CATIA Desenvoterritorialpobreza

DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E POLTICAS DE
ENFRENTAMENTO DA POBREZA RURAL NO BRASIL
TERRITORIAL DEVELOPMENT AND PUBLIC POLICIES TO

FIGTH RURAL POVERTY IN BRAZIL
Silvia Aparecida Zimmermann

Doutora em Cincia Sociais e ps-Doutoranda da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio de
Janeiro (FAPERJ) no Programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura
e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ) e pesquisadora do
Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA/CPDA/UFRRJ).
silviazcpda@yahoo.com.br
Catia Grisa
Doutora em Cincias Sociais e Professora da Universidade Federal de Pelotas (UFPel) e
pesquisadora do OPPA/CPDA/UFRRJ.
catiagrisa@yahoo.com.br
Andria Tecchio
Mestre em Agroecossistemas e Doutoranda do CPDA/UFRRJ.
deiatecchio@yahoo.com.br
Srgio Pereira Leite

Doutor em economia e Professor do CPDA/UFRRJ e
Coordenador do OPPA/CPDA/UFRRJ. E-mail: sergioleite@ufrrj.br
Philippe Bonnal
Mestre em Economia Agroalimentar e Rural, Pesquisador do Centre de Coopration Internationale de
Recherches Agronomiques pour le Dveloppement (CIRAD), da Frana e
pesquisador do OPPA/CPDA/UFRRJ.
philippe.bonnal@cirad.fr
Ademir Antnio Cazella

Doutor em Cincias do Homem e da Sociedade, Professor do Programa de Ps-Graduao em
Agroecossistemas da Universidade Federal de Santa Catarina (PGA/UFSC) e
aacazella@gmail.com
Nelson Giordano Delgado

Doutor em Cincias Sociais, Professor do CPDA/UFRRJ e
nelsongdelgado@gmail.com
Renato Jamil Maluf

Doutor em Cincia Econmica, Professor do CPDA/UFRRJ e
pesquisador OPPA/CPDA/UFRRJ.
rsmaluf@gmail.com
Lauro Mattei
Doutor em Cincias Econmicas, Professor dos Programas de Ps-Graduao em
Cincias Econmicas e de Administrao da UFSC e
mattei@cse.ufsc.br
CAMPO-TERRITRIO: revista de geografia agrria, v. 9, n. 17, p. 540-573, abr., 2014

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Desenvolvimento territorial Silvia Aparecida Zimmermann
e polticas de enfrentamento Catia Grisa
da pobreza rural no Brasil Andria Tecchio
Srgio Pereira Leite
Philippe Bonnal
Renato Jamil Maluf
Lauro Mattei
Resumo
O artigo apresenta pesquisa desenvolvida pelo Observatrio de Polticas Pblicas para

Agricultura (OPPA/CPDA), em parceria com o Instituto Interamericano de Cooperao
para Agricultura (IICA), a qual buscou analisar as interfaces entre as polticas de
desenvolvimento territorial e o enfrentamento da pobreza rural. Alm de levantamento
bibliogrfico e documental, foram selecionados seis territrios da cidadania para
pesquisa de campo, envolvendo vrias entrevistas com representantes da sociedade civil
e do poder pblico. Mais do que reconhecer as limitaes do emprego da abordagem
territorial nas polticas pblicas, o artigo analisa os avanos e limitaes no combate
pobreza rural. Os diferentes casos revelam a prevalncia de polticas orientadas para a
assistncia social e certo arrefecimento das polticas que buscam alteraes mais
estruturais nas famlias rurais pobres.
Palavras-Chave: Desenvolvimento territorial. Polticas pblicas. Pobreza rural.
Abstract
The paper presents research developed by the Observatory on Public Policies for
Agriculture (OPPA / CPDA), in partnership with the Inter American Institute for
Cooperation on Agriculture (IICA), which investigates the interfaces between territorial
development policies and rural poverty reduction. In addition to bibliographic and
documentary research, six Territories of Citizenship were selected to visit involving
interviews with various representatives of civil society and the government. Besides
debating the limitations of using the territorial approach in public policy, the paper
analyzes the advances and limitations in reduction rural poverty. The different cases
show the prevalence of policies aimed at social assistance and a decrease of policies that
seek more structural changes to poor rural families.
Keywords: Territorial Development. Public Policies. Rural Poverty.
Introduo
O tema da pobreza vem ocupando crescente destaque nas agendas pblicas

nacionais e internacionais (OTTE et al., 2012; RAVALLION, 2011; IPEA, 2011;
OSRIO, SOARES e SOUZA, 2011; DIXON, GULLIVER e GIBBON, 2001). Mesmo

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que conceitos sejam distintos, que indicadores variem e que as perspectivas de aes
sejam heterogneas, inegvel nos dias atuais a interpretao da pobreza enquanto um
tema eminentemente poltico. importante tambm registrar a evoluo da temtica que
migrou de uma compreenso estritamente econmica para uma concepo mais ampla
no campo do desenvolvimento social. Nesta trajetria, a complexidade do tema se
ampliou e, quando tratado na perspectiva e no mbito dos sistemas de proteo social,
dois tipos de direitos so reforados: os direitos humanos e os direitos sociais.
Neste perodo houve tambm inovaes institucionais e nas prprias polticas
pblicas, as quais passaram a desenvolver aes de forma mais cooperada e a considerar
os atores sociais como elementos-chave no processo de enfrentamento da pobreza.
Paralelamente a isso, nota-se o estabelecimento da democracia na maioria dos pases, o
que contribuiu para criar um contexto que reforou a importncia das polticas pblicas
de enfrentamento da pobreza e a participao dos atores neste processo.
O Brasil no ficou indiferente neste contexto. Diversas aes e polticas pblicas
vm sendo desenvolvidas, a exemplo da Campanha Nacional de Combate Fome e a
Misria e pela Vida no incio dos anos 1990, o Programa Comunidade Solidria em
1995, o Programa Fome Zero em 2003 e, mais recentemente, o Plano Brasil Sem
Misria quando o tema da pobreza passou a ser considerado prioridade poltica na
agenda nacional. Assinala-se, porm, que a pobreza no um fenmeno recente, tendo
suas razes inscritas desde o processo de formao econmica do Brasil, ainda que
aprofundada e complexificada na dcada de 1980 aps as sucessivas crises econmicas
registradas no pas (MATTEI, 2012; DELGADO, 2005; FAGNANI, 1999, 1997).
No que concerne especialmente ao meio rural, algumas inovaes institucionais
importantes que contribuem reduo da pobreza rural merecem ser destacadas. Citam-
se: o reconhecimento poltico e institucional da agricultura familiar e dos povos e
comunidades tradicionais e as polticas pblicas e aes especficas direcionadas a estes
segmentos; a previdncia e as transferncias sociais, a exemplo da aposentadoria rural e

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do Programa Bolsa Famlia; e, a implementao de polticas territoriais que abriram

novas perspectivas ao protagonismo dos atores sociais, articulao de polticas
pblicas e ao enfrentamento das desigualdades. Destacam-se como polticas territoriais
o Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (Pronat), criado em
2003, e o Programa Territrios da Cidadania (PTC), institudo em 2008.
Este artigo procura analisar justamente o emprego da abordagem territorial nas
polticas pblicas brasileiras, enfatizando as interfaces entre a implementao destas
polticas de desenvolvimento territorial e os processos de enfrentamento da pobreza no
meio rural. O artigo resulta de pesquisa intitulada Aperfeioamento das polticas
pblicas de enfrentamento da pobreza rural na perspectiva do desenvolvimento
territorial, desenvolvida pelo Observatrio de Polticas Pblicas para Agricultura
(OPPA/CPDA) em parceria com o Instituto Interamericano de Cooperao para
Agricultura (IICA) (LEITE, 2013). Alm de levantamento bibliogrfico e documental,
foram selecionados seis territrios da cidadania para pesquisa de campo: Meio Oeste
Contestado (SC); Irec (BA); Serto Ocidental (SE); Serra Geral (MG); Territrio
Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos (RR) e Sudeste Paraense (PA)i. A seleo
destes territrios levou em conta indicadores de vulnerabilidade social da populao
rural, como o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), a incidncia do Programa
Bolsa Famlia, e o nmero de famlias no cadastro nico do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). A pesquisa de campo foi realizada
em meados de 2012, envolvendo vrias entrevistas com representantes da sociedade
civil e do poder pblico que atuam nos territrios, visando averiguar in loco as
dinmicas sociais e produtivas e seus possveis rebatimentos sobre as condies de
vulnerabilidade da populao rural a partir das polticas de desenvolvimento territorial.
A discusso dos resultados da pesquisa neste trabalho foi organizada em duas
sees principais, somadas a esta introduo e as consideraes finais. A primeira
apresenta as polticas territoriais, evidenciando a vinculao destas questo da

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pobreza, e a segunda foca os estudos de caso e apresenta dados mais especficos dos
territrios e do comportamento dos programas territoriais nestes locais.
Pobreza rural no Brasil e polticas pblicas de abordagem territorial
A pobreza rural no Brasil tributria da ocupao e formao econmica do pas

e, particularmente, do rpido processo de industrializao e de urbanizao que
comportou a contradio de promover grande expanso da produo econmica com
danosos resultados sociais, notadamente, os elevados ndices de pobreza. Esse modelo
de desenvolvimento institucionalizou a pobreza rural atravs de mecanismos como a
concentrao fundiria, o uso intensivo de tecnologias modernas que liberam mo de
obra, relaes precrias de trabalho e a urbanizao acelerada que esvazia o meio rural.
Ademais, outros determinantes histricos da pobreza rural no Brasil somam-se a estes
processos, tais como restries no acesso terra, limitaes da educao oferecida,
dificuldades no acesso aos mercados, privaes de acesso a servios bsicos e
deficincias de infraestrutura em vrias reas.
Dados da PNAD (IBGE, 2013) revelam que para uma populao rural total de
30,7 milhes de pessoas, 8.1 milhes de pessoas so classificadas como extremamente
pobres, sendo a distribuio destas muito desigual entre as regies brasileiras. Somando
as regies Nordeste e Norte chega-se a 66% do total de pessoas pobres domiciliadas no
meio rural, e 81% dos extremamente pobres. Alagoas a unidade da federao com o
maior nmero de pobres, seguida pelo estado do Maranho.
Como mencionado acima, desde 2003 o governo brasileiro adotou o recorte
territorial como o lcus para a implementao e a articulao de algumas polticas
pblicas destinadas ao meio rural, seja visando promover o protagonismo dos atores
sociais para a construo e a governana do desenvolvimento de seus territrios, seja
para potencializar os resultados e os impactos das polticas pblicas. A partir de 2008
intensificou-se nesta proposta o objetivo de superao da pobreza, enfatizando a gerao

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de trabalho e renda, o desenvolvimento econmico e a universalizao de programas

bsicos de cidadania nos territrios. O Pronat e o PTC so os principais exemplos de
polticas pblicas baseadas no enfoque territorial do desenvolvimento.
O Pronat est no cerne da formao da prpria Secretaria de Desenvolvimento
Territorial (SDT), do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), ocorrida em
2003, no incio do primeiro governo de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010).
O conceito de territrio adotado oficialmente diz respeito a um espao fsico,
geograficamente definido, geralmente contnuo, compreendendo a cidade e o campo,
caracterizado por critrios multidimensionais tais como o ambiente, a economia, a
sociedade, a cultura, a poltica e as instituies e uma populao com grupos sociais
relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos
especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coeso
social, cultural e territorial (Brasil, MDA/SDT, 2005). Segundo a SDT, a abordagem
territorial se justifica por vrios aspectos, entre os quais: a) o rural no se resume ao
agrcola; b) a escala municipal muito restrita para o planejamento e organizao de
esforos visando promoo do desenvolvimento e, por sua vez, a escala estadual
excessivamente ampla; c) a necessidade de descentralizao das polticas pblicas; d) o
territrio a unidade que melhor dimensiona os laos de proximidade entre pessoas, grupos
sociais e instituies, estabelecendo iniciativas voltadas para o desenvolvimento.
Entre os critrios utilizados pela SDT para identificar os Territrios Rurais esto:
i) conjunto de municpios com mdia de at 50 mil habitantes; ii) conjunto de municpios
com densidade populacional menor que 80 habitantes/km2; iii) maior concentrao do
pblico prioritrio do MDA (agricultores familiares, assentados pela reforma agrria,
beneficirios do reordenamento agrrio), onde teria maior demanda social; iv) conjunto de
municpios integrados com os Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento
Local, do MDS, e Mesorregies do Ministrio da Integrao Nacional.
Contando em 2013 com 239 territrios rurais, o Pronat busca nortear os atores

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da agricultura familiar na elaborao de projetos territoriais. Por meio de um conjunto

de institucionalidades, os atores locais so estimulados a construir, selecionar,
desenvolver e realizar o controle social de projetos coletivos que venham a atender as
demandas produtivas, econmicas, culturais, ambientais e sociais dos territrios (por
exemplo, a construo de centrais de comercializao de produtos da agricultura
familiar, aquisio de mquinas e equipamentos, construo de agroindstria, cursos de
capacitao etc.). A criao do Pronat baseou-se na vontade poltica de romper com o
isolamento socioeconmico dos agricultores familiares, mediante o reconhecimento de
seus papis fundamentais nas dinmicas territoriais, proporcionando-lhes apoio
institucional e financeiro para ampliarem seus desempenhos.
Durante o processo de identificao dos Territrios Rurais, entendeu-se que alguns
territrios apresentavam-se economicamente mais fragilizados que outros, e, por isso,
necessitavam de ateno emergencial com aes mais articuladas. A partir dessa percepo
foi criado o PTC em 2008, com o mesmo referencial conceitual dos Territrios Rurais, mas
com uma gesto mais complexa, articulando aes de mais de vinte ministrios. A
prioridade era atender territrios que apresentavam baixo acesso a servios bsicos, ndices
de estagnao na gerao de renda e carncia de polticas integradas e sustentveis para
autonomia econmica de mdio prazo. Deste modo, entre o conjunto de Territrios Rurais
foram selecionados territrios conformados, a partir de ento, em Territrios da Cidadania.
Organizado desde 2009 em 120 territrios, o PTC tem por objetivo a superao
da pobreza e gerao de trabalho e renda no meio rural por meio de uma estratgia de
desenvolvimento territorial sustentvel. Especificamente, o Programa visa garantir a
universalizao dos programas bsicos de cidadania e a promoo da incluso produtiva
das populaes pobres dos territrios, por meio do planejamento e integrao de
polticas pblicas. No tanto o objetivo do PTC conceber aes pblicas inovadoras,
mas sim, melhorar a articulao das numerosas polticas j existentes, objetivando criar
efeitos territoriais sinrgicos.

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Pronat e PTC apresentam posturas distintas e complementares em relao

reduo da pobreza rural. O enfrentamento direto pobreza rural no est contemplado
explicitamente nas metas do Pronat. Sua atuao referente a este tpico indireta, sendo
ela o efeito do processo sistmico de ampliao das atividades econmicas e da
dinamizao da solidariedade entre os atores dos territrios. Distintamente, o PTC
pretende defrontar-se diretamente com as causas da estagnao socioeconmica, da qual
a pobreza e a desigualdade so algumas das manifestaes mais visveis. Embora
normativamente apresentem diferenas, ambas as polticas de desenvolvimento
territorial rural (Pronat e PTC) podem atuar sobre a pobreza rural por meio de quatro
mecanismos complementares: (i) a concentrao territorial da ao pblica mediante
programas setoriais e diferenciados voltados ao enfrentamento de uma ou vrias
dimenses da pobreza rural; (ii) a criao de efeitos sinergticos decorrentes da
articulao de programas; (iii) o incremento na participao social e descentralizao
das polticas pblicas (ainda que Pronat e PTC apresentem certas diferenas neste
sentido, conforme evidenciado por BONNAL e KATO, 2011); e, (iv) a ampliao da
coeso social e o fortalecimento dos mecanismos de solidariedade.
Constata-se, nos prximos itens, que embora existam mudanas positivas
ocasionadas no meio rural brasileiro decorrentes do PTC e Pronat, existe ainda uma
distncia sensvel entre os objetivos apresentados pelos respectivos Programas e os
resultados alcanados.
Polticas territoriais e a pobreza rural: uma anlise a partir de seis estudos de caso
Como mencionado na introduo, a pesquisa que d origem a este artigo partiu

da realizao de pesquisa de campo em seis territrios da cidadania. Organizada em
subitens, esta seo busca apresentar a caracterizao da pobreza nesses territrios, os
projetos territoriais executados pelo Pronat, as aes executas no mbito do PTC em
cada um deles e as vinculaes destes com a questo da pobreza rural.

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Caracterizao da pobreza nos territrios pesquisados
A pesquisa realizada neste trabalho parte do reconhecimento de que o fenmeno

da pobreza vai alm da simples restrio renda, envolvendo tambm privao de
outros recursos materiais e o acesso aos bens e servios pblicos essenciais, tais como
sade, educao, alimentao, trabalho, habitao, saneamento bsico e lazer (Sen,
2004, 2000). Nos territrios estudados, destacaram-se questo tais como: (i) a falta de
terra, (ii) a falta de capacidades humanas, (iii) a falta de outras formas de capital, (iv) o
acesso e a participao limitados nos mercados, (v) a privao de renda e de acesso aos
servios bsicos, (vi) a falta de infraestruturas, e (vi) a falta de trabalho. Encontrou-se,
tambm, a ligao da pobreza com o processo de industrializao e da urbanizao
ocorrido na segunda metade do sculo XX.
O contexto histrico de formao dos espaos geogrficos dos territrios
selecionados remete a alguns elementos estruturais que atuaram e/ou ainda atuam no
sentido de manter a pobreza em nveis elevados. Um dos aspectos que sobressai na
perspectiva das privaes a dificuldade histrica de parte importante da populao
residente nesses territrios de ter acesso terra, o que produz resultados comuns
presentes em todos os territrios: os elevados ndices de concentrao da posse da terra
e a grande quantidade de conflitos agrrios. Tomemos dois conflitos como exemplo.
Um deles ocorreu no incio do sculo XX no Territrio Meio Oeste Contestado, onde
parte da terra foi retirada das populaes tradicionais (ndios, caboclos e mestios) para
ser destinada s grandes companhias colonizadoras e s empresas que construram a
estrada de ferro So Paulo - Rio Grande. O outro conflito recente e diz respeito ao
processo de ocupao do territrio Sudeste Paraense, onde se instauraram disputas
massivas entre populaes tradicionais e os novos empreendedores. No h dvidas que
desses problemas fundirios derivam parcelas expressivas das populaes pobres.
Assim, observa-se que historicamente a propriedade privada da terra foi um
elemento determinante das relaes sociais agrrias e das prprias condies de vida

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degradantes no espao rural. Este fato, aliado produo de monocultora em vastas

reas - caracterstica desde o passado colonial -, determinante na gerao da pobreza
estrutural. No por menos que estudo recente (IICA, 2011) mostrou que justamente
nas reas de grandes latifndios monocultores que a pobreza bem mais expressiva.
Decorrente desse modelo agrrio, verifica-se tambm que o prprio processo de
desenvolvimento agrcola do pas tornou-se um instrumento de propagao da pobreza,
uma vez que, ao longo do tempo, as formas agrcolas tradicionais foram praticamente
esquecidas pelas polticas pblicas, cuja prioridade foi dada agricultura de larga escala
e voltada aos mercados internacionais. Desta forma, em praticamente todos os estudos
de caso, observou-se que a agricultura familiar, especialmente nas reas de minifndio,
no se destinou os instrumentos necessrios para seu desenvolvimento e,
consequentemente, melhoria das condies de vida desta categoria de agricultores. Na
perspectiva analtica adotada, as privaes ao acesso ao crdito subsidiado; pesquisa
agropecuria e assistncia tcnica; a uma infraestrutura adequada; bem como aos
mercados regionais e demais condies de produo, contriburam de forma
significativa para conformao de dois movimentos distintos, porm sem alterar a
condio de pobreza.
Por um lado, em praticamente todos os pequenos municpios que compem os
territrios estudados, mantm-se ncleos de agricultores familiares praticando
basicamente uma agricultura para autoconsumo, cujos resultados no permitem ir alm
da reproduo dessas condies de vida, em geral classificadas como pobreza e pobreza
extrema. Por outro lado, as caractersticas estruturais predominantes (concentrao da
terra e modelo de produo agropecuria excludente) incentivaram um forte processo
migratrio em direo s cidades polos, formando os chamados bolses de pobreza e
misria, tendo em vista que grande parte dessa populao migrante no encontra
condies favorveis nestes locais para sua reproduo em outro patamar social. Citam-
se os territrios de Irec e Sudeste Paraense, onde se verifica uma alta densidade

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demogrfica nas cidades polos, com um processo de ocupao urbana irregular, onde as
habitaes so precrias e inexiste sistema de saneamento bsico. O conjunto desses
fatores, aliado s dificuldades de conseguir empregos e salrios em nveis condizentes,
atua no sentido de reproduzir sequencialmente as condies de misria e de pobreza em
que se encontram parcelas expressivas da populao dos territrios pesquisados.
Ainda de acordo com a abordagem da pobreza assentada nas privaes, observa-
se que trs territrios - Serra Geral, Irec e Serto Ocidental - esto localizados na
grande regio do semirido, local que sequencialmente afetado por longas secas. Neste
caso, a privao do acesso gua tambm um elemento determinante para perpetuar a
condio social de pobreza em que se encontra a grande maioria da populao que
reside nas pequenas cidades que compem esses territrios.
Outro aspecto que pode estar interferindo indiretamente nos nveis de pobreza
dos territrios diz respeito aos grandes projetos em curso em praticamente todos os
casos estudados (pecuria extensiva, fruticultura irrigada, monocultura de eucalipto,
minerao, grandes agroindstrias, etc.). Alm de bastante seletivos em termos de
incorporao das populaes locais pobres, em geral esses projetos produtivos
dinamizam pouco as economias locais, restringindo com isso as possibilidades de uma
maior integrao social das camadas populacionais submetidas condio de pobreza.
Registra-se que a trajetria poltica desses territrios tambm fator causador da
pobreza, uma vez que, sob o manto dos coronis se perpetuou uma casta poltica que
estabeleceu uma dinmica societria assentada nos privilgios de pequenas minorias, ao
mesmo tempo em que manteve subalterna a essa lgica expressivas camadas da
populao que sobrevivem em condies sociais extremamente desfavorveis.
Especificamente em relao ao Territrio Indgena Raposa Serra do Sol e So
Marcos, cabe mencionar que a concepo de pobreza vigente muito distinta daquela
adotada pelo homem branco. Para os ndios, este fenmeno est vinculado existncia
ou no da fome, isto porque na concepo deles existe uma relao muito forte entre a

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fome, a terra e a pobreza. Segundo eles, a terra a garantia da produo para o

autossustento e, portanto, a possibilidade concreta de erradicao da pobreza. Assim, a
terra o elemento articulador da existncia fsica e espiritual das comunidades
indgenas. Ademais, para as lideranas indgenas entrevistadas, a vida em comunidade
faz com que existam fortes laos de solidariedade e de reciprocidade, os quais atuam no
sentido de amenizar a fome. Todavia, informaes obtidas junto aos tcnicos dos
servios de sade que atuam no territrio revelam que, embora no ocorra falta de
alimentos (fome), existem deficincias de nutrientes fundamentais que podem levar a
situaes de desnutrio, fato j observado em outras comunidades indgenas do pas.
Pronat: projetos territoriais e sua interface com a pobreza rural
Como antecipado, esta seo traz para a anlise os projetos territoriais apoiados
pelo Pronat nos seis territrios pesquisados e sua interface com a questo da pobreza
rural. Esta anlise parte dos dados do Sistema de Gesto Estratgica (SGE) do MDA,
oriundos da Base de Dados da Caixa Econmica Federal, atualizada em 15 de agosto de
2012. A seguir destacam-se os projetos apoiados em cada territrio, o estgio de
implementao e s reas que procuram contemplar.
Entre 2003 e 2011, o Territrio Irec na Bahia foi contemplado com 19 projetos
apoiados pelo Pronat, com um total de recursos de cerca de R$ 5 milhes, dos quais
70% foram destinados a projetos aprovados at o ano de 2007 (Brasil, MDA, SGE,
s.d.). Segundo informaes da SGE/SDT, quatro destes projetos no haviam sido
iniciados at o momento da pesquisa e os demais encontravam-se concludos, ainda que
alguns enfrentavam dificuldades de governana e de gesto (conflitos entre os atores
sociais do territrio, legalizao das organizaes, capacidade ociosa dos investimentos)
(LASA e DELGADO, 2013).
Oito projetos (41% dos recursos) foram propostos pela Prefeitura de Irec,
quatro pela Prefeitura de Lapo, dois pelo Estado da Bahia e outros seis por diferentes

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prefeituras ou outras organizaes, sempre na proporo de um projeto por organizao.

Esta distribuio indica a concentrao de projetos em determinados municpios, dado
que o territrio formado 20 municpios. Amrica Dourada e Gentio do Ouro
municpios com maior proporo de pessoas em extrema pobreza em 2010, 38% e 35%
respectivamente (Brasil, MDA, SIT, s.d) no dispunham de nenhum projeto em
execuo. Por sua vez, Irec, que canalizou 41% dos recursos do Pronat, era o
municpio que apresentava a menor proporo de pessoas em situao de extrema
pobreza (13%).
Quinze projetos foram destinados aquisio, construo ou aperfeioamento de
infraestruturas produtivas agropecurias (aquisio de mquinas e equipamentos e
construo de instalaes), um foi direcionado educao (ainda no iniciado durante o
perodo da pesquisa), um para o fortalecimento da comercializao, outro para o setor
de costura e bordados e mais um para a aquisio de motocicletas. De acordo com Lasa
e Delgado (2013), a grande maioria destes projetos atende as demandas da agricultura
familiar, categoria com maior peso poltico no territrio e no colegiado, o que provoca
tenses e conflitos com atores vinculados a outros setores, como social e educacional.
Para os autores, o colegiado do Territrio Irec no aprovou nenhum projeto
estruturante de carter produtivo ou de infraestrutura social direcionado para os
segmentos em extrema pobreza do territrio, exceto o projeto de construo de um
galpo para beneficiamento de frutas nativas e aquisio de equipamentos e embalagens
das frutas nativas, no municpio de Ibitit em 2006, que seria utilizado e gerido pelo
grupo de mulheres da Associao Quilombola de Pedra Lisa. Todavia, isso no vem
ocorrendo devido a dificuldades de gesto criadas pela prefeitura do municpio, sendo a
estrutura utilizada por outros grupos sociais (LASA e DELGADO, 2013).
No perodo 2003-2011, o Territrio Serto Ocidental (Sergipe) foi beneficiado
com 44 projetos territoriais, perfazendo um total de cerca de R$ 12,3 milhes. Segundo
informaes da SGE/SDT, sete projetos encontravam-se em atraso, um paralisado e

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nove no haviam sido iniciados, sendo a quase totalidade de projetos nesta condio
propostos a partir de 2008. Dos 19 municpios que conformam o territrio, 14 foram
proponentes de projetos, sendo que Simo Dias e Poo Verde foram os beneficirios
mais assduos, com 11 e 09 projetos respectivamente, contemplados com mais de 50%
dos recursos aportados ao territrio. Conforme a Secretaria de Estado do Planejamento,
Oramento e Gesto (SEPLAG, 2011), Poo Verde e Riacho do Dantas so os
municpios do territrio com o maior percentual de domiclios (entre 23% e 36%) em
situao de extrema pobreza. Como visto, o primeiro municpio um importante
beneficirio do Pronat, no entanto o segundo no foi proponente de projetos. Nossa
Senhora Aparecida e So Miguel do Aleixo, outros dois municpios com uma proporo
elevada de domiclios em situao de extrema pobreza (entre 17% e 23%), tambm no
foram proponentes de projetos.
Em torno de 18 projetos do territrio buscaram a aquisio, construo ou
aperfeioamento de infraestruturas produtivas agropecurias, alguns desses incluindo
tambm capacitao dos agricultores. E, 15 projetos visaram apoiar a comercializao
no territrio, seja na forma de um centro de comercializao de artesanato em Tobias
Barreto, que atende toda a regio, seja por meio da ampliao dos mercados municipais
em Campo do Brito e Frei Paulo, ou ainda pela construo de um Centro de
Comercializao da Agricultura Familiar em Poo Verde. Alm das capacitaes dos
agricultores j mencionadas, 03 outros projetos visaram contribuir com a educao no
territrio: ampliao e readequao da escola agrcola municipal Presidente Jos Sarney
em Poo Verde e construo de um Centro de Formao de Agricultores Familiares em
Simo Dias. Destaca-se que os projetos buscaram o fortalecimento das organizaes de
assistncia tcnica e extenso rural do territrio, e a prpria gesto e estruturao da
institucionalidade territorial. Em seu conjunto, a maioria dos projetos territoriais foi
direcionada s atividades agrcolas e agricultura familiar. O artesanato tambm parece
ser objeto de ateno das aes territoriais. Cabe ressaltar, como observam Lopes,

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Delgado e Grisa (2013), que h demanda do territrio pela formao de um ncleo de

tcnicos que possa apoiar na formulao, implementao, acompanhamento e
reestruturao (quando for o caso) dos projetos territoriais.
O Territrio Serra Geral, em Minas Gerais, foi contemplado com 37 projetos
entre 2003 e 2010, perfazendo um total de cerca de R$ 4,2 milhes, sendo que 89% dos
projetos e 78% dos recursos foram aprovados at 2007 (Brasil, MDA, SGE, s.d).
Conforme a SGE/SDT, exceto um projeto de 2010, todos encontravam-se concludos.
Menos Riacho dos Machados, todos os municpios foram proponentes de projetos
territoriais no perodo citado. Os municpios com o maior nmero de projetos propostos
foram: Janaba, Catuti, Monte Azul, Porteirinha, Mato Verde e Serranpolis de Minas.
Em torno de 25 projetos do Territrio Serra Geral foi destinado aquisio,
construo ou aperfeioamento de infraestruturas produtivas agropecurias, sobretudo
para a cadeia leiteira, sendo que alguns destes projetos tambm incluram atividades de
preservao ambiental. Seis projetos foram destinados estruturao dos Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural e dos departamentos/secretarias municipais de
agricultura. Um projeto proposto pela Prefeitura de Pai Pedro buscou a promoo e o
apoio populao quilombola por meio da instalao do Centro de Cultura Gurutubana
da Associao Quilombola. Outro projeto da Prefeitura de Serranpolis de Minas teve
como objetivo a estruturao do turismo no municpio. Da mesma forma que os
territrios anteriormente analisados, a grande maioria dos projetos foi orientada para o
setor agrcola, privilegiando basicamente a categoria dos agricultores familiares.
De acordo com Barbosa, Zimmermann e Tecchio (2013), algumas situaes
observadas na governana e na gesto de alguns destes projetos geraram conflitos e
descrena em relao institucionalidade territorial. Para os autores, os entrevistados
relataram dois projetos cujas mquinas e equipamentos adquiridos no foram
direcionados para o pblico acordado previamente (agricultores familiares), sendo
destinados aos agricultores patronais do municpio ou para uso da prefeitura municipal.

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Lauro Mattei
Aparentemente, essas situaes expem a relativa fragilidade e dependncia do

colegiado diante das prefeituras (bem como de agncias do governo estadual) quando se
trata de projetos de investimento, devido inexistncia de um marco jurdico para a
instncia territorial (MEDEIROS e DIAS, 2011).
No Territrio Raposa Serra do Sol e So Marcos, em Roraima, apenas dois
projetos foram apoiados pelo Pronat, ambos referentes ao ano de 2009, somando um
valor de cerca de R$ 620,2 mil (Brasil, MDA, SGE, s.d.). Nenhum desses projetos foi
iniciado at o momento da pesquisa. Propostos pela Prefeitura de Uiramut, um projeto
visava a construo de um Centro Comunitrio e a formao e gesto territorial no
municpio de Uiramut, e o outro procurava incentivar a produo das culturas anuais
dos povos indgenas do Territrio. Rosar, Cazella e Zimmermann (2013) relatam
tambm a existncia do Projeto Valorizao da Agricultura Indgena, proposto pela
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) para ser apoiado pelo Pronat,
mas que tem sido viabilizado por meio de emendas parlamentares, j que os recursos do
MDA ainda no haviam sido liberados. De acordo com os autores, a verso do projeto
proposto pela Embrapa sofreu vrias alteraes a partir do dilogo com as comunidades
indgenas. A verso original propunha o plantio consorciado de dez hectares no sistema
convencional, mas, com as alteraes feitas em sua concepo, o projeto passou a
considerar o plantio de apenas um hectare, com o uso de tecnologias simplificadas,
incorporando a diversificao de cultivos, criao de pequenos animais, piscicultura,
plantio de rvores e instalao de banco de sementes. Para os autores, essa experincia
sugere que a poltica de desenvolvimento territorial pode ser uma oportunidade
construo de projetos coletivos e de acesso a polticas pblicas mais adequadas s
especificidades dos povos indgenas (ROSAR, CAZELLA e ZIMMERMANN, 2013).
Entre 2003 e 2011, o Territrio Sudeste Paraense, no Par, foi contemplado com
12 projetos, totalizando em torno de R$ 3,3 milhes (Brasil, MDA, SGE, s.d.). Destes,
cinco projetos ainda no haviam sido iniciados, dois encontravam-se paralisados e um

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em atraso, o que significa que cerca de 67% dos projetos no apresentaram resultados.
A metade foi selecionada at o ano de 2007 e beneficiaram-se de 54% dos recursos
totais previstos pelo Programa para o Territrio. De acordo com Assis, Leite e Grisa
(2013), a pouca eficincia na execuo dos projetos gerou certo descrdito em relao
ao Programa e afastou alguns atores sociais das atividades do colegiado territorial.
Diferentemente de outros territrios analisados, a maioria dos projetos propostos neste
territrio (08 projetos) teve como proponentes a Secretaria de Estado da Agricultura e a
Secretaria de Estado de Desenvolvimento, Cincia e Tecnologia, sendo os principais
beneficirios os agricultores familiares e assentados vinculados Federao dos
Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura do Estado do Par (Fetagri/PA),
Federao das Cooperativas da Agricultura Familiar do Sul do Par (Fecat), Federao
Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar (Fetraf) e
Movimento dos Sem Terra (MST).
Como nos demais territrios, mais da metade dos projetos foram direcionados
aquisio, construo ou aperfeioamento de infraestruturas produtivas agropecurias.
Cabe ressaltar que dois projetos dedicaram-se educao/formao, embora um deles
ainda no houvesse sido iniciado. Assis, Leite e Grisa (2013) citam um exemplo de
projeto considerado de sucesso e emblemtico para o territrio: a aquisio de veculos
e equipamentos para a Fecat, que conseguiu estruturar o sistema de transporte para a
coleta e a agroindustrializao de frutas e adquirir gndolas de congelados e
refrigerados para a exposio e a venda de seus produtos na rede de supermercados da
cidade de Marab. A aquisio destes veculos e equipamentos permitiu o aumento da
capacidade operacional da cooperativa na coleta de frutas dos cooperados e contribuiu
para que os produtos permanecessem e fossem consumidos no prprio territrio. O
aumento do poder aquisitivo da populao do territrio, a maior incidncia dos
programas de transferncia de renda e previdncia social e o acesso a polticas como o
Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) e o Programa de Aquisio de

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Lauro Mattei
Alimentos (PAA) encorajaram o aumento da produo da cooperativa e o

direcionamento dos seus produtos para o mercado local, ao contrrio da interpretao
prevalecente at ento na Direo da cooperativa e nos prprios cooperados que
buscavam mercados e a valorizao do produto em outros estados do Brasil.
Entre 2003 e 2011, o Territrio Meio Oeste Contestado foi contemplado com 59
projetos apoiados pelo Pronat, totalizando em torno de R$ 9,2 milhes, dos quais apenas
um no havia sido iniciado durante a realizao da pesquisa e outro estava em atraso
(Brasil, MDA, SGE, s.d.). Apenas 26 projetos e 25% dos recursos totais estavam
previstos para serem executados/destinados at o ano de 2007, diferenciando este
territrio dos demais. Dos 29 municpios que integram o territrio, 21 foram
proponentes de algum projeto apoiado pelo Programa, sendo os municpios de Abelardo
Luz, Coronel Martins, Galvo e gua Doce favorecidos com 11, 09, 05 e 04 projetos,
respectivamente. De acordo com Tecchio (2012), a prevalncia destes municpios est
diretamente relacionada presena de expressivas organizaes da sociedade civil e ao
relacionamento destas com as administraes municipais. Em Abelardo Luz, o MST
destaca-se como um ator coletivo com forte representao poltica, o que facilita seu
acesso ao Programa; em Coronel Martins, as ltimas trs administraes municipais
mantm fortes vnculos e contam com o apoio de organizaes da agricultura familiar;
em Galvo, o sindicalismo rural progressista busca angariar projetos para o municpio;
e, em gua Doce, a presena ativa do MST tambm pode ser mencionada como um dos
fatores que contribuem para a sua elevada frequncia na proposio de projetos. De
acordo com a autora, os oito municpios no contemplados com projetos foram os que
menos participaram do colegiado territorial.
Mais da metade dos projetos apoiados buscaram a aquisio, construo ou
aperfeioamento de infraestruturas produtivas agropecurias. Cerca de 10 projetos
foram encaminhados para o apoio comercializao dos produtos da agricultura
familiar, seja por meio da construo/reforma de centros de comercializao, seja pela

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aquisio de veculos e equipamentos com esta finalidade. Existem alguns projetos

voltados para a rea da educao, apoiando as atividades de formao dos agricultores e
a construo e ampliao da Escola Casa Familiar Rural da Regional de Xaxim.
Tambm se observa o apoio ao cooperativismo de crdito por meio de projeto para a
construo da sede da Cooperativa de Crdito Rural com Interao Solidria (Cresol) e
da Cooperativa de Produtores de Leite de Coronel Martins. Como nos demais territrios
selecionados, a expressiva maioria dos projetos voltada para o setor rural,
notadamente agrcola, buscando fortalecer a agricultura familiar.
Conforme entrevistas realizadas por Tecchio (2012), um dos principais fatores
que explicam o destino dos recursos do Pronat no Territrio Meio Oeste Contestado o
grau de organizao social dos grupos proponentes. Os grupos constitudos h mais
tempo tm maior tradio de discusso e de trabalho cooperado, o que contribui,
segundo os entrevistados, para a viabilidade do empreendimento. (TECCHIO,
2012:101). Esta constatao tem implicaes para as contribuies da poltica territorial
no enfrentamento da pobreza rural, j que, em geral, os segmentos em situao de maior
vulnerabilidade social enfrentam maiores dificuldades de organizao social, econmica
e poltica. Ainda de acordo com Tecchio (2012), alguns entrevistados reconhecem que
os segmentos mais empobrecidos do territrio encontram muitas limitaes quanto s
possibilidades de beneficiarem-se desses projetos no curto prazo; no entanto, tm
expectativas de que, no futuro, eles possam participar e tambm consigam ser
favorecidos pelos projetos. Para outros entrevistados, no entanto, o critrio de beneficiar
os segmentos em maior situao de vulnerabilidade social no considerado na seleo
dos projetos. Em entrevistas com alguns atores beneficirios do Programa Bolsa
Famlia, em situao ntida de pobreza, Tecchio (2012) evidenciou que os mesmos no
estavam includos entre os beneficirios dos projetos apoiados pelo Pronat.
Apresentadas algumas caractersticas da execuo do Pronat em cada territrio
estudado, cabem algumas consideraes mais gerais a respeito. A primeira refere-se

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predominncia de projetos direcionados para o setor rural, nomeadamente s atividades

agrcolas. Embora a SDT recomende a representao no colegiado dos diversos grupos
sociais existentes no meio rural, de outros atores sociais e econmicos do meio urbano,
de representaes de organizaes ambientais, de economia solidria etc., observa-se,
em todos os territrios, a prevalncia de projetos direcionados para os agricultores
familiares, sendo raros ou inexistentes aqueles destinados s organizaes de mulheres,
jovens, quilombolas, indgenas (exceto no Territrio Raposa Serra do Sol e So
Marcos), pescadores, extrativistas, organizaes de assistncia social, associaes de
bairro no meio urbano etc. Tal situao expressa a predominncia dos agricultores
familiares nestes territrios e o maior poder de barganha poltico de suas organizaes
no colegiado. Mas, reflete tambm a continuidade, no Pronat, da concepo de
ruralidade do Pronaf Infraestrutura e Serviosii, com a predominncia da viso de um
rural isolado, num modelo de poltica que subestima a importncia das inter-relaes
rural-urbanas para o desenvolvimento rural e, portanto, dificulta a introduo da
multidimensionalidade e da intersetorialidade na poltica territorial. Embora em muitos
territrios a predominncia da agricultura familiar seja indiscutvel e justifique o peso
de projetos voltados para o agrcola, mesmo assim muitos destes projetos tm um
carter bastante convencional em seu tratamento (quase exclusivo) da produo e da
comercializao, no enfrentando questes cruciais como a expanso e o fortalecimento
de atividades econmicas diversificadas (a diversidade no ganhar a vida, no
relacionamento com a natureza, e na garantia de reproduo de distintos modos de
vida); a construo e o relacionamento com os mercados; a gesto e a sustentabilidade
ambiental; a inovao tcnica e institucional; o acesso terra; etc.
A segunda considerao diz respeito ao fato de que, geralmente, os segmentos
em situao de maior vulnerabilidade social do territrio no ganham prioridade na
seleo dos projetos, sendo pouco ou nada beneficiados ou favorecidos pelos efeitos
sinrgicos dos projetos nos territrios, a partir do processo sistmico de ampliao das

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atividades econmicas e de dinamizao da solidariedade entre os membros da

comunidade dos agricultores familiares. Ainda que a SDT recomende que o Pronat e os
projetos neles contidos no espelhem apenas o setor mais organizado do territrio,
devendo ser primordialmente um documento/instrumento de negociao e concertao
da diversidade de pensamentos, interesses, prticas e sonhos existentes no territrio
(Brasil, SDT, 2010), os principais beneficirios so os segmentos mais organizados e
ativos, frequentemente no coincidentes com os grupos em condies de pobreza
extrema. verdade que o Pronat, diferentemente do PTC, no foi criado com o objetivo
explcito de enfrentamento da pobreza rural, embora no se possa esquecer que,
seguindo o modelo do Pronaf Infraestrutura e Servios, privilegiou a criao de
territrios em regies rurais onde a pobreza era mais acentuada. Todavia, importante
considerar que a superao da pobreza rural deve ser constitutiva do desenvolvimento
territorial, se compreendermos o desenvolvimento numa perspectiva ampla que, alm
dos aspectos econmicos, inclua o empoderamento dos atores sociais, o aumento da
qualidade da participao social, a melhoria das condies de vida das populaes, a
conquista da justia ambiental e a superao de prticas clientelistas e assistencialistas.
A terceira considerao remete eficcia e efetividade dos projetos apoiados
pelo Pronat. Como visto nos casos estudados, principalmente nos Territrio Sudeste
Paraense, Raposa Serra do Sol e So Marcos, e Serto Ocidental, muitos projetos ainda
no tinham sido iniciados, alguns encontravam-se em atraso e outros estavam
paralisados. Ademais, alguns projetos j concludos no estavam em funcionamento,
so subaproveitados, ou foram desviados de seus objetivos iniciais ou do pblico
beneficirio a que eram destinados. Problemas de gesto, regularizao dos projetos e
de precariedade dos mecanismos existentes e da capacidade real do colegiado exercer
sua funo ou papel de gesto social territorial so algumas das razes para tanto. Esta
situao, por sua recorrncia e incapacidade at agora demonstrada pela
institucionalidade existente de super-la, gera descrdito e incertezas quanto poltica

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territorial e desestimula, muitas vezes, a participao no colegiado da uma maior

diversidade de atores sociais presentes nos territrios. Investir no fortalecimento tcnico
e poltico do colegiado, no assessoramento elaborao dos projetos e no exerccio do
controle social, do monitoramento e da avaliao (e correo de rota) dos mesmos
parecem ser desafios inadiveis poltica territorial e legitimao do colegiado como
uma institucionalidade capaz de implementar a gesto social dos territrios.
Apesar destes limites e desafios, muitos projetos concludos tm apresentado
bons resultados e tm contribudo para o desenvolvimento dos territrios. Ademais, o
aprendizado dos participantes da sociedade civil e do Estado no fazer poltica pblica
e na construo de projetos levando em conta a diversidade de ideias e de interesses dos
atores locais representa um resultado adicional, nada desprezvel e indispensvel,
propiciado pela institucionalidade territorial para o processo complexo, incerto e
oscilante de construo de polticas pblicas mais participativas e mais adequadas s
realidades locais, num pas com intensa heterogeneidade regional, como o Brasil.
PTC: aes realizadas nos territrios
Esta seo analisa a gesto do PTC a partir de informaes disponveis nas

Matrizes de Aes e nos Relatrios de Execuo relativas aos seis territrios estudados,
para o perodo de 2008 a 2010. fundamental entender que o processo de planejamento
das aes a serem desenvolvidas nos Territrios da Cidadania tem por referncia a
Matriz de Aes que apresentada todo ano pelo governo federal. Essa matriz serve
principalmente como instrumento de divulgao aos integrantes dos colegiados
territoriais das aes previstas por distintos ministrios, com vistas a uma maior
organizao social, controle social e monitoramento das polticas pblicas.
Por sua vez, os relatrios de execuo contem informaes sobre as metas fsicas
previstas e realizadas, e o oramento previsto, empenhado e pago para cada ao, em
cada territrio no ano fiscal referente. Tanto a Matriz de Aes quanto o Relatrio de

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Execuo do PTC representam inovaes no que se refere governana territorial de

polticas pblicas. Esses dois instrumentos permitem que os membros dos Colegiados
monitorem os graus de execuo de distintas polticas pblicas e identifiquem os
recursos financeiros a serem captados pelos territrios via a elaborao de projetos
especficos. Embora os resultados positivos que sero sinalizados, h, contudo,
significativos desencontros no processo de planejamento do PTC, como sero
evidenciados a seguir.
Na Matriz de Aes, os ministrios definem os montantes de recursos por aes
a serem aplicados nos territrios em duas categorias: aes territorializadas e no
territorializadas. A maior parte das aes previstas na matriz tem seus recursos
territorializados, ou seja, cada territrio tem um montante de recursos previstos segundo
o tipo de ao. J os recursos no territorializados correspondem s aes para as quais
os ministrios no definem os territrios a serem beneficiados. Essas aes podem ser
demandadas por todos os municpios brasileiros independentes de fazer parte de um
Territrio da Cidadania. No entanto, aqueles que integram um territrio tm preferncia
no processo de seleo de projetos a serem financiados pelos ministrios ou sobre o
volume de recursos a ser aplicado por uma dada poltica no territrio. Um exemplo de
programa cujos recursos so territorializados o Pronaf, que dispe de um oramento
geral definido no plano safra e possui na Matriz de Aes a discriminao do
montante previsto por territrio. J o Programa Brasil Alfabetizado no tem seus
recursos territorializados e o papel do colegiado especificado na matriz de aes
consiste na mobilizao para adeso ao programa e informativo para o controle social.
Em nenhum dos seis casos estudados se constatou inovaes no sentido de
estruturar unidades de planejamento no interior dos Colegiados, visando elaborar ou
qualificar os planos territoriais com o propsito de propiciar uma maior capacidade de
captao desse tipo de recursos no territorializados. Os colegiados territoriais no
tinham cumprido a contento as suas funes de propor projetos relacionados a polticas

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pblicas previstas na Matriz de Aes. At o momento da pesquisa, somente algumas

administraes municipais tinham utilizado o pertencimento do seu municpio ao PTC
para justificar demandas junto a determinados ministrios. O que se verificou foi o
incio de um processo de reconhecimento da importncia da Matriz de Aes no sentido
de identificar aes de interesse para os territrios, bem como acompanhar os seus
processos de implementao. O elevado nmero de aes previstas complexifica o papel
dos colegiados, a maioria deles habituado a gerir exclusivamente a Ao Oramentria
de Apoio a Projetos de Infraestrutura e Servios em Territrios Rurais (Proinf).
Essas deficincias constatadas nos territrios estudados relacionam-se com a
falta de tradio no pas do planejamento em escala intermunicipal. A maioria dos
pequenos municpios rurais no dispe de recursos humanos com experincia em
planejamento territorial. Isso implica na necessidade de se prever um tempo mnimo de
aprendizado para que ocorra a apropriao pelos delegados territoriais dos instrumentos
de gesto institudos pelo PTC. A ampla maioria dos delegados entrevistados
desconhecia ou somente ouviu falar da Matriz de Aes e do Relatrio de Execuo,
que fica disponvel no site Territrios da Cidadania. Os trs anos de existncia desses
instrumentos de gesto descentralizados de polticas pblicas so ainda insuficientes
para que ocorra a sua apropriao pelos atores locais. Isso , em parte, acentuado pelo
forte carter top-down do PTC, tambm apontado em pesquisas anteriores (DELGADO
e LEITE, 2011; BONNAL e KATO, 2011).
Em 2010, a Matriz de Aes para os 120 territrios previu 180 operaes ligadas
a 19 ministrios ou rgos pblicos federais. O MDA foi o ministrio recordista com 36
proposies, seguido pelo Ministrio da Sade com dezenove, o Ministrio da Pesca e
Aquicultura com dezesseis e o Ministrio da Integrao Nacional com quinze aes. O
Ministrio de Minas e Energia registrou somente o Programa Luz para Todos. A
proviso financeira total prevista na Matriz de Aes de 2010 foi de R$
26.806.901.567,00, dos quais R$ 24.738.382.492,73 (92%) constavam como

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territorializados e R$ 2.068.519.074,00 (8%) como no territorializados. Como destaca

Tecchio (2012: 105), apesar dos recursos no territorializados representarem apenas
8% do valor total previsto na Matriz de Aes, esse montante equivale ao valor mdio
anual de R$ 371.702,00 por municpio brasileiro. O montante mdio de recursos no
territorializados na Matriz de Aes , assim, muito superior mdia anual de recursos
aportados por meio da ao Apoio a Projetos de Infraestrutura e Servios em
Territrios Rurais (Proinf) para a maioria dos territrios.
Ao longo dos anos de 2008, 2009 e 2010, os valores previstos para serem
aplicados nos territrios pesquisados no foram integralmente alocados. Tomando em
conta os Relatrios de Aes dos seis territrios, pode-se constatar que menos da
metade dos valores previstos na Matriz de Aes foram efetivamente pagos, conforme
Tabela 1. A variao entre a soma dos valores previstos para as aes, os valores que
foram empenhados e os valores que aparecem como efetivamente pagos at dezembro
de cada ano nos mostram que em trs territrios (Irec, Raposa Serra do Sol e Sudeste
Paraense), o valor empenhado foi sempre superior ao valor indicado como pago. Nos
outros trs territrios, o valor que consta como pago superior ao valor empenhado
(Meio Oeste Contestado, Serra Geral e Serto Ocidental)iii.
Com o propsito de comparar os recursos financeiros pagos nos diferentes
territrios, adotou-se como parmetro de anlise o valor per capita, dada a profunda
diferena populacional existente. O nmero de habitantes varia de 27.748 no territrio
indgena a 634.891 no territrio Sudeste Paraense. O tamanho populacional influencia
no valor de recursos alocados, pois muitas polticas tm carter universal (sade,
educao e assistncia social) e os montantes de recursos das polticas tm correlao
com o nmero de habitantes. Assim, a Tabela 2 revela que o Territrio Indgena Raposa
Serra do Sol, apesar de apresentar o menor valor absoluto de recursos empenhados em
2010 (R$ 19.027.969,14), um dos que possui o maior valor per capita (R$ 685,74),
logo atrs do territrio Serra Geral (R$ 735,00), primeiro neste quesito. O valor per

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capita mdio do conjunto dos seis territrios de R$ 468,26 reais. H de se considerar

nessa anlise as profundas diferenas de infraestruturas instaladas nesses territrios, que
podem justificar essa distribuio desigual em razo dos custos operacionais das
polticas. No territrio Raposa Serra do Sol e So Marcos, por exemplo, muitas
comunidades s podem ser acessadas por transporte areo, o que aumenta de forma
significativa os custos operacionais de determinadas polticas.
Tabela 1: Soma dos valores em R$ para os anos de 2008, 2009 e 2010 dos recursos
alocados nos territrios estudados
Soma dos valores em R$ - 2008, 2009 e 2010
Territrio
Previsto Empenhado Pago
Irec-BA 427.570.236,75 333.265.187,38 311.612.180,37
Meio Oeste Contestado SC 523.241.462,77 367.584.560,22 451.142.401,57
Raposa Serra do Sol-RR 77.555.216,89 47.599.039,21 39.103.991,81
Serra Geral-MG 775.734.294,79 411.102.421,91 541.243.255,60
Serto Ocidental-SE 705.786.286,23 656.546.432,43 724.693.314,16
Sud.Paraense-PA 778.139.943,24 537.371.216,82 435.455.949,37
Total geral 3.288.027.440,67 2.353.468.857,96 2.503.251.092,88
Fonte: Relatrio de Execuo do PTC de 2010.
Tabela 2: Montante total de recursos pagos no Relatrio de Execuo do PTC de 2010 e

valor per capita por territrio
Territrio Populao - 2010 Recursos pagos em 2010 (R$) Valor per capita (R$)
Serra de Minas MG 285.625 209.932.981,74 735,00
Raposa Serra do Sol RR 27.748 19.027.969,14 685,74
Meio Oeste Contestado SC 272.042 168.298.480,20 618,65
Serto Ocidental SE 455.467 280.722.414,13 616,34
Irec BA 402.828 159.875.612,11 396,88
Sudeste Paraense PA 634.891 136.489.952,52 214,98
Total 2.078.601 974.347.409,84 468,75
A Tabela 3 apresenta as cinco principais aes em cada um dos territrios para o

ano de 2010, tomando como critrio o montante de recursos empenhados do Relatrio
de Execuo. De maneira geral se percebe que as aes de carter assistencial se
sobressaem em comparao s polticas voltadas ao apoio s atividades produtivas. O
Programa Bolsa Famlia (PBF) e o Benefcio de Prestao Continuada (Deficincia e

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Idoso) so as principais aes na maioria dos territrios estudados, exceo do Meio

Oeste Contestado onde o programa com maiores investimentos no territrio foi o
Pronaf. O programa Cresce Nordeste tambm figura como um dos principais no
territrio Serto Ocidental e Serra Geral. Esse programa consiste numa poltica do
Banco do Nordeste que visa financiar, com recursos do Fundo Constitucional do
Nordeste a juros subsidiados, projetos econmicos nos trs setores da economia. O
Pronaf se sobressai no territrio Meio Oeste Contestado por se tratar de um territrio
localizado numa regio com elevado dinamismo econmico impresso por grandes e
mdias agroindstrias, que mantm contratos de parceria com agricultores familiares.
Esse territrio participa do PTC por concentrar um nmero significativo de agricultores
assentados pela reforma agrria e de famlias indgenas, alm de validar a orientao
mais geral de cada estado ter, pelo menos, um territrio includo no Programa.
Tabela 3: As cinco principais aes segundo o volume de recursos financeiros pagos em

cada territrio em 2010
Serto Sudeste M. O.
Aes/Territrios Irec Serra Geral R. Serra do Sol
Ocidental Paraense Contestado
Bolsa Famlia 75.436.462 71.753.128 41.383.749 44.022.195 6.756.794 10.505.036
BPC Deficincia 34.910.085 44.823.554 26.492.753 23.785.351 474.075 12.757.119
BPC Idoso 6.438.118 17.328.047 9.964.268 25.566.852 554.665 6.668.168
Ampliao da Cobertura de Trabalho dos
Agentes Comunitrios de Sade 6.922.343 7.723.074 5.454.106 2.822.638 2.358.918 4.462.871
Populaes dos Territrios da Cidadania
Ampliao do Acesso da Populao dos
Territrios Ateno Bsica por meio da 8.208.754 9.067.438 8.706.720 6.564.612 4.048.653 6.093.528
Estratgia Sade da Famlia
Saneamento em reas Indgenas - - - - 1.316.100
FNHIS - Habitao de Interesse Social 436.847 206.288 529.520 - 900.017 1.230.192
Cresce Nordeste 3.335.583 54.574.000 36.075.524 - - -
Nordeste Territorial 1.891.302 15.338.663 28.173.001 - - -
Assistncia tcnica a agricultores
614.800 174.452 313.027 - - -
assentados
Crdito Pronaf 4.857.660 39.220.830 23.665.662 16.163.088 74.917 113.811.436
Total 143.051.956 260.209.478 180.758.335 118.924.740 16.484.142 155.528.352
Valor Per capita (R$) 355,12 571,30 632,85 187,32 594,07 571,71

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importante ressaltar que o Pronaf foi o programa de apoio produo

agropecuria com maior volume de recursos empenhados nos seis territrios em 2010.
Alm do Pronaf, destacam-se o PAA, os servios de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural e o Programa de Infraestrutura e servios nos Territrios Rurais. Embora a
maioria dos casos tenham assentamentos rurais, o tema da reforma agrria encontra-se
praticamente ausente da agenda de discusso dos delegados territoriais. No geral, as
preocupaes e reivindicaes se voltam aos assentamentos j constitudos, com pouca
ou nenhuma demanda e controle social em relao ao aprofundamento dos mecanismos
de interveno sobre a estrutura fundiria. Os temas da regularizao e do crdito
fundirio so praticamente desconhecidos pelos delegados entrevistados. No entanto, o
enfrentamento da situao da pobreza de muitas famlias desses territrios passa pela
resoluo do acesso precrio terra, como citado em sees anteriores.
Os dados dos Relatrios de Execuo indicam que houve significativa diferena
entre os valores pagos pelos diferentes ministrios que integram a Matriz de Aes. O
maior montante de recursos efetivamente aplicados nos territrios estudados foi
efetuado pelo MDS, cerca de 44% do percentual total aplicado nos anos de 2008, 2009 e
2010. Em segundo esto as aplicaes do MDA, seguido pelo Ministrio da Fazenda e
do Ministrio da Sade. Quando considerados os trs anos, essa ordem nem sempre se
repete nos territrios, como o caso do Meio Oeste Contestado onde o MDA responde
pela maioria absoluta dos recursos, particularmente em funo das aplicaes do Pronaf.
Dos recursos aplicados pelo MDS nos anos de 2008, 2009 e 2010, pode-se constatar que
cerca de 94% (R$ 1.034.365.199,32) esteve direcionado a programas de transferncia de
renda, entre eles os programas Bolsa Famlia, Benefcio de Prestao Continuada da
Assistncia Social Pessoa Idosa e Pessoa com Deficincia. O PAA figura com cerca
de 2% das aplicaes deste ministrio (R$ 26.095.169).

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Consideraes finais
Este artigo procurou evidenciar alguns dos principais resultados da pesquisa

Aperfeioamento das polticas pblicas de enfrentamento da pobreza rural na perspectiva
do desenvolvimento territorial. Como discutido, embora o Pronat e, sobretudo, o PTC
carreguem em seus objetivos a reduo desta condio e a superao das situaes de
vulnerabilidade social, estas finalidades nem sempre esto explcitas para os atores
presentes nos colegiados territoriais, conduzindo-os a reproduzir institucionalidades e
compreenses sobre o desenvolvimento restritas aos setores da agricultura familiar, no raro
os mais organizados, em melhores condies socioeconmicas e mais atuantes nos
colegiados. Observou-se a carncia de orientaes e discusses mais clara entre gestores
pblicos, atores governamentais e da sociedade civil sobre as contribuies e as atribuies
do enfoque territorial do desenvolvimento reduo da pobreza rural.
Em relao ao Pronat, observou-se que certos municpios no raro, aqueles
onde a pobreza no to expressiva vis--vis os demais concentram os projetos
apoiados pelo programa e estes destinam-se s populaes rurais (dentre a agricultura
familiar) mais organizadas e estruturadas economicamente. escassa a destinao de
projetos para quilombolas, indgenas (exceto o caso do territrio Raposa Serra do Sol e
So Marcos), assalariados rurais, mulheres ou jovens, geralmente considerados
segmentos sujeitos a maior vulnerabilidade social. Ademais, h certa reproduo de
projetos convencionais relacionados produo agrcola, carecendo de aes que
contribuam para mudanas estruturais na condio de vida da populao local e que
sejam inovadores no sentido de promover a diversificao das atividades econmicas e
a valorizao de distintos modos de vida. A reduo da pobreza rural dos territrios
geralmente no consiste em um objetivo explcito e prioritrio dos projetos territoriais,
ainda que os resultados destes e seus efeitos sinrgicos possam colaborar neste sentido.
No que concerne ao PTC, observou-se pouco protagonismo dos atores sociais
locais na definio e na conformao das polticas pblicas que incidem nos territrios e

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certa prevalncia de aes assistenciais, como o Programa Bolsa Famlia e o Benefcio

de Prestao Continuada. Embora reconhecida a importncia destas polticas pblicas,
ressalta-se que a reduo da pobreza rural perpassa mudanas estruturais profundas, sem
as quais as possibilidades de reproduo da vulnerabilidade social so assduas.
Conforme discutido acima, promover o acesso renda; a desconcentrao fundiria; o
acesso gua; o acesso infraestruturas como estradas, energia eltrica e o saneamento
bsico; e o ingresso e a diversificao dos mercados so elementos fundamentais em
uma estratgia de combate pobreza nos territrios. Neste processo, essencial que a
poltica de desenvolvimento territorial respeite as especificidades de cada territrio, a
exemplo do constatado no Territrio Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos, onde
o entendimento da pobreza passa por questes que envolvem especificidades do
universo indgena. Esta compreenso, associada multidimensionalidade da pobreza,
contribuir para se estabelecer mecanismos mais eficientes, mesmo que complexos, na
identificao das famlias a serem priorizadas nas aes de superao da pobreza.
preciso ressaltar que o perodo de realizao da pesquisa (meados de 2011 a
meados de 2012) coincidiu com uma fase de hesitao e de descrdito em relao
continuidade do enfoque territorial como eixo norteador de polticas pblicas de
desenvolvimento e de enfrentamento da pobreza rural. Esta situao afetou a
implementao do Pronat e do PTC, que, de uma situao de programa prioritrio no
Governo Lula, passou a outra de relativa marginalizao no incio do Governo Dilma
Rousseff. Tal conjuntura da poltica governamental atingiu, de diversas maneiras, os
territrios estudados e foi expressa na fala da maioria dos atores entrevistados. O
contexto de desmobilizao e de desmotivao foi visvel, sendo, por vezes, marcado
pela avaliao de que o trabalho atualmente efetuado nos colegiados era um tempo
perdido, tendo em vista a paralisao da iniciativa governamental. A falta de
informaes sobre o andamento dos programas, bem como a prioridade dada ao Plano
Brasil Sem Misria pelo governo federal estruturado com uma metodologia de atuao

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muito diversa, que privilegia o recorte municipal e apresenta pouco dilogo com as
polticas territoriais retroalimentava o desnimo e o pouco otimismo acerca da
continuidade dos programas territoriais.
Iniciativas recentes, como a criao de 74 novos territrios rurais em maio de
2013 e mudanas na execuo do PTC, podem sinalizar para tentativas de retomada das
polticas territoriais no Brasil. Com base nos resultados da pesquisa e de vrias outras j
realizadas no tema (Delgado e Leite, 2011; Favareto, 2010; Echeverri, 2009; Bacelar et
al., 2009), esta ampliao numrica poderia vir acompanhada de aprimoramentos nas
institucionalidades criadas; maior articulao entre programas e aes pblicas (a
exemplo do PTC e do Plano Brasil Maior) no sentido de potencializar recursos
(humanos e financeiros) e resultados; e, revises nas polticas territoriais com vistas a
contemplar efetivamente a diversidade de atores, setores e atividades dos territrios,
promovendo o dinamismo econmico e social, com respeito s questes ambientais e
culturais.
________________________
i
Para os surveys contou-se com a colaborao dos seguintes especialistas: Claudio Lasa (consultor),
Eliano Lopes (UFS), Rmulo Barbosa (Unimontes), Daniel Rosar (UFRR) e William Assis (UFPA). Os
relatrios desta pesquisa compem dois volumes da Srie Desenvolvimento Rural Sustentvel do IICA,
publicados em Leite (2013).
ii
O Pronaf Infraestrutura e Servios era uma linha do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF) criada em 1997, sendo que, em 2003, a mesma foi reformulada e em seu
lugar foi implementado o PRONAT, sob responsabilidade da SDT.
iii
importante explicar que os valores empenhados e pagos que aparecem nas tabelas foram estimados a
partir das percentagens indicadas nos relatrios sobre total empenhado e pago, tendo em vista o valor
previsto (em reais). curioso o fato de recursos no empenhados terem sido pagos, o que aparece em
aes executadas nos territrios estudados, exclusivamente, no ano de 2008. No encontramos nenhuma
explicao sobre esta questo nos Relatrios de Execuo, mas possvel que tal situao fosse
decorrente do ajuste dos territrios ao programa que estava sendo instalado naquele ano.

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Recebido em 13/10/2013
Aceito para publicao em 03/03/2014.

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DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E POLTICAS DE

ENFRENTAMENTO DA POBREZA RURAL NO BRASIL

TERRITORIAL DEVELOPMENT AND PUBLIC POLICIES TO

Silvia Aparecida Zimmermann

Srgio Pereira Leite

Ademir Antnio Cazella

Nelson Giordano Delgado

Renato Jamil Maluf

CAMPO-TERRITRIO: revista de geografia agrria, v. 9, n. 17, p. 540-573, abr., 2014

O artigo apresenta pesquisa desenvolvida pelo Observatrio de Polticas Pblicas para

Palavras-Chave: Desenvolvimento territorial. Polticas pblicas. Pobreza rural.

Keywords: Territorial Development. Public Policies. Rural Poverty.

O tema da pobreza vem ocupando crescente destaque nas agendas pblicas

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do Programa Bolsa Famlia; e, a implementao de polticas territoriais que abriram

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Pobreza rural no Brasil e polticas pblicas de abordagem territorial

A pobreza rural no Brasil tributria da ocupao e formao econmica do pas

CAMPO-TERRITRIO: revista de geografia agrria, v. 9, n. 17, p. 540-573, abr., 2014

de trabalho e renda, o desenvolvimento econmico e a universalizao de programas

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da agricultura familiar na elaborao de projetos territoriais. Por meio de um conjunto

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Pronat e PTC apresentam posturas distintas e complementares em relao

Como mencionado na introduo, a pesquisa que d origem a este artigo partiu

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Caracterizao da pobreza nos territrios pesquisados

A pesquisa realizada neste trabalho parte do reconhecimento de que o fenmeno

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degradantes no espao rural. Este fato, aliado produo de monocultora em vastas

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fome, a terra e a pobreza. Segundo eles, a terra a garantia da produo para o

Pronat: projetos territoriais e sua interface com a pobreza rural

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prefeituras ou outras organizaes, sempre na proporo de um projeto por organizao.

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Delgado e Grisa (2013), que h demanda do territrio pela formao de um ncleo de

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Aparentemente, essas situaes expem a relativa fragilidade e dependncia do

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Alimentos (PAA) encorajaram o aumento da produo da cooperativa e o

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aquisio de veculos e equipamentos com esta finalidade. Existem alguns projetos

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predominncia de projetos direcionados para o setor rural, nomeadamente s atividades

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atividades econmicas e de dinamizao da solidariedade entre os membros da

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territorial e desestimula, muitas vezes, a participao no colegiado da uma maior

PTC: aes realizadas nos territrios

Esta seo analisa a gesto do PTC a partir de informaes disponveis nas

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Execuo do PTC representam inovaes no que se refere governana territorial de

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pblicas previstas na Matriz de Aes. At o momento da pesquisa, somente algumas

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territorializados e R$ 2.068.519.074,00 (8%) como no territorializados. Como destaca

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capita mdio do conjunto dos seis territrios de R$ 468,26 reais. H de se considerar