REPRESENTATIVIDADE DA CMARA BAIXA BRASILEIRA E

OS NDICES GLOBAIS DE GOVERNANA

O tamanho da Cmara de Deputados sob uma perspectiva comparada

Resumo
A Cmara dos Deputados do Brasil um tema de constante discusso na sociedade de nosso
pas. Costumeiramente se discute a eficincia da Casa, dado o custo econmico que ela
promove ao oramento pblico. As distores sobre a Cmara Baixa no Brasil, que representa
a populao de todo o pas de modo mais direto e proporcional so alvo de estudos h muito
tempo. Este artigo pretende trazer luz o tamanho da Cmara dos Deputados, sob a
perspectiva dos ndices Globais de Governana do Banco Mundial, em comparao a pases
da Amrica Latina e Unio Europeia.

Palavras-chave: Cmara Baixa; ndice Global de Governana; Cmara dos Deputados

Abstract
The Brazilian Chamber of Deputies is a recurrent theme of discussion in our society. It is
customarily discussed the efficiency of the House, due the cost that it brings to the Public
Budget. The distortion on the Brazilian Lowe House, which represents the entire population,
on a more direct and proportional way, has been studied for a long time ago. This article
seems to bring the discussion about the Brazilian Chamber of Deputies size, under the
perspective of World Banks Global Governance Index, in comparison with Latin Americans
and Europeans countries.

Key-words: Lower House; Global Governance Index; Chamber of Deputies

 Introduo

No dia 17 de abril deste ano, a Cmara dos Deputados do Brasil, votou pela
continuidade do processo de impeachment da presidente Dilma Rousseff.
Por conta da sesso histrica realizada na Casa, que mobilizou a ateno de
praticamente toda a mdia e sociedade brasileiras, muitos aspectos e peculiaridades da Cmara
dos Deputados, ou a Cmara Baixa Brasileira, foram levantadas.
A sesso contou com a recorde taxa de comparecimento de 99,6% dos deputados1.
Este fato, fez com que a sesso durasse ao todo 6 horas, por conta da leitura dos votos de
todos os deputados, individualmente, e conduziu a situaes inusitadas, como a necessidade
da improvisao de cadeiras no plenrio, mesmo que a sesso tenha sido restrita somente aos
deputados, j que o Plenrio Ulisses Guimares possui apenas 396 cadeiras instaladas2,
nmero bem inferior ao total de 513 deputados, na atual legislatura.
Todos estes pontos, levantam, entre outras questes, a dvida se o tamanho do Cmara
Federal corresponde realidade brasileira, seja de sua economia ou sociedade. Uma discusso
que no nova, e volta e meia atrai a ateno da sociedade.
Estudos como o de Soares (1973) e o de Pinheiro (2010), mesmo com uma diferena
de quase quatro dcadas, discutem a distores da representatividade no Brasil, seja sob o
aspecto da falta de agendas mais diversas em plenrio, que reflitam as opinies das minorias,
por exemplo, ou pela diferena entres as bancadas de cada estado na Cmara Federal
(NICOLAU, 1997).
Percebe-se, portanto, que as distores na Cmara Baixa, que no sistema bicameral
brasileiro protagonizado pela Cmara dos Deputados, ultrapassam as geraes e persistem
at os dias atuais, mesmo com constituintes e reformas polticas que se sucederam durante
esta linha temporal.
Diante destas distores e a evidente falta de percepo positiva que o Congresso
transmite para a sociedade4, necessrio discutir as caractersticas do modelo de
representatividade em curso no Brasil.
Este artigo, sob a perspectiva dos ndices Globais de Governana, medida criada em
1996 pelo Banco Mundial, que tem por objetivo avaliar a eficincia dos governos ao redor do
mundo, ir analisar, comparando com as Cmaras Baixas dos pases com as maiores
economias da Unio Europeia e da Amrica Latina, com base no PIB de cada nao, o
tamanho da Cmara Baixa brasileira, a partir dos valores auferidos pelo ndice.
Sem considerar pormenores eleitorais, como a distribuio de voto distrital, voto por
legenda ou a distribuio de cadeiras, por unidade da federao, pretende-se verificar, entre
duas opes, a de aumentar o tamanho da composio da Cmara ou reduzir o nmero de
deputados federais, se alguma destas oferece resposta sobre o tema, de modo a permitir a
melhoria dos ndices brasileiros de governana.

Cmaras Baixas
A Cmara Baixa, ou em ingls Lower House (L.W.), uma das partes de um sistema
parlamentarista bicameral. Apesar do termo Baixas, em algumas legislaturas, a Cmara
Baixa possui, de fato, mais poder que a Cmara Alta.
Duas das caractersticas comuns, destas Casas, ao redor do mundo, so o fato de os
representantes serem todos eleitos pelo voto direto, de modo que tendem a representar a
populao, de modo mais direto, sendo, costumeiramente, a alocao eleitoral diretamente
proporcional distribuio geogrfica da populao, como no caso dos pases com votos
distritais ou regionalizados, no territrio do pas, ou ao tamanho da populao em si.
No Brasil, por exemplo, temos a Cmara Baixa, que a Cmara Federal e a Cmara
Alta, que o Senado Federal. Pela Constituio de 1988, a Cmara representa a populao em
sua proporcionalidade demogrfica por cada unidade federativa, ou estados, e o Senado
representa cada unidade federativa em si, independente da populao de cada um, sendo que
so, a cada legislatura, 3 senadores por cada unidade federativa, em um total de 81 senadores.
No necessariamente a Cmara Baixa ser maior, em termos de nmeros absolutos de
representantes, ser maior do que a Cmara Alta, como no caso do Reino Unido, ao qual a
Cmara dos Lordes (Upper House) possui 812 representantes, enquanto a Cmara do Comuns
(Lower House) possui 650 representantes.
Deste modo, podemos entender que, independente da legislao de cada pas, as
Cmaras Baixas so a representao do Legislativo que, corresponde mais diretamente,
populao local de uma pas em seu conjunto.

Os ndices Mundiais de Governana do Banco Mundial

Desde 1996, o Banco Mundial realiza um estudo chamado Worldwide Governance

Indicators (WGI) ou, traduzindo, ndices Mundiais de Governana. Segundo a prpria
instituio, esta pesquisa busca mensurar a governana de 215 naes, ao redor mundo, e
consiste em avaliar as tradies e instituies as quais a autoridade de um pas exerce.
Incluindo o processo pelo quais os governos so escolhidos, monitorados e substitudos; a
capacidade do governo em efetivamente formular e implementar polticas; e o respeito, dos
cidados e do Estado, pelas instituies que governam a economia e as interaes sociais
entre eles.
O ndice, dividido em seis dimenses da governana:

1. Voice and Accountability (Visibilidade e Prestao de Contas): so as

percepes da possibilidade de um cidado participar e selecionar seu governo, bem
como a liberdade de expresso, liberdade de associao e uma imprensa livre.
2. Political Stability and Absence of Violence (Estabilidade Poltica e
Ausncia de Violncia): mede a percepo sobre a possibilidade de instabilidade
poltica e/ou violncia motivada por questes polticas, incluindo o terrorismo.
3. Government Effectiveness (Efetividade do Governo): so as percepes
da qualidade dos servios pblicos e dos servios civis, e o grau de independncia
destes, das presses polticas, alm da qualidade da formulao e implementao de
polticas e a credibilidade do comprometimento dos governantes com estas polticas.
4. Regulatory Quality (Qualidade Regulatria): so as percepes da
habilidade dos governos em formular e implementar polticas de regulao, que
permitam o desenvolvimento do setor privado.
5. Rule of Law (Funcionamento da Lei): so as percepes sobre a
confiana dos agentes tm confiana e respeito pelas leis da sociedade, em particular
as garantias legais de contratos, direitos de propriedades, a polcia e as Cortes, bem
como a possibilidade de crimes e violncia.
6. Control of Corruption (Controle da Corrupo): so as percepes de
como o poder pblico exercido para o ganho privado, sejam formas pequenas ou
grandes de corrupo, bem como a captura do Estado, pelas elites e interesses
privados.

Cada um deste pontos utiliza mtodos diferentes de itens, para a composio do ndice
final. Este agregado combina vises de um grande nmero de empresas, cidados e
pesquisadores especialistas, em pases industrializados e em desenvolvimento. Eles se
baseiam em mais de 30 fontes individuais, fornecidas por uma variedade de instituies,
comits especializados, organizaes no governamentais, organizaes internacionais e
companhias do setor privado.
Estes ndices podem ser analisados, como uma forma de mensurar a qualidade do
governo e das instituies pblicas de um pas.

Mtodo e Anlise Comparativa

Para critrios de comparao, foram recolhidos dados das quatro maiores economias,
por tamanho do PIB, da Amrica Latina e da Unio Europeia.
Na Amrica Latina, foram escolhidas, para amostragem, alm do Brasil, Mxico,
Colmbia e Argentina.
Na Unio Europeia, foram utilizados, para amostragem, Alemanha, Reino Unido,
Frana e Itlia.
Foram realizadas duas comparaes, a primeira diz respeito ao nmero de
Representantes per capita, ou seja, quantos representantes por cada cidado, ou grupo de
cidados.
Na segunda comparao, foi feita a relao PIB por Representante, que procura
mensurar, o nmero de representantes no Legislativo, em comparao ao tamanho da
economia do pas, atravs do valor de seu PIB.

Tabela 1.1: Representantes per capita da Amrica Latina.

Representantes
Populao Representantes
Pas per capita (em
(em milhares) na Cmara Baixa
milhares)
Brasil 207 848 513 405
Mxico 127 017 500 254
Argentina 48 229 257 188
Colmbia 43 417 166 262
Fontes: ONU (2014) e outras, consultar referncias bibliogrficas.

Tabela 1.2: Representantes per capita da Unio Europeia.

Representantes
Populao Representantes
Pas per capita (em
(em milhares) na Cmara Baixa
milhares)
Alemanha 80 689 630 128
Reino 64 716 650 100
Unido
Frana 64 395 577 112
Itlia 59 798 630 95
Fontes: ONU (2014) e outras, consultar referncias bibliogrficas.

Tabela 1.3: PIB por representante da Amrica Latina.

PIB por
PIB (em Representantes
Pas representante (em
milhes de US$) na Cmara Baixa
milhes de US$)
Brasil 1 772,60 513 3,5
Mxico 1 144,33 500 2,3
 Argentina 585, 62 257 2,3
Colmbia 293,24 166 1,8
Fonte: Fundo Monetrio Internacional (2015).

Tabela 1.4: PIB por representante da Unio Europeia.

PIB por
PIB (em Representantes
Pas representante (em
milhes de US$) na Cmara Baixa
milhes de US$)
Alemanha 3 357,61 630 5,3
Reino Unido 2 849,35 650 4,4
Frana 2 421,56 577 4,2
Itlia 1 815,76 630 2,9
Fonte: Fundo Monetrio Internacional (2015).

Tabela 1.5: Comparao com o ndice Global de Governana (2014)

Political
Stability Rep. per PIB por
Rule
Voice and and Government Regulatory Control of capita representante
Pas of
Accountability Absence Effectiveness Quality Corruption (em (em milhes de
Law
of milhares) US$)
Violence
-
Brasil 0,41 -0,01 -0,15 -0,07 -0,38 405 3,5
0,08
-
Mxico -0,05 -0,76 0,19 0,43 -0,73 254 2,3
0,45
-
Argentina 0,29 0,08 -0,18 -1,08 -0,58 188 2,3
0,91
-
Colmbia -0,10 -1,12 -0,11 0,50 -0,39 262 1,8
0,34
Alemanha 1,46 0,93 1,73 1,70 1,85 1,83 128 5,3
Reino
1,30 0,44 1,62 1,83 1,89 1,73 100 4,4
Unido
1
Frana 1,22 0,36 1,40 1,09 1,27 112 4,2
,47
0
Itlia 0,98 0,50 0,38 0,66 -0,11 95 2,9
,34
Fonte: Banco Mundial (2014). Obs.: Em negrito o pas com melhor ndice no grupo de amostragem e
sublinhado o com pior ndice.

Concluso

Percebe-se que os pases da Amrica Latina apresentam nmeros piores dos ndices de
governana, enquanto os europeus, so melhores nestes nmeros. A partir da, h uma
bifurcao, na anlise dos nmeros, para apresentar resposta pergunta deste artigo.
Um fator comum, quando se comparam os pases latino americanos, com os europeus,
que todos os pases da Amrica Latina, apresentam um nmero menor de Representantes
per Capita. Ou seja, estes pases possuem uma menor representatividade, proporcionalmente
ao tamanho de sua populao, em relao aos pases europeus.
Algumas explicaes podem ser conferidas a este ponto. A primeira que uma menor
representatividade proporcional deixa ndices como Voice and Accountability e Control of
Corruption menores, indicando que, possivelmente, estes pases possuem um nmero menor
de grupos sociais representados em suas Cmaras Baixas, o que pode explicar o baixo poder
de voz e participao efetiva da populao, resultando em uma direo, das Casas, mais
voltada aos interesses privados, ou de grupos de elite, o que pode explicar os nmeros piores
da Amrica Latina, em comparao Unio Europeia, no Controle da Corrupo.
Desta forma, aumentar o nmero de representantes brasileiro, procurando dar mais
espao s diversas vozes e agendas no cenrio poltico, pode melhorar estes fatores de
governana. possvel assumir que em um cenrio de, por exemplo, uma Cmara dos
Deputados com um tero a mais de cadeiras, resultando em 684 deputados, o que reduziria o
Representante per capita para 304, novas agendas, que at ento so pouco ou nem mesmo
representadas no Legislativo Federal, podem conseguir um espao indito no cenrio poltico.
Porm, outro fator comum de que, em geral, os pases com maior relao PIB por
Representante, apresentam nmeros de governana mais elevados.
Isto pode indicar que, quando existe proporcionalidade entre a Cmara Baixa e o
tamanho da economia do pas, a Efetividade do Governo (Government Effectiveness) e a
Qualidade Regulatria (Regulatory Quality), podero ser maiores, j que a tendncia que,
assim, a Casa poder se concentrar nas questes que realmente interessam ao
desenvolvimento econmico, seja do setor pblico ou privado.
Este ltimo fator corrobora com a tese de que a Cmara Federal do Brasil demasiada
grande. Em um ano, somente os gastos com os 513 deputados federais alcanam a casa de R$
1 bilho5 e pensar em expandir o nmero de deputados, em um contexto de restrio
oramentria elevada do poder pblico brasileiro pode no se mostrar vivel ou realista.
No entanto, reduzir o nmero de deputados federais, tem o potencial de restringir
ainda mais a diversificao poltica no Brasil, mesmo que possa resultar em uma maior
celeridade da pauta de votaes ou reduo dos custos com a Casa.
A questo pode ser respondida de duas maneiras, a partir da anlise dos dados acima,
porm, nenhuma definitiva, j que a governana no depende somente da Cmara Baixa de
um pas, mas de toda uma conjuntura poltica e legal de uma nao, mas certamente,
interessante analisar que a forma de melhorar a representatividade da Cmara Baixa brasileira,
que notadamente falha, no possui uma resposta simples, pois cada escolha ter custos,
custos estes, que dado o contexto de instabilidade econmica e social com o qual convivemos
atualmente, podem ser elevados demais para o Estado e para a sociedade.
Alm disso, a resposta sobre o mtodo para melhorar o modelo de representatividade
brasileiro, e por consequncia, verificar uma melhoria concomitante dos ndices de
governana, pode no passar por aumentar ou reduzir o Congresso especificamente, mas sim
por redistribuir as bancadas por estado (CLVE, 1997) ou mesmo por uma maior participao
popular na atuao do Congresso (NETO e SANTOS, 2003), por exemplo.
O nico consenso talvez seja o de que o atual modelo no responde a todas as
necessidades e anseios da sociedade, o que demonstra a necessidade de serem discutidas
formas de ampliar a eficincia e percepo popular do Congresso, perante sociedade
brasileira.

Referncias

Notas de Referncia
1. BRASLIA. CMARA DOS DEPUTADOS. PARECER - DA COMISSO ESPECIAL DCR 1-2015.
2016. Disponvel em: <http://www.camara.leg.br/internet/votacao/PARECER - DA COMISSO
ESPECIAL DCR 1-2015.pdf>. Acesso em: 05 de maio de 2016.
2. BRASLIA. CMARA DOS DEPUTADOS. Plenrio Ulysses Guimares. 2016. Disponvel em:
<http://www.camara.gov.br/internet/visitavirtual/portugues/edificioPrincipal/plenario/plenarioConteudo.htm
l>. Acesso em: 28 abr. 2016.
3. GALILEU, Revista; RONCOLATO, Murilo. Qual o nmero ideal de deputados federais? Existe uma
forma mais justa de organizar a Cmara de Deputados? 2013. Disponvel em:
<http://revistagalileu.globo.com/Revista/Common/0,,EMI341490-17770,00-
QUAL+E+O+NUMERO+IDEAL+DE+DEPUTADOS+FEDERAIS.html>. Acesso em: 28 abr. 2016.
4. Aprovao ao desempenho do Congresso de 9%, diz Datafolha. 2015. Disponvel em:
<http://g1.globo.com/politica/noticia/2015/03/aprovacao-ao-desempenho-do-congresso-e-de-9-diz-
datafolha.html>. Acesso em: 28 out. 2016. FOCO, Congresso em. Deputados custam R$ 1 bilho por ano ao
contribuinte. 2016. Disponvel em: <http://congressoemfoco.uol.com.br/noticias/lista-todos-os-salarios-e-
beneficios-de-um-deputado/>. Acesso em: 28 out. 2016.
5. FOCO, Congresso em. Deputados custam R$ 1 bilho por ano ao contribuinte. 2016. Disponvel em:
<http://congressoemfoco.uol.com.br/noticias/lista-todos-os-salarios-e-beneficios-de-um-deputado/>. Acesso
em: 28 out. 2016.

Dados sobre as Cmaras Baixas

ALEMANHA - German Bundestag. Members of the 18th German Bundestag. Disponvel em:
<http://www.bundestag.de/htdocs_e/bundestag/members18>. Acesso em: 28 abr. 2016.

ARGENTINA - HONORABLE CMARA DE DIPUTADOS DE LA NCION. Diputados

Nacionales. 2016. Disponvel em: <http://www.diputados.gov.ar/diputados/listadip.html>. Acesso em: 28 abr.
2016.

BRASIL - CAMARA DOS DEPUTADOS. Carmetro, 2016. Disponvel em:

<http://www.camara.leg.br/internet/infdoc/novoconteudo/Acervo/CELEG%20/Carometro/carometro_legislatura
55.pdf>. Acesso em: 28 de abril de 2016.

COLMBIA - Congreso de Repblica de Colombia. La Cmara. 2016. Disponvel em:

<http://www.camara.gov.co/portal2011/la-camara/que-es-la-camara/funciones-y-atribuciones>. Acesso em: 28
abr. 2016.

FRANA - ASSEMBLE NATIONALE. Les Dputs. 2016. Disponvel em: <http://www.assemblee-

nationale.fr/qui/>. Acesso em: 28 abr. 2016.

ITLIA - Chamber of Deputies. DEPUTIES. 2016. Disponvel em:

<http://en.camera.it/4?scheda_informazioni=3>. Acesso em: 28 abr. 2016.

MXICO - CAMARA DE DIPUTADOS. Integrantes de la legislatura., 2016. Disponvel em:

<http://sitl.diputados.gob.mx/LXIII_leg/info_diputados.php>. Acesso em: 28 de abril de 2016.
 REINO UNIDO - UK Parliament. House of Commons. 2016. Disponvel em:
<http://www.parliament.uk/business/commons/>. Acesso em: 28 abr. 2016.

Referncias Bibliogrficas
AMORIM NETO, Octavio; SANTOS, Fabiano. O Segredo Ineficiente Revisto: O que Propem e o que
Aprovam os Deputados Brasileiros. Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 46, n. 4, p.661-698, dez.
2003. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/dados/v46n4/a02v46n4.pdf>. Acesso em: 28 out. 2016.

CLVE, Clmerson Merlin. O Poder Legislativo no Brasil Contemporneo. Revista de Direito

Constitucional e Internacional, So Paulo, v. 18, n. 1, p.22-22, jan. 1997. Disponvel em: <http://s3.amazona
ws.com/academia.edu.documents/37635368/O_Poder_Legislativo_no_Brasil_Contemporaneo.pdf?AWSAccess
KeyId=AKIAJ56TQJRTWSMTNPEA&Expires=1477621958&Signature=XFb/UJkFQ+jMMueRtbOos8LIRdQ
=&response-content-disposition=inline;filename=O_Poder_ Legislativo_no_Brasil_Cont empora.pdf>. Acesso
em: 28 out. 2016.

NICOLAU, Jairo Marconi. As Distores na Representao dos Estados na Cmara dos Deputados
Brasileira. Dados, 1997, vol.40, no.3. ISSN 0011-5258. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?sc
ript=sci_arttext&pid=S0011-52581997000300006&lng=pt&nrm=iso&tlng=pt>. Acessado em: 28 out. 2016.

PINHEIRO, Marina Brito. Os Dilemas da Incluso de Minorias no Parlamento Brasileiro: A atuao

das frentes parlamentares e bancadas temticas no congresso nacional. 2010. 199 f. Dissertao (Mestrado) -
Curso de Cincia Poltica, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2010. Disponvel em:
<http://www.bibliotecadigital.ufmg.br/dspace/bitstream/handle/1843/BUBD-89GQ33/disserta__o_mar
ina_brito_pinheiro.pdf?sequence=1>. Acesso em: 28 out. 2016.

SOARES, Glucio Ary Dillon. Desigualdade Eleitorais no Brasil. Revista de Cincia Poltica, Rio de
Janeiro, v. 7, n. 1, p.25-48, mar. 1973. Disponvel em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rcp/arti
cle/viewFile/59226/57667>. Acesso em: 28 out. 2016.