El acto administrativo

Nociones Generales del Tema

En materia administrativa, el dbil jurdico es el administrado, pero el Estado

tiene privilegios, porque el Estado tutela el inters general, por eso existe una serie de
normas que el Estado puede imponer a los particulares de manera legal amparndose
en el bien comn, es decir, que salvo los derechos estrictamente individuales, una gran
gama de los derechos que consagra la Constitucin, deben ceder ante el inters
general. El Estado moderno, se caracteriza por su sumisin al Derecho, por lo que se
puede decir que vivimos en un Estado de Derecho. Tal y como lo seala la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (1999), en su Artculo 2, al
sealar que Venezuela se constituye en un Estado democrtico y social de Derecho y
de Justicia (), lo cual significa que tanto los ciudadanos como los Poderes Pblicos,
se hayan sometidos al cumplimiento del Derecho, de tal forma que si no cumplen las
Leyes se les podrn exigir responsabilidades.

Si bien desde siempre no plante duda la necesidad de someter a los

ciudadanos particulares al cumplimiento de la Ley del Derecho, no siempre se
interpret de la misma manera el sometimiento de la Administracin a la
legalidad. Histricamente, las maneras de someter al Estado a la legalidad han sido
varias, en primer trmino cabe analizar si se puede o debe someter total o
parcialmente la actividad de los poderes pblicos a la legalidad; actualmente, en la
prctica se puede decir, que la totalidad de la actuacin de los Poderes Pblicos, debe
encontrarse sometida a los parmetros de la Ley, mientras que antiguamente se
aplicaba la sumisin parcial, es decir, que slo ciertas actuaciones del Poder Pblico se
sometan a la legalidad.

El Principio de Legalidad o Primaca de la Ley, es un principio fundamental del

Derecho Pblico conforme al cual todo ejercicio del Poder Pblico debera estar
sometido a la voluntad de la Ley y no a la voluntad de las personas, por lo cual se dice
que el mismo establece la seguridad jurdica. El Principio de Legalidad es la regla
fundamental del Derecho Pblico y en tal carcter acta como parmetro para decir
que un Estado es un Estado de Derecho, pues es la ms acabada garanta establecida
en el Estado de Derecho, en beneficio de los administrados contra las posibles
arbitrariedades de la autoridad ejecutiva, para lo cual, el ordenamiento jurdico debe
establecer el marco legal de la misma.

Significa entonces el Principio de Legalidad, la supremaca absoluta o

predominio de la Ley opuesto a la influencia del poder arbitrario, en este sentido, el
imperio de la Ley se opone a todos los sistemas de gobierno por personas investidas
de poderes amplios, arbitrarios o discrecionales. Dicho principio se formula sobre la
base de que ningn rgano del Estado puede adoptar una decisin individual que no
sea conforme a una disposicin por va general anteriormente dictada, esto es, que
una decisin individual no puede ser jams adoptada sino dentro de los lmites
determinados por una Ley material anterior. En ntima conexin con este principio, se
encuentra la institucin de la Reserva de Ley, la cual obliga a regular la materia
concreta con normas que posean rango de Ley, particularmente aquellas materias que
tienen que ver la intervencin del Poder Pblico en la esfera de derechos del individuo,
por lo tanto, son materias vedadas al Reglamento, y a la normativa emanada del Poder
Ejecutivo (Decretos). La Reserva de Ley, al resguardar la afectacin de derechos al
Poder Legislativo, refleja la doctrina liberal de la separacin de poderes.
 Este principio, encuentra su asidero constitucional en el Articulo 137. Ejusdem,
el cual es del tenor siguiente: Artculo 137.- Esta Constitucin y la ley definen las
atribuciones de los rganos que ejercen el Poder Pblico, a las cuales deben sujetarse
las actividades que realicen. La Constitucin tiene dos partes fundamentales, la
primera, es la que crea el ente llamado Estado, que tiene por tarea administrar la vida
en sociedad y que en Venezuela est dividido en cinco poderes (Ejecutivo, Legislativo,
Judicial, Ciudadano y Electoral) siguiendo la teora de Montesquieu; se puede observar,
que el Estado es dividido para debilitarlo; pero si se sigue analizando el modelo y se
escudria cada poder por separado, se nota que cada uno de ellos, esta dividido en
una gran cantidad de rganos de acuerdo con lo establecido en las Leyes respectivas.

El Articulo arriba descrito, seala que el Estado con todas las funciones y
facultades que tiene, desde el mismo momento en que crea la norma es el primero que
se obliga a cumplirla, lo que indica que el Estado est tan obligado como los
ciudadanos a cumplir las normas, es decir, la Constitucin y la Ley o lo que es lo
mismo, el Estado de Derecho, pues, si se quebranta este principio no habra estado de
derecho, con lo que se puede decir, que el rasgo que mejor tipifica y caracteriza al
Estado de Derecho, es la sujecin de todos sus actos a la Ley, asegurndose as, el
imperio de sta. El paradigma del orden constitucional que rige el Estado Social de
Derecho, ayuda a comprender que el ejercicio del Poder Pblico debe ser practicado
conforme a los estrictos principios y normas derivadas del imperio de la Ley, no
existiendo por tanto, actividad pblica o funcionario que tenga plena libertad para
ejercer sus funciones, las cuales se hallan debidamente regladas en las normativas
respectivas.

Hecho y Acto Juridico

Todo suceso o acontecimiento, ya sea producido por la naturaleza o por el
hombre son hechos; en el primer caso sern hechos naturales (la lluvia, el terremoto,
el eclipse), en el segundo, sern hechos humanos (pintar una casa, tomar un medio de
transporte, conducir un automvil), los cuales pueden no tener ninguna consecuencia
jurdica, y en ese caso se denominan Hechos Simples, sin embargo, cuando producen
ese tipo de efectos, por crear, modificar o extinguir un derecho, toman el nombre de
Hechos Jurdicos, en cuyo caso se trata de hechos como fuente de derecho y no de un
hecho como objeto de prestacin.

Todos los hechos humanos voluntarios, se llaman Actos, los cuales pueden ser
lcitos o ilcitos, segn sean o no realizados de acuerdo a la Ley; cuando una persona
realiza un hecho voluntario lcito, que tiene por finalidad crear, modificar, conservar,
transferir o extinguir algn derecho, como finalidad inmediata, se dice que se trata de
un Acto Jurdico. Entre Hecho Jurdico y Acto Jurdico existe una relacin de gnero a
especie, por cuanto todo acto jurdico es un hecho jurdico pero no todo hecho jurdico
es un acto jurdico, ya que el primero de estos comprende, adems de los actos
jurdicos, a los actos meramente lcitos, a los actos ilcitos, a los actos involuntarios,
sean estos conformes o contrarios con el ordenamiento jurdico, y tambin a los
hechos naturales o externos que inciden en la vida de relacin social del ser humano;
mientras que el segundo, es el acto humano, lcito, con manifestacin de voluntad
destinada a crear, regular, modificar o extinguir relaciones jurdicas.

El acto jurdico da vida a una regulacin de intereses; est destinado a tener

una eficacia constitutiva o modificativa o extintiva de relaciones jurdicas y presenta los
siguientes caracteres: 1) Es un hecho o acto humano; 2) Es un acto voluntario; 3) Es
un acto lcito; 4) Tiene por fin inmediato producir efectos jurdicos. En toda norma que
regula un acto jurdico se encuentra previsto hipotticamente un supuesto de hecho
complejo integrado por un comportamiento humano (accin u omisin), voluntario,
lcito, y que el agente haya querido el acto y haya querido sus efectos, a este supuesto
la norma le atribuye, mediante un vnculo de deber ser, el efecto consistente en crear
una relacin jurdica o en regularla, modificarla o extinguirla; la sola voluntariedad del
acto no es suficiente, como sucede en los actos meramente lcitos, para que se
produzca el efecto jurdico, sino es innecesario que el sujeto haya querido tambin los
efectos del acto. La manifestacin sea como simple declaracin o como
comportamiento tiene carcter preceptivo, esto es, no es una simple revelacin de la
voluntad psicolgica, sino que mediante ella se dictan reglas de conducta para s
mismo y para los dems.

Hecho y Acto de la Administracin (Actividad de la Administracin)

A fines de dotar de contenido a la funcin administrativa, es necesario definir

cules son las actividades que la Administracin Pblica desempea en mrito a dicha
funcin, dado que la misma no es en absoluto homognea. En este sentido, las
actividades funciones de la Administracin Pblica deben configurarse como
obligaciones, al amparo del principio de legalidad y teniendo en cuenta la competencia
de cada uno de los entes que la conforman; asimismo, ninguna de dichas actividades
puede considerarse propia de la funcin de cada uno de los poderes pblicos:
1) Actividad de Polica: Que implica la obligacin de la Administracin de
fiscalizar, controlar y asegurar la seguridad y el orden, a fin de obtener la
adecuacin del comportamiento particular al inters pblico, restringiendo la
libertad o ciertos derechos de los particulares, pero sin sustituir la actuacin
de los mismos, ello si se toma en cuenta que por la naturaleza de su funcin
la Administracin est autorizada a limitar ciertos derechos o intereses de
los particulares, siendo en uso de esta actividad limitativa que la
Administracin Pblica puede otorgar autorizaciones, licencias y permisos a
fin que los particulares desempeen determinadas actividades.
2) Actividad Prestacional: Referida al manejo de los servicios pblicos; en
general, se entiende por servicio pblico aquel cuya prestacin debe
necesariamente asegurarse, por ser la misma de inters pblico o inters
comn, es decir, un servicio pblico es la prestacin obligatoria,
individualizada y concreta de bienes y servicios, para satisfacer necesidades
primordiales de la comunidad.
3) Actividad de Fomento: Consistente en la realizacin de determinadas
acciones por parte de la Administracin a fines de promover o estimular la
realizacin de ciertas actividades por parte de los particulares, las cuales
son consideradas de inters pblico. Esta actividad, es desempeada
fundamentalmente a travs de las subvenciones y los subsidios.
4) Actividad Normativa: La cual radica en la emisin de normas jurdicas de
rango secundario, denominadas en forma genrica Reglamentos, los mismos
que en principio sirven para complementar o hacer operativas las Leyes, y
que incluyen los llamados reglamentos autnomos, los mismos que no
requieren de una Ley a la cual reglamentar. Es necesario sealar que esta
funcin no implica una intromisin en la funcin legislativa otorgada
originariamente a la Asamblea Nacional, puesto que la actividad normativa
de la Administracin siempre va a implicar la emisin de normas de rango
inferior a la Ley y subordinadas a sta.
 5) Actividad Sancionadora: Goza actualmente de especial singularidad, puesto
que permite a la Administracin sancionar a los particulares por la comisin
de determinadas infracciones, las mismas que no poseen la calificacin de
delitos. Esta actividad de la Administracin, posee ciertos principios que
tienen por finalidad proteger al particular de posibles actos arbitrarios;
asimismo, esta actividad no implica imparticin de justicia, toda vez que la
Administracin no penaliza delitos, ni puede aplicar penas privativas de
libertad.
6) Actividad Cuasijurisdiccional: A travs de la cual la Administracin Pblica se
encarga de resolver controversias entre particulares o entre estos y otras
entidades del Estado, a travs del empleo de determinados procedimientos
administrativos.
En muchas oportunidades la actividad de la Administracin exige una operacin
material de carcter administrativo que sirve para la ejecucin de un determinado
acto; esta ejecucin material, comporta un Hecho Administrativo, constituido por
aquellos aquellos fenmenos, acontecimientos o situaciones que se producen
independientemente de la voluntad de la Administracin, pero que producen o no
efectos jurdicos respecto de ella; los hechos administrativos son realizados por la
Administracin con objeto de obtener un determinado resultado, en algunos supuestos,
los hechos administrativos traen apareados para la Administracin resultados que no
han tenido a la vista cuando se realiz.

Se dice entonces que el Hecho de la Administracin, es un comportamiento,

dentro del cual se incluyen los Hechos No Jurdicos, como todas las actuaciones
materiales de la Administracin y los Hechos Jurdicos, que producen determinados
efectos jurdicos; a diferencia de los Actos de la Administracin, los cuales implican una
declaracin de voluntad que puede o no producir efectos jurdicos directos,
distinguindose as los Actos No Jurdicos, que son aquellas decisiones de la
Administracin que no producen efecto jurdico alguno y los Actos Jurdicos, como las
decisiones o declaraciones que producen un efecto jurdico, esto es, que producen el
nacimiento, modificacin o extincin de un derecho o un deber; siendo en esta ltima
clasificacin donde surgen los Actos Administrativos, como toda declaracin unilateral
de voluntad realizada en el ejercicio de la Funcin Administrativa que produce efectos
jurdicos individuales de forma inmediata.

Dos concepciones gravitan en torno a la idea de Acto Administrativo, la primera

de ellas de origen francs, la cual parte del dogma de que la Administracin no poda
ser juzgada (juzgar a la administracin es administrar) y como sucedneo, entonces,
se enjuician sus actos a travs de una jurisdiccin, la contencioso administrativa, que
es sobre todo revisora y que acta en consecuencia a posteriori. Esa corriente francesa
se complementa con las nociones de Duguit, que pretendi construir actos propios de
cada uno de los poderes del Estado, viniendo a ser el acto administrativo el producto
particular del Ejecutivo; sin embargo, esta concepcin, hoy en da no es de recibo,
pues, en primer lugar, la progresiva subjetivizacin del contencioso administrativo ha
aumentado los poderes del juez y ya no es posible decir que juzgar a la Administracin
sea administrar, sino que se trata de su sujecin a verdaderos tribunales y de una
construccin del procedimiento mucho ms semejante al de Derecho comn: un torneo
de patrimonios antes que un juicio al acto.

Por su parte, desde Alemania (Mayer) se vea el acto administrativo como

paralelo de la sentencia judicial, dotado por tanto de Ejecutividad y Ejecutoriedad,
reservando por tanto esa categorizacin a los actos que podan llevarse a la prctica
sin homologacin judicial. Esta tesis restringe indebidamente el catlogo de los actos
administrativos, pues es un hecho que muchos de stos no requieren de ejecucin; sin
embargo, esta concepcin parajudicial del acto administrativo ha tenido una
importancia difcil de exagerar, pues no cabe duda de que la concepcin doctrinaria de
los elementos y de la funcionalidad de los actos simplemente ha recibido y modelado la
teora de la sentencia para explicar los actos administrativos, como se ver a lo largo
de este trabajo. Otra aspiracin doctrinal ha sido muy influyente en la idea del acto
administrativo: la pretensin de hacer de esos actos el ncleo del Derecho
Administrativo, una suerte de institucin germinal y generativa de toda la estructura
de dicho Derecho. Esa pretensin es a todas luces exagerada, pues el acto
administrativo es una institucin ms del Derecho Administrativo, y no la nica,
aprecindose aqu la juventud de ese Derecho que, como todo Derecho primitivo hace
de una categora de actos el objeto de su arte (acto de comercio, obligacin jurdica,
entre otros) antes de evolucionar hacia estadios donde el centro de la disciplina es la
personalidad de sus sujetos, como ha venido pasando con el propio Derecho
Administrativo desde las premonitorias palabras de Hauriou a principios del siglo XX.

Siendo el acto administrativo todo acto jurdico dictado por la Administracin y

sometido al Derecho Administrativo, se distingue entonces de la actividad material de
la Administracin, de su sistema contractual, de los actos de los administrados y de
aquellos actos de la Administracin sometidos a otros Derechos, en consecuencia, una
vez establecida esa frontera del concepto de acto administrativo, Garcia De Enterria, lo
define en los siguientes trminos: Acto administrativo es toda declaracin de
voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo realizada por la Administracin en
ejercicio de una potestad administrativa. Esta definicin puede ser descompuesta en
algunas notas, en primer lugar, el acto administrativo es cualquier declaracin de la
Administracin y no slo aquellas de voluntad que alteren una situacin jurdica, luego,
debe emanar de una Administracin Pblica y no de los particulares, y en tercer lugar,
proviene de una potestad administrativa, concepto tcnico que asegura el respeto al
Principio de Legalidad.
Elementos Subjetivos
En ellos se distinguen un sujeto activo y un sujeto pasivo, siendo el primero de
ellos la Administracin Pblica que acta a travs de rganos, que tienen como
titulares a personas fsicas (funcionarios o personal al servicio de las
Administraciones); mientras que en los segundos, se encuentran los Interesados, es
decir, aquellos que reciben los efectos, favorables o perjudiciales, del Acto
Administrativo; sin embargo, no siempre es el interesado el sujeto pasivo; as cuando
la Administracin aparece como demandada por el particular ante los Tribunales su
postura es de sujeto pasivo.

Para que exista Acto Administrativo debe emanar de un Organo de la

Administracin, en ejercicio de una competencia atribuida por el ordenamiento jurdico,
en este sentido, los actos administrativos que dicten las Administraciones Pblicas,
bien de oficio o a instancia de interesado, se producirn por el rgano competente,
ajustndose al procedimiento establecido. La Competencia es la medida de la potestad
atribuida a cada rgano y vendr siempre establecida por una norma, la misma se
distribuye entre los rganos que integran la Administracin, atribuyendo a cada uno de
ellos una determinada esfera de actuacin, o un marco de competencia;
ordinariamente las competencias son establecidas por la norma de forma impersonal,
de manera que los funcionarios que tienen el mismo empleo tienen las mismas
competencias, sin embargo, el fundamento de la competencia de cada rgano, de su
aptitud para dictar actos administrativos, radica en la existencia de una Potestad
Administrativa de la que aquellos actos son su manifestacin; la extensin de la
competencia a los titulares de los rganos se mide en funcin de:
1) Territorio: Lo cual supone que un rgano slo acta vlidamente en un
determinado territorio, para lo cual se establecen las oportunas divisiones o
circunscripciones.
2) Materia: Se refiere a la asignacin a cada rgano de un conjunto de asuntos
delimitados, sobre los que solamente l ser competente
3) Jerarquia: Esos asuntos se reparten, lo que lleva, generalmente, a atribuir
los asuntos ms importantes a los rganos superiores y los de menor
importancia a los rganos inferiores, no pudiendo los inferiores invadir la
esfera de competencia de los superiores.
Si una disposicin atribuye competencia a una Administracin sin especificar el
rgano, se entiende que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde
a los inferiores (siempre que sean competentes por razn de la materia y del territorio)
y de existir varios, al superior jerrquico comn; en este sentido, el rgano que se
considere incompetente para resolver un asunto remitir directamente las actuaciones
al rgano que considere competente, si ste pertenece a la misma Administracin.
Tambin los interesados podrn dirigirse al rgano que consideran incompetente, para
que decline su actuacin, o al rgano competente para que requiera de inhibicin al
que est actuando.

Elementos Objetivos
La estructura del Acto Administrativo presenta algunos elementos que le dan
sustantividad. Son el presupuesto de hecho, el fin, la causa y los motivos. Se trata de
un aparato montado para garantizar el cumplimiento de la Ley y la efectividad del
principio de legalidad en el desenvolvimiento de las potestades de la Administracin.
Como veremos al hablar de los motivos, el presupuesto de hecho desencadena la
actividad administrativa segn la Ley, que debe dirigirse al fin que la misma Ley
impone, de manera efectiva (causa), todo lo cual se expresa en los motivos.

Presupuesto de Hecho
Se trata de una situacin material que vienen a ser el supuesto de hecho de la
norma atributiva de la potestad que se ejerce; son hechos, comprobables mediante la
experiencia, y que se encuentran previstos como el supuesto de hecho de una norma
concreta. Siguiendo la dogmtica procesal, la determinacin del supuesto de hecho
supone un doble ejercicio, en primer lugar, la constatacin de los hechos en su
facticidad, en el mero suceder, y luego en segundo lugar la calificacin de esos hechos
a los efectos de su subsuncin en el supuesto de hecho de la norma.

As, el intercambio de voluntades sobre cosa y precio (constatacin de hecho)

se califica como contrato de venta, y ser normalmente ese hecho calificado el que
servir para encuadrarse en el supuesto de hecho de la norma. Ntese que la
calificacin es ya una operacin jurdica, que como tal puede ser controlada por el juez
si se trata de una calificacin reglada. En ese sentido, la calificacin es una cuestin de
derecho, patrimonio de juez, salvo que del examen de la potestad de que se trate se
deduzca que la operacin de calificar los hechos corresponda a una potestad
discrecional, como es el caso paradigmtico del concepto inters pblico.

El presupuesto de hecho puede consistir en una situacin material fcilmente

objetivable, cuya subsuncin en la norma no requiere de mayores esfuerzos tcnicos o
hermenuticos. La potestad de nombrar a una funcionario en un cargo determinado
exige que est vacante, lo que es sencillo de determinar; sin embargo, tambin es
posible que el supuesto de hecho consista en una expresin abstracta o ambigua, que
exija determinadas operaciones para su concrecin y claridad. Antes de entender que
esa abstraccin o ambigedad otorgan discrecionalidad a la Administracin pata
determinar el hecho, debe examinarse se halla ms bien ante un Concepto Jurdico
Indeterminado, caso en el cual no existira esa discrecionalidad. De hecho, buena parte
de las potestades que tradicionalmente se consideraban discrecionales sencillamente
presentaban un concepto jurdico indeterminado cuya concrecin es una operacin
reglada, controlable por el juez.

La tcnica de los conceptos jurdicos indeterminados es patrimonio del Derecho

comn, y es perfectamente aplicable a los actos administrativos. Si la Ley usa trminos
abstractos, como justiprecio, urgencia, emergencia, su concrecin no habilita a la
Administracin a decidir libremente si ocurre o no en la realidad, se trata de conceptos
abstractos en la norma, pero que pueden concretarse perfectamente en los hechos de
modo que slo en determinados casos se da o no se da el concepto en la realidad;
mientras en el caso de un supuesto de hecho fcilmente objetivable la Administracin
procede sencillamente a su constatacin en la realidad, en el caso de los conceptos
jurdicos indeterminados la abstraccin de la norma requiere de diligencias prcticas o
interpretativas para determinar su realidad fctica, pero slo existe una solucin justa,
conforme a Derecho, en la concrecin de ese concepto jurdico indeterminado.

Normalmente se entiende que el principio de separacin de poderes es

principalmente una salvaguarda de la autonoma judicial, y sobre esa base se ha
expresado la mayora de la literatura. Sin embargo, es necesario recordar tambin que
el principio, consagrado en el Artculo 136. CRBV, funciona en ambos sentidos. Existen
no slo zonas exclusivas de la competencia de los tribunales, sino tambin mbitos
donde la Administracin posee potestades propias cuyo ejercicio le corresponde sin
interferencias, no slo existe una autonoma judicial, sino tambin una autonoma
administrativa, como corolario de la separacin de poderes. Ntese que la propia
Constitucin otorga potestades directamente a la Administracin. En otras palabras,
que existe un mbito constitucionalmente asignado al Ejecutivo que es corolario de la
separacin de poderes, y que excede a la mera discrecionalidad administrativa,
otorgada por la Ley.
Finalidad
El Artculo 12. LOPA, parece dirigirse exclusivamente a reglamentar las
potestades discrecionales de la Administracin, sin embargo, es obvio que es aplicable
a todas las potestades administrativas, inclusive las regladas, por argumento a fortiori.
As, todas las potestades administrativas tienen que mantener la debida
proporcionalidad y adecuacin (...) con los fines de la norma, construyndose as el
elemento fin de los actos administrativos, que consiste en el objetivo a perseguir en el
desenvolvimiento de la potestad que se resuelve en el Acto Administrativo de que se
trate. Cada norma tiene una causa final a la que apunta, como la recaudacin de
tributos a subvenir a las necesidades fiscales y no, por ejemplo, a aterrorizar a los
ciudadanos. De all que el fin de la norma debe ser servido por el Acto Administrativo
en todo caso, sin que quepa apartarse de l aun apuntando a otro fin pblico.

Causa
La causa de los actos administrativos es la efectividad del servicio que el acto
presta al fin normativo, en otras palabras, si el acto logra obtener el fin que la norma
prescribe. En los Actos Administrativos su finalidad est siempre contenida en la Ley,
sin que pueda la Administracin interponer otras distintos; la causa de los actos
administrativos, el servicio del acto a su finalidad, sera entonces siempre
nominada. Ciertamente, no se ve como una nocin que pretende fundar la validez de
un acto jurdico, en este caso la obligacin, en un estado de voluntad que se basa en la
conducta de otro, puede ser utilizada para explicar el mecanismo de un acto que, como
el administrativo, precisamente no requiere de ninguna voluntad ajena para imponerse
pues se basa en la potestad de la Administracin. De all que el slo empleo de la
palabra causa para describir un elemento del Acto Administrativo sea por lo menos
peligrosa al prestarse a multitud de equvocos, pues como puede verse la misma
gnesis y desarrollo de la causa en su origen privado nada tiene que ver con los actos
unilaterales como el administrativo.

As que la intencin de Hariou sigue imponindose, pues hablar de causa de los

actos administrativos es falso e intil, porque estos son declaraciones de voluntad en
el sentido alemn de la expresin y por lo tanto deriva su fuerza obligatoria del
ordenamiento y no de la existencia de cualesquiera voluntades ajenas. Sin embargo,
fue el propio Consejo de Estado Francs quien desarroll una de las llamadas aperturas
del contencioso sobre la pretendida base de la causa: la Desviacin de Poder, pero por
su misma definicin se aprecia que el significado clsico de causa en el Derecho
Privado muy poco tiene que ver con esta apertura: La desviacin de poder es la
bsqueda por la Administracin de fines distintos a los que el ordenamiento otorga a la
potestad de la que dimana el Acto Administrativo, y esa voluntad desviada, dice
Hariou, solo puede buscarse en el mismo acto, y no en voluntades ajenas.

En conclusin, el elemento causa de los actos administrativos no existe: es

falso e intil, pues todos sus efectos prcticos, inclusive la desviacin de poder, se
explica en realidad en base al fin de la potestad de la que dimanan los actos, y este
fin, a su vez, es completamente distinto de la causa final del Derecho Privado, pues no
reside en voluntades ajenas sino en la adecuacin del acto a ese fin normativo. As
parece reconocerlo la jurisprudencia, que cuando habla de Desviacin de Poder se
refiere siempre al fin del Acto Administrativo, como inters objetivo previsto en la
norma que le da base, y no hace exmenes acerca de voluntades de terceros ni
siquiera, en la mayora de los casos, utiliza la expresin causa.
As, cuando se utiliza el procedimiento disciplinario para la venganza personal
se desva el acto de sus fines, la revocatoria de la creacin de una universidad
experimental sin previa evaluacin de su desempeo incumple los fines experimentales
de esas universidades; el uso de procedimientos disciplinarios para remover un
funcionario pero cuando las razones son de idoneidad constituye una desviacin de
poder.

Motivos
El derecho Privado ignora los motivos subjetivos de las partes para actuar,
protege los pactos e intercambios con abstraccin de la motivacin concreta de los
sujetos, para garantizar el trfico jurdico. La situacin de la Administracin es muy
distinta, su vida es siempre ajustada a Derecho, con lo cual no puede tener motivos
distintos a los permitidos por el ordenamiento, pues incluso en el caso de las
potestades discrecionales esa discrecin viene otorgada por el propio ordenamiento.

As, los motivos que tiene la Administracin para actuar deben ser en todo
conforme con el derecho, y de esa manera se concreta todo el esquema propuesto. Los
motivos deben expresar la realidad en la prctica del supuesto de hecho normativo y
que desencadena el ejercicio de la potestad, revelan el servicio al fin propio de la
potestad, cuya efectividad es la causa del acto en que se resuelve ese ejercicio. De all
que el control de los motivos, mediante el examen de la motivacin, como se ver,
permite calibrar el cumplimiento de todos estos requisitos presupuesto de hecho, fin y
causa.
Elementos Formales
 La estructura del Acto Administrativo presenta algunos elementos que le dan
sustantividad. Son el presupuesto de hecho, el fin, la causa y los motivos. Se trata de
un aparato montado para garantizar el cumplimiento de la Ley y la efectividad del
principio de legalidad en el desenvolvimiento de las potestades de la Administracin.
Como veremos al hablar de los motivos, el presupuesto de hecho desencadena la
actividad administrativa segn la Ley, que debe dirigirse al fin que la misma Ley
impone, de manera efectiva (causa), todo lo cual se expresa en los motivos.
Procedimiento
Merkl, dej claro que toda actividad estatal deba procesalizarse, y no solo la
judicial. As nace la idea de un procedimiento administrativo, afn al judicial y que es
uno de los elementos de produccin de los actos administrativos. El procedimiento
administrativo regula la actividad de la Administracin para fijar el supuesto de hecho
que desencadenar la aplicacin de la norma, permitiendo igualmente la participacin
de una pluralidad de sujetos administrativos: Las distintas Administraciones Pblicas
involucradas en la emisin del acto, sobre todo, permite la actividad de las partes, es
decir, de los administrados sobre los cuales recaern los efectos del acto. El rgimen
positivo del procedimiento administrativo se encuentra en los Artculos 47 y Siguientes
de la LOPA.
Forma
En principio, la forma escrita es la normal de los actos administrativos, y su
contenido se encuentra disciplinado en el Artculo 18. LOPA.
Motivacion
Es la exposicin de los motivos, de acuerdo con el Artculo 9. LOPA, los actos
administrativos de carcter particular debern ser motivados, excepto los de simple
trmite o salvo disposicin expresa de la Ley. A tal efecto, debern hacer referencia
a los hechos y a los fundamentos legales del acto; en este sentido, se trata de razonar
sobre la base de la norma el que los hechos fijados se subsumen en el correspondiente
supuesto de hecho.