Organizao e Funcionamento da Administrao

Pblica: Princpio da Descentralizao e da

Desconcentrao

Os princpios organizativos e funcionais da Administrao tm como finalidade melhorar a

prossecuo do interesse pblico e a proteco das posies subjectivas dos particulares,
pelo que tais princpios esto indissoluvelmente ligados aos princpios da actividade
administrativa. Tais princpios so os seguintes:
- Princpio da desburocratizao (art.267 n1 CRP e art.10 CPA);
- Princpio da aproximao da administrao s populaes (art.267 n1 CRP e
art.10 CPA);
- Princpio da descentralizao (art.267 n2 CRP);
- Princpio da desconcentrao (art.267 n2 CRP);
- Princpio da unidade da aco administrativa (art.6 CRP);
- Princpio da participao dos particulares na gesto da administrao pblica
(art.7 CPA e art.268 n1 a 3 CRP).

Relativamente descentralizao (prevista no art.267 n2 CRP), qual se contrape a

ideia de concentrao, trata-se de uma figura que reporta organizao de vrias pessoas
colectivas pblicas ao mesmo tempo, face ao Estado.
No plano jurdico, estaremos perante um sistema descentralizado quando a funo
administrativa no esteja confiada unicamente ao Estado, mas tambm a outras pessoas
colectivas territoriais (como ser o caso das autarquias locais e municpios). Por outro
lado, falar-se- de um sistema concentrado quando todas as atribuies administrativas de
um dado pas forem conferidas por lei ao Estado, de forma a que no haja quaisquer outras
pessoas colectivas pblicas incumbidas desse mesmo exerccio.
J no plano poltico-administrativo, o conceito de descentralizao est relacionado com
o poder de auto-administrao. Assim, se os rgos das autarquias locais forem livremente
eleitos pelas respectivas populaes, se a lei os considerar independentes face s suas
atribuies e competncias e se estiverem sujeitos a formas atenuadas de tutela
administrativa, estaremos perante uma descentralizao. De outro modo, dir-se- que
estamos perante uma centralizao quando os rgos das autarquias locais sejam
livremente nomeados e demitidos pelo Governo, ou caso se encontrem sujeitos a formas
particularmente intensas de tutela administrativa, sendo consideravelmente restrita a sua
margem de liberdade.

Relativamente descentralizao, esta pode assumir as seguintes configuraes:

- Territorial (traduzida na existncia de pessoas colectivas de base territorial
como ser o caso das regies autnomas) ou no territorial (que se traduz no
cometimento a pessoas colectivas de direito privado de tarefas materialmente
administrativas pessoas colectivas de interesse pblico);
- Institucional (expressa na existncia de pessoas colectivas de substrato
patrimonial (como ser o caso dos institutos pblicos) ou associativa (traduzindo-se na
existncia de pessoas colectivas de substrato associativo (sendo caso disso as associaes
e as universidades pblicas);
- Descentralizao de 1 grau (quando resulta directa e imediatamente da
Constituio ou da lei) ou de 2 grau (quando resulte de um acto de administrao
habilitado por lei).
Em todas as modalidades de descentralizao, o ente descentralizado pode ser de fins
gerais (como as autarquias locais) ou de fim especfico (como os institutos pblicos).
A descentralizao encontra-se submetida a certos limites sendo um deles a tutela
administrativa, conjunto dos poderes de interveno de uma pessoa colectiva pblica na
gesto de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mrito da sua
actuao. Assim, a tutela administrativa distingue-se quanto ao fim e quanto ao contedo.
Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra-se em tutela de legalidade e tutela de
mrito: ser tutela de legalidade quando se vise controlar a legalidade das decises da
entidade tutelada; ser tutela de mrito quando se vise controlar o mrito das decises
administrativas da entidade tutelada. importante distinguir estes tipos de tutela porque
depois do Decreto-Lei n. 100/84, de 29 de Maro, e da reviso constitucional de 1982, a
tutela do Governo sobre as autarquias locais em Portugal deixou de ser uma tutela de
legalidade e de mrito e passou a ser apenas tutela de legalidade (CRP, art. 242. n.
1). Quanto ao contedo, o professor Freitas do Amaral aponta 5 modalidades de
tutela: integrativa (consistindo no poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade
tutelada, que pode ser uma tutela a priori - poder de autorizar a prtica dos actos da
entidade tutelada; ou uma tutela a posteriori - poder de aprovar os actos da entidade
tutelada); inspectiva (poder de fiscalizao dos rgos, servios, documentos e contas da
entidade tutelada); sancionatria (poder de aplicar sanes por irregularidades que
tenham sido detectadas na entidade tutelada); revogatria (poder de revogar os actos
administrativos praticados pela entidade tutelada) e substitutiva (poder da entidade
tutelar suprir as omisses da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela,
os actos que forem legalmente devidos - caso que o professor Freitas do Amaral considera
violar o art.243 n1 CRP, assim como o princpio da autonomia do poder local).

A descentralizao apresenta vantagens e desvantagens. As suas vantagens baseiam-se na

celeridade da administrao; maior democraticidade; facilitao da participao dos
interessados na gesto da administrao; e a limitao do poder pblico atravs da sua
repartio por uma multiplicidade de pessoas colectivas. Por outro lado, fazendo
referncia s suas desvantagens, -lhe apontado o facto de aumentar a dificuldade de
controlo, bem como os riscos de os titulares dos rgos nem sempre estarem devidamente
preparados para as funes e responsabilidades de gesto administrativa que lhes so
destinados (coisa que poder acontecer em caso de eleio).

Quanto desconcentrao, contrape-se-lhe a figura da concentrao e tais conceitos

tm na sua base a organizao vertical dos servios pblicos, consistindo na existncia ou
ausncia de distribuio vertical de competncia entre os diversos graus e escales da
hierarquia. Assim, a desconcentrao ser um sistema em que o poder decisrio se
reparte entre o superior e um ou vrios rgos subalternos, os quais permanecem, em
regra, sujeitos direco e superviso daquele. Este princpio encontra hoje cabimento
no art.267 n 2 CRP.
Existem 3 critrios de descentralizao. Quanto ao:
- Nvel central ou nvel local (conforme se inscreva no mbito dos servios da
Administrao central ou no mbito dos servios da Administrao local;
- Grau de desconcentrao (podendo ser absoluto ou relativo conforme a
intensidade desta);
- Formas de desconcentrao (originria ou derivada, conforme resulte
imediatamente da lei, repartindo a competncia entre o superior e os subalternos, ou,
carecendo de permisso legal, s se efectiva mediante um acto especfico praticado para o
efeito pelo superior).
A desconcentrao derivada traduz-se na delegao de poderes, que se encontra prevista
no art.44 n1 CPA, sendo um acto pelo qual um rgo da Administrao, normalmente
competente para decidir em determinada matria, permite, de acordo com a lei, que outro
rgo ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matria - para tal
sempre necessrio que haja uma lei de habilitao (lei que prev expressamente a
faculdade de delegar poderes).
Tal como a descentralizao, tambm a desconcentrao tem as suas vantagens e
desvantagens. Quanto s vantagens, so de mencionar: a maior eficincia, celeridade e
qualidade na satisfao das necessidades colectivas. Por outro lado, as desvantagens
decorrem dos riscos de multiplicao de centros decisrios, por vezes sem adequada
preparao ou com indesejveis sobreposies de competncia - em ambos os aspectos h
semelhanas com a descentralizao.

Concluindo, actualmente tanto a desconcentrao como a descentralizao encontram

consagrao constitucional (ambas no art.267 n2), pelo que se pode afirmar que em
ambos os casos, ponderados aspectos positivos e negativos destas figuras, ser fcil de se
entender que os aspectos positivos tm uma maior relevncia, uma vez que satisfazem
melhor as necessidades da administrao e acabam tambm por ser uma mais valia para
os cidados. No entanto, tal concluso no invalida que ambas as figuras estejam sujeitas a
determinados limites: diz-nos o mencionado artigo, na sua parte final, que estas devem ser
entendidas sem prejuzo da necessria eficcia e unidade de aco da Administrao e
dos poderes de direco, superintendncia e tutela dos rgos competentes, ou seja, no
podero ser invocados estes princpios contra diplomas legais cujo fim seja garantir a
eficcia e unidade da aco administrativa; ou organizar/disciplinar os poderes de
direco, superintendncia e tutela (tanto do Governo, como de outros rgos).