prefecto, por una de esas ano
malas que hemos observado, (1) puede deferirse al Consejo
de Estado por la via contenciosa.
De la tercera clase , dependen los establecimientos que
pueden en todo caso, colocarse sin inconveniente cerca de
las habitaciones, pero que deben someterse la vigilancia de
la administracion. Se practican los mismos informes que para
los establecimientos de las dos primeras clases, pero sin edic
tos, ni informacion. La autorizacion se concede en Paris por
el prefecto de polica; y en los departamentos, por el sub-
prefecto, que una ordenanza de 14 de enero de 1815 ha sus
tituido, bastante irregularmente, almaireque designaba el de
creto de 1810. En caso de oposicion, el consejo de prefectura
resuelve, salvo el recurso al consejo de Estado.
La autorizacion puede retirarse, con formas poco diferen
tes de las que se han seguido para la concesion , sino se
cumplen sus condiciones.
Cules son, respecto los vecinos, los efectos de la au
torizacion? Si esperimentan un perjuicio, pueden reclamar
su indemnizacion? La respuesta no es dudosa. Pero el Con
sejo de Estado, ha decidido que estas indemnizaciones, no
podian concederse sino por el perjuicio material ocasionado
por el establecimiento autorizado y de ninguna manera por la
depreciacion menos valor que resultase de su vecindad. El
tribunal de Casacion por el contrario, ha decidido que en todo
caso habia derecho una indemnizacion, y su opinion nos pa
rece la mas conforme la lgica y las reglas de la equidad.
Hemos presentado estos detalles un poco estensos para
manifestar cuan confusa incoherente es la legislacion rela
tiva los establecimientos insalubres. Crea competencias es-
cepcionales, confunde lo contencioso con la administracion
(1) Vase torao 1., pgina 104.
 113
pura , despues de haber promovido dificultades que ataen ;i
los derechos de la propiedad , los deja indecisos ; pero estas
son las menores objecciones que se le pueden hacer. Hay una
que domina todas las dems, y debemos al menos indicarla.
Si la autorizacion concedida los establecimientos mal
sanos los pusiese al abrigo de los recursos de los propietarios
vecinos se comprenderia su utilidad; pero la ley no podia au
torizar una inmunidad tan exhorbitante ; por consiguiente,
en caso de perjuicio causado otro, el propietario est obli
gado indemnizar. No goza, pues, de la seguridad y de la
libertad que el instituto, en el informe del ao xm, queria
darle. Los innumerables pleitos promovidos con motivo de
los establecimientos clasificados , prueban adems que los
vecinos no obtienen tampoco las seguridades que se les pro
metan. Ahora bien, se pregunta: cul es en este caso la
utilidad de la autorizacion ? Si el establecimiento no causa nin
gun perjuicio, qu necesidad hay de la autorizacion? Perju
dica los vecinos? Por qu no descansar en estos, que podrn
obtener de los tribunales las indemnizaciones legtimas , indem
nizaciones cuyo efecto necesario ser impedir los estableci
mientos que, demasiado daosos para las propiedades vecinas,
prohibira la administracion , obligar los dueos de los nue
vos establecimientos imponerse por s mismos las condicio
nes que ella les dicta ?
El inconveniente del rgimen actual es poner trabas
la industria, engaar los vecinos que creen con frecuen
cia que la autorizacion dada al establecimiento, les priva del
recurso de indemnizacion , y mezclar la administracion en
los intereses privados.
Se puede oponer la legislacion francesa sobre esta
materia la de muchos paises, donde la industria no est me
nos desarrollada, ni la propiedad menos protegida, y donde
la ley no contiene ninguna disposicion del mismo gnero. El
industrial y el propietario usan cada uno de su derecho, bajo
la condicion comun todos los paises , porque es de derecho
15
 114
natural no perjudicar otro ; en caso de cuestion , los tri
bunales deciden. Este sistema es mucho mas sencillo y mu
cho mas propio para satisfacer las necesidades diversas que
intenta proveer.
Algunas objeciones del mismo gnero podian dirigirse
contra la ley reciente (13 de abril de 1850) que se ocupa de
las habitaciones insalubres ; pero consideraciones de huma
nidad y la gravedad de los hechos dolorosos que la han hecho
necesaria, basta para su justificacion.
El estado deplorable de un gran nmero de habitaciones
ocupadas la mayor parte por pobres y artesanos , sobre todo
en las ciudades industriales , hacia mucho tiempo que pre
ocupaba la opinion pblica y servia de testo quejas tan fun
dadas, que el mismo espritu de partido podia apenas exage
rarlas. Muchos infelices yacan hacinados en casas donde las
leyes de sanidad no se veian menos violadas que las de la de
cencia y las buenas costumbres. En las habitaciones ordinarias,
cuevas mal sanas, alcobas que carecan de ventilacion estaban
destinadas para habitacion de los hombres. Especuladores in
fames cobraban alquiler de los terrenos mas estrechos y me
nos dispuestos para contener las familias enteras que se alber
gaban en ellos. l abuso era cruel y la humanidad solicitaba
un remedio inmediato y pronto.
La ley no ha querido atribuir la administracion central
los poderes que organizaba; al contrario, los ha confiado al
consejo municipal. Este nombra una comision , cuando de
clara esta necesidad por un acuerdo especial, para investigar
indicar las medidas indispensables, para mejorar las habita
ciones mal sanas , habitadas ocupadas por otras personas
que el propietario, el usufructuario el inquilino. Se repu
tan insalubres, los alojamientos con condiciones de tal natu
raleza que pueden comprometer la vida la salud de sus ha
bitantes. En la comision deben entrar necesariamente un
mdico, un arquitecto otro sugeto del arte, como asimismo
un individuo de la junta de beneficencia , y del consejo de
 115
hombres buenos, si existen estas instituciones en el municipio.
Despues del informe de la comision que debe visitar los luga
res y proponer, el consejo municipal determina: 1 . Los tra
bajos de sanidad y los lugares en que deben ejecutarse : 2. 9
Las habitaciones que no son suceptibles de mejora. Contra
estas decisiones, los interesados pueden acudir al consejo
de prefectura.
Si la habitacion es susceptible de mejora, el propietario
est obligado ejecutarla en el trmino que se le seale , bajo
pena de una multa, en el caso en que la habitacion continuase
siendo ocupada por un tercero. La multa en caso de persistir
el propietario, puede ascender hasta el doble del valor de los
trabajos ordenados.
Si se v que la habitacion no es susceptible de mejora,
la autoridad municipal puede prohibir provisionalmente su
ocupacion. El consejo de prefectura puede decretar la prohi
bicion absoluta.
Tales son las principales divisiones de esta ley , que nos
parece haber conciliado con sabidura y discernimiento , los
diversos intereses que debia amalgamar, y que tiene el mrito
de dirigirse no al gobierno , sino al poder municipal.
As es como nuestras leyes velan por la salubridad pblica.
En los campos , la limpia de las corrientes de agua y los de
secamientos ; en todas partes , y particularmente en las ciu
dades, medidas relativas los establecimientos peligrosos, in
salubres incmodos y las habitaciones mal sanas, son los
principales monumentos de su solicitud ; por lo dems , como
los hemos visto, es casi esclusivamente de la atribucion de la
autoridad municipal , revestida para este objeto de estensos
poderes, y en cuyo ejercicio, la autoridad judicial, llamada
sancionar sus determinaciones, le ha prestado siempre una
asistencia eficaz ilustrada.
 416

CAPTULO IV.

POLICIA RELATIVA A LA INDUSTRIA.

La industra, en sus relaciones con las leyes que la rigen,

abraza dos elementos distintos: los agentes y los productos
del trabajo , los artesanos y las obras : considermoslos se
paradamente.
La industria tiene necesidad de nios que la auxilian con sus
pequeos esfuerzos. Hay ciertos trabajos para los cuales tie
nen una aptitud especial. El salario que se exige es corto;
* familias pobres condenadas una existencia miserable, en
cuentran en ese salario , aunque mdico , un recurso precio
so. Bueno es que el hombre, sobre todo, cuando su existen
cia debe consagrarse al trabajo, se acostumbre l desde
joven , pues la ociosidad es perjudicial en todas las edades de
la vida. El trabajo de los nios es una necesidad para la in
dustria , un socorro para sus familias , una garanta para ellos
mismos. La ley no podria impedirlo y lo deja libre , tanto
para el que lo presta como para el que lo alquila ; pero la fa
tiga impuesta estos brazos todava tiernos, tiene marcados
sus lmites por la naturaleza. En vano un padre, en vista de
su autoridad, pretenderia traspasar solamente marcar por s
mismo estos lmites. El poder de padre espira en el momento
en que habla la humanidad. La sociedad no puede permitir
que las generaciones nuevas se marchiten antes de tiempo, y
la misma industria est interesada en que estas fuerzas que
deben un dia fecundarla , por decirlo asi , no se ahoguen en
germen. La ley interviene pues para marcar el tiempo,
durante el cual los nios podrn oeuparse en las manufactu
ras, y para asegurarles el descanso de la noche y la espansion
de los domingos y fiestas : hace todava mas; exige que la es
cuela se les abra al mismo tiempo que el taller, colocando
igual altura por una generosa asociacion, su inteligencia y su
salud.
 117
Al nio que se dedica al oficio de artesano le est reser
vado con frecuencia un ingrato porvenir : agente pasivo, casi
maquinal, asociado al motor que secunda y completa. Otros mas
felices , entran en casa de un maestro quien sacrifican su
tiempo , que es el nico capital del pobre , y algunas veces
tambien un pequeo peculio, fruto de largas economas, en
cambio de la instruccion tcnica que se les ofrece. Una nueva
casa recibe al aprendiz ; su maestro queda temporalmente re
vestido de la autoridad paternal. Haga el cielo que la ejerza
como buen padre de familia ; severo sin dureza, benevolente
sin debilidad, solcito en vigilar sus costumbres, formar su
carcter y cultivar el talento del pobre interesante discpu
lo, confiado sus cuidados ! La ley no puede dar al maestro
las virtudes, las costumbres morales; y al aprendiz la docili
dad , la aplicacion , que son sus deberes respectivos ; pero debe
prescribir las condiciones sustanciales de un contrato, cuya
.ejecucion toca tan de cerca al rden pblico y al bienestar de
las familias , y asegurar su estricto cumplimiento. No hay ne
cesidad, como bajo el imperio de los antiguos reglamentos,
de pasar por el aprendizaje para ingresar en la clase de obre
ro, condicion erizada de obstculos, de dificultades y trabas;
pero si el operario puede legalmente dispensarse de este novi
ciado , el aprendizaje no es menos necesario para su educa
cion profesional , y en este concepto digna de la solicitud del
Estado. Una ley de la ltima Asamblea legislativa (22 de fe
brero 1851), contiene acerca del aprendizaje disposicio
nes llenas del inters que las clases laboriosas inspiraban
esta Asamblea ; prescribe con gran cuidado los deberes del
maestro. Debe, con arreglo al artculo 8., conducirse con el
aprendiz como un buen padre de familia , vigilar su conducta
y sus costumbres dentro y fuera de casa , y dar parte sus
padres tutores de las faltas graves que cometa de la incli
nacion los vicios que manifieste. Se fija la duracion del tra
bajo obligatorio para el aprendiz , el tiempo necesario para su
educacion religiosa, y si no la ha concluido, deben conceder
 i 18
sele para este objeto al menos dos horas diarias. El aprendiz
segun el artculo 1 1 , debe su maestro fidelidad , obediencia
y respeto ; ayudarle en su trabajo con arreglo su aptitud y
fuerza. Por su parte el maestro debe ensear al aprendiz
progresiva y completamente el arte, el oficio la profesion
especial que constituye el objeto del contrato. Est prohibido
al maestro , celibatario viudo , tener como aprendizas en su
casa jvenes solteras y menores de edad; por esta falta incur
ren en ciertas penas. Los casos que autorizan la rescision de
los contratos estn marcados con claridad. Muchas de estas dis
posiciones parecern mas especulativas que prcticas ; pero se
asegura su aplicacion con el concurso del consejo de hombres
buenos, llamado decidir en todas las demandas que tienen
por objeto la rescision ejecucion del contrato.
Sin embargo, el nio llega hombre, cesa de prestar la
mquina ciega el auxilio de sus brazos declinados y sale del
aprendizaje: su vista se abre una nueva carrera. La socie
dad reune y respeta en l los derechos de un hombre libre.
Trabaja donde le agrada; elige su trabajo, su maestro, sus
horas. Vive cubierto con la egida del derecho comun, puede
hacer con el que le ocupa el convenio que le plazca, y si es
de buena f, la ley garantiza su ejecucion. Solo para prote
ger su debilidad se separa la ley de la estricta igualdad
que observa con todos y anula los compromisos que se hacen
por mas de un ao. Por tanto esta independencia, exige pre
cauciones ; precauciones necesarias la sociedad y al mismo
obrero. La sociedad necesita vigilar sobre una clase numero
sa, frecuentemente nmada, sin lazos que la unan al suelo y
cuyas agitaciones podrian turbar la paz pblica. En cuanto
al artesano, puede mudar de taller y de maestro: pero cmo
probar que no ha faltado la f prometida ? Necesita anti
cipos pecuniaros para subvenir necesidades estraordinarias,
la compra de instrumentos , su establecimiento , ciertas
desgracias domsticas, que cayendo sobre l disipan sus eco
nomas y devoran por largo tiempo el fruto de sus trabajos:
 119
cul es la garanta que ofrecer al maestro que le adelanta
algun dinero, el que no tiene otros recursos que el trabajo de
sus manos? La ley acude su socorro, le da una libreta, es
pecie de cuenta corriente de su vida industrial, diario fiel de
lo que ha prometido y de lo que ha cumplido. Esta libreta no
es el signo de la servidumbre, sino un ttulo de libertad, la
prenda pretoria de la deuda del operario, si toma prsta
mo, y su saldo cuando paga. Imprime en sus relaciones con
el jefe del establecimiento el sello de la probidad; atestigua la
lealtad del uno y libra la responsabilidad del otro respecto
los que hubiesen empleado precedentemente al mismo obrero;
el trabajador que est provisto de este documento marcha
con su cabeza erguida, y no teme ni la sospecha ni los car
gos. Se cre una ley el 24 de mayo 1851 , con el objeto de
poner trmino los abusos que la libreta habia ocasionado.
Hubo maestros que se negaron entregarla, cuando por con
secuencia de adelantos se habian constituido acreedores, y te
nian de este modo al obrero en una dependencia cuya dura
cion se perpetuaba , con emprstitos siempre superiores al
trabajo efectuado. La ley nueva arregla los casos en que el
operario tiene derecho de exigir la devolucion de su libreta,
como tambien los en que el maestro tiene derecho de negar
la, y dispone principalmente que los adelantos no son reem-
bolsables por medio de la retencion sino hasta la cantidad de
treinta francos.
El legislador, sin intervenir en los convenios privados, se
complace en proteger al operario contra las sorpresas que
pueda esponerle su debilidad su ignorancia. Con este obje
to se ha promulgado una ley en 7 de marzo de 1850 , cuyas
medidas tienen por objeto acreditar con precision los conve
nios entre maestros y obreros, en materia de tcgidos hila
dos , y para desterrar los abusos introducidos en este gnero
de operaciones, con gran perjuicio de los obreros. Bajo la
influencia de un sentimiento anlogo, la ley ha sometido la
autorizacion prvia todas las agencias de colocacion para
 120
obreros (decreto de 15 de marzo 1852). Esta medida , de
que el imperio habia dado el ejemplo , es adems una aplica
cion del sistema preventivo , acerca del cual hemos espuesto
ya nuestra opinion en varias ocasiones, y no nos parece de
ningun modo justificable.
El salario del trabajo industrial, se fija de grado en grado
entre el obrero y el que lo emplea , asi lo exige el principio
de la libertad de los contratos. Para asegurar esta libertad, la
ley prohibe , bajo penas severas las coaliciones que pudieran
tener por objeto sustituirles una influencia arbitraria ; consi
dera que natural y necesariamente , el arancel del salario se
arreglar al estado de decaimiento de prosperidad de la
industria , la capacidad y los cargos del obrero , los re
cursos y utilidades del fabricante : esta proposicion es in
falible? no puede fallar alguna vez? No nos atreveramos
afirmarlo. El maestro puede abusar del ascendiente que le
dan los capitales de que dispone , y del nmero de trabaja
dores, superior con frecuencia, las necesidades de la indus
tria. Pero si el principio de la ley no carece alguna vez de
inconvenientes, qu otra solucion se puede dar al problema
tan complexo de la fijacion del salario? Dnde encontrar una
regla legal que se adapte las circunstancias , las necesi
dades y las aptitudes? Es posible un arbitrage oficial? Y
quin confiarle? Se dejar libre el campo las coaliciones
que siembran el desorden y la miseria entre los trabajadores,
la pertubacion en los clculos de los fabricantes , las coali
ciones donde los mas atrevidos dan la ley, donde los que me
nos valen , exigen mas ; donde la victoria pertenece tanto
al que la obtiene por el miedo que inspira , como al que puede
esperar mas tiempo y agotar la paciencia y los recursos del
otro?.... Bien considerado todo esto, el mejor sistema descu
bierto hasta hoy parece ser el de la ley.
Si la ley no puede intervenir en la fijacion del salario, al
menos le pertenece determinar, tanto para los adultos como
para los nios, la duracion del trabajo diario? No lo creemos.
 121
Quin no v el ntimo enlace de estos dos objetos? Si once
horas de trabajo obtienen el mismo precio que doce , esto es
en realidad aumentar el salario; pero cmo prohibir al fa
bricante el derecho de reducir proporcionalmente su precio,
y de compensar la reduccion del trabajo de cada uno por la
admision de un nmero mayor de operarios ? Cuntos incon
venientes se oponen por otra parte esta fijacion , y cmo
aplicarla, por ejemplo todo lo que se hace destajo? Con
esto se introduce una desigualdad lamentable en la condi.
cion de los obreros ; los mas fuertes y animosos no pueden
emplear tilmente su vigor y su energa ; se aumentan los
gastos del fabricante con detrimento de la industria y de los
mismos operarios. Es cruel sin duda, que un trabajo escesivo
debilite las fuerzas de un gran nmero de hombres que viven
solamente de sus brazos; pero es la ley y al poder pblico
quien est reservado corregir estos abusos? No obstante , un
decreto del gobierno provisional, (2 de marzo de 1848), crey
poder reducir la duracion del trabajo de los obreros , y por
una rareza singular lo fij en diez horas para Pars, y en once
para las provincias. Esta diferencia inesplicable se ha supri
mido por la ley del 9 de setiembre de 1848 ; pero el principio
ha quedado en pi, y las horas de trabajo se han fijado de un
modo uniforme en once, lo mismo para Pars que para los depar
tamentos. Un reglamento de administracion pblica (1) fija las
escepciones que debia quedar sujeta necesariamente esta ley,
y estas escepciones son tan numerosas, que la aplicacion de
la regla queda reducida categoras bastante raras. Man
tenindose fuera de las estipulaciones que reglan el precio y
la duracin del trabajo , y limitndose declarar su incompe
tencia , seria lo bastante para que no se la acusase de indi
ferencia respecto una clase de ciudadanos tan numerosa y
tan digna de inters. Ademas de esto, dos instituciones or
ganizadas por la Asamblea legislativa , manifiestan la bene
volencia de los poderes pblicos para con las poblaciones in-
(1) 17 de mayo de 1851.
 In
dustriales. La primera es la de sociedades de socorros mutuos,
que se habian ya creado espontneamente, y que la ley ha
regularizado, dotado y sometido reglas protectoras. La se
gunda es la de la caja de ahorros y pensiones , fundada bajo
la garanta del Estado, y que merced economas muy es
casas aunque no interrumpidas, puede, gracias tarifas cre
cidas y al poder del inters compuesto, asegurar aquellos
que depositan en ellas sus ahorros, un honrado descanso
en su vejez.
Tal es pues, en la parte que concierne los agentes del
trabajo industrial, la economa de la legislacion. El nio pue-
de ser empleado en el taller , pero con la condicion de que
sus fuerzas se economicen y su inteligencia se cultive por
medio de la instruccion elemental. Los derechos del pa
dre pueden delegarse al jefe del establecimiento que recibe
al aprendiz , pero debe protegerle , vigilarle iniciarle en el
trabajo de su futura profesion. El adulto, dispone su alve-
drio de su tiempo y de sus fuerzas ; pero debe proveerse de
un ttulo oficial que le recomiende la confianza del que
lo emplea, y ponga este ltimo al abrigo de toda sospecha:
libre el operario, no puede por lo mismo atentar contra la li
bertad de otro con violentas coaliciones. La ley vela sobre l,
protege y fomenta los establecimientos fundados para ponerle
al abrigo de los azares de la suerte mientras pueda trabajar,
y de la miseria cuando sus fuerzas le abandonen. Los traba
jadores estn de esta suerte colocados, entre el rgimen de
1791, que no les imponia ningun freno, y el rgimen ante
rior que les ponia grandes trabas. Su franquicia tiene lmi
tes marcados, y su independencia concluye donde empieza la
necesidad del orden.
El mismo sistema se aplica los productos del trabajo.
La fabricacion es tan libre como la mano que fabrica. La
riiezcla de materias, el tejido, los dibujos, los colores, la di
mension, el peso , la disposicion de los objetos , todo se deja
eleccion del fabricante. Su nica regla es el gusto, y sus
 123
lmites las necesidades del pblico. Su genio puede recorrer
su placer el espacio mas vasto. La concurrencia le anima;
el inters personal le dirige, le escita le detiene; el deseo de
la celebridad puede prestarle fuerzas. Este es el principio de
la ley; pero todo principio tiene sus restricciones, y aqui las
hay que las necesidades mismas de la industria han hecho
necesarias.
Se ha descubierto un producto nuevo; se ha obtenido
otro ya conocido, con auxilio de nuevos medios por la mo*
dificacion de los antiguos? La industria ha hecho de este
modo una nueva con quista, y se ha enriquecido con una
invencion , fruto del genio , ilustrado por la paciencia , soste
nido por largas invenciones costosos sacrificios. El feliz au
tor de esta invencion merece una recompensa ; negrsela,
seria paralizar los esfuerzos del artista, desanimar el es
pritu de mejora y condenar la industria la inaccion.
La sociedad concede esta recompensa, confiriendo al inventor
el derecho esclusivo de esplotar su descubrimiento , durante
un tiempo determinado. Nada mas justo; y, quin podria
quejarse de que el inventor goze de una ventaja que acaso
no se hubiera conseguido sin su cooperacion? Vendr un dia,
y su trmino se acerca veces con un rigor avaro-, en que el
dominio pblico entrar en participacion con l . Por lo demas
no debe temerse que el privilegio reservado al inventor , se
usurpe por un plagiario un charlatan. El ttulo en virtud
del cual puede revindicarse el derecho esclusivo , no atesti
gua legalmente ni el mrito ni la prioridad de la invencion.
El que se cree con razones para disputar una otra, puede
acudir los tribunales y hacer que se rasgue un ttulo usur
pado.
Ciertos productos deben su valor su forma los di
bujos que los adornan; all brillan el gusto, el talento, la
habilidad de un artista ingenioso; el pblico los busca con
ardor, la moda los adopta y el fabricante los paga con mano
liberal. Si. la industria no ha hecho una conquista tan precio
 124
sa hasta que una invencion verdadera ensancha su domi
nio ; razones anlogas dan al propietario del modelo el di
bujo , aquel que lo ha encomendado y pagado con su dinero
ttulos un goce esclusivo, por el tiempo que baste para cu
brir sus espensas. La ley no hace mas que pagar una deu
da, confirindole este privilegio.
Por ltimo, hay ciudades y establecimientos cuyo solo
nombre inspira confianza y recomienda los productos que sa
len de ellas ; su origen est comprobado por una marca ofi
cial. Que se permita todo el mundo, falta de un derecho
esclusivo, fabricar los mismos productos, entregarse una
imitacion servil, buscar la misma perfeccion, nadie tendr
motivo para quejarse de esto, y el consumidor, recojer el be
neficio de esta laboriosa emulacion ; mas no se puede consen
tir nadie que se apodere de la marca de otro ; esto seria una
falsificacion, una estafa. Las mas simples nociones de probi
dad estn en este punto de acuerdo con la ley. No conven
dra exigir de todo fabricante que estampase su nombre en
sus productos, hiciese conocer con un signo aparente la
materia y la composicion ? Esta obligacion se impone respec
to ciertos artculos, y en particular los de oro y plata, pe
ro no lo est respecto los dems productos de la industria.
Seria til, sin duda, que el comprador pudiese en todo caso co
nocer exactamente la naturaleza del objeto que se le entrega;
pero cmo encontrar una seal que baste las mil varieda
des de la fabricacion , las mezclas infinitas de los tejidos ;
las combinaciones innumerables de las primeras materias?
Cmo asegurar su aplicacion y conocer la sinceridad? El
consumidor confiado en este signo esterior, no estara mas
espuesto aun al fraude que lo est hoy con la necesidad de
asegurarse por s mismo del valor de lo que compra? Hay no
obstante , un comercio que necesita al parecer de una marca
obligatoria; tal es el que se hace con el estranjero. Las enga
ifas de una especulacion desleal , comprometen el honor del
pais y el desarrollo de sus relaciones. Tan grave inters, no
 125
ha logrado aun ninguna garanta ; pero reclamaciones nume
rosas , convidan al gobierno ocuparse de ellas , y el ejemplo
de otras naciones debe animarle. Est ya autorizado para re
glamentar, con el fin de asegurar relativamente los pro
ductos esportados fuera de Francia , la buena calidad , las di
mensiones, la naturaleza de la fabricacion, y el artculo 413
del cdigo penal , determina los castigos aplicables los que
violaren estos reglamentos.
Concediendo un privilegio esclusivo los inventores y
los propietarios de modelos y de dibujos , protegiendo las mar
cas de fbrica , la ley ha sometido los productos del trabajo ,
disposiciones de igual naturaleza que las que rigen los
agentes del mismo ; ha colocado la garanta al lado del dere
cho , y prevenido los escesos al mismo tiempo que consa
graba la libertad.
Este rgimen necesitaba sancion. Las leyes penales y los
tribunales represivos estaban naturalmente llamados casti
gar las mas graves infracciones ; pero las leyes penales y los
tribunales represivos no prestaban una proteccion adecuada
al carcter pacfico de la industria, ni con su auxilio podia
la ley mantener la disciplina entre los trabajadores, y sofocar
en su origen, y aun prevenir si era posible, las disensiones de
todo gnero que suscitaban constantemente tantos intereses
opuestos y en perptuo conflicto. Para acudir esta impe
riosa necesidad, la industria ha conseguido una jurisdiccion
que le es propia y la cual se ha encomendado introducir en
su seno la equidad, la rectitud y la armona.
Visitando el emperador la ciudad de Lyon en 1806, los
fabricantes de sederas y los jefes de taller le pidieron el res
tablecimiento de una antigua institucion que habia existido
en aquella ciudad , y que las leyes de 1791 , envolvieron en la
proscripcion comun. Esta era un tribunal compuesto de jue
ces que pertenecan la industria Lyonesa y estaba encargada
de un ministerio de conciliacion El genio organizador de Napo
leon supo apreciar la trascendencia de esta institucion , y la
 426
ley de 18 de marzo de .1810, devolvi los hombres buenos
la ciudad de Lyon y autoriz al mismo tiempo al gobierno
para darlos las dems ciudades que tuviesen tambien nece
sidad de ellos. La jurisdiccion de los hombres buenos se ha
estendido rpidamente ; nuevas atribuciones les fueron con:
feridas y su utilidad se observa hoy en todas las ciudades in
dustriales, empezando por la capital, donde introducidos hace
pocos aos, han prestado ya sealados servicios de que las
estadisticas judiciales dan testimonio. La mayor parte de los
litigios se han solventado por Jos hombres buenos , y muy po
cos han pasado otros tribunales. No pronuncian nunca
una sentencia hasta haber agotado todos sus esfuerzos para
conciliar las partes; jueces de paz de la industria, tribunal de
familia de las clases laboriosas , intervienen en todas las di
ferencias que se suscitan entre los fabricantes .y sus operarios
aprendices ; juzgan las cuestiones relativas las marcas de
fbrica, y aun estn encargados de cierta inspeccion.
No era bastante para la industria poseer su jurisdiccion
propia ; necesitaba ademas tener su frente representantes ilus
trados, encargados de defender sus intereses, y en este concepto
de dar concer al gobierno las necesidades y los medios de
mejorar las manufacturas , fbricas , artes y oficios , de hacer
observaciones sobre los medios de acrecentar la prosperidad
de la industria y del comercio ; de sealar las causas que pa
ralizan sus progresos, de indicar los recursos de que se puede
echar mano. Esta mision se ha confiado las cmaras con
sultivas de artes y manufacturas, y los consejos generales
de manufacturas y de comercio. La eleccion hace que tomen
parte en tan importantes asuntos los hombres mas iniciados
en los negocios de la industria, los mas competentes para ser
sus rganos.
Tal es la constitucion general de la legislacion que arre
gla la polica de la, industria.
Bajo el rgimen consagrado por esta legislacion , la indus
tria ha llegado un grado de desarrollo y de prosperidad que
 127
ruin no conocia. De los rangos ms oscuros de los trabajado
res , han salido hombres laboriosos para elevarse los primeros
puestos del Estado, para sentarse en las Asambleas polticas,
para ocupar las mas altas posiciones del Banco, de la Hacien
da y de la industria; tal es nuestro honor y nuestra gloria. La
liza no est cerrada para nadie. Las recompensas estn siem
pre prontas para el mrito, la capacidad y la rectitud ; y si
por lamentables y raras escepciones queda algunas veces des
conocido el talento ; si un desaliento con frecuencia prematuro
se apodera de algunas almas , nuestras leyes no pueden ser
responsables de estos amargos estravios."Es cierto que crue
les miserias afligen las clases laboriosas ; pero estas miserias,
podra la ley conjurarlas? No son la condicion dolorosa pero
inevitable de la humanidad, y los demas periodos de la historia
industrial , no ofrecen espectculos aun mas desgarradores?
Curar estas llagas de la industra , es menos del dominio de la
ley que del de la caridad , y la caridad no ha faltado su mi
sion: las cr-eches , las salas de asilo, los socorros de todo gne
ro son testigos de su abnegacion activa ingeniosa: Por otra
parte, el bienestar no es tan estrafio como se dice estas cla
ses cuyos males se describen con una exageracion que no la
criticamos al indicarla , porque estos padecimientos no escita
rn jams ni demasiadas simpatas ni escesiva piedad.
Nadie, si no nos engaamos propone destruir las garan
tas que la legislacion ha introducido en el dominio de la in
dustria contra los abusos de la libertad.
Lejos de esto, se les acusa de insuficiencia , se querra un
rgimen mas estrecho, se querra , para emplear los trminos
consagraHos , organizar el trabajo y limitar la concurrencia;
cuestion grave, cuya discusin no estara aqu en su lugar y
acerca de la cual no obstante esperimentamos la necesidad de
presentar algunas rpidas reflexiones.
Nuestra legislacion descansa sobre la idea de que los hom
bres al recibir la vida , han sido llamados por la Providencia
crearse un puesto en el mundo y ser hijos de sus obras; no
 128
los considera como seres dbiles , degradados , inferiores sobre
los cuales debe pesar siempre una humillante tutela ; no cree
que el estado, haya recibido la mision de sustituir su volun
tad la de ellos, su accion su accion, sus fuerzas las su
yas. Asegurar cada uno toda la libertad compatible con el
derecho de los dems, garantizar al trabajador el pleno uso de
sus facultades, la plena posesion del fruto de su trabajo, re.
chazar todas las trabas que le impidan emplear como juzgue
conveniente sus brazos y su inteligencia , h aqu el objeto
que se propone ; aade adems ciertos auxilios , por ejemplo
abre la infancia las escuelas donde se dn los conocimien
tos elementales mas indispensables ; cumplidos estos cuidados,
entrega s mismo al hombre emancipado , y le deja cum
plir bajo su responsabilidad y con sus propias fuerzas, la mi
sion que el cielo le ha designado. 1
Las teorias que bajo formas diversas tienden lo que se
llama organizacion del trabajo, estn fundadas en un princi
pio opuesto; colocan la sociedad en lugar del individuo, que
se absorve en ella , y queda sumido en una eterna infancia;
al encargarse de la suerte de todos, dispensan cada cual de
proveer su propia suerte ; procurando satisfacer con antela
cion todas las necesidades, destruyen la prevision, esa virtud
del hombre en sociedad, destruyen toda independencia, por
que no pueden acrecentarlas atribuciones del poder pblico sin
abolir en la misma proporcion los derechos del ciudadano. D
gase lo que se quiera, en efecto, y sin hablar de las imposi
bilidades materiales de proyectos quimricos, esos talleres
pblicos que se trata de establecer, ese reglamento legal de
los salarios, esa distribucion oficial de vocaciones traen consi
go y constituyen la subordinacion absoluta del individuo al
Estado. No hay mas completa organizacion del trabajo que el
rgimen de la esclavitud , tal como se halla establecido al otro
lado de los mares ; ese rgimen bajo el cual cada uno tiene
asegurada su existencia , que alimenta al nio , al enfermo,
al anciano , que d trabajo al adulto vlido ; pero que al mis
 121
rao tiempo vende la seguridad precio de la servidumbre,
destruye toda dignidad humana , y convierte los hombres .
quienes alcanza en viles instrumentos de una fuerza ciega
y brutal.
El debate se empea pues entre la libertad del hombre y
su servidumbre ; la libertad con la responsabilidad que es
su condicion, y la actividad que es su alma, con sus padeci
mientos y sus pruebas , con frecuencia dolorosas , pero con sus
alegras y sus triunfos ; la servidumbre con su reposo , pero
tambien con su inmovilidad y su torpeza. La organizacion ofi
cial del trabajo suprime la concurrencia y los males que de
ella emanan, es verdad; pero suprime al mismo tiempo el
aguijon que escita el movimiento universal , que anima la ma
no del operario, enciende el genio del artista, permite la
industria crear productos mas perfectos y menos caros , y sos
tiene la vida e.i el seno de la sociedad.
Tal es el principio de la libertad atemperado por la regla,
contenido por el orden , y consagrado por nuestra legislacion
industrial ; el siglo ltimo habia proclamado este principio.
Turgot fu su apstol valeroso ; la revolucion francesa lo ha
inscrito en las leyes , y debe perpetuarse (1).

CAPITULO V.

POLICIA RELATIVA AL COMERCIO, r

La libertad garantida la industria pertenece igualmente

al comercio. Todo ciudadano puede dedicarse operaciones
comerciales, abrir almacenes, tiendas, vender y comprar,
con la sola condicion de pagar las contribuciones votadas para
el servicio del Estado, y con especialidad la patente.
Sin embargo , por estensa que sea esta libertad , se su-

(1) Estas consideraciones generales , asi como la mayor parte de este ca

ptulo, estractadas de una memoria, leida por el autor eji la academia de
ciencias morales v polticas, se escribieron en 1846.
17
 122
jeta algunas escepciones : su numeracion detallada seria mas
rida que interesante : nos contentaremos con algunas obser
vaciones generales , propias para dar conocer los principios
de la legislacion acerca de esta materia.
Si cada ciudadano puede individualmente negociar, posee
igualmente el derecho de asociarse para ello , y el cdigo de
comercio define el carcter y los efectos de las diversas espe
cies de sociedades ; pero hay una en que los miembros no es
tn sometidos ninguna responsabilidad que esceda de los ca
pitales que han comprometido y que no tiene razon social:
esta es la sociedad annima; no puede instalarse sino con au
torizacion del gobierno, que examina los estatutos, aprecia las
garantas ofrecidas al pblico , y prescribe , para la realidad
de las operaciones, la constitucion de un capital formal y la
organizacion particular de la sociedad, todas las disposiciones
que en su concepto el inters comun reclama. ./',
Se ha impuesto las empresas de tontinas seguros mu
tuos sobre la vida ; la obligacion de una autorizacion prvia,
operaciones que no son de suyo comerciales, pero que lo son
respecto los especuladores que las establecen y las dirigen.
Se ha creido que el Estado debia intervenirlas, para impedir
que los intereses de los accionistas, se vean comprometidos
por la ambicion, la negligencia y la ignorancia de aquellos
quienes hubieran confiado sus fondos, sin ningun medio de ins
peccionar y asegurarse de su empleo, y bajo la f de prome
sas con frecuencia demasiado falaces, y tambien que estas
asociaciones salan de la clase comun de transacciones entre
ciudadanos, bien se considere la multitud de individuos de
todos estados, de todos sexos y de todas edades que se in
teresan y que pueden interesarse en ellas, bien el modo parti
cular que tienen de formarse estas empresas ; modo que no
supone entre las partes interesadas ni relaciones, ni esas dis
cusiones tan necesarias para caracterizar un consentimiento
ilustrado; sea que se atienda la naturaleza de estos estable
cimientos, que no permite los asociados ningun medio eficaz
 123 :
y real de vigilancia , sea en fin , que se considere s du
racion siempre desconocida, y que puede prolongarse duran*
te un siglo.
Otras restricciones se refieren al objeto especial de cier
tos comercios. El de granos el de los productos de primera
necesidad ha sido durante largo tiempo el objeto de las dis
posiciones mas contrarias la libertad. Los trabajos de la
ciencia , los escritos de los economistas , la esperiencia mis
ma , han concluido por demostrar que la libertad era el mas
eficaz medio de asegurar una plena satisfaccion las ne
cesidades que se temia quedasen descubierto ; y que , en
los das crticos , podran, resultar los mayores peligros del sis
tema opuesto. Sin embargo , las trabas que paralizaban el
comercio de granos no se rompieron sino por las patentes
del 2 de noviembre de 1774, que les dieron por primera
vez la libertad. La declaracion del 5 de febrero de 1776, re
conocia espresamente los vendedores de granos el derecho
de aumentar disminuir el precio, conforme al curso del co
mercio. La Asamblea constituyente sostuvo estas reglas; pero
la Asamblea legislativa, no las adopt. La ley del 16 de se
tiembre de 1792 dispuso un censo general de granos, obli
gando sus poseedores llevarlos los mercados. Nuevas
restricciones se impusieron la circulacion en 1793, y 1794;
sin embargo la ley del 2 1 pluvioso , ao v . restableci la li
bertad de comercio ; pero el temor de los acaparamientos le
hizo sufrir en 1812 algunos ataques. El Emperador estaba
poco familiarizado con las doctrinas de la economa poltica;
confunda los que las profesaban con los idelogos, esos
pensadores peligrosos que persegua con todo su odio. Es
fuerzos impotentes! La libertad no tard en triunfar de nuevo.
A despecho de las preocupaciones y de las violencias de al
gunas poblaciones ignorantes, el comercio de granos se v
libre. La ley castiga solamente los tratos fraudulentos que
se practicasen, para producir la alza la baja de los pre
cios que hubiera determinado la concurrencia natural y li
 124
bre del comercio. Lo mismo sucede con todos los demas
productos del suelo. . ,
Sin embargo , los carniceros y los panaderos estn , bajo
cierto aspecto, colocados fuera del derecho comun por. un in
ters de seguridad pblica y de salubridad, que se ligan
este doble comercio. La autoridad municipal tiene el derecho
de prescribir medidas respecto estos oficios, que, en ciertos
casos, pueden estenderse basta las disposiciones mas preven
tivas.
La carne y el pan pueden tasarse. La administracion ha usa
do rara vez de este derecho respecto de la carne ; despues de
una esperiencia poco satisfactoria, se ha renunciado en casi to
das las localidades ; pero el pan se tasa generalmente. Cuando
la autoridad toma las precauciones necesarias para que la tasa
sea equitativa , los panaderos encuentran la ventaja de evitar
las quejas que podran suscitar precios establecidos libremen
te por ellos mismos ; quejas que , respecto de un alimento
cuyo uso es tan universal indispensable, se han converti
do veces en desrdenes pblicos y en atentados contra los
v endedores. Sin embargo, de lamentar es que la administra
cion se inmiscue en estas transacciones privadas.
Otras obligaciones se han impuesto tambien los panade
ros y los carniceros.
En Paris el nmero de los panaderos es limitado, y ya nos
ocuparemos de este asunto. En algunas ciudades , disposicio
nes gubernativas han organizado esta profesion ; los que la
ejercen estn obligados proveerse de un permiso especial
del maire , sin que por esto pueda limitarse su nmero ; de
ben adems someterse conservar constantemente en reser
va una provision de harina , cuya cantidad se calcula por la
poblacion , y la del pan que cada panadero debe fabricar es
determinada: el panadero no puede abandonar su estableci
miento sino seis meses despues de haber informado al maire
de su resolucion. Al contraventor de lo que prescriben los
reglamentos puede prohibirsele temporal definitivamente el
 125
ejercicio de su profesion. Las condiciones establecidas res-
peccto los carniceros , son menos onerosas , y dictadas casi
esclusivamente con miras de salubridad.
Respecto del comercio en general y especialmente del co
mercio al pormenor, las leyes de policia se limitan asegu
rar la fidelidad de las ventas y prevenir el fraude.
Los comerciantes no pueden poseer sino pesos y medidas
conformes al sistema decimal. En cada distrito hay un funcio
nario lo menos encargado de la verificacion de los pesos y
medidas. Esta verificacion recae primeramente sobre los pesos
y medidas fabricados de nuevo, y se renueva peridicamente
por medio de visitas. La forma de los pesos y medidas , asi
como las materias empleadas para su fabricacion , estn de
terminadas por reglamentos de administracion pblica. El
nombre que se les d por el sistema mtrico , debe marcarse
de un modo claro; los prefectos estn encargados de formar
para cada departamento el cuadro de las profesiones que se
sujetarn esta verificacion , indicando los pesos y medidas
que deben usarse para cada clase de comercio.
Por la misma razon, el comercio de platera se sujeta
una legislacion especial. Todos los objetos de orfebrera
y de plata labrada fabricados en Francia deben estar contras
tados , segun lo prescrito en la ley , con arreglo su natura
leza respectiva. La prueba de haber cumplido con lo mandado
est garantida por medio de marcas que la administracion im
prime , despues de reconocidos los objetos. Este rgimen que
en cierto modo recuerda las antiguas ordenanzas relativas al
comercio, ha impedido en nuestra patria la fabricacion de esos
mil objetos que, bajo innumerables formas, abren en otros pai
ses tan ancho campo la orfebrera y bisutera permitindolas
responder todas las necesidades y amoldarse todas las for
mas; pero justo es reconocer al mismo tiempo que, secunda
do por el genio de nuestros artistas, ha contribuido asegurar
nuestros productos una inmensa confianza en los mercados
estranjeros, de la cual ha sacado grandes ventajas el comercio.
 126
Todas estas disposiciones y las que la autoridad municipal
est autorizada para tomar , tienen por complemento las leyes
que castigan las ventas de mala f, con pesos falsos, y los
engaos sobre el valor , la naturaleza la cantidad de los ob
jetos vendidos , los fraudes y las falsificaciones ; leyes insufi
cientes durante mucho tiempo , pero cuya severidad se au
ment en 1851.
Lo mismo que la industria , el comercio tiene sus atribu
ciones particulares en la jurisdiccion consular , y rganos de
sus intereses en las juntas de comercio , quienes consulta el
gobierno siempre que la necesidad lo exije.

CAPITULO VI.

DE LAS AUTORIDADES ENCARGADAS DE LA POLICIA.

Ya hemos indicado en otro lugar (1) el principio que debe

presidir la eleccion de las autoridades encargadas de la po
lica, consagrado por las leyes.
Segun hemos visto , la polica municipal y rural corres
ponde los maires. Esta funciones, dice Mr. Henrion de Pan-
say , son de la esencia del poder municipal y se derivan de su
naturaleza, lo que nos conduce naturalmente deducir que la
polica inmediata del municipio corresponde los oficiales
municipales, con esclusion absoluta de los demas funciona
rios.
En escala superior los alcaldes , los prefectos , en virtud
de los poderes inherentes sus funciones , estn encargados de
la vigilancia, y aun en ciertos casos, pueden tomar disposi
ciones en materias de polica (2) : respecto esto dependen
necesariamente de los ministros.
En varias ocasiones la polica se ha encomendado espe
cialmente un ministro. La primera creacion de este ministe
rio se debe al Directorio, que le instituy por una ley el ao iv
 127
para centralizar la accion de la polica y establecer una vigi
lancia rigurosa que desconcertase las facciones y burlase los
complots liberticidas. Fu suprimido por el Consulado, de
creto de 12 fructidor del ao x, y restablecido por un decreto
de 21 mesidor del ao xn, el mismo dia en que otro decreto
dictaba las reglas que dcbian observarse para la formalidad
del juramento que habia de prestarse al nuevo Emperador; la
Restauracion le mantuvo bajo el ttulo de direccion general
independiente del ministerio , y le suprimi en el momento de
la subida del ministro Dessole , el 29 de diciembre de 1818.
Su existencia recuerda tambien los golpes de Estado del
Directorio , la dictadura del Imperio y los tristes dias del prin
cipio de la Restauracion. A pesar de la agitacion de los tiem
pos , de las conmociones populares y de los atentados de las
facciones, el gobierno de 1830 no le restableci.
Un decreto de 22 de enero de 1852 cre de nuevo el
ministerio de polica general. Nos ocuparemos de esta nica
mente en sus relaciones con la administracion.
La polica se encuentra enlazada tan ntimamente con to
dos los ramos del servicio pblico , que con dificultad se con
cibe que pueda segregarse de ellos para formar por s sola un
departamento ministerial. El ministro encargado de este ser
vicio no puede tener, y no tiene en efecto otros intermediarios
habituales que los prefectos ; estos , por consiguiente , se en
cuentran en muchos casos en relaciones necesarias con dos
ministros diferentes , aquel quien concierne el asunto y el
de polica , de donde resultan complicaciones , rdenes fre
cuentemente contradictorias y srias dificultades administra
tivas.
Para representar en las provincias al ministerio de polica,
se han creado inspectores especiales , otra fuente de entor
pecimientos interiores. Si los prefectos estn subordinados
estos inspectores y obligados ejecutar sus rdenes , qu
queda reducida la administracion central , cuyas instruccio
nes deben seguir ante todo , y de la que pueden haber reci
 128
bido otras rdenes? Dnde est entonces su responsabilidad?
Por otra parte los inspectores llevan en s mismos y en su t
tulo una causa de debilidad. Cuando la polica es una parte
accesoria de las dems funciones administrativas , es el atri
buto natural de los depositarios del poder, y no despierta re
celos ; aislada , constituida en oficio nico y separado , escita
la desconfianza. Todos los que hayan observado con atencion
lo que sucede diariamente , convendrn en la certeza de esta
observacion. Es uno de los obstculos con que lucha muchas
veces el prefecto de polica de Pars ; otro tanto puede decirse
de los comisarios. Posible es que semejante predisposicion de
los espritus sea injusta infundada ; pero ello es que existe,
y el legislador debe tener en cuenta hasta las preocupaciones
pblicas. La creacion de los inspectores de polica fu origen
de impresiones desagradables que llegaron preocupar al
mismo gobierno. En su consecuencia, una circular de 14 de
febrero de 1852 los obliga calmar las inquietudes, disi.
par las prevenciones que hubieran podido suscitar, i Si en
otros paises, aada aquel documento, han nacido prevenciones
contra la institucion de una polica general, era, no puede
negarse , porque la polica se habia apartado de su objeto,
esencialmente moral , y porque desnaturalizndola se la habia
puesto al servicio de las pasiones polticas y privadas.
Sabr evitar este escollo la nueva administracion de
polica? Sobre esto dejaremos hablar la comision que ha
examinado el presupuesto de 1853. En sentir de muchos
miembros de la comision, dice el informante ; que se han he
cho eco de la opinion manifestada en varias oficinas ; el es
ceso de gasto que resulta del establecimiento del ministerio
de polica , es su menor inconveniente. Lo que los preocupa
son las complicaciones y las desconfianzas que pueden nacer
de este establecimiento. Temen que, sin atribuciones bien
definidas , sin funciones que dejen huellas, los agentes de esta
nueva administracion , ocasionen conflictos entre ellos y otros
funcionarios que estarn espuestos perder una parte de su
 - 157
influjo en las poblaciones. Hacen justicia al pensamiento que
ha presidido esta creacion , y la forma de que aquel se
halla revestido ; pero saben que las instituciones tienen tam
bien su lgica ; y as es que si la polica les parece preciosa
cuando, mero auxiliar de la administracion y de la autoridad
judicial , no tiene sino una accion secundaria , la temen cuando
desempea el papel principal. En este caso, los temores que
les inspira la importancia que se la d, hay que aadir los re
celos no menos vivos que hace concebir la importancia que
ella querra atribuirse.
Se ha intentado elevar esta institucion confindole una es
pecie de ministerio moral, cometindole el cuidado de estudiar
las necesidades de los pueblos y las mejoras de todas clases
que el inters pblico reclama ; de acoger , para recomendar
las al gobierno , todas las ideas tiles y que muchas veces se
pierden por falta de medios de darse luz ; de sondar las ideas
del pueblo sobre las innovaciones polticas econmicas lan
zadas al dominio de la discusion del estudio; en fin, en esta
ltima organizacion de la polica se ha visto el medio mas
eflez de hacer llegar incesantemente hasta el jefe del Esta
do la verdad, cuando para alejarla del poder suelen hacerse
tantos esfuezos.
Los encargados del servicio son un ministro, tres direc
tores, nueve inspectores generales y doce especiales. Pre
gntase si los delegados ya instituidos cerca del poder central
no estaban encargados desde hace mucho tiempo de las mis
mas funciones, si no las han cumplido, y, suponiendo que su
celo no haya sido tan grande como fuera de desear, si puede
esperarse mas del nuevo personal ; y adems si tan corto
nmero de funcionarios ofrecer garantas que parece no
han ofrecido el prefecto encargado de cada departamento y el
sub-prefecto que lo est de cada distrito. Hay que observar
tambien que los inspectores de todas categoras no se entien
den sino con el ministro del ramo de que dependen, y que
este nicamente se halla en relaciones directas con el jefe del
18
 138
Estado. A l, pues, le est reservado el privilegio de hacer
llegar la verdad hasta el jefe del Estado. Pero no merecen la
misma confianza los otros ministros ? No tendrn el mismo
valor para decir la verdad? Los servicios pblicos cuya di
reccion les corresponde , no les dan medios mas ciertos , mas
verdaderos , mas numerosos , de recoger todos los datos nece
sarios para trasmitirlos al primer magistrado de la Repblica?

H.

EL PREFECTO DE POLICIA.

Observar las tramas de los enemigos del gobierno y des

cubrir sus tentativas , sin ningun poder estraordinario , bajo
el imperio de una ley que prohibe las prisiones preventivas;
asegurar el orden y mantener la seguridad en una capital cuya
poblacion, comprendidos sus alrededores, pasa de 1.100,000
almas, donde se reunen mas de 200,000 obreros, donde fer
mentan las pasiones mas desordenadas, y donde se dan cita
los bandidos mas peligrosos ; conservar la libertad de la circu
lacion en mas de 2,000 calles, surcadas por 60,000 carrua-
ges; conjurar todos los elementos de corrupcion en un centro
industrial que aglomera en algunos kilmetros cuadrados so
bre 6.000 establecimientos insalubres incmodos, en el se
no de un pueblo inmenso encajonado en estrechas habitacio
nes; facilitar la subsistencias y favorecer la distribucion de
Jos artculos de primera necesidad en un centro de consumo
que traga cada ao 1.450,000 quintales mtricos de hari
na, 1.100,000 hectolitros de vino, 55,000 de aguardiente,
65.000,000 de kilogramos de carnes de todas clases; donde
se emplean mas de seis millones de francos en mariscos, doce
en aves y caza , otros doce en manteca de vacas y cinco mi
llones y medio en huevos : tales son en sustatancia los impor
tantes y delicados deberes del prefecto de polica.
 159
Dispone de un presupuesto que escede de doce millones;
tiene sus rdenes una guardia de mas 3,000 hombres de
infantera y caballera un cuerpo de bomberos compuesto de
820 , oficinas en que trabajan dia y noche sobre 300 em
pleados, un servicio esterior de comisarios, inspectores, ce
ladores y agentes de todas clases , cuyo nmero asciende
2,000 personas.
Su territorio, muy poco estenso, no abraza mas que el
departamento del Sena y los municipios de Saint-CIoud , S-
vres y Meudon ; pero no hay en toda la Repblica un punto
que contenga una poblacion tan activa, tan compacta; las
atribuciones del prefecto son mas complexas , mas numerosas
que las de ningun ministro.
Delegado del poder poltico , responde de la seguridad del
jefe del Estado y de su gobierno ; como magistrado desempe
a funciones judiciales , comprueba los crmenes, los delitos
y las contravenciones, y entrega sus autores los tribunales;
como administrador del departamento , est encargado de las
crceles , de las medidas relativas los dementes, de la poli
ca de los distritos rurales y de los socorros para remediar la
mendicidad ; como depositario de la autoridad municipal,
ejerce todos los poderes de polica que esta lleva consigo.
Las atribuciones conferidas por nuestras leyes generales
los prefectos de las provincias y los alcaldes , estn en Pa
rs divididas entre el prefecto del Sena y el de polica. En esta
division el primero ha obtenido la parte mas fastuosa: tiene
su cargo el cuidado de protejer las artes ; de sostener por me
dio de trabajos pblicos algunos millares de artesanos ; de
socorrer los indigentes ; de esparcir la instruccion y de pre
sidir la organizacion de la guardia nacional. Reside en el
palacio de la ciudad , tan suntuoso como magnfico ; recibe
al jefe del Estado en las fiestas que le d la poblacion ; le di
rige la palabra en nombre de la capital , la cabeza de la
municipalidad; es, por ltimo , el maestro de ceremonias de
la antigua clase media parisiense , su mayordomo y su arqu
 140
tecto. Une su nombre los de los nuevos establecimientos, y
hace se le bendiga como autor de ciertas obras de utilidad
pblica, de que muchas veces solo es ejecutor pasivo.
Al prefecto de polica, por el contrario, le estn confia
das las atribuciones mas penosas, las medidas de rigor, la
administracion de las crceles , la prision de los reos presun
tos, y el trasporte de los condenados. Blanco de las rencoro
sas prevenciones de una opinion ciega ignorante, para
quien la polica es un enemigo y no un protector , no obtiene
nunca mas que xitos negativos, olvidado si reina la calma,
atacado, comprometido si estalla algun desorden. Su triunfo
est en la seguridad pblica , bien precioso con que la mul
titud se goza , pero que juzga tanto mas fcil y natural
cuanto mas disfruta de l; vive rodeado de presos, de gen
darmes y de agentes del orden mas nfimo ; su morada pre
senta un aspecto triste y sombro : todo en fin , parece cons
pirar para darle un lugar secundario en la gerarqua de los
poderes municipales y para despojar su ttulo del brillo y de
la grandeza. Sin embargo, si el honor es el precio del peli
gro y se engrandece con l , si la dignidad de una funcion
debe medirse por los servicios que est llamada prestar , el
prefecto de polica es el primer magistrado de Pars. La ca
pital , privada de las ventajas que le procura la administra
cion del prefecto del Sena, caera en un doloroso abatimiento,
cesara de estar la cabeza del mundo civilizado; sin em
bargo aun sobrevivira su perdido esplendor ; pero Pars,
presa de todos los males, que aleja una polica infatigable y
vigilante, perecera bien pronto entre las convulsiones de la
anarqua. 1 .
La prefectura de polica fu creada en 1800. Por pri
mera vez obedeci entonces la administracion de Pars una
direccion sencilla y vigorosa. Dividida en 1789 entre el lu
garteniente de polica , el preboste de los comerciantes , los
regidores , la cmara de las construcciones , y las oficinas de
Hacienda y hasta el Parlamento, carecan de unidad ; la confu
 141
sion reinaba en su seno, y una division obscura, de atribucio
nes mal definidas engendraba incesantes luchas. Segun ya
hemos visto, la Asamblea desarm al poder en 1790. El 10
de agosto , al preludiar la sangrienta usurpacion de la muni
cipalidad de Pars, no fund mas que una dictadura poltica.
El Directorio comunic al poder elevado sobre las ruinas de
la municipalidad la debilidad y la inconsistencia que, minn
dole l mismo, debian producir su pronta caida. El prime
ro que reconoci la situacion escepcional de una ciudad donde
se deciden constantemente los destinos del Estado , fu el Di
rectorio , quien la coloc bajo la autoridad de dos magistra
dos nombrados por el poder central, investidos el uno de la
administracion propiamente dicha y el otro de la polica ; pero
cediendo temores que las circunstancias y sus desconfian
zas polticas esplican , no dej al voto de los ciudadanos sino
una espresion facticia infiel en un reducido consejo muni
cipal , nombrado como los prefectos y desprovisto de verda
dera autoridad. La Restauracion dej intacta esta organiza
cin. El gobierno de julio, mas liberal, remiti la elec
cion el derecho de componer el consejo municipal , aument
el nmero de sus miembros y dio entrada los dos prefectos
en sus sesiones : bajo la vigilancia de esta representacion efi
caz y sincera , desempeaban sus funciones respectivas. El
prefecto de polica , sin perder ninguna de sus atribuciones,
en contacto con un poder electivo , se encontr elevado en la
opinion por la solidaridad que los unia ; porque si los conse
jos electivos atan y ponen trabas veces los funcionarios
quienes inspeccionan, los engrandecen y fortifican mas aun
con su adhesion. Un magistrado encargado de la polica, ne
cesita mas que ningun otro de esta sancion popular y le d en
consideracion mucho mas de lo que le quita en poder. Des
pues de la revolucion de febrero de 1848, no se crey posible
remitir al sufragio universal la eleccion del consejo municipal
de Paris. Los recuerdos de la municipalidad en tiempo del
terror, se presentaban todos los espritus ; de manera que
 142
sustituy al consejo elegido una comision municipal nombrada
por el poder ejecutivo.
Mucho tiempo hace que est prometida una ley que deter
minar la vez la manera especial en que deber hacerse la
eleecion en Pars , los derechos respectivos del consejo muni
cipal y de los dos prefectos , y la division de poderes entre es
tos dos funcionarios: sobre estos ltimos puntos, si no nos
equivocamos , habr que conservar mucho mas que reformar.
El consejo municipal ejerce hoy, en virtud de las leyes,
una autoridad contenida dentro de justos lmites y ta cual
falta nicamente estar definida con claridad. En cuanto las
atribuciones de los dos prefectos , la distribucion de sus pode
res no provoca objeciones sino sobre algunos puntos poco esen.
ciales : de esperar es que de la discusion legislativa salga f
cilmente una solucion aceptable.
Una sencilla esposicion de la organizacion de la prefectu
ra de polica, de sus medios de accion y de sus atribuciones,
puede servir para la ley que tarde temprano se adoptar;
acaso satisfar la curiosidad de los que gustan enterarse de
las instituciones polticas y administrativas bajo las cuales vi
ven ; podr ofrecer un trmino de comparacion y un objeto de
estudio en el estranjero , y finalmente esclarecer la opinion
pblica, desvaneciendo injustas preocupaciones.

CAPTULO I.
. . :. :.*.. . 1
ORGANIZACION GENERAL.

El prefecto de polica, lo mismo que todos los jefes de ad

ministracion, debe velar mas bien que obrar, prescribir mas
bien que ejecutar, y aunque sus empleados interiores sean
muchos y estn abrumados de trabajo , en el esterior y en los
servicios activos es donde especialmente debe manifestarse su
poder. ; ,
Las oficinas conciertan las medidas que deben lomarse;
dan el impulso , recogen y comprueban los resultados; prepa
 145
ran , deliberan , organizan : son el pensamiento y la inteligen
cia. Los servicios activos vigilan , ejecutan, impiden, previe
nen, reprimen; en relacion inmediata con los ciudadanos,
ocupan todos los puntos de dia y de noche ; son los ojos y los
brazos de la administracion. Pero en la multitud de deberes
que tienen que cumplir , el papel de instrumento pasivo y
mudo no bastara , y su obediencia tiene siempre necesidad de
ser ilustrada por la reflexion y guiada por el discernimiento.
El trabajo interior est distribuido segun las diversas atri
buciones del prefecto. El Gabinete particular entiende solo en
las cuestiones polticas. All , secretamente y bajo la garanta
de una confianza recproca , se tratan los negocios mas deli
cados , aquellos que se refieren la seguridad del Estado ,
las tramas de las facciones , las sociedades secretas y sus
concilibulos : negocios peligrosos que comprometen la segu
ridad del jefe, y de los cuales debe researse su apreciacion
directa y esclusiva. Los asuntos no polticos estn distribuidos
entre dos secciones, titulada la una de Seguridad y la otra
Administrativa ; el secretario general dirige los negocios de la
administracion propiamente dicha, el personal, el material y
cierto nmero de objetos no clasificados en las secciones.
Las oficinas de la prefectura de polica no se diferencian
de las de los ministros de las grandes administraciones , sino
en que exigen de los empleados que las componen una pron
titud especial de exmen , de resolucion y de espedicion.
La organizacion de los servicios esteriores es fuerte y po
derosa.
Todo el mundo sabe que Paris est dividido en doce dis
tritos : en cada uno se halla establecida una brigada de agen
tes y sargentos de villa bajo las rdenes de un oficial de paz.
Hasta 1850 los comisarios de polica estaban repartidos entre
los diversos barrios de que se compone cada distrito; pero
hay barrios que contienen cuarenta mil habitantes , mientras
otros apenas cuentan tres mil. Se crey por lo tanto conve
niente hacer nuevas divisiones para el servicio de la polica,
 144
en las cuales estuviese la poblacion repartida con mas igual
dad. Hay que deplorar sin embargo, que estas divisiones se
les diese el nombre de secciones, que recuerda tiempos muy
calamitosos , y que admitido esclusivamente por la polica no
concuerda con los dems servicios administrativos , lo que pro*
duce una gran confusion en las relaciones de los ciudadanos
con la administracion. Las secciones son cuarenta y ocho ; al
frente de cada una se halla un comisario de polica secundado
por uno dos secretarios, colaboradores sedentarios, y por un
inspector de polica, cuando menos, y un porte-sonnett, agen
tes de ejecucion directa y continua , puestos, constantemente
disposicion del comisario. Ademas hay un comisario de po
lica en veinte de las municipalidades mas importantes del
territorio.
Los comisarios de polica son independientes de los oficia
les de paz y sus superiores en el orden de la gerarqua. Son
nombrados por decreto del presidente, y dependen la vez
del prefecto de polica , que los tiene bajo su autoridad , y del
procurador del rey, cuyos auxiliares son segun las leyes. Tie
nen constantemente abierto su despacho y en l desempean
un ministerio de conciliacion y de orden muy til y muy apre
ciado por la poblacion parisiense, que encuentra en ellos
rbitros y pacificadores. Estn la disposicin de los ciuda
danos que reclaman su auxilio en cualquier caso pblico
privado ; reciben interrogan los detenidos ; velan por la
ejecucion de las ordenanzas de polica , en todo lo concer
niente la salubridad pblica, la limpieza, etc. Durante al
gun tiempo los comisarios llevaron el ttulo de magistrados de
seguridad, que tal vez hubieran debido conservar en Pars,
por que desempean una verdadera magistratura y porque la
seguridad de los ciudadanos halla en ellos enrgicos defenso
res. Mantienen relaciones directas y cuotidianas con el pre
fecto, quien los emplea en todos los servicios de la adminis
tracion. :. .
Los oficiales de paz que no estn las rdenes de los co
 145
misarios, y los sargentos de villa , dependen inmediatamente
de una oficina central , que dirige un comisario , bajo las ins
piraciones del prefecto, conocida con el nombre de Policio
municipal.
Esta tiene su cuidado la vigilancia de toda la capital:
es quien distribuye en los doce distritos las brigadas corres
pondientes cada uno de ellos ; la que pone en movimiento,
segun las circunstancias y las necesidades de cada dia , las
brigadas centrales que tiene sus rdenes, de las cuales unas
no tienen destino especial y estn siempre dispuestas refor
zar el punto que lo necesite ; otras estn encargadas de va
rias atribuciones , como vigilar los rateros y las prostitutas;
los carruajes pblicos y las casas de huspedes ; pero consti
tuidas todas de un modo que puedan reunirse la vez y en
un instante , en un punto determinado para intervenir en
nombre de la ley en todo lo que amenace el reposo de los
ciudadanos. De la polica municipal dependen cerca de no
vecientos agentes ; constituye una fuerza permanente y una
reserva eventual; su organizacion es tal, que sin un esceso
de gente, sin un gasto suprfluo, provee la vez Paris en
los tiempos normales, de los agentes necesarios para la ejecu-
cucion de las leyes, y en los dias de agitacion de una tropa
activa, valiente, fcil de poner en movimiento, y siempre
pronta apoderarse de los autores de los cmplices del des-
rden.
Ademas de los comisarios de polica de las secciones y de
la polica municipal , que abrazan en su accion todas las atri
buciones del prefecto , existe otro personal dedicado muchos
servicios especiales dependientes, segun su objeto, de una de
las divisiones interiores : la Bolsa tiene su comisario de poli
ca y sus guardias; la alhndiga, los mercados, los matade
ros , la navegacion y los puertos ; la medicion pblica , la ins
peccion de las leas y carbones y el contraste de los pesos y
medidas; tienen sus comisarios, interventores, inspectores,
sub-inspectores y ayudantes. Catadores de vinos proceden la
19
 146
visita de las bodegas y de los lquidos del comercio al porme
nor. La limpieza, el riego y el alumbrado, la alineacion de
casas y los carruages pblicos ocupan igualmente un per
sonal distinto. Dos ingenieros y un inspector estn encargados
de vigilar los establecimientos peligrosos , incmodos insa
lubres , un mdico y tres ayudantes de la Morgue, y en fin
doce mdicos de la consulta pblica.
Un mdico , director de los socorros pblicos, los ahoga
dos, asfixiados y heridos, cuida de los botes de socorro, distri
buidos en muchos puntos de la orilla del Sena, en los sitios
y localidades mas populosos y espuestos estos accidentes.
Muchos mdicos visitan los dementes, y dos inspectores cui
dan de los hospitales particulares , y de las casas de mendi
cidad y lactancia. Por ltimo , hay un considerable nmero
de empleados en el servicio departamental de las crceles.
La guardia municipal, que ha tomado desde 1848 el
nombre de Guardia Republicana Parisiense , presta estos
numerosos agentes el apoyo de una fuerza pblica que se
distingue por su disciplina , su arrojo y su esperiencia ; tropa
de linea compuesta de los mejores soldados de todo el ejrcito
digna de la confianza del poder y del pblico , acostumbrada
contemplar, contenindole, al pueblo de Pars que vive con
ella y cuya susceptibilidad se irritara de cualquier acto bru
tal. El prefecto dispone de la Guardia Municipal, dirige su
servicio de dia y de noche , seala sus requisiciones , cuando
es necesario, y puede contar con su incontrastable firmeza
siempre que los consejos , las amonestaciones y las instancias
personales de los agentes civiles no bastan restablecer la
paz alterada y devolver las leyes su imperio.
Los zapadores-bomberos, cuyo nmero es inferior las
necesidades de la poblacion, llevan todas partes donde es
talla un incendio el auxilio de una prctica que no se detiene
delante de ningun obstculo, y de un valor que no retrocede
ante ningun peligro.
Tales son los diversos auxiliares de la prefectura de poli
 147
ca. Esta enumeracion no contiene sin embargo mas que los
agentes ostensibles designados en el presupuesto. Ademas de
estos, hay otros que ejercen funciones secretas, tanto en los
negocios polticos , como en los de seguridad ; despues habla
r mas de ellos, cuando nos ocupemos de los servicios que
desempean.
La sencillez prctica de este conjunto sorprende y satis
face. Se comprende perfectamente que debe ayudar al prefec
to de una manera eficaz en el desempeo de su vasto encargo.
Cerca de su persona , las oficinas ; lejos , distribuidos en su
territorio, sus agentes de todas clases ; les da el impulso y se
asegura por las relaciones que le dirigen , de su exactitud y
de los resultados que han obtenido : en cada seccion est re
presentado por un funcionario que tiene inters en hacer
amar y respetar la administracion , y en cada distrito por un
agente de ejecucion que coloca sobre todas las cosas los de
rechos y los deberes de la polica ; dispone por ltimo, de sus
brigadas centrales para hacer llegar todas partes su brazo
tutelar. Est sin cesar al corriente delos acontecimientos; co
noce los deseos de la poblacion , sus padecimientos y sus go
ces , y , en una relacion diaria , advierte al gobierno de todo
lo que puede ilustrar su marcha. Aplica los intereses mas
especiales un orden determinado de agentes , y apoya si es
preciso sus rdenes con la espada de la Guardia Municipal,
quien en union con los zapadores-bomberos , vela al mismo
tiempo por las necesidades materiales de la ciudad.
Los sargentos de villa fueron uniformados en la poca de
su creacion , bajo la ilustrada y popular administracion de
Mr. Debelleune. Una orden de Mr. G. Delessert, seal los
comisarios de policia un uniforme oficial , para las ceremo
nias pblicas ; en circunstancias normales basta la faja tri
color para indicar su carcter. Los oficiales de paz llevan
tambien en las grandes ceremonias uniforme bordado y faja
azul; la mayor parte de los inspectores de los servicios espe
ciales , usan tambien uniforme , de modo que casi todos los
 148
empleados esteriores y activos llenan ostensiblemente su mi
nisterio, y la poblacion, lejos de desaprobarlo, muestra mayor
confianza. Sin embargo, aun entre los agentes ostensibles,
muchos no pueden denunciar su presencia por medio de sig
nos esteriores que paralizarian la vigilancia , y haran nula
la represion. La administracion aprecia las circunstancias y
comunica sus instrucciones. Tiene inters en dar conocer
ella misma sus agentes, siempre que ello no se oponen obst
culos poderosos: el ejemplo de los sargentos de villa es con-
cluyente. Los antiguos agentes de policia, los cuales han
sustituido, ocupaban el ltimo rango en la opinion del pue
blo; los mas groseros epitetos heran su persona ; las mas
vivas resistencias entorpecan su accion: los sargentos de
villa estn hoy cubierto de estas dificultades , y es porque el
misterio y la sorpresa ofenden y escitan sospechas. Por el
contrario , el pueblo hace justicia al agente celoso que se
ofrece las miradas de todos y acepta atrevidamente la res
ponsabilidad de sus actos.
Todos los agentes de la prefectura dependen esclusiva-
mente del prefecto , quien puede destituir aquellos cuyo
nombramiento le compete y suspenderlos todos, arreglar
sus sueldos y disponer de ellos con entera libertad. Este po
der absoluto , atemperado nicamente por nuestras costum
bres equitativas y moderadas , da fuerza la autoridad del
jefe sobre sus subordinados.
El examen que acabamos de hacer de la organizacion de
la policia, nos sugiere algunas reflexiones.
Los comisarios de policia no estn bajo la esclusiva direc
cion del prefecto. Auxiliares del procurador de la Repblica,
y obligados por consecuencia obeder los jueces de ins
truccion , que delegan en ellos algunos actos de sus funcio
nes, pueden verse comprometidos en el cumplimiento de es
tos dobles deberes, y recibir la vez rdenes cuya ejecucion
simultnea sea imposible : hemos visto la autoridad judi
cial contrariar las medidas tomadas por el prefecto , y po
 149
ner obstculos con sus actos la misma instruccion comen
zada por su orden. Es innegable que las decisiones de los
magistrados del rden judicial deben prevalecer siempre;
pero sin subordinar la justicia la polica podria establecerse
un concierto prvio.
Tambien pueden suscitarse algunos conflictos entre los
comisarios de polica y los oficiales de paz, y otros agentes de
la polica municipal. Los primeros, colocados en la seccion en
que viven y dispuestos algunas veces hacer concesiones
abusivas para ser en ella bienquistos, sobrellevan paciente
mente la competencia de los oficiales de paz , agentes amo
vibles menos deseosos de adquirir popularidad y mas resuel
tos en sus medidas. Superiores estos agentes en categora,
sufren sin embargo todos los dias su censura indirecta. El
comisario, circunscrito su seccion , mantiene relaciones
obligatorias con el oficial de paz dedicado la vigilancia de
todo un distrito ; la estension del escritorio sobre que opera,
da este una importancia contradictoria con la inferioridad
de su ttulo. La firmeza del jefe de la polica municipal pue
de dulcificar estos choques, pero de ningun modo evitarlos
por completo. Acaso conviniese someter todos los agentes
esteriores de la prefectura la inspeccion de funcionarios
superiores, especie de sub-prefectos de comisarios centrales
de polica, cuya autoridad predominante ahogase toda coli
sion imprimiese al servicio una unidad constante.
Desde 1830, en premio de un celo que podia recompen
sarse de otra manera, los oficiales de paz han sido ascendidos
las funciones de comisarios de polica, confundiendo as dos
carreras diversas. El magistrado de polica y el agente de eje
cucion deben marchar paralelamente , pero sin encontrarse
nunca en su escala : conviene que los primeros se escojan
entre los abogados jvenes , los secretarios de los comisarios
de polica y los empleados en las oficinas del ramo, y los se
gundos entre los agentes activos mas diestros y audaces.
Debe asegurarse un porvenir los oficiales de paz , pero su
 150
introduccion en el cuerpo de comisarios de policia ofrece in
convenientes de muchas clases; puede alterar la buena com
posicion de este cuerpo y esponer los comisarios una vi
gilancia que el inters de un ascenso puede convertir en
parcial.
Hace mucho tiempo que se ha pensado destinar en cada
barrio un edificio especial para comisara de polica , como la
alcaldia y el juzgado de paz. Esta creacion seria muy til.
Por lo regular los comisarios ocupan , en calles poco cntri
cas de su seccion, habitaciones mal distribuidas y mezquinas
situadas en pisos altos ; si cambian de domicilio , se alteran
las costumbres de la poblacion. Semejantes inconvenientes
desaparecerian con aquella innovacion. A la habitacion del
comisario de polica y de su secretario estarian anejos: 1., un
cuerpo de guardia; 2., un puesto de bomberos; yo.0, cami
llas, botiquines y hasta una guardia mdica, si se adoptase
oficialmente esta benfica institucion. El gasto de los solares
y de las construcciones quedaria casi completamente cubierto
con la supresion de los alquileres, abonos indemnizaciones
que estos diversos servicios ocasionan en el dia. No hace mu
cho que una compaa de especuladores present proposicio
nes con este objeto , y muy poca costa hubiera podido do
tarse Pars de aquellos establecimientos. Es probable que
una mejora tan deseada no llegue realizarse hasta que se
trazen las nuevas subdivisiones de Pars, de modo que sean
aplicables todos los ramos de la administracion. Esta es una
razon mas para que el gobierno se ocupe inmediatamente de
este importante asunto.
A parte de algunas crticas de detalles , y de tal cual me
jora posible, la organizacion de la prefectura de polica es
buena y deja poco que desear ; perfeccionada sucesivamente,
es hija de la esperiencia y no de una vana teora. As es como
se forman las instituciones slidas y las administraciones re
gulares.
 capitulo n.

PODERES DEL pnEFECTO.ORDENANZAS DE POLICIA. DERECHO DE DETRNCION.

Para el cumplimiento de sus funciones , el prefecto de

polica est investido de dos derechos importantes que son
como la base y el complemento de su autoridad : dicta regla
mentos que tienen fuerza de ley, entrega los tribunales
los que contravienen ellos, y tiene el derecho de mandar de
tener todo presunto criminal delincuente.
El poder de formar reglamentos pertenece , segun ya he
mos visto , los maires, y como ejerciendo una parte de sus
atribuciones se halla el prefecto de polica investido de aque
lla facultad ; pero los maires estn subordinados los prefec
tos, y en Pars el encargado de la polica es la vez maire
y prefecto; en lo relativo sus atribuciones especiales, solo
depende del ministro. Lo estenso de su jurisdiccion, su cate
gora en el orden administrativo y la grandeza de los intere
ses sometidos su autoridad , contribuyen igualmente dar
importancia las medidas que prescribe. La ley , como para
colocarlas por encima de los simples reglamentos de los al
caldes , las califica de ordenanzas , al igual de las disposicio
nes que emanaban del poder real.
La coleccion de las ordenanzas del prefecto de polica
desde 1800, publicada hace pocos aos, contiene los docu
mentos mas preciosos. Estas ordenanzas son como el reflejo
de los acontecimientos que han ocurrido en el perodo que
abrazan. En el momento de establecerse la prefectura de po
lica reinaba en todas partes el mayor desorden. Todo el
mundo usaba armas ; una ordenanza prohibe su uso sin auto
rizacion. Muchas mujeres abandonaban el traje propio de su
sexo ; se les prescribe volverle tomar , atendido , dice el
prembulo de la ordenanza en un estilo que se resiente algo
de la poca en que fu escrito , que las mujeres disfrazadas
estn espuestas una infinidad de disgustos y hasta los des
 152
precios de los agentes de polica. > * Pars se llena de milita
res y de marineros ; se les d una rden que manda revisar
sus licencias. Abundan los forasteros ; se obliga los ciuda
danos declarar en casa de quien habitan , aunque sea t
tulo de parientes de amigos ; los porteros tienen la misma
obligacion, y en caso de desobediencia unos y otros incurren
en la pena de tres meses de prision y el doble si reinci
den. Hay poca seguridad en los caminos, las diligencias
que parten en dias fijos tienen que llevar en la imperial cua
tro soldados y un cabo sargento , y tomar adems de noche
la escolta de dos gendarmes ; no se permite alquilar ni caba
llos ni carruajes sino previa la presentacion de un pasaporte
de una carta de seguridad , y todos los dias se trasmite
la autoridad una lista de las personas autorizadas de tal
modo para emprender un viaje. Es preciso, dice una or
denanza , que el gobierno est al corriente de todos los acon
tecimientos que interesen la seguridad pblica indivi
dual. En su consecuencia se manda los facultativos decla
rar los heridos que prestan sus auxilios : inquisicion odiosa
que deshonra un gobierno bastante cruel para recurrir
ella. Despues del Imperio y pesar de las dificultades de los
tiempos , se abandonaron estas medidas violentas ; en los mo
mentos de agitacion , la polica se limita prohibir los gru
pos , vigilar los forasteros y poner en vigor la legisla
cion sobre pasaportes. Sin embargo, de incidentes particula
res nacen nuevas precauciones. Las violencias que turban el
rden en el teatro francs , durante las representaciones del
Germanicus , ocasionen la prohibicion del uso de armas y basto.
nes en el patio, de los espectculos. El petardo que revienta
cerca de la duquesa de Berry , que se hallaba en cinta , pro
voca algunas restricciones en la venta de la plvora. Al sa
queo de las tiendas de los armeros despues de 1830 , sigue
una ordenanza que prohibe los que venden armas de fuego
el tenerlas en disposicion de poder servir inmediatamente.
Hay una profesion que desempea un papel en todos los acon
 153
tecimientos , la de los que espenden voceando papeles pbli
cos, y se los somete la autorizacion previa ; pero al dia si
guiente de cada triunfo popular, reaparecen vencedores,
trompetas aterradores de la victoria. El rden restablecido
los hace bien pronto enmudecer.
En estas ordenanzas se refleja el carcter peculiar de cada
administracion. La polica de Pars lleva siempre el sello del
poder reinante: violenta y absoluta bajo los gobiernos que
rechazan toda intervencion popular , chismosa inquisitorial
con los que temen y eluden. Con todo, desde 1830 las cos
tumbres se han dulcificado , la autoridad es menos arbitraria,
y se respeta el hogar domstico.
El recuerdo de las grandes solemnidades y de las fiestas
pblicas de cada poca se encuentra en las ordenanzas del
prefecto de polica. En 1800 la fiesta de la Concordia y hasta
4804 el aniversario de la fundacion de la Repblica, recuer
do incmodo al depositario infiel de las nuevas formas polticas.
La coronacion , la distribucion de las guilas , el Te Deum de
Austerlitz , la recepcion de las banderas conquistadas , entre
tienen en 1804 y 1805 la curiosidad popular. En 1806, con
motivo del aniversario de Austerlitz, dispone una ordenanza:
que se pronuncia en las iglesias y en los templos y por un
ministro del culto , un discurso sobre la gloria de los ejrcitos
franceses y sobre la estension del derecho impuesto cada
ciudadano de consagrar su vida su prncipe y su patria.
El clero se convierte en un instrumento de dominacion. Cada
victoria del conquistador coronado se celebra con un nuevo
Te Deum. La Restauracion sustituye las fiestas militares con
ceremonias religiosas. El gobierno de julio convoca al pueblo
las ceremonias que recuerdan su origen , los funerales de
las vctimas del atentado de Fieschi , al entierro del mariscal
Lobase , la traslacion al cuartel de Invlidos de los restos
mortales de Napoleon ; finalmente , apasionado por todas las
glorias, inaugura el monumento de Moliere. Estas fiestas, y
con espacialidad las consagradas los aniversarios polticos,
 154
ofrecen siempre al pueblo las mismas diversiones sobre poco
mas menos. En el casamiento del emperador se sortean lo
tes de comestibles y corre el vino en las plazas pblicas; mas
tarde los comestibles mismos son arrojados la multitud , es
pectculo innoble que degrada las costumbres del pueblo , y
hace suceder los placeres tranquilos y honrados las escenas
de pugilato. El gobierno de julio aboli estas repugnantes or
gas, y en su lugar hace distribuciones domicilio; mas eco
nmico que sus antecesores , se abstiene de prodigar el oro de
los contribuyentes en esos placeres de un dia, y no busca una
popularidad facticia por medio de fiestas ruinosas.
Es muy curioso observar los principios econmicos acep
tados sucesivamente por las ordenanzas de polica. En 1800
el primer cuidado de M. Dubois es resucitar los antiguos re
glamentos, con sus disposiciones mas restrictivas, casi sin al
teracion. La libertad estaba desterrada hasta de la industria.
En 1804 se constituyen oficinas esclusivamente confiadas
un agente nombrado por el prefecto , para la colocacion de
obreros, criados y aprendices de todas clases. Nadie puede
inmiscuarse , bajo grandes penas , en este gnero de operacio
nes. Los deberes de cada categora de obreros estn tambien
trazados; si quieren dejar al maestro, tienen que avisrselo,
unos con cinco dias de anticipacion , otros con ocho ; algunos
no pueden establecerse sino distancias determinadas de las
tiendas en que haya trabajado antes. Una ordenanza de 26
de setiembre de 1806, fija las horas de duracion del trabajo
de los obreros de construcciones , y la hora y el tiempo que
han de emplear en sus comidas. l principio de la Restaura
cion , Mr. Dandr reglamenta la venta de las bujas y de las
velas ; determina la capacidad de los moldes empleados en su
fabricacion , el peso de los paquetes y el de los papeles y ho
jas en que van envueltos. En 1828 se insertan disposicio
nes del mismo gnero en una ordenanza relativa la venta
del azcar de pilon ; pero queda sin efecto al cabo de algunos
dias. Ultimamente, la administracion rehusa mezclarse en es
 155
tas cuestiones. El 15 de agosto de 1830, cuando las clases
obreras reclaman la proteccion del gobierno en sus relaciones
eon los maestros, el prefecto de polica , Mr. Girod de 1' Ain,
declara que no ser admitida ninguna peticion sobre la inter
vencion de la autoridad en las cuestiones de jornales acerca
de las horas de trabajo , como contraria al principio de la li
bertad de industria.
Sobre todo, bajo el aspecto administrativo es como son
dignas de estudio las ordenanzas de la polica de Pars;
ningun cdigo es mas completo , ningun tratado de jurispru
dencia tan instructivo como esta legislacion prctica , usual,
inspirada por las necesidades de cada dia : puede servir de en
seanza fecunda los prefectos de los departamentos y los
maires de las grandes poblaciones. Es por demas interesante
seguirla en sus diversas fases , en sus descuidos , en sus vaci
laciones. Ciertas materias han sido tratadas muchas veces por
numerosas ordenanzas que se han modificado , completado
reemplazado unas otras ; all se ven los artculos suprimidos,
cambiados aadidos para obtener el objeto deseado ; la com
paracion de las primeras disposiciones con las de fecha mas
reciente, indica las necesidades peculiares cada orden de
cosas.
Sabido es que las ordenanzas de polica son obligatorias
para todos los ciudadanos, mientras que no pasen el lmite de
las atribuciones del prefecto. Cuando se suscitan dudas , el
tribunal de casacion resuelve definitivamente la cuestion. La
jurisprudencia de este tribunal manifiesta una sabidura gran
de y un alto conocimiento de las necesidades administrativas;
concede una gran estension la autoridad del prefecto, y le ha
reconocido derechos muy mplios: til ejemplo dado todos
los cuerpos judiciales por el primero de la Repblica , y feliz
conciliacion de la justicia y la administracion, esos dos pode
res paralelos, que deben prestarse un auxilio mutuo y no gas
tar nunca sus fuerzas en rivalidades mezquinas.
Los numerosos agentes cuya nomenclatura hemos dado,
 156
estn encargados en su mayor parte, cada cual en su esfera,
de probar las contravenciones cometidas en desprecio de las
ordenanzas del prefecto. Los procesos verbales que entablan
se difieren al tribunal de polica municipal, cuyo frente se
halla un juez de paz , al que est agregado un comisario de
polica, que llena las funciones del ministerio pblico, sin mas
obligacion por su parte.
Las contravenciones probadas por este medio ascienden
muchos miles cada ao; los contraventores se les imponen
multas, y en caso de reincidencia pueden ser condenados de
uno cinco dias de crcel. La ley no siempre e bastante se
vera; pero en Pars por un efecto contrario, la represion es ge
neralmente incompleta escesiva ; los procedimientos, dema
siado largos , cuentan veces el dcuplo de la multa en que
se ha incurrido; el tribunal de polica municipal en que tur
nan los doce jueces de paz de Pars, ya rigoroso, ya indulgente
en demasa, no se atiene ninguna jurisprudencia; en fin,
la mayor parte de las condenas no se hacen efectivas causa
de la insolvencia de los delincuentes. Los vicios palpables de
este rgimen llaman la atencion del legislador y exigen una
pronta reforma.
Ademas de las detenciones ejecutadas por subordinados,
en virtud del derecho comun , en los casos de fragante delito
y de vagancia , detenciones que en 1849 han pasado de
25,000, el prefecto de polica est autorizado por el artculo 10
del cdigo de instruccion criminal para dictar rdenes de de
tencion y requisitorias , cuando se le denuncia un crimen un
delito. Esta facultad ejercida satisfaccion, contribuye im
pedir la fuga de los sospechosos y la desaparicion del cuerpo
del delito ; exige una gran celeridad y el empleo de medios
de que la autoridad judicial no dispone : es el complemento
de la vigilancia de la polica, cuyos resultados recoge y fecun
diza. Los prefectos de los departamentos, investidos del mis
mo derecho, no usan de l; la diferencia de las situaciones
esplica suficientemente como un poder casi indispensable en
 157
Pars ha caido , por decirlo as, en el olvido en el resto de
Francia.
Los individuos detenidos por los agentes subalternos , son
llevados casa del comisario de polica , quien los interroga y
puede, segun los casos , ponerlos inmediatamente en libertad.
Si encuentra justificada la detencion , los envia con las prue
bas la prefectura de polica , y desde all, antes de veinte y
cuatro horas, pasan la disposicion de la autoridad judicial.
El prefecto de polica participa , por el derecho que tiene
de publicar ordenanzas , del carcter de legislador ; por el
derecho de denuncia, de las funciones del ministerio p
blico; por el de detencion y de pesquisa, del de los magistra
dos instructores. Todos estos poderes son absolutamente ne
cesarios ; no hay ningun pais en que la polica no los haya
recibido mas considerables. Sin embargo, bastan; aun mas,
es preciso reconocer que bajo un rgimen de libertad y pu
blicidad , con peridicos que abren sus columnas todas las
quejas, con una tribuna y el derecho ilimitado de interpela
cion , con la responsabilidad del ministro, de quien depende el
prefecto de polica en todos sus actos; estos poderes no son te
mibles ni pueden inspirar recelo.
Hemos enumerado todos los recursos de que dispone el
prefecto ; le hemos visto rodeado de numerosos agentes , se
cundado por sus oficinas , representado en toda la poblacion
por una multitud de empleados de todas clases , por una fuer
za armada fuerte y animosa , investido del derecho de dictar
ordenanzas obligatorias para sus administrados, autorizados
para entregar los tribunales todos los presuntos reos de
infracciones de las leyes penales, y para asegurarse de su
persona en caso de crimen de delito. Falta hablar de sus
atribuciones , que son de tres clases : las que tienen relacion
con la poltica , las relativas la seguridad pblica y las que
se refieren la polica administrativa. Vamos tratarlas por
este orden y con arreglo esta division.
 158

CAPITULO TIL

POLICIA POLITICA.

La polica poltica es secreta por naturaleza : los facciosos

traman sus complots en la sombra, y en la sombra es como
el gobierno debe seguirlos , espiar sus pasos y atajar sus pro
yectos.
Es esencialmente preventiva. Los atentados de sedicin
amenazan la sociedad entera y ponen en peligro sus intere
ses mas caros : la victoria , suponindola cierta , deja tras de
s largos resentimientos y origina muchas veces crueles re
presalias. Un gobierno se consolida rara vez por medio de
acusaciones polticas, lo que gana en dar conocer los ma
nejos de los que le atacan , en alarmar al pais poniendo de
manifisto sus sangrientas doctrinas, lo pierde en mostrarse
espuesto repetidas conjuraciones. El pueblo no cree en la
fuerza del poder combatido incesantemente por las facciones,
del poder condenado descender un dia y otro la plaza p
blica para luchar con enemigos oscuros , para levantar ca
dalsos en que espen su delito. El espritu de imitacion, el
contagio del ejemplo , tan fuerte en las agitaciones civiles,
pervierten los espritus dbiles y originan nuevos atentados.
Finalmente, los procesos polticos no ofrecen sino resultados
contraproducentes ; las absoluciones amenguan la considera
cion de los magistrados encargados de la causa ; las condenas
esponen al jefe del Estado las acusaciones de crueldad, si
hace ejecutarlas, y de debilidad y aun de cobarda si las per
dona. Todo , pues , concurre para que la polica poltica est
especialmente destinada prevenir las conspiraciones.
Algunos hombres cuyas ilusiones no han cedido las frias
lecciones de la esperiencia , condenan la polica poltica y la
acusan de inmoralidad y de impotencia ; pero si la sociedad
tiene tantos derechos, y mas sin duda, como el ltimo ciuda
dano para velar por su defensa , cmo impedirla penetrar en
 159
las tinieblas donde se forjan las armas preparadas contra ella?
Si es verdad que la polica no descubre todas las conspiracio
nes , es poco lgico deducir que no descubre ninguna ; pe
sar de la discrecion que le est recomendada , muchos hechos
han probado la eficacia de sus investigaciones.
La polica poltica , siempre recomendable por su objeto,
puede ser tambien apreciable por los medios que emplea para
conseguirlo ; si llegase suceder que la polica introdujese
por s misma en casa de las personas quienes vigila, las
pruebas supuestas de un crimen de un delito, cometeria la
mas abominable perfidia; pero cuando se encierra escrupulo
samente en una observacion pasiva, cuando prohibe y casti
ga con severidad toda provocacion , lejos de deshonrar al ma
gistrado que la dirige, le proporciona, por sus tiles y labo
riosos servicios ttulos incontestables al reconocimiento p
blico.
En todas pocas ha habido una polica poltica que tuvie
se al gobierno al corriente de los planes de sus adversarios.
Acaso en los tiempos en que predominan las pasiones vio
lentas no encuentre ni agentes ni crditos destinados este
objeto; pro la delacion que se hace por fanatismo no es mas
sincera que la que se vende por el inters ; muchas veces el
delator que se precia de desinteresado , busca por premio un
destino, el favor poltico, la participacion en los negocios p
blicos. En suma, s es necesaria una polica secreta, la me
nos mala es la de agentes sometidos deberes definidos con
claridad, y que pueden ser espulsados en caso de infraccion;
estos instrumentos mas dciles, mas flexibles, mas fciles de
contener , son menos peligrosos para la mano que de ellos se
sirve.
El prefecto de polica de Pars est encargado de la poli
ca poltica; el ministro la conserva en sus atribuciones, y de
su accion simultnea pueden resultar equivocaciones y con
flictos. Importa pues, que el prefecto posea la confianza del
ministro y que un concierto legal y sin doblez asegure el
 160
xito de sus comunes esfuerzos, lo cual es tanto mas necesa
rio, cuanto que no se urde en los departamentos una trama
grave poco importante, que no tenga su centro ramifica
ciones en Paris. Ni el ministro ni el prefecto podran perma
necer estraos la polica poltica. El primero , llamado
abarcar toda la Francia con su mirada , no puede cerrar los
ojos respecto Pars; el segundo posee tales medios de infor
macion y de pesquisa, que, privndose de su concurso, per
deria el gobierno sus mas preciosos recursos. Admitida esta
necesidad, el ministro debe medir la parte de su subordinado,
y este no traspasar nunca sus lmites: la polica poltica no
es mas que una atribucion obligada de la prefectura de poli
ca, agregada ella por delegacion del ministro, quien siem
pre tiene el derecho de sealar las condiciones y la impor
tancia.
Los auxiliares del prefecto en sus investigaciones polti
cas, son de dos clases; ostensibles secretos. En muchsimos
casos, en la mayor parte de las investigaciones, se emplean
agentes ostensibles ; para penetrar en el seno de los partidos
es indispensable la intervencion de agentes secretos.
Dedicados antes otras ocupaciones, salidos de los em
pleos ordinarios de la vida, casi todos los agentes secretos de
la polica poltica, se ven reducidos esta situacion por ne
cesidad, por vanidad, por su aficion los placeres, por el
desorden. Algunas mujeres se encuentran en situaciones
anlogas, entran tambien en la polica para cubrir sus locos
gastos , para conquistar en el gran mundo una posicion
que no las permita aspirar su mediana fortuna; despliegan
mucha finura, espritu de intriga, y fino talento de curiosidad;
pero dominadas frecuentemente por bajas pasiones, merecen
poca confianza. Algunos agentes ceden necesidades apre
miantes: la prefectura de polica recibia en 1831 las mas ti
les revelaciones de un joven estudiante, de clara inteligencia,
que con el mdico salario que ganaba de este modo, muchas
veces esponiendo su vida, mantenia su madre y una her
 161
mana y costeaba sus estudios. Ciertas noticias se comunican
bajo la inspiracion de sentimientos honrosos y desinteresados;
otras, en mayor nmero, bajo la impresion del temor. Algu
nos hombres tmidos entran en un complot, en una socie
dad secreta por debilidad por compromiso, sin pesar las
consecuencias; despues, se apodera de ellos el terror y turba
su espritu: romper los vnculos que los unen los conjura
dos, sera espuesto; no se atreven hacerlo y compran al me
nos la inpunidad con sus revelaciones. Otros organizan cons
piraciones para denunciarlas. Un prefecto de polica se encon
tr en una ocasion muy perplejo entre cinco seis caballeros
de industria que mutuamente se hacian traicion y que cons
piraban juntos para procurarse respectivamente los beneficios
de una delacion; el prefecto conocia los diferentes afiliados,
mantenia relaciones con ellos y tenia todos los hilos de la tra
ma, de la que hubiera podido crersele alma y jefe , y se li
mit comunicar cada uno de los supuestos Catilinas las
noticias que le suministraban sus pretendidos cmplices.
Generalmente los servicios de polica se obtienen poca
costa. La concurrencia es muy grande y las conciencias se
cotizan bajo precio. Todos los dias se presentan numerosos
candidatos y los ofrecimientos de servicios ocupan una gran
parte de la correspondencia.
El prefecto de polica nunca pondr demasiado cuidado,
demasiada circunspeccion en el examen de los documentos
suministrados por sus agentes; unos le engaan sabiendas;
otros, los mas, dan sus avisos con sobrada ligereza; final
mente, otros, y estos son los menos culpables, se limitan re
laciones vagas y sin inters. A todos debe mirrselos con una
justa desconfianza ; las noticias de uno solo rara vez merecen
crdito, por lo cual deben ser confirmadas, revisadas y pro
badas con otros documentos. Es preciso tener en cuenta las
circunstancias , apreciar el carcter del agente , y tomar en
consideracion su situacion y sus costumbres. Pocas funciones
exigen mas tacto, mas conocimiento del corazon humano,
 162
mas finura y actividad que la direccion de la polica poltica.
Con el auxilio de los instrumentos que posee y de las no
ticias que se procura peso de oro gratuitamente , el prefec
to conoce los hechos mas graves, y si no se halla enterado
de todos los proyectos que se forman contra el orden pblico,
al menos le son revelados la mayor parte. Muchas personas,
aun de las mas ilustradas, piensan que sabe todo lo que pasa en
Paris, que no hay un disgusto de familia, una aventura escanda
losa, casi una querella domstica, que no llegue su noticia. De
searian, segun dicen, ejercer este cargo aunque no fuese mas
que por veinte y cuatro horas, fin de obtener revelaciones
tan curiosas, tan picantes, tan dignas de atencion. Segun
ellas, estamos aun en los tiempos en que el lugarteniente-ge
neral de polica deshonraba su carcter para distraer la ancia
nidad de un rey gastado por los escesos. La polica es hoy una
cosa bien diferente , y se niega investigaciones indignas.
Para ella se halla tambien vedada la vida privada , porque el
espritu de faccion que persigue pertenece la vida pblica,
aun cuando se cubra con un espeso velo. Informes pedidos
por las familias mismas hacen entrar algunas veces la poli
ca en sus secretos interiores; pero estos casos son muy raros
y los datos se recogen con estrema reserva y envueltos en un
religioso secreto. En cuanto las investigaciones que se rela
cionan con la poltica, se limitan su objeto. La polica seria
culpable violando los misterios de la vida ntima y profanando
el santuario domstico.
Pero debe hallarse presente all donde se organiza la sedi
cion, en el taller donde se afilian soldados para la revuelta, en
la taberna donde se reunen los conjurados en dias fijos, para
concertar el motin el atentado , en el seno de las sociedades
secretas donde la muerte y el asesinato se colocan bajo la ga
ranta sacrilega de un juramento odioso ; debe apoderarse de
las publicaciones clandestinas que inflaman las almas crdulas,
de las armas y de los depsitos de plvora , execrables muni
ciones de la guerra civil , y prender todos los agitadores que
r- 163
se disponen turbar el sosiego de nuestras ciudades , y cu
brir de luto las familias, Tambien debe dirigir mas alto sus
miradas , ufana y feliz cuando sabe despojar del incgnito los
jefes de esas tentativas anrquicas ; aquellos que , ocultos en
la sombra , esponen al peligro vctimas inocentes cuya igno
rancia y buena f han engaado ; ambiciosos detestables que
ocultan con la mscara del patriotismo los deseos mas egoistas
y las mas torpes pasiones.
El estado actual de nuestras costumbres ha reducido mu
cho el inters de la policia en el gran mundo y en los salones.
Ya no es en ellos donde se conspira. Los progresos de la de
mocracia han hecho descender las clases menos elevadas las
ideas de conspiracion, y la hostilidad contra el gobierno se
trasluce en motines y en atentados en las plazas pblicas. Bajo
un gobierno libre , el campo de la polica secreta es muy es
trecho. Cada partido revela todas las maanas en los peridi
cos cules son sus esperanzas y sus temores : los adversarios
del gobierno son conocidos y declarados , y los mas esclareci
dos toman la tribuna pblica por confidente , poco discreto
en verdad, de sus agravios y de su hostilidad. En medio de
la luz de una publicidad como esta, qu podra saber de
esencial en los salones una polica secreta?
No sucede lo mismo cuando la prensa tiene una mordaza
en la boca y no puede ser el intrprete de la opinion. El go
bierno se v precisado multiplicar sus medios de averigua
cion. Cuanto mas absoluto es el poder , mas necesita tender
las redes del espionaje y provocar la delacion.
A la polica poltica le est vedado servir jams intere
ses puramente ministeriales y privados. Su intervencion no es
necesaria , y por consiguiente legtima , sino cuando se aplica
actos peligrosos punibles. Habra una especie de prevari
cacion en gastar sus recursos en un vil espionaje personal,
para observar simples adversarios polticos y para buscar un
pretesto acusaciones de partido despreciables recrimina
ciones.
 164
Cuando se han hecho todas las relaciones, cuando estn
reunidas todas las noticias y coordinados todos los clculos,
empieza el papel del magistrado que dirije la polica. A su buen
sentido toca sacar las consecuencias de los hechos revelados
y ordenar las medidas que provocan. Si estos hechos cons
tituyen un crimen un delito, si pueden obtenerse sufi
cientes pruebas , si el ruido de- un proceso no es mas perjudi
cial que provechoso, debe entregarse la justicia, y la admi
nistracion, despues de haberla trasmitido los documentos, la
deja cumplir libremente su ministerio. Sin embargo, lo mas
frecuente es que no se obtengan elementos para proceder
judicialmente ; el gobierno adquiere la conviccion moral , pero
la justicia no adquirira la evidencia legal. En este caso la ad
ministracion encuentra mil inconvenientes ; sobre ella pesa
una gran responsabilidad ; conoce el complot y no puede cas
tigar sus autores , por falta de pruebas , ni apoderarse de
sus personas, por falta de autoridad. Si toma precauciones,
se le acusa de querer alarmar al pais, de crear inquietudes
favorables sus miras polticas, de abandonarse cobarde
mente temores infundados,- si estalla el desorden, se la acri
mina por no haberle prevenido, por dejar que se perdiesen
hombres estraviados quienes podia retirar del abismo.
Quin sabe? Tal vez se la acusa de haberlos comprometido
valindose de execrables provocaciones. El espritu de partido
es ingenioso, inventivo y en todo v ataques. Si estos son in
evitables, la prudencia delos magistrados debe despojarlos de
todo fundamento. Cuando la persecucion judicial es peligrosa
y no ofrece un resultado cierto , la administracion debe recur
rir los medios que le son propios. Puede alarmar los cul
pables hacindoles ver que se les sigue la pista ; introducir la
division en sus filas , mostrando que en ellas existen traidores,
separar algunos afiliados por medio de la persuasion: el te
mor el inters. Estos medios, puestos en juego hbilmente,
han servido mas veces y mejor la causa plblica que el lujo
de las persecuciones y el rigor de las condenas. Los violado
 165
res de las leyes son susceptibles de temores, de sospechas,
que irrita y entretiene el menor incidente ; es muy fcil des
orientarlos, suscitarles obstculos que, sin cambiar sus dis
posiciones , les impidan entregarse ningun acto serio y te
mible. No obstante, el gobierno est en guardia , la polica
vigila sin ruido , pronta siempre , ya que no pueda desbaratar
los proyectos culpables , prevenir el peligro en caso de eje
cucion y esclarecer los pasos de la justicia.

CAPITULO IV.

POLICIA DE SEGURIDAD.
El dominio de la polica de seguridad es ilimitado : todo lo
que tiene relacion con la defensa de las personas de las pro
piedades, le pertenece; la polica poltica tiene detractores, la
de seguridad no tiene ninguno ; no provoca quejas sino cuando
no llena su objeto , y los que piensan que el gobierno no debe
tomar ninguna medida contra los actos que amenazan su
seguridad, encuentran muy santas y muy buenas todas las
que tienden defender su dinero y su vida.
La polica de seguridad est presente en todos los puntos
en que hay grandes reuniones, en los teatros, en las fiestas,
en los paseos donde se apia la multitud. El tumulto y la se-
diccion la hacen aparecer al momento ; en todas partes tiene
sus agentes por esploradores y la guardia municipal por
fuerza suprema , y en un caso dado todas las tropas de una
numerosa guarnicion. Ella es quien asegura la ejecucion de
las leyes y de las ordenanzas relativas la vigilancia de las
personas; quien provee de pasaportes los viajeros, de per
misos de instancia y de libretas aquellos que estn sujetos
por la ley esta medida de rden; quien visa los pasaportes
de los estranjeros , las cartas de seguridad exigidas en algu
nas situaciones especiales , los permisos licencias concedidas
los militares; en fin, quien inspecciona las fondas y casas
de huspedes, siguiendo su alta y baja. Se muestra tolerante
rigurosa en su accion , segun las circunstancias ; pero siem
 166
pre procura con un cuidado constante no imponer los ciuda-
dadanos ninguna molestia intil.
A estas medidas generales aade precauciones especiales
en ciertos y determinados casos: se entrega un demente ac
tos violentos, es encerrado; se encuentra un nio abandonado
en medio de la calle, se le lleva al hospicio; desaparece un
ciudadano, se hacen pesquisas para encontrarle; alarma al
pblico una muerte repentina imprevista, los facultativos
determinan la causa; el incendio devora una casa, acuden los
bomberos sofocarle : las profesiones peligrosas estn regla
mentadas; ciertas armas se hallan, prohibidas , y los que las
venden sometidos rdenes particulares; las casas de locos y
las en que se cria los espsitos, se visitan frecuentemen
te y estn sujetas infinitas formalidades; ha organizado
socorros y dictado instrucciones para volver la vida los
ahogados y asfixiados : all donde la existencia de un hombre
se halla en peligro, lleva la polica ua luz, una precaucion,
un socorro.
Esta proteccion no se limita las personas. S los esta
blecimientos oficiales que el gobierno de Julio tuvo la gloria
de suprimir, se sustituyen loteras y casas de juego clandesti
nas, agentes diestros las sorprenden y entregan los tribu
nales. Si en la via pblica los juegos de azar tienden sus
lazos al inocente peculio del obrero , la mano del sargento de
villa los dispersa y se apodera del ambicioso banquero. Los
chalanes y los revendedores, esos corredores del robo, obliga
dos dar cuenta de todos los actos de su comercio , viven
bajo el peso de una complicidad, siempre suspendida so
bre su cabeza.
Pero los servicios de la polica de seguridad , brillan espe
cialmente en su lucha infatigable, hbil y valerosa contra
las clases perdidas de la sociedad, que parecen estar en guer
ra declarada con sus instituciones y sus costumbres.
Hay en el fondo de la poblacion de todas las grandes ciu
dades, una masa de miserables que viven fuera de la ley,
 167
sin mas regla que su apetito, sin mas medios que el crimen,
sin mas Dios que sus pasiones. El robo es su recurso, el mas
infame desorden sus placeres, la crcel el cadalso su fin
inevitable. Todos los dias asombran ante los tribunales al
auditorio, no tanto por sus delitos como por la insolencia de
su lenguaje y el cinismo de sus modales. Ciertos barrios,
ciertas calles , ciertas casas , los reciben habitualmente ; hor
ribles madriguerras son el teatro de sus orgias ; algunos hus
pedes les alquilan sucios tabucos donde'pasan la noche mezcla
dos unos con otros; si les falta este recurso, huyen al campo
y hallan en las canteras un siniestro asilo, vagan por las
calles evitando la patrulla que los persigue , espiando al ve
cino que se retira tarde para robarle el bolsillo. Se han forma
do una lengua aparte, ya vieja, que hablaba Cartouche y que
se ensea en los presidios, trasmitindose de generacion en
generacion. Asi es como viven la mayor parte de los forzados
que consiguen evadirse , y todos aquellos hombres cuya vida
es una perpeta violacion de las leyes ; se conocen unos
otros, se apoyan, se conciertan y preparan juntos los ataqses
nocturnos, los escalamientos y los latrocinios de que viven.
Esta industria detestable se distribuye segun las capacidades:
el crimen tiene sus especialidades y sigue la regla econmica
de la division del trabajo. Todas las variedades del robo, la
estafa, el hurto y el atentado con violencia , entregan su con
tingente. Unos estan encargados de descubrir las ocasiones
del hurto, y otros de ejecutarle ; la inteligencia y la fuerza se
dividen los papeles. Ciertos robos se preparan durante mu
cho tiempo, se estudian y se combinan con un minucioso
cuidado y con precauciones que asustan. Encubridores
creditados tienen siempre hornos encendidos para deshacer y
convertir en barra los objetos de plata y oro no acuadas;
en sus tilas hay cerrajeros para construir las llaves y las
ganzuas, cocheros de plaza para verificar los trasportes, fal
sificadores para contrahacer las escrituras; envian sus afi
liados reconocer la disposicion de las habitaciones , sacar
 168
moldes de las cerraduras , contar los individuos de la fami
lia y estudiar sus costumbres; procuran que se formen reu
niones de gentes en las calles pblicas , ya promoviendo una
disputa, ya estableciendo en ellas un cantor, una compaa
de saltimbanquis, en cuyos casos la curiosidad pblica les
paga su tributo. El crdulo estranjero cae en sus redes; el
cajero sin esperiencia v desparecer el saco de dinero con el
ladron que se lo arrebata; el carro cargado de mercancias
queda en un instante vacio , si su conductor le abandona un
minuto siquiera. Las muestras esteriores del comercio son
para ellos una presa que les est convidando. En el salon de
descanso de los teatros , en los sermones de los predicadores
la moda, en los paseos pblicos, en todos los sitios donde se
reune el mundo , elegante, se encuentra siempre algun ladron,
vestido con lujo, afectando maneras distinguidas, mezclndo
se fcilmente con la multitud, y bien pronto caen en sus ma
nos los relojes, los anteojos y toda clase de alhajas; en las
tiendas entran jvenes ricamente vestidas, se hacen ensear
objetos preciosos, y esconden los mas ricos bajo su elegante
manteleta. Es imposible pintar la fecundidad de sus recursos,
la audacia de sus proyectos, la energa de sus medios de eje
cucion : forman una vasta conspiracion organizada en todas
partes contra el que posee alguna cosa, y la que no des
concierta ninguna dificultad, ni contiene ningun freno, ni
asusta ningun peligro.
La polica de seguridad est consagrada combatirla ,
reducirla la impotencia , y para ello desplega un celo , una
habilidad y un valor dignos de los mayores elogios. Compren
de tambien agentes pblicos y secretos ; los primeros vigilan
los ladrones sin reunirse con ellos; los segundos se les apro
ximan mas, y sin tomar nunca parte, ni de lejos ni de cerca
en sus operaciones, se mezclan con ellos, los conocen per
sonalmente y pueden revelar con exactitud el carcter y los
ardides de estos miserables, salvajes estraviados enmedio de
la civilizacion, y que podran rerse de nuestras leyes si la so
 169
ciedad no tuviese su servicio ojos para ver, oidos para es
cuchar y bocas para contar los secretos de su perversidad.
Los agentes de polica saben sus seas, y los siguen obstina
damente as que se presentan en campaa ; su vez se con
funden con el pblico para protegerle, se apoderan de la
mano que tiene aun entre sus dedos el objeto robado y lo de
vuelven al ciudadano sorprendido y encantado de una vigi
lancia pblica que guarda su bolsillo mejor que l mismo;
los siguen al palacio donde les aguarda una buena presa ,
la oscura escalera que conduce la habitacion abandonada de
un obrero que se halla en el trabajo, bien los esperan en la
calle y se apoderan de un golpe del ladron, de sus instru
mentos y del fruto de sus rapias. Cuando conocen un en
cubridor, toman posesion de su casa, y sin descubrirse abren
la puerta sus desvergonzados clientes , quienes de este mo
do, en vez del cmplice, pronto darles el precio del bolin,
encuentran al agente de la fuerza pblica que los coge del
cuello. Por la relacion de las circunstancias de un robo, po
drn decir quin es el autor. Habiendo sido sustraidas hace
algunos aos las medallas de la Biblioteca Nacional, los agen
tes, en vista de los procedimientos empleados , designaron el
hombre que despues se confes culpable de aquel delito. A
falta de seas especiales , los guia un instinto maravilloso : el
menr indicio los ilumina en sus investigaciones: el papel que
ha servido de taco al arma de fuego, un instrumento olvida
do, la huella de los pasos, los recuerdos de los vecinos, los
productos del crimen encontrados , los gastos escesivos sin re
cursos justificados , una palabra escapada en la clera en la
embriaguez , nada se desprecia : se interroga todas las me
morias , se comprueban las circunstancias y se recogen las
informaciones. En ciertas pocas las brigadas de la polica de
seguridad registran de improviso las casas pblicas mal re
putadas y los inmundos cafetuchos del populacho ; numerosas
patrullas cercan las canteras del contorno , cierran las salidas
y esploran las profundidades. Estas espediciones hacen caer
 170
en manos de la polica multitud de reincidentes forzados y de
gentes sin recursos , sin documentos y sin medios de existen
cia. Los escapados de presidio de las crceles son conduci
dos los pontones y las casas centrales , los que han cum
plido sus condenas perseguidos judicialmente por falta de cum
plimiento la parte de ellas que les imponia el destierro, y
las gentes sin asilo por vagancia; Pars puede descansar
mas tranquilo , libre , al menos por algun tiempo , de la pre
sencia de estos huspedes famcos y desesperados. De noche
los agentes de seguridad se esparcen por las calles en peque
os grupos , bien armados y resueltos , recorren los parajes
menos frecuentados y por consiguiente mas propsito para
tentar la audacia de los malhechores ; se deslizan en la sombra
sin ruido , se ocultan en las puertas de las casas, detienen al
individuo que lleva bultos sospechosos que se turba en su
presencia , y segun las contestaciones que da juzgan si deben
dejarle continuar su marcha , conducirle al domicilio que ha
sealado como suyo, ponerle en lugar seguro. La Guardia
Municipal los auxilia en estas escursiones nocturnas , por me
dio de patrullas silenciosas y en cuyo uniforme no brilla nada,
y se apoderan tambien de los individuos dispuestos come
ter un delito y de los que trasportan en las tinieblas los pro
ductos delatores de un crimen ya cometido. Los defensores
del rden y del reposo pblico rivalizan de este modo en ac
tividad , en perseverancia y en destreza con los familiares del
crimen; el reconocimiento de las gentes honradas recompensa
sus esfuerzos ; la fuerza social los sostiene ; el derecho los
ensalza, los anima y asegura su xito.
El primer cuidado de todo malhechor detenido es ocultar
su nombre impedir que se identifique su persona: la polica
de seguridad tiene agentes cuya memoria inclemente reconoce
las facciones de todos los que han visto una vez , y que aplica
con una exactitud nunca desmentida todas las seas publica
das por la autoridad administrativa. Los archivos de la prefec
tura de polica contienen ademas, bajo el ttulo de ndices judi
 171
cales el estado, siempre al corriente, de los individuos conde
nados por las jurisdicciones criminales correccionales de lo
departamentos. Mas de 800,000 nombres estn inscrito en l,
y cada uno sigue la lista de los juicios y sentencias en que fi
gura. Este estado que llenaba cuatrocientos registros, cuyas
hojas supletorias ocupaban cuarenta cajones de madera , est
hoy distribuido en boletines individuales , que contienen cada
uno todo lo que concierne al mismo individuo , y colocados en
estantes por orden alfabtico , de modo que su manejo sea f
cil y cmodo. Los ndices judiciales son de inmensa utilidad,
porque permiten responder continuamente las hipcritas
protestas de antiguo; penados , que llevados de nuevo ante los
tribunales, cuentan con el olvido de sus primeras fallas: en
algunos minutos se descubren y describen sus antecedentes. La
facilidad y prontitud de estas investigaciones escitan muchas
veces la admiracion de los estranjeros y confunden los acu
sados. Gracias los ndices judiciales, los magistrados del mi
nisterio pblico de Pars, informados de todas las condenas
sufridas por un reo presunto , pueden ilustrar los jueces so
bre sus antecedentes , y reclamar , en caso necesario , los re
cargos de pena aplicables los reincidentes. Las jurisdiccio
nes de los departamentos podran recurrir con la misma utili
dad estos documentos oficiales, que abrazan toda la Francia;
pero la mayor parte parecen ignorar su existencia.
Hace ya mucho tiempo que la prefectura de polica dej
de emplear en las brigadas de seguridad los individuos aper
cibidos por la justicia ; los que las componen tienen un ttulo
reconocido , son pagados del presupuesto de la ciudad de Pars
y figuran nominalmente en los estados del personal. No se di
ferencian de los demas agentes sino en que no llevan unifor
me , porque no podria sealrseles uno sin que padeciese el
servicio. Con todo, ademas de estos agentes, la polica reco
ge los informes que le suministran individuos quienes no
confiere ni ttulo ni sueldo lijo, y que no pertenecen la ad
ministracion. Esta parte de la polica puede ser considerada
 172
eomo secreta, y sus agentespreciso es reconocerlose mez
clan algunas veces en los desrdenes y en las fechoras de
aquellos quienes denuncian. Asi es que la persigue una re
probacion general , de que no debemos admirarnos ; en efecto,
es natural que la delacion repugne las almas rectas; pero,
ha de preferirse la tranquilidad de los picaros cuya industria
interrumpen aquellas revelaciones, la tranquilidad de las
gentes honradas , cuyo porvenir aseguran? En qu consisten,
por otra parte, las revelaciones que recibe la polica? Son
puramente oficiosas y solo le sirven de luz en las tinieblas en
que el deber la manda penetrar. Si constituyesen la base de
las condenas, habia motivo para rechazar su uso, pero no
rompen jams este misterio en que estn envueltas. Su nece
sidad es tan evidente en ciertos casos , que es difcil creer que
ninguna polica se pase enteramente sin ellas : por la polica
secreta sabe la administracion un complot contra la vida de
un ciudadano quien tratan de robar , cuyo plan desbarata
avisando la vctima designada y colocando centinelas en su
casa. Sabedora de un proyecto de evasion , toma las precau
ciones necesarias para impedir que se realize. Si un presidia
rio licenciado quebranta su destierro y se presenta en Pars;
le hace salir antes que se entregue nuevos crmenes. Se
ria mejor que se cometiese el asesinato , que se consumase
la evasion , y que la seguridad general estuviese amenazada
con la presencia de un bandido sublevado contra las leyes?
Puede suceder que las revelaciones de este gnero sean veces
un acto odioso de parte de los que las efectan, y que los ma
gistrados quienes se hacen no las reciban sin repugnancia;
pero en vez de acriminar estos ltimos, es necesario per
donarles el que antepongan los deberes del hombre pblico
los escrpulos del hombre privado. Solo por una equivocacion,
al acusar la polica francesa de incitar la delacion , se la
ha puesto bajo este aspecto por bajo de la polica inglesa. Las
leyes provocan y recompensan en Inglaterra la delacion. Se
dir que al menos afronta la luz del dia? S ; es indudable que
 17o
aparece hasta en el santuario de la justicia , donde recibe el
precio de las sentencias que dicta. Si la polica francesa la ad
mite , no la pide sino noticias que comprueba en seguida y
nunca comunica la autoridad judicial. En Inglaterra la de
lacion sigue al crimen y recibe una recompensa pblica ; en
Francia denuncia impide el crimen , y no recibe su salario
en nombre de la ley. Cul de los dos sistemas garantiza me
jor la seguridad de los ciudadanos y satisface mas la moral
pblica ?
A la vigilancia de los malhechores se encuentra estrechamen
te unida la guarda y polica de las crceles, igualmente confiadas
al prefecto de polica. Pars contiene ocho casas de detencion,
el depsito de la prefectura de polica , donde son conducidos
todos los individuos detenidos , la casa de arresto de Mazas,
solo para los acusados del sexo fuerte ; las Madclonetas y San
ta Pelagia, para los penados correccionalmente; la Conserjera
para los acusados cuyas causas penden de apelacion ; la cr
cel de San Lzaro, para las mujeres acusadas condenadas
correccionalmente ; el depsito de la calle de la Roquette, para
los penados que deban ser conducidos los presidios las
casas centrales, y por ltimo la casa de correccion de los j
venes detenidos. Los detenidos por deudas tienen una crcel
especial , y mas hay en San Dionisio una casa de correccion
y un depsito de seguridad. La poblacion media de estas di
ferentes crceles est evaluada en 5000 individuos.
De veinte aos esta parte se han planteado grandes re
formas en el rgimen de las crceles y en sus disposiciones
materiales. La crcel de Mazas ha reemplazado la antigua
crcel de la Fuerza, cuyo lugar cubre hoy un barrio entero;
en ella se ha introducido el sistema celular. Pero las crceles
mas antiguas no son en el dia dignas ni de nuestras costum
bres ni de una ciudad como Paris. A pesar de las divisiones
interiores , los presos se hallan espuestos una contaminacion
deplorable ; en los sitios destinados los mas peligrosos , se co
meten todos los dias escesos que avergenzan ; el crimen tiene
 174
abierta all su escuela, all se meditan los delitos , all se for
man los pactos mas execrables. Es de desear que, ejemplo
de Mazas, se dispongan todas las crceles por el sistema ce
lular; la humanidad y la moral pblica estan de acuerdo para
apresurar el planteamiento de esta reforma.
El depsito de la prefectura y la Consergera son estre
chos y poco salubres , y sin embargo , estas crceles estn
aplicadas detenidos todava cubiertos por la presuncion le
gal de inocencia. En las inmensas obras que van dar
Paris un palacio de justicia en armona con las necesidades de
sus justiciables , no sern olvidados estos detenidos ; el consejo
municipal ha votado los fondos necesarios para este gasto.
La casa de arresto por deudas y el depsito de penados,
nuevamente construido, parecen corresponder suficientemen
te al objeto que estn destinados , y la naturaleza de la po
blacion que los ocupa no exige, por opuestas causas, sino me
didas de rden y seguridad.
A mas de las mujeres acusadas y de las condenadas , re
cibe San Lzaro las prostitutas detenidas gubernativamente.
Un cuartel especial est destinado las jvenes de menos de
diez y seis aos, detenidas en tutela administrativa. All reina
el rden mas perfecto, estando los hombres alejados de todo
el servicio interior y los talleres sometidos una severa disci
plina ; pero la prision celular por la noche no se halla estable
cida sino en el cuartel de las jvenes.
En la crcel de los jvenes detenidos es sobre todo donde
se han hecho esperimentos del mas alto inters. El sistema
celular ha sido aplicado lo mismo de dia que de noche , pu-
diendo conciliarse con la instruccion , los ejercicios religiosos
y las exigencias de los trabajos manuales ; no ha ejercido
ninguna influencia perniciosa ni en la salud ni en la moral de
los detenidos. Muchas relaciones publicadas en estos ltimos
aos atestiguan las ventajas obtenidas por este rgimen espe
cial, y el gobierno ha erigido esta crcel en casa central, bajo
el ttulo de Casa central de educacion correccional. El Es
 17o
tado atiende sus gastos , pero ha quedado como antes de
pendiente de la administracion de la prefectura de polica. El
prefecto ha animado y dispensado un apoyo constante la so
ciedad benfica creada voluntaiiamente para proporcionar
patronos y maestros los jvenes detenidos que son puestos
en libertad, y que ha concurrido juntamente con los cuidados
de la administracion disminuir en una proporcion notable el
nmero de los reineidentes.
El prefecto de polica administra tambien el depsito de
mendicidad del departamento del Sena , fundado en Villers-
Cotterets , y que sirve de asilo 700 800 ancianos de am
bos sexos. Este establecimiento se sostiene con tanto orden
como economa ; los detenidos son en l alimentados, vestidos
cuidados en sus enfermedades por la mdica suma de cin
cuenta cincuenta y cinco cntimos diarios , y el rgimen es
escelente; all gozan hasta de la libertad personal, porque
tienen permiso para salir por turno del establecimiento con el
objeto de trabajar simplemente paseo.
La autoridad conferida al prefecto de polica sobre las cr
celes le permite contribuir eficazmente al estudio de los pro
blemas propuestos por la ciencia , y preparar sus mas opor
tunas y verdaderas soluciones. Investido de una autoridad que
se estiende sobre una poblacion, por trmino medio, de 5000
detenidos, puede ejercer una marcada influencia en las cos
tumbres pblicas , y en la seguridad de la capital , y desple
gar en beneficio comun, no esa filantropa bastarda ininteli
gente que halaga los presos, hacindoles la crcel preferible
su propia casa, sino esa disciplina humana, aunque rigorosa,
dulce, aunque inflexible, que hace aparecer los ojos del con
denado la justicia social como la austera imparcial guarda
de la moral y del rden.
La polica de seguridad ejerce todavia otra atribucion
mas sobre la cual es preciso decir algunas palabras , pesar
de lo difcil del asunto : la polica de la prostitucion.
Un sabio y escelente escritor , el bueno de Parent-Duch
 176
telet, ha consagrado esta materia una estensa obra que
ocup diez aos de su laboriosa existencia. En ella consign
todos los datos estadisticos que la administracion posee que
61 habia recogido personalmente , de modo que los que ne
cesiten noticias precisas y oficiales , pueden consultarla y sa
tisfacer su curiosidad. Nosotros solo nos proponemos poner en
relieve y determinar el carcter de la intervencion adminis
trativa en un orden de hechos que primera vista parece re
sistirse una organizacion pblica.
En Londres la prostitucion est entregada s misma; sin
freno, sin reglamentos, sin vigilancia especial. Infesta los
teatros y los lugares pblicos ; escandaliza con sus miradas y
con el espectculo de sus desrdenes, y durante la noche ame
naza la seguridad de las personas; pero por varias razones,
nadie consiente en imponerla un yugo. Los radicales la creen
protegida por el principio de la libertad individual ; los hom
bres religiosos , que son los mas , se indignan cuando se
piensa en tomar medidas que implicarian una aprobacion in
directa de un escndalo que deploran y de que bajo ningun
concepto quieren reconocerse solidarios. Estos opuestos es
crpulos conducen al mismo resultado: la polica se abstiene,
las costumbres se ultrajan, y un horrible contagio esparce en
las familias la ignominia y los principios de muerte.
La administracion francesa , mas prctica y mas sensata,
ejerce una accion directa, continua, severa, sobre laprostitu-
cipn ; y en Pars , en la imposibilidad de suprimirla , la ha
sometido reglamentos , y colocdola bajo su propia autori
dad, imponindole un freno. Las casas pblicas estn autori
zadas por la polica; las desgraciadas que en ellas habitan, las
que aisladamente hallan en el oprobio medios de subsistencia,
estn obligadas hacer inscribir sus nombres en registros
abiertos este efecto, y aunque no lo pidan, son inscriptas de
oficio en ciertos y determinados casos. Pero si la polica inter
viene en ambas operaciones, no lo hace sino con reserva y
precaucion. Las inscripciones en el libro infamante de la
 f 77
prostitucion , solo se ordenan de oficio despues de desrdenes
que prueben una desmoralizacion completa , y peticion es
pecial, solo despues que los consejos, las advertencias y las
amonestaciones no han hecho ningun efecto. Si se trata de
menores, se busca las familias, se escribe al padre la
madre , se hace un llamamiento su autoridad , se los imita
con instancia quitar al vicio la presa que se dispone de
vorar ; nobles instancias que dan la autoridad pblica un
papel de tutela moral, que por desgracia no toma con dema
siada frecuencia; perodoloroso es decirloel xito corona
rara vez estas piadosas tentativas. El vicio se halla ya tan pro
fundamente arraigado cuando se presenta el ltimo y deplo-
rable recurso de la inscripcion oficial , que el corazon est
cerrado todo remordimiento, todo sentimiento moral. La
familias estn desanimadas , indiferentes llenas de indigna
cion. La inscripcion pues, se efecta , y las que de ellas han
sido objeto , quedan sujetas todas las medidas que la polica
prescribe respeto su traje , las horas en que pueden salir
de casa , las en que deben volver , los lugares que Ies est
prohibido frecuentar etc.: estas medidas tienden en conjunto,
evitar el escndalo , proteger contra atentados bastante
frecuentes aquellos quienes el desorden atrae y que en
cuentran el robo en l y veces la muerte , y librar los
transeuntes de audaces y repugnantes provocaciones. Ademas
se han tomado otras disposiciones, cuya enumeracion seria
imposible, por un inters sanitario, para contener aminorar
los progresos de una infeccion que parece como un freno
puesto los que no detienen mas dignos obstculos en. Ja
pendiente de la inmoralidad. . ^
Estas infinitas rdenes , consignadas en los reglamentos
inscriptas en las cartillas que se entregan al tiempo de la
inscripcion, sealan la pena impuesta las que las infringen,
pena de prision que veces pasa de un ao. Todos los dias
pronuncia el prefecto muchas sentencias de este gnero , por
las relaciones que le pasan las oficinas, en vista de los pro
23
 178
cesos verbales dirigidos por los inspectores de policia , y de los
interrogatorios que sufren las culpadas. Esta justicia sumara,
puerta cerrada , escepcional , nica en nuestro rgimen le
gal, se funda en antiguos reglamentos y en una larga cos
tumbre, recibe una ejecucion no disputada y (tan poderosa
es la voz de la moral y de la opinion ! en un tiempo en que
todas nuestras instituciones , inclusas las mejor establecidas,
se han puesto en tela de juicio , ni una queja se ha oido con
tra el ejercicio de un poder que no descansa en ningun testo
legal.
Muchas veces se ha intentado agravar el rigor de los re
glamentos establecidos contra la prostitucion. Mr. Maugin
hizo algunos ensayos de este gnero; los obstculos que opu
so la prostitucion autorizada estendieron al crculo de la
prostitucion clandestina ; cuando la inscripcion oficial no pro
duce mas que trabas , cuando somete la tortura y la cr
cel sin compensacion alguna , entonces es temida , evitada y
se la combate como una odiosa tirana. La prostitucion clan
destina engendra su vez los males mas graves ; vierte un
veneno mortal en las venas del cuerpo social, y camina en
la oscuridad seguida del robo y el asesinato. El sistema de
Mr. Maugin podia satisfacer la moral oficial apartando de
nuestra vista horribles espectculos , pero atentaba profunda
mente la seguridad pblica. La polica de la prostitucion
est siempre colocada entre dos escollos; fcil indulgente,
hiere las costumbres; dura implacable, amenaza al re
poso de las familias. A combinar este doble y contradictorio
inters es lo que debe aplicarse la vigilancia del prefecto de
polica , y el pblico parece aceptar las medidas actualmente
en vigor como la solucion mas satisfactoria de un problema
que no admite ninguna irreprochable.
 79

CAPTULO V.

POLICIA ADMINISTRATIVA.

La polica poltica ha conjurado las sediciones ; la polica

de seguridad prevenido sorprendido los atentados de los mal
hechores ; ambas de mancomun han hecho sentir en la ciu
dad su benfica proteccion. Pars obtiene de la polica admi
nistrativa los goces de la vida , el bienestar en su mas lata
acepcion. La polica administrativa provee su subsistencia,
facilita en todos los puntos la libre, fcil y segura circulacion,
y hace desaparecer todo lo que podra perjudicar la salud
pblica. Las subsistencias, la circulacion, la salubridad, ta
les son en su significacion mas mplia , los objetos de su vi
gilancia.
Los abundantes pastos del Norte , del Oeste y del centro
mantienen numerosos rebaos. La administracion de Pars
los llama la capital, no por medios forzosos, siempre impo
tentes , que suscitan inquietudes y que rechazan al productor
en vez de atraerle , sino por facilidades especiales que le pro
meten una venta segura , y un reembolso inmediato y cierto;
en estas materias la libertad es un principio de buena admi
nistracion tanto como un derecho poltico. Los gneros van,
por decirlo as , solos un mercado de un millon de consumi
dores; casi bastaria la autoridad pblica el no recha
zarlos.
La de Pars se muestra fcil , complaciente ; celosa de los
intereses de los productores, vastos mercados les estn abier
tos para las provisiones ; en Sceaux y en Poissy , hay inmen
sos cobertizos , abrigos seguros, establecimientos que ofrecen
la mayor comodidad , para las vacas , los becerros y los car
neros : los carniceros que van comprarlos pagan al contado
por medio de adelantos que les hace la caja de Poissy, caja
ya antigua y cuya larga y til duracion es el argumento mas
poderoso en favor de la utilidad de estas instituciones de er
 'l80
dito. El espendedor, libre de todo cuidado, reintegrado del
valor que representan sus productos vendidos , puede volver
inmediatamente su domicilio. La provision de ganados se
hace tambien en la Chapelle ; en Pars , en los Bernardinos,
y en la Halle-aux-Veaux , mercados menos importantes que
se abren en diferentes dias. A Saint-Germain , la Chapelle y
la Maison-BIanche se llevan los cerdos , y la volatera al
mercado de la Valle.
Por la noche , en tanto que Pars reposa , muchos y pe
sados carros atraviesan sus largas calles en direccion al mer
cado de los Inocentes , donde lo? vendedores se abastecen de
frutas y legumbres ; todos los cultivadores de las cercanas
vn verter all la cosecha de sus campos , fertilizados por
inteligentes trabajos. Algunas horas bastan para la compra
de estos innumerables productos, de modo que cuando apenas
despunta el dia , ya estn aseguradas las provisiones para toda
la poblacion.
La manteca de vacas y los huevos , comercio inmenso,
tienen un mercado especial ; las harinas y el trigo se deposi
tan en el mercado de granos ; el pescado fresco y las ostras,
que antes se traian por la posta y ahora por los caminos de
hierro, de los puertos de la Mancha y del Occano, el pescado
de agua dulce y el queso , se distribuyen "en locales distintos
donde cada uno de estos gneros es depositado , clasificado y
repartido con tanto orden como prontitud.
La administracion no pierde nunca de vista los vende
dores, quienes ofrece en sus ingeniosas y protectoras combi
naciones tan completas ventajas , que prefieren siempre el
uso de los medios que ella proporciona , pesar de las cargas
que lleva consigo , una libertad ociosa y estril. En casi to
dos los mercados hay establecidos agentes destinados servir
de intermediarios entre el vendedor y el comprador, ahorrando
los primeros gastos de viaje y de arrendamiento de local,
ofreciendo los otros la facultad de elegir , y todas las mas
completas seguridades de legalidad; sirven de corredores ofi
 181
cales de comisionados administrativos, y se encargan de todas
las ventas mediante un ligero descuento. El precio se deposita
al contado en una caja que paga en seguida al vendedor; una
constante vigilancia y una contabilidad severa, previenen los
abusos. Ciertos gneros cuya venta no puede retardarse , co
mo los mariscos , el pescado de agua dulce y la manteca , se
venden al mejor postor por los factores. Los proveedores en
vez de vender directamente sus productos los compradores,
se apresuran porfa valerse del factor, legalmente respon
sable para con ellos, y se felicitan de la sencillez de operacio
nes y la seguridad en los tratos que les reporta su concurso.
Dispuesta y realizada de este modo la provision, la distri
bucion de los productos entre los diferentes barrios se hace
por s misma y sin la intervencion de la autoridad. Los ven
dedores de los mercados al pormenor se proveen de las can
tidades que necesitan respectivamente, y su vez las ofrecen
al consumo. La polica administrativa llena entonces otros
deberes; debe mantener el rden en estas numerosas reunio
nes de hombres y mujeres , donde reinan tantos intereses/
tantas competencias tantas causas de disputa , y garantizar
al pblico contra los fraudes, ya sea en el peso, ya en la ca
lidad de los objetos que se le ofrecen.
Los mercados de Pars contienen de 8 9000 vendedo
res; solo el del Temple no tiene menos de 1000. La polica in
terviene en ellos por los medios ordinarios y valindose de
agentes de todos gneros, y especialmente de los inspectores
de alhondigas y mercados que desempean el papel de con
ciliadores y guardianes de la tranquilidad pblica. Ademas
los comisarios de polica reconocen los pesos y medidas, y los
veedores y pritos apreeian la calidad de los gneros y reti
ran de la venta los podridos malsanos , que luego se in
utilizan.
Toda la organizacion de este servicio est basada en el
principio de la libertad de industria y de comercio. En nada
la altera el establecimiento de factores privilegiados, que
 182
tiende crear facilidades para el abastecimiento y no en
torpecerle. Los trabajos interiores estn igualmente en algu
nos mercados cargo de agentes privilegiados con el ttulo
de forts , pero la disposicion de los lugares y la necesidad de
garantas especiales hacen este privilegio indispensable.
Sin embargo existen reglas especiales para el comercio
de la carne y del pan; el nmero de las personas que l se
dedican est limitado, y nadie puede hacerlo sin obtener una
autorizacion del prefecto de polica.
Los carniceros estn obligados conducir las reses que
compran uno de los cinco grandes mataderos que posee la
ciudad de Pars. All se hace la matanza, el reconocimiento
muchas veces repetido de las carnes , y su preparacion para
ponerlas la venta.
Despues de estas operaciones el carnicero es enteramente
dueo de su comercio, y especialmente de fijar el precio para
la venta.
Los tahoneros tienen obligacion de conservar, tanto en
sus casas como en el gran psito, una cantidad de harina
que representa entre todos el abastecimiento de Pars du
rante cerca de treinta dias ; cada quince dias tasa el precio
del pan el prefecto de polica , propuesta de una comision
ai hoc, con arreglo los estados de las ventas de harinas
hechas en la quincena anterior.
No obstante el privilegio concedido estas dos industrias,
es tal el respeto de la administracion por la libertad de comer
cio, que permite los vendedores forasteros traer Pars car
nes y pan, que se venden al pormenor los compradores. En
1849 se abri un mercado especial para la venta de carnes,
el cual se desarroll rpidamente. En 1850 se vendieron
1.650,000 kilogramos de carne, y en 1851 3.200,000, lo
cual prueba la utilidad de esta creacion. Tambien se permi
te los cultivadores de las cercanas ir varias veces por se
mana los mercados, y vender sus frutos y legumbres al lado
y en competencia con los vendedores sedentarios.
 183
De este modo atiende la polica administrativa la sub
sistencia de Pars; su intervencion es tanto mas eficaz, cuan
to menos notable se hace, limitndose dejar al inters pri
vado toda su estension, y detenindole nicamente cuando se
estravia. El conjunto de estas medidas produce los mas hala
geos resultados ; con todo hay que sealar muchas imper
fecciones.
Segun la legislacion municipal, las tasas percibidas en
los mercados forman parte de los ingresos de los ayuntamien
tos. De esta disposicion resulta el derecho de oponerse to
da percepcion de este gnero en beneficio de los particulares.
La ley que debe arreglar la administracion de Pars, decidir
sin duda , cuando se publique , esta cuestion , de modo que
permita la ciudad quedar en posesion de todos los impues
tos que ahora se cobran en los mercados particulares, en vir
tud de tolerancia concesiones sin valor. El legislador no
podra rehusar la capital lo mismo que ha concedido todas
las municipalidades del reino. Hasta la decision legal de esta
cuestion, la administracion hubiera podido invocar la ley ge
neral del ao vn, pero acaso una prudencia laudable ha dic
tado la reserva que se ha impuesto.
El prefecto del Sena revindica para su administracion el
cuidado de hacer la cobranza de los derechos establecidos en
los mercados ; esta reclamacion descansa mas bien en una va
na simetra de atribuciones que en el inters pblico. La
prefectura del Sena tendra necesidad de constituir un perso
nal completo para efectuar aquella percepcion , y la prefectu
ra de policia al dejar este encargo , no podra suprimir un solo
empleado, entregados todos una vigilancia activa que conti
nuara reclamando su presencia; la verdadera intervencion
que ejercen hoy los delegados del prefecto del Sena , garantiza
completamente los asuntos financieros de la ciudad. As, pues,
ninguna razon plausible , ninguna compensacion justificaran
ni atenuaran el esceso de gasto que debia resultar de la mu
danza de este servicio de unas manos otras.
 ~ 184
Seguramente hay motivo para dirigir severas crticas al
sistema escepcional que rige respecto los tahoneros y los
carniceros ; esta cuestion es demasiado vasta para no tratarla
aparte. El honorable Mr. Lanjuinais, cuando ocupaba el. de
partamento de agricultura y comercio, resolvi suprimir el
monopolio de los tahoneros ; pero su salida del ministerio im
pidi que se realizase esta mejora. Una comision de la ltima
Asamblea legislativa habia abierto una informacion sobre la
organizacion del comercio de panadera, y, conforme con
Mr. Lanjuinais, proponia declarar libre este comercio. Esta
proposicion iba ser discutida cuando sobrevinieron los acon
tecimientos de diciembre de 1851, y de este modo qued
aplazada. Importa mucho que reciba una pronta solucion.
Otros cuidados solicitan tambien la intervencion de la po
lica administrativa : es preciso que , con su concurso , estn
las calles espeditas , limpias , alumbradas por las noche , y re
gadas durante el verano ; que el transeunte est protegido de
los carruajes, que el individuo que se hace llevar de un bar-
rio otro en fiacre , en cabriolet en mnibus no esperimcn-
ten ninguna dificultad ; que el rio que atraviesa Paris sirva
para usos tiles sin interrumpir la navegacion. La polica em
plea diversos procedimientos para atender estas varas nece
sidades.
Para que las calles estn libres y seguras , prohibe toda
reunion de gentes , toda usurpacion de su territorio ; dispone
la demolicion de los edificios que amenazan ruina ; no permi
te ninguna construccion que pudiese estrechar el espacio
interceptar la luz , vigila los aparejadores impone rigoro
sas condiciones los comerciantes ambulantes que consiente,
autorizacion siempre escepcional , destinada procurar la sub
sistencia familias pobres , y dispuesta de modo que nunca
pueda esponer los comerciantes con casa abierta una in
justa concurrencia. . ...
Para que las calles estn limpias , obliga todos los ha
bitantes barrer la parte situada delante de sus casas , y to
 185
das las maanas hace barrer por centenares de trabajadores
reglamentados los muelles, los puentes, las plazas y los ar
royos; cuya superficie est calculada en 730,000 metros; da
mas de 500,000 francos anuales un contratista encargado
de recoger el barro ; hace desaparecer los hielos en invierno,
y mantiene en un estado constante de limpieza y libre circula
cion los 120,000 metros (treinta leguas) de alcantarilla,
abiertos debajo de las calles de Paris.
Para que estas estn iluminadas hace encender todas
las npches muchos miles de reverberos, y en estos momentos
sustituye en todas partes el gas al aceite , que se estiende sin
cesar de un barrio otro, de una calle su vecina, y que en
lugar de 60 mecheros en una lnea de 2,000 metros, que
estaban sealados en 1831 , alimentaban en 1842 cerca de
5,000 en una estensionde 168,000 metros, y prximamente
abarcar toda la ciudad.
Para regar las calles en el esto , impone los habitantes
la obligacion de regar dos veces al dia , durante el calor , la
acera delante de sus casas , y paga al empresario que , con
ayuda de un material inmenso , derrama en todos los puntos
esenciales mas espuestos los ardores del sol , una lluvia arti
ficial, que hace mas seguro el paso de los caballos y des
truye un polvo malsano.
Para que los peones estn protegidos contra los carruajes,
impone reglas estos, los numera, los obliga ir iluminados
de noche, y les prescribe marchar al paso en ciertos sitios.
Para que los carruajes no espongan ningun peligro,
ninguna colision al que de ellos se sirve , los precisa ir pro
vistos de su autorizacion ; los visita desde luego antes de que
se ofrezcan al pblico; reconoce su estado anualmente y
hace reglamentos para los mnibus, medio de trasporte tan
generalmente adoptado , que se evala en 60,000 el n
mero de personas que diariamente los emplean ; somete
los cocheros una disciplina rigurosa y los suspende de su
servicio en caso de infraccion : establece paradas de inspec
24
 186
tores en cada plaza; marca por tarifa el precio de trasporte, y
por medio de varias disposiciones consigue asegurar la devo
lucion de todos los valores olvidados en los carruajes pblicos,
restitucion que en 1844 escedi de 18,000 francos en met
lico y billetes, y que va en aumento cada ao.
Para conciliar la navegacion con las ventajas que el Sena
puede procurar, prohibe toda obra para cuya ejecucion no se
halle autorizado el propietario, y somete los establecimientos
de baos calientes, las escuelas de natacion y los barcos de
lavado, determinadas condiciones de construccion y de sitio
donde estacionarse.
La salubridad pblica es su vez objeto de las vigilantes
preocupaciones de la polica administrativa. Los conductos
subterrneos que estienden bajo nuestros pies sus inmensas ga
leras, perfectamente cuidadas, se abren para la salida de to
das las aguas sucias; cada ao se limpian mas de 6,000 pozos
inmundos ; varios y numerosos agentes vigilan los estableci
mientos sealados , buscan y hacen matar los animales ataca
dos de enfermedades contagiosas , acaban con los perros va
gabundos, ciegan los pozos infectos, visitan los vasos y uten
silios de cobre en los lugares pblicos , hacen ventilar en
invierno y cerrar en verano los anfiteatros y salas de disec
cion, sorprenden y denuncian los remedios secretos, las bo.
ticas abiertas sin autorizacion , recogen los medicamentos en
mal estado irregularmente preparados , inspeccionan las f
bricas y depsitos de aguas minerales facticias, derraman los
vinos adulterados , retiran de la venta los comestibles corrom
pidos, y toman una multitud de precauciones del mismo
gnero, dirigidas todas al mismo fin.
En esta parte de sus atribuciones, el prefecto de polica es
secundado por el consejo de sanidad, admirable institucion
cuyos beneficios se han hecho en estos ltimos aos estensivos
todos los departamentos. Este consejo, compuesto de hom
bres eminentes , mdicos , qumicos , estadistas , ingenieros y
arquitectos , da su dictamen sobre todas las cuestiones enla
 187
zadas en algun modo con la salubridad pblica ; se ocupa de
las profesiones cuyo ejercicio puede poner en peligro la vida
de los trabajadores, y se esfuerza por introducir en las artes los
procedimientos mas propsito para prevenir los efectos no
civos. Ningun establecimiento insalubre puede abrirse antes
de ser visitado por uno mas miembros del consejo; las inven
ciones nuevas que entran en sus atribuciones, le estn someti
das , y las ordenanzas de polica que interesan la salubridad
pblica son muchas veces discutidas por l y siempre van
apoyadas con su dictamen. La coleccion de estos trabajos du
rante diez aos, publicada en el de 1840, es el estudio mas
interesante para los administradores municipales y su mas ir
recusable apologa.

CAPITULO VI.

ATRIBUCIONES DIVERSAS.

Todavia dependen de la prefectura de polica algunas atri

buciones mas, estraas las divisiones que hemos sucesiva
mente recorrido. Tiene su cargo distribuir los emigrados
polticos residentes en Paris los socorros que les concede la
hospitalidad francesa ; revisa y aprueba los estatutos de un
gran nmero de sociedades de socorros mtuos , formadas en
su mayor parte de las clases obreras , y que contribuyen un
tiempo moralizarlas y socorrerlas en los dias de enferme
dad de falta de trabajo; vela por la ejecucion de la ley sobre
el trabajo de los nios en las manufacturas ; encargada , por
ltimo, de un gran nmero de cosas de menor importancia,
es un centro general de informaciones y de accion, al cual,,
tanto el gobierno como las administraciones locales y las parti
culares, han recurrido en muchas circunstancias.

Tal es en conjunto esta vasta administracion, poco cono

cida y sobre todo mal juzgada. Para apreciar los servicios
 188
que ha prestado, desde su institucion, es preciso comparar el
Pars de principios de este siglo con su estado actual. En
1800, no solo en las estremidades sino en el centro de la
ciudad, habia precision de servirse de barquillas para atra
vesar el Sena. Debajo de muchos puentes interrumpan la
navegacion los molinos esplotados por la industria particular.
En toda la longitud de los boulevars , os transeuntes se
veian detenidos cada paso por anchos fosos llenos de lodo,
que solo se cegaban en las grandes festividades. La rotula
cion delas calles habia desaparecido. En el Palacio Real, ni
co paseo de noche en aquella poca , se habian ensanchado
las tiendas costa del espacio destinado al pblico. En casi
todos los barrios , los mercados estaban al aire libre en las
calles, con la confusion inseparable de este acampamento
efmero. Ofendan la vista y el olfato las carniceras donde se
mataban, descuartizaban y esponian las reses. Apenas ocu
paban algunas plazas un reducido nmero de carruajes. Por
la noche , se encendan muy pocos faroles que prestaban
los ciudadanos una luz moribunda. Para ir respirar el aire
del campo , el parisiense debia confiarse al duro concou que
le robaba y le molia, faetones mefticos arrastrados al
paso por dos caballos. En 1852 Pars habia cambiado com
pletamente de faz ; los recursos de una ciudad mas opulenta
que muchos reinos, las artes , la industria, los descubrimien
tos mas estraordinarios, todo ha sido puesto contribucion.
Los puentes se han multiplicado y hecho desaparecer las bar
cas. Un largo circuito de muelles ha convertido las dos ori
llas del Sena en magnficos paseos. La navegacion no est
embarazada por ningun establecimiento permanente ; se han
empedrado , nivelado y cubierto de arrecifes y de alamedas
todos los boulevars. Una lpida de brillante porcelana indica
el nombre de las calles , y las tiendas del Palacio Real estn
encerradas en sus lmites desde 1828, gracias Mr. Debe-
lleume. Se han suprimido todas las partes salientes que usur
paban el estrecho mbito de la calle. Vastos mercados, suce-
 le
sivamente abiertos, proporcionan un cmodo abrigo los
gneros y los que los venden. Desde 1818, los mataderos
ocultan en su recinto monumental las sangrientas operacio
nes despues de las cuales preparadas y labadas las carnes,
son conducidas casa de los cortadores en carros cuidadosa
mente cerrados. Los fiacres han visto establecerse despues
que ellos los cabriols , los carros para las mudanzas y los
mnibus. La polica de estos varios medios de trasporte se
fu mejorando sin descanso, y en 1841 se organiz en todas
las plazas una vigilancia permanente y en puesto fijo. El gas
ilumina casi todas las calles, causando la desesperacion de los
malhechores. Continuamente franquean todas las barreras
carruajes cmodos y baratos, que hacen el servicio entre la
capital y los pueblos mas pequeos. Los buques de vapor
han reemplazado los faetones, y los caminos de hierro sirven
los habitantes para dejar sus calles sin aire y sus habitacio
nes sin espacio , y esparcirse por los campos vecinos. No
hablamos de las aceras, esas protectoras de los que andan
pi, de los pilones fontaneros, esos conservadores de la salu
bridad, ni de los 120 kilmetros de alcantarilla que se pro
longan bajo nuestras calles. Estas creaciones tiles , estas
mejoras bienhechoras, no son sin duda obra eselusiva del
prefecto ; pero su administracion ha provocado , fomentado
secundado todos los progresos, y hay muchos cuyo honor
les pertenece por entero. Para no hablar sino de lo que le
pertenece directamente, no se hallara un inters de seguridad
pblica, de salubridad de bien estar colectivo que no haya
servido con celo y persistencia.
Convenimos en que es sensible que la intervencion de la
autoridad sea con demasiada frecuencia puramente material
y puede incurrir en la nota de mostrarse indiferente la me
jora moral del pueblo. Nosotros querramos que se pensase
mas en ella, por medio de publicaciones tiles y prcticas,
fciles de esparcir, y en inculcar las clases inferiores los
principios de orden y de adhesion la causa pblica que los
 190
sustraeran las funestas sugestiones de los partidos anr
quicos ; nosotros pedimos con todas nuestras fuerzas las ins
tituciones pblicas privadas que arrancarian tantos desgra
ciados , cuyo corazon es todava puro , las provocaciones
de la necesidad y tantas pobres jvenes las infames suges
tiones del vicio y del desorden. Las dificultades son grandes,
es verdad, los medios muy disputados , y los resultados in
ciertos ; pero el reconocimiento pblico y la gloria no perte
nece sino los grandes esfuerzos , los sacrificios que nunca
se desalientan, y la administracion no ser completamente
tutelar y providencial hasta el dia que entre en esta no
ble via.
 TTULO TERCERO.

LOS CVJLTOS.

CAPITULO I.

BE LA I.WEBTAD DE CULTOS.

La libertad de conciencia es uno de los derechos mas in

violables de la humanidad. Ningun poder terrestre halla ac
ceso en su santuario , y la ley que intentase forzarle se es
trellara ante una invencible resistencia. Libre en su creen
cia , el hombre es libre tambien para manifestarla de palabra
y por escrito, con tal que, en la espresion pblica de su f
no ofenda ni las leyes del Estado , ni la moral , ley comun
de las sociedades civilizadas. Esta libertad est hoy admitida
en casi toda Europa ; de sesenta aos esta parte todas las
constituciones la han proclamado en Francia. Sin embargo,
el sentimiento religioso no se limita manifestaciones solita
rias. Los hombres se reunen para orar juntos. Una misma f
los une , y los templos los reciben en tropel ; ministros pbli
cos hacen oir all su voz ; contribuciones que suministra el
Estado que pesan sobre los feles, proveen los gastos de
 192
los ministros y dlas ceremonias; as se funda el culto. Debe
ser libre tambien, porque, cmo separarlas creencias de las
prcticas que ellas prescriben , y rehusar las unas las fran
quicias concedidas las otras ?
La libertad de culto no est rechazada , al menos abierta
mente, en nombre de ningun principio religioso. Hoy dia no
hay en Francia ninguna religion que pretenda proscribir las
otras y reinar por la cuchilla ; pero para combatirla se invo
can los principios del rden , de la tranquilidad pblica y los
derechos de la sociedad. Tmese, que si fuese permitido
todos los ciudadanos levantar altares , celebrar ceremonias,
y erigir pulpitos , pudiese resucitar el paganismo y las in
famias de su mitologa , celebrarse los misterios de la Buena-
Diosa , formarse sociedades semejantes las de las bacana
les , que tanto conmovieron al Senado romano y que la
poltica , sus clculos y sus complots se encubriesen con el
manto de religion (1).
En 1789 se presentaron ya estos argumentos en la Asam
blea constituyente. Mirabeau responda: fPero decs que,
pretesto de religion , se predicarn dogmas nocivos , destruc
tores de la sociedad, contrarios la sana moral. Nunca: all
donde existen y se vigilan mutuamente muchas religiones,
todas se depuran. Son rivales que nada se perdonan. No pue
de temerse la corrupcion sino de una religion dominante que
no tiene nada que temer ; las doctrinas peligrosas solo pueden
predicarse en secreto : nunca osarn afrontar la censura del
pblico. Para convertir en inocentes los misterios de la Buena
Diosa , hubiera bastado destruir el misterio y desgarrar el velo
que los ocultaba la inspeccion severa de la sociedad.
Por mas verdaderas y profundas que sean estas palabras, la
libertad puede apoyarse todava en otras consideraciones. Note
mos desde luego que en el culto propiamente dicho no estn
comprendidos ni los escritos , ni las creencias , ni las doctrinas

(1) Mr. Dupin, procurador general, conclusiones del 12 de abril de 1838

en el asunto de los protestantes de Montargis. - ;
 193
los dogmas, ni los vnculos de comunidad puramente espi
ritual que pueden reunir muchos hombres en una misma
f. Lo que constituye esclusivamente el culto, considerado,
distintamente , se encierra en un crculo limitado y no abraza
sino los actos esteriores, la oracion en comun, la predicacion,
las ceremonias religiosas. Ademas declarar estos actos libres no
es de modo alguno prometerles la impunidad , si el orden ge
neral y las leyes se encuentran atacados por ellos. Las ofensas
las buenas costumbres , los ataques contra el gobierno , en
una palabra , todos los crmenes y delitos del derecho comun,
sern castigados con arreglo al cdigo penal y la legislacion
que concierne los diversos medios de publicacion. El hecho
el pretesto de religion, en vez de escusarlos, los espondr
una represion mas rigurosa. : . . ' . . ,.
Sin embargo, convenimos en que un rgimen estrecho y
severo , que asimilase el culto las reuniones ordinarias , no
correspondera bastantemente las nobles necesidades que
reunen los hombres para tributar Dios sus homenajes y
dirigirle sus splicas. Si la libertad de cultos estuviese recjor
nocida y puesta en prctica , debera tener por consecuencia
algunas inmunidades necesarias. Con este objeto la ley de 28
de julio de 1848 sobre los clubs, escluy de sus prescriciones
toda reunion consagrada al culto. Estas reuniones deberan no
solo ser permitidas, sino gozar de la proteccion de la autoridad
contra el tumulto y el ultraje. Ventajas particulares son estas
que provocan las mas vivas objeciones. Bastar pues, dicen,
alegar que se practica un culto para eludir las leyes sobre
asociaciones, para poner al ministerio pblico en el caso de
castigar los agravios inferidos los ministros de este preten
dido culto? No: es indudable que no bastar semejante ale
gacion. La libertad que se reclama es para el culto verdade
ro, sincero, y no para la turbulencia, la sedicion la licencia
que tomasen su ensea, y la sociedad no quedaria impotente
contra los fautores de tales desrdenes. ; ,! ;. . ,..'
Por otra parte , los favores escepcionales concedidos los
25
 194
cultos exigiran las correspondientes precauciones especiales.
A este fin , la ley del 7 vendimiarlo , ao rv , exigia ya que
los lugares consagrados ceremonias religiosas fuesen conoci
dos de las autoridades locales por medio de una declaracion
prvia. Tocara la ley organizar un sistema mas completo y
poner condiciones al ejercicio del culto. Podra , por ejemplo,
exigir que este fuese pblico, y prohibir las ceremonias noc
turnas ; los mismos sectarios de los cultos no reconocidos , le
jos de oponer obstculos estas medidas, mostrarse recelosos
deberian aplaudirlas. *
En segundo lugar, los fraudes que se suponen no podran
escapar la vindicta de las leyes y al ojo vigilante de los tri
bunales que serian sus jueces naturales. Que unos ciudadanos
se digan fuera de la ley sobre las reuniones , porque practican
un culto ; que los mismos reclamen la proteccion concedida
estos; los tribunales decidirn si, en efecto, hay lugar ad
mitir la escepcion propuesta y dar la proteccion solicitada.
No juzgan una cuestin moral , dogmtica , un sistema ni sus
tendencias; aprecian un hecho, lo cual es su oficio. Se trata
efectivamente de una religion? Eran las ceremonias actos de
su culto? H aqu lo que los tribunales comprueban y juzgan.
Asi, pues, en todo lo que es de derecho comun, los cul
tos deben estar sometidos la ley general y regidos como los
dems actos de la vida pblica de los ciudadanos ; en lo que
les es propio , deben establecerse leyes especiales , por cuyo
cumplimiento velar la justicia : parcenos que con estas con
diciones la libertad no ofrece ningun peligro. Pero aun as
suscita inquietudes y para disiparlas se pide que la libertad no
pueda ejercerse sin la autorizacion prvia del gobierno. Tal
es el punto sobre que estn divididos sus defensores y sus ad
versarios. Los primeros revindican un derecho propio inde
pendiente, los segundos subordinan el derecho la benevo
lencia del poder; es la lucha sostenida acerca de tantos pun
tos entre el rgimen preventivo y el rgimen represivo. (1)
H) Vase en el tomo l, el cap. de la Centralizacion pgs. 41 y siguientes.
 198
El sistema de la autorizacion previa , d lugar esta pri
mera objeccion : mata la libertad. Puedo decir que tengo un
derecho , mientras no me sea permitido usar de l sin el asen
timiento benvolo de la autoridad pblica? Esta proposicion
es tan evidente que no necesita demostrarse. Al principio la
mayor parte de los derechos polticos se han sometido al r
gimen de la autorizacion prvia ; con el tiempo y el progreso
de las instituciones , este rgimen debe hacer lugar al pura
mente represivo. Esta sustitucion no siempre se consigue sin
resistencia, y est continuamente oscilante. As que una li
bertad rompe sus ligaduras y se sustrae la tutela de los go
biernos; estos se inquietan, porque se creen los nicos capa
ces de proteger la sociedad, y toda alteracion de sus poderes
discrecionales les parece una conquista de la anarqua ; pero
la esperiencia ha demostrado muchas veees lo que vale y lo
que dura la seguridad que proporciona el poder absoluto. Los
esfuerzos de los hombres que han consagrado la libertad
un amor sincero, y que no se desaniman ni por algunas locu
ras pasajeras, ni por la decadencia del espritu pblico, deben
dirijirse hacer prevalecer , tanto como sea posible , en todos
los ramos de nuestro derecho pblico , el rgimen represivo.
Es el medio mas seguro de despertar el sentimiento de la res
ponsabilidad personal , el medio seguro de aliviar al gobierno
de esa multitud de atribuciones que le abruman , y que habi
tuan los ciudadanos volverse hacia l, cruzndose de bra
zos , en todas las ocasiones difciles , acusndole de lo que no
puede impedir , y pidindole lo que no puede hacer.
Si hay un orden de intereses en que importe mucho li
brarle de toda solidaridad , es seguramente el de los intereses
relijiosos, porque no existe otro que provoque mas resistencias,
mas quejas y mas animosidades. Con el sistema de las auto
rizaciones , el gobierno se erige en juez de la moral , de la
tendencia, de la gerarqua y de los estatutos de los nuevos
cultos. Es verdad que se concede al menos asi se diceque
no debe inmiscuarse en el exmen del dogma ; pero , sobre
 196
todo en una relijion nueva, el dogma est ntimamente ligado
con la moral. Cmo fijar el punto en que comienza y el en
que concluye? El dogma mismo ser examinado , discutido y
censurado, Hasta dnde se estendern las atribuciones del
gobierno ! qu responsabilidad no pesar sobre l ! cun
tos ataques no se ver espuesto ! Quin no v que estas cues
tiones no son de su incumbencia , que no posee ni medios de
informacion para estudiarlas, ni consejo para discutirlas, ni
autoridad para juzgarlas, y por lo tanto que su incompeten
cia es radical? .'.- . .
Convenimos en que la consecuencia del rgimen pura
mente represivo es dejar subsistir al culto por s mismo en
todo lo que no sea contrario las leyes , y por consiguiente
permitir que se erijan nuevos altares enfrente de los antiguos,
que se formen sectas y que estallen cismas ; pero estas iglesias
estas sectas, estos cismas no son el fruto natural y legtimo
de la libertad? No se proclama la libertad precisamente para
abrirles camino ? Debe levantarse el brazo secular para ano
nadarlos? Cul es la religion que tiene necesidad de seme
jante apoyo , y que para vencer sus rivales desespera de la
persuasion y apela la fuerza? Falso imprudente clculo!
Las religiones tienen mas que temer el letargo que sigue de
ordinario una posesion pacfica y jams contrariada, que
las temeridades de los novadores. Preguntemos los paises
en que la libertad de cultos ha echado profundas raices : el
sentimiento religioso es en ellos mas ardiente, mas general,
mas constantemente escitado ; una incesante emulacion sos
tiene all el fervor y el celo (4). Aflige el considerar, dnde

(1) Se lia notado que all donde existen diversas religiones igualmente
autorizadas , cada cual guarda mejor su culto y teme cometer acciones que
deshonraran su iglesia y la espondrian las censuras y al desprecio pblico.
Adems se ha observado que los que profesan religiones rivales toleradas,
son por lo regular mas celosos de ser tiles la patria , que los que viven en
la calma y los honores de una religion dominante... Mrese lo que pasa en
un pais en que hay ya su religion dominante, cuando se establece otra su
lado , casi siempre el establecimiento de la nueva religion es el medio mas
seguro de corregir los obusos de la antigua. (Tortalis, Discursos sobrela
organizacion de los cultos.) ' '
 197
llega la indiferencia religiosa en Francia. A creer algunos
estadistas, entre los ciudadanos considerados como catlicos,
porque no profesan ni los cultos protestantes, ni el israelita,
pueden contarse por millones los que en realidad no pertene
cen ningun culto. Cuntos habr en este nmero cuyo celo
escitara la libertad! La verdad, la f, no tendran mas influjo
sobre las almas animadas por una creencia, siquiera fuese es*
traviada , que sobre aquellas aletargadas y que se estinguen
en una fria indiferencia? i
No hay que exagerar la importancia de los cultos que po
dran crearse la sombra de la libertad. Al oir los que la
combaten , se dira que una multitud de religiones nuevas no
esperan mas que la seal para desplegar su estandarte : nada
de eso. No se crean tan fcilmente nuevas religiones ; es pre
ciso apstoles para predicarlas , creyentes para servirlas , y
ls apstoles y los creyentes son raros en nuestros dias. As se
ha podido observar en los cortos intervalos en que las leyes
han levantado todas las barreras. La indiferencia y la piedad
han hecho justicia sueos absurdos insensatos. Se habla
de las religiones de la antigedad y de su resurreccion: quin
piensa en los misterios de Isis y en las Bacanales? Quin se
prepara hacer salir de sus tumbas las divinidades del: pa
ganismo? El cristianismo las ha enterrado para siempre. Lo
qve puede preveerse es la division del rebao e.i las iglesias
establecidas , sobre todj en el protestantismo , que la autoriza
con su doctrina. Bajo la monarqua de 1830 la libertad de
cultos fu invocada casi esclusivamente por las fracciones di
sidentes del protestantismo. Puede que la unidad religiosa y
la pureza de los dogmas se pongan en tela de juicio , pero el
Estado no es mas que su guardian , y no tiene nada que vei?
en estas discusiones. Los intereses que le pertenecen estn
cubierto : esto es todo lo que le importa. En vano se preten
de que las religiones nuevas opondran su organizacion , su
poder colectivo , sus fuerzas concentradas, la organizacion,
al poder y las fuerzas del gobierno ; esto es suponer los
 198
actos del culto una influencia y un carcter que no podran
tener. Guando cada uno es libre en sus opiniones religiosas,
libre de propagarlas por medio de la palabra, de la pluma y
de la prensa, el culto solo aade estos medios de proselitis-
mo los lugares de reunion y ceremonias. No es en estos actos
donde existen peligros para el poder pblico. Algunos tem
plos abiertos la oracion , algunos sacerdotes cantando him
nos en ellas y llevando la palabra; hay aqu nada que ame
nace al Estado?
La libertad de cultos regida por leyes protectoras y repre
sivas , es el rgimen la vez mas propsito para satisfacer
el voto de las conciencias y el mas favorable los intereses
pblicos. Existe este rgimen en Francia? Para contestar
esta pregunta , es preciso echar una rpida ojeada sobre lo
pasado.
En los paises que est n mas por completo en posesion de
la libertad de cultos , en Holanda , en Inglaterra y sobre todo
en los Estados-Unidos, la libertad se ha establecido bajo el
imperio irresistible de los hechos; la reunion de creencias di
versas en un mismo territorio la preparaba inevitablemente.
La libertad no ha triunfado sin resistencia; largas y sangrien
tas luchas han precedido frecuentemente este acontecimien
to; pero ha triunfado, ha sido proclamada como un hecho,
y una vez conquistada , se ha establecido definitivamente. En
Francia no ha sucedido lo mismo. El predominio absoluto de
la Iglesia catlica habia ahogado las numerosas sectas en que
se dividian otros paises : solo los protestantes y los israelitas
estaban interesados en la libertad de cultos, y las leyes que
la consagraron para todos , sin restringirla ninguno en par
ticular , respondian mas al pensamiento de los escritores del
siglo xvin que una necesidad verdadera y actual. Por otra
parte se reconocan derechos que no habian esperado este
reconocimiento para ejercerse: en Francia, en su forma abs
tracta , la libertad de cultos era mas especulativa que prcti
ca, y se introduca en las leyes como un principio filosfico.
 199
Esto es lo que ha hecho que desde 1789 haya seguido en sus
diversas fases la poltica, los sistemas de gobierno y las
preocupaciones religiosas de los muchos poderes que se han
sucedido.
Nadie ignora que en el momento de estallar la revolucion,
pesar de los escritos filosficos , pesar de la opinion p
blica, atraida sus doctrinas, no existia en manera alguna
la libertad de cultos. Hacia ya un siglo que estaba revocado
el edicto de Nantes , ltimo refugio contra la tirana. Un
culto esclusivo, frecuentemente armado de la persecucion,
reinaba como amo absoluto.
Este fu uno de los primeros asuntos que ocuparon la
Asamblea constituyente , con motivo de la declaracion de los
derechos que habia acordado proclamar la faz del mundo,
como las fundamentos de la nueva sociedad. En lo relativo
la libertad religiosa , la declaracion de los derechos se encerr
en los trminos de una frmula general. El artculo 10 estaba
concebido en esta forma: Nadie puede ser molestado por sus
opiniones , ni aun por las religiosas , mientras su manifesta
cion no altere el rden pblico establecido por la ley. Esta
frmula parecia reconocer mas bien la libertad de conciencia
que la libertad de cultos ; pero la discusion que precedi la
adopcion, y sealadamente los discursos de Mirabeau, prue
ban que la Asamblea habia tenido presentes las dos. La Cons
titucion de 1791 fu mas esplicita. Garantiza c todo ciuda
dano la libertad de ejercer el culto religioso que profese. Al
mismo tiempo , al pasar los registros del estado civil de las
manos del clero las de los magistrados del municipio , la
sociedad secular quedaba constituida en una esfera indepen
diente de la Iglesia.
Sin embargo , la Constitucion civil del clero habia atizado
1 fuego de las pasiones religiosas. Puede sostenerse con los
hombres ilustres que la redactaron hicieron aprobar, que
no traspasaba el lmite de los derechos del poder poltico; pero
en el momento en que las mas profundas innovaciones alar
 200
maban una religion, hasta entonces omnipotente, y en que
el Estado la desposeia de sus inmensas propiedades, cesaba de
ver en sus ministros un orden distinto de ciudadanos, y la pri
vaba de sus antiguos privilegios , la prudencia impedia adop
tar una reforma que escilase inquietudes , tan vivas ya , y que
alimentase resistencias prontas estallar. Las ludias que en
gendr esta medida impoltica , lanzaron la Asamblea y al
gobierno en un camino en que la libertad religiosa debia re
cibir, hondas heridas. El poder temporal se vio condenado
invadir el poder espiritual. Desde su origen, la Iglesia y el Es
tado, quienes la nueva ley tendia separar, se hallaron
comprometidos en un conflicto que los ponia en pugna. Tal
fu la causa de las medidas que la Asamblea nacional dio
el impulso, y que siguieron todas las que le sucedieron. Una
vez en aquella pendiente fatal, ya no pudieron detenerse. La
resistencia despert los odios. Una legislacion draconiana or
ganiz la violencia , decret la proscripcion y levant cadal
sos. Preciso es echar un velo sobre cscesos y crmenes que
las pasiones polticas, lo dificultoso de los tiempos y la nece
sidad de asegurar el triunfo de la revolucion , esplican sin jus
tificarlos. Seria calumniar la libertad el seguir sus pasos
travs de aquellas sangrientas convulsiones y lamentables es-
cesos.. ... r . ; / '
Guando volvieron tiempos menos agitados, la conven
cion misma pens que el medio de poner trmino las coli
siones que habian comprometido al Estado , echado por el
suelo los altares y consternado los hombres de bien, era
pronunciar la separacion absoluta de la Iglesia y del Estado.
La Constitucion del ao ra, en su art. 554, decret lo si
guiente: A nadie puede impedirse ejercer, conforme alas
leyes, el culto que haya elegido. Nadie puede ser obligado
contribuir los gastos del culto. La Repblica no subven
ciona ninguno. Una ley publicada despues (el 7 vendimia-
rio ao iv ) someti la vigilancia de las autoridades consti
tuidas las reuniones formadas para el ejercicio de un culto
 201
y exigi la declaracion en las administraciones munici,
les del sitio escogido para ello.
De este modo se proclamaban la ruptura de todo vnculo
entre la Iglesia y el Estado y la absoluta libertad de cultos;
pero las circunstancias se oponian que estos principios ob
tuviesen una aplicacion inmediata. Los cultos adoptados por
los creencias y las costumbres nacionales no podian reponerse
todava de los golpes que acaban de recibir. Se les rehusaba
todo auxilio por parte del Estado , les faltaba todo apoyo ma
terial; sobre la cabeza de sus ministros estaban suspendidas
las leyes de la emigracion y los recuerdos mas siniestros. Un
clero pobre y desunido no podia suscitar al Estado las mis
mas dificultades que iglesias que ningun deber tenian res
pecto l, ni usar para recuperar su imperio de una liber
tad estril indigente. La nueva ley no servia sino para dar
origen ensayos de culto ridiculos impotentes. El desorden
reinaba aun en los espritus , el terror en los nimos y la in
decision en los consejos del gobierno. Mal podian hallarse un
modelo una autoridad en leyes que, por los tiempos mismos
en que fueron promulgadas, carecan de vida y de poder.
Al establecerse el Consulado , la libertad contaba ya con
pocos partidarios ; la habian vuelto la espalda todos los que
no tenian bastante energa en su alma y suficiente ardor de
convicciones para permanecer fieles principios deshonrados
por tantos escesos. Triste y ordinaria consecuencia delos
triunfos de la demagogia! En lo tocante los cultos, el
nuevo rgimen proclam la libertad. Los cnsules declararon
que esta libertad estaba garantida por la Constitucion ; que
ningun magistrado podia restringirla; que ningun hombre
podia decir otro: Profesars tal culto y en tal dia. Los
cultos que se apegaba la f del pueblo, fueron igualados
por una ley los otros y sometidos trabas que no siempre
respetaron sus franquicias legtimas , siendo administrados por
el Estado. El lgimen preventivo, que vino ser el derecho
comun del Imperio , se hizo estensivo las conciencias. El
 202
Concordato celebrado con el Santo Padre tuvo por comple
mento los artculos orgnicos , obra del poder poltico. Los
cultos protestantes quedaron constituidos por la ley, y algunos
aos mas tarde, lo fu tambien el culto israelita por decretos
imperiales. Sin embargo , no cesaba de proclamarse el prin
cipio de la libertad de cultos. El emperador se oblig , bajo
juramento , hacerla respetar , y cuando con motivo de su
consagracion , se present l una diputacion protestante , la
dirigi estas solemnes palabras: Quiero que se sepa bien
que mi intencion y mi firme voluntad son de mantener la li
bertad de cultos. El imperio de la ley acaba donde empieza
el imperio indefinido de la conciencia ; ni la ley ni los prnci
pes pueden nada contra esta libertad ; tales son mis principios
y los de la nacion. Y si algun individuo de mi dinastia, que
deba sucederme , olvida el juramento que he prestado , y es-
traviado por las inspiraciones de una falsa conciencia , lle
gase violarle , yo le entrego la animadversion pblica , y
os autorizo darle el nombre de Neron A pesar de este ana
tema , los artculos 291,292 y 294 del Cdigo penal promul
gado en 1810, sometieron la autorizacion del gobierno las
asociaciones y reuniones , inclusas las consagradas al culto;
pero, en las doctrinas que prevalecian entonces, esto no era des
truir la libertad sino subordinar su uso al capricho de la au
toridad pblica.
Con la Restauracion se modific este rgimen en el sen
tido de un retroceso la preponderancia de la Iglesia catlica.
La carta la erigi en religion del Estado , y leyes especiales
hicieron entrar el poder poltico en el crculo de las creencias
religiosas. Solo se concedi la libertad los cultos reconoci
dos por la ley; solo ellos, como igualmente sus ministros, ob
tuvieron una proteccion contra el ultraje y la burla en la del
25 de marzo de 1822. Las subvenciones sueldos pagados
por el tesoro pblico , se negaron constitucionalmente
todo otro culto que los cristianos. As se destrua la libertad.
La carta de 1830 la restableci, quitando la religion
 203
catlica el titulo de religion del Estado y haciendo desapare
cer la disposicion que reservaba esclusivamente los minis
tros de los cultos cristianos una asignacion sobre los fondos
del Estado. Una ley mand retribuir el culto israelita; la del
sacrilegio fu abolida; ya no hubo religion dominante. Los
cultos asalariados obtuvieron un eficaz apoyo y aun alcanza
ron de la confianza del Estado , secundada por los progresos
de la razon pblica, mas independencia de la que los conce
dian las leyes vigentes. Los cultos reconocidos disfrutaban de
una mplia libertad , pero en el hecho de ser esclusivos puede
decirse que la verdadera libertad de cultos no existia. En
efecto, subsista el rgimen preventivo, y la jurisprudencia
del tribunal de casacionlo decimos con sentimientoten
dia estrechar mas y mas los lazos que detenian la liber
tad en su carrera. El tribunal de casacion declar los artcu
los 291 y 292 del Cdigo penal aplicables las simples
ceremonias religiosas , inclusas las reuniones formadas esci-
tacion de un ministro regular perteneciente un culto reco
nocido por el Estado. Cuando la discusion de la ley de 10 de
abril de 1834, el ministro de justicia dijo: Si se trata de
reuniones para rendir culto la Divinidad , la ley no es apli
cable; lo declaramos de la manera mas terminante. El in
formante de la cmara de los Pares no fu menos esplcito:
Si esta declaracion (la del guarda-sellos), dijo, no est en
la ley misma, forma su comentario oficial inseparable.
Bajo la f de su palabra se ha votado este artculo en la otra
cmara , y puede serlo por vosotros , porque no hay que te
mer que ningun tribunal de Francia le entienda de otro mo
do. A pesar de estas esplicaciones , se aplic los cultos
la ley de 1834.
Con la Constitucion de 1848 desaparecieron toda clase del
dudas, pues reconoci la libertad de cultos en los trminos
mas formales, y borr las palabras que en las cartas de 1814
y de 1834 habian dado origen diversas interpretaciones.
Una carta oficial del ministro de Cultos, Mr. Falloux, fecha
 204
27 de febrero de 1849, declar espresamente que al asegurar
todos los cultos una proteccion igual, la nueva Constitucion
no habia hecho , entre los que estaban reconocidos por la ley
y los que no lo estaban , mas distincion que la relativa los
honorarios de los ministros...; que el derecho de los mismos
independiente del personal reconocido y subvencionado , era
incontestable y que nada se oponia que profesasen libre
mente su culto, salvo la vigilancia que la autoridad legal en
cargada de la polica municipal , debe ejercer en el lmite de
sus atribuciones , sobre los sitios en que tuvieren lugar las
ceremonias.
Ha introducido la Constitucion de 14 de enero de 1852
un nuevo derecho acerca de los cultos? El artculo 1. reco
noce, confirma y garantiza los grandes principios proclama
dos en 1789. Entre estos principios ocupa el primer lugar
la libertad de cultos. Esta libertad se halla ademas reconocida
nominalmente en el artculo 26 , que encarga al senado opo
nerse la promulgacion de las leyes que sean contrarias
que atenten la religion y la libertad de cultos. No obs
tante, un decreto de 26 de marzo de 1852 ha vuelto poner
en vigor los artculos 291 , 292 y 294 del cdigo penal, co
mo tambien los artculos 1 , 2 y 3 de la ley de 10 de abril de
1834 , abolidos en 1848 , y los declara aplicables las re
uniones pblicas, sean de la clase que quieran. Se ha queri
do con esto , contra los trminos de la Constitucion , aplicar
estas disposiciones las reuniones religiosas y resucitar la ju
risprudencia del tribunal de casacion? Los actos del gobierno
y los acuerdos de los tribunales resolvern esta euestion, que
es tanto mas importante cuanto que una de las principales
garantas ofrecidas por los sistemas anteriores ha desapareci
do de nuestras instituciones. En efecto, los que teman que
se abusase de los artculos del cdigo penal y de la ley de
1834, se les responda que la tribuna estaba abierta todas
las quejas y los ministros siempre responsables de la mala
aplicacion de las leyes; pero en este momento la responsabili-
 205
dad poltica de los ministros no existe ya; el nico de los gran
des cuerpos del Estado que tiene su origen en la eleccion, y
cuyas discusiones obtienen alguna popularidad, no puede re
cibir ninguna peticion, carece del derecho de iniciativa y no
ejerce ninguna autoridad, directa ni indirecta, sobre los mi
nistros.

CAPITULO II.

LOS CULTOS RECONOCIDOS.

Entre los cultos que existen, en virtud de un derecho

propio bajo el rgimen de la libertad, en virtud de una
autorizacion bajo el rgimen preventivo, hay algunos que, en
razon su antigedad , la santidad de sus doctrinas y al
nmero de los fieles que las practican , obtienen del Estado
ciertas ventajas especiales y gozan de favores particulares.
Estos cultos se designan ordinariamente con el nombre de
cultos retribuidos por el Estado reconocidos por la ley, y la
condicion escepcional que disfrutan tiene por objeto asegurar
su existencia, su duracion y su preponderancia. Nuestra le
gislacion ofrece muchos ejemplos de estos privilegios introdu
cidos en el seno de la libertad. Al mismo tiempo que se hacia
Ubre la enseanza, se mantenian los establecimientas funda
dos, sostenidos subvencionados por el Estado por los mu
nicipios. La ley sobre las sociedades de socorros mutuos , de
clarndolas libres, autorizaba tambien al gobierno para con
ceder su patronato y sus auxilios pecuniarios aquellas que
le pareciesen dignas de tal proteccion. Por este medio el po
der poltico ejerce una influencia legtima y que nada cuesta
la libertad, y la sociedad defiende sus derechos sin herir al
ciudadano en los suyos.
El reconocimiento legal de cultos particulares ofrece al
gunas de las ventajas de la autorizacion prvia y no tiene sus
inconvenientes; emanando de la ley, deja intacta la libertad.
Como tiene por consecuencia privilegios especiales , autoriza
 206
al Estado para estipular en cambio ciertas condiciones que
redunden en inters propio y en el de la religion.
Uno de estos privilegios estaba consagrado por la Consti
tucion de 1848 y no ha dejado de existir. Los ministros de los
cultos reconocidos perciben un sueldo del Estado. El abono
de este sueldo ha sido vivamente combatido por hombres
eminentes, y todava lo es por los partidarios de la separacion
absoluta de la Iglesia y del Estado. Se propone sustituir el
sueldo pblico con contribuciones voluntarias pagadas por los
fieles ; se invocan la dignidad de la Iglesia y el respeto de
las creencias ; y se alega en favor de esta opinion el alivio
que esperimentarian los gastos pblicos. En cuanto la Igle
sia, en el hecho de admitir una asignacion para sus ministros
contrae, dicen, obligaciones que menoscaban su independen
cia. El Estado se cree autorizado para dictarla rdenes, y
en cierto modo, para tenerla supeditada. Considera los mi
nistros del culto pblico como funcionarios de que puede
disponer. Arrancada de su elevada esfera , la religion no es
ya mas que un servicio pblico, administrado como las adua
nas y los derechos de puertas. Si se resiste los apremios
corruptores del poder , es vctima de su desagrado , de sus
censuras, y veces de sus violencias. Si le presta su apoyo,
se convierte en un instrumento de mando. Una solidaridad
comprometedora la entrega los mismos ataques , los mis
mos odios, las mismas vicisitudes ; su autoridad queda que
brantada, su voz sin eco. La sospecha altera la f. Entonces
no es ya Dios el que habla por boca de sus ministros , sino el
poder temporal de que estos se han hecho complacientes ser
vidores. Por otra parte, el sueldo abre la puerta los abusos.
A qu reglas se ajustar el gobierno para la distribucion?
El reconocimiento de los diferentes cultos , la distribucion de
sueldos entre eada uno de ellos, y despues entre sus minis
tros, todo queda al arbitrio del poder. La dotacion de las igle
sias no depende en este caso de la liberalidad de los fieles,
sino que se mide por la mano avara del fisco, por el capri
 207
cho de un gobierno parcial, si profesa un culto cualquiera,
indiferente si no profesa ninguno.
Las creencias, se aade, no quedan as mejor paradas ni
menos ofendidas que la dignidad de la Iglesia. Bajo el impe
rio de una ley que permite cada cual seguir su culto , que
de nadie exige una profesion de f religiosa, qu derecho
hay para forzar los ciudadanos contribuir los gastos del
sacerdocio? Con qu derecho puede destinarse al culto pro
fesado nicamente por una parte de los contribuyentes, por
muy numerosa que ella sea, el producto de los impuestos que
pesan sobre todos? Qu iniquidad contra los sectarios de cul
tos no reconocidos! obligados sostener directamente sus mi
nistros, lo sern tambien retribuir los de los demas cultos
que reprueban y que anatematizan.
Por ltimo la dotacion del clero impone al Estado una
carga muy pesada. Para hacerla frente, figuran en el presu
puesto cerca de cuarenta millones , que desaparecerian de l
si un impuesto atentario las conciencias fuese reemplazado
por contribuciones voluntarias que, lejos de ser onerosas, se
pagan siempre con gusto la religion que uno pertenece,
de la cual se esperan consuelos en esta vida y eterna felicidad
en la otra.
Estas objeciones son graves, no negaremos su fuerza;
pero no nos parecen fundadas.
Cierto es que la dotacion crea entre el Estado y los cul
tos que la perciben aquellas relaciones particulares que for
man una confianza muta y la consecucion de un fin comun.
Especialmente si el Estado tiene en cuenta los intereses ter
restres y la Iglesia un dichoso porvenir, ambos se proponen
un mismo objeto : el bienestar de la humanidad , el imperio de
la justicia , el progreso de las ideas morales', que son el atri
buto y el honor de nuestra raza. Al asegurar al pueblo los
auxilios espirituales por medio de la asignacion , el poder p
blico se crea un auxiliar y de ninguna manera un esclavo
atento siempre sus rdenes. Viene formarse un libre con
 208
trato en el que todos los derechos son respetados. Ninguno
abdica su independencia. El sacerdote contrae deberes mas
estrechos , pero estos deberes son definidos , y los mismos que
se ha obligado llenar al consagrarse al sagrado ministerio;
ninguno hay que hiera su conciencia : el sacerdote contraeria
las mismas obligaciones, sin ser menores las que los fieles se
impondran para atender su subsistencia. Este convenio
privado , inevitable falta de una asignacion por el Estado no
rebajara menos la dignidad del sacerdote. En efecto, el suel
do sealado por el Estado, en nombre de la sociedad entera,
honra al ministro de la religion y aade su carcter sacer
dotal el sello de una especie de magistratura civil. Por el con
trario, pagado por los fieles , no es mas que un presente indi
vidual, dado como por favor y ofrecido nicamente la mano
que se abre para mendigarle. El Estado hace una distribucion
sometida reglas generales intervenida por los poderes p
blicos, para la cual tiene en cuenta la importancia de las
funciones , los servicios prestados y las necesidades del pais.
Los fieles obrando aisladamente , sin unidad , sealan al mi
nistro una remuneracion insuficiente escesiva. Con la
contribucion voluntaria, la posicion del sacerdote es precaria,
incierta, dependiente; con la asignacion pblica, es segura,
regida equitativamente y considerada. Sostenido esclusiva-
mente por contribuciones voluntarias , el culto palidece y ve
geta en todos los puntos donde la indigencia de los fieles les
impide asegurar la existencia de sus ministros , y los consue
los de la religion pueden llegar faltar aquellos que mas
los necesitan. Pagado por el Estado , el culto recibe en todas
partes la misma asistencia; sus beneficios se reparten por igual
entre el pobre y el rico. Vemos, pues , que la contribucion
voluntaria va unido el privilegio y al sueldo por el Estado la
igualdad. Estas razones son las que han aconsejado muchas ve
ces la supresion de los rditos eventuales que percibe la Iglesia
catlica adems de la asignacion pblica, y las mismas que,
cuando la negociacion del concordato, hicieron que el Papa
 209
insistiese con particular empeo en recabar del Estado una
asignacion para el clero catlico.
Remunerado por el Estado, el culto viene colocarse en
tre los servicios pblicos. Queda por esto 'degradado? Los
servicios pblicos comprenden todas las necesidades sociales,
lo mismo las mas nobles que las mas oscuras ; la justicia , la
instruccion pblica , las ciencias, las letras, las artes, todo
lo que tiene relacion con la vida moral y material de la na
cion. Los cultos pueden ocupar, sin deshonrarse, un lugar
entre estos servicios. Qu necesidad social es mas digna de
la proteccion del Estado y del auxilio de las contribuciones
pblicas? Ninguna creencia , por mas timorata que sea , pue
de alarmarse de ello. El contribuyente toma parte en los gas
tos del Estado como miembro del cuerpo social y no en consi
deracion su inters personal en tal cual gasto, con arreglo
las simpatas que le inspira. El habitante de las montaas
contribuye al engrandecimiento de los puertos, el marino la
construcion de los caminos de hierro , el labrador al entrete
nimiento de las academias cientficas, de los museos y de las
bibliotecas , y el sabio la instruccion del pueblo ; el sacerdo
te , por su parte , contribuye las subvenciones concedidas
los teatros. Pagar su contingente del impuesto no es un acto
de adhesion los mil empleos que se destina. El presupues
to es una vasta suscricion nacional en que , ante las satisfac
ciones y las necesidades generales, se borran las preferencias,
los gustos y las predilecciones personales.
Es verdad que si los gastos del culto se dejasen al cargo
personal de los que consintiesen en soportar esta carga , se
disminuira el presupuesto en la suma afecta al culto ; pero
cul seria la consecuencia de esta reduccion? O el gasto
dejara en realidad de hacerse, y en este caso los ministros
del culto privados de medios de subsistencia , quedaran aban
donados la miseria y los altares espuestos al abandono ;
seguira hacindose el gasto , en cuyo caso los contribuyentes
no habran ganado otra cosa que el que la distribucion fuese
27
 210
menos igual y mas arbitraria. La economa no se habra ob
tenido, bien se operara costa de los gastos de los minis
tros del culto.
Invcase el ejemplo de los Estados-Unidos de Amrica.
All, se dice, cada ciudadano contribuye como quiere los gas
tos de su culto y al entretenimiento de los ministros que lo
sirven. Una fecunda y dichosa emulacion escita as el celo del
sacerdote. Este es respetado , el culto vive con Ada propia,
y no profana la religion el contacto del poder temporal. A este
cuadro podramos presentar relaciones dignas de f que pinta
con colores menos halageos la condicion de los cultos en la
Amrica del Norte; incesantes querellas religiosas, una con
currencia inquieta interesada entre las sectas rivales , los
sacerdotes sin porvenir alguno , implorando con el rubor en
la frente el pan cuotodiano; pero hay consideraciones de un
orden mas elevado que permiten recusar la autoridad de aquel
ejemplo. Efectivamente, no se podra aplicar la Francia la
legislacion de un pais en que las ideas religiosas han conser
vado su ascendiente , en que una larga tradicion ha aclima
tado la libertad de conciencia ; en fin , en que los ciudadanos
acostumbrados contar con sus propias fuerzas para todo, no
recurren l gobierno ni para los gastos del culto ni para otros
muchos servicios de que las leyes encargan al nuestro. No
queremos insistir mas en este paralelo.
Con razon, pues, la ley asegura en Francia un sueldo
los ministros de los cultos reconocidos , no siendo l la nica
ventaja de que disfrutan. Adems se facilita una habitacion
decente los que ocupan las diversas categoras eclesisticas,
y cuando los recursos del culto no bastan llenar esta obliga-
gacion , el gasto de habitacion es de cuenta del municipio.
La generosidad pblica no se limita la persona del mi
nistro del culto ; este mismo obtiene de ella los edificios en
que se celebra. Estos edificios le estn afectos de una mane-
permanente , no ttulo de propiedad sino de usufructo.
Dispone libremente de ellos para sus necesidades. El Estado
 211
el municipio los construye, los conserva y los repara, por medio
de subsidios anuales de subvenciones accidentales. Como
los cultos reconocidos tienen una constitucion estable y deben
perpetuarse , los establecimientos que les estn consagrados
gozan tambien de una existencia propia. La liberalidad pri
vada puede ejercerse en beneficio suyo, por disposiciones nter
vivos y testamentarias ; sin embargo, la ley no reconoce pro
piedad perteneciente la Iglesia al clero, considerada como
cuerpo colectivo ; no formando ya el clero un orden en el Es
tado , semejante propiedad no podia ser admitida ; pero cada
uno de los establecimientos que tienen por objeto el culto
puede adquirir, poseer, enajenar y disfrutar de todas las fa
cultades anejas las posesiones de los derechos civiles.
Estas ventajas , puramente materiales , tienen por comple
mento prerogativas que se refieren los actos mismos de la
religion. Sus ceremonias pblicas, sus sermones, la celebra
cion de los santos misterios, todo est defendido por la espada
del poder poltico. Para librar al culto de toda traba , para
que el respeto no cese de ir unido sus ministros , les
estn concedidos varios privilegios ; estn dispensados del ser
vicio de la guardia nacional como encargados de otro servicio
pblico. Se imponen rigorosas penas al escritor que los ultraja
se mofa de ellos; al perturbador que desconoce en el sacer
dote la santidad del sacerdocio, y en las ceremonias el respeto
debido los homenajes que se rinden Dios. Una feliz prevision
asegura la perpetuidad del sacerdocio. Los jvenes levitas es
tn exentos del servicio militar. Hay seminarios, facultades y
escuelas donde poder prepararse para las augustas funciones
del ministerio eclesistico. Nada se ha escaseado para favore
cer los cultos reconocidos. La mano liberal del Estado sub
viene todas sus necesidades. Su mirada paternal abraza su
presente y su porvenir ; leyes que rigen para el resto de los
ciudadanos, quedan sin accion respecto ellos. La fuerza p
blica se despliega en su defensa. En cambio de estas ventajas,
les han sido impuestas condiciones, las cuales todas tienen
 112
por objeto el inters pblico y sirven los cultos mismos, por
que son la consecuencia necesaria de los privilegios que cor
responden.
Al aceptar el sueldo, el sacerdote se convierte en un ofi
cial pblico. El sueldo no es una pura munificencia del Estado;
las rentas pblicas no pueden aplicarse sino empleos tiles.
El Estado da el salario, el sacerdote su ministerio. Lo que los
fieles le proporcionaran individualmente por medio de upa re
tribucion voluntaria, lo que obtienen para ciertos servicios
privados con ayuda del pi de altar en el culto catlico , lo
proporciona el gobierno todos de una manera general con
orden y regularidad , por medio de una asignacion permanen
te. El sacerdote por consiguiente , segun la regla uniforme de
todas las funciones pblicas , debe ser francs ; adems est
obligado cumplir exactamente su ministerio , y en su con
secuencia residir en el mismo sitio de sus funciones. No tiene
que dar cuenta al poder civil del dogma que profesa , ni de la
interpretacion que da los libros santos ; respecto esto , no
depende mas que de su creencia y del poder espiritual. Su de
ber es nicamente llenar su encargo , en cuanto se lo permi
ta su f , semejante al magistrado quien nadie puede dictar
sus fallos , pero que debe los auxilios de la justicia cual
quiera que fundadamente los demande.
En nombre de las necesidades pblicas , para cuyas aten
ciones le paga un sueldo , el Estado vela para que ninguna
parte del territorio est privada del alimento espiritual y para
que los lugares consagrados al culto no se multipliquen de
manera que ocasionen gastos intiles. A este efecto toma
parte en la organizacion administrativa de los cultos , bajo las
formas y con las restricciones que permite su respectiva cons
titucion. Contribuye determinar las circunscriciones en que
se halla dividido el territorio , el nmero de las iglesias , de
los templos , las capillas , y dems lugares consagrados la
celebracion del oficio religioso.
Segun nuestro derecho pblico , los establecimientos eri-.
 213
gidosen personas civiles, no pueden recibir liberalidades sino
es con la aprobacion del gobierno. Esta regla es necesaria
mente aplicable los establecimientos del culto. Antes de con
ceder una autorizacion, el gobierno averigua si la voluntad
del bienhechor ha sido violentada por influencias ilegtimas;
si los establecimientos favorecidos tienen necesidad de nuevos
recursos; si las familias no han sido despojadas por un espritu
de ciega venganza de una devocion escesiva; y por ltimo,
si hay parientes pobres que hayan sido privados de los recur
sos que los vnculos de la sangre les permitan legtimamente
esperar.
A la posesion de bienes que se retiran de la circulacion
por una amortizacion sin termino, va unida la necesidad de
una vijilancia especial. La autoridad civil interviene para le.
gitimar las compras y las enagenaciones , para prescribir
permitir el empleo de los capitales en rentas sobre el Estado,
en reparaciones construcciones de inmuebles y en la com
pra de ornamentos. Llena las funciones de tutela que la ley
le confiere respecto toda corporacion colocada en el mismo
caso que los menores.
Tambien pertenece al Estado otro poder, de naturaleza
mas delicada por que toca los lmites de lo espiritual. La ley
que reconoce un culto, lo adopta con su constitucion, sus
dogmas y sus mximas. El reconocimiento es un acto pre
meditado, cuyo objeto es definido; descansa sobre bases que
el legislador ha tenido que reconocer, antes de concederle.
Estas bases no pueden ser alteradas sin el voto del poder po
ltico , porque esto equivaldra cambiar las condiciones del
contrato , y una sola de las partes contratantes no puede ha
cerlo. El Estado no tiene derecho alguno para poner la mano
en estas bases ; pero debe ser informado de los cambios que
se propongan , los cuales puede rechazar , si el orden social lo
reclama. El gobierno no ejerce en este punto un poder acti
vo y una autoridad de mando ; solo est armado de una especie
de veto. Procede como depositario de los intereses pblicos,
 214
no como pontfice, pero s como magistrado. La ley debia con
sagrar este derecho del Estado ; con todo no puede negarse
que es mas bien nominal que verdadero. Es difcil suponer
que los cultos reconocidos cambien su doctrina , y el Estado
esperimentaria algun embarazo en tomar partido en tales
cuestiones. Aun en los gobiernos en que el soberano es jefe
de la religion, escusa siempre intervenir en los asuntos
que se refieren al dogma ; esto es lo que ltimamente ha su
cedido en Inglaterra. Las garantas establecidas respecto
esto por nuestras leyes , no son mas , por lo tanto , que una
precaucion tomada para casos estremos , y la cual es pro
bable que el gobierno no tenga nunca que recurrir.
Finalmente, el reconocimiento confiere los miembros
del sacerdocio un carcter oficial, porque, en cierto modo,
vienen ser delegados del poder pblico. Este toma parte,
directa indirectamente en el nombramiento de los principa
les eclesisticos, de los que deben ejercer una autoridad sobre
los otros y en la eleccion de los profesores encargados de es
parcir la instruccion en los seminarios y en las escuelas.
Tales son, en sus trminos mas generales, las condicio
nes que van unidas al reconocimiento. Velar para que las
necesidades religiosas de los pueblos sean satisfechas ; ejer
cer la tutela sobre los intereses materiales de los estableci
mientos del culto; impedir las desviaciones que podran alte
rar la doctrina comprometer el sacerdocio , tal es el pensa
miento que ha dictado estas condiciones. Sigamos este sistema
en su aplicacion los diversos cultos actualmente reconoci
dos , los cuales son tres : el culto catlico , el de los protestan
tes y el de los israelitas. Los colocaremos en el orden del
nmero de los fieles.
CAPTULO III.

EL CULTO CATLICO.
Profesado por la gran mayora de los franceses , el culto
catlico abraza toda la Repblica en sus circunscriciones. El
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territorio de la Francia est dividido en sillas metropolitanas,
estas en dicesis y las dicesis en curatos y ayudas de parro
quia. A estos ttulos eclesisticos son anejos los arzobispos,
los obispos, los curas y los ecnomos. La Iglesia catlica tie
ne adems entre sus ministros los vicarios, los capellanes y
los limosneros , como tambien, en el orden de la enseanza,
los directores y los profesores de los seminarios ; en el orden
de la predicacion , sacerdotes diocesanos y estradiocesanos , y
en el rden de la administracion vicarios generales. Entre los
numerosos elementos de que se compone su organizacion hay
dos que , por decirlo asi , forman el cuadro en cuyo centro es
tn colocados los dems; estos son la dicesis y la parroquia.
Bajo el punto de vista de la disciplina de la gerarquia , las
dicesis son metrpolis obispados, y parroquias, curatos
ayudas de parroquia ; pero en cuanto al servicio divino y la
administracion, las dicesis y las parroquias son semejantes
entre s. El metropolitano es el obispo de su dicesis, el ec
nomo es el cura de su ayuda de parroquia.
La dicesis es el dominio eclesistico del obispo , que
ejerce su gobierno espiritual y es en ella el conservador de
la f y de la disciplina. Propaga la doctrina por medio de
la enseanza y puede vengarla valindose de las censuras.
La impresion de los libros de iglesia, rezos y splicas,
necesita su permiso. Es un derecho de alta vijilancia que
tiende preservar los libros santos de toda alteracion y es
cudar los fieles contra las publicaciones heterodoxas y hasta
contra las incorrectas irregulares : esta no es una propiedad
que pueda venderse como la obra de un escritor. El obispo
fija la disciplina por sus rituales , mandamientos y ordenan
zas sinodales, y la mantiene con su jurisdiccion correccional.
Est obligado residir en la dicesis y visitar personalmen
te una parte todos los aos , y la totalidad en el espacio de
cinco. Nombra y revoca todos los ecnomos, teniendo el mis
mo derecho sobre los curas , pero salva la aprobacion del go
bierno. Es inamovible, y el Estado le facilita habitacin. La
 216
publicacion de sus mandatos y ordenanzas est asimilada la
de los actos de la autoridad pblica.
Cerca del obispo y para asistirle en sus funciones estn los
vicarios generales y un captulo. Los primeros son sus auxi.
liares, sus colaboradores y sus representantes. Su poderse
ija por la delegacion que reciben y que se limita ciertos
objetos. La voluntad del obispo decide. Sin embargo , hay
funciones que van unidas al episcopado y que el obispo no
podra delegar sino en otro obispo. El nombramiento de los
vicarios generales est sometido al beneplcito del gobierno.
El captulo es el consejo del obispo. A ttulo de tal, sus
funciones consisten nicamente en deliberar y en dar su pa
recer sobre las cuestiones que se le someten. No es indepen
diente del obispo, quien no est obligado consultarle ni
seguir sus consejos. Hace algunos aos un respetable prelado
confiri al captulo de su dicesis atribuciones mas mplias, y
fund instituciones diocesanas : este ensayo merece estudiarse.
El efecto de su adopcion seria aplicar la administracion
eclesistica una de las formas seguidas por nuestra adminis
tracion civil, y la utilidad que aqu presenta permite creer que
la Iglesia ganara mucho generalizndola.
Independientemente de su participado. i en los actos epis
copales, el captulo celebra el oficio canonical y los dems
que requieren su asistencia. Cuando est vacante la silla, eli-
je , salva la aprobacion del gobierno , vicarios generales capi
tulares para gobernar la dicesis. Sus miembros tiene el ttulo
de cannigos.
Pertenece al obispo la direccion de los establecimientos
fundados para asegurar la perpetuidad del sacerdocio , como
tambien el conferir las rdenes sagradas los individuos de su
dicesis. Sin su permiso no puede ningun sacerdote abando
narla para ir servir en otra.
Tales son , segun las leyes y los reglamentos , las atribu
ciones del episcopado. Los que de ellas estn revestidos ejer
cen los mas estensos poderes; una autoridad absoluta para todo
 217
lo espiritual , la direccion suprema de la dicesis, el gobierno
general de los establecimientos de instruccion eclesistica, la
renovacion del clero, la jurisdiccion disciplinaria , la censura
Ae los libros del culto, nada falta al prelado de lo que puede
contribuir la propagacion de la f, la prosperidad de la
Iglesia, al libre ejercicio de las funciones religiosas ; el obispo
gobierna como monarca absoluto y casi sin censura. ; "
Aunque colocada la dicesis y puesta bajo la mano siem
pre todo-poderosa del obispo , la parroquia tiene su existencia
diversa, sus establecimientos y sus ministros. Un administra
dor espiritual se halla en ella encargado de las funciones ecle
sisticas , con el nombre de prroco de ecnomo , quien
pertenecen las funciones que por su naturaleza son parroquia
les , como el derecho de administrar los sacramentos todas
las personas domiciliadas en el territorio de la parroquia, y de
darles, en caso de muerte, sepultura eclesistica. En el ejer
cicio de sus funciones espirituales el prroco el ecnomo son
completamente independientes del poder civil; no reconocen
mas ley que su conciencia y su f , ni mas jueces que sus su
periores eclesisticos ; pero en el gobierno de los intereses
temporales de la parroquia , estn sometidos reglas y con
diciones consignadas en las leyes y en los reglamentos ad
ministrativos.
La parroquia posee bienes y rentas que administra por
s. Bajo este aspecto toma el ttulo de fbrica, y est regida
por un consejo. El consejo de fbrica , es nombrado en parte
por el obispo y en parte por el prefecto , lo mismo cuando se
instala en su totalidad, que cuando solo se trata de renovarle
parcialmente , lo cual se hace por fracciones y por medio de
elecciones hechas en su propio seno. Maneja los bienes, for
ma los presupuestos y las cuentas y delibera sobre los nego
cios de la fbrica ; ordena aconseja segun las circunstan-
cias. Los actos de simple gestion estn confiados una ma
yordoma de fbrica, que hace las veces de poder ejecutivo.
El alcalde y el prroco son miembros del consejo de fbrica
28
 218
igualmente escluidos de la presidencia, para que ninguno de
ellos predomine. El prroco desempea siempre y esclusiva-
roente Ja mayordomia de fbrica. Las deliberaciones del con
sejo deben , segun los casos , ser aprobadas por el obispo,
por el prefecto por el gobierno.
Ademas de los bienes que le estn afectos por el Estado,
de los que compra, y de los que la donan los particulares, la
fbrica est autorizada para hacer colectas y para percibir
ciertos derechos, en particular por el alquiler de sillas y ban
cos y por las inhumaciones. En el caso en que estos ingresos
no basten cubrir los gastos, el comun est obligado sufrir
el dficit, despues de haberle sido comunicado el presupues
to, , fin de discutir sus artculos. Por su parte el prroco el
ecnomo poseen rentas que les son propias. Ademas del suel
do que difrutan por el Estado, pueden recibir, con la apro
bacion del gobierno, y bajo su ttulo oficial, liberalidades con
obligacion de servicios religiosos y sin ella, destinadas su
subsistencia y la de sus sucesores ; igualmente se hallan
autorizados para percibir en ciertos casos, oblaciones que es
tn marcadas en cada dicesis por un reglamento que el obis
po redacta y somete la aprobacion del gobierno.
El culto se celebra en la iglesia parroquial y en las capi
llas y anejos cuya apertura est autorizada en su territorio, y
est servido por los eclesisticos de los diferentes rdenes,
provistos de ttulos oficiales simplemente agregados por el
obispo por el prroco , los cuales dicen en ellas misa , ad
ministran los sacramentos y predican. Eclesisticos particula
res, sin empleo fijo, estraos las parroquias, son llamados
n ciertas pocas para las predicaciones estraordinarias. Su
nombramiento se hace por los mayordomos de fbrica,
presentacion del prroco, entre los sacerdotes autorizados es
pecialmente por el obispo. La fbrica paga sus honorarios.
La ley prohibe las misiones en el interior, dejando los pas
tores ordinarios el cuidado de alimentar el rebao de Dios,
por temor que los misioneros, guiados por un esceso de ee
 219
lo por un espritu turbulento , turben la paz de las con
ciencias.
De esta manera se atiende las necesidades del culto ca
tlico en toda la estension de la Repblica. El servicio de Ios-
altares est confiado mas especialmente los prrocos y los
sacerdotes que les sirven de auxiliares. Ellos son los que lle
van el peso del dia, los que celebran los santos misterios, los
que dirigen los fieles la palabra divina, los que consuela
los afligidos , tranquilizan las conciencias alarmadas y llenan
todas las funciones del ministerio eclesistico. La direccion
espiritual est encomendada principalmente los obispos.
Toda esta milicia sagrada obedece la ley de la gerarqua que
es la consecuencia de la unidad y de la autoridad , funda
mentos y principios de la religion catlica. La Iglesia toda est
sometida al soberano pontfice que se sienta en la Silla de San
Pedro, por una cadena no interrumpida de subordinacion.
Cualquiera decision de Roma, en materia espiritual, tiene
fuerza de ley. Trasmitida al obispo por el Vaticano, los
sacerdotes inferiores por el obispo, y comunicada por aquellos
al pueblo de los fieles, obliga al mas elevado lo mismo que al
mas humilde , y en todas partes debe encontrar obediencia y
sumision.
En vista de estos detalles puede formarse una idea de la
organizacion actual y del rgimen general de la Iglesia cat
lica en Francia , organizacion poderosa bajo la cual goza el
clero de prerogativas tan numerosas como importantes. Al
consagrar estas prerogativas, el Estado no podria quedar des
armado ante un poder que se estendia sobre todas las muni
cipalidades de la Repblica, que levantaba plpitos hasta
en el ltimo pueblecillo, y que, por su fuerza centralizada,
podia amenazar al mismo gobierno. El ejemplo de lo pasado
servia de enseanza para el porvenir; si se habian operado
grandes cambios en la opinion, en las costumbres, en las ins
tituciones pblicas, en el espritu mismo del clero, no estaban
conjurados todos los peligros, y los monumentos antiguos ofre
 220
cian modelos que la prudencia mandaba aplicar al tiempo
presente. En esta atencion , el gobierno consular public al
mismo tiempo que el concordato celebrado con el Santo Pa
dre, los artculos orgnicos que babian de combinar su eje
cucion con los derechos del poder poltico.
Los artculos orgnicos han sido objeto de los mas vivos
y apasionados ataques ; se ha negado su valor legal en su
mismo origen, y se ha dicho que estaban anulados por las
Constituciones posteriores ; pero no es difcil contestar estas
objeciones.
Sin inquirir si, como se supone, ha protestado el Santo
Padre contra los artculos orgnicos ; sin consultar sobre esto
la historia, donde se encuentran los documentos mas contra
dictorios, nos limitaremos una observacion que hace inti
les semejantes investigaciones. Los artculos orgnicos son
una ley del Estado, votada, sancionada, promulgada por los
poderes pblicos. Entre las leyes del Estado nadie le es
permitido establecer diferencias para obedecer las unas y ho
llar las otras; todas tienen derecho al mismo respeto. Una
jeligion que prescribe la obediencia los poderes estableci
dos, debe ser la primera en dar ejemplo de esta sumision. La
doctrina contraria es atentatoria al orden social. Es indudable
que lo espiritual y lo temporal deben hallarse separados ; na
die lo niega hoy dia : es el principio del derecho moderno, la
prenda de la libertad de la Iglesia y de la independencia del
Estado , el trmino de las luchas entre el sacerdocio y el im
perio; pero hay una multitud de objetos mistos en que ambos
poderes estn mezclados, y corresponde al poder poltico juz
gar qu clase de cuestiones son las que pertenecen su do
minio, y resolverlas. Reconocemos, sin embargo, que llamar
al Estado y la Iglesia deliberar sobre esto en comun ,
concertarse, entenderse, es el medio mas seguro para
mantener la buena armona; es el que debe buscar desde lue
go un gobierno prudente; es la via que en 1848 propuso se
guir el comit de Cultos de la Asamblea constituyente, cuan
 221
do fu de parecer de que se entablasen negociaciones con el
Santo Padre sobre cuestiones que, en rigor de derecho, podia
decidir el poder poltico , consejo prudente y que merece ser
tomado en consideracion. Ningun poder sabio usa de su de
recho hasta el estremo. La Iglesia, lo mismo que el Estado,
haria un mal uso del suyo, ejercindole sino en el ltimo caso.
Semejante reserva est en el espritu de nuestras instituciones
modernas, que consagran derechos muchas veces contradic
torios en su aplicacion absoluta , y de este modo hacen nece
saria la moderacion inevitables las transacciones. Lo que
es verdadero para las relaciones de los poderes polticos en
tre s, no lo es menor para las relaciones del poder civil con
el poder religioso. Los concordatos son el instrumento de esta
conciliacion. Que el gobierno pues, negocie con Roma, si no
hace ninguna concesion peligrosa, nadie se lamentar de
ello, y los amigos de la religion lo aplaudirn; pero, entr-
tanto, nadie tiene derecho para revelarse contra leyes que
estn en vigor desde cincuenta aos hace y revestidas de todas
las formas que las hacen obligatorias.
Por otra parte, los que las atacan incurren en una singu
lar inconsecuencia; se guardan muy bien de poner en duda
la autoridad de las disposiciones favorables la Iglesia catli
ca. Asi es que los cnones de la Iglesia han recibido la fuerza
legal, y la jurisprudencia de los tribunales se ha prevalido de
esto para prohibir el casamiento de los sacerdotes ; as es que
los ecnomos de las ayudas de parroquia , que estn encar
gados de la cura de almas, como que llenan todas las funcio
nes parroquiales, han sido declarados revocables por los obis
pos, por derogacion de la doctrina inmemorial de la Iglesia:
se aprueban estas disposiciones , y los que en defensa de
los ecnomos oponen las tradiciones los artculos orgnicos,
se les responde que estos articulos tienen fuerza de ley, que
se aplican hace cincuenta aos, y que no pueden ser modifi
cados sin el consentimiento del Papa. Despues de hacer una
distincion entre las leyes del Estado para invalidar los art
 222
culos orgnicos, hacen olra entre estos mismos artculos para-
conservar algunos y rechazar otros.
En cuanto las constituciones que han seguido los ar
tculos orgnicos , todas , al admitir cultos cuyos ministros tie
nen derecho un sueldo pblico , han conservado al mismo
tiempo las condiciones particulares con que se concedia el re
conocimiento, y las garantas debidas al Estado. Importa no
tar desde luego las profundas modificaciones que han sufrido
los artculos orgnicos, bien por los actos del gobierno, bien
por otros que ha prestado su asentimiento tcito. El decreto
de 28 de febrero de 1810 , que tiene fuerza de ley, borr los
artculos que habian producido mayores quejas. Otros han
caido en desuso por falta de ejecucion. As es que el artculo
39 no admita mas que una liturgia y un catecismo para to
das las iglesias de Francia : cada dicesis tiene su liturgia y
su catecismo ; diversidad sensible , pero que el poder poltico
no ha creido poder impedir. Antes estaba prescrito el traje de
los eclesisticos ; hoy se deja los obispos el cuidado de arre
glarlo. Las calificaciones que los obispos podian recibir esta
ban sealadas; ahora se dejan la conveniencia de cada uno.
Podramos multiplicar estos ejemplos hasta lo infinito. Para
apreciar los artculos orgnicos es preciso, pues, consultar
menos su tenor que el espritu con que se aplican. No obs
tante , lo que queda es considerable , y nosotros no queremos
atacar su importancia ni debilitar su autoridad; pero, resulta
de esto, como pretenden algunos espritus ardientes, la es
clavitud de la Iglesia catlica.? Las garantas que han que
dado en pi no son, por el contrario, indispensables la so
ciedad civil inherentes la misma constitucion de la Iglesia
catlica? Esto es lo que debe examinarse.
Tres cosas llaman la atencion en el rgimen de esta Igle
sia: la primera es su subordinacion un prncipe estranjero;
la segunda su organizacion gerrquica estensiva todas las
partes del territorio ; y la tercera la autoridad conferida al su
perior eclesistico y las franquicias del ministerio religioso.
 225
La tres esponian al Estado una sujeccion incompatibles
con sus derechos inalterables y turbulencias interiores ; al
clero inferior la opresion, y los ciudadanos procedimien
tos arbitrarios. En todas ellas se han introducido precaucio
nes especiales.
Para impedir los atentados de la dominacion estranjera,
se ha puesto en vigor las garantas consagradas por un
uso inmemorial bajo el nombre de libertades de la Iglesia
galicana.
Para prevenir los conciertos que podran formarse entre
los ministros del culto catlico, en mengua del gobierno y con
tra sus intereses , las Asambleas de estos ministros se han so
metido la autorizacion prvia.
En fin , para protejer los inferiores contra los abusos del
poder y los ciudadanos contra la arbitrariedad , se han
restablecido los recursos de fuerza.
A estos tres rdenes de garantas se refieren las disposi
ciones aun en vigor de los artculos orgnicos. Cada una de
estas medidas debe ser objeto de observaciones particulares.
Hablemos desde luego de las que constituyen las libertades de
la Iglesia galicana.
La subordinacion de la Iglesia catlica un jefe que re
side en el estranjero, ofrece ventajas incontestables. Cuando
el jefe de la religion habita el territorio nacional , su poder
amenaza la libertad s, como sucede en otros paises, con
fundido en las mismas manos que el poder civil , concentra en
ellas todas las fuerzas que pueden sojuzgar los pueblos ; si
es independiente y distinto , amenaza la tranquilidad pblica
y la seguridad del poder poltico, en el hecho de poder lanzar
contra este los anatemas de la religion. La libertad, la tran
quilidad pblica y la seguridad del gobierno estn menos es
puestos en los paises en que el poder religioso pertenece un
jefe estranjero, entregado los cuidados de una administra
cion temporal , adquiriendo en ella la esperiencia de las nece
sidades de la poltica y de los diferentes medios que exije , di
 224
vidiendo la soberana espiritual entre los diversos Estados que
componen la familia religiosa de que es padre , y sometido de
este modo la dichosa necesidad de seguir las reglas de sa
bidura que inspiran confianza y deberes de caridad que cau
tivan la afeccion. Sin embargo, el peligro est conjurado en
parte , pero no desaparece por completo. Todo poder se inclina
la invasion. El religioso, tan empapado como se halla en el
espritu de paz, indulgencia y moderacion , no est libre, con
teniendo rganos humanos, de esta ley de la humanidad. Y
est tanto mas expuesto ceder ella , cuanto mas sincero,
y mas ardiente es su convencimiento. Por otra parte, el Es
tado queda desarmado en presencia de un jefe religioso resi
dente en otro territorio investido el mismo de la soberana.
No puede despojarle de su autoridad , deponerle ni romper
sus armas espirituales. Qu le queda? El derecho de defen
der su territorio contra todo lo que pudiera atentar su pro
pia soberana.
Con este objeto , el gobierno se atribuye en primer lugar
el derecho de investigar los actos de la corte de Roma , antes
de que se pongan en ejecucion. Derecho consagrado por una
costumbre general, y por un uso inmemorial.
No se podra, escribe Portalis, rehusar este derecho
un gobierno sin disputarle el de conservacion y defensa. El
sistema que asegurase la ejecucion inmediata de los actos de
la corte de Roma , sin la revision previa , favoreceria la intro
duccion en los Estados catlicos de una multitud de reglamen
tos , muchas veces inconciliables , bien con la disciplina reli
giosa, bien con el rden de estos Estados. Destruira la inde
pendencia de los gobiernos y sometera su autoridad una
legislacion estranjera , indefinida y superior. La misma regla
es aplicable, por iguales razones, los decretos de los sino-
dos estranjeros y aun los de los concilios generales.
En segundo lugar , las precauciones tomadas contra la
corte de Roma son estensivas sus delegados. Ningun indi
viduo titulado nuncio, legado, vicario comisario apostlico.
 225
prevalindose de cualquiera otro ttulo, puede ejercer en el
suelo francs ni fuera de l ninguna funcion relativa los ne
gocios de la Iglesia galicana, sin autorizacion del gobierno.
Si los agente del Santo Padre tuviesen el derecho de llenar
oficialmente funciones eclesisticas polticas en Francia, los
derechos del clero nacional y los del gobierno peligraran
igualmente.
Por ltimo, el Estado adopta oficialmente los principios
consignados en la declaracion del clero de 1682, principios
que en todas pocas han sido la regla de la Iglesia de Francia.
Estas tres disposiciones principales , la aprobacion de los
actos de la corte de Roma , la esclusion de todos sus delega
dos no autorizados por el gobierno , y la adopcion legal de la
declaracion de 1682 , son lo que los artculos orgnicos han
tomado las libertades de la Iglesia galicana, por mejor
decir , las libertades de todas las iglesias catlicas estable
cidas fuera de Roma ;, porque es un error considerar estas dis
posiciones como esclusivamente aplicables la Francia: son
comunes todos los Estados catlicos.
Ciertos espritus, mas ardientes que rectos, claman vi
vamente contra estas libertades , sin escusar sarcasmos ni in
jurias. Se las seala las preocupaciones parlamentarias , como
contrarias y hostiles la Iglesia; se dice que existen sin mo
tivo, que volver ellas es un anacronismo. Todo ha cambia
do en el mundo, se ha consumado la separacion absoluta de
lo temporal y de lo espiritual, mas bien, en tanto que Ro
ma ha renunciado mezclarse en los asuntos del Estado, es
te es el que siempre pretende dominar la Iglesia, y forjarle
cadenas adems bajo el engaoso titulo de libertades de la
Iglesia galicana.
Es cierto que se han verificado grandes cambios ; pero
acaso, no se han tenido en cuenta? Basta comparar los aril
los orgnicos con las libertades de la Iglesia galicana , tales
como las redact Pedro Pithou , para conocer que se ha dado
cabida en las instituciones nuevas al espritu de la revolucion
29
 226
de 1789, y los acontecimientos que la siguieron. Por otra
parte , resulta de estos cambios que el Estado no haya tenido
que tomar algunas seguridades y que pueda , sin peligro, de
jar el campo libre la Iglesia? Roma se muestra en todas
partes fiel una misma doctrina? No la vemos estipular en Es
paa el reinado absoluto del catolicismo, defender en el Pia-
monte las jurisdicciones eclesisticas y en Inglaterra dividir el
territorio entre sus dicesis? Hay alguien que ose afirmar que
sabr resistir siempre al espritu de invasion que mas de una
vez le ha hecho apartarse de la buena senda ? Hay alguien
que ose afirmar que ninguno de estos decretos ser nunca
contrario al derecho pblico de la Francia , que ninguno de
los delegados del Papa cometer jams una usurpacion , que
en ellos no encontrarn eco las doctrinas ultramontanas? La
Francia est mas interesada que los dems Estados en de
fenderse contra estas invasiones ; ha conquistado laboriosa
mente , costa de muchas revoluciones y de la sangre mas
generosa de sus venas, los grandes principios en que descan
san la dignidad del hombre y la libertad de las creencias; no
puede por lo tanto dejarlos espuestos los atentados de sus
antagonistas. Cuenta en sus anales recuerdos que justamente
la enorgullecen y que provocan amargas quejas ; dejar que
se marchiten por medio de actos que se cubrieran con la au
toridad de la Iglesia? En sus leyes ha inscrito doctrinas que
forman su religion civil ; permitir que sean combatidas des
de la silla pontifical? Libertad completa para las opiniones
individuales que la verdad se esclarezca por la discusion; pero
resistencia los pensamientos hostiles nuestro nuevo rgi
men, que se coloquen bajo el patronato de la tiara.
Los artculos orgnicos que han puesto el sello legal las
antiguas libertades de la Iglesia galicana , son un arma que
el Estado podra emplear en caso necesario para su defensa,
pero que deja en la vaina en tanto que no se le obliga sa
carla. Nada hay en esta legislacion que recuerde las antiguas
y memorables luchas de la Iglesia y de los Parlamentos, y si
 227
hay alguien que cometa anacronismos son los que rehusan ver
en ella la reserva y la moderacion que caracterizan la con
ducta actual del poder civil respecto al poder espiritual.
No con menos sinrazon se atacan las disposiciones que
someten al permiso espreso del gobierno los concilios nacio
nales metropolitanos y las dems Asambleas deliberantes del
clero. La necesidad de este permiso ha sido reconocida en to
dos tiempos. Antiguamente era un principio de derecho pol
tico el que no pudiera celebrarse ninguna Asamblea sin la au
torizacion del gobierno. Aun bajo el rgimen de libertad, que
permite los ciudadanos reunirse para deliberar sobre sus
intereses privados, para emitir sus votos entregarse ma
nifestaciones polticas, subsiste el principio de autorizacion
respecto toda reunion compuesta de personas investidas de
de un carcter pblico ; provistas de una capacidad oficial y
que en calidad de tales se propongan acordar resoluciones. Los
magistrados , los militares , los empleados en la administra
cion, en ningun caso podran formar Asambleas sin el permi
so del gobierno. La misma prohibicion est impuesta, por
simples comunicaciones, los consejos generales de los de
partamentos aun estando formados por eleccion , y con este
motivo, colocados en cierta independencia del poder. Si pu
diesen celebrarse libremente semejantes Asambleas , el poder
pblico estara de continuo minado por las revoluciones que
en ellas se tramasen y por las coaliciones que en su seno se
formarian. Lo mismo debe suceder respecto al clero, por mas
que su mision puramente espiritual no se relacione en nada
con la accion misma del gobierno. Es necesario que este
pueda asegurarse de que las deliberaciones no saldrn de es
ta misma esfera; y cmo podra hacerlo si las Asambleas se
forman sin su consentimiento? Adems, aun en el crculo de
las cuestiones espirituales, el magistrado poltico es el juez
supremo de la oportunidad , de la conveniencia de las delibe
raciones proyectadas. Procediendo de otro modo, en dnde
habra garantas contra las deliberaciones que turbasen las
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conciencias , alterasen la pureza del dogma hiriesen la
misma religion? A pesar de estas poderosas consideraciones,
los obispos de varias subdivisiones metropolitanas han anun
ciado en estos ltimos aos la intencion de reunirse en sno
do, sin el competente permiso. El gobierno se apresur
darles de oficio un permiso sin el cual parecian dispuestos
pasarse. Seguramente no se les hubiera negado, caso de ser
pedido ; pero se quiso usar de una independencia que no es
taba reconocida, ni aun en la Constitucion en que pretendian
apoyarla. Estos conflictos son muy de lamentar. Cree el cle
ro que es superior las leyes y que le conviene ensear al
pueblo , con su ejemplo despreciarlas?
En otro tiempo eran frecuentes las Asambleas del clero;
ordinariamente se autorizaban cada cinco aos : el de las di
cesis se reunia su vez en snodos; pero estas reuniones te
nian por objeto intereses temporales y econmicos que han
dejado de existir. Propietario de bienes considerables, dispen
sado del impuesto que reemplazaba su gusto con donaciones
voluntarias, constituido en orden del Estado, el clero senta
la necesidad de arreglar sus asuntos. Hoy es muy diferente, y
sin embargo todavia pueden ofrecer considerables ventajas las
Asambleas electorales. Si no nos equivocamos, serian emi
nentemente provechosas para hacer revivir las antiguas tradi
ciones y las mximas de la Iglesia galicana. Se deplora la in
fluencia y el progreso de las doctrinas ultramontanas ; pero,
dnde puede hallar el clero catlico una direccion , consejos
y luces, sino es en Roma? No se nos ocultan las dificultades
que acaso naceran de este retroceso , antiguas costumbres
caidas en desuso , y los embarazos que podran suscitar al go
bierno Asambleas que tal vez cediesen al ejemplo de nuestros
cuerpos polticos : mas ; abrigamos la confianza de que se ins
piraran sobre todo en el espritu del Evangelio, y que, sin
menoscabo de los derechos del poder poltico, la Iglesia gali
cana hallaria en ellas el punto de apoyo que le falta.
Para terminar la esposicion de las garantas inscritas en

i
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los artculos orgnicos , nos falta hablar de los recursos de
fuerza.
El origen de los recursos de fuerza se remonta en gran
parte circunstancias que ya no existen. Su principal objeto
ha sido reprimir las invasiones de las jurisdicciones eclesisti
cas ; servian hasta para proteger la iglesia galicana contra
las pretensiones de la corte de Roma; asi es que la Asamblea
de Bourges en 1438, despues de haber redactado la Pracm-
tica , la coloc bajo la proteccion del rey para ponerla al abri
go del poder pontifical. Ya no pueden descansar sobre estas
bases los recursos de fuerza ; pero hay otras razones que las
hacen necesarias, y que tienen su origen en los derechos y
prerogativas conferidas la Iglesia catlica y sus ministros
por el concordato mismo y por los artculos orgnicos. Para
probarlo basta presentar el cuadro de estos derechos y prero
gativas ; el clero puede considerarse en sus relaciones con el
Estado; en las de los superiores con los inferiores, y por ltimo
en las que mantiene con los ciudadanos individualmente.
En sus relaciones con el Estado , el clero catlico est in
vestido de un privilegio considerable , que ningun otro cuerpo
posee , el de dirigirse directamente al pblico en la persona
de los fieles , con un carcter oficial y reconocido por el poder
poltico. Todos los sacerdotes tienen el derecho de la predica
cion y no pueden ser depojados de l sino por la autoridad del
obispo. Estos estn autorizados para espedir mandamientos,
cartas pastorales instrucciones , que se publican y fijan lo
mismo que los actos de la autoridad pblica. Es verdad que
deben mantenerse dentro del crculo de las funciones espiri
tuales, pero pueden escederse. Por otra parte, hay asuntos
que , si bien unidos estrechamente los casos de religion, lle
van consigo intrusiones en el dominio de la temporalidad.
Cierto es que las leyes castigan las infracciones que po
dran cometerse la sombra , ya sea de publicaciones , ya de
la ctedra del Espritu-Santo : mas las leyes no han previsto
todos los casos, y llevan ademas el sello de un rigor que mu
 230
chas veces las hace inaplicables : obligan nicamente des
plegar el aparato judicial. El gobierno podra suspender tam
bien la asignacion del eclesistico , derecho que es incontesta
ble ; pero esta pena es mezquina , desigual en sus efectos , y
las mas veces impotente y mas propia para irritar los nimos
que para calmarlos. El carcter sacedotal escapa por lo demas
todo castigo. Los obispos y los curas son inamovibles ; los
demas sacerdotes solo dependen de los obispos. Se obligar
al gobierno guardar silencio intentar persecuciones cri
minales? Si calla, la sociedad no queda vengada, y lo es de
masiado, si recurre al uso de las leyes penales.
En las relaciones de los superiores con los inferiores, exis
te la misma necesidad de garantas particulares. Los inferio
res han perdido todas las que poseian en el antiguo derecho.
Como las jurisdicciones eclesisticas habian cedido al espritu
de invasion habitual todas las jurisdicciones, se las ha supri
mido. La curia eclesistica que ejerca los poderes disciplina
rios, con sus frmulas, sus reglas y su jurisprudencia, fu
reemplazada por los obispos solos, cuyo poder es discrecional.
Si Jos principios elementales de toda justicia han sido violados;
si el castigo no ha sido oido , ni permitdosele invocar testigos
que debian hacer culpable su inocencia, el poder civil le debe
la asistencia que no se rehusa al ltimo de los ciudadanos.
Finalmente, el sacerdote puede otorgar rehusar su mi
nisterio ; pero si usa de procedimientos que comprometen el
honor de los ciudadanos, que alteran las conciencias, dege
neran en opresion, en injuria y en escndalo, qu recurso
se acudir? A los tribunales? Entonces cuntos procesos hu
millantes y crueles se entablarian , de esos que no constitu
yen un delito y que toman su gravedad del hbito sagrado
que viste su autor!
Es necesario prestar auxilio al Estado contra la palabra
la pluma oficial que ataca desconoce sus derechos ; al in
ferior contra el superior que le aplica una justicia sin regla,
sin freno ; al ciudadano contra el ministro del altar que le ul
 231
traja. Este auxilio se encuentra en los recursos de fuerza , y
de aqui la utilidad que conservan en el dia. Se han modifica
do profundamente, y puede decirse que de los antiguos recur
sos no existe mas que el principio de aprobacion reservado al
poder civil , porque todo lo dems ha cambiado , el juez , el
procedimiento y la forma de la sentencia.
El clero era justiciable por los parlamentos , es decir , por
los cuerpos judiciales dominados por el espritu de la toga, y
algunas veces por el espritu de secta, doble preocupacion que
frecuentemente esponian la justicia dejarse estraviar. No
quiera Dios que pongamos en duda los servicios prestados por
estos grandes cuerpos de la magistratura; pero sin dejar de
rendir homenaje su independencia , su valor y su enr
gica perseverancia , es permitido decir que hasta estas mismas
cualidades le impriman una rigidez , una inflexibilidad que
podia inspirar recelos al clero , y que , con aquel sistema , la
Iglesia y el Estado se hallaban enfrente uno de otro mas bien
como dos adversarios en lucha, que como dos fuerzas que,
sin anularse , pueden combinarse. A los parlamentos sucedi,
paralas apelaciones contra abusos, el Consejo de Estado,
cuerpo la vez poltico y administrativo , que se identifica con
el gobierno, que comprende las necesidades de los negocios
pblicos, y que jams puede dejarse llevar ni de celos que
nunca podran afectarle , ni de una necesidad de invasion con
tra la cual le defiende su constitucion.
Los recursos de fuerza se instruan ante los parlamentos
como verdaderos procesos. La solemnidad de las frmulas ha
cia las diligencias ardientes , vivas y apasionadas. Ante el
Consejo de Estado, la instruccion se hace administrativa
mente , siendo entablada por el ministro , quien las partes
pueden dirigirse desde luego, siempre que se trata de intere
ses privados , y que puede interponerse oficiosamente antes de
que empiece el debate. Las cuestiones se examinan con calma,
lejos del ruido de la publicidad , con la sola preocupacion de
la justicia y los intereses pblicos. La naturaleza de las deci
 232
siones es asimismo diferente. Si los hechos que han dado lu
gar una queja no son justificados , son inocentes carecen
de gravedad , el Consejo de Estado desestima la queja sin rui
do y sin escndalo ; si parecen bastante graves para merecer
una represion penal , el Consejo de Estado envia el juicio
los tribunales ; sino exigen esta severidad , interviene , con
su dictamen por medio de una declaracion de abuso , es decir,
una censura del eclesistico culpado. Es cierto que esta pena
es puramente moral ; pero pesar de protestas mas orgullosas
que sinceras , la esperiencia prueba que no est desprovista
de eficacia, ni es indiferente la Iglesia. No queremos mas
prueba que las reclamaciones que se han elevado. La na
turaleza puramente moral de la pena corresponde la de los
hechos que se aplica y es una garanta dada al clero contra
las injusticias del poder civil. La declaracion de abuso, diri
gindose especialmente la opinion , no tiene fuerza sino
cuando esta la ratifica , y el gobierno no se espondria pro
nunciar una sentencia que la opinion pudiera hacer pedazos.
Las apelaciones contra abusos no son nicamente un me
dio de disciplina, sino tambien una proteccion eficz que cu
bre al clero contra las enemistades privadas. Ningun sacerdote
puede ser perseguido en juicio , peticion de una parte pri
vada , mientras el Consejo de Estado no le envie ante los tri
bunales. El sacerdote goza asi de la inmunidad concedida
los funcionarios pblicos , feliz asimilacion que previene el es
cndalo , y que impide entregar la publicidad de las audien
cias , la malicia de los comentarios y los filos de la abogaca,
una multitud de diferencias secundarias , inseparables de las
funciones mltiples, complexas y delicadas del ministerio ecle
sistico; sbia precaucion, sin la cual quedaria coartada la li
bertad de las predicaciones , se vera puesta discusion la
administracion de los auxilios espirituales, y el pulpito, el con
fesionario y la sacrista llevados la barra judicial.
Todaviano son estos los nicos recursos que prestan al
clero las apelaciones contra abusos. Segun los trminos de los
 -

233
artculos orgnicos , el clero puede recurrir ellas en la parte
que l se refiere, y diferir al Consejo de Estado los actos de
la autoridad que hubiesen menoscabado el ejercicio pblico
del culto y la libertad que las leyes y los reglamentos garanti
zan sus ministros. ,
As pues , las apelaciones contra abusos , tales como la
ley orgnica las ha instituido , corresponden las necesidades
y las conveniencias del nuevo rgimen , no estando menos
justificadas por razones polticas que por el testo de la ley,
y formando una parte esencial de la Constitucion dada la
Iglesia catlica en 1801. Comprendemos mejor los que las
acusan de impotentes que los que claman contra su despo
tismo; pero por mas fundado que pueda ser el primero de
estos reproches, creemos que el gobierno tiene las suficientes
garantas. Confiamos en la sabidura del clero, deseamos sin
ceramente que goce, en toda la estension compatible con el
orden pblico y el inters social , de la libertad consagrada en
la Constitucion , y cuando se trata de los derechos de la con
ciencia, nos afecta menos el reproche de abrirlas un campo
muy vasto , que el de encerrarlas en lmites demasiado es
trechos.
Independientemente de las crticas que acabamos de dis
cutir, el sistema de los artculos orgnicos y el mismo con
cordato de 1801 han sido objeto de varias proposiciones, con
especialidad en el comit de cultos de la ltima Asamblea
constituyente , se pidieron reformas que fueron tomadas en
consideracion , admitidas desaprobadas. El inters que esci
taron estas proposiciones en muchos hombres notables, inclu
sos algunos del clero, las d una importancia que nos impide
pasarlas en silencio.
Lo primero que se pidi fu que el sistema actualmente
seguido para el nombramiento de obispos, curas y ecnomos,
se sustituyese con un sistema electivo, y que los consejos de
fbrica se compusiesen igualmente por eleccion. En el dere
cho primitivo de la Iglesia, el rebao elegia por s mismo su
30
 234
pastor: el episcopado era electivo. Sabido es que fu el con
cordato de Francisco I el que reemplaz con el nombramiento
real la eleccion. La Constitucion civil del clero proclam ya
en 1791 la vuelta al derecho antiguo. De nuevo se ha pro
puesto restablecerle, diciendo que es restituir la Iglesia una
prerogativa que es de su esencia, que es aplicarle el rgimen
consagrado por la Constitucion. Despues de haberse inclina
do por esta proposicion el comit de cultos, sin rechazarla
esplcitamente no la adopt, detenindose ante consideraciones
que son de mucha importancia.
En primer lugar, no es intil investigar si un cambio de
esta especie lo reclama el inters de la Iglesia, , en otros
trminos, si la Iglesia ha tenido motivo para quejarse del
modo con que actualmente se efecta el nombramiento de los
obispos. Sobre esto no se ha hecho ninguna reclamacion. La
composicion del cuerpo episcopal prueba la sabidura, la pru
dencia, la religiosa escrupulosidad del gobierno. El episcopado
francs brilla por la virtud , la moderacion , la pureza, la or
todoxia. Apenas se podran sealar en l algunos caracteres
inquietos , algunos hombres cuyo celo no est siempre conte
nido por la prudencia. Fcilmente podran designarse un
buen nmero de prelados eminentes por su talento y por su
ciencia. Gracias la modesta reserva del clero, y la ausen
cia de esas solicitudes vergonzosas que en otras partes no se
detienen ante ningun escrpulo, el nombramiento de los
obispos no ha sido coartado ni viciado por el favor y los es
cndalos, demasiado frecuentes en los dems servicios pbli
cos. Libre en su accion, colocado bajo el peso de una inmen
sa responsabilidad ante el siglo y ante la Iglesia , el gobierno
ha hecho elecciones que, casi sin escepcion, han merecido la
aprobacion general y en particular la del mismo clero. Con
viene modificar un rgimen cuyos felices resultados son cier
tos , y hacer pruebas que pueden engaar sus mismos par
tidarios?
Esta consideracion de prudencia poltica no es la nica
 233
que puede invocarse. El derecho de nombramiento concedido
al gobierno , establece entre l y la Iglesia relaciones tiles,
es el vnculo que los une. Al hacer el nombramiento, el Es
tado pone la cabeza de las dicesis los sacerdotes mas dig
nos de su confianza, y no tiene que temer elecciones hostiles
irreflexivas. La Iglesia, puede asegurarse por medio de la
institucion, de si los intereses de la f no han sido sacrifica
dos los polticos. El obispo participa al mismo tiempo del
poder civil y del poder religioso. Este doble origen le recuer
da los dobles deberes que contrae. Salido de la eleccion , se
veria espuesto tener en cuenta esclusivamente su carcter
religioso y tratar al Estado como un estrao , si no como
un enemigo. Nombrado por el gobierno, encuentra pesar
de su inamovilidad , en el recuerdo de la. confianza con que
ha sido honrado , un sentimiento de simpata y de benevolen
cia que le anima inspira en el ejercicio de su prelacia.
Cualquiera otro sistema crea dificultades casi invencibles.
A quin se conferira la eleccion? A los dems obispos? Eso
seria conferirles un poder que traspasa los limites de su au
toridad , y colocar en sus manos toda la Iglesia de Francia.
Por otra parte, conocidos son los abusos que da lugar el de
recho concedido un cuerpo para renovarse s mismo ; una
envidia esclusivista domina en l tarde temprano , las supe
rioridades inspiran celos y son sistemticamente escluidas por
las medianias envidiosas. Se formar en cada dicesis un
colegio electoral elegido entre ciertas categoras? El espritu
local prevalecer con sus miserias y sus estrechas predileccio
nes. Los hombres eminentes no podrn abrirse camino. El
sistema electivo se altera en su curso por la limitacion del
nmero. Se admitir votar todo el clero de la dicesis.
Dnde estn las garantas de luces, de discernimiento , de
imparcialidad? Una agitacion inevitable, pasiones polticas
tal vez , turbarian el asilo de la piedad , de la caridad y de la
renuncia de los rumores mundanos. Adems , admitido el sis
tema electivo , por qu convidar con l nicamente
 236
los sacerdotes? Se har un llamamiento los fieles de la
dicesis? Solo los catlicos pueden votar ; pero cmo reco
nocerlos? La eleccion sencilla , fcil , exenta de peligros,
cuando reina una sola religion, cuando la f es profunda,
universal, sincera, desinteresada, llega hacerse imposible
en una sociedad en que diversas creencias se dividen las al
mas, en que la f es incierta y la indiferencia comun.
Para debilitar la fuerza de estas obligaciones , se proponia
no remitir la eleccion sino el derecho de escoger los candi
datos, entre los cuales nombrara el gobierno; pero esta com
binacion era facticia ilusoria. Quien presenta, nombra; esto
es lo que la esperiencia ha demostrado siempre. El gobierno
quedaba bajo el peso de una responsabilidad llena de embara
zos y peligros , y la formacion de una lista de presentacion
originaba las mismas dificultades consiguientes una eleccion
directa.
Cuanto de mejor buena f se ha estudiado el rgimen que
podra sustituir al nombramiento directo, mas obstculos se
han encontrado. Esto es lo que ha esperimentado el comite de
cultospodemos decirloen el exmen de esta cuestion, por
lo cual , favorable al principio la reforma propuesta , no
pudo ponerse de acuerdo sobre ninguno de los medios de or-
ganizarlo, y concluy por votar el aplazamiento.
Contra la eleccion de los curas se oponen objeciones del
propio gnero; las mismas dificultades para la eleccion y for
macion de un cuerpo electoral. Adems si es conveniente que
el jefe de la dicesis se una al Estado por el vnculo del nom
bramiento, no lo es menos que el prroco se una por el mis
mo vnculo al jefe de la dicesis.
Por consiguiente no opinamos que debe recurrirse la
eleccion para componer el cuerpo episcopal ni el clero parro
quial. El concurso del poder civil y del poder religioso, aso
cindose para el nombramiento de los obispos y de los prro
cos , parece ser el medio mas seguro de conciliar los diversos
intereses que deben estar representados y servidos. As es
 237
como deben ser nombrados los eclesisticos que en el ejr
cito, en las crceles y en los hospitales, estn encargados de
las funciones de capellanes ; remitir su nombramiento solo al
obispo, seria privar al gobierno de una influencia y de una
autoridad de que nunca puede consentir en despojarse.
Sin embargo , debera aplicarse la eleccion la composi
cion de los consejos de fbrica. El sistema actual de nombra
miento no corresponde las funciones que desempean , por
que forman verdaderamente un consejo administrativo. Los
poderes de que los consejos municipales estn investidos res
pecto los pueblos , los ejercen los consejos de fbrica res
pecto la parroquia, que tiene tambien rentas, gastos, pre
supuesto y propiedades, y forma como una municipalidad reli
giosa, en medio de la municipalidad seglar. Por otra parte,
hay relaciones ntimas y necesarias entre la fbrica y la cor
poracion municipal ; esta viene en auxilio de la otra en mu
chsimas ocasiones. De consiguiente debe drseles una orga
nizacion semejante. Con todo, aun aqu existe la necesidad
de no conferir el derecho electoral sino los catlicos, y la
dificultad de definir legalmente los elementos constitutivos de
esta cualidad, dando mrgen embarazos que en ningun modo
podemos desconocer ; pero el decreto de 1 809 , que organiz
los consejos de fbrica , no admite ya en ellos mas que los
catlicos, y para la formacion de un consejo administrativo no
pueden temerse los mismos inconvenientes que para el nom
bramiento vitalicio de un ttulo eclesistico. De todos modos,
este cambio debera estar subordinado la introduccion de
nuevas reglas en el gobierno de las parroquias , fin de pre
servar la administracion del culto de los obstculos que po
dran suscitarla los consejos independientes. El comite de
cultos se detuvo ante esta necesidad perjudicial, y pronunci
el aplazamiento de las proposiciones que se le hicieron con
este objeto.
Otra cuestion le inspir adems un constante inters , y
ciertamente lo merecia en todos conceptos : la condicion ac
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tual del clero de segundo orden , segun el concordato y los
artculos orgnicos. -
Bajo un rgimen en que las leyes combaten en todas par
tes la arbitrariedad , en que la proteccion de reglas tutelares
defiende los funcionarios contra el capricho y la violencia,
en que las profesiones privadas gozan de una independencia
que no tiene por lmites sino las leyes de orden pblico , hay
una clase de ciudadanos colocados fuera de toda garanta, cu
yo honor , consideracion y su misma existencia material , de
penden de una autoridad discrecional , arbitraria : los miem
bros del clero secundario. Penas disciplinarias y aun correcio-
nales, suspension, prohibicion, revocacion, negativa del exeat
todo puede ser pronunciado por el obispo, sin recurso, sin re
gistro, sin formas obligatorias de examen y de instruccion.
Los prrocos, declarados inamovibles, no pueden ser privados
de su ttulo sin el concurso del poder civil; pero por lo dems
estn completamente merced de jos obispos ; respecto los
ecnomos la dependencia es sin restriccion alguna. Esta situa
cion anormal en que se hallan colocados mas de treinta mil
franceses , escita desde hace mucho tiempo vivas y frecuen
tes reclamaciones. Y no es porque los obispos hayan hecho
un mal uso de esta dependencia; los sentimientos de fraterni
dad, de indulgencia y de caridad, han corregido los vicios de
lo arbitrario , tanto como lo permita la flaqueza humana;
pero la arbitrariedad existe y forma una escepcion contra la
cual protesta el sistema general de nuestro derecho pblico.
Remontndose las circunstancias en que los artculos or
gnicos llegaron ser ley del Estado , se esplica fcilmente
el pensamiento que los dict. Boaaparte amaba la regla, pero
no amaba la libertad. Le halagaba la esperanza de tener el
episcopado todo bajo su enrgica mano , y entregndole sin
condiciones el clero de segundo orden , creia tener su gobier
no sin responsabilidad ni cuidados. A mas era difcil renunciar
en aquella poca tener al clero en una estrecha dependen
cia. Una Iglesia que los acontecimientos habian dividido ; sa
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cerdotes entre los cuales unos se haban adherido las leyes
revolucionarias, que los otros persiguieron con sus anatemas;
los ministros de la religion dispersados y durante mucho
tiempo sustraidos toda especie de vigilancia ; el mismo con
cordato celebrado en ocasion en que habian surgido muchas
discusiones que el tiempo debia borrar , pero cuya viveza era
estremada en su origen ; el haber de proveer un tiempo to
das las parroquias de la Repblica: tales son las razones que
hubo para no admitir la inamovilidad garantas anlogas.
Los tiempos no son ya los mismos. La libertad se ha aso
ciado al rden. El poder poltico no est investido de derecho
ni ejerce ninguna influencia que le den los medios de pro-
tejer al clero de segundo rden. Educado , instruido y com
puesto bajo la vigilante mirada de virtuosos prelados , escita
do por la esperiencia mantenerse fuera de los irritantes de
bates de la poltica , el clero secundario no podr turbar el r
den religioso ni la paz pblica. Lo que en la poca en que se
celebr el concordato, podia convertirse en un elemento de
desrden, no seria hoy otra cosa que un homenaje nada pe
ligroso al principio mismo de nuestras instituciones , una sa
tisfaccion legtima concedida una clase de ciudadanos, tan
numerosa como digna de inters.
En esta atencion puede aumentarse el nmero de prro
cos por la atribucion de este ttulo las ayudas de parroquia.
En el di existen cerca de 2,300 prrocos y 27,500 ecno
mos. Hasta 1789 el nmero de los primeros fu 27,000; el de
los anejos , cuyos ecnomos eran revocables , no pasaba de
2,500. Tantos curatos creados, serian otros tantos titulares
provistos de la inamovilidad y protegidos por la participacion
del poder civil en su nombramiento y por consecuencia en
su revocacion. Sin pronunciarnos sin embargo, contra esta
medida , no hallamos en ella mas que un paliativo sin verda
dera eficacia; siempre quedara un nmero considerable de
ayudas de parroquia, y el remedio, caso de aprobarse, no se
ria aplicado sino muy parcialmente. Aun cuando pudiese dar
 240
se la inamovilidad civil todos los ecnomos, hallaramos en
ello mas inconvenientes que ventajas. La inamovilidad tiene
por consecuencia fijar al que de ella goza su residencia tan
to como su ttulo. Pero muchas veces es necesario trasladar
un ecnomo por un inters de administracion de buena ar
mona; para esto no es necesario otra cosa que dificultades
locales, una discusion con los magistrados civiles r un acci
dente que haya amenguado la consideracion del sacerdote,
rumores aunque sean infundados , que afecten su reputa
cion. Esta dependencia puede lastimar conveniencias priva
das; pero la reclaman las necesidades pblicas, y si hie
re al sacerdote que la sufre , sirve al clero que se sustrae
las enemistades. Hay adems otra razon mas general y ele
vada, en apoyo de esta opinion. No creemos de ninguna
manera , en efecto, que del poder poltico es de donde deba
salir la proteccion debida al clero secundario. Mezclar la ad
ministracion civil y el episcopado en actos de una naturale
za delicada, es esponerse subordinar la una al otro
dividirlas y ponerlas en pugna. De estas dos hiptesis la
primera es la que se realiza con mas frecuencia : la admi
nistracion civil, quien faltan los elementos de informacion
y que con fundado motivo evita suscitar conflictos sobre cues
tiones secundarias, se inclina habitualmente la autoridad
religiosa, y se presta medidas, que duea de obrar, no siem
pre tomara. Toda autoridad dividida es dbil y sin vigor. Por
ltimo, el gobierno es poco propsito para entender en
cuestiones que deben resolverse con la ayuda de reglas espe
ciales, de costumbres y de tradiciones que es estrao. No
es en l sino en las instituciones religiosas donde el clero se
cundario debe hallar proteccion, y esta se la ofrece el resta
blecimiento del provisorato.
No se trata de restablecer ia antigua curia eclesis
tica , que constitua verdaderos tribunales , que , llamados
determinar sobre los beneficios y los feudos eclesisticos y
sobre las causas de los clrigos , eran mas temporales que es
 241
pirituales. Se propone nicamente constituir un poder disci
plinario, puramente eclesistico , encargado solo de juzgar las
causas espirituales, y al cual podran recurrir, en determi
nados casos, bien el obispo, bien el sacerdote acusados. Le
jos de debilitar la autoridad del primero , este tribunal , por
decirlo asi , domstico . la fortificara , ofreciendo al segundo
la garanta siempre preciosa de un examen imparcial , con
fiado un rbitro neutral ilustrado. Muchos prelados han
creado ya juzgados eclesisticos en sus dicesis ; pero estos
establecimientos carecen de base legal , descansan esclusiva-
mente en la voluntad de sus fundadores , y su nmero es to
davia muy reducido. Seria preciso que se hiciesen estensivos
todas las dicesis , que estuviesen sometidos todos las mismas
reglas y constituidos de una manera fija. Como su carcter y su
objeto son sobre todo espirituales , la Iglesia debera concurrir
con el gobierno para fundarlos y organizarlos. En 1849 el co
mit de cultos pidi que este efecto se abriesen negociaciones
con la corte de Roma. El gobierno prest su adhesion, y si ha
dado cuenta la Santa Sede, puede esperarse una conclusion
favorable. Entre las reformas que reclama el rgimen de la
Iglesia catlica en Francia , pocas hay que merezcan en tan
alto grado la atencion y el apoyo de los poderes pblicos.
Sin embargo, no son menos dignas de inters las propo
siciones hechas relativamente las facultades de teologa. He
mos rendido un homenaje justo y sincero las virtudes y al
carcter evanglico del clero catlico francs ; sanos permi
tido aventurar algunas crticas con la misma sinceridad. La
enseanza que se da en los establecimientos eclesisticos no
es, lo que podemos juzgar, ni bastante elevada ni bastante
mundana. Los seminarios son los nicos canales por cuyo con
ducto se trasmite ; los estudios son en ellos poco profundos,
poco generales ; no se estienden mas all de los lmites de la
instruccion secundara. Por otra parte, los discpulos perma
necen estraos toda especie de relaciones y de contacto con
la juventud que no se destina la Iglesia, y de este modo con
31
 242
traen ideas y nociones esclush amente clericales. Sin duda es
conveniente que la preparacion para los augustos y severos
deberes del sacerdocio se practiquen en el recogimiento y lejos
de los compromisos y de las seducciones del siglo ; pero la
barrera , en cierto modo imposible de franquear , que se coloca
entre el mundo y la Iglesia, los condena desconocerse mutua
mente, .i alimentarse de prevenciones y desconfianzas recpro
cas, lo cual es mas propio para producir su divorcio que para
poner el sello su alianza. El actual sistema de educacin de
los jvenes sacerdotes es una de las causas mas poderosas de
las prevenciones que reinan en la Iglesia contra el mundo y
en el mundo contra la Iglesia. Si se los hiciese menos estraos
el uno al otro , se los hara al mismo tiempo mas justos y mas
confiados entre s. . .i-.-.i -.' -A
Las facultades de teologia se crearon con el doble pensa
miento de elevar el nivel de la enseanza eclesistica y de
entreabrir las puertas del mundo los jvenes sacerdotes,
antes de su admision en el ministerio; pero el emperador, que
cre estas facultades , crey podia dispensarse de ponerse de
acuerdo con la Santa Sede; hizo de ellas lo que de todos los
lugares destinados la instruccin ; establecimientos univer
sitarios ; solo concedi al clero una parte limitada indirecta
en su direccion. El clero concibi algunos temores , y no
envi las facultades los discpulos de los seminarios. Muy
pocos candidatos se presentaron recibir los grados que aque
llas dispensaban; pesar de los decretos y de las ordenanzas
que subordinaban la colacion de estos grados ciertas fun
ciones eclesisticas, el gobierno no pudo proporcionar audito
rio sus profesores, y el xito fracas. No nos proponemos
examinar si en efecto perteneca no al poder poltico la fun
dacion y organizacion de las facultades de teologia. La utilidad
que ofrecen nos interesa mas que la prerogativa de la au
toridad civil en esta materia, y sentiramos el triunfo de esta
prerogativa, si su consecuencia habia de ser privar al clero
de las ventajas que puede hallar en las facultades de teolo
 243
gia. Si la Iglesia pretendiese organizar por s sola estas facul
tades , retrocederamos ante esta pretension ; pero como ni
camente pide ponerse de acuerdo con el Estado y como en to
dos casos siempre depender de este imponer sus condicio
nes, ningun derecho esencial hallamos en peligro.
Por medio de las facultades organizadas por el gobierno,
de acuerdo con la Santa Sede , los empleos eclesisticos en .
la Iglesia catlica no se conferiran, como en los demas cultos
pagados por el Estado, sino los candidatos provistos de los
diplomas exigidos, segun la importancia de las funciones.
Las elecciones del gobierno y de los obispos serian mas acer
tadas. Un celo nuevo para la ciencia, un espritu menos es-
clusivamente clerical animaran la santa milicia , y el clero
todo se elevara mayor grado de instruccion y tolerancia.
Otra cuestion relacionada con intereses de un orden di
verso fu la ltima que preocup al comit de cultos. Se es
tudi el medio de asegurar pensiones al clero ; se discutieron
y aplazaron las bases de un sistema de cajas de retiro , que
consistiran en una asignacion por parte del Estado ttulo
de socorro, y en un descuento que se haria sobre los sueldos
pagados por el tesoro pblico impuesto sobre los que pro
vienen de otro origen. Sera preciso separarnos de nuestro
plan para entrar en los detalles de este proyecto. Bstenos,
en el momento en que se elabora un proyecto de ley sobre
pensiones, recomendar las del clero la solicitud del poder le
gislativo. ,: , ! i- . :.

La constitucion de una jurisdicion protectora del clero

secundario, la organizacion de las Facultades de teologia, la
fundacion de un sistema de retiros, h aqu otros tantos objetos
de un inters inmediato, verdadero, prctico; hacer reinar la
regla donde se ejerce una arbitrariedad sin lmites, asegurar
la existencia de aquellos quienes la edad las enfermedades
no permiten soportar mas tiempo el trabajo cuotidiano, es
servir la justicia, y la humanidad , es contribuir al buen
orden, al engrandecimiento y al bienestar de la Iglesia. Estos
 244
intereses, bien superiores, vanas querellas de preeminencia,
merecen ocupar mas los poderes pblicos que la revision
del concordato y de los artculos orgnicos, y que la preten
sion de una independencia que suscitara justas alarmas y de
una dominacion cuyo triunfo efmero podra traer reaccio
nes tan funestas la Iglesia como sus ministros.
A la legislacion de la Iglesia catlica va estrechamente
unida la que concierne las comunidades religiosas, estable
cimientos que se ligan esta Iglesia , por mas que puedan
estar separados. ,. ;
Las comunidades religiosas, se han transformado sucesi
vamente con las costumbres, con la opinion, y con las ins
tituciones polticas. En los tiempos primitivos, depositaras
casi esclusivas de la tradicion, de la doctrina y de la ciencia;
degeneradas en seguida conforme el clero secular adquira
mas luces, instruccion y autoridad moral, las congregaciones
religiosas no eran en su mayor parte , al estallar la revolu
cion de 89, mas que asilos de la molicie, de la ociosidad y de
las malas costumbres. La ley de 19 de febrero de 1790 abri
las puertas de los claustros ; todas las comunidades y cofra
das fueron suprimidas por la ley de 18 de agosto de 1792,
y el concordato tampoco las reconoci. Un decreto de 3 de
mesidor ao xn orden, la disolucion de todas las comunida
des y cofradas que no estuviesen autorizadas por el gobierno.
Sin embargo, en la mente de este no estaba la supresion ab
soluta; podase, en buen derecho, no permitir el restableci
miento de las comunidades entregadas la contemplacion y
la holganza; pero habia algunas que se consagraban la
asistencia de los enfermos, la enseanza y : otros cuidados
tan tiles como meritorios, y mantener la prohibicion respec
to ellas hubiera sido una medida no menos impoltica que
cruel. Asi fu que los decretos de 18 de febrero de 1809 y
26 de diciembre de 1810 marcaron las condiciones con que
serian autorizadas las comunidadas hospitalarias y las casas
de refugio, destinados hacer volver las buenas costum
 245
bres las jvenes de mala conducta. El decreto de 1808
autoriz los hermanos de las escuelas cristianas, y otros
decretos las comunidades destinadas las misiones estran-
jeras. La autorizacion de las comunidades que se consagra
ban trabajos tiles, la prohibicion de las demas , y el dere
cho concedido al gobierno para disolverlas , tal era la legisla
cion del Imperio.
Esta legislacion no fu modificada esencialmente durante
la Restauracion. Las comunidades autorizadas obtuvieron el
derecho de adquirir bienes inmuebles , pero se impusieron l
mites las liberalidades que podan hacrselas , y la autori
zacion qued sometida reglas restrictivas; r.o podia conce
derse en lo sucesivo las comunidades de hombres mujeres
sino por la ley. El gobierno continu armado del derecho de
disolver las comunidades no autorizadas , pero nunca us
de l. La ordenanza de 16 de junio de 1828, separ de la
direccion y de la enseanza los miembros de estas comuni
dades que desempeaban dichos cargos en las casas depen
dientes de la Universidad y en las escuelas eclesisticas se
cundarias. Preciso es reconocer que , en realidad , la Restau
racion, cuyas simpatas eran favorables las comunidades
religiosas , suscribi medidas que impedan su desarrollo,
contenida por las desconfianzas de la opinion pblica y por la
vigilancia de las Cmaras, y admitiendo tambien en cierto
modo las tradiciones del antiguo derecho pblico. "-!
El gobierno de julio no tuvo que luchar con los mismos
obstculos ; mantuvo el derecho de disolucion escrito en el
decreto del ao xu, us de l respeto algunas comunidades
no autorizadas, y le revindic en una discusion solemne , ma
nifestando su deseo de concertarse, con la crte de Roma,
antes de recurrir l ; pero al mismo tiempo no hall dificul
tad en reconocer casi oficialmente congregaciones no autori
zadas, haciendo los trapenses una concesion de tierras en la
Argelia, y tratando con algunas comunidades caritativas para
el servicio de los dementes y la polica interior de las crceles.
 246
Despues del establecimiento de la Repblica , la vez que
el gobierno provisional sostena el doble principio de la liber
tad religiosa y del derecho de asociacion , conservaba respec
to las comunidades religiosas las reglas que en todos tiem
pos han formado la base del derecho pblico francs y que la
Repblica debia y quera sostener con firmeza. En su conse
cuencia aprobaba la disolucion que se habia pronunciado en
Lyon contra las asociaciones religiosas no autorizadas. Des
pues se introdujo en la legislacion una reforma bastante gra
ve. La ley de 15 de marzo de 1850, ley orgnica de la en
seanza, admiti que las comunidades religiosas no autoriza
das pudiesen ser reconocidas por el gobierno como estableci
mientos de utilidad pblica , y bajo este ttulo , proveer de
profesores las escuelas comunales. ,;
Tal es el estado actual de la legislacion. Como se v, re
sulta que las comunidades religiosas pueden dividirse en tres
categoras diferentes ; las que estn legalmente autorizadas,
las que se hallan reconocidas como establecimientos de utili
dad pblica , y las que existen de hecho sin autorizacin ni
reconocimiento. Cul es la condicion legal de cada una de
ellas? ; v
Las comunidades religiosas legalmente autorizadas se
componen de personas civiles; pueden adquirir, vender y po
seer, con la autorizacion del gobierno, como tambien, salvo
las restricciones puestas por la ley y los reglamentos, y, con
la misma aprobacion, admitir liberalidades. Su existencia est
garantida. La autorizacion no puede retirarse sino por una
ley; solo los establecimientos que de ella dependen y que es
tn autorizados por simples decretos pueden ser suprimidos
en la misma forma. Algunos caracteres esenciales las distin
guen de las que las leyes de la revolucion destruyeron. Los
votos perptuos no estn autorizados; sus miembros no se
comprometen sino temporalmente, y aun as su libertad perso
nal no puede jams restringirse, porque salvo las acciones que
resultan de los compromisos contraidos, las puertas de los mo
 247
nasterios deben abrirse siempre que ellos lo pidan; continan
gozando de los derechos civiles y de familia y de la plena dis
posicion de sus bienes , salvo las escepciones relativas las li
beralidades que hiciesen su comunidad. Habiendo abolido el
concordato toda exencion , las comunidades estn sometidas
al Ordinario y puestas bajo la autoridad espiritual de los obis
pos. Ante las autoridades civiles y judiciales, se les aplica el
derecho comun; ninguna escepcion hay establecida en su
favor. .-i :
Las comunidades reconocidas como establecimientos de
utilidad pblica gozan de derechos menos estensos. El recono
cimiento se hace en vista , menos , de las comunidades en s
mismas , que del inters pblico que lo aconseja : no proporciona
otras ventajas que las que se derivan de la ley sobre la ense
anza, y puede retirarse siempre en la forma en que fu con
cedido. Es dudoso , puesto que la ley nada habla de ello,
que el reconocimiento habilite las comunidades para poseer
bienes y recibir dones ; pero admitiendo que esta facultad re
sulte de las reglas generales concernientes los establecimien
tos de utilidad pblica , lo cierto es que no podria ejercerse
para otro objeto que para el que fu reconocida la co
munidad. C .-, .I .-..-! :. ,1! l

En cuanto las comunidades que no estn ni autorizadas

ni reconocidas, continan bajo el imperio de las leyes de 1790
y 1792 y del decreto del ao xu. El gobierno puede pronun^
ciar siempre la disolucion y tomar las medidas necesarias para
efectuarla. Estas restricciones no son contrarias al principio
de la libertad de cultos, que no implica el derecho de formar
congregaciones religiosas ; puede existir plenamente sin que
este derecho sea comun. Las comunidades tienen un objeto
religioso, pero no forman parte del culto en s mismo, invo
carle para autorizar todos los establecimientos que el celo
la pasion religiosa imaginasen crear, seria dar al principio una
estension escesiva y peligrosa, fuera de la vigilancia y de la
inspeccion del poder pblico.
 248
Sin embargo, creemos que no puede pronunciarse ningu
na pena contra los miembros de las congregaciones que se
forman sin autorizacion. Las antiguas leyes, los edictos, y
los decretos del Parlamento estn abolidos ; las leyes de 90 y
92 y el decreto del ao xn no contienen disposicion penal al
guna. Las leyes relativas las asociaciones no son aplicables,
porque, en efecto, las sociedades y las congregaciones son
dos cosas muy distintas. Las congregaciones constituyen
cuerpos organizados, perptuos; sus caractres distintivos
son la emision de votos, Ja admision de novicios, la su
mision los estatutos religiosos. Asi es que siempre han
estado sometidas una legislacion particular , distinta de la
que regia para las dems asociaciones. En 1848 se cuid de
no dejarlas gozar de la libertad concedida las asociaciones;
en este momento, las mismas diferencias deben sustraerlas
la aplicacion de las penales que recientemente han sido pues
tas en vigor contra las asociaciones.
El gobierno no est, pues, investido contra las congre
gaciones religiosas mas que del derecho de disolucion ; es un
derecho que posee en nombre del inters pblico; pero al cual
solo debe recurrir cuando este inters lo reclama. Hay dos
escesos que deben evitarse con el mismo cuidado : el uno se
ria disolver toda congregacion no autorizada , cualesquiera
que fuesen el objeto, la manera de existir y la organizacion;
el otro dejar subsistir congregaciones que amenazasen nues
tras instituciones polticas, que alterasen la paz de las con
ciencias introdujesen la desunion en las familias. .1 : ,,

CAPITULO IV.
il :! .i .l..<!. .-, A .. .
LOS CULTOS PROTESTANTES.
i . , .-..; !, . , . . ; ; . , ,
Los cultos protestantes reconocidos por la ley se dividen,
como es sabido, es dos comuniones principales; las iglesias
reformadas calvinistas, y la confesion de Augsburgo Jos
luteranos. . ' .
 249
Los calvinistas, antiguamente tan numerosos, cuando fi
guraban su cabeza la casa de Borbon , los Cond , los Bo-
nillon, y otras muchas familias ilustres de la nobleza francesa,
estn hoy reducidos una dbil minora. Sin embargo, Nimes,
Montauban, Cartres, Burdeos y Pars, contienen un gran n
mero de ellos. Estn esparcidos en todos los departamentos
del Mediodia y otros muchos del Oeste y del Norte. El nmero
de sus ministros es el de 511 , distribuidos en 62 departamen
tos. Solo el de Gard cuenta 92 pastores, el de la Drme 41
el del Ardche 37, el del Bajo-Rhin 2o, el del Herault y el del
Tarn, cada uno 22, el de las Dos Svres y el del Tarnog-Ga-
rona 20 cada uno, el de la Charente Inferior 19, el de la Le-1
yre 18 , el de Lot-y-Harona 17 , el de la Gironda 11 , el del
Alto-Rhin, el del Ariege y el del Sena 9 cada uno , y otros
departamentos de 8 1 . El nmero de templos es de cerca
de 600, de los cuales 120 estn en el Gard. : .'..(..
La Iglesia evanglica de la confesion de Augsburgo solo
es conocida en Francia desde que la Alsacia entr formar
parte de su territorio. El tratado de paz de Westfalia estipul
en su favor el uti possidetis , sealadamente en Strasburgo,
donde bajo el rgimen republicano de esta ciudad libre im
perial , el luteranismo era la religion dominante. Strasburgo
sigue siendo el asiento principal de esta iglesia; all estn
reunidos cerca de 50,000 luteranos; en Pars no hay masque
sobre 15,000. Mas de una cuarta parte de la poblacion del
Bajo-Rhin se compone de luteranos. Algunos estn disemina
dos en el resto de la Alsacia; los dems, solo estn estableci
dos en nueve departamentos. El nmero de sus pastores es
de 249, de los cuales 159 estn en el Bajo-Rhin, 32 eh l
Doubs, 28 en el AUo-Rhin, 10 en el Alto-Saona, 8 n la
Meurthe, 5 en el Sena y 3 en los Vosges. ( t<
Hay dos facultades de teologa abiertas para los protes
tantes; la una en Montauban, destinada especialmente , J
mismo que el seminario anejo ella, los estudiantes del
culto reformado ; el Estado la paga 28 medias becas de 200
32
 250
francos; la otra se halla establecida en Strasburgo, donde se
reunen los estudiantes de ambos cultos , pero principalmen
te los de la confesion de Augsburgo. Cuatro becas y ocho
medias paga all el Estado para el culto reformado; 12
becas y 24 medias para la confesion de Ausgburgo. Stras
burgo, verdadera metrpoli de los luteranos franceses,
encierra adems el seminario y el pequeo seminario desti
nados esta comunion. Herencia de la floreciente clase me
dia de otro tiempo, estos dos establecimientos le son muy
queridos. El pequeo seminario es el gimnasio, institucion
que puede llamarse hermana mayor de la reforma en Stras
burgo ; el seminario propiamente dicho , establecimiento an
logo los seminarios diocesanos , y cuyos discpulos , y esto
es lo que los distingue de los otros , se han sometido siempre
pruebas universitarias , es un resto de la antigua universi
dad , la cual debia en otro tiempo Strasburgo un rango
eminente entre los principales focos de la ciencia. Goza de
una renta propia que pasa de 80,000 francos , suma que
emplea en sus atenciones y que est gravada adems con
cargas de todas clases en favor de las iglesias protestantes de
Strasburgo y de varios establecimientos esenciales al culto de
la confesion de Ausgburgo (1).
Se hace subir cerca de 1.500,000 el nmero de los
protestantes franceses, de los cuales mas de las tres cuartas
partes pertenecen al culto reformado; pero este clculo no es
oGcial. No se ha hecho el empadronamiento de la poblacion
segun los cultos, que presentaria dificultades casi invenci
bles. Los dos cultos protestantes figuran en el presupuesto
de 1853 por la suma de 1.307,550 francos.
Entre las numerosas sociedades que la escuela evanglica

(1) Estos diferentes datos estadsticas son en parte tomados de la esta

dstica general de Francia, por Mr. Schintzler , obra tan preciosa por la ri-
Sueza de los documentos que contiene como por su exactitud, y de una nota
e estadstica administrativa sobre los cultos no catlicos , inserta en el
Diario de los economistas , nota llena de inters y cuya fidelidad esta ga
rantida por el nombre del autor Mr. Crlos Read, jefe del servicio de los
ultos no catlicos en el ministerio de Instruccion pblica y Cultos.
 251
ha visto formarse en sus filas para objetos religiosos carita
tivos, hay 0 consagradas la propagacion de la Biblia, 2 en
Pars y las otras 4 en Nimes, Strasburgo, Castres y Bur
deos. La renta anual de las dos sociedades de Pars escede
de 120,000 francos. Otras se dedican las misiones evang
licas, la impresion de los libros religiosos, la instruccion
primaria y la beneficencia , disponiendo de sumas bastante
considerables. En Saverdun, Castres, Neuhof, Marsella y
Achicourt se han abierto casas para las hurfanas , y en Ni
mes, Montauban, Orleans, Livion y Nerac para los hurfa
nos. En Lila y en Pars se han fundado escuelas, y en Sainte-
Foy una colonia (1).
En el nmero de estas creaciones de la caridad religiosa,
debemos hacer mencion particular, en razon su carcter
especial, de las dos instituciones de diaconisas establecidas en
Pars y Strasburgo. El objeto que se propusieron sus funda
dores fu procurar los protestantes , sin votos de pobreza,
de obediencia ni de castidad , sin siquiera compromisos tem
porales ni clausura, los servicios que prestan los catlicos
las admirables hermanas dedicadas la asistencia de los en
fermos y la instruccion de los nios. Los protestantes de
bian estar tanto mas dispuestos apropiarse esta benfica
institucion , cuanto que reclaman para las seoras de la Ro
chela y las hermanas de Sedan , el honor de haberlas funda
do antes que San Francisco de Paul.
La institucion de las diaconisas de Pars est situada en
la calle de Renilly, arrabal de San Antonio. Su fundacion se
remonta 1841 y es debida al cura Vermeil, uno de los
ministros mas respetables de la Iglesia reformada, secundado
por el pastor Valette, digno ministro de la Iglesia luterana.
Tres grandes divisiones se reparten esta institucion: 1.a la
obra de los nios, que comprende Creche , una sala de

(1) Vase el Almanaque protestante para 1851. Adems de los estable

cimientos que esta obra rneneiona, hay otros que indudablemente se deben
los protestantes.
 252
asilo , una escuela primaria , otra de aprendizage y una en
fermera para los nios escrofulosos; 2.a la obra de los enfer
mos, que contiene un hospital; 3.a la obra del refugio peni
tenciara, destinada las mujeres arrepentidas. Las hermanas
diaconisas son admitidas desde la edad de veinte y uno
treinta y cinco aos ; son admitidas primero en calidad de her
manas aspirantes, y adquieren, los seis meses, el ttulo de
hermanas adjuntas, que conservan por espacio de un ao al
menos. Concluido este noviciado, pueden pasar al empleo de
diaconisas, por deliberacion del consejo. Solo diez y ocho
hermanas, seis de las cuales son aspirantas, bastan para los
numerosos cuidados de la institucion, que ha prestado ya
grandes servicios. ,
V) " ! Strasburgo ha visto tambien construirse dentro de sus
muros un establecimiento de diaconisas, presidido desde oc
tubre de 1842, por el pastor Ecerter, y que contiene igual
mente escuelas y un hospital. Veinte y cuatro hermanas viven
en l , segun los principios seguidos en la casa de Pars.
El ejemplo de estos dos establecimientos ha hecho nacer
en Inglaterra el pensamiento de fundaciones semejantes. El
arzobispo de York y muchos obispos han protegido un esta
blecimiento que se propone tambien crear entre los anglicanos
hermanas consagradas la asistencia de los pobres y de los
enfermos, y de las sustituciones para los nios.
Los detalles en que acabamos de entrar sobre los cultos
protestantes no son aplicables sino las iglesias, reconocidas
y prgadas por el Estado. Fuera de estas iglesias se hallan en
el seno del protestantismo francs , cierto nmero de iglesias
independientes, de los cuales unas estn servidas por pastores
que no se separan de la comunion general de los reformados
de los luteranos, pero que nicamente no reciben sueldo
del Estado, y otras estn en abierta disidencia.
Las circunscricioncs aplicadas los consistorios , no abra
zaban en su origen todo el territorio , diferencindole en esto
del culto israelita, aunque los judios fuesen mucho menos
 253
en nmero que los protestantes , el decreto de organizacion re
parti todo el Imperio entre los consistorios que creaba. Aun
hoy, hay veinte y cinco departamentos que no se ligan al
culto oficial por ningun templo autorizado, por ningun con
sistorio; pero en muchos, cierto nmero de individuos perte
nece la reforma, y algunos, bajo la influencia de las socie
dades protestantes , han venido ser centros religiosos que
no carecen de importancia. De este modo la sociedad evang
lica de Ginebra ha fundado una iglesia; el departamento del
Sana-y- Loira ha visto formarse siete con cuatro pastores.
La sociedad evanglica de Pars mantiene cinco pastores en
la Alta-Vienna, cinco pastores y dos evangelistas en el Yonne
y un pastor y dos evangelistas en la Sarthe. Dos pastores
evangelistas del pais de Galles trabajan por la propagacion de
su f en el Finisterre. El IHc-y-Vilaine , el Alto-Marne, el
Mosa, los Bajos-Alpes y los Bajos-Pirineos han recibido igual
mente predicaciones evanglicas. Aquellas de estas iglesias
que se aproximan los cultos reconocidos, pronto dejarn de
carecer de relaciones oficiales con ellos. En efecto, un decre
to de 20 de marzo de 1852 dispone (art. iv) que los protes
tantes de las localidades en que el gobierno no ha instituido
todava pastores, dependern en lo administrativo del consis
torio mas prximo.
Diez y seis departamentos poseen iglesias independientes,
presbiterianas congregacionistas. Burdeos, Pars, Lyon y
Sainte-Foi , son sus principales centros. La sociedad central
de predicacion del evangelio ha fundado cierto nmero de
estaciones en varios departamentos (i). Algunos darbistas,
secta que predica la abolicion del sagrado ministerio y el sa
cerdocio universal, estn esparcidos en el Gard y en el de
partamento del Hcrault. Tambien se encuentran en el Gard (2)

(1) Estos datos estadsticos son en parte tomados de una nota inserta en
La )Esperanza, diario protestante de 4J de diciembre de 185), por
M. F. A. Bost.
(2) Un pueblerino del departamento del Gard, cuya poblacion apenas lle
ga & 1000 almas, Congenies , antiguamente Congeries, nombre latino que
 234
cierto nmero de cuqueros, por los cuales muestran un inte
rs particular sus hermanos de Inglaterra, que frecuentemen
te van visitarlos. Sin afectar la regidez de principios y de
modales de los cuqueros de la Gran Bretaa y de la Amrica
del Norte , los de Francia se distinguen por sus costumbres
dulces, humildes y modestas y por sus hbitos laboriosos, eco
nmicos y pacficos.
En Francia se encuentran mas de 5,000 anabaptistas,
diseminados en los departamentos del Aisne (150), del Doubs
(350), del Mosella (353), del Bajo-Rhin (1,898), del Alto-
Saona (43), del Somme (100), y de los Voges (400). Sabi
do es que el origen de esta secta se remonta al siglo xvi , y
fu causa de turbulencias en Westphalia y en Holanda ; pero
los anabaptistas tan turbulentos, tan facciosos en la poca de
la reforma, se han vuelto muy pacficos la voz de su nuevo
jefe Memno, hombre elocuente, de un carcter dulce, y de un
genio benfico, y del cual tomaron hasta el nombre. Muchos
restos de los memnonistas han pasado Suiza , y la mayor
parte de los que hoy residen en Francia descienden de los
refugiados que abandonaron el canton de Berna principios
del siglo xviii. Se distinguen , segun dice , por su amor al
trabajo, al orden y la paz. Son muy pocos los que ejercen
una profesion. La agricultura y la ganadera son el principal
objeto de sus ocupaciones. De costumbres fciles y benvo
las , hospitalarias y caritativas , fieles sus compromisos , los
anabaptistas parecen muy raras veces ante los tribunales.
Su sobriedad es ejemplar y proverbial su probidad. Habitan
con preferencia los lugares, las granjas las casas aisladas
corresponde todava su estado actual, ofrece una curiosa reunion de los
diferentes cultos en que se dividen estas comarcas. Alli se ven juntos 735 pro
testantes reformados, 182 catlicos romanos, 12 metodistas y 41 cuqueros.
El templo de los protestantes fu construido en 1818, bastando sesenta dias
para levantar un edificio que puede contener 2000 personas. Los cuqueros,
no queriendo quedar atrs, escotaron su vez y tienen tambien su templo.
La iglesia catlica habia sido edilicada despues de la revocacion del edicto
de Nantes, segun se dice, con las piedras del templo reformista que fu de
molido. El orden y la concordia parecen reinar en estas poblaciones separa
das por las creencias, y unidas por las costumbres, los intereses y la nocesi-
dad de una tolerancia mutua.
 255
en medio del campo. Viven y se unen entre s. En esta secta
se ven muy pocos matrimonios mistos. Los anabaptistas gus
tan de no cambiar la forma de su traje que dicen ser el de los
apstoles. Se dejan crecer la barba y llevan un sombrero bajo
de copa, un frac redondo, ancho y sin botones, y zapatos
atados con correas. A las mujeres les est prohibido el uso de
sortijas y collares, en una palabra, toda clase de joyas, y de
ben usar en su traje la misma sencillez que los hombres. Las
prcticas religiosas de los anabaptistas son muy sencillas, y
las observan con la mas escrupulosa regularidad. Todos los
domingos se reunen para oir la lectura de la Biblia, hecha por
un pastor de su eleccion, que no es otro que el mas anciano
el de mas esperiencia de todos ; se esplican el espritu y el
sentido del Evangelio, y los heles entonan algunos cantos:
h aqu de lo que se compone la ceremonia. Los anabaptis
tas reciben el bautismo y comulgan los catorce quince
aos con el pan y el vino, cambian el anillo nupcial, bendito
por el sacerdote, y antes de morir piden la bendicion de Dios.
Consagran dos das del ao la purificacion del cuerpo y
la humildad. Esta antigua ceremonia, conservada con mucha
veneracion, consiste en lavarse mutuamente los pis, sin dis
tincion de clase ni fortuna. La espulsion del templo se pro
nuncia contra todo anabaptista que se entrega la embria
guez, baila, juega algun inters, muda de un sitio otro una
cosa que no es de su propiedad, engaa una joven. Esta
esclusion es una pena muy grave y rara vez incurren en
ella; puede, sin embargo, alzarse por separacion pago de
una multa. En el momento de ser bautizados, los anabaptis
tas juran no tomar nunca las armas. A causa de sus incesan
tes reclamaciones decidi un decreto del comit de salud p
blica, de fecha 18 de agosto de 1793, conservado despues
en vigor por el directorio ejecutivo, que no serian llamados al
servicio militar sino para guiar carros para los batallones
de gastadores. En 1812, los quintos de este culto fueron in
corporados los batallones de los trenes de artillera y de in
 256
genieros. Ignoramos si despues se ha conservado este privi
legio. Entre los anabaptistas son muy frecuentes las emigra
ciones los Estados-Unidos, y emprenden largos viajes
traves de los mares con la mayor facilidad. Esto es lo que es-
plica cmo jio se ha aumentado sensiblemente su nmero,
que ascendia 4000 en un censo formado en 1804 y que se
complet en 1809. En 1834 pidieron que el gobierno aten
diese los gastos de su culto; pero no se crey posible acce-
ceder esta demanda en razon su corto nmero y sus
principios que parecan prestarse muy poco una organiza
cion. En 1849 se abri en Pars y en su calle de Enghien,
una iglesia particular para los anabaptistas (1).
La Iglesia anglicana, la cual pertenecen un gran nme
ro de ingleses que residen en Francia, posee tambien un
templo en Pars, pero se comprende que esta Iglesia, en que
la poltica est ligada tan estrechamente la religion, no
pueda hacer proslitos en el seno de las poblaciones estraas
la Inglaterra.
Todavia hay otra especie de protestantes que se distin
guen mas bien por el celo y la severidad de las reglas , que
por la diversidad de las creencias religiosas ; la mayor parte
forman una variedad y algunos una verdadera secta del culto
evanglico : hablamos de los metodistas. Un hombre grave y
que ha dejado un nombre venerado en la Iglesia protestan
te , cuenta de qu modo llegaron Francia. Dejmosle ha
blar (2): Durante el periodo que sigui la ley del 18 ger
minal del ao x , vironse aparecer de repente algunos hom
bres que habian adquirido creencias y sobre todo emociones
religiosas mas profundas en la sociedad de los hermanos mora-
bos esparcidos por Alemania. Eran en general gentes pacfi.

(1) Debemos tambien estas noticias tan numerosas como poco conocidas
la benevolencia de Mr. Carlos Read, que ha tenido la amabilidad de comu
nicarnos igualmente una parte de los documentos comprendidos en nues
tro trabajo.
(2) Cuadros sobre el Protestantismo en Francia, por J. L. S. Vinccnt,
uno de los pastores de la Iglesia reformada de Nimes. 1829.
 257
cas inofensivas que dogmatizaban poco , que se reunian en
corto nmero, sin ruido, sin pretensiones, con un proselitismo
muy dulce y moderado, y que nunca dejaron de unirse al
culto de nuestra Iglesia... La secta estaba poseida del espri
tu contemplativo y dulce del pais que la habia visto nacer;
pero en otro pais, donde la contemplacion ha cedido hace
mucho tiempo el puesto la accion , donde todo se traduce
prontamente hecho y accion, se haban creado al lado de
la escuela dominante sectas llenas del espritu del pais, cal
cadas sobre los dogmas mas misteriosos del cristianismo , y
concebidas igualmente en el sentido mas misterioso y mas sa
grado... Sus ideas sobre la Biblia estaban impregnadas de un
dogmatismo cmodo en la aplicacion , pero fcil de conducir
la esclusion y la intolerancia , al menos en materias reli
giosas... Una larga lucha con la Inglaterra nos habia oculta
do el movimiento de los espritus, y nos figurbamos este pais
como en los tiempos de Hume y de Gibbon , cuando vueltas
abrir las comunicaciones , causa de la paz , nos le mos
traron animado por un movimiento religioso muy profundo y
activo. . . Vimos aparecer en varios puntos de Francia envia
dos de muchas sociedades inglesas qu3 se presentaron al
principio como simples viajeros , pero que bien pronto prolon
garon su estancia en los sitios en que encontraban mas fcil
acceso ; volvieron ellos algunas veces y acabaron por fijar
se all , ya auxiliando , ya compitiendo con el pastor del lu
gar, ya presentndose como simples misioneros libres,
sacando partido de algunas circunstancias favorables para in
troducirse en las funciones eclesisticas de la Iglesia reforma
da, sin romper sus vnculos con la sociedad que los enviaba.
En todas partes forman asociaciones , reuniones piadosas , en
las cuales inculcan, no solo las ideas, sino la disciplina y las
formas de su secta... Si se me pregunta cul es el objeto in
mediato que se proponen los predicadores del metodismo , dir
que es preciso distinguir. No creo que sea posible dudar que,
sobre todo entre los estranjeros, no havan tenido muchos el
33
 258
designio de establecer en Francia iglesias metodistas forma
das de los despojos de la Iglesia reformada. Esto es k> que
hacen en Ginebra, lo que han intentado en Suiza; y si en
Francia se manifiesta menos esta tendencia, es porque han
hallado menos apoyo y mas obstculos. La mayor parte quie
ren seguir siendo miembros de la Iglesia reformada, mante
ner, en reuniones privadas, el manantial de edificacion que
esta Iglesia no les ofrece su gusto , pero no romper con
ella, vivir en ella, y sobre todo, trabajar en ella. Para los
unos es un asunto de costumbre y de razon , no queriendo
formar una secta y creyendo bastarse s mismos sin llegar
tal estremo ; para los otros es un negocio poltico y de clcu
lo. Todo les desagrada en la Iglesia reformada. El culto es
para ellos sin vida , las predicaciones intiles cuando no blas
fematorias , la disciplina relajada y pervertida , los consisto
rios dbiles, mundanos y tal vez impos; pero se halla esta
blecida, tiene sus reuniones regulares, son miembros y acaso
pastores de ella ; les ofrece ocasion de ser recibidos sin des
confianza , de hablar libremente y con autoridad ; evita el
peligro de presentarse con una doctrina y una religion nue-
vs?y los pone cubierto de las leyes investigadoras de la au
toridad civil. Se permanece en ella esperando renovarla.
Desde la poca en que aparecieron estas lneas , que he
mos tomado una pluma mas autorizada que la nuestra , no
se ha resfriado el celo de los metodistas , pues no han cesado
de desplegar la actividad que propaga las doctrinas , los es
fuerzos reunidos que la sostienen y la severidad de formas que
hiere la imaginacion. La mayor parte continan unidos las
iglesias reconocidas; algunos se han constituido en iglesias
independientes, que no estn retribuidas por el Estado, y
consagradas al culto Wesleyeno, del nombre de su fundador
John-Wesley. Se hace subir su nmero cerca de 3,000 co
mulgantes y 10,000 oyentes, y han abierto muchas capillas,
una de ellas en Pars.
Tal es . segun los documentos que hemos reunido con
 259
trabajo, algunos de los cuales no tienen un carcter oficial,
el estado actual del protestantismo en Francia. Fltanos dar
conocer la ley que rige aquellas de estas iglesias que estn
reconocidas por el Estado. Esta ley se public el mismo dia
que los artculos orgnicos del concordato. El primer cnsul
quera reorganizar la vez el culto catlico y los cultos pro
testantes; se lo aconsejaban, no solo la poltica, sino tambien
los ataques, todava mas vivos, dirigidos especialmente con
tra la Iglesia catlica , y que debia apaciguar esta reconcilia
cion. Como estaba impaciente por recoger la gloria de la re
conciliacion de la Francia con la Santa Sede y de hacer al
pais partcipe de ella , una vez firmado el concordato , se apre
sur concluir la ley relativa los cultos protestantes. Una
estremada diligencia precipit su redaccion; no se.di el tiem
po necesario para consultar los interesados ni para reunir
los documentos que eran precisos. Presentada la ley el 18
germinal al tribunado, fu adoptada el 18 por el cuerpo le
gislativo, y por lo tanto no pudo quedar exenta de las imper
fecciones que deslucen siempre las leyes que no sazona un
largo estudio y que dilucida una discusion sria y profunda.
Sin embargo, no por eso fu saludada con menos reconoci
miento por los protestantes, homenaje que le era debido, por
que , cualesquiera que fuesen sus defectos , tenia el mrito
incomparable de consagrar el advenimiento del culto de la
minora al derecho comun, y el triunfo definitivo y regular de
los principios de la revolucion. . . .
Hay dos rasgos generales que pertenecen al culto protes
tante y que le distinguen del catlico. En primer lugar los se
glares y los eclesisticos concurren en comun, no solo la ad
ministracion de las cosas temporales, como en la parroquia
catlica, sino tambien al gobierno espiritual de la Iglesia;
solo la administracion de los sacramentos y la bendicion de
los matrimonios estn confiadas csclusivamente los pastores.
En segundo lugar , la Iglesia particular , la comunidad de los
fieles, lo que nosotros llamamos parroquia, es la base y el
 260
elemento primordial de toda la organizacion; de la Iglesia
particular es de quien dimanan todos los poderes que sirven
para regir el conjunto de los fieles.
El primero de estos caracteres no estaba desconocido en
la ley. Los consistorios que creaba estaban la vez compues
tos de pastores y de ancianos legos, y sus atribuciones
comprendian, no solo la administracion de los bienes de la
Iglesia y la de los ingresos procedentes de limosnas, sino el
mantenimiento de la disciplina , el nombramiento y la revo
cacion de los pastores , salvo la confirmacion del gobierno.
Sin embargo , estos consistorios no correspondian al otro prin
cipio, segun el cual cada reunion, cada comunidad de fieles,
cada Iglesia particular, en una palabra , debe poseer un con
sejo propio , encargado de sus intereses temporales y espiri
tuales. En efecto , la ley orgnica no se ocupaba de este
grado fundamental de la organizacion de las iglesias protes
tantes. Faltaba el primer eslabon de la cadena. Las nuevas
iglesias consistoriales debian contener la aglomeracion de
6,000 almas de la misma comunion; no podian estenderse
de un departamento otro, y representaban por s solas
legalmente los intereses locales de los protestantes ; podian
compararse con bastante exactitud la reunion de iglesias
particulares , que , en la antigua disciplina de las iglesias re
formadas se llamaba una conferencia. Las iglesias particula
res eran de este modo absorvidas, y su individualidad propia
se fundia en esta unidad colectiva. No tardaron en resultar
de esto cuestiones, conflictos, una lucha oculta por la inde
pendencia, una tendencia al congregacionalismo y con el
tiempo la fuerza de las cosas , como sucede de ordinario , le
introdujo en el testo de la ley ; las iglesias particulares se fun
daron por s mismas bajo el nombre de consistorio seccional
consejo de Iglesia en el culto reformado , y de consejo pres-
biterial en la confesion de Augsbourgo. En muchas ocasiones,
sin autorizar oficialmente este fraccionamiento , el gobierno
lo consinti; pero estos establecimientos, nacidos espontnea
 261
mente de la necesidad , estaban fuera de la ley, y las iglesias
particulares soportaron con impaciencia la especie de suje
cion en que quedaban colocadas.
No es este el nico punto de la ley del ao x que, en su
ejecucion, recibi profundas modificaciones. Ademas de los
consistorios, superiores en categora , esta ley cre Asambleas
cuyos ttulos y atribuciones difieren en las dos comuniones.
Concede la Iglesia reformada snodos cuya circunscripcion
abraza cinco iglesias consistoriales y que estn compuestos del
pastor de uno de los pastores , y de un anciano notable de
cada iglesia. El objeto de su institucion es principalmente re
ligioso : los snodos est diferido todo lo que concierne la
celebracion del culto , la enseanza de la doctrina y la di
reccion de los asuntos eclesisticos. Las precauciones para que
sus Asambleas no susciten ningun embarazo al gobierno , es
tn multiplicadas hasta el esceso. Necesidad de una autori
zacion para las reuniones y de una aprobacion para sus acuer
dos ; asistencia obligatoria del prefecto del sub-prefecto las
sesiones; remision del proceso-verbal al ministro, nada se ha
olvidado. Sin embargo, los snodos no se reunieron. En mu
chos pasajes se oponian la reunion obstculos naturales; pero
no es esto lo que detenia al gobierno. Greia que podia disponer
mejor del culto protestante estando las iglesias desunidas y
aisladas ; temia que los snodos las diesen la fuerza que resulta
siempre de la asociacion. Poco despues de la ley del ao x,
un prefecto del Mediodia que autoriz la reunion del sinodo
de su departamento, fu crudamente reprendido , y se apre
sur revocar el decreto de convocatoria.
En la confesion de Augsbourgo estableci la ley inspeccio
nes cuya jurisdiccion es de la misma estension que la de los
snodos de los reformados y cuya composicion y Asambleas
estn igualmente arregladas ; pero lo que no se encuentra en
tre los poderes de los snodos , la inspeccion elega en su seno
un eclesistico que tomaba el ttulo de inspector, y que estaba
encargado de vigilar los ministros y de mantener el orden
 262
en las iglesias particulares. Dos seglares , nombrados en la
misma forma , le ayudaban en caso necesario para la visita de
las iglesias.
La confesion de Augsbourgo posee otro establecimiento que
no tiene semejante en las iglesias reformadas ; el consistorio
general. Segun la ley orgnica, debian dividirse la alta direc
cion, tres consistorios generales; pero dos de ellos pertenecian
departamentos que han dejado de pertenecer la Francia.
El tercero, fundado para los departamentos del Alto y del Bajo-
Rhin, y al cual se han unido las iglesias de la confesion de
Augsbourgo instituidas en los otros departamentos, ha quedado
en pi. De este modo han producido los acontecimientos la
unidad de que se habia apartado la ley. El consistorio general
est compuesto de un presidente seglar, protestante, dos ecle
sisticos inspectores y un diputado de cada inspeccion. En el
intervalo de una Asamblea otra , el consistorio es reempla
zado por un directorio, compuesto del presidente, del mas
anciano de los dos eclesisticos inspectores y de tres seglares,
nombrados uno por el jefe del Estado y los dos restantes por
el consistorio general. La ley no ha definido las funciones del
consistorio general ni las del directorio; se ha referido los
reglamentos y costumbres de la confesion de Augsbourgo.
En virtud de las funciones activas y habituales concedi
das, tanto los inspectores como al directorio , no podia dis
pensarse la reunion de las inspecciones y del consistorio de que
emanan ; pero las convocaciones se efectuaron solo para pro
ceder las elecciones necesarias y largos intervalos ; ni sus
sesiones se convocaron peridica y regularmente. La ley no
contenia respecto este punto ninguna prescricion, ni tampo
co relativamente los snodos de las iglesias reformadas.
De este modo la ley orgnica de los cultos protestantes
suprimi la base del elemento fundamental de la parroquia
municipio eclesistico y los derechos de la comunidad de los
fieles. En la cumbre constituy poderes que en la Iglesia re
formada estaban desprovistos de cohesion y de autoridad;
 263
en la Iglesia luterana originaban complicaciones que los inte
reses y las formalidades habian de agravar , y que en fin , en
las dos comuniones dependan enteramente del gobierno. Asi,
los protestantes, aunque espresando su gratitud, reclamaron
no obstante contra las disposiciones de esta ley. Poco tiempo
despues de promulgada , sugetos de consideracion , miembros
del Senado, del cuerpo legislativo y del tribunado, decanos
de consistorios y pastores, dirigieron una memora al gobierno
en la cual se quejaban de las lagunas de la ley , de las dificul
tades que suscitaba , y pedian la creacion de una comision
central que arreglase una multitud de cuestiones de disciplina
interior que no podan decidirse de otro modo.
En 1812 Mr. Bigot de Preameneu, ministro de los Cultos,
se ocup de arreglar muchos puntos relativos al culto lutera
no, y en un informe preparado al efecto declaraba que muchos
artculos de la ley se habian redactado sin tener la vista in
formes ni documentos convenientes. que estaban en con
tradiccion con los hechos y con los guarismos , porque
cuando se redact la ley se careca de los datos absoluta
mente necesarios para acomodarla su objeto.
Despues de la caida del Imperio los protestantes elevaron
nuevas reclamaciones. Se lee en una peticion de los notables
de las dos comuniones: hace mucho tiempo que las iglesias
protestantes de Francia sufren muchos males por la falta de
ejecucion de muchas disposiciones de la ley de germinal del
aox. Los cristianos de la confesion de Augsbourgo, ni los
del culto reformado no pudieron nnnca consumar su organi
zacion. Los primeros no han tenido organizado mas que Uno
de sus consistorios generales; el de Strasbourgo. . . los fondos
necesarios no se realizaron jams. Asi los negocios, aun los
del consistorio general de Strasbourgo no han hecho otra cosa
que languidecer. Los cristianos reformados por su parte no han
tenido ni snodos ni conferencias, que son un precedente nece
sario, y que exige su disciplina, defendida por la ley. Sus con
sistorios, privados de relaciones orgnicas, se han visto en un
 264
estado funesto de aislamiento. Las circunstancias dieron
los protestantes un protector que no careca entonces de cr
dito. El rey de Prusia intervino en su favor cerca del gobier
no real por su ministro Mr. Humbolt. No obstante, esta ges
tion no produjo resultados ; solamente el ministro de los Cultos
en una respuesta su colega de Negocios Estranjeros, del 30
de abril de 1814, reconoca que al hacerlos artculos org
nicos del culto protestante, los autores del proyecto de ley
carecian de los elementos necesarios para su completa confec
cion, y que la ley incompleta en muchos puntos necesitaba
revisarse.
Se prestaba poca atencion entonces y menos inters aun
los cultos protestantes. La direccion de sus asuntos se habia
relegado entre las atribuciones del director de bellas artes con
los teatros y los museos. En 1819 Mr. Decaze instituy una
comision central protestante para que informase sobre los
asuntos pendientes , debiendo reunirse una vez cada mes; pero
nombrada por el gobierno, desprovista de todo carcter re
presentativo, no tenia autoridad alguna y funcion poco tiempo.
Hasta el ministerio de Mr. Martignac no se volvieron tra
tar tan graves intereses. El servicio de los cultos no catlicos
se encomend entonces las personas mas dignas de inspirar
confianza. El ilustre Cuvier fu el encargado de ello y llev
semejante comision aquella firmeza de carcter y aquella rec
titud de miras que le daban en la administracion un lugar tan
eminente como en la ciencia. Resolvi las dificultades que no
nacian de la ley orgnica, y prepar la revision de la misma
ley; pero esta obra delicada exiga tanta prudencia como aten
cin: suspendida por la revolucion de julio, la prematura
muerte de Cuvier en 1832 vino retardar aun una reorga
nizacion tanto tiempo esperada y tan vivamente deseada.
A ltimos de 1839, el gobierno pens en corregir la ley
orgnica , al menos en lo respectivo las iglesias particulares,
y prepar con este objeto un reglamento de administracion
pblica. Se redact un primer proyecto relativo las iglesias
 265
reformadas y se someti al Consejo de Estado. En l se con
sagraba la existencia de los consejos de presbiteros, encarga
do?, bajo la autoridad de los consistorios, del gobierno de las
iglesias particulares. Conferia, adems, estos consejos y
los consistorios, respecto de la administracion temporal, pode
res anlogos los que las leyes recientes habian otorgado
los concejos municipales y departamentales. En el seno del
Consejo de Estado este proyecto di lugar vivas objecio*
nes. El comit de legislacion espres en su dictmen que los
consejos de los obispos con atribuciones propias no podian
constituirse sino por una ley. Entorpecido con estas dificulta
des se abandon el proyecto.
Entretanto la ley orgnica continuaba produciendo sus
resultados. Las iglesias reformadas esparcidas, fraccionadas,
sin autoridad , se hallaban entregadas s mismas. No era
nicamente la libertad que se halla en el espritu y los prin
cipios de esta comunion, era ya una independencia casi abso
luta, cuyos efectos podian estenderse hasta las bases mismas
del culto. En la confesion de Augsbourgo, un directorio com
puesto de individuos quienes la edad , las enfermedades
reducan no poder llenar sus funciones se habian perpetua
do con menosprecio de todas las reclamaciones , y retenia el
poder con mano dbil insegura.
En tal estado se hallaban las cosas cuando la revolucion
de febrero. Las iglesias protestantes tomaron parte en el mo
vimiento general que se habia apoderado de todas las cabezas
de Europa. En el Palatinado, en Sajonia y en otros puntos de
Alemania , los luteranos se reunieron para deliberar acerca de
sus intereses. En Strasbourgo, el directorio se retir ante una
imponente manifestacion de sus correligionarios. Una comision
en la que se hallaban hombres animados de los mejores senti
mientos le reemplaz , y con el consentimiento del gobierno
convoc una Asamblea general , que se reuni en el mes de
setiembre de 1848 en Strasbourgo, compuesta de 96 miem
34
 266
bros elegidos por mas de 30,000 ciudadanos de la confesion
de Augsbourgo.
i Las mismas necesidades produjeron los mismos resulta
dos en las iglesias reformadas. En el mes de mayo de 1848
se tuvo una primera Asamblea, que estableci las bases de
una reunion mas regular. Esta abri sus sesiones en Pars en
el mismo mes de setiembre. De 91 consistorios invitados para
enviar delegados , 3 nicamente faltaron la llamada, y solo
uno contest rechazando la invitacion. Los sentimientos mas
moderados y mas conformes con el espritu religioso dirigieron
la eleccion y animaron la Asamblea que ella produjo.
Despues de largos debates donde el orden no se turb ni
un solo instante , las dos Asambleas adoptaron cada una un
proyecto de ley destinado modificar la del ao x. El gobier
no , que no se habia opuesto las reuniones , que habia has
ta aprobado las de la confesion de Ausgbourgo, recibi cierta
mente comunicacion oficial de estos proyectos. A pesar de esto
no les di curso alguno , y se concibe perfectamente : aten
ciones mas graves pesaban sobre l, y quizs el momento era
poco favorable una discusion sobre materias tan delicadas
y que heran tantas susceptibilidades. Cuando las bases mis
mas del gobierno se disputaban , hubiera sido una impruden
cia atraer el debate sobre los principios de nuestro derecho
pblico en lo concerniente los cultos. De cualquier modo las
dos Asambleas han hecho imprimir los proyectos que han
adoptado, con una esposicion de las razones que ello les han
impulsado. La de la confesion de Augsbourgo ha publicado
hasta el diario de sus sesiones. Con la ayuda de estos docu
mentos podemos ensayar el hacer un anlisis para apreciar la
naturaleza , la importancia y la oportunidad de las reformas
propuestas.
En una y otra Asamblea se convino en cortar toda discu
sion sobre el dogma. Se habia propuesto la Asamblea de las
iglesias reformadas redactar previamente una profesion de fe.

 267
Este era el deber de una Asamblea reunida en inters de la
religion. Antes de constituir la Iglesia y de hacer sus regla?,
mentos era preciso proclamar sus doctrinas, su f, su dogma
y ligar todas las conciencias con un smbolo comun. Cuanto
mas la Iglesia se identificase con este smbolo, tanto mas
agrandara su poder y su autoridad. Cumplido este deber po
dra emprender con mayor xito la obra de su constitucion
interior. Esta proposicion revelaba mas celo religioso que sa
bidura prctica. En contradiccion con los poderes de los de
legados por los consistorios, que no comprendian ninguna
atribucion respecto del dogma, limitndose nicamente el
exmen de las modificaciones que debian proponerse en la ley
orgnica , hubiera producido el efecto de convertir en una es
pecie de Concilio una Asamblea cuya mision era puramente
administrativa y reglamentaria : hubiera dado lugar irritan
tes discusiones y quizs llevado funestas disensiones. Era
inspirada por opiniones eselusivas que no admitan ni tem
peramento ni transaccion, que perseguan con ardor la
idea de la separacion de la Iglesia y del Estado, y sin tener
en cuenta los tiempos ni las circunstancias, proponian el
ejemplo los protestantes franceses de la Iglesia de Escocia y
de la del Canton de Vaud. Semejante propuesta no se adopt
en manera alguna ; los dos disidentes que la hicieron se re
tiraron con escndalo, publicaron sus protestas hicieron un
llamamiento sus correligionarios , pero no impidieron la
mayora continuar tranquilamente sus trabajos. Ningun de
bate se suscit sobre este punto en la reunion de la confe
sion de Augsbourgo. Nadie solicit sacar la discusion del cr
culo que les habian trazado sus comitentes al elegirlos. Era
necesario por lo mismo en un proyecto de ley relativo los
protestantes, definir los signos por los cuales se reconoceran
los que estuviesen sometidos sus disposiciones. La Asam
blea de la confesion de Augsbourgo consider como miembros
de la Iglesia los fieles inscritos en el registro de la parro
quia, y la Asamblea reformada los que justificasen su
 268
primera comunion y reconociesen la Biblia por la palabra de
Dios y la nica regla de su f.
Se habia convenido en no tralar mas que de la forma
esterior y los intereses administrativos. En este lmite, entre
las cuestiones que habia que resolver, muchas se presentaban
bajo el mismo aspecto en las dos Iglesias . De esta clase eran
la constitucion de la parroquia , la de los consistorios coloca
dos sobre ellas y la eleccion de los pastores. Otras por el con
trario no ofrecian al examen de las Asambleas sino relacio
nes de analoga mas menos lejanas : esta categora perte
necen la organizacion superior los consistorios. Omitimos
las numerosas cuestiones de un inters puramente secun
dario.
Se admiti por unanimidad en las dos Asambleas que la
parroquia, absorvida por la ley del ao x en la Iglesia con
sistorial, recibira una organizacion particular. La Asamblea
del culto reformado coloca despues de la parroquia un con
sistorio particular ; la de la confesion de Augsbourgo un con
sejo de presbteros ; solo diferian en el nombre ; la composi
cion era la misma: el pastor los pastores y un cierto
nmero de legos siempre en mayora; funciones exactamente
parecidas: comprendan la administracion de la Iglesia y su
disciplina. No estuvieron menos acordes en el modo de ele
gir. En Pars y en Strasbourgo se convino unnimemente
en reemplazar por el sufragio universal el que la ley
orgnica habia limitado un nmero muy pequeo de elec
tores, los que pagaban mayor cuota de contribucion direc
ta. Sin duda la revolucion que acababa de efectuarse y las
circunstancias en medio de las que se deliberaba tuvieron
una gran influencia en la adopcion de este nuevo sistema,
tanto mas cuanto que se aliaba perfectamente con los hbitos
y los principios del culto protestante. Esto es lo que la espo-
sicion de motivos que precede al proyecto de la Iglesia
protestante esplica claramente: La nocion de la Iglesia en
tre los protestantes est perfectamente en relacion con las
 269
nuevas instituciones polticas y sociales que acaban de darse
la Francia. La Iglesia para nosotros no es mas que el cuer
po privilegiado entre los discpulos de Jesucristo , esto es , el
pueblo cristiano , y no hacemos sino volver hoy, favorecidos
por el progreso de nuestra poca, al principio liberal que en
todos tiempos fu el espritu del protestantismo.
De la creacion de una administracion parroquial no resul
ta en manera alguna la suspension de los antiguos consisto
rios, solo cambia su ttulo. Descargados de la gestion directa
de los negocios de las diversas parroquias, no debian conser
var mas que el registro y la vigilancia , y con este ttulo les
corresponde intervenir por via de autorizacion , en los actos
mas importantes ; su composicion permanecia casi como la ley
del ao x la habia establecido. Se admiti no sin razon que no
convenia estender el sufragio universal mas all de los conse
jos de parroquia ; en su consecuencia se form con estos lti
mos los electores para el segundo grado de los consistorios.
Para el nombramiento de los pastores las dos Asambleas
no adoptaron siempre las mismas reglas. Sobre las condiciones
de elegibilidad, estuvieron de acuerdo en confirmar las dispo
siciones de la ley del ao x y de los reglamentos. En el modo
de elegir discordaron. La iglesia reformada hizo nombrar los
pastores por el consistorio particular, salvo la aprobacion del
general ; la Iglesia de Augsbourgo los hizo nombrar por el con
sistorio, al cual agregaba para esta eleccion un nmero de con
sejeros presbiteros igual la mitad de los miembros legos del
consistorio. Los candidatos estaban obligados hacerse inscribir
de antemano, y el directorio autorizado en primer lugar para
hacer en las listas de los inscritos las esclusiones convenientes
en virtud de causas determinadas ; en segundo lugar tras
mitir al gobierno el acta de eleccion la cual podia unir sus
observaciones. De este modo los derechos del consejo parro
quial, segun el espritu de la confesion de Augsbourgo , eran
mucho menores que los de la comunion reformada. Fuera de
estas diferencias las dos iglesias adoptaron un rgimen casi
 270
idntico respecto de los poderes inferiores que instituan. Ue
otro modo suceda en la organizacion de las demas ruedas de
su organizacion.
La iglesia reformada conservaba los snodos particulares
compuestos de pastores y de legos, nombrados por los consis
torios generales electores de tercer grado ; pero en lugar de
Asambleas desprovistas de atribuciones , condenadas no re
unirse nunca, daba los snodos una existencia activa, les
hacia tener una sesion anual al menos y les llamaba deter
minar en ltimo trmino sobre todas las controversias ocur
ridas en su jurisdiccion, pronunciar la suspension de los
pastores, velar sobre todo lo que interesaba la conserva
cion del culto, el mantenimiento de la disciplina y la conduc
ta delos negocios elesislicos ; presentar, en fin, al gobier
no la lista de los candidatos para las ctedras que vacasen en
las facultades de teologa. Para completar esta organizacion,
la iglesia reformada, adems de los snodos particulares , cre
un snodo general , compuesto, como sus dems Asambleas,
de pastores y de legos , elegidos ya por los consistorios gene
rales eu union de cierto nmero de legos, ya por las faculta
des de teologa. El snodo general debia celebrar una sesion
cada tres aos ; estaba encargado de pronunciar la revocacion
de los pastores y de aprobar reprobar los reglamentos gene
rales relativos al culto, la disciplina, la organizacion y
la administracion de la Iglesia : estaba autorizado, al fin de
cada sesion para nombrar una comision que ejecutase sus
acuerdos ; pero cumplido este mandato la comision debia di
solverse inmediatamente. El snodo general estaba de este
modo investido de una especie de poder legislativo : salvo la
revocacion de los pastores , en lo dems no ejercia el poder
ejecutivo. La administracion propiamente dicha pertenecia
enteramente los consistorios particulares, los generales,
y, para casos determinados, los snodos particulares. Se vol
va as la organizacion sinodal que ha regido durante tanto
tiempo las Iglesias reformadas, y que es la ley de su institucion.
 271
Al contrario . la Iglesia de la confesion de Augsbourgo se
coloca bajo una autoridad central nica. Afirmando y for-
tiiicando la organizacion del ao x, la Asamblea de Stras-
bourgo confia al directorio la autoridad administrativa supe
rior. El directorio debe componerse de un presidente lego,
nombrado vitaliciamente por el gobierno, de dos individuos
del clero y cuatro legos nombrados por ocho aos por el con
sistorio general y renovados por mitad de cuatro en cuatro.
El poder ejecutivo le pertenece, su presidente se asimila en
las discusiones que se han publicado , en parte un obispo,
en parte un prefecto.
Entre el directorio y los consistorios particulares se en
cuentran colocadas las Asambleas de inspeccion y el consisto
rio general.
En el proyecto, las Asambleas de inspeccion no estn,
como en la ley del ao x, compuestas de los delegados de
las Iglesias , sino que se forman de la reunion de los mismos
consistorios; son puramente cuerpos consultivos, y con este
carcter pueden dar informes y pareceres acerca de los inte
reses generales de la Iglesia y las necesidades de las parro
quias de su jurisdiccion. El objeto principal de su institucion
es el nombramiento y la inspeccion de los miembros del con
sistorio general, mandato de importancia, porque la autori
dad activa se encuentra en la inspeccion , y la autoridad le
gislativa en el consistorio general.
Vigilar los pastores y todos los ministros del culto, ve
lar por el mantenimiento del orden en las iglesias, visitarlas
con este objeto, sealar los desrdenes al directorio y promo
ver su pronto remedio, recojer los dictmenes, los votos y las
decisiones de los consistorios y trasmitirlas al directorio, tales
son las funciones de los inspectores, que son en nmero de
tres para cada distrito de inspeccion, un eclesistico y dos le
gos. Sus funciones duran ocho aos.
Las del consistorio general tienen igual duracion y se
renuevan por mitad cada cuatro aos. Cada Asamblea de
 272
inspeccion delega l dos eclesisticos y cuatro legos. El
consistorio se reune todos los aos : el mantenimiento de la
Constitucion, la disciplina de la iglesia, asi como la instruccion
religiosa, estn colocadas bajo su autoridad. Aprueba los li
bros y formularios de la liturgia destinados al culto y la en
seanza eclesistica , resuelve en ltima instancia las dificul
tades concernientes al rgimen interior de la Iglesia, decide
acerca de las proposiciones de los consistorios y de las Asam
bleas de inspeccion , registra las cuentas de los administrado
res , nombra k s profesores de los seminarios, y presenta para
las ctedras vacantes en la facultad de teologa.
Tal es la organizacion propuesta por la comunion de
Augsbourgo. Calcada en la ley del ao x, da esta iglesia
como ha dicho en el prembulo del proyecto de ley, un jefe
temporal bajo el nombre de presidente ; los adjuntos, miem
bros del directorio ejecutivo; un senado con el nombre de
consistorio general ; jueces eclesisticos encargados de velar
sobre la disciplina, con el nombre de inspectores; en fin, para
el mejor orden en el primer grado de la escala gerarquica,
reuniones con el nombre de consistorios, y consejos de pres
biteros para la administracion de los bienes de la Iglesia.
En cuanto las relaciones de las iglesias con el Estado,
las Asambleas de Pars y de Strasbourgo han admitido el de
recho del gobierno para aprobar el nombramiento y la revo
cacion de los pastores y nombrar en virtud de una lista de
presentacion los profesores de la facultad de teologa. La con
fesin de Augsbourgo, como hemos visto, le encarga el nom
bramiento de presidente del directorio; pero tanto una como
otra iglesia se han reservado, como un principio que resulta
ba de las nuevas instituciones, el derecho de reunir sus Asam
bleas sin autorizacion de ningun gnero : opinion errnea se
gun nuestro modo de ver, respecto de las Asambleas de los
cultos reconocidos por el Estado , asalariados y privilegiados,
sometidos por consecuencia condiciones particulares. Por lo
demas es justo reconocer que en las deliberaciones de Pars y
 273
Strasbourgo ha reinado un vivo amor al orden , un gran res
peto por los derechos del Estado. Se ha aplaudido ea ellas el
espritu de la ley org nica, y ni una sola voz ha proferido
quejas amargas y violentas contra una ley que las ha escita
do con frecuencia.
L necesidad de concordia y union que esperimentaban
los representantes de las dos comuniones sugiri un pro
yecto que, si hubiese sido susceptible de realizarse, hubiera po
dido tener las mas felices consecuencias. Se proponia la fu
sion de las dos iglesias en una sola. Sabido es que tal fu el
pensamiento de Leibnitz , y que Federico Guillermo m quiso
realizar en sus Estados esta fusion, no encerrndose siempre
en el terreno de la persuasion para conseguirlo. Existen en
Francia demasiadas afinidades entre los dos cultos ; han for
mado en comun un gran nmero de asociaciones, tales como
la sociedad biblica protestante de Pars que les ha servido de
centro por mucho tiempo ; los artculos orgnicos , como he
mos visto, contienen muchas disposiciones comunes. El voto
de reunion se emiti, sin embargo unnimemente por la
Asamblea de las iglesias reformadas. En la confesion de Augs-
bourgo las disposiciones mas favorables hicieron nombrar
una comision para entrar en relaciones con la comision re
formada de Pars y acreditar bajo este aspecto el estado de los
negocios Parece que no se fu mas all en este asunto. Al
considerar la organizacion diferente de las dos iglesias , la una
inscribiendo en su bandera la independencia , la otra la auto
ridad , la una admitiendo derechos propios las parroquias,
la otra sometindolas al poder central investido de estensas
atribuciones, es difcil comprender que puedan unirse con
condiciones de una existencia comun. Cul de los dos prin
cipios se humillar ante el otro? En los negocios temporales,
las concesiones pueden obtenerse y alguna vez llegar hasta
imponerse ; en los que ataen las conciencias la persuacion
es difcil y la coaccion imposible. Son estas cuestiones de
tal naturaleza que puedan resolverse por mayora de votos?
35
 274
Y si la unanimidad es indispensable, qu esperanza queda
de obtenerla? No es de temer, como se ha dicho en Stras-
bourgo, que en vez de hacer una Iglesia de las dos, se pro
voque la formacion de una tercera?
Las deliberaciones cuyo anlisis acabamos de presentar,
han escitado la atencion del gobierno y no han quedado sin
resultados. En 1850 las circulares del ministerio de los cultos
han llamado los consistorios de las iglesias protestantes
dar su dictmen acerca de los proyectos de ley preparados en
1848. Un snodo, el de la Drome, ha obtenido autorizacion
para reunirse. El consistorio general de la confesion de Augs-
bourgo ha celebrado sesion en 1850 y 1851 , y ha deliberado
sobre el mismo objeto, as como sobre los reglamentos acceso
rios. En fin, el 26 de marzo de 1852 , un decreto ha modi
ficado la ley orgnica del ao x. Segun el prembulo que
acompaa al decreto, el objeto que se propone es llenar las la
gunas sealadas desde hace mucho tiempo , tanto en inters
de las iglesias como en el del Estado.
El decreto da cada parroquia, seccion de iglesia con
sistorial, un consejo presbiterial , compuesto de cuatro miem
bros legos por lo menos, entre siete mas, presidido por el
pastor por uno de los pastores y encargado de administrar
las parroquias bajo la autoridad de los consistorios. Los miem
bros del consejo presbiterial se e'ijen por el sufragio parroquial
y se renuevan por mitad cada tres aos. Todos los miembros
de la Iglesia empadronados son electores. El nombramiento
de los pastores de las iglesias reformadas se confiere los
consistorios, pero el consejo presbiterial puede presentar una
lista de tres candidatos clasificados por orden alfabtico. En
la confesion de Augsbourgo los pastores se nombran por el
directorio , innovacion profunda que despoja los consistorios
de una prerogativa de que gozaban hacia cincuenta aos,
innovacion capaz de provocar las reclamaciones mas vi
vas.
Ninguna disposicion contiene relativa los snodos de las

 275
iglesias reformadas : ni se les nombra en el prembulo ni en
el decreto y continan rigindose con arreglo la ley org
nica. La proposicion que se hizo en 1848 para crear un s--
nodo general no se ha adoptado. El decreto de 1852, crea
nicamente en Pars un consejo central de las iglesias refor
madas de Francia, llamado ocuparse de las cuestiones ge
nerales que se le encomienden por la administracion por las
iglesias , y principalmente concurrir para la ejecucion de las
medidas prescritas por el decreto mismo. El consejo se compuso,
por la primera vez , de notables protestantes nombrados por el
gobierno y de los dos pastores mas ancianos de Pars. Ningun
artculo marca la forma en que se renovar ulteriormente. Es
puramente una rueda administrativa, y con este ttulo puede
prestar servicios facilitando las relaciones de los consistorios
con el Estado, pero fuera de esta ventaja, no parece que
corresponde los deseos manifestados por las iglesias.
En cuanto la confesion de Augsbourgo, el decreto mantiene
el consistorio superior y el directorio. Dispone que el primero se
reunir al menos una vez cada ao , prvia la convocatoria del
gobierno, y da mayor estension los poderes del segundo.
Tiene muchos puntos de contacto con las proposiciones hechas
por la Asamblea en 1848, y sobre todo con las del consisto
rio en su sesion de 1850. Por lo dems, guarda el mismo si
lencio respecto las inspecciones de la confesion de Augs
bourgo que sobre los snodos de las iglesias reformadas ; pero
conserva las disposiciones de la ley del ao x , de las cuales
no deroga nada , y por consecuencia, al no hablar de las ins
pecciones ni de los snodos , las confirma espresamente. Deber
del consejo central de los reformados y del consistorio de la
confesion de Augsbourgo ser insistir para que los rganos
esenciales de sus comuniones respectivas recobren la activi
dad y la vida , por tanto tiempo paralizadas.
Algunas instrucciones del ministro de Cultos y reglamen
tos aprobados por l, deben determinar las medidas y los de
talles de ejecucion del decreto de 26 de marzo. En estos actos
 276
es donde especialmente podr apreciarse su carcter y medirse
su capacidad.

CAPITULO V.
EL CULTO ISRAELTA.

La poblacion israelita en Francia est calculada en 87,000

almas proximamente, habindose aumentado con cuatrocien
tas quinientas almas desde 1846 ; pero estos nmeros no
son mas que aproximativos. Ya hemos hecho notar los obst
culos que se oponen al empadronamiento de los fieles de los
diferentes cultos.
Los israelitas tienen un consistorio central, en cuyas ma
nos se concentran sus intereses religiosos , 8 sinagogas con
sistoriales y 95 sinagogas comunales, que tienen un ministro
pagado por el Estado, y un nmero indeterminado de oratorios
particulares autorizados, pero no retribuidos por el gobierno.
Los ministros del culto se forman en una escuela rabinica es
tablecida en Metz , sostenida espensas del Estado y puesta
bajo la vigilancia del consistorio central.
A este culto estn unidos numerosos establecimientos de
beneficencia. Cerca del asiento de cada consistorio hay esta
blecida una escuela de trabajo de fomento de las artes y ofi
cios, donde los nios pobres son mantenidos, alojados, vesti
dos instruidos durante su aprendizaje en casa de varios
maestros. Estos establecimientos se sostienen por medio de
suscriciones particulares. Los mas importantes son los de Stras-
bourgo y Mulhouse. Junto las sinagogas consistoriales co
munales se forman igualmente sociedades benficas que tienen
por objeto llevar socorros domicilio, consolar los enfermos,
educar los hurfanos, poner en aprendizaje los jvenes de
ambos sexos , y hasta casar las jvenes pobres que se reco
miendan por su buena conducta.
Solo en Pars, cuya poblacion israelita es de 8 10,000
almas, hay reunidos : 1. Un comit consistorial de beneficen
 277
cia, que comprende en sus atribuciones todo gnero de limos
nas y socorros los desgraciados : 2. Una sociedad de seo
ras de Pars, que, bajo la presidencia de Mad. Rothschild,
tiene por objeto poner en aprendizaje y dotar las jvenes:
3. Una Sociedad de jvenes de Pars, que pone en aprendi
zaje los jvenes al salir de la escuela: 4. Cerca de veinte
sociedades particulares de beneficencia y socorros mtuos,
que bajo diversas denominaciones biblicas , proveen los en
fermos de mdico , medicinas , enfermeros , y dos francos dia
rios: 5, Un hospital israelita, recientemente fundado por
M. de Rothschild en la calle de Piepus , y que puede contener
50 enfermos y 50 ancianos: 6. Una fundacion para vestir
los nios pobres de las escuelas: 7. Otra para pagar la habi
tacion de los trabajadores pobres. Metz posee tambien un hos
pital israelita que puede recibir 25 enfermos.
Se cuentan 120 escuelas comunales israelitas, y cierto n
mero de asilos para la infancia, una escuela libre de estudios
teolgicos que lleva el nombre de Sociedad de los Talmudistas,
que tiene por presidente al Gran Rabino del consistorio central,
y en las principales ciudades como Pars , Metz y Strasbour-
go, colegios de nias y de nios.
Todos estos establecimientos se han fundado, y la pobla
cion francesa ha visto crecer su prosperidad y bienestar, bajo
la influencia de la legislacion cuya historia vamos trazar, es
poniendo sus bases. Solo despues de largas vacilaciones se
resolvi la Asamblea constituyente reconocer los judos el
ttulo y los derechos de ciudadanos franceses; contra ellos se le
vantaron prevenciones en cierto modo nacionales , la animosi
dad de las clases , devoradas por la usura , el odio que man
tenia en Alsacia persecuciones dirigidas por 15 millones de
crdito, quintuplicado por exacciones (1). As, pues, mientras

(1) Recordamos estas exacciones , demasiado comunes entre los judos,

sin atribuirlas de ningun modo su religion. Puede achacarse con mas fun
damento un rden poltico en que los judos estaban privados del derecho
de poseer tierras y escluidos de toda profesion industrial y comercial. Las
contribuciones arbitrarias, veces las rapias que estaban sujetos, les obli
 278
en 1789, desde los primeros dias de la revolucion, los pro
testantes habian sido llamados la igualdad de derechos, dos
aos despues los israelitas permanecian aun fuera del nuevo
rgimen ; pero el principio de la Constitucion acab por triun
far de estas repugnancias, y el decreto de 27 de setiembre
de 1791 hizo entrar los judos en la gran familia francesa.
El mismo retraso suspendi su organizacion religiosa.
Portalis se espresaba en estos trminos al hablar de los ju
dos, cuando present al cuerpo legislativo las leyes orgni
cas de los cultos: <A1 ocuparse en la organizacion de los
diferentes cultos , el gobierno no ha perdido de vista la re
ligion juda. Debe participar como las dems de la libertad
decretada por nuestras leyes ; pero los judos forman mas bien
un pueblo que una religion, existen en todas las naciones
sin confundirse con ninguna. El gobierno ha creido deber
respetar la eternidad de este pueblo, que ha llegado hasta
nosotros travs de las revoluciones y de las ruinas de los si
glos , y que , para todo lo concerniente su sacerdocio y su
culto, mira como uno de sus mayores privilegios no tener
otros reglamentos que aquellos bajo los cuales ha vivido
siempre, porque mira como uno de sus mayores privilegios
no tener mas que al mismo Dios por legislador.
Esta esplicacion, cuya justicia y espritu poltico podran
probarse , parecia encaminada mas bien hacer aceptar el
aplazamiento de la organizacion del culto israelita que de
mostrar su imposibilidad. Este vac ) en la legislacion religio
sa no estaba exento de graves inconvenientes. En las anti-
gaban adems crearse recursos que no podan hallar en otra parte que en la
usura. En los pases en que los judos se lian visto libres de estas esclusiones
y de estas viofencas , no han incurrido nunca en los reproches que han des
honrado los que las leyes colocaban fuera del derecho comun. Puede citar
se como ejemplo los Karais , secta juda que ocupa algunas provincias del
imperio otomano , de la Rusia y del Austria. Poblacion esencialmente agr
cola, admitida al derecho de propiedad, gozan de una gran consideracion y
su palabra obtiene la misma f que la de los cukeros. En Francia, desde que
las leyes manumitieron los israelitas, y sobre todo desde 1830 en que fue
ron completamente asimilados los dems ciudadanos , se los ha visto diri
gir sus esfuerzos y su inteligencia hcia las profesiones liberales , las artes,
las ciencias y las funcione pblicas.
 279
guas provincias de la Francia y en las que la conquista aa
di su territorio, se hallaba una poblacion israelita influyente
por su riqueza , y por su actividad mas aun que por su n
mero, y que un poder hbil debia procurar atraerse. Herirla
con una especie de ostracismo en el interior era tan injusto
como imprudente. Se present una ocasion de poner trmino
este rgimen escepcional , y el Emperador se apoder al
instante de ella. Los israelitas de la antigua Lorena y de la
antigua Alsacia habian producido quejas , que amenazando
la tranquilidad pblica, exigan un remedio inmediato y enr
gico. Al mismo tiempo que, por una medida cuya necesidad
nicamente podia disculpar su ilegalidad, Napoleon suspendia
en siete departamentos la ejecucion de los ttulos de crdito
de los judos, convocaba en Pars todos los hombres impor
tantes de esta religion, para deliberar sobre sus intereses.
Ciento trece notables judios , elegidos entre los rabinos,
los propietarios , los negociantes y los banqueros , respondie.
ron la invitacion , reunindose en efecto en Pars el 26 de
julio de 1806. En presencia de MM. Mol, Pasquier y Porta-
lis hijo, magistrados que debian dar cuenta Napoleon de
las peticiones de las partes, y comisarios del gobierno , deli
beraron sobre las proposiciones que les habian sido propues-
tes en nombre del Emperador y sentaron las bases de la r-
ganizacion del culto israelita.
Las respuestas de esta Asamblea respiraban el amor la
patria, una viva y sincera adhesion las ideas nuevas y de
mostraban que no era justo, como lo hizo Portalis padre
en 1802, considerar los israelitas como nacion aparte en el
seno de la nacion francesa. Sin embargo , la mayor parte de
estas respuestas se referan la doctrina misma y emanaban
de una Asamblea en que los rabinos, intrpretes de la ley di
vina, estaban en minora; el Emperador tuvo el pensamiento
de darles la consagracion religiosa y, remontndose los re
cuerdos mas antiguos de Israel , reunir en Pars el gran sane
drn, que se compondra casi esclusivamente de rabinos.
 280
Todas las sinagogas del Imperio que se estendian entonces
tan lejos , fueron invitadas enviar sus delegados esta gran
Asamblea, Este cuerpo, decia el informe dado al Emperador,
este cuerpo, cado con el templo, va reaparecer para ilustrar
en todo el mundo al pueblo que gobierna. El gran sanedrn se
reuni en efecto y determin sobre los objetos diferidos su
examen. No podra decirse que los discuti, porque segun
las costumbres del Imperio, le estaba prohibida toda discusion ,
y los documentos que se han conservado sobre la reunion del
sanedrn muestran con qu cuidado celoso inquieto se es
forz para prevenir la mas pequea deliberacion , pero no es
dudoso que sus decisiones eran la espresion fiel de sus opi
niones.
Lo que se pedia tanto en la Asamblea de los notables
como en el gran sanedrn , se referia al estado poltico y civil
de los israelitas en Francia, segun su ley religiosa. Conside
raban la Francia como patria suya y sus leyes como sus
leyes? Erales lcito casarse con varias mujeres, divorciarse
sin el concurso de los tribunales y por causas no admitidas
por el cdigo civil? Estaban prohibidos los matrimonios mis
tos? Les estaba prohibida la usura respecto sus hermanos?
No era permitida respecto los estranjeros?
Los notables dieron las soluciones que eran de esperar
de hombres ilustrados y muy penetrados de los beneficios de
nuestras leyes para no adherirse profundamente ellas. So
bre las proposiciones relativas su nacionalidad , el proceso
verbal de la Asamblea de los notables prueba que la Asam
blea manifest por un movimiento unnime , cun sensible
era las dudas que estas proposiciones parecan suponer. . .
que sobre todo la Asamblea no habia podido contener el mo
vimiento que escit en ella la sesta proposicion, en la cual se
preguntaba los judios, nacidos en Francia y tratados por la
ley como ciudadanos franceses si miraban la Francia como
su patria, y si tenian obligacion de servirla. La Asamblea
esclam unnimemente: Hasta la muerte.*
 281
El gran sanedrn declar desde luego , en el prembulo
de sus resoluciones, que la ley divina contenia disposiciones
polticas y disposiciones religiosas; que estas ltimas eran
por su naturaleza absolutas independientes de las circuns
tancias y de los tiempos; que no sucedia lo mismo con las dis
posiciones polticas, es decir, con aquellas que constituyen el
gobierno y que estaban destinadas regir el pueblo de Israel,
cuando tenia sus reyes , sus pontfices y sus magistrados.
Interpretando en seguida , con arreglo esta distincion , la
ley de Moiss, estableci que todo israelita nacido y educado
en Francia y tratado por las leyes como ciudadano, est obli
gado religiosamente mirar la Francia como su patria ,
servirla, defenderla , obedecer sus leyes y conformarse
en todas sus transacciones con lo dispuesto en el cdigo civil;
que estaba prohibido los israelitas de todos los Estados,
donde la poligamia est prohibida por las leyes civiles , casar
se segunda vez viviendo la primera mujer; que el repudio
permitido por la ley de Moiss no era vlido sino mientras
operaba la disolucion absoluta de todos los vnculos entre los
cnyuges, aun bajo el aspecto civil; que los matrimonios en
tre israelitas y cristianos, contraidos de conformidad con las
leyes del cdigo civil, eran obligatorios y vlidos civilmente, y
aun cuando no fuesen susceptibles de revestirse con formas
religiosas, no implicaban ningun anatema. Declar en fin
que toda usura estaba prohibida indistintamente, no solo de
hebreo hebreo, y de hebreo conciudadano de otra religion,
sino tambien respecto los eslranjeros de todas las naciones
considerando esta prctica como una iniquidad abominable
los ojos del Seor. En el desarrollo que di estas res
puestas asi como en las que hizo respecto de otras diversas
cuestiones accesorias, el gran-sanhedrin , no menos que la
Asamblea de notables en sus deliberaciones, prob que la re
ligion israelita no admita ningun principio contrario nues
tras leyes ni que justificase las repulsas las cuales estaba
demasiado espuesta.
 282
Despues de haber llamado de este modo los organos
mas acreditados del culto irraelita en el orden civil y en el
rden religioso, el Emperador pens que habia llegado el
momento de organizarlo. El 17 de marzo de 1808 se espidie
ron dos decretos, el primero ordenando la ejecucion del re
glamento votado por la Asamblea de notables, y el segundo
conteniendo algunos artculos orgnicos de este reglamento.
El reglamento tiene por objeto el ejercicio y la polica in
terior del culto israelita. Su fin es al par poltico y religioso.
Entre otras atribuciones, los consistorios estn encargados
de estimular por todos los medios posibles, los israelitas
de la circunscricion al ejercicio de las profesiones tiles y dar
noticia la autoridad de los que no tienen medios de subsis
tencia conocidos; darle tambin conocimiento en cada ao
del nmero de conscriptos israelitas de la circunscricion. En
el nmero de funciones de los rabinos se encuentra la de
recordar en todas circunstancias la obediencia las leyes, y
en particular las que se refieren la defensa dela patria;
hacer considerar los israelitas el servicio militar como un
deber sagrado. > Los que se han dedicado la usura estn
escluidos de los consistorios. Estos y los rabinos estn obli
gados conformarse con las decisiones doctrinales del gran
sanedrn. Los ministros del culto tienen asignado un sueldo
fijo, pero el tesoro pblico no lo satisface en manera alguna;
las cantidades necesarias para este objeto , asi como para los
gastos del culto, se imponen los israelitas por medio de una
contribucion especial repartida entre ellos con determinadas
condiciones. El decreto publicado al mismo tiempo que el re
glamento , encarga al gobierno el nombramiento de los nota
bles que deben elegir el consistorio y la aprobacion de las
elecciones.
Un tercer decreto publicado con la misma fecha, pero
cstrao al culto, alzaba el sobreseimiento pronunciado en 1806
para el pago de los crditos de los judios; pero les someta
excepto los de los departamentos de la Gironda y de Landas,
 283
un rgimen escepcional , que debia prolongarse durante diex
aos, esperando, decia el decreto, que al concluir este pla
zo, y por efecto de la* medidas tomadas respecto de los judos,
no existira ninguna diferencia entre ellos y los ciudadanos
franceses.
El culto israelita continu hasta 1830 sometido este r
gimen, salvo algunas disposiciones que tenian por resultado
dar mas latitud la eleccion de los notables y de los consis
torios , regularizar la percepcion y el empleo de la contribucion
impuesta los israelitas, y exigir de ellas cuentas oficiales.
Suprimiendo esta contribucion y poniendo cargo del te
soro pblico los sueldos de los ministros del culto israelita, la
ley de 8 de febrero de 1831 lo igual con los dems cultos
reconocidos por la ley. Este cambio considerable y los que se
han verificado en la Constitucion del pais y en la condicion
misma de los israelitas, hicieron sentir la necesidad de revisar
los reglamentos relativos su culto para coordinarlos , com
pletarlos y ponerlos en armona con esta situacion nueva , y
suprimir las disposiciones que llevaban el sello de prevencio
nes desacreditadas ya. Como ninguna ley habia intervenido
para dictarlas , como los israelitas mismos solicitaban esta re
forma, el gobierno crey que estaba autorizado para decidir
sobre ella sin acudir al poder legislativo. Recogi las observa
ciones del consistorio central y de los consistorios departamen
tales sobre un proyecto que habia hecho preparar por una
comision compuesta de los hombres mas competentes , y des
pues de una detenida deliberacion del Consejo de Estado , di
la ordenanza de 25 de mayo de 1844, cuyas principales dis
posiciones vamos esponer.
Lo mismo que en los cultos protestantes , en el culto israe
lita la administracion espiritual y temporal est confiada los
consistorios ; pero el elemento laico es mas considerable , y se
puede decir que los consistorios son de todo punto laicos ; por
que los rabinos que forman parte de ellos, aunque ministros
del culto, no son mas que simples doctores de la ley, y no
 284
tienen que justificar para su eleccion ms que su ciencia y su
aptitud moral por medio de certificados y diplomas , sin que
estn revestidos de ningun modo del carcter sacerdotal pro
piamente dicho.
Un consistorio central reside en Pars; ocho consistorios
departamentales abrazan todo el territorio de la Repblica con
sus circunscriciones.
El consistorio central se compone de un gran Rabino y de
miembros laicos en nmero igual al de los consistorios depar
tamentales ; estos miembros se eligen por ocho aos y se re
nuevan por mitad cada cuatro aos , por los notables de las
circunscriciones consistoriales. Se eligen entre los notables
residentes en Pars. As el consistorio central es la repre
sentacion de toda la poblacion israelita y sus atribuciones
muy estensas. Es el intermedio entre e) gobierno y los con
sistorios departamentales. La alta vigilancia de los intereses
del culto israelita les est confiada, y los reglamentos rela
tivos su ejercicio sujetos su aprobacion; ninguna obra
de instruccion religiosa puede emplearse para la enseanza
sino est aprobada por l, oido el dictamen del gran Rabino;
tiene el derecho de censura respecto de los miembros laicos
de los consistorios departamentales y de todos los ministros
del culto; puede provocar la suspension revocacion de los
rabinos consistoriales, y pronuncia la de los comunales y de
los chantres ministros oficiantes.
En sus circunscriciones respectivas se han acordado los
consistorios departamentales poderes anlogos; tienen la ad
ministracion y la polica de los templos y de los establecimien
tos y asociaciones piadosas que les estn afectas. Ejercen to
dos los derechos de las sinagogas de sus jurisdicciones , mas
no absorven en manera alguna estos establecimientos como
en la organizacion de los cultos protestantes con arreglo la
ley del ao x. Cada templo posee en efecto, por delegacion del
consistorio, bien un comisario administrador, bien una comi
sion administrativa que da cuentas al delegante de su ges
tion. Los consistorios departamentales se componen del gran
Rabino de la circunscricion y de cuatro miembros laicos ele
gidos por cuatro aos y renovados por mitad cada dos por una
Asamblea de notables. Esta, con arreglo la ordenanza de
1844, comprende todos los israelitas de la circunscricion per
tenecientes determinadas categoras , las que abrazan to
dos los que por las funciones que les ha conferido el gobierno,
por el sufragio de sus conciudadanos por su inscripcion en
la lista de los electores, del jurado de notables ofrecen las
deseadas garantas de moralidad, independencia y capacidad-
Habiendo sustituido en 1848 el sufragio universal los cen
satarios, se ha aplicado la eleccion de los consistorios, si
bien no son admitidos mas que los electores mayores de 25
aos de edad con arreglo la ordenanza de 1844. De aqu
el que las categoras de notables que esta ordenanza habia
formado con tanto cuidado han quedado hasta cierto punto
sin objeto; pero los que las componian continan tomando
parte en las elecciones ; pueden ejercer en ellas una influen
cia til, y el sufragio universal no est menos en armona
con los principios del culto hebreo que con los de los cultos
protestantes.
Para la celebracion del culto y la interpretacion de la ley,
el culto israelita tiene grandes rabinos , rabinos de consisto
rio, rabinos de municipio y ministros oficiantes, entre los que
se establece una jerarqua igual la de los consistorios.
El gran Rabino del consistorio central es un cargo vita
licio elegido por este consistorio, al que se agregan para la
eleccion dos delegados elegidos por cada una de las circuns-
criciones departamentales. Es el primer ministro del culto y
el primer doctor de la ley; tiene el derecho de vigilancia y
amonestacion respecto de los dems rabinos , y puede oficiar
y predicar en todas las sinagogas de Francia : el consistorio
central no puede adoptar ninguna resolucion concerniente al
culto los objetos religiosos sin su aprobacion. Los grandes
rabinos de los consistorios departamentales gozan los mismos
 286
derechos en los templos de su circunscricion, y les correspon
de la vigilancia de los rabinos ordinarios y de los ministros
oficiantes. Su eleccion se hace en igual forma que la de los
miembros laicos de los consistorios. Los rabinos ordinarios y
los ministros oficiantes son elegidos por una Asamblea de no
tables que designa el consistorio departamental. El nombra
miento de los rabinos de todos grados se somete la aproba
cion del gobierno. Por lo dems, el culto israelita est sujeto
las mismas condiciones y goza de iguales prerogativas que
los dems cultos reconocidos.

CAPITULO VI.

LEGISLACIOXES ESTRAKJERAS.

La legislacion de otros pueblos en materia de religion

ofrece puntos interesantes de comparacion con la nuestra,
pero no modelos que copiar.
Roma vive bajo el rgimen de la teocracia. Espaa, Por
tugal, Npoles, Florencia y las repblicas de la Amrica del
Sur reconocen como dominante y esclusiva la religion ca
tlica. Sin embargo, la tolerancia hace progresos; los dere
chos de la conciencia empiezan reconocerse ; el fuego de las
pasiones religiosas se calma sino se ha estinguido del todo.
Es fcil prever que estos mismos pueblos proclamarn su
turno la libertad religiosa; pero sus leyes la rechazan, y no
puede ser cuestion de inters para la Francia si le convendra
adoptar la teocracia una iglesia dominante. La Francia no
pudo consentir una religion oficial cuando la Carta de 1814
ensay imponrsela. Nuestras ideas, nuestra civilizacion, la
marcha constante de los espritus , resisten todo rgimen de
privilegio y de supremaca y, los mismos que en el fondo de
su corazon desean su establecimiento se guardarian muy bien
de proponerlo.
Muchas naciones han proclamado el principio de la lber
 287
tad de cultos, pero le han hecho sufrir las mas vivas perse
cuciones.
La ley de Rusia la consagra, pero su poltica le es con
traria. Una multitud de sectas estn admitidas; religiones tan
diversas como las poblaciones de este inmenso imperio levan
tan alli sus altares . No obstante, se ha vislo, hace algunos
aos, cinco millones de griegos, catlicos y romanos bajo
el rito oriental, obligados abrazar el smbolo de la Iglesia
griega. Los que se separan de esta iglesia son perseguidos
en su persona y bienes. Aun se recuerdan las persecuciones
que han sufrido en Polonia los pobres religiosos. En 1850 la
condicion de los judios ha mejorado en virtud de un ukase
que les releva de la obligacion de vestir un traje particular;
pero siguen aun bajo el peso de humillantes restricciones. La
libertad se concilia difcilmente con una iglesia nacional de la
que el Czar es el jefe , y que est dirigida por un santo-sno
do, cuyos miembros nombra el Emperador.
Aunque la Prusia sea el pais de la libertad, de las opinio
nes filosficas y religiosas, los cultos all no escapan en ma
nera alguna la accion del poder poltico. La iglesia evan
glica se fund por un edicto de Federico Guillermo DL A
pesar de las leyes que reconocen la incompetencia del go
bierno respecto del dogma y no le autorizan mas que velar
por el mantenimiento de los sentimientos de respeto hacia
la divinidad , de obediencia hcia la ley , de fidelidad al Es
tado, de benevolencia y justicia hcia los ciudadanos, el rey
toma parte en las discusiones dogmticas y presta su apoyo de
un modo ostensible al culto que sirve mejor su creencia y sus
doctrinas polticas. El Estado civil est aun entre las manos
del clero. Mucho tiempo la administracion eclesistica ha es
tado confundida con las de las localidades en manos de las re-
jencias. Solo desde 1845 se ha entregado los consistorios
compuestos de miembros que nombra el gobierno. La iglesia
catlica , en las provincias donde cuenta numerosos partida
rios no est, sin embargo, al abrigo de las persecuciones : al
 288
lado de opiniones que se proclaman sin restricciones, no obs
tante su audacia , el culto apenas disfruta de alguna libertad ;
hace pocos aos que los discpulos de Hegel tenian un campo
mas vasto que los disidentes catlicos protestantes, y se po
dia decir que all era mas fcil negar Dios que servirlo su
manera.
Hasta estos ltimos tiempos el Austria se ha regido
por las leyes promulgadas por Jos U, y que sometan la
iglesia catlica condiciones mas estrechas que las que re
sultan en Francia del concordato de 1801. Recientemente el
gobierno ha renunciado al derecho de intervenir en el nom
bramiento de los obispos. M. de Schwarzenberg, sobrino de
M. el arzobispo de Olmtz ha autorizado la correspondencia
directa de los obispos con la Santa Sede. Si estas concesiones
no dan lugar abusos, la iglesia catlica podr mas tarde
apoyarse en el ejemplo del Austria para pedir en Francia las
mismas inmunidades.
La libertad civil y religiosa es el lema de la bandera in
glesa, y, sin embargo, no puede decirse que domina sin res
triccion en los tres reinos. Por falta de concierto con la Santa
Sede , profundas agitaciones han seguido ltimamente los
actos por los cuales Roma ha dividido la Inglaterra en cir-
cunscriciones religiosas ; agitaciones que han demostrado las
ventajas que presentan los concordatos que arreglan los dere
chos respectivos de la iglesia y del Estado. En Escocia la iglesia
presbiteriana sufre los abusos del patronato. Una grave esci
sion se manifiesta en su seno y los nuevos disidentes para go
zar de una libertad absoluta se han separado , renunciado
sus empleos y fundado una iglesia enteramente independiente
en presencia de la iglesia oficial. La nueva iglesia ha creado
una universidad , varios colegios y numerosas escuelas. La
Irlanda ofrece el espectculo aflictivo de un clero dominando
entre poblaciones que rechazan sus creencias , y contribucio
nes impuestas sobre todos , para pagar esclusivamente los
prelados de la minora.
 289
No hablaremos de la Baviera donde nuevamente se ha
impuesto los protestantes, por una ordenanza, la obligacion
de arrodillarse ante el Santsimo Sacramento; ni de la Suiza,
donde la religion ha encendido el fuego de la guerra civil; ni
de los muchos Estados en donde los judios , aunque libres de
las persecuciones que condena la razon pblica , no gozan sin
embargo de la igualdad de los derechos polticos y civiles; mas
nuestras mismas puertas, dos Estados secundarios son muy
notables por su legislacion sobre los cultos : queremos hablar
de la Holanda y de la Blgica. La Holanda ha consagrado la
libertad religiosa ; las diversas comuniones gozan all la pro
teccion del gobierno y obtienen una retribucion para sus mi
nistros. Sin embargo , hace apenas veinte y cinco aos que
habindose declarado un cisma en el seno de la Iglesia oficial
mas particularmente reconocida por el Estado , se emple el
brazo secular para sofocarlo. Los separatistas , que se titula
ban los verdaderos depositarios de la f tal como el snodo de
Dordrecht la habia establecido al principio del siglo xvn, se
vieron citados ante la polica correccional y castigados en vir
tud del art. 291 de nuestro cdigo penal; pero estas preven
ciones han cesado despues de algun tiempo, y los separatistas,
lo mismo que las otras sectas disidentes gozan actualmente
entera libertad. En Blgica, una revolucion efectuada con el
concurso del clero, ha dado por resultado consagrar la liber
tad sobre las mas anchas bases. Sin embargo, la Blgica ha
renunciado por su Constitucion las garantas que nos dan
nuestras leyes, y su historia desde hace 20 aos ofrece el es
pectculo de la lucha entre la influencia clerical y el nuevo
sistema. La prudencia de un prncipe hbil y esclarecido, la
reaccion de la opinion , el gobierno entregado en estos lti
mos aos hombres tan firmes como circunspectos , han re
ducido las pretensiones escesivas , por mas que ejemplos muy
recientes demuestren que estas pretensiones no han perdido
cosa alguna de su vivacidad.
La legislacion francesa ha producido quejas, es verdad;
37
 290
pero qu rgimen no las ha producido en este punto? La San
ta Sede se glora de sus relaciones con el gobierno francs, y
no se asocia en manera alguna reclamaciones erizadas de
riesgos para el catolicismo mismo. Los catlicos, mas imbui
dos de doctrinas ultramontanas, que en otras pocas habian re
clamado la separacion de la Iglesia y del Estado, han cesado
de defender una opinion cuyo triunfo hubiera podido acarrear
las consecuencias mas funestas (1). En las comuniones pro
testantes la mayora admite sin doblez un rgimen bajo el
cual no se considera menos libre que protegida. Algunas sec
tas disidentes como los anglicanos, wesleyanos etc., tienen
abiertos sus templos al lado de las iglesias reconocidas. Los
que no han obtenido aun esta facultad , cesarn de quejarse
luego que el principio de libertad , aplicado francamente, les
permita, bajo las garantas debidas al orden pblico, cele
brar su culto particular , y cuando encuentren en el poder po
ltico un simple vigilante , imparcial y confiado. En cuanto
los israelitas , no pueden menos de aplaudir una legislacion
que ha cesado de considerarlos como un pueblo distinto , que
los llama, con desprecio de las antiguas prevenciones, par
ticipar con igualdad de todas las ventajas sociales , y les abre
pesar de eselusiones sostenidas aun por los gobiernos mas li
bres, el acceso hasta las dignidades mas altas del Estado (2).
Es lgico y natural que las iglesias reconocidas , y en par
ticular aquella que pertenece la mayora de los franceses,
procure sin cesar obtener mayor independencia. El Estado
por su parte , en vez de ceder al sentimiento de mezquinos
celos, debe acordarles sucesivamente mayores franquicias: su

(1) Vase Lamartine, tomo 10, edic. Pagnerre, pag. 54. Pref. escrito
ea 1835:
(2) Ai pueblo judo pertenecen en las profesiones libres un gran nmero
de mdicos y de abogados , de notarios y proeuradores etc. ; en los empleos
pblicos, un ministro , un procurador, muchos rnagistrados del tribunal de
apelacion y de primera instancia, 12 profesores, 200 oficiales, con epeciali-
dad de artillera ingenieros , un coronel de estado mayor , 12 profesores en
las universidades y liceos, y 6 cirujanos de ejrcito ; en 1 847 ingresaron en la
escuela politcnica 10 israelitas. Dos miembros del instituto son de esta re
ligion.
 294 -
responsabilidad ser menor, y su autoridad moral nada per
der en ello ; pero debe siempre tener en cuenta los intereses
del rden , de la paz pblica , de la seguridad de las concien
cias, intereses preciosos cuya custodia le est encomendada.
La completa emancipacion de los cultos reconocidos ha de ser
la obra del tiempo , de la estincion del fuego de las pasiones
y de las preocupaciones. La Iglesia y el Estado deben trabajar
mancomunadamentc para conseguir esta emancipacion.
Para llegar este objeto, para preparar no el divorcio
sino la separacion de la Iglesia y del Estado, para que cada
uno de estos poderes permanezca en el terreno que le es pro
pio, importa ante todo evitar confundirlos. Es esta la preocu
pacion de los que difunden con mas entusiasmo los derechos
de la religion? Por una contradicion chocante, mientras que
desean escluir al Estado de los asuntos religiosos, procuran
con perseverante afan que la religion intervenga en todos los
asuntos de aquel. Llaman los ministros del culto tomar
una parte oficial en los negocios pblicos ; procuran introdu
cir las creencias en la legislacion civil y econmica : alianza
peligrosa sobre todo para la religion que se entrega las pa
siones polticas y se encuentra mezclada en nuestras tristes
discordias.
l recuerdo de lo pasado suministra ejemplos respecto de
este punto que deben servirnos de leccion para el porvenir.
En la revolucion , la Iglesia catlica ha pagado con odiosas y
crueles persecuciones su largo reinado poltico. En 1850 se
la ultraj, segun la espresion de Mr. de Lamen ais, por su
alianza con el poder Los ataques de que fu objeto tuvieron
el carcter de represalias. Por esta razon , el palacio arzo
bispal de Pars fu saqueado, porque se crey ver en los lti
mos mandamientos del arzobispo alusiones al golpe de Es
tado. La Iglesia de San German de Augerrois fu devastada
porque despues de un oficio por el alma del duque de Berry,
un joven imprudente colg en el catafalco el retrato del du
que de Burdeos. Por la misma razon las cruces de las misiones
 292
colocadas en los ltimos aos se derribaron, porque llevaban
en sus puntas flores de lis, y porque los misioneros mezclaron
en sus sermones con bastante frecuencia objetos puramente
polticos, mientras que la cruz antigua, la cruz sin emblemas
estraos no fu objeto de ningun insulto. Por donde quiera
que se encontr nicamente la religion , la religion fu respe
tada (1). Lo que ha sucedido despues de la revolucion de
febrero acaba de demostrar cunto gana la religion con per
manecer estraa la poltica. Durante el reinado que ha con
cluido, todas han obtenido los respetos, las consideraciones,
los favores que les son debidos, porque no han sali Jo del san
tuario. No solo se vieron exentas de todo ultraje, sino que sus
ministros recogieron tambien los homenajes del pueblo. Que
no se olviden estos recuerdos ! Que no se pierdan estas lec
ciones!
(I) Lamenais, tomo VIII, pg. 52.
 TTULO CUARTO.

LOS TEATROS.

Entre los objetos sobre los que la administracion est lla

mada estender su viligilancia, y, en ciertos casos, su auto
ridad, pocos hay que sean tan dignos de fijar la atencion como
los teatros ; ellos ensean como la escuela y hablan como la
tribuna ; se dirigen la vez la inteligencia, al alma y los
sentidos ; reunen una numerosa concurrencia , la cual em
briagan con los placeres del espritu, la mgia de la msica
y las ilusiones de la pintura ; interesan al arte literario por
las producciones que inspiran, y vivifican la industria por
las empresas que alimentan , y la poltica por los sentimien
tos que hacen nacer que desarrollan. Mientras la multitud
corre buscar en ellos la distraccion, los teatros ofrecen un
objeto de graves meditaciones al legislador, al administrador
y al hombre de Estado.
Los teatros deben estar vigilados por la polica, pero con
fundirlos con los muchos objetos que son del dominio de esta
hubiera sido desconocer su carcter especial y sus circuns
 294
tandas; hemos credo deber concederles un lugar distinto,
aunque continuacin de los cultos, pesar del contraste, te
niendo en cuenta la influencia que , bajo una administracion
ilustrada, aunque en una esfera del todo opuesta y esclusiva-
mente mundana, deben ejercer tambien en las costumbres
pblicas.

CAPITULO I.

LOS TEATROS DE INGLATERRA.

Hace veinte aos se llam la atencion de la Cmara de

los Comunes sobre la condicion legal de los teatros ; en su
consecuencia se form espediente para recoger datos , sealar
las necesidades indicar las reformas necesarias. En doce sesio
nes, treinta y nueve informantes, representando los diversos
intereses puestos en juego , tuvieron que responder mas de
cuatro mil preguntas. Los empresarios de teatros estaban re
presentados por siete propietarios, seis directores de Lndres,
y dos especuladores de provincias, el uno director de seis
teatros y el otro arrendatario de tres. Los actores estaban defen-
didos por seis d entre ellos, elegidos en todas las categoras,
desde Kean y Macready hasta los infelices cmicos de los tea
tros de segundo rden y de las compaas de la legua. Ocho
autores y n compositor d msica sostenian los derechos de
la propiedad litefarla. L intrpretes de las necesidades de
gobierno y de polica crah dos magistrados, un fiscal en el
departamento del chambeln y dos censores. Se presentaron
muchos documentos oficiales; y por ltimo, de tan profunda
pesquisa salieron dos bilis , hijos de una probada esperiencia.
El anlisis de esta informacion y de los actos que han venido
confirmar sus resultados , ofrecer algunos detalles curiosos
acerca de las costumbres de un gobierno que coli demasia
da frecuencia se toma por modelo del nuestro, pero que
siempre es digno de estudio.
La Inglaterra es u pais libre ; a pfnsa go all de
 295
franquicias casi ilimitadas ; la autoridad pblica , las mas
ees pasiva , no ejerce sino atribuciones muy restringidas. De
aqu podra deducirse que los teatros no tenan trabas; sin
embargo, es lo cierto que en todos tiempos ha pesado sobre
ellos la legislacion mas restrictiva ; las empresas estn some
tidas la autorizacion previa y las representaciones la cen
sura. El rgimen de privilegios se hallaba establecido desde
tiempo inmemorial ; lejos de atacarle en principio, la informa?
eion parece no haber tenido otro objeto que el de hacerle mas
eficaz.
Habituados nuestra legislacion por lo regular tan clara,
tan rigurosamente observada por una magistratura que inter
roga el espritu tanto como el testo de la ley, nos cuesta trar
bajo el creer el estado de desuso en que la ley de teatros ha
ba caido en Inglaterra, por efecto de las dificultades que es-
perimentaba su aplicacion. El teatro de Strand estaba abierto
haeia ya veinte aos , y otro hacia catorce , sin ninguna au
torizacion. El chambelan encargado del gobierno de los tea
tros veia paralizado su poder por una sutileza singular. Su
autoridad, decian, es permisiva y no prohibitiva. En vano
los teatros privilegiados amenazaban con una denuncia : la
preocupacion pblica paralizaba al mayor nmero. Los mismos
magistrados parecian ponerse frecuentemente de parte de los
demandados; en vez de decirles simplemente: Probad que
estais autorizados , presentad vuestras licencias , decian
los acusadores: Probad que los acusados no tienen permi
so. Y procediendo as, crean obedecer el sentido y la letra
de los estatutos, y la ley, que segun ellos, no admita el que
los acusados presentasen pruebas contra s.
Para eludir la ley se empleaban mil ardides, que venia
autorizar el espritu formalista de la justicia inglesa. Se cuen
ta que en Wolverhampton , donde sin la autorizacion compe
tente daban representaciones los cuatro hermanos Kemble,
habian ideado enviar invitaciones gratuitas. Por este medio
eludan Ja prohibicion , que solo era aplicable los teatros en
 296
que se entraba pagando ; y al pie del anuncio ponian lo si
guiente: fNota bene. El billete es gratis, pero Mr. N... (el
director de escena) posee unos escelentes polvos dentrficos
dos chelines un dinero la caja (box, que significa la vez lo
calidad y caja). Entrad y comprad. Los que tal hacan no
fueron perseguidos.
As es que bajo una ley impotente, se esplotaban, solo
en Lndres, doce teatros sin autorizacin. En las provincias
se advertan los mismos desrdenes. Enterada de estos abu
sos la comision investigadora, propuso las medidas que le
parecan propsito para corregirlos. Solo once aos despues
y al cabo de muchas proposiciones que quedaron sin resulta
do, un bil del 12 de agosto de 1843 , al adoptar en parte
solamente las conclusiones de la comision, admiti un sistema
mas sencillo que el suyo. Ningun teatro puede abrirse en
toda la estension de la Gran Bretaa, sin letras patentes de la
reina una licencia otorgada , segun los lugares, por el lord-
chambelan por los jueces de paz reunidos en sesion espe
cial , al menos en nmero de cuatro ; en caso de contraven
cion, la multa en que se incurre puede elevarse hasta veinte
libras esterlinas por cada representacion no autorizada. La
autorizacion se paga como todo en Inglaterra , donde, en ge
neral, el pblico que se dirige un empleado del Estado est
en la obligacion de retribuirle. A este efecto hay establecida
una tarifa ; el mximum de la retribucion se eleva 10 che
lines para el chambelan y 5 para los jueces de paz, por
cada mes que est abierto el teatro. La autorizacion se con
cede un director responsable; su nombre debe estar im
preso en todos los carteles ; deposita una fianza de 500 libras
esterlinas mas, y presenta la aprobacion de la autori
dad dos fiadores , cada uno por una suma de 100 libras es
terlinas al mximum. Estas sumas estn destinadas garan
tir la observancia de las reglas impuestas la empresa y el
pago de las multas en que pudiera incurrir. El chambelan
tiene el derecho de mandar la clausura, durante el tiempo
 297
que cree conveniente , de todo teatro donde estalla algun des
orden sedicion; puede tambien prohibir las representaciones
en ciertos dias marcados. Los jueces de paz , determinan en
sus sesiones , los reglamentos que deben observarse para ase
gurar el orden y la decencia en los teatros de su jurisdiccion,
y para fijar las pocas en que deben abrirse y cerrarse. En
la circunscricion de las universidades de Oxford y de Cam
bridge , y la distancia de catorce millas , los teatros deben
adems hallarse autorizados por el canciller el vice-canci-
11er de la universidad, el cual puede tambien, en caso de des
orden, retirar el permiso. Un actor que representa en un
teatro no autorizado incurre en una multa cuyo mximum es
de 10 libras esterlinas por representacion; la ley es aplicable
toda representacion en que se sujete los espectadores
pagar una cantidad en dinero , cualquiera otra retribucion
directa indirecta , aun comprar un objeto cualquiera ;
alcanza tambien las tabernas, los cafs etc., etc., donde
se ejecutasen comedias ; est formalmente prevenido que en
caso de persecucion, el teatro acusado deber probar que
tiene autorizacion , y ser considerado como sin ella si no
puede exhibir la licencia. Estn esccptuadas de las prescrip
ciones de la ley las representaciones dadas en virtud de per
miso de las autoridades locales con motivo de las ferias, fiestas
y reuniones establecidas por el uso. Tales son las disposicio
nes adoptadas. El proyecto proponia reservar los teatros
que tenan ya privilegio esclusivo, el derecho de represen
tar las obras de Sakespeare , y vedaba al lord-chambelan la
facultad de hacer estensivo este derecho otras empresas,
disposicion que no se conserv.
Hasta el bil de 1843, los privilegios concedidos las em
presas, las sujetaban un gnero determinado de obras. Los
grandes teatros estaban nicamente autorizados para repre
sentar la tragedia, la comedia y toda clase de piezas compren
didas en la categora de drama legtimo , denominacion mas
literaria que legal. Los teatros secundarios (mimar theatres)
38
 298
estaban consagrados la pera cmica al vaudeville (6ur-
lettas ) y los bailes ; pero estos diversos gneros , sea por la
insuficiencia de los reglamentos , sea por la imposibilidad de
una designacion precisa, se confundan y eran mal distin
guidos. La informacion de 1832 procur obtener definiciones
exactas , y no recogi sino esplicaciones vagas y contradicto
rias. La confusion de los gneros se habia aumentado por las
costumbres del pblico ingls. Los primeros teatros represen
tan siempre , despues de la tragedia la comedia , pantomi
mas farsas que hacen un contraste grosero con las grandes
obras de su repertorio , y sin embargo , se ha llevado el abu
so de las palabras hasta el punto de calificar las piezas de este
gnero, representadas en los teatros de primer orden , de far
sas legitimas. El nuevo bil no contiene ninguna desposicion
relativa la designacion de gnros, pero confiere al lord-
chambelan poderes tan estensos que las nuevas autorizaciones
pueden todava establecer prescripciones especiales sobre este
punto.
Las representaciones estn sometidas un rgimen no
menos restrictivo que la misma industra dramtica ; aunque
la libertad de la prensa est reconocida y consagrada como
uno de los primeros derechos del pueblo, todas las obras dra
mticas estn sometidas la censura. Esta, nicamente con
denada por algunos espritus absolutos, no ha sido causa de
ninguna reclamacion importante en la informacion de 1832.
Testigos graves reconocieron su necesidad. fLas alusiones
polticas, dijo uno de ellos, M. Toms Morton, cuyas obras
han tenido el feliz privilegio de atraer la multitud , son aco
gidas con avidez por los espectadores. La escena se convierte
en un foco de provocaciones , los aplausos inflaman all los es
pritus, las muestras de descontento pueden traducirse por
revueltas. Nada mas tembleque un pblico furioso (curaged).
Yo s, aadi, por el clebre Taima, que la revolucion fran
cesa no hizo mas que progresos insignificantes , mientras los
teatros no sirvieron de arena las pasiones populares ; pero
 299
en el momento en que la escena lleg ser una tribuna , el
movimiento fu irresistible.
La censura parece haber sido conciliadora y fcil , y ha
provocado pocas quejas. Algunos le acusan de capricho de
parcialidad, la mayor parte hacen justicia su claro talento.
El examinador lee la obra, borra los pasages las palabras
que le parece reprensibles , y si el todo le disgusta, pronuncia
una prohibicion completa. Procura suprimir todo lo indecente,
profano irreligioso, todo lo que justifica fomenta el vicio
el crimen, loque alude a los acontecimientos pblicos con
temporneos y especialmente las palabras que pueden alterar
el orden. Una tragedia de Carlos I fu prohibida porque no
faltaba a la pintura del regicidio sino ver caer sobre el tabla
do la cabeza del infeliz monarca. En otra obra se haca decir
un personaje hablando del rey Guillermo: Toca el violin
como un ngel. Esta frase fu suprimida. La censura cerce
na severamente todas las espresiones groseras impas. As
es que no sufre estas palabras: sobre mi sangre y mi alma.
rechaza todo empleo intil del nombre del Creador, todo pa
saje contrario las opiniones religiosas, todo juramento: Dios
me condene etc. En la opinion de los censores, la tragedia
puede soportar el uso del nombre del Ser Supremo, pero la
comedia no. Segun dice Carlos Keimble , la censura hace
veces supresiones algo frivolas y que denotan mas gazmoe
ra hipocresa que luces y elevacion de espritu. Uno de los
censores Dedos consiente que un amante diga su querida:
Angel mio ; pero otro , Jorge Colman , se opone absolutamen
te , como una iniquidad en el terreno sagrado ; proscribe la
palabra muslo por indecente, y las de Diablillo condenado por
blasfematoria. El testigo que seal estos rigores fu el fe
cundo Moncriff , autor de 200 obras dramticas, todas ellas
censuradas. Por lo dems , el mismo Jorge Colman, quien
asustaba la espresion ngel mio , ha escrito para el teatro y no
siempre se ha mostrado tan delicado. El presidente de la co
mision . tuvo la maligna idea de recordrselo y le puso, so
 300
pretesto de informacion, en un potro, en el siguiente dilogo:
El comit ha sabido que habeis quitado de una pieza
el epteto de ngel aplicado una mujer. En efecto, por
que un ngel es una mujer, si as lo quereis, pero una
mujer celestial. Es una alusion los ngeles de la Escritura,
que son cuerpos celestes. Todas las personas que han leido la
Biblia, lo saben y, si acaso lo ignoran, les remito Milton.
Cmo conciliais vuestras opiniones de hoy con el uso que vos
mismo habeis hecho , en algunas de vuestras composiciones
mas aplaudidas, de palabras que hallais impas y de jura
mentos que hieren vuestros oidos? Si yo las hubiera exami
nado, las habra tachado, y ahora lo har. Entonces era otra
mi posicion. Yo era un escritor licencioso y atrevido; hoy soy
el censor dramtico. Entonces desempeaba mi oficio de au
tor; en este momento hago el papel de censor. Creeis que
hayan corrompido las costumbres esas obras que obtuvieron
tan buen xito y que ya no podeis corregir?Ciertamente
que no las habrn purificado , y siento haber introducido en
ellas esas profanaciones. En calidad de ente moral , se hace
uno mas virtuoso con los aos , y yo ser feliz alejando de mi
espritu ese recuerdo. -Es decir que sents ser el autor de
John Bull?No, de ninguna manera; es otra cosa. Puedo ha
ber hecho un buen pudding ; pero si contiene algunas pasas
daadas me complacera en quitrselas
La comision investigadora no hizo ninguna proposicion
relativamente la censura , limitndose criticar el modo de
percibir las cuotas impuestas por los oficiales del lord-cham-
belan. El bil de 1849 sancion y regulariz el rgimen ob
servado hasta entonces. Segun las disposiciones de este bil,
debe presentarse al lord-chambelan , lo menos siete dias antes
de la primera representacion , una copia de toda obra dram
tica nueva, de todo acto, escena fragmento aadido las
antiguas, con espresion del teatro que se propone represen
tarla , pudiendo prohibirse la representacion antes despues
de este perodo de siete dias. Por el exmen se paga un de
 501
reclio , que no puede pasar de dos guineas y debe satisfacer
se en el momento mismo de la revision de la copia. El cham
belan puede pronunciar la prohibicion cuantas veces crea
que lo exige el inters de las buenas costumbres, el decorum
la tranquilidad pblica (for the prcservation of good manners,
decorum or of the public peace) ; esta es absoluta temporal
y comprende todos los teatros de la Gran Bretaa solamente
algunos. El que ejecute una obra prohibida, nada mas que
sin la autorizacion del chambelan , incurre en una multa la
cual puede elevarse 50 libras esterlinas, retirndose al teatro
la autorizacion.
No pueden estudiarse los intereses de los teatros sin pre
ocuparse de los de los autores dramticos. Hasta 1833 la le
gislacion inglesa habia manifestado el mas estrao desden ha
cia los derechos de la propiedad literaria. No era necesario
obtener el permiso del autor antes de representar la obra , ni
pagarle un derecho cualquiera, como en Francia, por cada
representacion. El autor no obtenia una retribucion sino del
teatro donde entregaba el manuscrito y con el cual trataba.
Los teatros de provincias se crean libres y lo eran de hecho,
para representar toda obra ejecutada en Londres, y los de la
capital toda obra ya publicada , porque entonces se conside
raba como del dominio pblico. A fin de retardar el ejercicio
de este derecho, si puede darse este nombre un verdadero
robo , el teatro , al tratar con el autor, convenia con este en
que no publicara su obra hasta pasados tres meses; pero al
gunos jueces, como O Keefe, habian decidido que la repre
sentacion constitua una publicacion. Iban taqugrafos al tea
tro para apoderarse de la obra durante la representacion ; una
oficina central la vendia , y se representaba en todas partes sin
obstculo ; lo que entonces procuraban los directores era no
tratar con el autor. Las copias se vendan dpsvdfes libras, y
esta industria de pirata enriquecia los taqugrafos y los
teatros y arruinaba los pobres autores. As es que los escri
tores dramticos hicieron oir las quejas mas vivas y pidieron
 502
unnimemente que se adoptadase la ley francesa. En apoyo
de esta opinion se citaban los hechos mas tirnicos.
Estos hechos llamaron estraordinariamente la atencion de
la comision , la cual declar que los autores sufran una opre
sion inicua intolerable, y demostr que este rgimen de es-
poliacion causaba graves perjuicios la literatura dramtica.
A sus ojos , la sola comparacion de los padecimientos im
puestos los autores dramticos con la proteccion de que
gozaban los dems escritores, debia apartar todo autor emi
nente y popular de la carrera del teatro. Quisieron poner in
mediatamente remedio estos desrdenes inescusables, y en
!a sesion siguienteM. L. Bulwer, propuso un bil que fu defi
nitivamente aprobado el 10 de junio de 1833, el cual estable
ci que, lo mismo que los dems escritores, los autores dra
mticos gozarian esclusivamente durante su vida , y cuando
menos por el espacio de veinte y ocho aos , contar desde
la primera representacion, del derecho de representar, hacer
representar las obras de su composicion en los teatros de la
Gran-Bretaa y sus dependencias. Los contraventores queda
ron sujetos una indemnizacion proporcionada al perjuicio
sufrido por el autor, indemnizacion que en ningun caso podra
bajar de 40 chelines. Este bil no fijaba ningun medio de ase
gurar el cobro de las retribuciones que autorizaba. Para con
seguirlo, la mayor parte de los autores dramticos se reu
nieron en sociedad y nombraron agentes en todas las ciuda
des del reino. Esta asociacion autoriza los empresarios de
teatros para representar las obras de sus miembros, mediante
una tarifa cuyo mnimum es de 7 chelines.
El informe de 1832 suministr ademas noticias muy
curiosas sobre los cmicos. La Inglaterra no posee ninguna
escuela dramtica, ningun establecimiento anlogo nuestro
conservatorio y sus clases de msica y declamacion. Asi
es que all no se forman actores para representar el reperto
rio clsico de Sakespeare, Otway etc. Los teatros de provin
cia son los que sirven de plantel los de la metrpoli. York.
 303 -
Bath, Dublia y Liverpool pasan por formar los mejores acto
res. Kean se educ en los teatros de provincia.
La condicion de los actores es generalmente precaria,
triste y poco digna de envidia; lejos de mejorarse, se ha he.
cho mas crtica bajo la influencia de ciertas preocupaciones
que cada dia se arraigan mas y mas. El desaliento mata sus
disposiciones. El que pueda hacer otra cosa, dice Macready,
que no se lanze la ingrata carrera del teatro. Mientras
que los grandes actores hacen la ley, los medianos la su
fren. Se paga con demasia los primeros, y los otros con
una mezquindad estremada, doble efecto de una escesiva
competencia. Los teatros que se abren en todas partes, dijo
un actor en el informe , degradan la profesion ; se procuran
un actor de mrito quien llaman su estrella (star) , y el
resto de la compaa es miserable.
Bajo el rgimen que acabamos de trazar, los teatros pa
decen y hacen vanos esfuerzos para escapar su ruina. Los
de Londres se hallan en el estado mas deplorable. Por una
singularidad digna de notarse, el pblico acude con preferen
cia la pera italiana y al teatro francs, y en los teatros
secundarios la mayor parte de las obras son traducidas de
nuestro idioma. De los dos teatros nacionales el uno se ha
cerrado en muchas ocasiones: el de Covent-Garden. El otro,
el de Drury-Lane no ha prosperado ni aun bajo la direccion
de Mecready.
La necesidad de obtener grandes ingresos condena lo
grandes teatros recurrir todos los espedientes propios para
escitar la curiosidad pblica. Si se limitasen la trajedia
la comedia , no podran subsistir ; dan pantomimas , bailes,
obras de espectculo, y farsas; las pantomimas principal
mente tienen el privilegio de atraer al pblico, sobre todo
durante las festividades de Navidad. Los teatros se han con
vertido en casas de fieras; con gran escndalo de los aman
tes del teatro nacional , se han visto tigres y leones en Co
vent-Garden y Drury-Lane, obteniendo un xito innoble.
 304
Despues de las farsas , las obras mas populares son aquellas
en que se pinta al crimen en toda su horrible desnudez. Las
escenas de asesinato atraen y cautivan al pblico; el patio,
generalmente bullicioso, queda mudo en el momento que
brilla su vista la hoja de un pual. Parece que medida
que los grandes teatros prostituan su escena para restablecer
sus intereses , las representaciones de las empresas secunda
rias tomaban un carcter mas elevado. Hace treinta cuaren
ta aos, se ejecutaban piezas apenas soportables en los ta
blados de la feria. Despues los autores se mostraron mas es
crupulosos, los directores mas severos, y ciertas obras han ob
tenido un xito bastante lisonjero para escitar la envidia de
los grandes teatros, que se apoderaron de ellas, representn
dolas competencia.
A pesar de todos los esfuerzos , el pblico parece alejarse
de los teatros. En otro tiempo el rey y su familia les conce
dan una decidida proteccion , asistiendo al menos una no
che por semana; la corte los imitaba. En el dia no existe
ya esta costumbre. El cambio de las horas de comer, retiene
en sus palacios la aristocracia y las clases ricas. En la
alta sociedad es moda no asistir al teatro. Van los concier
tos matinales , escuchan en sus casas la lectura de las obras
en voga ; pero no desean verlas representar. La curiosidad
pblica en general, se ha enfriado, segun dicen. El espritu
de secta de rigorismo crea otras trabas ; los teatros estn
con frecuencia cerrados por motivos religiosos. Durante mu
chos aos, ningun teatro de Cambrirge pudo obtener permi
so para abrirse, ni aun en las vacaciones de la universidad y
para la diversion esclusiva de los habitantes de la ciudad. El
gusto pblico tiene su parte en la decadencia del teatro. A
creer Kean, los ingleses no son una nacion dramtica, y el
arte est en una decadencia mas espantosa que nunca. Los
autores abandonan los asuntos nobles elevados para abrazar
los gneros secundarios , y renuncian al teatro por los traba
jos periodsticos, por la novela.
 305
Tal es en conjunto el estado del teatro en Inglaterra; nin
guna escena abierta al pblico sin autorizacion , ninguna re
presentacion sin estar la obra censurada; los autores, mucho
tiempo entregados las mas injustas exacciones , protegidos
en fin por una ley ; los actores abandonados s mismos y en
su mayor parte pobres y desgraciados. Bajo este rgimen pa
decen las empresas dramticas, no se fomenta el arte, y el
pblico se aleja de los teatros. .
La organizacion francesa ofrece numerosas analogas y
desemejanzas notables. La mayor se refiere la diferencia
general del sistema de administracion adoptado en ambos
paises. Por el cuadro que vamos presentar podr juzgarse
del contraste.

capitulo n.

LEGISLACION FRANCESV.

. i." La industria dramtica.

En Francia , lo mismo que en Inglaterra , no puede abrir

se ningun teatro sin una autorizacion especial, cuyas clusu
las dicta el gobierno, en vista de la utilidad pblica. Bajo la
antigua monarqua , era bastante un acto de la voluntad per
sonal del soberano para abrir cerrar los teatros. Luis XIV,
que los tenia en tanta estima que los colocaba al lado de las
ciencias, entre los adornos mas considerables de sus Esta
dos (1), no toler mas que un pequeo nmero durante los
muchos aos de su reinado. En 1680 estaban abiertos: cinco
teatros en Pars ; una real orden los redujo tres. Este rgl-
men subsisti sin interrupcion hasta 1789; ningun teatro, po
da abrirse, tanto en Pars como en las provincias, sin un
privilegio del rey, concedido por decreto del consejo. ;
Los principios de libertad proclamados por la Asamblea
(i) Privilegio para el establecimiento de la Academia Real de msica,
marzo de 672. . . 39
 306
constituyente abrieron una nueva era para el teatro. La ley
de 19 de enero de 1791 declar que todo ciudadano podia
levantar un teatro pblico y hacer representar en l toda cla
se de obras, previa una sencilla relacion hecha la munici
palidad del distrito. As qued proclamada la libertad , pero
ninguna condicin iba unida ella. Cada uno sabia enton
ces, segun la espresion de Mirabeau (1), lo que era preciso
derribar , nadie sabia lo que se necesitaba establecer. Lo^
inconvenientes de este nuevo rgimen no tardaron en mani
festarse. Las empresas teatrales se multiplicaron ; solo en Pa
rs no se contaban menos de cuarenta durante los aos mas
terribles de la revolucion. La competencia entre los especula
dores abri abismos, donde se perdieron muchas fortunas. El
mal pareci mayor aun bajo el punto de vista de la polica y
la moral pblica. Se v, decia el ministro de lo Interior en
un informe de 5 de marzo de 1806, se v todo los dias una
multitud de teatritos disputarse en la capital un dbil ingreso
y el triste xito de atraer la ltima clase del pueblo por me
dio de espectculos groseros, de pervertir la infancia con
pretendidas escuelas que roban la sociedad individuos ti
les, sin formar jams discpulos aventajados. Se v hom
bres desconocidos abrir teatros en los departamentos , recibir
abonos, hacer emprstitos, cerrar pronto aquellos por una
quiebra que queda impune, y enriquecerse espensas del
pblico y de los prestamistas. Este desarrollo exagerado de
la industria dramtica se esplica fcilmente. Las libertades
que aun no habian sido entregadas sus propias fuerzas,
de que los ciudadanos han carecido mucho tiempo, y cuyos
medios no han tenido ocasion de estudiar los gobiernos , sor
prenden la inesperiencia de unos y de otros y caen casi siem
pre al principio en estos estravios. Un gobierno liberal y mo
derado no debe por eso concebir temores. Con el tiempo los
ciudadanos se vuelven mas cautos, la administracion mas

(2) Nota al consejo de 7 de setiembre de 1790. Correspondencia con el

conde de Lamarek. tcm. II, p. 163.
 507
avisada, la legislacion se acomoda las necesidades que s
advierten, y el orden se restablece; pero esta sbia paciencia
no era el carcter del gobierno imperial.
Dolido de estos desrdenes, el Emperador quiso poner
les trmino. Se propuso nada menos que suprimir empresas
formadas en virtud de la ley y bajo su proteccion. Desde lue
go se procur regularizar el caos sin sacudimiento ni violen
cia. El decreto de 8 de junio de 1808, estableci dos princi
pios: la necesidad de la autorizacion del jefe del Estado para
abrir un teatro en Pars , y el derecho del gobierno para de
terminar el gnero de espectculo de cada empresa. El mis
mo decreto prescribia reducir el nmero de los teatros esplo-
tados en los departamentos, y coloc bajo la vigilancia del
ministro de lo Interior los que debian conservarse. Habiendo
producido muy buenos efectos este pequeo golpe de Estado,
se apresur el gobierno restringir, hasta en el mismo Pars,
una competencia escesiva. Una resolucion violenta costaba
poco al Emperador; cuando la creia necesaria, no se detenia
ni aun delante de los derechos de la propiedad, y estendia sin
medida el poder del Estado, tan comprimido por la Asamblea
constituyente. El 29 de julio de 1807 decret la reduccion
del nmero de teatros ocho, saber: cuatro grandes tea
tros y cuatro de segundo orden. Los dems debian cerrarse
antes del 15 de agosto. Poco despues fueron restablecidas
dos de las empresas suprimidas, de modo que Pars no posey
mas que diez teatros.
La autorizacion previa del gobierno, la division de gne
ros, la limitacion del nmero de empresas, tales son las tres
reglas que resaltan en los decretos imperiales. El Emperador
quiso mas todava. Consideraba la pera y al teatro fran
cs como instituciones nacionales, cuyo esplendor dispen
dioso debia sostenerse aunque fuese espensas de la especu
lacion privada. De consiguiente se crey autorizado para su
jetar todos los teatros secundarios contribuir con una can
tidad para la pera , y si no hizo estensivo el beneficio de
 308
esta medida la comedia francesa , fu sin duda porque en
tonces estaba en una gran prosperidad. Pero ya que no otra
cosa , atribuy al teatro francos , como tambien la pera
cmica la propiedad de las obras de su repertorio, que eran
del dominio pblico, y quiso que ningun otro teatro pudiese
tomar obras de estos repertorios sin la autorizacion de los
propietarios y sin pagarles una retribucion que se arrglara
segun la importancia de los teatros. El derecbo esclusivo de
dar bailes de mscaras en Pars fu conferido la pera, y
en los departamentos los teatros aprobados. Mas tarde se
autoriz la comedia francesa para llamar su compaa
todo actor que recibiese del gobierno una orden de debut.
Todo se combina y encadena en esta organizacion. La
pera , sostenida por el Estado , subvencionada por los tea-
iros de segundo orden est la cabeza de los teatros lri
cos ; despues estn la pera cmica enriquecida con su re
pertorio especial, y la pera buffa, su aneja. La trajedia y
la alta comedia, en gran voga entonces, son por decirlo as
patrimonio del teatro francs, del cual es un anejo el Odeon,
solo para la comedia. Un repertorio compuesto de todas las
obras maestras de nuestra literatura, y el derecho de absor
cion consagrado por las rdenes de debut, aseguran la su
premaca de la primera escena francesa. En grado mas infe
rior se abren para los talentos menos cultivados, la Gait,
ol Ambig cmico , dedicados al Melodrama , las Variedades y
el Vaudeville , consagrados al gnero que ha dado su nombre
este ltimo teatro ; despues se toler el de la Puerta de San
Martin para el drama y los bailes, y el Circo-Olmpico para
los ejercicios de equitacion y las pantomimas ecuestres. Los
teatros secundarios estn abandonados s mismos; la in
dustria privada que los sostiene con espensas es tribu
taria de la opera quien paga la vigsima parte de sus ingre
sos. Solo los grandes teatros se los juzga dignos de una
proteccion especial , y estn colocados bajo la tutela de un
superintendente de espectculos, encargados de velar por la
 309
prosperidad del arte dramtico y por el bienestar de los que
contribuyen los placeres del pblico.
Esta organizacion cuyo poder no puede ponerse en du
da, .atentaba demasiado profundamente los derechos priva
dos y la libertad industrial para sobrevivir al poder absoluto
que la habia fundado. Despues del establecimiento del go
bierno constitucional , todas las bases sobre las cuales reposa
ba fueron alteradas destruidas. El rgimen de las autoriza
ciones previas subsisti, pero la administracion ces en su ta
rea de establecer el equilibrio enlre las necesidades de la po
blacion y el nmero de los teatros ; este nmero , tan pronto
reducido por las quiebras , como aumentado por la concesion
de nuevos privilegios, no lleg fijarse. Los teatros pequeos
obtuvieron de los tribunales la exencion de esa especie de tri
buto feudal que los converta en vasallos de la pera. Las rde
nes de debut que debian surtir de actores al teatro francs,
fueron reconocidas contrarias al principio de la libertad indi
vidual. La misma division de gneros, aunque conservada
por los reglamentos, no pudo regir las composiciones moder
nas, en que los gneros se encuentran mezclados y confundi
dos, unas veces por una alianza feliz y otras por un maridage
chocante. Hoy dia no quedan de la legislacion imperial mas
que el apoyo concedido los grandes teatros , por medio de
subvenciones pblicas, la propiedad de un rico repertorio,
y la obligacion para todos los teatros de un permiso prvio
del gobierno.
El rgimen establecido por el Imperio est todavia en vi
gor en los departamentos, salvo algunas modificaciones que
el tiempo debia introducir en ella y que los reglamentos ad
ministrativos han adoptado. Cuarenta y cinco compaas
sedentarias esplotan, con residencia fija, las principales ciu
dades de la Repblica; diez y ocho compaas de distrito re
corren las poblaciones mas importantes de un nmero igual
de demarcaciones sealadas este efecto ; diez y nueve com
paas ambulantes , repartidas en estos mismos distritos, re
 310
corren los pueblos mas pequeos ; diez y ocho departamentos
estn fuera de las demarcaciones. La mayor parte de las ciu
dades importantes se imponen sacrificios para sus teatros ; las
imdemnizaciones aprobadas con este objeto ascienden en al
gunos puntos la suma de 120,000 francos. Los teatros de
los departamentos tienen tambien derecho al privilegio de los
bailes de mscaras y la quinta parte de los ingresos de los
espectculos y esposiciones , de cualquier gnero que sean,
abiertos en la esfera de su esplotacion.
Tal es, en lo tocante la industria dramtica, el estado ac
tual de la legislacion. En virtud del derecho de autorizacion,
los teatros colocados enteramente bajo la mano de la autori
dad pblica, estn adems, sometidos ciertas reglas se
cundarias que se han juzgado tiles, y reclamadas por el inte
rs pblico. As es que la administracion exije de los directores
una fianza para garantir los derechos del Estado en los tea
tros en que posee una parle del material, y asegurar en
todas partes los artistas y empleados el pago de sus asigna
ciones. Esta fianza es para la Opera de 250,000 francos;
para la Opera-Cmica de 80,000; para los Italianos 60,000;
para los teatros de segundo orden de 50,000, y solo de 10,000
para los de la ltima clase. El teatro Francs y el de Varie
dades, que gozan de un privilegio perpetuo, estn libres de
esta carga. En provincias , las empresas de las poblaciones de
primero y segundo orden ponen tambien una fianza. Por mu
cho tiempo ha ido Unida la trasmision de los privilegios va
cantes por quiebra, la condicion de pagar los acreedores de
la empresa anterior, ya integralmente, ya arreglndose con
ellos; pero ha parecido que esta obligacion comprometa la
nueva esplotacion, gravndola con un pasivo considerable,
aun antes de que estuviese en actividad : hoy se conceden
los privilegios , sin ninguna solidaridad de las deudas contrai
das por los directores que han hecho quiebra. Estas diferentes
medidas nos parecen sabias y tiles. No diremos otro tanto de
ciertas reglas establecidas por la administracion . tales corno
 311
la que no concede privilegios sino limitados una duracion
generalmente muy corta ; la que dispone que en caso de fa
llecimiento del director, no se reconozca ningun derecho sus-
herederos representantes; esto imposibilita toda clase de aso
ciaciones. Semejantes restricciones , desconocidas en Ingla
terra, aun bajo el rgimen de las autorizaciones , parecen
combinadas, mas bien para perjudicar las empresas, que pa
ra llamar ellas los capitales ; demuestran mas espritu de
enredo que elevacion de miras. . .
Por mas que , bajo este rgimen , la administracion est
investida de una autoridad mucho mas estensa que en Ingla
terra , el estado del teatro en Francia no es mas prspero que
en el Reino-Unido : no considerando mas que los resultados
materiales, basta decir que solo en Paris y en el espacio de
veinte aos, de 1829 1849, las quiebras se han sucedi
do sin interrupcion en las empresas dramticas; que la ma
yor parte de los teatros las han sufrido, y que particularmente,
el del Vaudeville se ha cerrrado seis veces , y el de la Puerta
de San Martin, cinco. El nmero de las quiebras declaradas
durante aquel perodo es de cincuenta. Los mismos desastres
se han notado en los departamentos; la esplotacion de los
teatros provincianos ha llegado hacerse tan peligrosa , que
no se encuentra fcilmente quien reemplace los directores
que sucumben , pesar de los sacrificios que se imponen casi
todas las ciudades para conservar un espectculo.
Las causas que han producido tantos embarazos y desas
tres en el mundo dramtico son muy diversas. El mal provie
ne en parte de causas morales independientes de los hombres,
pero puede atribuirse tambien faltas administrativas. La
que ha tenido consecuencias mas perjudiciales, es el desme
surado aumento del nmero de teatros. Parece que al confe
rir al gobierno el derecho de conceder privilegios, la ley se
propuso especialmente arreglar por las necesidades pblicas
el nmero de las empresas dramticas. Este objeto se ha per
dido completamente de vista. Se ha ido mucho mas all en
 312
las nuevas concesiones, de los progresos de la poblacion y
de los ingresos obtenidos por los teatros. No se han con
tentado con autorizar nuevas empresas dramticas; en todas
partes se dan conciertos y bailes , en virtud de permiso del
gobierno. En los salones en que el precio de entrada es infe
rior al del billete mas barato de los teatros privilegiados , se
ha introducido el canto; en estos ltimos tiempos los cafs de
los Campos Elseos han sido autorizados para dar conciertos
al aire libre. La administracion agota todos sus esfuerzos para
divertir al pueblo de Pars. No puede censurrsela por ello;
pero, quin desconoce los perjuicios que sufren los teatros
privilegiados? Se les niegan las facilidades que , sin daar al
pblico, atenuaran sus prdidas ; durante el esto , por ejem
plo, cuando el campo y otros placeres atraen la poblacion,
podra permitrseles suspender las representaciones que se
dan sin auditorio; pero en virtud de las clusu.as del privile
gio no puede suspender un solo dia el curso de sus gastos.
Qu ha resultado de esta competencia creada por la mis
ma administracion? Los teatros agotan los sacrificios y los es
fuerzos de todas clases para evitar su ruina. Sufren las exi
gencias de los autores y de los actores ; los escritores de nota
exigen primas exhorbitantes ; los actores queridos del pblico
reclaman asignaciones desconocidas hasta aqu ; hemos visto
pagada una pena de 100,000 francos por trasladar un ac
tor de un teatro secundario una escena rival. El lujo de las
decoraciones y el servicio de escena , suple la mediana de
las obras. El sastre, el pintor, el maquinista y los figurantes,
cobran enormes cantidades en los teatros. No se escasea na
da para alucinar al pblico. Anuncios engaosos le prometen
obras maestras y ensalzan los artistas mas vulgares. Aplau
didores de oficio asalariados , remedan el entusiasmo ; se lle
nan las localidades de un pblico que asiste grtis , para pre
servar al corto nmero de espectadores de la frialdad y el ais
lamiento. Las primeras representaciones no son mas que una
sorpresa y los jueces imparciales ceden en ellas el puesto
 513
los empresarios ; cuyo celo venal proporciona un xito
falso.
Indudablemente seria injusto acusar solo la administra
cion de estos desrdenes ; sin embargo , al verla armada de
la especie de omnipotencia que ejerce sobre los teatros, es
permitido inquirir qu uso ha hecho de ella y preguntarse
qu provecho han sacado el pblico en general y la industria
en particular del poder ilimitado que tiene en su mano; tam
bien es permitido suponer que la industria hubiera acaso evi
tado estos desastres hallndose entregada s misma , y aun
cuando los hubiese sufrido, la administracion tenia el derecho
al menos de declinar en ella su responsabilidad.
Conviene conservar una legislacion que ha producido ta
les frutos, y no ha lugar introducir un principio nuevo?
Esto es lo que nos proponemos examinar. En esta tarea nos
ayudar un documento que ha arrojado mucha luz sobre to
das las cuestiones relativas los teatros. En 1849, el Conse
jo de Estado quien Mr. Dufaure, ministro de lo Interior
habia cometido el examen de un proyecto de ley que consa
graba la libertad industrial de los teatros, juzg necesario
pioceder una informacion. Hizo un llamamiento la espe-
riencia de las personas mas competentes por sus trabajos, su
profesion y sus intereses ; escritores que han adquirido una
justa celebridad en la crtica literaria y en el arte dramtico,
autores y directores de diferentes teatros , agentes honrados
con la confianza de los autores y de los artistas, antiguos
censores, fueron esponer sus opiniones, fundadas en un co.
nocimiento prctico de los hechos. El Consejo de Estado,
despues de una profunda discusion , adopt un proyecto de
ley que en nuestro concepto contiene la mejor solucion de las
cuestiones que promueven los teatros.
Los diversos sistemas que se han sucedido pueden con
siderarse como representando tres principios: libertad ilimi
tada, bajo las Asambleas republicanas; limitacion absoluta
del nmero de teatros, bajo el Imperio: autorizacion minis
 su
terial sistema de los privilegios, bajo la Restauracion y el
gobierno de Julio.
Estos tres sistemas fueron abandonados por el Consejo de
Estado. Un notable informe de Mr. Charton indica en los si
guientes trminos las razones en que se apoyaba esta reso
lucion :
La libertad sin lmites, decia, est condenada por la es-
periencia no menos que por la razon. Establecimientos que
muchas veces se han comparado con las escuelas y los tribu
nales , no podran ser completamente asimilados las opera
ciones ordinarias de fabricacion y de negocio. La industria
teatral es evidentemente del nmero de aquellas quienes su
carcter particular obliga someterse ciertas condiciones
de precaucion y de rden. Ninguna disposicion legislativa
podra prevenir y moderar las agitaciones de una competen
cia, que destruira el arte mismo, turbando y dispersando en
una fluctuacion perptua los elementos consecutivos y com
plexos que por s solos dan las representaciones dramticas
un valor real, y permiten llegar obtener, hasta cierto punto,
la perfeccion.
>La limitacion absoluta de los teatros no parece compa
tible con el espritu de nuestras instituciones; sus efectos se
rian establecer, una especie de monopolio legal, crear, por
decirlo as, pequeos feudos teatrales. La voluntad y el po
der del Emperador no bastaron sostener este rgimen. An
tes que l cayese del trono , el lmite que fij se habia traspa
sado. El movimiento de la poblacion, las modificaciones del
gusto, las vicisitudes de la fortuna pblica, difcilmente per
mitiran, por otra parte, asegurar esta limitacion una base
racional inmutable. Segun todas las probabilidades, si nos
lanzramos de nuevo en este rgimen , volveramos hallar-
nos bien pronto en presencia del sistema misto de los privile
gios, que la prctica administrativa se ha visto precisada
sustituir al de los decretos, y que fu confirmado por la ley
de 1835.
 Sio
Este ltimo sistema, que arregla todava las relaciones
de la administracion con los teatros, no ha encontrado defen
sores ni en la comision permanente del ministerio de lo Inte
rior, ni en el curso de la informacion abierta en el Consejo
de Estado. H aqu de qu modo ha sido apreciado en la rela
cion unida al proyecto del gobierno: Entre la fijacion rigu
rosa del nmero de teatros y la libertad , no existe sino un
rgimen misto que reune todos los inconvenientes de los otros
dos, sin tener ninguna de sus ventajas. Este rgimen ha pro
ducido lo que vemos... los gobiernos que se han sucedido
de treinta y tantos aos esta parte, se han dejado arran
car los privilegios , no los han concedido de buen gra
do. Adems , una de las necesidades fatales inherentes las
concesiones de este gnero , es la de ser solicitadas y otorga
das sin consideracion la capacidad , al mrito , ni siquiera
los recursos materiales. A pesar de las precauciones de que
siempre se rodea, la administracion corre el riesgo de ceder
las influencias que saben poner en juego los pretendientes
de nuevos privilegios; se v obligada escoger entre ellos sin
verdadera libertad , y no por eso es menos grave la responsa
bilidad que contrae. Cuando se trata de la trasmision de un
privilegio ya existente , consecuencia de la retirada volun
taria forzosa del titular, el peligro es todava mas serio. En
este caso, el privilegio, inaliniable por naturaleza, en vez
de volver al Estado, se vende casi siempre, ya por el mismo
titular, ya por sus acreedores litigantes, y el precio se con
funde con el del material que sirve para la esplotacion de la
empresa. Al trasformarse en un valor venal y trasmisible,
el privilegio se convierte al mismo tiempo en una prima ofre
cida la especulacion. Le solicitan, no por amor el arte,
sino por un inters puramente comercial. Muchos teatros no
se hubieran establecido sin el incentivo del beneficio que se
puede sacar en la plaza , y as es como el privilegio ha des
naturalizado su objeto, multiplicando lo que debia restringir
y limitar.
 516
El Consejo de Estado se pronuncia , pues , en favor de un
nuevo sistema. La informacion demostraba que la libertad
misma fundara menos teatros que el rgimen bastardo de
los privilegios, y que la industria particular, entregada su
propio discernimiento, apreciara mejor las necesidades del
pblico que la administracion, que le habia sustituido. En su
consecuencia , el Consejo de Estado admiti la libertad , pero
rodendola, de todas las precauciones cuya necesidad habia
probado la esperiencia y que adoptaban los mismos que re
clamaban con mas ardor la emancipacion de la industria dra
mtica. Segun el proyecto adoptado , todo francs, mayor de
edad , y gozando de sus derechos civiles , tenia el derecho de
abrir un teatro , con la obligacion de hacer una declaracion
prvia la autoridad municipal , de designar el sitio donde
debian ejecutarse las representaciones, y de depositar una
fianza de igual valor al producto ntegro de diez entradas
completas. La fianza se exiga como garanta del pago de
las multas impuestas con motivo de infracciones, y como una
especie de garanta para los numerosos intereses que se ligan
las empresas teatrales.
No era permitida ninguna representacion sino en una sala
que pudiese contener lo menos mil espectadores en Pars,
ochocientos en las ciudades de cincuenta mil almas mas , y
seiscientos en las otras. El motivo de esta disposicion , decia
el informe, es sobre todo de orden moral. Uno de los abusos
mas funestos al arte y al orden, que se han censurado en el
sistema de la ley de 1791, es, segun la unanimidad deMos
testimonios , la facilidad con que podan darse en salas pe
queas , en reducidos tablados , pretendidas representaciones
dramticas, que ofrecian la apariencia de la publicidad. Pot
lo dems, una publicidad verdadera, es una garanta. Lo que
puede llamarse el juicio del sentido pblico, del sentido co
mun, debe ser la espresion de una reunion numerosa. No se
hiere la razon , la justicia , el pudor de una gran Asamblea,
sin esponerse la esplosion del disgusto y de la indignacion:
 317
la esperiencia ha probado que un pequeo nmero de espectado
res habituales se acostumbran mas fcilmente, en ciertas sa
las, no sonrojarse de placeres falsos y corrompidos. Sin
embargo, el ministro de lo Interior estaba autorizado para
permitir, representaciones, sin estas condiciones en los pue
blos en quc.no se hubiere formado ninguna empresa, por im
posibilidad de observarlas.
Las obligaciones de los directores , en lo concerniente al
anuncio y las modificaciones de la tarifa del precio de las lo
calidades , la distribucion de los billetes , la disposicion de los
asientos y la ejecucion de los compromisos contraidos con el
pblico , debian determinarse por medio de reglamentos de
administracion pblica. Por ltimo, quedaban prohibidos los
teatros de nios , y ninguno de estos podia tomar parte en
una representacion dramtica, sin un permiso especial, hasta
la edad de quince aos. Es un deber pblico, decia el in
formante, prevenir la esplotacion y la perversion de la in
fancia. La profesion de actor es una de aquellas en que lo
mas prudente es no comprometerse sin haber llegado la
edad del discernimiento.
Las obras dramticas de todas clases podran represen
tarse en todos los teatros abiertos en virtud de la ley. Sin em
bargo, se reserv esclusivamente al teatro francs su actual
repertorio. Temise que entregndole los demasteatros, sedis-
persasen al mismo tiempo todos los elementos reunidos con
gran trabajo para conservar las trajedias y Jas comedias
de los siglos xvii y xvin una interpretacion digna del recono
cimiento y del respeto que la Francia debe sus autores , y
que, por consecuencia, debilitado el teatro francs, sucum
biese , sin ser nunca reemplazado por ninguna competencia
en su unidad , en su constante duracion travs de las vi -
cisitudes porque ha pasado, en el culto literario que la sa
bidura de los gobiernos ha tenido la voluntad y el poder de
mantener en l, sin interrupcion, hace ya dos siglos.
Tal era la parte concedida la libertad : por onerosas que
 318
pudieran parecer las condiciones que se subordinaba su
ejercicio, estaba verdadera y sinceramente reconocida; y es
tas condiciones, preservndola de los abusos que ya la ha
bian hecho sucumbir, debian contribuir hacerla estable y
ponerla al abrigo de nuevos golpes.
Pero en el momento en que se rompa el vnculo que suje
taba todos los teatros la accion administrativa, pareci mas
importante que nunca asegurar, bajo la proteccion inmedia
ta del Estado, un corto nmero de establecimientos que, di
rigidos segun la idea mas elevada que puede formarse del
arte dramtico , no tuviesen por objeto principal el lucro, se
mantuviesen fuera de las luchas de la competencia, en un
nivel superior, y pudiesen servir de medios de comparacion y
de emulacion respecto las empresas particulares. Asi es,
prosegua el informante, como el Estado ofrece modelos, ti
pos las otras artes , por medio de sus academias , sus es
cuelas y sus museos ; la industria en sus grandes manu
facturas, sus esposiciones pblicas y su enseanza gratuita;
las ciencias, las letras y la instruccion, en el instituto, el
museo, las facultades, los colegios y las escuelas. En su
vista, el proyecto disponia que en Pars costease subvencio
nase el Estado, como instituciones nacionales, dos teatros
consagrados la representacion de las obras maestras anti
guas y modernas de la trajedia y la comedia, y otros dos tea
tros dedicados al arte lrico. De este modo, mantenia en cier
ta manera, lo que hoy existe ; pero hacia entrar un quinto
teatro en participacion de las subvenciones y de la solici
tud del gobierno. Este teatro, segun el proyecto, estaba
consagrado representaciones populares. De ningun modo
puede justificarse y justificarse mejor esta proposicion que
reproduciendo las palabras del informante.
De propsito, decia, no designa el proyecto el carcter-
de este nuevo teatro y su destino especial sino en trminos ge
nerales. A la administracion y los reglamentos particulares
tocar dar caractres mas precisos una idea que se encontraba
 319
ya escrita en los documentos reunidos cuando la preparacion
del decreto de 1806. Mr. de Segur, relator del Consejo de Es
tado, decia entonces del teatro de la Puerta de San Mar
tin: Es la pera del pueblo... Es necesario indispensable
favorecer una diversion para el pueblo, que no puede pagar Jo
que exijen la Opera y el teatro Francs. En efecto, es justo
que las subvenciones votadas cada ao, y estraidas del im
puesto que pesa sobre los ciudadanos, se destinen nicamente
los teatros accesibles la parte de la poblacion que se halla
mas desahogada para pagar sus placeres? Bajo otro aspecto
que concierne al objeto mas ntimo de la ley, no debe reco
nocerse que existe una literatura dramtica distinta de las
demas, en estos caractres, que pinta costumbres mas fami
liares al mayor nmero de sus espectadores habituales, y que
procura apoderarse de las imaginaciones valindose de re
cursos mas rudos y enrgicos? Adems, no es muy importante
que, sobre todo en esta direccion, tenga tambien el Estado su
modelo, y que use de los medios diversos que estn en su mano,
para demostrar que los gneros secundarios del arte dram
tico , bien y sabiamente dirigidos , pueden producir con xito
algo mas que trivialidades escandalosas, emociones sangui-1
narias , y provocar en la multitud sentimientos puros y gene
rosos, la emulacion hcia el bien, el respeto de s mismo y el
amor al pais? En este teatro no se limitar la administracion
fomentar el perfeccionamiento, y la moralizacion de los
gneros secundarios, sino que deber hacer oir en l muchas
veces las mejores obras de los dems teatros subvencionados,
y representadas por sus mejores artistas. Sabido es hasta la
saciedad que aun los espectadores menos ilustrados distan mu
cho de ser insensibles los nobles pensamientos, al sublime
lenguage de nuestros grandes poetas trgicos y cmicos ; pe
ro para que puedan penetrarse cmoda y dignamente de las
influencias bienhechoras del genio, no basta que se les admita,
en raras pocas, parcialmente y como por una especie de
favor, en algunas localidades inferiores de los teatros que
 520
habitualmente son estraos ; es preciso que al oir Corneille,
Racine Molire , se encuentren , por decirlo as en su
casa , libres y jueces del mrito de la obra de los poetas, y de
la ejecucion de los actores.
A los ejemplos que debian dar los teatros sostenidos sub
vencionados por el gobierno , el Consejo de Estado aadia un
estimulante mas activo. Proponia otorgar cada ao algunos
premios: 1. los distritos que sostuviesen teatros municipa
les; 2. los autores, actores y directores de Pars de los
departamentos que hubieren contribuido mas al progreso del
arte dramtico. De este modo queria favorecer las empresas
que, ofreciendo moyores garantas de duracion y en cierto
concepto de moralidad que las empresas particulares, mere
ciesen, en este concepto, la benevolencia de la administracion;
quera que el Estado prestase su apoyo los autores, los ac
tores y los directores que no hubiesen sido indemnizados
por el pblico de sus esfuerzos para sostener y elevar el pro
greso del arte.
Sin embargo, la aplicacion de este sistema no podia
abandonarse sin intervencion al gobierno. Especialmente en
los negocios teatrales debe evitarse la omnipotencia de las ofi
cinas. Para alucinar la administracion se reunen seducciones
de todas clases, tanto mas temibles , cuanto que ceder ellas
no siempre parece faltar al honor. La administracion tiene ne
cesidad de que se la vigile y se la contenga en su deber. El
Consejo de Estado crey necesario formar cerca del ministro
de lo Interior, una comision destinada ilustrar su accion,
secundarla, fortificarla, y ejercer una alta autoridad en
el mismo principio de su institucion fundada por la ley, en la
naturaleza de sus atribuciones, en los elementos de su com
posicion. La comision se habra compuesto de quince miem
bros, delos cuales cinco deberian ser nombrados por el presi
dente de la Repblica, para que el poder ejecutivo estuviese
representado en ella por individuos investidos de su confianza,
sirviendo, en caso necesario, de rganos de su pensamiento.
 321
sin que su nmero consiguiese hacer preponderar su opinion
en las deliberaciones (1). Entrelos diez miembros restantes,
ocho deberan ser elegidos por los cuerpos de que formaban
parte ; y representar todos el mismo pensamiento bajo los di
ferentes puntos de vista desus funciones especiales. Dos con
sejeros de Estado debian llevar mas particularmente al seno
de la comision la influencia de las altas tradiciones administra
tivas: los dos jueces del tribunal de Apelacion de Pars, ese sen
timiento de lo justo y de lo verdadero en moral que siempre ha
animado la magistratura francesa ; tres miembros del Insti
tuto, el amor al arte, el gusto literario, la ciencia misma en
sus relaciones con el teatro; en fin, tres miembros del consejo
municipal de Pars una solicitud especial por los intereses de
la ciudad donde brilla, hace dos siglos, el gnio dramtico,
sobre toda la Francia, y puede aadirse, sobre toda Europa.
De esta manera , despues de haber recogido en un in
forme los testimonios mas graves, despues de una delibera
cion en la que , en virtud de su reglamento , oy muchos
miembros eminentes del instituto , el Consejo de Estado pro
puso organizar la industria dramtica; se apartaba la
vez del rgimen desptico del Imperio que, destruyendo la
libertad solo habia creado una prosperidad ficticia, y de la
libertad ilcita de los primeros aos de la revolucion , ma
nantial de tantos desrdenes, y del sistema en fin delas auto
rizaciones minisnisteriales, causa de tantos abusos ; su prop
sito fu hacer predominar los intereses del arte, los derechos
de la industria y las prerogativas necesarias del poder pblico.
La alianza de la libertad con la accion paralela del Estado ha
bia sido su programa. Ya hemos visto aplicado este sistema al
ejercicio de muchos derechos, y parece ser el medio mas se
guro de conducir sin sacudimientos las costumbres pblicas,
hasta el dia en que la libertad consolidada por un largo y
pacfico reinado, pueda marchar sola y pasarse sin modelos ni
trabas.
(1) Vase tomo 1.", pg. 67.
41
 322

. II. La censura.

Bajo formas y nombres diversos, la censura es tan an

tigua como el teatro. En el siglo xvn, la prvia censura de
las obras dramticas no se ve puesta en prctica, pero la vi
gilancia era inmediata, continua, y, por decirlo as, viva.
Adems la certidumbre de una represion pronta y severa, sin
apelacion ninguna ley, ningun juez, bastaba para en
sear la prudencia. En 1697 , habiendo aventurado los
cmicos italianos, en un juguete cmico titulado la Mo
jigata falsa, algunas palabras que parecieron una alusin
poco respetuosa Mdme. de Maintenon , fu cerrado in
mediatamente su teatro y ellos fueron lanzados del reino. La
censura se estableci en el siglo xvin, y se ejerce siguiendo un
mtodo regular. El canciller nombra censores reales, en gran
nmero ; ninguna retribucion est sealada sus funciones
que, sin embargo, son aceptadas y solicitadas por escritores c
lebres, y algunas veces hasta por filsofos. Asi es que d'Alem-
bert aprueba como censor el Mahomet de Voltaire, cuya re
presentacion habia propuesto prohibir Crbillon, padre, con
el mismo ttulo.
La ley de 13 de enero de 1791 proclam la libertad del
arte al mismo tiempo que la de la industria dramtica ; some
ti , no obstante , los teatros la vigilancia de la autoridad
municipal ; y en el prembulo que precede la ley se espresa
la esperanza de. que un sabio reglamento dirigir esta parte
de la instruccion pblica. El 31 de agosto de 1792, a
Asamblea legislativa, consagrando de nuevo la libertad de las
representaciones , declaraba que no entenda prejuzgar nada
sobre los decretos reglamentos de polica que pudiese dar
en el cdigo de la instruccion pblica , en atencion la in
fluencia de los teatros en las costumbres y en las bellas ar
tes. Durante la tormenta revolucionaria la Convencion des
aprobaba el decreto de la municipalidad de Pars, que prohi
ba El amigo de las leyes, pero anunciando, que todo teatro
 323
en que se representasen piezas que tendiesen depravar el
espritu pblico y despertar la vergonzosa supersticion de la
monarqua, seran cerrados y detenidos los directores para ser
castigados con todo el rigor de las leyes; y al mismo tiempo
aprobaba la clausura del teatro Francs, consecuencia de
la acusacion de aristocracia lanzada contra sus actores y
su repertorio. Jams ser censura alguna tan opresora como
semejantes amenazas , en tales circunstancias ; as que teatros
y autores se apresuraban porfa solicitar por favor el pr-
vio exmen de las obras. Hemos visto una carta de un escri
tor de la poca que solicitaba la censura de la polica porque
el director del teatro de los Descamisados, quien este ttulo no
ponia cubierto de las sospechas, no queria recibir ningu
na obra sin esta condicion. Sabido es que el decreto de 12
germinal del ao 11 habia suprimido los ministros y creado en
su lugar doce comisiones ; la de instruccion pblica estaba
encargada de la vigilancia de los espectculos y fiestas nacio
nales. Esta comision di el 25 floreal siguiente, un decreto
que no ha sido publicado y que restablecia espresamente la
censura, mandando todo los teatros comunicarle su reperto
rio. Se han conservado, y nosotros hemos ledo, las hojas re
mitidas en cumplimiento de esta disposicion y las notas de los
administradores de aquel tiempo. Nada pinta mejor la poca.
En el espacio de tres meses, de 151 piezas censuradas, 33
son desaprobadas y 25 sometidas enmiendas. Todo el re
pertorio antiguo fu examinado; la censura declara malas las
obras mas irreprochables, casi todas las comedias de Molire,
Nanina, Berverley, El Glorioso, El Juego del amor y el del
azar, El disipador, El Jugador, El abogado Patelin y otras
veinte comedias; exijen correciones en El Adivino de Aldea,
El Padre de familia y La Metromama ; al El Guillermo Tell
de Lemierre, manera de salvo conducto, se le di el se
gundo ttulo de Los descamisados suizos; el desenlace de Bru
to y el de la Muerte de Cesar debian variarse ; Mahomet fu
prohibido como jefe de partido. En cambio, son autoriza
 324
das las siguientes piezas, de las cuales no conocemos mas
que el ttulo , pero indica demasiado el argumento : Todava
un cura, No mas bastardos en Francia, La Papisa Juana,
Esopo republicano, La Muerte de Marat, El Espritu de los
sacerdotes, Los Crmenes de la nobleza. Los teatros sobre
pujan estas mutilaciones, y anuncian que se han cam
biado las calificaciones de los personajes sospechosos. El Am
big Cmico escribe que en todas las piezas antiguas se ha
sustituido, en la escena, la palabra ciudadano la de seor.
Al final del repertorio de la Opera Cmica se lee esta nota:
las anteriores piezas que tienen al margen la palabra arre
glada , son aquellas en que en otro tiempo habia seores , y
que se han puesto gusto del dia. En cunto las dems que
no llevan nada al margen, es porque no estaban en el mismo
caso, y no tenan nada que recordase el antiguo rgimen.
El Directorio conserv de una manera indirecta la censu
ra, hasta que la estableci espresamente el decreto de 8
de junio de 1806. Poco antes escribia el ministro de lo Inte
rior los prefectos: Los espectculos han provado la solicitud
del gobierno; alejar de la vista del pueblo todo lo que no es
digno de su estimacion y todo lo que pudiera herir las opinio
nes corromper las costumbres , es probarle el inters y el
respeto que inspira. La censura, aplicada durante todo el
Imperio y bajo la Restauracion, promovi vivas reclamaciones
despues de la Revolucion de julio; el mismo gobierno dud un
instante de su derecho. A falta de la censura , un momento
suspendida , fu necesario recurrir medidas violentas , pro
nunciar prohibiciones arbitrarias , apoyarlas en ciertos casos
con la intervencion de la fuerza pblica, sin llegar impe
dir representaciones, no menos contrarias al orden, que al sen-
miento moral. La poltica se apoder del teatro, con gran dis
gusto del pblico , que no la quiere en los sitios donde busca
el reposo y no la lucha. La ley de setiembre de 1835 puso
trmino estas incertidumbres, restableciendo formalmente la
censura. Se form en Pars, en el ministerio de lo Interior,
 - 325 - fe s
una comision para dar su dictamen sobre las obras n;iftvas? $j
Desde el H de setiembre en 1835 hasta el 23 de febrtiro.de
1848, se sometieron su aprobacion 8,830 obra. Mas
mitad obtuvieron una autorizacion pura y sencilla, 123 fueron
prohibidas y las dems sujetas varias modificaciones. De las
obras reprobadas ninguna habia sido escrita con destino los
teatros lricos, 5 debian representarse en el teatro Francs y 3
en el Odeon ; cuanto mas desciende la censura en la escala
de los teatros, mas desplega sus rigores. Despues de la Re
volucion de febrero las representaciones dramticas recobra
ron otra vez su libertad. Entonces se reprodujeron los es
cndalos que siguieron 1830; los objetos del respeto pblico
escarnecidos , las nuevas instituciones puestas en ridiculo, los
personajes contemporneos, sirviendo de diversion al patio.
Preciso es reconocer, sin embargo, en honor de las buenas
costumbres, que no se advirti ningun desorden material; pe
ro el desorden moral llegaba al estremo. Una ley de 30 de
julio de 1850, cuya duracion se prorog hasta el 31 de di
ciembre de 1852, restableci la censura.
La censura es uno de los objetos sobre que principalmente
ha girado la informacion del Consejo de Estado , hallando en
l adversarios muy ardientes , pero tambien defensores llenos
de conviccion. El Consejo de Estado, por su parte, crey de
ber conservarla , pero introduciendo en su proyecto dos inno
vaciones de consideracion. . ,
Segun la ley actual , conforme con todas las que le han
precedido, no puede representarse ninguna obra sin el per
miso del ministro, de donde resulta que la falta de autoriza
cion constituye un obstculo absoluto , y que basta al minis
tro guardar silencio para que la representacion est prohibida.
Los autores y los directores de teatros se ven obligados dar
mil pasos para obtener una decision , y aunque en el uso est
determinado un plazo muy corto , no puede negarse que los
interesados estn enteramente la discrecion de la adminis
tracion. El Consejo de Estado proponia exigir nicamente que
 326
las piezas dramticas fuesen depositadas en el ministerio de lo
Interior , prohibir la representacion , salvo en el caso de una
autorizacion especial , durante los quince dias que siguieren
este depsito , y permitirla pasado este plazo , si el ministro no
habia declarado que se opona la representacion , en inters
del rden pblico , de las buenas costumbres del honor de
los ciudadanos. De esta manera, el silencio del ministro equi
vala la autorizacion y su opinion debia ser declarada en un
plazo determinado. Sin embargo, siempre podian prohibirse
las representaciones , pero el derecho del autor y el del teatro
jams estaban amenazados sino de una decision esplcita y
formal. Esto es lo que se hace en Inglaterra.
La segunda innovacion era mas importante. En el dia la
comision de examen espresa un parecer que casi siempre
adopta el ministro, de cuya decision no puede apelarse. El
proyecto del Consejo de Estado daba al director del teatro, en
caso de oposicion del ministro, el derecho de pedir un nuevo
exmen , y en este caso , la autorizacion la prohibicion de
finitiva no podia pronunciarse sino despues de un informe
dado por la comision de los teatros. Aun cuando la decision
quedase aun en manos del ministro , suponase con razon que
el informe de la comision seria casi siempre reputado, y este
informe, emanado de personajes tan graves parecia proposito
para suministrar la censura dramtica una garanta bastante
destruir las causas de las prevenciones y de las justas crti
cas de que era objeto , y hacerla cumplir dignamente su co
metido, es decir, la apreciacion inteligente imparcial de
las obras dramticas, la esclusion de tentativas deshonestas,
de ficciones corruptoras de la moral pblica, si.) ser jams
un instrumento servil irritante de mezquinas susceptibili
dades polticas , sin dar nunca motivo disgustos inmereci
dos, inquietudes sin objeto, ni ser causa para los autores
de justificaciones indignas.
Cuando se discuta de nuevo el sistema de la censura dra
mtica, ser deber del legislador inquirir las garantas que
 327 -
los autores tienen derecho reclamar. Sobre este punto, ha
br todava lugar tener en cuenta la ausencia de la respon
sabilidad ministerial , suprimida por la Constitucion de 1852,
porque no hay uno entre los poderes reunidos la administra
cion, respecto al cual no se haga sentir la prdida de esta pre
ciosa garanta.
En cuanto al mismo principio de la censura, en nuestro
concepto , debe conservarse. Un rgimen puramente repre
sivo, desprovisto de eficacia, seria por lo dems, tan in
justo como peligroso, porque conducira al poder la enojosa
necesidad de ensaarse, no solo contra el autor, sino contra
los espectadores escitados al desorden por las provocaciones de
la escena. Y adems, no seria una eausa frecuente de im
punidad la dificultad de que cuerpos judiciales se entregasen
apreciaciones complexas y arbitrarias? cmo proteger con
tra alusiones prfidas los principios de nuestras instituciones,
el carcter de los hombres pblicos? cmo alcanzar esas
obras peligrosas en que la perversidad de las doctrinas se
oculta bajo la delicadeza del lenguaje? puede aplicarse un
castigo legal simples inconveniencias, que son mas inde
centes que inmorales, mas groseras que corruptoras, mas
burlescas que impas?
Pero la censura tienen deberes, importa que permanezca
fiel ellos. Es imposible fijarlos en artculos de ley. El go
bierno debe encontrarlos en su sabidura. Protejer las costum
bres , sin prohibir la pintura , muchas veces saludable , del
desorden y el vicio; perpetuar la tradicion del lenguaje ho
nesto y decente; borrar toda palabra obscena sin proscribirlas
atrevidas que el ejemplo de nuestros padres y los escritos de
nuestros mas ilustres autores han naturalizado en el tea
tro; afianzar las instituciones y los poderes pblicos, sin
sustraer los juicios del patio las debilidades de la vida
poltica ; distinguir con prudencia los tiempos , lugares y
opiniones; apreciar las conveniencias de cada gnero; estu
diar las necesidades y los gustos de cada pblico ; evitar
 328
con igual cuidado la gazmoeria y la licencia , la debilidad y
la intolerancia ; tales son los deberes de la censura cuya enun
ciacion basta para mostrar cuanto tacto , saber y prudencia
exigen. Sin llamar juicio los que hasta aqu han ejercido
esta especie de magistratura , sin disimular las dificultades de
su mision , podra preguntarse si no se han mostrado algunas
veces harto indulgentes para las cosas que se refieren la mo
ral, y demasiado severos para las que ataen la poltica. Si
es cierto que el teatro debe ser el espejo del mundo , no de
beria prohibrsele la pintura de nuestras costumbres polticas;
se asustan hasta tal punto de la menor alusion , que no esta
mos seguros de s el Tartufe y el Casamiento de Fgaro esta
ran hoy autorizados, no haberlos puesto al abrigo de la ti
jera de los censores, la omnipotencia de Luis xiv y la infati
gable constancia de Beaumarchais.

. III.Los autores dramticos.

En los primeros tiempos del teatro moderno, los derechos

del autor no existan en manera alguna, al menos bajo su for
ma actual. Los cmicos ajustaban antes de la representacion
la pieza que se proponian representar. El precio de esta ven
ta era en estrjmo variable, y dependia naturalmente del m
rito de la obra, y con mas frecuencia de la reputacion del au
tor. Quinaut tuvo por ltimo bastante crdito para conseguir
que se le pagase al final de cada representacion prorrata
de la entrada. Hasta 1697, que se public un reglamento im
poniendo esta obligacion los actores , este negocio se habia
regido por las costumbres por recprocos convenios. La
compaa de Molire, pag Corneille 2000 francos por
La Berenice y otros 2000 por El Atila. La misma cantidad
se concedi Molire por El Convidado de piedra , pero solo
con el carcter de gratificacion cscepcional. En efecto, sabido
es que Molire crey cumplir un acto de pura complacencia
al escribir una obra maestra.
El reglamento de 1697 se renov muchas veces sin es
 329
perimentar importantes modificaciones hasta la revolucion de
1789. Los derechos del autor en la Comedia francesa, y en la
Opera se fijaban, por los decretos del consejo; ninguna
prescripcion de la autoridad pblica determinaba el tipo para
los teatros de segundo orden. Estos derechos segun parece se
arreglaban de grado en grado conforme las circunstancias.
La comedia italiana ofrecia una gratificacion de 1000 libras,
ademas de la retribucion ordinaria al autor, cuya obra produjese
40,000 libras en quince representaciones. Ricardo corazon de
Leon produjo segun se afirma unas 12,000 libras Sedaine.
En cuanto los directores de provincia, se apropiaban, disfra
zndolas, confrecuencia las obras de autores existentes, no
solo sin darles participacion en la entradas sino basta sin dig-
narse solicitar su permiso.
Aceptables en principio las condiciones propuestas por la
antigua comedia francesa los autores dramticos, no siempre
se observaban con lealtad irreprochable. Este estado de cosas
sostenia una irritacion deplorable entre los autores dramticos
y sus necesarios intrpretes. Estos gozaban entonces por el
prestigio de su talento el poder de la moda ; pero sus adver
sarios tuvieron la felicidad de encontrar en Beumarchais un
abogado ardiente y de una causticidad terrible. El autor del
Matrimonio de Fgaro, que empez su celebridad con escn
dalos judiciales, sostuvo durante cuatro aos la lucha entabla
da contra los actores. Despues de 12 aos, decia sus co
mitentes en 1791 en un informe que reasume la discusion,
los autores dramticos no han percibido mas que 38,000
francos en las anualidades en que, el producto de un millon,
dejaba los comediantes franceses 25, 26, y 27,000 francos
por su parte. La insignificante suma que se os ha dejado no
hubiera producido cada autor mas que 1650 libras lo
mas si hubiesen hecho un fondo comun. A fuerza de pro
testar contra la tirana de los cmicos en nombre de la pro
piedad mas sagrada de todas , la de la inteligencia sobre sus
propias creaciones, Beaumarchais consigui apasionar al p
 350
blico en favor de sus clientes. En 1791, la Asamblea nacio
nal cort un largo debate proclamando como un derecho na
tural y legtimo , la propiedad de los autores y la libertad de
las transacciones entre ellos y los cmicos. El decreto de 8 de
junio de 1806 consagr nuevamente esta libertad y enco
mend las autoridades locales , vigilar severamente la eje
cucion de los contratos estipulados entre los empresarios de
los teatros y los autores. Tal es aun el estado de la legisla
cion. La pera y la comedia francesa, consideradas menos co
mo empresas mercantiles que como establecimientos pblicos,
conceden los autores los derechos establecidos por los re
glamentos dictados por la autoridad superior. La pera da
500 francos de derechos fijos por cada una de las veinte pri
meras representaciones de una gran pera, divisibles entre
el autor del libreto y el compositor. Una opereta se retribuye
con menos. Pasada la vigsima representacion, el derecho baja
500 francos. En la comedia francesa la tarifa de los auto
res se arregla del modo siguiente: Una pieza en cinco actos, la
dozaba parte del ingreso total; de tres la dcima octava; de un,
solo acto la vigsima cuarta. En la pera cmica la retribu
cion consiste en el 8 1/2 por 100 de los ingresos, hecha la
deduccion del derecho de pobres, para una pieza de tres
cinco actos ; 6 y medio para las de dos actos, y 6 para las de
un solo acto. Cuando una obra basta para cubrir todo un es
pectculo, da derecho un 6 por 100 mas. En los otros
teatros los derechos se reglan gradualmente mas bien los
impone la sociedad de autores dramticos que tiende impo
ner todas las empresas teatrales un derecho invariable de
12 por 100 sobre el ingreso total. Esta costumbre est en
prctica casi en todos los teatros de vaudeville y de melodra
ma. En las provincias los autores cobran un derecho fijo ar
reglado al gnero de la produccion y la importancia de la
poblacion.
Los derechos de los autores se graduan por trmino me
dio en 800.000 francos por ao on Pars, y 200.000 en
 351
las provincias, sin contar el producto de los billetes de gra
cia que negocian los autores y el de las ventas los libreros
d doscientas tres cientas piezas impresas anualmente, cu
yas cantidades accesorias se graduan en 500 600,000
francos por ao. Estos derechos estan sometidos un des
cuento de 2 por 100 en Pars y de 15 por 100 en los depar
tamentos en provecho de los encargalos de la recaudacion.
Por considerable que aparezca esta suma, deja no obstanta
una cantidad muy pequea los autores secundarios despus
de descontar la de los de mas crditos. Muchos sueos dora
dos se desvanecen en amargas decepciones. A pesar de todo,
el ejemplo de algunas grandes fortunas y el esplendor
ciertas relaciones que agradan siempre la imaginacion ar
diente de los jvenes, reclutan sin cesar el cuerpo de escrito
res dramticos, y entre todas las carreras abiertas los hom
bres de talent , el teatro es una de las que ofrecen mas re
cursos.
Desde fines del ltimo siglo instigacion de Beaumar-
chais , los autores dramticos manifestaron cierta tendencia
constituirse en corporacion para sostener sus derechos. Una
primer acta de sociedad, reuni en 1794 los nombres de
Mehul , Chrubini, Sdame, Picard y algunos otros escritores
menos influyentes. En 1801 el contrato de sociedad se reno
v y reuni 95 firmas. Otras sociedades anlogas constituidas
en diversas pocas, se refundieron en 1829 en la Asociacion
general de autores que ha tomado una consistencia slida. Su
objeto espresado en el acia de, constitucion es: 1." la mtua
defensa de los asociados contra las administraciones teatrales
de las personas en relacion de inters con los autores.
2. La percepcion con menos gastos de los derechos de los
autores colocando en fondo comun una parte de estos dere
chos. 3. La creacion de un fondo de socorro en favor de los
asociados, como viudas y herederos parientes. 4. La crea
cion de un fondo comun de beneficios divisibles. Esta sociedad
renovada en 1837, tom un desarrollo nuevo y est llena de
 532
vida. A ella se han adherido unos 420 autores. Una comision
elegida en junta general la administra y representa. A su ca
beza figuran los mas clebres autores dramticos. Los servi
cios que ha producido los asociados son numerosos incon
testables : los fraudes que han cometido las empresas teatra
les se han reprimido y castigado , la percepcion de los dere
chos del autor se ha hecho mas regular y menos costosa , los
intereses de todos defendidos con celo atestiguan la eficacia
de su intervencien. El fondo de socorro ha consolado nume
rosos infortunios y contribuido sostener , preservar de la
desesperacion y ayudar en momentos de crisis los autores
desgraciados, sus viudas y sus hijos. La sociedad ha estendi
do su mano las familias mismas de los que muertos hacia
muchos aos, no le pertenecian mas que por su ilustracion .
Mas aparte de estos servicios y buenas obras se puede re
prochar la sociedad de autores dramticos haber usurpado
sobre los teatros una autoridad desptica. La comision que la
dirige y que se elige entre los asociados por mayora de votos
ejerce una verdadera dictadura: se sustituye los autores,
reemplaza su voluntad individual por su influencia colectiva,
ydirije casi esclusivamente todas sus transaciones. Compuesta
de personajes polticos y de escritores de fama , sostenida por
la prensa, funciona como un tribunal supremo y decide sin
apelacion todas las cuestiones dramticas.
El voto de los legisladores de 1791 era consagrar una in
dependencia fecunda , una igualdad equitativa entre los escri
tores y los que csplotan sus obras. No estando limitado eu
aquella poca el nmero de los espectculos , existia la liber
tad de las transaciones , tanto respeto de los escritores como
de los empresarios. El decreto imperial de 1808 rompi el
equilibrio y constituy un monopolio en favor de un pequeo
nmero de empresarios privilegiados. Entonces los escritores no
podan aprovechar la concurrencia de los empresarios, como
hoy no pueden estos utilizar la de los autores. Se concibe que
justamente alarmados los literatos se hayan colocado en apti
 533
tudde defender sus derechos. Por desgracia los hombres de
letras no han sabido resistir la tentacion de abusar de su po
der y fuerza de usurpaciones han venido constituir una
verdadera coalicion del mismo gnero que las que castiga el
Cdigo penal, cuando se forman en la esfera de la industria. Hoy
la sociedad prohibe sus individuos celebrar contratos parti
culares bajo condiciones inferiores las anotadas en los ge
nerales que impone por s. Exigir mas est permitido, con
tentarse con menos es una infraccion penada con una multa
de 6000 francos. Si un teatro rechaza acceder la demanda
de la asociacion, se le pone en entredicho, es decir, que la co-'
mision directriz retira la vez en un dia, y sinescepcion todas
las piezas de los autores que estn adheridos sus estatutos.
Su decision obliga todos sus individuos bajo, una multa
tambien de 6000 francos. Por este medio ningun teatro se
halla jams en presencia de un autor libre, y tiene siempre
que tratar con una corporacion , cuya voluntad colectiva es
inmutable.
Qu estrao es, pues, que una sociedad semejante ejer
za en materia de teatros una autoridad superior la del mis
mo gobierno, gravitando, como gravita, sobre los poderes p
blicos por la influencia de sus miembros, y sobre los teatros
por el temor al entredicho? No es una exajeracion, y esto es
lo que ha provocado sin cesar el establecimiento de nuevos
teatros, cuya concurrencia ha venido ha ser tan peligrosa pa
ra los antiguos. El gobierno no podria retirar arbitrariamente
un privilegio ; la comision puede matar una empresa reco
gindole el repertorio que es su alimento diario. El gobierno
no podria eximir ningun espectador del pago de la cuota de
los indigentes: la comision impone condiciones en virtud de
las que los billetes se espenden sin este derecho. Citemos el
ejemplo de una flagrante usurpacion. En 1806, en el momen
to en que el gobierno imperial preparaba los nuevos regla
mentos de teatros, los ministros del Interior y de la polica
propusieron someter un impuesto la representacion de las
 oo
obras que habian caido en el dominio pblico. El producto de
este derecho debia formar un fondo especial que, bajo el ttulo
de Caja Dramtica, se hubiera empleado en socorrer los au
tores actores, y en estimular los progresos del arte. Se com-
drendi que esta percepcion debia autorizarla una ley y el
proyecto se abandon. Lo que el Emperador no se atrevi
hacer, los autores dramticos lo han decretado en los ltimo)
aos. Los contratos celebrados con la Opera cmica y el
Odeon, los autorizan percibir un derecho de las obras del do
minio pblico. Semejante estipulacion no es una prueba ma
nifiesta de la opresion que ejerce seta sociedad? Aun cuando
el producto se emplee en actos de generosidad , la percepcion
no es por ello menos ilegal.
y\ . ,-
. IV.Los artistas dramticos.
La condicion general de los actores ofrece numerosa
analogas con las de los autores. Antes de la revolucion los
cmicos estaban deprimidos mas por la opinion que por las
leyes; cuando en la sesion del 24 de diciembre de 1789 la
Asamblea constituyente tuvo que resolver sobre la peticion
que le haban dirigido, Mr. de Beumatzy Mirabeau, protesta
ron contra las opiniones intolerantes que se produje on, aun
que sin hallar eco. Un decreto del mismo dia declar implcita
mente que los artistas dramticos no sufren ninguna esclu-
sion; nuestras leyes les confieren los mismos derechos que
los demas ciudadanos, y las mismas distinciones pueden re
compensar sus talentos sus servicios. Bajo la Restauracion,
Taima fu llamado desempear las funciones de escrutador
ed uno de los distritos electorales de Pars; despues de -1830,
obtuvo la cruz de la Legion de Honor un artista de la pera
por servicios prestados en la guardia nacional. Hombres do
letras, que en su juventud habian aparecido en la escena, han
entrado en la Academia francesa y ocupado honrosos em
pleos. Los actores no estan ya espuestos las prisiones arbi
traras que les alcanzaban en el antiguo rgimen , y viven
 55o
bajo la proteccion de la ley comun. Sin embargo, algunas
veces han sido necesarias estas prisiones para calmar ai
pblico y proteger contra sus violencias al artista que habia
incurrido en su clera. Perlet ofreci un ejemplo de esto, en
tiempo de la Restauracion. Estos casos estraordinarios no han
amenguado el derecho, y no creemos que se hayan reproduci
do desde 1850.
Para no hablar aqu sino de los cmicos que ejercen su
talento, se hallan grandes desigualdades en su condicion
respectiva. Los mas eminentes, que acumulan crecidas asig
naciones, con el beneficio eventual de las representaciones en
provincia, llegan la opulencia. Otros viven desahogada
mente en Pars y en las grandes poblaciones ; el mayor n
mero arrastra una existencia miserable. Las empresas de las
ciudades pequeas, y las compaas ambulantes, suministran
apenas Ios-medios de subsistir los que las componen. Des
pues de una vida de privaciones y de sufrimientos , sus lti
mos dias estn espuesto todas las angustias de la mas horro
rosa miseria. Especialmente en provincias, su posicion no
puede ser mas precaria ; cada ao vuelve poner en p6ligro
su estado, y pordecirlo asi, su existencia. El patio los juzga
sin apelacion y muchas veces se muestra cruel con ellos. El
teatro es una carrera, casi siempre sembrada de escol os;
atrae una juventud sin esperiencia , y no reserva la edad
madura y sobre todo la vejez , sino la humillacion y la mi
seria. i
Algunos corazones generosos se han conmovido con es
pectculo de estos males. En 1840 se form entre los artistas
dramticos una sociedad, cuyo objeto es, no coaligarsc para
elevar sus asignaciones , sino crear un fondo de socorro para
aquellos quienes trata la fortuna con mas rigor. El xito
de esta asociacion ha correspondido los votos de sus funda:
dores. Las suscriciones recogidas entre los scios, los bailes
y las representaciones beneficio , han formado un capital
empleado en parte en la adquisicion de rentas sobre el Esta
 336
do. Se reparten socorros mensuales los artistas necesitados,
y pensiones los infelices ancianos encorvados bajo
el peso de la edad. Autorizada por el gobierno, la sociedad
de los artistas dramticos continua desarrollndose, y el
acrecentamiento de sus ingresos le permitir estender mas y
mas su benfica accion. Tiene derecho ser protegida por
el gobierno, y la simpata general. Ninguna clase es al
mismo tiempo menos previsora y mas generosa que la de los
actores. Su caja de socorro tendr por lo tanto siempre re?
cursos fecundos y cargas pesadas. Ojal puedan compensar
se! Hasta ahora, no se leen sin emocion, en sus cuentas
anuales, la relacion de los dones recibidos y de las sumas
distribuidas por su mediacion. Los artistas pobres se hacen
un deber de pagar su tributo sobre los mas nfimos sueldos.
Los mas clebres dan en provincia representaciones, cuyo
producto hacen ingresar en la caja de la sociedad/Muchos di
rectores han contribuido con solicitud estas buenas obras.
Los artistas dramticos se forman en varias escuelas; los
unos, escriturados desde su mas tierna edad en compaas de
provincia, entran muy pronto, y al lado de su familia, en el
ejercicio de un arte que para la mayor parte, no debe ser
nunca otra cosa que un oficio duro y estril. Otros entran en
los teatros desde nios y repiten en ellos papeles que no siem
pre comprenden. Cierto nmero sale del conservatorio, plantel
instituido por el Estado para educar msicos y actores. El
conservatorio , simple escuela de canto en su origen , fu
creado por decreto del consejo de 3 de febrero de 1784. Se
abri el 1. deabrU siguiente en el Hotel del Menus-Paisir del
rey, en el arrabal Possouniere. En 1786, propuesta del
baron de Breteniel , se estableci una ctedra de declamacion,
que fu confiada Mol. Como su objeto era formar actores
para los grandes teatros, se juzg necesario desarrollar su
instruccion literaria, y al efecto se cre una ctedra de len
gua francesa, de historia y geografa. El comisario general
de la casa del rey, Mr. de la Fert, asista los exmenes
 537
que se hacian cada tres meses. Este establecimiento, des
truido por la revolucion, fu restablecido el 18 brunario dei
ao n bajo el nombre de Instituto nacional, y reorganizado
el 16 de termidor del ao m como Conservatorio de msica. E[
Emperador se ocup de l con inters; en 1806 fund pre
mio anuales; en 1809 estendi la enseanza; se dieron porlo j
discpulos representaciones pblicas; se aument el nmero
de ctedras, que fueron ocupar Dugazon, Monvel, Dazin,
Court y Lafon ; Taima y Fleury compusieron el comit de vi
gilancia. El decreto de Moscou instituy diez y ocho pla
zas de alumnos para el teatro francs y cre de nuevo
una ctedra de gramtica, historia y mitologa aplicadas
al arte dramtico. La restauracion di al conservatorio o!
ttulo de Escuela de declamacion, y le coloc entre las atri
buciones del ministro de la casa del rey. En 1850 la msica
destron una vez mas la declamacion ; la ctedra consagra
da esta enseanza no se abri hasta 1836, y la de literatu
ra ha quedado suprimida. En 1842 se restablecieron las rer
presentaciones pblicas de los alumnos, con trajes y de dia,
prohibidas durante la Restauracion , por temor de perjudicar
los teatros. Los concursos son juzgados por un tribunal,
que se compone de literatos y de artistas. El conservatorio ha
hecho grandes servicios al arte musical y formado miles de
instrumentistas, que por el conjunto, el vigor y la elegancia
de su ejecucion , no tienen rivales en el mundo. Su utilidad,
relativamente la comedia francesa est menos probada^ y
algunos talentos elevados la ponen en duda. Sin embargo,
nuestro gran trgico sali de sus clases (I). Ninguna escue
la puede dar las cualidades que provienen de la naturaleza,
la inteligencia, la sensibilidad el poder vocal; pero una. isrl
cuela como el conservatorio puede guardar e depsito .tb
las tradiciones y mantener las costumbre* distinguidas , sin
... , . > ... ., ,. . . .. .!,..... ,
(i) Se lee en las memorias de Bachaumont, fecha de 2 de diciembr
de 1787: La escuela de declamacion fundada por el duque de Duras, segun
los consejos .de Mad. Vestris, su querida, ha producido en la escena france
sa su primer discpulo , Taima.
 338
las cuales pierde su brillo la alta comedia. Pensamos, por
consiguiente, que es satisfactorio que una institucion con
tanta frecuencia atacada, haya en contrado favor ante la
opinion pblica.

CAPITULO III.

MEDIDAS ADMINISTRATIVAS QUE DEBEN TOMARSE RESPECTO A LOS TEATROS.

Las diferentes medidas cuya necesidad han debido demos

trar nuestras investigaciones, pueden reducirse cuatro obje
tos principales. Conviene, segun nosotros: 1.a reorganizar los
teatros reduciendo el nmero de los que existen; 2.a garanti
zar los derechos legtimos de los escritores dramaticos, pero
al mismo tiempo, reprimir las usurpaciones de la sociedad
ilegal que han formado; 5.a facilitar las escenas literarias
los medios de proveerse de actores; 4.a hacer mas vigilante y
mas eficaz la tutela que el Estado debe ejercer sobre los lea-
tros. Un rpido resmen bastar para esplanar estas cuatro
proposiciones.
1.a La exageracion del nmero de teatros es la prime
ra causa de todos los embarazos , de todos los desrdenes que
hemos indicado, porque ha hecho al arte un gran perjuicio,
favoreciendo el despilfarro de las producciones del talento, re
compensando desmedidamente estas composiciones precoces
que han agotado por un xito pasajero, inteligencias feliz
mente dotadas. En vez de un corto nmero de teatros |que
reuniese actores de mrito , se permite abrir una multitud de
ellos, de los cuales ninguno posee una compaa completa.
La prosperidad material del teatro, tan necesaria al progreso
del arte , ha llegado ser imposible , puesto que los recursos
suministrados por el pblico, son de todo punto insuficientes
para hacer prosperar tantas empresas, aun cuando todas
estuviesen dirigidas con la mas incontestable habilidad.
La informacion del Consejo de Estado ha probado hasta
 539
la ltima evidencia , segun ya lo hemos dicho, que la libertad
de la industria dramtica sera el medio mas seguro de impe
dir la ruinosa multiplicacion de los teatros. La especulacion
privada se mostrara mas perspicaz que la administracion y los
mismos que , con el inventivo engaoso de un privilegio for
man una empresa , se guardaran muy bien de correr su
riesgo , si se considerasen entregados sus propias fuerzas y
espuestos todos los azares de una competencia ilimatada.
Tal ha sido la opinion casi unnime de los que han sido in
terrogados en el informe.
Pero si el gobierno queda en posesion de los poderes qua
hoy reune , depende de l prescribir una reforma cuya nece
sidad queda de aqu en adelante probada hasta la evidencia.
La responsabilidad de la administracion, la equidad hacia las
empresas antiguas, el inters bien entendido de los autores y
de los artistas verdaderamente distinguidos, el inters mas
apremiante aun del arte, son otros tantos argumentos en favor
de la reduccion del nmero de teatros. La ejecucion de es
ta medida era fcil. No se trata de ningun modo, como en
1807 de destruir propiedades reconocidas por la ley. Con muy
cortas escepciones, los teatros son esplotados en virtud depri
vilegios temporales , de los que la mayor parte espiran dentro
de pocos aos. Bastar no renovar aquellos que no deben ser
conservados , y hacer volver los limites de su autorizacion
los simples teatros de curiosidad , que despreciando la leyJy
sus deberes, hacen usurpaciones en el gnero de los teatros
propiamente dichos. Ningun deber ser violado ; nadie podr
quejarse. Los autores y los actores vulgares sern los nicos
interesados en reclamar. En cambio , podr contarse con la
adhesion de los verdaderos artistas y escritores , quienes la
reforma propuesta ofrecera mas gloria, con una remunera
cion igual.
2.a Los escritores dedicados al teatro, se perjudican s
mismos abusando de un poder usurpado. Su asociacion , tal
como est concebida y se manifiesta, no podra tolerarse.
 540
por muclio tiempo. Tarde temprano, el gobierno se
ver en el caso de tomar medidas contra la dictadura de los
diez doce miembros que componen el comit-director de la
asociacion ; poder absoluto , irresponsable, cuyos decretos sin
apelacion encadenan, no solo los que los aprueban, sino
cada uno de los 500 escritores que han firmado el acta social.
Gon todo , reconociendo que las obras destinadas la re
presentacion escnica se producen en circunstancias particu
lares, y que, mientras la industria no sea libre, difcilmente
admiten una libertad perfecta de transaciones , pensamos que
el gobierno, antes de pronunciarse contra la sociedad de auto
res dramticos, debe sustituir su accion por una tutela desin
teresada y benvola, capaz de protejer los escritores, sin
alarmar Jos directores. . ,
/ ..o.V Entre todas las llagas del teatro, hay una que llega
ra ser mortal sino se le aplicase un remedio ; hablamos de la
progresion siempre creciente del sueldo de los actores , muchas
veces medianos. Enemas de una ocasion han intentado los di
rectores ponerse de acuerdo para reducir los sueldos de los
artistas: semejantes coaliciones, reprensibles en s mismas,
quedarn siempre sin. efecto, porque no es posible que un
empresario dramtico resista por mucho tiempo al deseo se
creto de organizar su compaa, desorganizando las de sus
rivales. Las pretensiones exajeradas no podrn moderarse
sino por; la competencia que los actores se harn s mismos.
Es preciso que los directores se coaliguen , no para molestar
los taentos que existen, sino para crear y desarrollar los
talenles nuevos. : -
Especialmente para los grandes teatros son insuficientes
los medios de reclutamiento renovacion de actores. Para
brillar en las escenas inferiores , no son necesarios mas que
una inteligencia superficial , un ardoroso instinto y cierta ap
titud para la imitacion, cualidades naturales que peden re
belarse instantneamente; pero el verdadero artista no se
forma -en un dia, por mas ricamente que est dotado por la
 341
naturaleza. Antiguamente el honor de aparecer en la escena
era la ambicion de casi todos los artistas. Hoy no sucede lo
mismo. Hay priesa de adquirir algo del oficio para esplotarlo
en una escena vulgar. Habra medio de contrabalancear esta
funesta disposicion con algunas medidas en favor de los estu
dios que el arte y el buen gusto pueden indicar. La composi
cion de los teatros subvencionados no es tan irreprochable
para justificar la indiferencia de la administracion acerca de
esto. El conservatorio, cuya institucion hemos aprobado, re
conociendo sus servicios, nunca bastar para la renovacion
artstica de los grandes teatros. No es mas que una escuela,
y al salir de toda escuela, hay necesidad de coronadla educa
cion terica por las lecciones de la esperiencia. El conserva
torio no puede producir mas que discpulos, y seriamos felices
si consiguiera formar muchos que prometiesen para el porve
nir. En otro tiempo los teatros de los departamentos, dedica
dos la tragedia y la comedia , creaban reputaciones que
tarde temprano eran consagradas en Pars por los sufragios
de buenos jueces. Hoy son estriles ; las escenas lricas no les
deben ningun artista eminente : Monrose es el ltimo actor
que han dado al teatro Francs. ..
Es por lo tanto necesario que la autoridad intervenga
cuanto antes, si quiere prevenir la decadencia irremediable
del arte teatral. El programa de los estudios del conservatorio
debe someterse una severa revision. Deben crearse y fo
mentarse uno dos teatros de ensayo , para los discpulos que
estudian aisladamente y bajo las inspiraciones de un profesor
particular.
Las rdenes de estreno del antiguo regimen, restablecidas
durante el Imperio, repugnan nuestros principios de liber
tad. No se comprende ya de ninguna manera la obligacion
impuesta un cmico de aparecer, su pesar, en un teatro
adonde no le llama su gusto, ni acaso su vocacion. Sin em
bargo, es una disposicion que no nos parece incompatible con
la legislacion general . y cuya adopoion favorecera la forma
cion de las compaas para los teatros de primer orden. El
obstculo para ejecutar una orden de estreno puede proceder
del cmico que la recibe del teatro que se le destina. No
puede obligarse al primero, si rehusa cumplimentar la orden;
pero el gobierno podra, si el rgimen de los privilegios estu
viese en vigor, renovar las condiciones impuestas los fun
dadores del Gimnasio, es decir, estipularen los privilegios que
en el caso en que el actor diera su consentimiento , su com
promiso anterior quedaba roto sin que pudiera aplicrsele pena
alguna por ello. La libertad personal del artista seria respeta
da y el director no podra quejarse de la ejecucion de una
clusula la cual se habra sometido al recibir su investidura.
Sobre todo hay un teatro donde debera aplicarse esta
disposicion ; queremos hablar del Odeon. La creacion de un
segundo teatro francs ha sido til y buena; era conveniente
que estuviesen consagrados dos teatros la literatura seria, la
tragedia, la alta comedia; pero se ha cometido la imprudencia
de constituir al Odeon en rivalidad con el teatro Francs ; de
bia nicamente ser su anexo, segun la intencion del decre
to de 1807, organizar el Odeon de tal modo que llegue ser
una escena de estreno y de ensayo para el primer teatro , sin
comprometer de modo alguno la libertad necesaria los pro
gresos del arte y la dignidad personal de los artistas , es un
problema de una solucion difcil, lo confesamos, pero no im
posible lo que entendemos. Insistiremos nicamente sobre
este pensamiento, que sera poco lgico subvencionar teatros,
si no se les facilitasen los medios de formar su personal , y de
justificar, por una incontestable superioridad, los sacrificios
hechos en su favor.
4.a Como complemento de estas medidas, y para asegu
rar su xito, el gobierno debe robustecer en los teatros una
autoridad que frecuentemente ha dejado debilitar. La reorga
nizacion general que solicitamos debe ser estudiada y arregla
da en su conjunto, con cierta elevacion de pensamiento, con
hi constante preocupacion de los intereses de orden , buenas
costumbres , educacion pblica y polica que con ella se rela
cionan. Desde que fueron puestos bajo la dependencia del
ministro de lo Interior, los teatros carecen de uua direccion
especial y constantemente fija en ellos. La lista civil , en tiem
po del Imperio y de la Restauracion , se honraba con sostener
los grandes teatros; les concedia cuantiosas gratificaciones,
y los que la representaban consideraban como un deber de
fender establecimientos cuyo buen xito interesaba en cierto
modo al honor de la Corona. Esta solidaridad ces el dia en que
el gobierno de los teatros qued cargo de una simple ofi
cina del ministerio.
El gobierno se v muchas veces llamado elegir directo
res para los teatros secundarios y para los de los departamen
tos. A creer noticias dignas de f , estas elecciones no han
sido hasta ahora muy afortunadas ; no siempre han recaido en
los hombres mas irreprochables , en aquellos que por sus re
cursos estaban en mejor estado para subvenir las obligacio.
nes que contraian. Hemos visto un director comprar un pri
vilegio en millon y medio , y falta de capital , pagarlo en bi
lletes de espectculo que , vendidos mitad de precio , debian
privarle por mucho tiempo de los beneficios, combinacion que
hacia su ruina inevitable.
El primer deber de la administracion es no imponer las
empresas cargas intiles. Habra poca dignidad de parte de
los funcionarios pblicos en armarse de sus ttulos para obte
ner entradas gratuitas , para mendigar localidades , cuando
este favor no est legitimado por las necesidades del servicio.
La antigua aristocracia tenia por punto de honor el sostener
los teatros. Los que poseen hoy la influencia se espondrian
por mas tiempo una comparacion enojosa? Los pequeos
espectculos , para los que son buenos todos los medios de
conseguir un xito satisfactorio , tienen una subvencion ase
gurada en el bolsillo de las personas de gustos instintos vul
gares. Qu quedar los teatros cuya mision es conservar
las tradiciones y las conveniencias de la buena sociedad, si el
 544
gobierno no se dedica a procurarles el til patronazgo de laa
clases elevadas? : . ;
: Nos hemos mostrado favorables al principio de la cen
sura , sin admitir que el gobierno haya cumplido su obliga
cion cuando las tijeras de sus examinadores han mutilado las
obras sometidas su exmen. La censura es puramente ne
gativa ; previene la violacion del orden de la moral ; pero
no asegura su reinado. Un gobierno tiene una mision mas
elevada: debe guiar al pueblo, puesto bajo su direccion supre
ma , vivificarle por medio de nobles emociones , inculcarle
principios. Este deber es mas imperioso en un pais donde han
quebrantado las creencias largas y profundas agitaciones , en
una sociedad quien ningun poder arrancar nunca la liber
tad del pensamiento y el derecho de exmen , en una nacion
que encierra clases laboriosas, en considerable nmero, tra
bajadas por el espritu de desorganizacion, y muchas irritadas
por duros sufrimientos. Ningun medio de influencia es mas
poderoso que el teatro, donde acude la multitud, vida de
placer y accesible todos los sentimientos de grandeza, de
generosidad y de sacrificio. Todos los gobiernos ilustrados han
llamado en su ayuda las representaciones dramticas. Se han
sealado ya recompensas para el escritor que derrama en las
familias producciones tiles las costumbres. Por qu ser
menos genorosos hacia el que se dirge al pueblo en masa por
medio del drama? Ofrezcnsele estmulos. Despues de la cen
sura, que habr impedido depravar las clases inferiores con es
pectculos vergonzosos , presentarlas al pobre y al dbil como
la vctima obligada del rico y del fuerte , debe intervenir el
poder pblico para honrar y enriquecer al escritor dedicado
hacer penetrar en el pueblo buenas y sanas doctrinas , mos
trarle en el trabajo, en la instruccion, en la sumision las
leyes de la Providencia, los medios seguros y honrados de
mejorar su condicion de alijerar el peso de su miseria. No
seria tiempo de ensayar, costa de algunas sacrificios, la di
reccion del placer de las clases mas numerosas, las mas dig
 345
nas de nuestra solicitud, hcia un objeto moral? Mr. Leon
Faucher, durante su ministerio, realiz ya en parte este pen
samiento y las medidas que tom obtuvieron una aprobacioa
general.
Tales son los objetos acerca de los cuales llamamos la
atencion del gobierno. Que el teatro halle en l proteccion y
disciplina, premios y consejos. El dia en que la administra
cion pblica desempee este papel , el porvenir de la escena
francesa dejar de ser un motivo de inquietud.
 INDICE BEL TOMO SEGUNDO.

TITULO PRIMERO.
LA ADMINISTRACION LOCAL.

CAPULLO J. Pginas.
Del sistema general.de la legislacion relativamente
la administracion local S
II. El Municipio 22
|. i." Organizacion del poder municipal 29
. 2." Atribuciones del maire y del consejo municipal.. . 3S
Gastos.Ingresos.Presupuestos.Contabilidad. . 50
III. El Canton y el Distrito 59
IV. El Departamento 70

TITULO SEGUNDO.

LA POLICIA.
94

POLICIA GENERAL.
capitulo i Polica relativa la seguridad del Estado . .
II. Polica relativa la proteccion de las personas. 93
III. Polica de Sanidad 105
IV. Polica relativa la industria 108
V. Polica relativa al comercio 116
VI. De las autoridades encargadas de la polica. . 1-29
134
11.
EL PREFECTO DE POLICIA.
CAPITULO I. Organizacion general 138
II. Poderes del Prefecto. Ordenanzas de Polic; 142
Derecho de detencion
III. Polica Poltica 151
IV. Polica de Seguridad. . . . 158
V. Polica administrativa.. . .
VI. Atribuciones diversas. . . . 179
187
 ..... TITULO TFRCERO.
LOS CULTOS.
CAPITULO I. Dla libertad de Cultos 191
II. Los Cultos reconocidos 205
III. El Culto Catlico 214
IV. Los Cultos Protestantes 248
V. El Culto Israelita 276
VI. Legislaciones estranjeras.. . 286

TITULO CUARTO.
LOS TEATROS. 293
CAPITULO I. Los teatros en Inglaterra. 294
II. Legislacion francesa. .....*..... 305
. I. La industria dramtica Id.
%. 2." La Censura 322
jj. 3. Los autores 328
. 4. Los actores 334
III. Medidas administrativas que deben tomarse respecto
tos teatros 338

PIN DEL SEGUNDO Y ULTIMO TOMO.

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