SI UNA MUNICIPALIDAD BRINDA EL

SERVICIO DE SUMINISTRO DE AGUA

POTABLE: DEBE COBRAR UNA
TASA O UN PRECIO PBLICO?
SI UNA MUNICIPALIDAD BRINDA EL SERVICIO DE SUMINISTRO DE AGUA
POTABLE: DEBE COBRAR UNA TASA O UN PRECIO PBLICO?

Mario Alva Matteucci

1. INTRODUCCIN

En muchas partes del Per existen municipalidades que adems de cumplir con las
funciones que la Ley Orgnica de Municipales les faculta y de brindar servicios pblicos en
beneficio de la colectividad, prestan el servicio de suministro de agua potable a travs de
conexiones domiciliarias de manera idntica a una empresa de saneamiento pblico.

De manera lgica existe un cobro que debe efectuarse por la prestacin del servicio por
parte de la Municipalidad respectiva. La duda que se presenta no solo en las
municipalidades sino tambin en algunos consumidores del mencionado servicio es
determinar si se debe cobrar una tasa o un precio pblico.

En palabras de MEDRANO, en muchos casos las imprecisiones y dudas sobre el

carcter tributario que tiene o no determinados conceptos, pone en evidencia que
hubiera sido deseable contar con una definicin que permitiera identificar ms
fcilmente los tributos1.

El presente informe pretende hacer un anlisis sobre el tema a efectos de poder

desentraar la diferencia conceptual existente entre la tasa y el precio pblico.
2. LA POTESTAD TRIBUTARIA MUNICIPAL

2.1 Estado, Gobierno y Poder Tributario

Como el Estado es una figura jurdica poltica, los poderes y deberes que le son
inherentes, as como su direccin y administracin, se ejercitan a travs de una compleja
estructura organizada de acuerdo al modelo constitucional adoptado, la cual recibe el
nombre de Gobierno. Por esta razn, el artculo 43 de nuestra Constitucin Poltica
declara que el Estado es uno e indivisible, y que el Gobierno de la Repblica del Per es
unitario, representativo y descentralizado, y se organiza segn el principio de la separacin
de poderes.

Los artculos 189, 190 y 191 del texto constitucional establecen que el territorio de la
Repblica se divide en regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas
circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y
desconcentrada. Dentro de este esquema, las municipalidades provinciales y distritales, y
las delegadas conforme a ley, son los rganos que ejercen el gobierno en el mbito local.
Los otros niveles de gobierno son el Gobierno Regional y el Gobierno Central; este ltimo
se encuentra dividido en Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial, adems de
una serie de instituciones pblicas y organismos autnomos.

El poder impositivo, poder tributario o potestad tributaria forma parte de las prerrogativas
propias del Estado. Su ejercicio ha sido distribuido por la Constitucin entre el Congreso, el
Poder Ejecutivo y los Gobiernos Locales (artculo 74 de la Constitucin). De acuerdo a
esta norma, Los gobiernos locales pueden -esto es, tienen el poder de- crear, modificar y
suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de stas, dentro de su jurisdiccin y con los
lmites que seala la ley.

2.2 Qu debemos entender como los lmites que seala la Ley de la Potestad
Tributaria Municipal?

La respuesta a esta inquietud la encontramos en el numeral 2 del literal A) del punto VII
Fundamentos de Constitucionalidad Formal de la STC N 0053-2004-PI/TC. All se
menciona que:

Cabe precisar, sin embargo, que la frase dentro de los lmites que seala la ley,
debe ser entendida de forma tal, que la libertad que la Constitucin ha otorgado al
legislador para la determinacin de la potestad tributaria municipal se encuentre, a
su vez, limitada ah donde la Constitucin lo ha establecido bajo pena de invalidez;
es decir, cuando se trate de preservar bienes constitucionalmente garantizados.
Ello, en doctrina, es lo que se conoce como lmites inmanentes (lmites a los lmites).

En tal virtud, la regulacin legal de la potestad normativa tributaria municipal debe

sujetarse al respeto a los principios constitucionales tributarios de reserva de ley,
igualdad, no confiscatoriedad y capacidad contributiva, desarrollados por la
jurisprudencia constitucional, as como tambin a la garanta institucional de la
autonoma poltica, econmica y administrativa que los gobiernos locales tienen en
los asuntos de su competencia.2

3. EL SERVICIO DE SUMINISTRO DE AGUA: TASA?

Se debe tener presente que con respecto a las instituciones, stas deben identificarse por
su propia esencia, adems por su naturaleza jurdica, y no por la denominacin (o nombre
jurdico con el que se las conozca) que se les asigna.

Los Gobiernos Locales (donde se incluyen a las casi 2000 municipalidades del pas)
conforme lo determina el artculo 74 de la Constitucin Poltica de 1993, gozan de
Potestad Tributaria para la creacin de contribuciones y tasas dentro de su jurisdiccin. Sin
embargo, dicha potestad tributara no es ejercida de manera irrestricta no obstante ello, esa
potestad tributaria, debe ser ejercida respetando los lmites establecidos por la propia
Constitucin, y no podran crear un impuesto aunque a este se le denomine tasa, ya que si
de su naturaleza jurdica fluye que no se trata de una tasa, sino de un impuesto, la norma
que la crea sera inconstitucional.

3.1 CLASIFICACION DE LOS TRIBUTOS

Entendemos que Tributo es aquella prestacin de dar una suma de dinero con
carcter definitivo exigible coactivamente, que no constituya sancin por acto ilcito,
cuyo cumplimiento es dispuesto por la instauracin de una relacin jurdico
obligatoria de Derecho Pblico (deber jurdico de prestacin tributaria), como
producto del acaecimiento de una hiptesis de incidencia tributaria y su
consecuente normativo, fundados o graduados por el principio de capacidad
contributiva, y cuyo sujeto activo es en principio un ente de Derecho Pblico3.
Lo anteriormente manifestado nos permite sealar algunas consideraciones:

Nos encontramos ante una prestacin de dar una determinada cantidad de dinero, ya que
se traslada la riqueza de manos de una persona hacia el fisco. En este sentido existe una
relacin jurdica entre dos sujetos.
Tiene carcter pblico, toda vez que el tributo tiene como fuente a la Ley.
La creacin del Tributo se da en el ejercicio de la Potestad Tributaria otorgada a
determinados entes por la propia Constitucin Poltica.
El tributo sirve para cumplir los fines propios del Estado.
Frente al no pago del tributo el mismo es exigible de manera coactiva.

En el caso del Per, se ha optado por la llamada clasificacin tripartita de los tributos:

Impuestos.
Contribuciones.
Tasas.

En igual sentido opina RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEN cuando precisa que en En
Amrica Latina es muy difundida la famosa clasificacin tripartita de los tributos,
segn la cual el tributo es un gnero que tiene tres especies: Impuesto,
Contribucin y Tasa4.

Es la Norma II del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario la que considera la definicin de
tales conceptos, entendindose como:

IMPUESTO: Es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestacin directa a

favor del contribuyente por parte del Estado.

CONTRIBUCIN: Es el tributo cuya obligacin tiene como hecho generador beneficios

derivados de la realizacin de obras pblicas o de actividades estatales.

TASA: Es el tributo cuya obligacin tiene como hecho generador la prestacin efectiva
por el Estado de un servicio pblico individualizado en el contribuyente.

Tambin la Norma II del Cdigo Tributario efecta una sub clasificacin de las tasas. En
dicha norma a norma distingue a:

i) Arbitrios, que constituyen tasas que se pagan por la prestacin o mantenimiento de un

servicio pblico,
ii) Derechos, Son tasas que se pagan por la prestacin de un servicio administrativo
pblico o el uso o aprovechamiento de un servicio pblico, y
iii) Licencias, que son tasas que gravan la obtencin de autorizaciones especficas para la
realizacin de actividades de provecho particular sujetas a control o fiscalizacin.

3.2 LAS TASAS EN LA LEY DE TRIBUTACIN MUNICIPAL

Asimismo, en un desarrollo normativo del artculo 68 de la Ley de Tributacin Municipal,

cuyo Texto nico Ordenado fue aprobado mediante Decreto Supremo N 156-2004-EF se
establece que Las municipalidades podrn imponer las siguientes tasas:

a) Tasas por servicios pblicos o arbitrios: que se pagan por la prestacin o

mantenimiento de un servicio pblico individualizado en el contribuyente.
b) Tasas por servicios administrativos o derechos: que se pagan por concepto de
tramitacin de procedimientos administrativos o por el aprovechamiento particular de
bienes de propiedad de la municipalidad5.

c) Tasas por las licencias de apertura de establecimiento: que debe pagar todo
contribuyente por nica vez para operar un establecimiento industrial, comercial o de
servicios.

d) Tasas por estacionamiento de vehculos: que debe pagar todo aquel que estacione
su vehculo en zonas comerciales de alta circulacin, conforme lo determine la
municipalidad del distrito correspondiente, con los lmites que determine la municipalidad
provincial respectiva y en el marco de las regulaciones sobre trnsito que dicte la autoridad
competente del Gobierno Central.

e) Tasas de Transporte Pblico: son aquellas que debe pagar todo aqul que preste el
servicio pblico de transporte en la jurisdiccin de la Municipalidad Provincial, para la
gestin del sistema de trnsito urbano.

f) Otras tasas: que son aquellas que debe pagar todo aqul que realice actividades
sujetas a fiscalizacin o control municipal extraordinario, siempre que medie la autorizacin
prevista en el artculo 67.

3.3 LA TASA MUNICIPAL

Considerando que la tasa es un tributo, ya que constituye una prestacin econmica que el
Estado exige a los particulares en ejercicio de su Poder de Imperio como explicamos en
lneas anteriores, sta debe cumplir con los principios del Derecho Tributario, los cuales se
encuentran consagrados en el artculo 74 de la Constitucin Poltica del Per.

Para cumplir con el principio de Legalidad, se deber utilizar el instrumento normativo

sealado por el legislador para ello, la Ordenanza (y en el caso materia de estudio, slo
mediante Ordenanza se puede determinar el servicio pblico gravado con una tasa, la
base para su clculo y los sujetos obligados).

Para cumplir con el principio de igualdad, la tasa deber gravar igual a los iguales y
desigual a los desiguales, en este sentido, como vamos a poder apreciar ms adelante la
denominada tasa por aprovechamiento de los bienes de propiedad de la Municipalidades,
se impone a las personas que obtienen un provecho econmico al colocar anuncios en la
zona autorizad por la Municipalidad.

Para cumplir con el principio de reserva de ley, se debern reservar a la Ley la

aprobacin de los elementos distintivos del tributo como el hecho generador, el sujeto
activo, el sujeto activo, la tasa o alcuota y la base imponible. En el caso de las
Municipalidades se debe reservar estos elementos a la aprobacin de una Ordenanza.

3.4 EL HECHO GENERADOR EN LA TASA

En el caso de los impuestos, el hecho generador es una situacin independiente de toda

actividad del Estado, toda vez que la causa jurdica propia del impuesto es la llamada
capacidad contributiva del sujeto

En el caso de las contribuciones, el hecho generador son los beneficios que se derivan
de la actuacin estatal, en este caso la causa jurdica que corresponde a la contribucin es
el beneficio.
Por ltimo, en el caso de las tasas, conforme lo establece el Cdigo Tributario, ste tributo
tiene como hecho generador la prestacin efectiva por el Estado de un servicio pblico
individualizado en el contribuyente6.

Para el caso de las tasas en general, de acuerdo al Cdigo Tributario, es el tributo cuya
obligacin tiene como hecho generador la prestacin efectiva por el Estado de un servicio
pblico individualizado en el contribuyente, conforme se puede apreciar del texto de la
Norma II del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario.

En este orden de ideas el artculo 66 de la Ley de Tributacin Municipal establece que

las tasas municipales son los tributos creados por los Concejos Municipales cuya
obligacin tiene como hecho generador la prestacin efectiva por la Municipalidad de un
servicio pblico o administrativo, reservado a las Municipalidades de acuerdo con la Ley
Orgnica de Municipalidades.

En tal sentido el hecho generador para el caso de las tasas municipales es:

i) Un servicio pblico, ii) Un servicio administrativo.

Si nos percatamos, en el caso materia de anlisis, el servicio de suministro de agua que

brinda una Municipalidad no es un servicio inherente a la funcin propia que las normas
que regula su actuacin, como es el caso de la Ley Orgnica de Municipalidades Ley de
las Municipalidades, razn por la cual no correspondera aplicar una tasa.

4. EL SERVICIO DE SUMINISTRO DE AGUA: PRECIO PBLICO?

Pese a nuestra respuesta sealada en el punto anterior, llevaremos a cabo el anlisis para
determinar si el monto que se abona por concepto de contraprestacin econmica por
servicio de suministro de agua califica como PRECIO PBLICO.

A efectos de poder otorgar una respuesta en la que se determine si el cobro que realice
una Administracin Tributaria de Gobierno Local por el servicio de suministro de agua,
tiene naturaleza de Tasa o corresponde ms bien calificarlo como servicio pblico,
debemos en primer lugar analizar las caractersticas propias de las tasas para despus
determinar las diferencias con el Precio Pblico.

4.1 Caractersticas propias de las tasas

a.- La tasa constituye una prestacin que el Estado exige en ejercicio de su propio poder
de Imperio (IUS IMPERIUM) a los contribuyentes, siendo exigible de manera coactiva, es
decir sin considerar la voluntad de los propios contribuyentes, ello es propio del carcter de
los tributos. Las facultades que le son conferidas al Ejecutor Coactivo se pueden encontrar
al revisar el texto del artculo 116 del Cdigo Tributario. All se precisa que la
Administracin Tributaria, a travs del Ejecutor Coactivo, ejerce las acciones
de coaccin7 y coercin8 para el cobro de las deudas exigibles.

Situacin distinta se presenta en el caso del precio pblico, en el cual no existe la

exigencia coactiva para lograr el cobro del mismo.

b.- Debido a que la tasa es calificada como tributo, la creacin de la misma solo puede ser
realizada por medio de la Ley o norma que tenga rango equivalente .

c.- La actividad que el Estado cumple tiene que estar vinculada con el sujeto que se
encuentra obligado al pago de la misma, es decir que la actuacin estatal debe ser
vinculante .
d.- Una caracterstica inherente a las tasas es que el producto de la recaudacin debe ser
destinado especficamente al financiamiento del servicio que se ofrece al contribuyente
que cumple con cancelar la misma.

e.- La actividad estatal vinculante por la cual se cobra la tasa debe ser inherente a la
actividad estatal, eso significa que un particular no podra cobrar una tasa.

4.2 Diferencias entre la tasa y el precio pblico

Veamos a continuacin las diferencias existentes entre la tasa y el precio pblico:

Respecto a la naturaleza propia del rgano o de la actividad estatal que se realiza es

posible advertir lo siguiente:

Si la actividad desplegada por el propio Estado es esencial e inherente a l mismo, nos

encontramos ante una TASA.

Si la actividad desplegada por el propio Estado no es esencial e inherente a l mismo,

entonces nos encontramos ante un PRECIO PBLICO.

Respecto del ente estatal que dispensa o presta el servicio:

Si el servicio lo presta directamente el Estado o por intermedio de una institucin pblica,

nos encontramos ante una TASA.

Si el servicio lo presta una empresa pblica, nos encontramos ante un PRECIO

PBLICO.

Respecto al inters predominante en la actividad estatal:

Si predomina el inters pblico, sin perjuicio de satisfacer simultneamente un inters

individual, la contraprestacin que un particular paga al Estado tiene naturaleza de TASA.

Si predomina el inters privado, aunque de manera secundaria se satisfaga el inters

pblico, la contraprestacin que el particular paga al Estado constituye un PRECIO
PBLICO.

Respecto al nacimiento de la relacin jurdica existente entre el Estado y los particulares:

Si la relacin jurdica que existe entre el Estado y los particulares tiene como origen un
mandato legal imperativo y no hay posibilidad que la voluntad humana intervenga, nos
encontraremos ante la figura de la TASA.

Si la relacin jurdica existe entre el Estado y los particulares surge mediante actos de
negociacin en donde prima la voluntad humana y no existe un mandato legal del Estado
que la imponga, existir la figura del PRECIO PBLICO.

Elaborando una especie de resumen y citando a MORENO SEIJAS, notamos que la

tasa, en la que prevalece el elemento de obligatoriedad y de autoridad sobre el
contenido de la contraprestacin (que no alcanza el total coste de la actividad o
servicio como hemos dicho) sera un ingreso tributario. Por el contrario, el precio
pblico, en el que prevalece el elemento dinerario de la contraprestacin (que
normalmente debe alcanzar como mnimo el coste del servicio) sobre la fuerza de la
obligacin, sera un ingreso no tributario.11
Adicionalmente sealamos que concordamos con la opinin de ATALIBA cuando precisa
que la ejecucin de servicio pblico atiende al inters pblico primario, en tanto
que el precio es expresin de actividad cuyo mvil es la satisfaccin de un inters
subjetivo de la persona jurdica Estado a se stante 12 y no de la colectividad como
un todo.

Por ello, son inconciliables los conceptos precio (expresivo de actividad

desarrollada para la satisfaccin de un inters pblico secundario) y servicio
pblico hiptesis tpica de actuacin tendiente a satisfacer un inters primario).13

En la doctrina se aprecia tambin la opinin de FERREIRO LAPATZA cuando precisa que

la diferencia tasa-precio es una diferencia de rgimen jurdico: la tasa es un
tributo; el precio la contraprestacin debida de un contrato 14.

Dentro de la polmica entre la definicin de tasa y precio pblico MORENO DE LA

CRUZ opina que En un intento por definir a los precios pblicos podemos sealar
que constituyen ingresos pblicos derivados de obligaciones de derecho pblico no
tributarias, cuya fuente jurdica es el contrato pblico de naturaleza onerosa, que
radica en el acuerdo de voluntades entre el Estado prestador del servicio y el
usuario que lo paga, y que se diferencia de la tasa, en que esta ltima tiene como
fuente jurdica a la ley (ordenanza en el caso de las tasas locales), y en
consecuencia se origina en la voluntad unilateral y coactiva del Estado, que impone
al contribuyente el pago de determinada suma por la realizacin de una actividad o
la prestacin de un servicio pblico o el uso o aprovechamiento de un bien
pblico.15

Esta distincin entre tasa y precio pblico es relevante a fin de determinar el rgimen
jurdico que le es aplicable al pago en cuestin, si se trata de una tasa se le aplicar
el Cdigo Tributario y, si es un precio pblico se le aplicar el Cdigo Civil y las
normas sectoriales respectivas. Incluso para determinar si el pago correspondiente
se encuentra sometido. 16

Por todo lo anteriormente expresado, debemos sealar que el cobro que se efecta por el
servicio de suministro de agua que brinda una Municipalidad, no califica como tasa sino
como precio pblico, al no ser esta una funcin o labor inherente a sus funciones propias
como Gobierno Local.

Se puede consultar adems el pronunciamiento del Tribunal Fiscal a travs de la RTF N

16825 de feche 12 de diciembre de 1981, la cual determina de manera clara que la
cobranza del pago por consumo de agua no constituye tributo de conformidad con lo
sealado en el Artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario.

Encontramos interesante las consideraciones planteadas por CALVO ORTEGA sobre la

naturaleza no tributaria de los precisos pblicos y an cuando su extensin no sea breve
preferimos citar la idea completa formulada por dicho autor, lo cual nos permitir entender
mejor el tema. El seala que Los llamados precios pblicos responden a una doble
razn. En primer lugar, son debidos a una actividad cada vez ms plural de las
Administraciones. La prestacin de servicios no esenciales en rgimen de
competencia con los sujetos privados se inscribe en esta pluralidad. Los ejemplos
son bien conocidos: instalaciones deportivas, transportes, actividades culturales,
servicios feriales, publicaciones, servicios educativos en determinados supuestos,
etc. No son servicios esenciales, como hemos indicado, pero tampoco son
actividades privadas de la Administracin (personificacin privada y una
negociacin tambin privada) dado que son orientadas en rgimen de Derecho
Pblico. Son pues, actividades distintas de los servicios esencialmente pblicos
(registro, certificacin, autorizaciones, vigilancia, inspeccin, licencias, etc.) que
son, como es sabido, generadores de tasas.

La segunda razn que se ha producido la figura de los precios pblicos ha sido la

conveniencia de no someter esta categora al rgimen ms estricto y formal de las
tasas (concretamente, mayor extensin en stas de la reserva de ley y del principio
de capacidad econmica). En otras palabras, no aplicar el rgimen tributario a
actividades no esencialmente pblicas y s otro ms rpido y flexible y, en definitiva,
ms prximo al mercado, mxime considerando que estas actividades se prestan en
concurrencia con sujetos privados17.

Consideramos pertinente mencionar a HUAMANI CUEVA quien citando

a TALLEDO precisa lo siguiente: ante el problema de distinguir entre tasa y precio
pblico, de la evaluacin y anlisis de diversas Resoluciones del Tribunal Fiscal,
infiere que se estar ante un precio pblico cuando el servicio que origina el cobro
no es de ndole jurdico-administrativa, ni corresponde a las actividades y fines
esenciales del Estado; cuando es prestado con sentido empresarial; cuando los
intereses que el servicio satisface son primordialmente privados; cuando la razn de
su pago es fundamental la prestacin del servicio (y no la organizacin de ste);
cuando, por tanto, la relacin que existe entre el ente pblico y el particular es de
tipo contractual y no de Derecho Pblico, aunque la libertad de contratacin sea
mnima; o sea, cuando la obligacin de pago se funda en la voluntad de las partes (y
no es impuesta compulsiva y unilateralmente por Ley); y cuando la cuanta de pago
ha sido fijada por el rgano que lo administra y regula, con autorizacin legal (y no
directamente por la Ley); y cuando el cobro en cuestin est sujeto a imposicin en
manos del rgano que lo administra. Concluye: Si las connotaciones halladas son
preponderantemente contrarias a las enunciadas se estar ante una tasa, aade:
Se ha considerado como factores intrascendentes la denominacin y la destinacin
del tributo; que el cobro constituya un ingreso pblico o que el servicio se preste
con bienes pblicos18 .

5. EL PRONUNCIAMIENTO DE LA DEFENSORA DEL PUEBLO SOBRE LA

DISTINCIN ENTRE TASA Y PRECIO PBLICO

Consideramos pertinente citar que la propia Defensora del Pueblo en el ao 2000 elabor
el Informe Defensorial N 33 cuyo ttulo era Tributacin Municipal y Constitucin, en el cual
sobre la distincin entre tasa y precio pblico precis lo siguiente:

Cabe indicar que en algunas ocasiones resulta difcil distinguir cundo nos
encontramos ante un precio pblico y cundo nos encontramos frente a una tasa.
Por ello, nos parece importante atender a las conclusiones contenidas en la
resolucin adoptada al propsito del tema en las XV Jornadas Latinoamericanas de
Derecho Tributario, realizadas en Caracas en el ao 1991 19:

La tasa como especie del gnero tributo se encuentra sometida al principio de

legalidad, debiendo contener la ley de su creacin una descripcin clara y precisa
de la actividad que genera la obligacin de pago, con indicacin del sujeto pasivo y
los elementos cuantificantes del tributo.

Las actividades o servicios derivados del concepto de soberana e inherentes a la

existencia misma del Estado, hacen que su retribucin tenga naturaleza tributaria.
Todas las otras sumas que se exigen por servicios que no tienen las caractersticas
anotadas pueden ser consideradas precios.
 La ley no debe asignar el producto de las tasas a un destino ajeno a la financiacin
de la actividad estatal que constituye el presupuesto de hecho o hiptesis de
incidencia de la obligacin.

Es de la esencia de la tasa que el servicio estatal que constituye su presupuesto de

hecho sea prestado efectivamente por la Administracin al contribuyente, an
cuando ste se resista a recibirlo. La prestacin efectiva del servicio es uno de los
elementos caracterizadores ms importantes para distinguir la tasa de otras
especies tributarias, particularmente del impuesto.

La carga de la prueba de la efectiva prestacin del servicio, en caso de conflicto,

debe corresponder a la Administracin.

Es caracterstica de la tasa que no exceda de una razonable equivalencia entre

su producto y el costo global del servicio estatal vinculado. La carga de la prueba de
esta razonable equivalencia debe corresponder, en caso de conflicto, a la
Administracin.

La demanda o solicitud del contribuyente para que la actividad estatal se ponga en

funcionamiento no es un elemento caracterizante de la tasa. En el caso del precio
pblico, siempre se requiere que el obligado a su pago demande o solicite el
servicio.20

Finalmente, SCHINDEL precisa sobre el tema en discusin que Ya hemos dicho que la
tasa reconoce su origen en la voluntad unilateral y coactiva del Estado, emanada de
una norma legal, que vincula frente al ente prestador a un contribuyente usuario
obligado al pago de la tasa, con independencia de la voluntad de ste de recibir el
servicio o rehusarse a l.

El precio es, al contrario, un ingreso no tributario que tiene su origen en un acuerdo

de voluntades. Esta distincin, que desde el punto de vista terico es fcil de
discernir, se vuelve en la prctica dificultosa, en especial, en aquellos casos en que
los servicios se encuentran monopolizados por el Estado y resultan imprescindibles
para mantener una calidad de vida mnimamente digna por parte de los
contribuyentes usuarios.21

6. EL PRONUNCIAMIENTO DEL TRIBUNAL FISCAL SOBRE LA DISTINCIN ENTRE

TASA Y PRECIO PBLICO

El Tribunal Fiscal tiene un pronunciamiento que corresponde al ao 1978 que determina

con lujo de detalles los criterios que deben ser tomados en cuenta para poder considerar si
nos encontramos ante una tasa o un precio pblico. No referimos a la RTF N 13789 de
fecha 25 de enero de 1978 en la cual el maestro Armando Zolezzi Mller actu en su
calidad de vocal ponente que elabor el dictamen22. All se analiz el caso de una
controversia entre la empresa IBERIA que era una aerolnea de capitales espaoles y la
empresa CORPAC que administraba los aeropuertos de la repblica. El problema en
mencin era determinar la naturaleza del cobro del derecho de trfico y rampa, a efectos
de verificar si tiene naturaleza tributaria o no.

En dicha jurisprudencia se establecen algunos criterios que sirven como base para poder
encontrar la diferencia entre las figuras de la tasa y el precio pblico. As la RTF 13789
de 25 de enero de 1978 expone algunos criterios para diferenciar ambas figuras:
1. Por la naturaleza de la actividad estatal: Si la actividad desplegada por el ente
pblico es esencial al Estado o inherente a la soberana del Estado, la retribucin
por estos servicios constituye una tasa; de lo contrario, ser un precio pblico.
2. Por el tipo de ente que dispensa el servicio: Si el servicio es prestado
directamente por el Estado o por intermedio de una institucin pblica estamos
frente a una tasa. Si la entidad que presta el servicio, en cambio, es una empresa
pblica, la retribucin correspondiente ser un precio pblico.
3. Por el inters predominante en la actividad estatal: Si en el servicio que se presta
predomina el inters pblico, aun cuando se satisfaga simultneamente un inters
individual, la retribucin es una tasa. Si, por el contrario, predomina el inters
privado, la contraprestacin es un precio pblico.
4. Por el papel que juega la voluntad humana: Si la relacin jurdica es de naturaleza
contractual, se trata de un precio pblico. Si nace en virtud de una norma legal,
estamos frente a una tasa.
5. Por la causa jurdica especfica: Si el servicio es realizado como actividad
lucrativa, con el fin de proporcionar al ente pblico una fuente de entrada
comparable a las que el particular extrae de su actividad comercial o industrial, la
retribucin es un precio pblico. En la tasa, la causa primordial es la satisfaccin del
inters pblico.23

Recomendamos revisar el contenido completo de la RTF N 13789 en la propia pgina del

Tribunal Fiscal accediendo a la siguiente direccin web:
http://tribunal.mef.gob.pe/Tribunal_Fiscal/PDFS/1977/0/1977-013789-0.PDF Tambin se
puede revisar el detalle de la RTF en una versin impresa en el Libro Homenaje a
Armando Zolezzi Mller editado por la Editorial Palestra y la Pontificia Universidad Catlica
del Per en las pginas 300 a 304, en una seleccin de jurisprudencia elaborada por
Mariella Casalino Mannarelli y Ana Mara Cogorno Prestinoni.

7. QU CONSECUENCIAS SE GENERAN CON LA CALIFICACIN DE PRECIO

PBLICO?

7.1 LA EMISIN DE UN COMPROBANTE DE PAGO:

Considerando que el servicio de suministro de agua que brinda la Municipalidad no califica

como tasa sino ms bien como precio pblico, el documento que debe entregarse al
usuario del servicio es una factura (si el usuario del servicio tiene nmero de RUC y
necesita deducir gasto o costo) o una boleta de venta (si el usuario del servicio no tiene
nmero de RUC y ostenta la calidad de usuario final), tomando en consideracin lo
dispuesto en el artculo 4 del Reglamento de Comprobantes de Pago24.

Si la Municipalidad no emite recibos de pago por el cobro del servicio de suministro de

agua que brinda a los pobladores, incurre en la infraccin consignada en el numeral 1 del
artculo 174 del Cdigo Tributario (No emitir y/o no otorgar comprobantes de pago o
documentos complementarios a stos, distintos a la gua de remisin).

7.2 NO ES POSIBLE INICIAR UN PROCESO DE COBRANZA COACTIVA

Tomando en cuenta que el servicio de suministro de agua potable no se trata de un

servicio que sea inherente a la Municipalidad y que no califica como tasa, no es posible
iniciar proceso de cobranza coactiva contra usuarios deudores morosos. De tal modo que
utilizar este procedimiento no ayudar a evitar la morosidad de los mismos.

Al administrar un servicio no inherente a la Municipalidad, sta se comporta, para ese caso

especfico, como una institucin privada, de tal manera que en caso exista un usuario que
haga uso del servicio y no pague la retribucin correspondiente, lo ms recomendable es
establecer reglas de corte del servicio, considerando por ejemplo el corte del mismo al
vencimiento de dos cuotas impagas.

Estas medidas deben ser publicitadas entre los usuarios del servicio, mediante encartes o
publicada en el local municipal para conocimiento de los usuarios.
7.3 SE PUEDEN EMITIR NOTAS DE CRDITO PARA ANULAR PERIODOS DE
SERVICIOS DE AGUA POTABLE QUE NO HAN SIDO PAGADOS?

En caso que la Municipalidad decida quebrar o castigar la deuda a los usuarios del servicio
de agua potable no elimina la obligacin tributaria de pago del IGV a la SUNAT, respecto
de los perodos adeudados por los usuarios ante la Municipalidad.

En tal sentido, la emisin de Notas de Crdito no sera de utilidad en el presente caso,

toda vez que las mismas se utilizan para anular operaciones no realizadas y en el caso del
servicio de suministro de agua, el mismo ya se prest. Por esta razn ya no cabra la
utilizacin de las notas de crdito.

7.4 EL COBRO POR EL SERVICIO DE SUMINISTRO DE AGUA POTABLE SE

ENCUENTRA AFECTO AL PAGO DEL IMPUESTO A LA RENTA?

Conforme lo establece el literal a) del artculo 18 de la Ley del Impuesto a la Renta, cuyo
Texto nico Ordenado fue aprobado mediante Decreto Supremo N 179-2004-EF y
normas modificatorias, no son sujetos pasivos del Impuesto el Sector Pblico Nacional,
donde se encuentran incluidas las Municipalidades.

An en el caso que la Municipalidad obtenga una utilidad por el cobro de diversos montos
a los usuarios por el servicio, la misma no se encuentra gravada con el Impuesto a la
Renta.

7.5 QU RECOMENDACIONES SE PUEDEN OFRECER PARA UN MEJOR

DESEMPEO EN LA COBRANZA DEL PRECIO PBLICO POR EL SERVICIO DE
SUMINISTRO DE AGUA POTABLE?

Entre las acciones que les correspondera tomar se pueden sugerir las siguientes
recomendaciones:

7.5.1 RECOMENDACIONES DE CARCTER COMERCIAL:

Celebrar contratos de suministro de agua con los usuarios y all determinar las
condiciones de prestacin del servicio.

Establecer reglas que deber poner en conocimiento a sus usuarios

Empadronar a los usuarios del servicio de suministro de agua a efectos de determinar

que tipo de comprobante de pago debe entregar a los mismos, ya sea boleta o factura.

7.5.2 RECOMENDACIONES DE CARCTER TRIBUTARIO:

Emitir comprobante de pago a los usuarios del servicio de suministro de agua que brinda
la Municipalidad. Se emitir factura al usuario que tenga nmero de RUC y que necesite
deducir gasto o costo tributario. En caso que se trate de un usuario que carezca de
nmero de RUC se le deber emitir una boleta de venta.

Presentar las Declaraciones Juradas Mensuales a travs del PDT

N 621 IGV RENTA por el servicio brindado mes a mes, toda vez que el servicio de
suministro de agua potable al calificar como precio pblico est afecto al pago del IGV.

En caso que se hayan omitido presentar las declaraciones sealadas en el punto

anterior, la Municipalidad debe regularizar la presentacin de las mismas, debiendo abonar
adicionalmente las multas que la Administracin Tributaria le aplique:
a) Se puede nombrar la infraccin tipificada en el numeral 1) del artculo 176 del Cdigo
Tributario, que seala el hecho de no presentar las declaraciones que contengan la
determinacin de la deuda tributaria dentro de los plazos establecidos.

b) Tambin se le aplicar la multa consignada en el numeral 1) del artculo 178 del Cdigo
Tributario, que seala el hecho de no incluir ingresos y/o remuneraciones en las
declaraciones () y/o tributos retenidos o percibidos.

8. ANEXO: JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL FISCAL QUE CONSIGNA

INFORMACIN SOBRE LA TASA Y EL PRECIO PBLICO

RTF 2472-1-2003 (09/05/2003)

Que en lo referente a los servicios de fotocopiado y balanza, la administracin ha
verificado que los mismos no corresponden a la realizacin de una actividad respecto del
cual se genere una contraprestacin tributaria, siendo inexacto lo manifestado por la
recurrente respecto a que la naturaleza de tasa se demuestra por la imposibilidad de
negociar el monto de la prestacin, toda vez que dichas circunstancia responde a
modalidades contractuales propias de los contratos por adhesin o de las clusulas
generales de contratacin, no siendo exclusiva de una relacin entre el Estado y los
particulares.
Que adicionalmente, la existencia de sanciones fijadas por el Comit en caso de mora, no
sustenta la naturaleza tributaria de los cobros efectuados, en tanto que en el caso de
tributos, las infracciones y sanciones deben ser definidas sobre la base del principio de
reserva de ley.

RTF 5201-5-2004 (22/07/2004)

Que tal como se aprecia, una de las diferencias entre precio pblico y tasa se encuentra
en la naturaleza del servicio estatal, es decir sern tasas en tanto los servicios sean
inherentes a la soberana del estado, lo cual implica que tales servicios no podran ser
presta dos por particulares, situacin que no ocurre en el caso del peaje.
Que en efecto, el cobro del peaje no es realizado exclusivamente por el Estado, pues la
legislacin (Decreto Legislativo N 758) permite que dicha funcin sea realizada por
empresas privadas, esto es, a travs de concesionarios, quienes no slo recuperarn su
inversin en infraestructura por medio del cobro del peaje sino que esperan tambin
obtener la ganancia proyectada, que es objeto de su negocio.
Que ello es un indicador de la voluntariedad del pago, otro de los factores para diferenciar
la tasa del precio pblico, lo que se confirma con lo informado por la municipalidad en
cuanto a la existencia de vas alternas que se pueden utilizar sin el cobro de peaje, por lo
que el usuario poda decidir voluntariamente entre la va a usar, si le es ms ventajoso ya
sea por la calidad de la va, recorte de tiempo o cualquier otro beneficio que considere
podra obtener.

RTF 02912-5-2003 (28/05/2003)

Ahora bien, segn la Norma II del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario, son derechos las
tasas que se pagan por la prestacin de un servicio administrativo o el uso o
aprovechamiento de bienes pblicos
De otro lado, el inciso b) del artculo 68 de la Ley de Tributacin Municipal, aprobada por
Decreto Legislativo N 776, seala que las tasas por servicios administrativos o derechos
son las que debe pagar el contribuyente a la municipalidad por concepto de tramitacin de
procedimientos administrativos o por el aprovechamiento particular de bienes de propiedad
de la municipalidad.
Respecto a ello, la Resolucin N 05434-5-2002 de 18 de setiembre de 2002, ha sealado
que cuando el Cdigo Tributario regula los derechos, est refirindose al tributo que se
paga por el uso o aprovechamiento de los bienes que son de uso pblico y por tanto de
dominio pblico.
En el caso de los baos municipales, la contraprestacin que se percibe es por el uso de
tales instalaciones (que en este caso, funciona en un mercado), por lo que dicho servicio
que tambin puede ser prestado por un particular no se encuentra comprendido en la
definicin del tributo tasa prevista por el Cdigo Tributario.
En lo que se refiere a los servicios mdicos y laboratorios, si bien en principio su
contraprestacin no tendra naturaleza tributaria, por cuanto se trataran de servicios que
pueden ser prestados por cualquier otro sujeto, lo que implica que no sera una actividad
inherente al Estado (en este caso la municipalidad), no seran esencialmente gratuitos sino
remunerables y quienes acceden a ellos no lo haran por una obligacin impuesta
normativamente, la recurrente seala en su apelacin que los servicios mdicos y
laboratorios estn relacionados con el anlisis de muestras tomadas de productos de
primera necesidad que se expenden en los mercados pblicos y en los centros de
comercializacin, no quedando claro si tales anlisis son obligatorios y si solo la recurrente
puede realizarlos, para una certificacin especial a ser otorgada por ella, en cuyo caso su
naturaleza s respondera al tributo tasa. En ese sentido, corresponde que la
Administracin realice las verificaciones correspondientes y determine la naturaleza que le
corresponde a estos servicios segn el criterio expuesto.

RTF 1350-1-2006 (01/03/2006)

Que las retribuciones efectuadas por concepto del pago de un tributo tasa, no constituyen
renta de tercera categora toda vez que no provienen de la aplicacin conjunta de los
factores de capital y trabajo, o de ganancias derivadas por operaciones con terceros,
entendidos estos ltimos como obtenidas en el devenir de la actividad de la empresa en
sus relaciones con otros particulares, toda vez que se originan por el cumplimiento de una
obligacin tributaria.
Que al respecto, la Resolucin del Tribunal Fiscal N 853-3-2000, estableci que la
inobservancia del requisito de forma en la creacin de las tasas cobradas por la
municipalidades, no convierten automticamente en precio pblico a los pagos realizados
por este concepto, y por tanto, afectos al Impuesto General a las Ventas, por lo que resulta
indispensable a fin de establecer la distincin entre tasa y precio pblico, determinar la
naturaleza del servicio prestado;

RTF 03188-4-2006 (09/06/2006)

De acuerdo a lo previsto en la Norma II del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario la
licencia es una tasa que grava la obtencin de autorizaciones especficas para la
realizacin de actividades de provecho particular sujetas a control o fiscalizacin, siendo
ello as, no se puede exigir el cobro de licencias cuando no se encuentra acreditado que el
contribuyente haya solicitado y que se le haya concedido autorizacin para la realizacin
de actividades.

____________________________
1 MEDRANO CORNEJO, Humberto. Derecho Tributario Temas. Lima 1991. Pgina 47.
2 Esta informacin puede consultarse en la Sentencia del Tribunal Constitucional N 0053-
2004-PI/TC. La referida jurisprudencia puede consultarse en la siguiente pgina web:
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/00053-2004-AI.html
3 BRAVO CUCCI, Jorge. FUNDAMENTOS DE DERECHO TRIBUTARIO. Editorial,
Palestra. Pgina 62. Lima, 2003.
4 RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEN, Francisco Javier. Las clasificaciones de los
tributos, impuestos, contribuciones y tasas. Revista de la Biblioteca del Colegio de
Abogados de Lima. Edicin N 8 Octubre 2009. Pgina 143.
5 El subrayado es nuestro para poder identificar posteriormente los fundamentos sobre los
cuales los Gobiernos Locales, pueden crear tasas que graven la utilizacin o
aprovechamiento de bienes que tengan en propiedad (nos referimos a los bienes de
dominio pblico y no a los de dominio privado).
6 Tngase presente que an cuando en el Cdigo Tributario se hace mencin a la
prestacin individualizada del servicio en el contribuyente, la Ley de Tributacin Municipal
(cuyo Texto nico Ordenado fue aprobado por el Decreto Supremo N 1556-2004/EF y
modificatorias) al igual que jurisprudencia reiterada del Tribunal Fiscal hace referencia a la
denominada potencialidad en la prestacin del servicio, sobre todo en el caso de los
arbitrios. Sobre el tema recomendamos revisar un artculo titulado Potencialidad del
servicio vs prestacin efectiva: Qu criterio aplicar en los Arbitrios Municipales?., el cual
puede consultarse en la siguiente pgina web: http://blog.pucp.edu.pe/item/51223
7 Intencionalmente hemos incorporado dentro de las facultades del Ejecutor el trmino
coaccin para poder compararlo con el trmino coercin. As, la coaccin es directa y
objetiva, adems constituye un mecanismo de presin sobre un determinado individuo,
que puede ser en nuestro caso el contribuyente. Es el Estado quien pone nfasis a su
poder de Autotutela para lograr poner orden.
8 La coercin es en cambio indirecta y subjetiva, tambin constituye un mecanismo de
presin pero especficamente va dirigido al resto de contribuyentes. Podemos citar como
ejemplos de coercin el hecho que la Administracin Tributaria realice acciones de
cobranza coactiva con la media cautelar de extraccin de bienes, sobre los contribuyentes
que son deudores, utilizando para ello camiones con grandes banderolas que contienen
frases como Aqu se transportan bienes embargados.
9 El instrumento normativo utilizado para la creacin de las tasas ser la Ordenanza
Regional para el caso de los Gobiernos Regionales o una Ordenanza Municipal para el
caso de los Gobiernos Locales.
10 Por ello a las tasas tambin se les conoce como tributos vinculados.
11 MORENO SEIJAS, Jos Mara. LA TASA Y EL PRECIO PBLICO COMO
INSTRUMENTOS DE FINANCIACIN. P.T. N 7/98. Esta informacin se puede encontrar
en el artculo publicado en la siguiente direccin web:
http://www.ief.es/Publicaciones/PapelesDeTrabajo/pt1998_07.pdf
12 Que se sustenta a si mismo.
13 ATALIBA, Gerardo. Hiptesis de Incidencia Tributaria. Instituto Peruano de Derecho
Tributario. Pgina 194.
14 FERREIRO LAPATZA, Jos Juan. Tasa y Precios: Los Precios Pblicos. Revista N 21
del Instituto Peruano de Derecho Tributario. Pgina 102.
15 MORENO DE LA CRUZ, Lorgio. Las Tasas Locales. LIBRO HOMENAJE A ARMANDO
ZOLEZZI MLLER Temas de Derecho Tributario y de Derecho Pblico, obra colectiva.
Tema: Las tasas locales. Editado por Palestra Editores en coparticipacin con la Pontificia
Universidad Catlica del Per. Mayo 2006.

16 ROBLES MORENO, Carmen del Pilar; RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEN,

Francisco Javier; VILLANUEVA GUTIERREZ, Walter y BRAVO CUCCI, Jorge Antonio.
Cdigo Tributario: Doctrina y Comentarios. Instituto Pacfico. Lima, 2009. Pgina 29.
17 CALVO ORTEGA, Rafael. Curso de Derecho Financiero. I Derecho Tributario. Parte
General. Octava edicin Editorial Thomson Civitas. Madrid, 2004. Pginas 135 a 136.
18 TALLEDO MAZ, Csar. Manual del Cdigo Tributario. Tomo I. Editorial Economa y
Finanzas. Lima, Sin fecha. Pgina 2. Citado por HUAMANI CUEVA, Rosendo en el libro
Cdigo Tributario comentado. Jurista editores. Lima, 2007. Pgina 36.
19 Revista del Instituto Peruano de Derecho Tributario. Lima: Vol. 21, diciembre 1991.
20 Defensora del Pueblo. Serie Informes Defensoriales. Informe N 33. TRIBUTACION
MUNICIPAL Y CONSTITUCION. Lima, 2000. Pginas 46 y 47.
21 SCHINDEL, Angel. Concepto y Especies de Tributos. Artculo publicado como captulo
VI del Tratado de Tributacin. Tomo I. Derecho tributario. Volumen I cuyo director es
Horacio Garca Belsunce. Editorial Astrea. Buenos Aires 2003. Pgina 622.
22 Cuando elaboro el presente artculo viene a mi memoria los momentos en los cuales
por inicios de los aos 90 del siglo anterior, el maestro Armando Zolezzi nos indicaba en
las clases del curso de Cdigo Tributario en la Facultad de Derecho los detalles de la RTF
sobre el caso de CORPAC. La RTF haba sido considerada como parte de un material de
enseanza del curso de Cdigo Tributario. El Dr. Zolezzi tena la paciencia de destacar los
principales argumentos de la RTF, se estableca una discusin en clase y se lograba
encontrar los criterios ms importantes, el haca las veces de facilitador y docente.
23 MORENO SNCHEZ, Abraham. Qu es el tributo?. Definicin e implicancias en
nuestro ordenamiento. Esta informacin puede ubicarse en la siguiente direccin web:
http://www.derecho.udep.edu.pe/html/BoletinDerecho/Articulos/2009/junio/Art06-01.htm
24 Aprobado mediante Resolucin de Superintendencia N 007-99/SUNAT y normas
modificatorias.

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MATTEUCCI.

Acerca de JUAN MARIO ALVA MATTEUCCI

Abogado de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Egresado de la Maestra en Contabilidad con
mencin en Poltica y Administracin Tributaria de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Profesor del Curso de Especializacin Avanzada en Tributacin de la Pontificia Universidad Catlica del
Per. Profesor del curso "Impuestos Especiales II - Impuesto a la Renta e IGV" de la Facultad de Derecho
y Ciencia Poltica de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Profesor del Programa en Gestin
Tributaria Empresarial dictado en ESAN. Profesor de los cursos "Impuesto a la Renta Empresarial" y
"Planeamiento Tributario" del PEE DE DERECHO CORPORATIVO en ESAN. Coautor del Libro
"Infracciones y Sanciones del Cdigo Tributario. Tomo I y II", del Libro "Detracciones, Retenciones y
Percepciones", del "Libro Homenaje a Armando Zolezzi Mller", del "Libro Homenaje a Luis Hernndez
Berenguel", del "Libro Homenaje a Francisco Escribano y del "Libro Homenaje a Victor Vargas
Caldern". Coautor del libro "Guia de Operaciones Societarias y Comerciales", del "Manual de
Detraciones, Retenciones y Percepciones", del libro "Aplicacin Prctica del Impuesto a la Renta:
Ejercicio 2015 - 2016". Autor del libro "Anlisis para la aplicacin del Crdito Fiscal". Autor del libro
"Anlisis prctico del Impuesto General a las Ventas". Autor del libro "Tratamiento tributario de las
empresas constructoras e inmobiliarias" Autor de artculos para revistas universitarias y profesionales
sobre diversos temas tributarios. Actualmente ocupa el cargo de Director de la Revista Actualidad
Empresarial.
http://blog.pucp.edu.pe/blog/blogdemarioalva/2010/06/07/si-una-municipalidad-
brinda-el-servicio-de-suministro-de-agua-potable-debe-cobrar-una-tasa-o-un-
precio-publico/