Estado de los derechos

de la niez y la adolescencia en
Ecuador 1990-2011
Observatorio de los Derechos de la Niez y Adolescencia
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Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

 Estado de los derechos
de la niez y la adolescencia en
Ecuador 1990-2011
A 21 aos de la Convencin de los Derechos del Nio
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

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 Todo proyecto de pas que construya un Estado
social de derechos en todos los territorios, que
procure la inclusin social, la redistribucin del
ingreso, la participacin del sector privado con
responsabilidad, un sistema de justicia eficiente,
la tolerancia y el respeto a la diversidad cultural,
humana y social, y la permanente participacin
ciudadana, es la nica garanta para el cumpli-
miento de los derechos de la infancia.
Secretara Tcnica del ODNA, 2011
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

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 Estado de los derechos
de la niez y la adolescencia en
Ecuador 1990-2011
A 21 aos de la Convencin de los Derechos del Nio

Deliberar sobre el futuro de una sociedad

es nada menos que discutir la infancia y la
adolescencia hoy.
Eduardo Bustelo, 2010
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

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Observatorio de los Derecho de la Niez y la Adolescencia

Consejo Ciudadano del ODNA

Carolina Reed, Presidenta

Monseor Eugenio Arellano Alfonso Espinosa de los Monteros Fernando Navarro

Ral Baca Mario Jaramillo Abelardo Pachano
Luis Bakker Margarita Laso Pablo Salazar
Adrin Bonilla Luis Maldonado Nadya Vsquez
Ana Cordero Medardo Mora Juan Fernando Velasco

Secretara Tcnica del ODNA: Margarita Velasco, Alexandra Escobar, Tatiana Cevallos

Coordinacin general del EDNA: Margarita Velasco Abad

Equipo editorial: Observatorio Social del Ecuador

Fundacin Observatorio Social del Ecuador

Carolina Reed Coloma, Presidenta
Margarita Velasco Abad, Directora
Francisco Carrin Eguiguren, Alexandra Escobar Garca, Soledad lvarez Velasco, Jess Tapia Lpez,
Tatiana Cevallos Sanmartn

Plan Internacional
Rossana Viteri, Directora
Vernica Zambrano (Gerente de Programas), Leonor Fernndez (Asesora Nacional de Derechos)

Save the Children - Espaa

Marcelo Gonzlez, Director de pas en Ecuador

UNICEF
Nadya Vsquez, Representante de UNICEF en Ecuador
Berenice Cordero, Pal Guerrero, Michel Guinand
El OSE agradece a Ludwig Guendel Representante adjunto de UNICEF-Bolivia

Traduccin al Kichwa Cristbal Quishpe

Fotografa Cristbal Corral y Alexandra Escobar Garca

Diseo grfico Edward Cooper

Imprenta Nocin

2012, Observatorio de los Derechos de la Niez y la Adolescencia,

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Plan International, Save the Children, UNICEF

Secretara Tcnica del Observatorio

Fundacin Observatorio Social del Ecuador
Portete E13-189 y Eloy Alfaro, Quito, Ecuador
www.odna.org.ec
Tel: (593 2) 244 3516 ext. 116

ISBN: 978-9942-9890-0-0
Primera edicin: 2.000 ejemplares
Enero del 2012

Para reproducir cualquier seccin de esta publicacin es necesario solicitar permiso.

Se garantizar el permiso de reproduccin gratuito a las organizaciones educativas y sin fines de lucro.

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necesariamente todos los contenidos aportados en la misma. No se hace responsable ni directa ni subsidiariamiente de las posibles
reclamaciones que podran derivarse de los contenidos de la publicacin.
13
 Contenidos
Presentacin 2

Prlogo 6

Introduccin 12

Parte I Ms all de la Convencin de los Derechos del Nio 18

Parte II Niez en un contexto de cambio: Ecuador 1990-2011 38

El escenario institucional y el movimiento de la infancia 40

El Estado en disputa: Ecuador 1990-2011 52

Nuevas familias y viejos dilemas 70

Parte III Niez y adolescencia en Ecuador 1990-2011 80

Del marco legal al ejercicio cotidiano del derecho 82

Avances y tensiones en la vida de la infancia

y adolescencia del Ecuador 92

Parte IV Riesgos presentes y futuro: violencia e infancia 178

Estado, sociedad y violencia en nios, nias y adolescentes 180

Reflexiones desde perspectivas cualitativas de lo social

Reflexiones en torno a la violencia en y desde la escuela en 196

Ecuador. Entre la invisibilizacin y el silencio institucional
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Las relaciones niez y adultos en las familias ecuatorianas 216

Cifras 228

Kichwa 266

Sobre los autores 272

Glosario 276

14
2
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Presentacin

los derechos
el cumplimiento de
Una dcada monitoreando

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

 E
l Observatorio de los Derechos de la Niez, ODNA
presenta su tercer Estado de los Derechos de la Ni-
ez y Adolescencia. Este informe analiza a profun-
didad los cambios en los ltimos veinte aos en el cumpli-
miento de los derechos de los nios, nias y adolescentes
ecuatorianos, utilizando las ltimas fuentes de informa-
cin disponibles en el pas.
El ODNA naci hace diez aos, cuando la Fundacin Ob-
servatorio Social del Ecuador y UNICEF se unieron para
disear un modelo novedoso de monitoreo y vigilancia
de los derechos de los nios, nias y adolescentes. El reto
fue encontrar una manera de visibilizar las diferencias en
el cumplimiento de los derechos de la niez que sea ri-
gurosa y que comunique de manera potente las brechas
existentes. Adicionalmente, fue necesario encontrar un
mecanismo de vigilancia ciudadana que asegure inde-
pendencia y objetividad en esta tarea.
Para visibilizar la situacin de la niez fue importante tener
una medida que permita cuantificar los avances o retroce-
sos y las brechas en el cumplimiento de sus derechos. Para
ello el ODNA y UNICEF disearon los ndices de Cumpli-
miento los Derechos de la Niez y Adolescencia, IDN, tres
indicadores que miden el el grado de cumplimientode los
derechos a vivir, a crecer saludablemente y a desarrollarse,
en cada etapa del ciclo de vida. Su mensaje es poderoso:
con tres nmeros, todas y todoslos ciudadanos recibimos
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
en una calificacin la evaluacindel cumplimiento de los
derechos de la niez. La Secretara Tcnica del Observato-
rio, un espacio de alta calidad tcnica y credibilidad, es la
encargada de calcular y difundir estos ndices.
Para hacer efectiva la vigilancia ciudadana, de mane-
ra independiente y objetiva, se conform el Consejo del
Observatorio de los Derechos de la Niez, un grupo muy
diverso de ciudadanos y ciudadanas unidos por un inters
Carolina Reed Coloma
Presidenta del ODNA
4 5
comn: el bienestar de la niez ecuatoriana. Sus miem-
bros vienen de diferentes partes del pas, tienen diversas
ideologas y realizan actividades distintas acadmicas, so-
ciales, empresariales y artsticas. Su tarea es hacer visible,
en el mbito donde cada uno tiene influencia, la situacin
de riesgo de la niez y la adolescencia, abogar ante las ins-
tituciones pblicas y privadas por el cumplimiento de los
derechos de la infancia promover la educacin de todos
los ecuatorianos sobre el ejercicio de estos derechos.
El Observatorio de los Derechos de la Niez
En estos diez aos el ODNA ha cumplido con su tarea: ha
y Adolescencia naci hace 10 aos, cuando
vigilado de manera permanente y autnoma el cumpli-
miento de los derechos de la niez. La informacin tie-
la Fundacin Observatorio Social del Ecuador
ne legitimidad y es usada en el sector pblico y privado.
Adems de las evaluaciones nacionales de la situacin de
y UNICEF se unieron para disear un modelo
la niez, se ha proporcionado informacin sobre el cum-
plimiento de los derechos a 44 municipios y 3 prefecturas.
novedoso de monitoreo y vigilancia de los derechos
Ha existido apertura de algunos funcionarios pblicos a la
nocin de vigilancia independiente basada en informa-
de la niez y adolescencia.
cin confiable. Por ejemplo, el Ministerio de Salud Pblica
solicit la veedura del Observatoiopara los casos de mor-
talidad neonatal en algunos hospitales del pas.La discu-
sin sobre la situacin de la niez se ha extendido a mbi-
tos que no han sido la audiencia tradicional.
Sin embargo, al final de esta dcada son muchos los retos.
Se dise un modelo de vigilancia a partir del Cdigo de la
Niez y se ha trabajado cercanamente con el Consejo Na-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
cional de la Niez y Adolescencia. Los cambios institucio-
nales presentan un nuevo escenario al que el Observatorio
deber adaptarse y fortalecerse. La participacin ciudadana
desde los Observatorios est reconocida en la Constitucin
del 2008. El desafo del Observatorio es seguir levantando
la voz a favor de la infancia ecuatoriana y transferir conoci-
mientos en materia de veedura social a fin de que los y las
ciudadanas, desde cada uno de los sectores levanten la voz
de la infancia, niez y adolescencia ecuatorianas.
Nadya Vsquez
Representante de UNICEF en Ecuador
6
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Prlogo

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

 El trabajo conjunto
por la niez
E
s una gran satisfaccin para Plan Internacional pre-
sentar, conjuntamente con el Observatorio de los
Derechos de la Niez, UNICEF y Save the Children,
la publicacin Estado de los Derechos de Niez y Adoles-
cencia en el Ecuador.
En sus 75 aos de trabajo en el mundo, Plan Internacional
ha trabajado arduamente por la proteccin integral de la ni-
ez. Utilizando diferentes estrategias de acuerdo al avance
en los abordajes en infancia, Plan ha ido fortaleciendo su
experticia hasta desarrollar su enfoque de trabajo con nias,
nios y adolescentes basado en los derechos humanos. Este
enfoque se fundamenta en los derechos de la niez, tenien-
do a la Convencin de los Derechos del Nio, de cuya ela-
boracin fuimos parte, como nuestro principal marco.
En Plan Internacional estamos convencidos que la con-
tribucin a la garanta de derechos que podemos hacer
como Organizacin pasa por un arduo trabajo en posicio-
nar en la agenda pblica el tema de infancia, as como en
la capacidad de incidir en la poltica pblica. Para ello Plan
en Ecuador trabaja en base a tres estrategias claves: con-
tribuir al fortalecimiento de los garantes de los derechos,
apoyar el empoderamiento de los titulares de los derechos
y favorecer espacios de encuentro entre estos dos actores.
Para Plan es la conjuncin de estos esfuerzos, tanto con el
Estado como con la sociedad civil, muy especialmente las
nias, nios y adolescentes, lo que hace posible contribuir
a fortalecer el diseo y aplicacin de la poltica pblica de
infancia en el pas.
Ecuador al momento cuenta con un marco bastante aus-
picioso para la infancia y adolescencia: la Constitucin de
la Repblica implanta en su Artculo 341 el Sistema Na-
cional Descentralizado de Proteccin Integral de la Niez
y Adolescencia encargado de asegurar el ejercicio de los
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
derechos de las nias, nios y adolescentes. Asimismo, el
Artculo 342 establece que el Estado asignar los recursos
suficientes, oportunos y permanentes para el funciona-
miento y gestin del mismo.
Por otra parte, el Decreto ejecutivo No. 179 declara la pro-
teccin integral de los nios, nias y adolescentes ecuato-
rianos como Poltica de Estado, con la finalidad de lograr
su desarrollo integral. El Decreto requiere y convoca la par-
ticipacin activa de todas las y los actores para avanzar en
la consecucin de la metas planteadas en el Plan Nacional
Decenal de Proteccin Integral a la Niez y Adolescencia.
8 9
El Acuerdo Nacional por la Niez y la Adolescencia deter-
mina que se desarrollen polticas de inversin social ade-
cuadas y medidas legislativas, administrativas y judiciales
concretas para garantizar a los nios, nias y adolescentes
todos sus derechos.
Finalmente, el Cdigo Orgnico de Organizacin Territo-
rial Autonomas y Descentralizacin, COOTAD, promueve
los sistemas de proteccin integral a los grupos de aten-
cin prioritaria y determina que los Gobiernos Autno-
mos Descentralizados deben asegurar los derechos de los
nios, nias y adolescentes.
Frente a este marco institucional del pas, que va muy de
la mano con la visin, misin y enfoque de trabajo de Plan
Internacional, nuestro objetivo estratgico en Ecuador
durante los ltimos aos ha sido precisamente contribuir
a la proteccin integral de la niez y adolescencia. Te-
niendo presencia en territorios de 11 provincias del pas,
hemos tenido la oportunidad de trabajar para contribuir al
funcionamiento adecuado del Sistema Nacional de Pro-
teccin. Uno de nuestros ejes de trabajo ha sido la promo-
cin de polticas pblicas en los gobiernos locales, tanto
provinciales, municipales como parroquiales, con la par-
ticipacin de la sociedad civil.
Estas polticas deben estar orientadas al mejoramiento
de las condiciones de vida de nias, nios y adolescen-
tes fundamentndose en los principios de la Convencin
sobre los Derechos del Nio como son: el inters supe-
rior del nio y nia, el principio de prioridad absoluta, la
igualdad y no discriminacin, la garanta del Estado, la
co-responsabilidad de la familia y la comunidad, la par-
ticipacin ciudadana y la vigilancia social. Consideramos
que los esfuerzos en desarrollar polticas pblicas locales
contribuyen a proteger y desarrollar el capital humano y
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
social, apoyan la construccin de ciudadana y contribu-
yen al fortalecimiento de los gobiernos locales.
La publicacin Estado de los Derechos de la Niez y la
Adolescencia permitir precisamente contar con mayor
y mejor informacin para el diseo de polticas pblicas,
que favorezcan una mayor inversin social destinada al
mejoramiento de condiciones de vida y a la proteccin de
nias, nios y adolescentes.
Rossana Viteri
Directora de Plan Internacional Ecuador
 Aliados de la
niez y la adolescencia
ecuatoriana
E
l compromiso de Save the Children es impulsar
avances significativos en la forma en que el mundo
trata a los nios y nias para generar cambios inme-
diatos y duraderos en sus vidas. Este mandato se traduce,
en Ecuador, en los programas que impulsa conjuntamen-
te con sus socios locales, basados en un enfoque de dere-
chos humanos donde las personas, ms all de su edad,
sexo, etnia, religin, pero en especial los nios y nias
como sujetos de derechos, alcancen las condiciones m-
nimas para vivir con dignidad.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
Nuestro accionar, adems de fundamentarse en un im-
perativo tico, se sustenta en la normativa nacional e in-
ternacional de proteccin de los derechos de la infancia.
De ah que la Convencin de los Derechos del Nio y sus
Protocolos Facultativos sean algunas de las herramientas
primordiales de consulta y aplicacin con que nuestra
institucin promueve iniciativas en defensa activa de los
intereses de los nios y nias, especialmente de los ms
vulnerables, y as incidir en la generacin y aplicacin de
polticas pblicas.
Una de estas iniciativas es velar porque los pases signa-
tarios de la Convencin cumplan con lo establecido en
10
ste y otros instrumentos internacionales. El respeto a los
derechos de los nios y nias establecidos en la Conven-
cin exige asumir el principio de integralidad de stos,
mediante la aplicacin de polticas pblicas, coordinadas
y flexibles, que consideren la diversidad de las necesida-
des de la infancia.
El trabajo que realizamos en alianza permanente con orga-
nizaciones diversas nos muestra que el marco normativo
nacional e internacional no siempre encuentra en el Ecua-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
dor su correlato en un mayor bienestar de la infancia como
sujeto de derechos. Es por ello que consideramos oportuno
apoyar las iniciativas de investigacin, que como las en-
contradas en este libro, permiten conocer desde una vi-
sin analtica el estado de los derechos de la niez y ado-
lescencia en Ecuador, en el espritu de que sus resultados
se traduzcan en el fortalecimiento del conjunto de polti-
cas, programas y acciones que el Estado debe garantizar
en todos sus niveles, no slo desde la normatividad sino
tambin con la correspondiente asignacin de recursos fi-
nancieros, fsicos y humanos.
Marcelo Gonzlez
Director de Save the Children Espaa
11
 Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

12
Introduccin

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

13
 A
lo largo de esta dcada, el Observatorio de los De-
rechos de la Niez y Adolescencia, ODNA, reco-
rri alrededor de 21 ciudades de la Costa, Sierra y
Amazona ecuatoriana monitoreando la situacin de la
niez y de la adolescencia. En dicho recorrido se reali-
zaron conversatorios, reuniones y talleres con la partici-
pacin del Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia,
UNICEF, Plan Internacional, Save the Children, lderes
locales, comunicadores, representantes polticos y per-
sonas que trabajan en temas relacionados con la niez
y la adolescencia. Una vez que presentbamos diversos
datos cuantitativos sobre la situacin de la infancia ecua-
toriana, esos actores locales nos planteaban: por qu en
el pas sucede aquello que el ODNA describe? y, qu re-
lacin existe entre los procesos decisorios de los gober-
nantes, el modelo del Estado ecuatoriano, sus polticas
pblicas y la infancia?
El presente volumen se suma a la serie Estado de los de-
rechos de la niez y la adolescencia en el Ecuador, EDNA,
que cuenta con dos libros publicados, el uno en 2003 y el
otro en 2006. No obstante, en el EDNA 2011 hemos inten-
tado dar un paso ms para dar cabida a una reflexin cr-
tica que permita efectivamente sugerir respuestas frente a
esas interrogantes que han acompaado nuestro trabajo
a lo largo de estos aos.
El objetivo de este nuevo libro es demostrar que el bienestar
de la infancia es el resultado de la confluencia de algunos
avances sociales, culturales, econmicos y polticos. Pri-
mero, de una mejor calidad de vida para todas las familias
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
ecuatorianas. Segundo, de la transformacin de los patro-
nes culturales de relacionamiento entre los adultos, adul-
tos y nios, y sus pares. Tercero, del cambio de la escuela
como espacio de construccin de la ciudadana expresado
a travs de las relaciones entre los nios y sus docentes, la
escuela y la familia. Y, finalmente, de la existencia de un
proyecto estatal y societal que busque la inclusin social, la
redistribucin del ingreso, la participacin del sector pri-
vado con responsabilidad, la existencia de un sistema de
justicia eficiente con posibilidades reales de participacin
ciudadana, y la presencia de un Estado que garantice los
derechos en todos los territorios.
Para alcanzar esta ambiciosa y compleja reflexin hemos
invitado a diversos investigadores que, con sus atinadas
14
interpretaciones crticas sobre el Estado y la sociedad
ecuatoriana, han permitido dar cuenta de las transforma-
ciones sucedidas a lo largo de 21 aos despus de la firma
de la Convencin de los Derechos del Nio, CDN. Si bien
el Consejo del ODNA no comparte necesariamente la vi-
sin de todos los articulistas invitados, cree que es funda-
mental abrir espacios de debate democrtico que incenti-
ven a la reflexin crtica ms all de la produccin y uso de polticas pblicas. En ambos escenarios se hace nfasis
de la informacin.
Esta publicacin est organizada en cuatro partes. En la
primera (Ms all de la Convencin), sin dejar de recono-
cer los logros que trajo la firma de la CDN, se analizan las
limitaciones existentes en este instrumento legal a la hora
de llevarlo a la praxis. Se plantean algunas conjeturas en
torno al rol que los Estados y las sociedades contempor-
neas podran asumir de cara a modificar esa compleja bre-
cha entre los avanzados postulados legales y la excluyente
y violenta realidad contempornea que sigue afectando a
la situacin de la niez y adolescencia en el mundo.
A lo largo de la segunda parte, compuesta por tres art-
culos, se muestra el marco contextual del Ecuador en los
ltimos 21 aos integrando dos perspectivas: los cambios
estatales y los que entraan modificaciones en la esfera
privada de las familias. Santiago Ortiz Crespo, analiza las
oportunidades y restricciones del Movimiento de la Infan-
cia. Adems, hace referencia tanto al escenario que predo-
min en el pas desde la dcada de 1990 como al nuevo
espacio que abre la Constitucin del 2008 y los cambios
que plantea la Revolucin Ciudadana. As, seala los avan-
ces normativos e institucionales logrados a nivel nacio-
nal y local, visibilizando a los nios, nias y adolescentes
como sujetos de derechos. Interpretando el nuevo marco
constitucional, que propone la eliminacin del Consejo
Nacional de la Niez y Adolescencia y su integracin en
el Consejo de la Igualdad, el autor alerta sobre las nuevas
oportunidades y desafos que existen para las organiza-
ciones que trabajan por la infancia, potenciando sus for-
talezas, actualizando sus prioridades programticas y re-
planteando sus estrategias para intervenir en la agenda
pblica tanto a nivel nacional como local.
En el segundo artculo, elaborado por Franklin Ramrez
Gallegos, se profundiza en el contexto general del pas lo
que permite explicar por qu la situacin de la niez cam-
bia de la mano de las modificaciones del Estado y la socie-
dad en estas dos dcadas. Adems, se explora la dinmica
del conflicto poltico desatado en el pas frente a la im-
plantacin de la agenda neoliberal durante las dcadas de
1980 y 1990 y, desde el segundo lustro del siglo XXI, en tor-
no a la configuracin de un contexto de oportunidad que
abre las opciones para la superacin de una constelacin
de un pas pobre, desigual y que impide efectivizar el ple-
en las dimensiones de la lucha poltica, y en el problema
de la autonoma relativa del Estado y sus consecuencias
en la orientacin histrica de los patrones de desarrollo
del pas, las pautas redistributivas y la intervencin del Es-
tado en sus modos de relacionamiento con la economa
y la sociedad. Termina este artculo con una importante
reflexin sobre el sentido y limitacin de constituir un
Consejo de Igualdad donde la problemtica de la niez y
la adolescencia debera incluirse dentro de una nocin de
grupo etario o generacional que opere sobre el conjunto
del ciclo de vida de todo ser humano.
En el tercer artculo de esta segunda parte, Gioconda He-
rrera Mosquera sugiere respuestas frente a algunas pre-
guntas relacionadas con los cambios de la familia en la
ltima dcada dando cuenta de que si bien existen cier-
tas transformaciones en la configuracin de las mismas,
persisten viejos dilemas. Dicha reflexin se ejemplifica
a partir de la experiencia migratoria, y de los debates en
la coyuntura de la Asamblea Constituyente de 2007. La
autora sostiene que las tensiones de la familia migrante
en realidad reflejan una disputa en juego entre diversos
sentidos en torno a las familias en la sociedad ecuatoriana
contempornea.
La tercera parte, elaborada por la Secretara Tcnica del
ODNA, recoge los impactos directos que la CDN ha tenido
sobre la normativa legal y sobre la situacin de la niez y
adolescencia en Ecuador entre 1990 y 2011. En el primer
caso, se demuestra cmo en el pas se han adoptado cam-
bios fundamentales en su marco legal: el reconocimiento
constitucional de la infancia como sujeto de derecho, la
aprobacin del Cdigo de la Niez y Adolescencia, y la
voluntad de construir un sistema de proteccin integral.
Adicionalmente, se sealan los avances y limitaciones
que persisten en la aplicacin de la Convencin. En el se-
gundo caso, a travs de la interpretacin de indicadores
sociales, se da cuenta de los avances y limitaciones en el
cumplimiento de los derechos de los nios, nias y ado-
lescentes. Entre los principales avances figuran: el des-
censo de la mortalidad de la niez e infantil; el incremento
de la asistencia en el sistema educativo de la niez; la im-
portante reduccin del trabajo infantil y de la pobreza ex-
trema por ingreso. Tambin se demuestra cmo persisten
grandes pendientes que se inscriben dentro del contexto
no cumplimiento del Estado de derechos. Las tensiones
provocadas por la ausencia del Estado para acompaar
stas y otras problemticas, sobre todo en algunos territo-
rios, ha ido consolidando una violencia silenciosa hacia la
niez y adolescencia reflejada en la explotacin sexual, la
trata de nios, la situacin de los adolescentes infractores
y la desproteccin de la niez marcada por la migracin.
Esta situacin antes descrita es corroborada a travs del
uso de los ndices de Cumplimiento de Derechos de la Ni-
ez, IDNs, medida creada por el ODNA para monitorear
la situacin de la niez. Los IDNs slo muestran avances
para los nios y nias en sus primeros aos (0 a 5 aos,
IDN-1) y estancamientos tanto para la edad escolar, IDN-
2, 6 a 11 aos, cuanto para los y las adolescentes, IDN-3, 12
a 17 aos. Los grandes ausentes de las polticas pblicas
en la ltima dcada fueron estos grupos de nios y ni-
as, para los cuales hay que disear acciones integrales
y consistentes.
Tres artculos componen la cuarta parte de este libro en la
que se analiza la violencia desde su multidimensionalidad
con el propsito de interpretarla como producto de rela-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
ciones estatales, sociales y culturales que afectan la vida
cotidiana de la infancia. Alejandro Agudo Sanchz y Yerko
Castro Neira, utilizando enfoques cualitativos y crticos
de la antropologa, analizan las relaciones entre violencia,
niez y adolescencia. Los autores destacan que la violen-
cia se ha transformado en un poderoso factor organizador
de las relaciones sociales y de la propia configuracin de
las sociedades contemporneas, hecho que incide en la
vida de la niez y de la adolescencia. Para llegar a estas
conclusiones, Agudo Sanchz y Castro Neira indagan en
el Estado, las familias, los medios de comunicacin y los
efectos que las relaciones entre todos ellos tienen sobre las
subjetividades y el mundo de las ideas. Su mirada atenta
y profunda hacia estas cuestiones nos propone desnatu-
ralizar la violencia y dejar de concebirla como un aspecto
15
 habitual en la vida de la niez en nuestro continente y en
especial en nuestro pas.
Anala Minteguiaga reflexiona en torno a las formas de
violencia que se ejerce en y desde la escuela entendien-
do que sta tiene una especificidad por las caractersticas
nicas que reviste esta institucin. Utilizando datos cuan-
titativos, la autora interpreta de manera crtica cuatro aris-
tas de esta compleja problemtica que no siempre son vis-
lumbradas desde el debate de la academia local, ni en los
medios de comunicacin: 1- la escuela y su propuesta de
vnculo entre el docente y el alumno; 2- la escuela como
ambiente para el proceso de enseanza-aprendizaje; 3-
la escuela como mbito de transmisin de normas funda-
mentales de convivencia social; y, 4- la escuela en tanto
espacio generador de expectativas futuras individuales y
colectivas promisorias y progresistas. La mirada crtica de
Minteguiaga en torno a la violencia escolar se vincula con
la discusin sobre los derechos de los nios, las nias y los
adolescentes, y nos llama la atencin sobre la necesidad
de cuestionar socialmente la invisibilizacin de la violen-
cia escolar y el silencio institucional frente a la misma.
El artculo de Diego Plit Corral, concluye la cuarta seccin
de este volumen. Tomando como base a las tres encuestas
nacionales sobre niez y adolescencia realizadas desde el
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
16
2000, el autor analiza la evolucin que durante la ltima
dcada han tenido las formas de relacionamiento cotidia-
no entre adultos, nios y nias. As, relacionando ciertas
caractersticas de los padres y madres (como pertenencia
tnica, lugar de residencia, regin geogrfica, instruccin
y edad del jefe-a de hogar) y de los nios (edad y gnero),
da cuenta de las formas de relacionamiento agrupndo-
las en cuatro categoras: 1- buen trato; 2-maltrato cultu-
ralmente aceptado; 3- maltrato extremo; 4- indiferencia.
Este anlisis le permite demostrar cmo esas formas de
relacionamiento son incompatibles con la concepcin de
la niez y adolescencia como sujeto de derechos.
Este libro cierra un ciclo de la historia del trabajo del Mo-
vimiento de la Infancia ecuatoriana inspirado en la Con-
vencin. Uno ms de sus logros ha sido demostrar la alta
complejidad que implica construir un sistema integral de
proteccin de la niez. Este inmenso esfuerzo de quie-
nes trabajaron durante dos dcadas por la infancia, es el
incentivo para que a partir de l se disee y se ponga en
marcha el sistema de proteccin social, desde un enfoque
de derechos. Esperamos que el anlisis de la situacin de
la infancia ecuatoriana que se recoge en este libro sea pro-
picio para orientar y profundizar acciones, planes y polti-
cas a favor del cumplimiento de los derechos de la niez,
la adolescencia y sus familias.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
17
 Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

18
Parte I

los Derechos del Nio

Convencin de
Ms all de la

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

19
 Ms all de la Convencin de los Derechos del Nio1
universal que conmina a los Estados firmantes a que ha-
gan modificaciones legales especficas en sus constitu-
ciones para garantizar as el pleno cumplimiento de los
derechos de la niez y adolescencia (UNICEF, 2009).
An cuando no podemos aminorar ni esos evidentes logros,
producto de ese histrico trnsito a favor de los derechos de
Cada generacin de nios ofrece a la humanidad la infancia, y sobre todo, a partir de la firma de la Conven-
la posibilidad de reconstruir al mundo de su ruina cin, tampoco hemos de obviar los enormes desafos que,
frente a la situacin mundial de la niez, desde hace ms de
(Eglantyne Jebb, 1920)2 un siglo, no slo que han quedado irresueltos, sino que, en
algunos casos, incluso se han complejizado cada vez ms.
De los 2.200 millones de nios y nias que viven en el
mundo, 1.000 millones lo hacen sumidos en la pobreza.
Esto significa que uno de cada dos nios es privado de los
derechos a vivir en condiciones dignas con sus necesi-
dades bsicas satisfechas, a tener una buena nutricin, a
Jebb vea cuando recorra los srdidos parajes que dej la
Primera Gran Guerra: hoy, la mitad de la infancia mun-
dial sobrevive entre la pobreza, el sufrimiento, el abuso,
la insalubridad, la desatencin y la invisibilizacin. Sal-
vo por algunos pases de medio-oriente, frica y Asia, el
mundo actualmente no est ante un explcito conflicto
blico mundial como aqul en el que milit Jebb. De ah
que llame todava ms la atencin el hecho de que con-
tinuamente se multipliquen esas imgenes de millones
de nios y nias que crecen entre continuas formas de
exclusin, injusticia y sobre todo, violencia. No obstante,
imgenes como esas no slo se producen en tiempos de
guerra, sino tambin en la vida cotidiana (Scheper-Hug-
hes, 1996); un gran porcentaje de la niez y adolescencia
es continuamente invisibilizada y altamente violentada.
Qu es lo que no hemos sido capaces de transformar en
estas ocho dcadas? Por qu a pesar de la existencia de

L
a Primera Guerra Mundial haba cesado. En ese con-
texto de dolor y muerte, las imgenes de nios ham-
brientos, pobres, desatendidos, viviendo en condi-
ciones insalubres, heridos y sufriendo calaron hondo en
la memoria de quin elaborara la primera Declaracin
de los Derechos del Nio. Las incalculables secuelas de
ese conflicto armado, fueron los principales motivadores
para que Eglantyne Jebb, una aristcrata intelectual ingle-
sa, fundase en 1920 la primera Alianza Internacional para
Salvar a los Nios, Save the Children. Los recursos econ-
micos y materiales que Jebb recaudaba con su gestin, se
destinaban a atender y mejorar las condiciones de vida de
miles de nios afectados por la guerra. Ante este escenario
de negacin frente a la niez, Jebb se preguntaba cmo
era posible que entre tanta evidente miseria, en la que cre-
can y sobrevivan los nios, los adultos no fuesen capa-
ces de mirarlos, de reaccionar a su favor y sobre todo, de
comprender que todas las guerras son guerras contra los
nios, y que urge hacer lo imposible para evitarlas (Jebb,
[1919], en Save the Children, 2008).
Paradjicamente, ese cruento contexto de violencia, fue
el que propici el inicio de la visibilizacin de la niez y
de la lucha por la garanta de sus derechos en la esfera
pblica. En esos aos de posguerra, un paso importante
se dio cuando se cre el primer instrumento que com-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
Prcticamente un siglo ha transcurrido desde que Jebb
militaba a favor de la infancia y sus derechos. Desde en-
tonces una serie de significativos avances en la situacin
de la niez han tenido lugar a nivel planetario. Slo en tr-
minos legales entre 1924 y 2007, once normas internacio-
nales han sido firmadas y ratificadas por la gran mayora
de pases miembros del Sistema de Naciones Unidas. To-
das esas normativas, han ido propiciando a que los Estados
miembros, unos con ms injerencia que otros, visibilicen
a la niez y a la adolescencia y tomen acciones especfi-
cas a su favor. De hecho, la esperanza de vida al nacer ha
aumentado; las tasas de mortalidad infantil se han redu-
cido; ms nias y nios finalizan sus estudios primarios;
menos nios y nias son desnutridos; la pobreza extrema
y por necesidades bsicas insatisfechas, que afectan di-
rectamente a la infancia, tambin han ido aminorando en
las regiones ms pobres del mundo; y adems, un movi-
miento mundial a favor de la niez (conformado por orga-
nizaciones de base, ONGs y activistas independientes) se
ha ido consolidando, sobre todo desde las ltimas dcadas
del siglo XX, creando diversos mecanismos de exigibilidad
ante los Estados para que stos ltimos cumplan con su
compromiso con la infancia (Veneman, 2009:ii).
Entre esas once normas internacionales, a no dudarlo,
aquella que ha representado un punto de inflexin en la
tener acceso a agua y saneamiento, a recibir atencin de
salud, a acceder al sistema educativo, y a tener oportuni-
dades de vida. Esas limitadas condiciones en las que crece
y sobrevive ms de la mitad de la infancia mundial, tam-
bin inciden en que la salud y la nutricin de las madres
sea deficiente lo que causa que cerca del 14% de los ni-
os y nias tengan bajo peso al nacer; en que anualmente
mueran durante el primer mes de vida cerca de 4 millones
de recin nacidos; en que ms de 140 millones de nios
y nias menores de 5 aos sean desnutridos; en que la
neumona y las enfermedades diarreicas sigan originan-
do la muerte de casi el 40% de los nios y nias menores
de 5 aos; y en que alrededor de 100 millones de nios y
nias en edad escolar primaria no estn matriculados en
ese tipo de enseanza (UNICEF, 2009).
A este nada alentador panorama se suma un hecho todava
ms complejo que al parecer se ha convertido en el sig-
no de la poca contempornea: la cada vez ms evidente
deshumanizacin de las relaciones sociales con la niez
en el mundo. Entre 500 y 1.500 millones de nios y nias
anualmente son vctimas de alguna forma de violencia.
Alrededor de 150 millones de nios y nias de 5 a 14 aos
estn atrapados en el trabajo infantil (UNICEF, 2009). Alar-
mantemente, formas de esclavitud moderna se multipli-
can clandestinamente como parte del comercio global a lo
tantos instrumentos legales, de acuerdos internacionales,
de polticas estatales, y de acciones sociales, la situacin
vital de la mitad de los nios y nias en el mundo todava
sigue estando teida de desigualdad, pobreza, discrimina-
cin y violencia? Por qu nos hemos ido habituando a
esas imgenes de violencia que afectan a la infancia?
Si vamos ms all de los avances legales acontecidos en
casi un siglo, contradictoriamente develamos una dolorosa
y altamente compleja realidad. Evidentemente existe una
enorme brecha entre esos logros legales y la vida cotidiana
de millones de nios y nias. Es ms, por detrs de esos
avances legales, descubrimos que hay una historia que
poco conocemos, o mejor dicho, que al parecer, estratgi-
camente poco nos interesa conocer, y por ende modificar.
A lo largo de esta primera seccin, quisiramos ir preci-
samente ms all de uno de los instrumentos universales
que mayor acogida y mayores avances ha logrado, por
lo menos en trminos legales, frente a la situacin de la
niez en el mundo, la Convencin de los Derechos del
Nio. Tal como lo enunciamos anteriormente, la Con-
vencin, es por un lado, un instrumento que recoge las
aspiraciones de un histrico andar a favor de la infancia,
y por otro, un punto de inflexin en la forma en que los
Estados y las sociedades supuestamente conciben, se re-

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

prometa a los Estados miembros de la recin creada So-
ciedad de las Naciones, a velar por los derechos de la ni-
ez. Ese instrumento era la Declaracin de los Derechos
del Nio, elaborada precisamente por Eglantyne Jebb en
1923 y aprobada por la Quinta Asamblea General de la
Sociedad de las Naciones en 1924. A travs de esa Decla-
racin, y en tan slo cinco artculos, Jebb instaba, a que
los hombres y las mujeres de todos los pases, declaren
y acepten como su obligacin, por encima de cualquier
consideracin de raza, nacionalidad o creencia, que los
nios reciban la proteccin, atencin y los medios ma-
teriales y espirituales ms adecuados para que estn pre-
venidos de cualquier forma de explotacin y por ende se
asegure as su pleno crecimiento y desarrollo (Save the
Children, 2008; UNICEF, 2008).
relacin entre Estado, sociedad civil e infancia, fue la firma
de la Convencin de los Derechos del Nio, CDN, adopta-
da en 1989 y entrada en vigencia en 1990. La firma de la
Convencin, fue producto de un largo proceso histrico,
en cuyos orgenes consta por un lado, el importantsimo
accionar de Jebb, y por otro, el del movimiento mundial
a favor de la infancia. Con la firma de la Convencin, por
primera vez, por lo menos en trminos legales, los nios,
nias y adolescentes seran considerados como sujetos de
derecho, y ya no como adultos menores, objeto de in-
tervencin y de correccin estatal y social. Y, adems, a
diferencia de las Declaraciones de 1924 y la subsiguiente
de 1959, donde se expresaban tan slo las aspiraciones de
la comunidad internacional en relacin con la infancia,
a partir de la CDN se genera el primer instrumento legal
largo del planeta, afectando como mnimo a 4 millones de lacionan y reaccionan frente a la niez. Sin dejar de reco-
personas cada ao, la mayora de ellas mujeres, nios y ni- nocer los evidentes logros que la Convencin ha trado,
as (Nam, 2006:30). 2.4 millones de personas en el mun- menos ahora cuando se conmemoran los 21 aos de su
do son vctimas de redes de trata y trfico de personas y se firma, quisiramos indagar en los lmites que puede te-
ven obligadas a realizar trabajos forzados, las mujeres y las ner este instrumento, sobre todo, a la hora de su efectiva
nias constituyen alrededor del 80% de las vctimas iden- aplicacin. Esta exploracin crtica tiene como objetivo
tificadas (OIT, 2005 en Plant, 2007; UNODC, 2009). Es ms, sugerir algunas respuestas tentativas a esas complejas in-
en todas las regiones del mundo se han detectado redes de terrogantes previamente planteadas. Respuestas, que sin
trata de nios y nias, y en algunos pases esa es la princi- duda, encuentran conexiones directas con muchas de las
pal modalidad para la trata de personas. De hecho, del total argumentaciones que los otros autores, que forman parte
de vctimas de trata alrededor del mundo, entre el 15% y el de este volumen colectivo, tambin sugieren. En nuestro
20% son nios, nias y adolescentes (UNODC, 2009) caso, hemos dividido a este escrito en tres secciones. En
una primera parte, haremos un repaso del trnsito hist-
Increblemente la primera dcada del siglo XXI se cie- rico hacia la CDN y de los mayores avances que su puesta
rra con imgenes un tanto similares a las que Eglantyne en marcha suponen en la situacin de la niez y adoles-

1 Este captulo fue escrito por Soledad lvarez Velasco para el Observatorio de los Derechos de la Niez y Adolescencia. 2
Eglantyne Jebb, 1920 en Save the Children, 2008.
20 21

cencia en el mundo. En una segunda seccin, en cam-
bio, nos concentraremos en un anlisis ms bien crtico
en torno a las posibles limitaciones de este instrumen-
to internacional. Esta reflexin nos llevar a una ltima
parte, donde nos interesa sealar algunas conjeturas que
permitan alertar a los Estados firmantes y a las socieda-
des contemporneas, sobre la inminente necesidad de
resolver esa enorme brecha entre los avanzados postula-
dos legales y esa compleja, excluyente y violenta realidad.
Transformar esas imgenes que tienen un halo de guerra
y revertir esa negacin frente a la niez, son ahora nues-
tros mayores desafos.
1. De objetos de intervencin
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
una de ellas lo sigue siendo) para continuar impulsando
en el mundo la causa a favor de la infancia. As, en 1946,
desde la Organizacin de las Naciones Unidas, se crearon,
por un lado, el Fondo Internacional de Emergencia de Na-
ciones Unidas para la Infancia, UNICEF, por sus siglas en
ingls, con el propsito de dar asistencia directa a la niez
afectada por la guerra 4. Y por otro, tambin se instaur la
primera Unin Internacional de Proteccin de la Infancia,
UIPI 5. La creacin de ambas instancias, incidi directa-
mente para que en 1948, como parte de la aprobacin de la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos, en el ar-
tculo 25, se establezca que la infancia tambin tiene de-
recho a cuidados y asistencia especiales (UNICEF, 2009).
Este avance fue clave ya que dej sentado un preceden-
contra la discriminacin; a tener un nombre y una nacio-
nalidad; a la educacin; a la atencin de la salud; y a una
proteccin especial (UNICEF, 2008 y 2009).
A pesar de que estos reconocimientos, significaron un
importante avance en el trnsito hacia los derechos, la
Declaracin de 1959 segua basada en la as llamada Doc-
trina de Situaciones Irregulares. Es decir, en una concep-
cin que priorizaba la intervencin y correccin estatal
y social a los nios, nias y adolescentes, sin reconocer
su autonoma y menos an su condicin de sujetos de
derechos (UNICEF, 2009, 2008, ODNA, 2003).
Esta doctrina estaba inspirada en la creacin del primer
Tribunal de Menores a finales del siglo XIX. Parta de la
premisa de que la niez y adolescencia, al ser una etapa
previa a la adultez, requera de la intervencin directa del
Estado o de la familia para asegurar la formacin de in-
dividuos rectos, obedientes, productivos, que sean tiles
a la sociedad y que reproduzcan el orden social estable-
cido6. As, la primera etapa vital de todo ser humano, era
considerada, en trminos generales, como menor, menos
vlida y, poco o nada til para la sociedad. Por lo tanto,
el presente de esa minoridad interesaba en la medida en
que el Estado y la sociedad intervengan para reformar
a esos menores que en el futuro tendran cabida en el
espacio pblico al llegar a una etapa mayor y seria, que
era la adultez. Dentro de esta doctrina se estipulaban dos
posibles situaciones para los menores de edad: 1- una si-
tuacin de regularidad o normalidad, en la cual esa inter-
vencin y formacin estaba a cargo del ncleo familiar,
especficamente de la madre, y, 2- una circunstancia de
irregularidad o anormalidad, donde los menores, al que-
dar fuera del ncleo familiar, en condiciones de abando-
no, en la calle, en peligro, pobreza o delincuencia, deban
necesariamente ser intervenidos por otras instituciones
pblicas que modifiquen y prevengan cualquier posible
irregularidad en su comportamiento futuro. As, y bajo
esta doctrina, se daba paso a un modelo estatal y tam-
bin social tutelar, proteccionista, reformador e incluso
paternalista hacia los nios, nias y adolescentes, quie-
nes por ser considerados como seres desvalidos, e inclu-
so incompletos, requeran de la permanente vigilancia,
control y correccin tanto en el espacio pblico como en
sociales cuya prioridad era ejecutar las primeras polticas
de intervencin, que desde diversos frentes sobre todo
desde la esfera legal, la salud y la educacin tendran
que ejercer ese efectivo control social de los menores.
As, emergieron nuevos ministerios pblicos, como el de
educacin, salud, asistencia y previsin social; tribunales,
juzgados, internados y reclusorios para menores de edad;
hospitales y escuelas se multiplicaron, as como, varias
otras instancias benefactoras que acogan a menores en
situacin irregular (Laje, 1993, Alzate Piedrahita, 2002,
ODNA, 2003: 22-25, Del Castillo Troncoso, 2003: 2-5)7.
El espritu de la poca configur claramente una relacin
adulto-cntrica, donde los menores eran concebidos
como objetos de tutelaje e intervencin, sin particulari-
dad alguna, sin presente, sin voz, y, por supuesto, sin ser
sujetos de derechos. Desde esta doctrina, esas aparentes
irregularidades de las que eran presa estos menores, as
como su condicin de seres desvalidos y hasta desvia-
dos, no eran consideradas como producto de las condi-
ciones estructurales de contextos marcados por un desa-
rrollo socio-econmico desigual, inequitativo e injusto,
sino que eran asumidas como supuestas caractersticas
inherentes y hasta naturales de individuos menores o
incompletos (lvarez Velasco, 2010).
Esta detencin que hemos hecho en la Doctrina de Situa-
ciones Irregulares se debe a que el objetivo nodal que im-
puls la entrada en vigencia de la CDN en 1990 fue precisa-
mente transformar, abierta y decididamente, esta doctrina
y avanzar hacia una nueva, la Doctrina de la Proteccin
Integral, fundada en el reconocimiento de los nios, ni-
as y adolescentes como sujetos de derechos. Acoger esta
nueva doctrina, implicaba que los Estados firmantes mo-
difiquen sus marcos legales y adopten cdigos especficos
para la infancia elaborados bajo un marco de derechos y
ya no bajo ese esquema interventor y correctivo. Sin em-
bargo, ese no era el nico objetivo de la CDN, haba otro un
tanto ms difcil de alcanzar: revertir las relaciones adulto-
cntricas, estatales y sociales, con la niez y la adolescen-
cia. Y esto se deba a lo siguiente. El hecho de concebir a
los nios, nias y adolescentes como seres menores que
requieren de intervencin, tal y como lo predicaba la Doc-
trina de Situaciones Irregulares, es, a no dudarlo, el argu-

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

a sujetos de derechos3 te para que una dcada ms tarde se reconozcan cier- el privado (Laje, 1993, Ramrez, 1993, ODNA, 2003: 22-25, mento preciso para legitimar y justificar relaciones mar-
tos derechos de la niez, con independencia y especifi- Blanco Escandn, 2006: 92-100). cadas por la desigualdad de poder entre adultos e infantes,
La adopcin de la CDN, puede ser vista, como la culmina- cidad propia frente a los de los adultos. Fue as como, en las cuales fcilmente derivan en abusos, dominio, ejercicio
cin de un largo proceso histrico internacional a favor de 1959, y siempre con la incidencia tanto de la UIPI como El requerido tutelaje y la continua intervencin estatal de diversas formas de violencias, y cmo no, violaciones
los derechos de la infancia. Si el fin de la Primera Guerra de UNICEF, la Asamblea General de las Naciones Unidas solo fueron posibles ya que durante las primera dcadas a los derechos de la infancia. Si por ms de seis dcadas,
Mundial dio paso, en 1924, a la primera Declaracin de los aprob una segunda Declaracin de los Derechos del del siglo XX, a la adopcin de nuevas herramientas legales, bajo la Doctrina de Situaciones Irregulares, legalmente se
Derechos del Nio tambin conocida como la Declara- Nio. En ella se recogieron los primeros postulados, aque- como los cdigos de menores implementados en diver- dio cabida a una legtima intervencin e imposicin de
cin de Ginebra, el trmino de la Segunda Guerra Mun- llos propuestos por Eglantyne Jebb, y, a la vez, se recono- sos pases, le sigui la creacin de diversas instituciones adultos sobre nios, podemos conjeturar que esa forma de
dial, deriv, en cambio, en la creacin de dos organizacio- cieron por primera vez algunos derechos especficos para
nes internacionales que fueron fundamentales (e incluso la infancia. Entre stos figuraban: el derecho a la libertad; 6 En 1899 se crea en Chicago el primer Tribunal de Menores, pieza fundamental para configurar el sistema tutelar de menores en todos los pases del mundo, y para aplicar
un modelo estatal basado en el derecho penal protector y reformador. Este Tribunal fue el primero destinado a delincuentes jvenes, cuya funcin, adems de punitiva, era
correctiva y educativa. Fue tal la novedad de contar con una instancia pblica como ese Tribunal, que sirvi de modelo para la constitucin de diversos Tribunales de Menores
en otros estados de la Unin Americana, en Europa y en Amrica Latina. Actualmente estas instancias jurdicas y correctivas existen en todo el mundo, aunque su organizacin
3 Para esta apartado, se ha re-elaborado una versin previa recogida en el artculo El trnsito de los derechos: un anlisis de la relacin entre el Estado, la sociedad civil, y y su orientacin difieren de unos pases a otros. En estas diferencias se advierte una clara divergencia entre una concepcin interventora, correctiva y otra fundada en los
los derechos de la niez y adolescencia ecuatoriana en las ltimas cinco dcadas, realizado por Soledad lvarez Velasco para el Observatorio de los Derechos de la Niez y derechos humanos, particularmente en aquellos propios de la niez y adolescencia (Snchez Vsquez y Guijarro Granados, 2002; Sainz Cantero, 1991).
Adolescencia (lvarez Velasco, 2010).
7 Aquello que ocurra en la esfera legal daba cuenta de dos hechos propios de esa poca: 1.- los jueces cumplan un rol paternal de correccin y proteccin hacia los menores
4 En 1953, UNICEF se convirti en parte permanente del Sistema de Naciones Unidas, y desde entonces su espectro de accin se ampliado, y actualmente provee asistencia en situacin de irregularidad, y 2.- al actuar con absoluta discrecionalidad frente a los menores, se evidenciaba que no existan garantas procesales, que los jueces podan
humanitaria y apoya al desarrollo de la niez y de las madres en todos los pases pobres al rededor del mundo (UNICEF, 2010). disponer de los menores adoptando las medidas que estimasen convenientes, e interviniendo siempre y cuando haya peligro moral o material. As, poda privar a los menores
de libertad por tiempo indeterminado, y las medidas reeducativas podan ser, as mismo, indeterminadas. Las decisiones adoptadas, en ningn caso tomaban en cuenta la
5 La Unin Internacional de Proteccin de la Infancia, UIPI, emergi de una alianza estratgica entre la Unin Internacional Save the Children y la International Association for voz y la percepcin de los menores. Estos hechos dan cuenta de que la concepcin de derechos y de que los menores eran sujetos de derechos distaba mucho de lo que
22 Child Welfare. Su sede estaba localizada en Bruselas (UNICEF, 2009). ocurra (Laje, 1993). 23
 relacionamiento posiblemente se transmiti de genera-
cin en generacin, al punto de convertirse en el normal
modo en que los Estados y las sociedades se relacionan
con la infancia. Complejo hecho que no slo permite que
las diversas formas de violencia, veladas y explcitas, que se
ejercen en contra de la niez y adolescencia se vayan re-
produciendo e incluso incrementado, sino tambin perpe-
tuando como parte de la habitual cotidianeidad en la que
crecen y se desarrollan la poblacin menor de 18 aos. De
ah que adoptar una nueva concepcin de los nios, nias
y adolescentes como sujetos de derechos, no slo implique
realizar modificaciones legales, sino, y sobre todo, revertir
necesariamente esas histricas, y casi siempre violentas,
relaciones adulto-cntricas.
Ahora bien, qu fue lo que motiv ese trnsito de una
doctrina a la otra? El inicio de ese proceso podra locali-
zarse entre las dcadas de 1960 y 1970. Pero, fueron en las
dcadas subsiguientes, cuando ese trnsito efectivamente
se materializ en la firma de la CDN. Hagamos un repaso
sucinto por ese proceso histrico para identificar ciertos
hechos claves que nos permiten dar respuesta a esa nece-
saria interrogante.
1960-1970: el punto de partida
Esos fueron aos sumamente convulsionados en trmi-
nos polticos, sociales y culturales. En el mundo una serie
de acontecimientos tuvieron lugar. Entre ellos: la configu-
racin de un mundo bipolar (eran las dcadas de la Guerra
Fra); el triunfo de la Revolucin Cubana; la emergencia
de gobiernos dictatoriales de derecha, represivos y alta-
mente violentos, sobre todo en el Cono Sur; el inicio de
conflictos armados en pases centroamericanos; la guerra
de Vietnam; la emergencia de procesos de descoloniza-
cin en frica, entre tantos otros. Adicionalmente, estos
mismos aos estuvieron signados por la emergencia de
movimientos contra hegemnicos que, alzando una voz
crtica frente a la desigualdad que genera el capitalismo,
por primera vez colocaban como parte de los debates p-
blicos, la necesidad de visibilizar y politizar el debate en
torno a los derechos de las mujeres, de los estudiantes, de
los obreros y campesinos, de las minoras tnicas, y tam-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
bin sexuales (Thorne, 2004, Butler, 2010). En este contex-
to, marcado por un permanente cuestionamiento crtico y
por una alta movilizacin social, dos hechos provocaron
esa primera visibilizacin de la niez y adolescencia en la
esfera pblica.
Primero- Derivado directamente de esos movimientos
contra-hegemnicos, los movimientos feministas, a tra-
vs de su lucha, evidenciaron la situacin de exclusin,
desigualdad y dominio en las relaciones de gnero. Dado
que histricamente, y en casi todas las sociedades el rol
primordial que se les ha asignado a las mujeres ha sido el
de ser madres, el binomio madre-hijo ha estado inexora-
blemente ligado a su situacin. Por lo tanto, en la medi-
8
El ttulo original del libro es LEnfant et la vie familiale sous l Ancien Rgimen, publicado por Editions du Seuil, Paris, 1960. Se lo tradujo al ingls bajo el ttulo Centuries of
24 Childhood al ingls.
da en que el movimiento feminista mostraba las limitadas
condiciones y oportunidades de vida de las mujeres, de al-
gn modo, tambin daba cuenta, de manera implcita, de
lo que ocurra con ese binomio, y con la situacin de los
nios (Holmund, 2004, Mason, 2004, Mc Camant, 2004).
Mientras las mujeres, como producto de esas luchas, ga-
naban terreno en el espacio pblico y el Estado iba garan-
tizndoles nuevos derechos, as mismo se evidenciaba la
necesidad de atender, a la par, a la niez y adolescencia.
Siguiendo el anlisis que Kristi Holmund (2004) hace al
respecto, a partir de 1970, por ejemplo, ms mujeres se
fueron profesionalizando e incorporando al mercado la-
boral, y de manera paralela, una serie de instancias socia-
les pblicas destinadas al cuidado de infantes se fueron
creando y multiplicando. A saber, centros de cuidado ma-
ternal, guarderas, escuelas, as como nuevos sistemas de
beneficencia pblica enfocados en el cuidado de la infan-
cia (Holmund, 2004). As, la visibilizacin de las mujeres y
la lucha por la igualdad de sus derechos, incidi directa-
mente en una primera visibilizacin de la situacin de la
niez y adolescencia.
Segundo. Hasta la dcada de 1960 los nios, nias y ado-
lescentes prcticamente no existan como tales ni en las
agendas polticas, ni en el diseo o ejecucin de polticas
pblicas especficas, como tampoco en las investigacio-
nes sociales que desde la academia se realizaban. En po-
cas palabras no eran objeto de mayor inters pblico.
Sin embargo, y tal como lo afirma la historiadora Paula
Fass (2004), a partir de esa dcada, y como parte de ese
contexto de crtica y cambio social, un interesante giro
terico que, por primera vez concibe a la niez como un
fenmeno histrico y no como una categora trascen-
dente (Fass, 2004:xii), inaugura una nueva perspectiva
analtica en torno a la niez, la adolescencia, y a su situa-
cin vital particular. Este giro terico se deton a partir
de la publicacin, en 1960, del libro del socilogo e his-
toriador francs Philippe Aris, El nio y la vida familiar
en el Antiguo Regimen8. La tesis de Aris sostena que la
categora de niez y adolescencia es una construccin
social que responde a un proceso histrico. Esto implica
que la definicin de lo que entendemos por nios, nias
y adolescentes, apela directamente al modo en que las
sociedades y Estados codifican a ese primer periodo del
ciclo vital y organizan formas consecuentes de relacio-
namiento (Fass, 2004: xiii-xv). As, si se concibe a los in-
fantes, como adultos menores, objeto de intervencin y
correccin estatal y social, los modos de relacionamiento
con ellos, han de ser, consecuentemente, interventores,
adulto-cntricos y hasta legtimamente violentos. De
este modo el punto nodal de la propuesta de Aris, es que
cuestiona rotundamente esa supuesta irregularidad
inherente a la niez y adolescencia, evidenciando que
los infantes no son seres incompletos que naturalmen-
te han de ser intervenidos y corregidos por la sociedad
y el Estado; sino que esa concepcin responde a cons-
trucciones discursivas que legitiman ciertos tipos de re-
laciones, y la existencia de ciertas instituciones sociales
y estatales. Es ms, al ser un anlisis histrico, Aris da
cuenta de que dependiendo del contexto histrico-po-
ltico la concepcin que se ha tenido de lo que son los
nios, nias y adolescentes ha ido modificando, es de-
cir, se la ido inventando histricamente. As, si hasta ese
momento la niez y adolescencia no era visibilizada, ni
tampoco era concebida como sujeto de derechos, se de-
ba a que social y estatalmente exista un acuerdo tcito
para que as sea. Por lo tanto, y he aqu el punto clave de
este enfoque, la concepcin que se tenga de la infancia,
as como las condiciones y oportunidades vitales en las
que crece y se desarrolla, no son naturales, ni dadas, si
no que por el contrario, son producto social y por ende
pueden ser modificadas (Fasse, 2004: xii).
El impacto de la tesis de Aris confluy con aqul logra- la infancia y gestar acciones estatales y sociales que re-
do por la visibilizacin de la situacin de las mujeres.
Siguiendo el argumento de la sociloga Barrie Thorne
(2004), esa confluencia de hechos impuls a que a lo lar-
go de las dcadas subsiguientes, desde la sociologa y la
antropologa, se generen diversas indagaciones crticas y
novedosas sobre la situacin de los nios, nias y ado-
lescentes. Indagaciones que, por un lado, analizaban por
vez primera al contexto histrico y poltico, para dar cuen-
ta de lo que suceda con la infancia, y por otro, cada vez
ms, comprendan a la niez y adolescencia como actores
sociales independientes, y ya no como seres menores,
que existen slo en oposicin a los adultos, o dentro de mundial a favor de los derechos de la niez. Esta instancia
relaciones adulto-cntricas (Thorne, 2004, Fasse, 2004). A
no dudarlo, ambos hechos junto con el contexto crtico de
esas dcadas, sentaron las bases para efectivamente visi-
bilizar a la niez y adolescencia en la esfera pblica y para
que en las dcadas venideras ese trnsito hacia los dere-
chos contine y se materialice.
1980-1990: la concrecin de una
nueva doctrina
Las dos ltimas dcadas del siglo XX estuvieron marcadas
por un incisivo cuestionamiento al modelo de desarrollo
econmico y poltico capitalista a nivel mundial. El triun-
fo del capitalismo, y con l la configuracin de un mundo
unipolar, no signific en lo absoluto el mejoramiento de las
condiciones de vida de la mayora de la poblacin. Todo
lo contrario, aquellos aos estuvieron marcados por pro-
fundas crisis socio-econmicas y polticas. La pobreza ur-
bana y rural increment; las migraciones campo-ciudad,
as como las internacionales, se dispararon; la desigual-
dad se ahond y el deterioro en las condiciones de vida de
la poblacin ms vulnerable, entre ella la infancia a nivel
mundial, se profundiz. A su vez, y como parte de ese con-
texto nada alentador, y al igual que en las dcadas pasadas,
la ciudadana tambin se fue organizando y movilizando
para instar a los Estados capitalistas sobre la necesidad de
replantear ese modelo de desarrollo econmico y polti-
co, de transformar las condiciones de vida de la poblacin
y, sobre todo, de ampliar las garantas de los derechos, no
slo civiles y polticos, sino tambin econmicos, socia-
les y culturales. Recordemos que en las ltimas dcadas
del siglo XX, tambin tuvo lugar la vuelta a la democracia,
particularmente en los pases del Cono Sur, lo cual supuso
una permanente exigencia de parte de la sociedad civil a
los Estados nacionales para que stos prioricen, ante todo,
su rol como garantes de derechos dentro de un ineluctable
contexto democrtico. As, durante esas dos ltimas dca-
das, el combate a la pobreza y la ampliacin de los derechos
se convirtieron en un imperativo para el Estado y la socie-
dad civil (Laje, 1993; ODNA, 2003: 33-35; Katsberg, 2003 en
UNICEF, 2003: 5-6, Cillero Bruol, 2010).
Entre esas demandas sociales tambin figuraba la nece-
sidad de modificar, de manera urgente, la concepcin de
viertan esas limitadas condiciones en las que creca y se
desarrollaba la niez y adolescencia alrededor del mundo.
No slo haba que asegurar una mejor alimentacin y vi-
vienda; ampliar el acceso y elevar la calidad de la salud y
la educacin; sino tambin bregar para que esas histricas
relaciones adulto-cntricas y violentas, sean transforma-
das. En ese escenario, y con la influencia de los primeros
avances acontecidos entre las dcadas de 1960 y 1970 en
torno a la visibilizacin de la infancia y al cuestionamien-
to de su concepcin y de las relaciones sociales y estatales
que se tejen en torno a la misma, emergi un movimiento
de la sociedad civil en la que convergan diversas orga-
nizaciones nacionales, pblicas y privadas, e internacio-
nales, pretenda, entre otras cosas, transformar esa no-
cin de que los nios son seres incompletos, en los que
se interviene y reforma, para concebirlos efectivamente
como sujetos de derechos, con necesidades propias, con
una voz y participacin plena en el presente. Esa trans-
formacin en la concepcin de la infancia implicaba la
aplicacin de polticas sociales, que bajo un enfoque de
derechos, incidan adems en revertir un contexto empo-
brecido, desigual, inequitativo, violento y nada esperan-
zador (ODNA, 2003: 34, UNICEF, 2009).
El planteamiento central que haca el movimiento de la in-
fancia se puede sintetizar en una sola frase: transformar el
paradigma frente a la niez. Es decir, recogiendo esa expe-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
riencia previa de los avances logrados entre 1960 y 1970, se
pretenda superar ese modelo interventor y reformador de la
Doctrina de Situaciones Irregulares, para dar paso a la Doc-
trina de la Proteccin Integral. De un modelo interventor y
corrector (y sobre todo violento), a un modelo garantizador
de derechos. En este nuevo paradigma el eje y centro son
los nios, las nias y los adolescentes, sujetos de derechos,
quienes son concebidos con autonoma del mundo adulto.
Por tanto, el modo de relacionamiento social y estatal con la
infancia debe basarse en esta concepcin y garantizar as el
cumplimiento pleno de los derechos civiles, polticos, eco-
nmicos, sociales y culturales que todos los nios, nias y
adolescentes tienen, as como otros derechos propios de su
edad, por ejemplo, el derecho a jugar. As, la infancia deja de
25
 ser comprendida como un objeto pasivo, de intervencin y
tutelaje familiar, social o estatal, para ser vista como sujetos
participativos con derechos y voz. Este nuevo modelo, al
ser integral, implica que diversas instituciones, pblicas y
privadas, legales, polticas, econmicas y sociales, as como
diversos actores, deben conjugar esfuerzos para poner en
prctica los postulados de esta doctrina y transformar efec-
tivamente las condiciones de vida de la infancia (Laje, 1993;
Simn Campaa, 2004: 11-13).
Siguiendo la perspectiva crtica inaugurada por Aris, si la
concepcin de la infancia se modificaba, implicaba enton-
ces que el modo en que las sociedades y Estados codifican
a ese primer periodo del ciclo vital y organizan formas con-
secuentes de relacionamiento, tambin deban modificar-
se. La Convencin fue donde efectivamente se concret,
por lo menos de manera discursiva, este nuevo paradigma,
y en donde se materializ ese trnsito de casi siete dcadas
hacia los derechos de la niez y adolescencia.
En 1989, una renovada campaa internacional a favor de
los derechos de la infancia culmin con la aprobacin de la
CDN por parte de la Asamblea General de Naciones Unidas.
Los trabajos de su preparacin duraron ms de diez aos y
cont con algunos instrumentos previos que sentaron las
bases para la propuesta final que deriv en el tratado de de-
rechos humanos ms ampliamente aprobado en la historia.9
La CDN es el primer cdigo universal de los derechos de los
nios y las nias legalmente obligatorio. Entre sus objetivos
est superar la Doctrina de Situaciones Irregulares y adoptar
plenamente la de la Proteccin Integral. A lo largo de sus 54
artculos, la CDN crea un marco indito de proteccin inte-
gral a favor de las personas menores de 18 aos, que obli-
ga a los Estados firmantes a respetar, proteger y garantizar
el ejercicio de los derechos civiles y polticos, econmicos,
sociales, culturales, as como los derechos especficos de ese
grupo etreo. Despus de su entrada en vigor, prcticamente
todos los Estados del mundo han reconocido a la niez y a
la adolescencia como sujetos de derechos, y han tomado ac-
ciones, por lo menos en trminos legales, para garantizar el
efectivo cumplimiento de los mismos. As, todos los Estados
firmantes han debido (re)enmarcar sus legislaciones, inclu-
so crear nuevos cdigos de la niez y adolescencia, con base
en los cuatro principios generales que orientan a la Conven-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
de relacionamiento social y estatal se han modificado. A
lo largo de los captulos venideros de este libro, sobre todo
en la tercera seccin de este libro, que hace alusin al caso
ecuatoriano, se ilustran claramente esos importantes avan-
ces. Sin embargo, y retomando aquello que expusimos en
la seccin introductoria, imgenes con halo de guerra se
multiplican en torno a la infancia en el mundo, de la cual la
mitad, crece sumida en la pobreza y la violencia cotidiana.
Al parecer, muchos ms nios, nias y adolescentes de los
que creemos todava siguen siendo invisibilizados, y trata-
dos bajo postulados caducos propios de esa primera doctri-
na que construye seres irregulares, la cual supuestamente
ya haba sido superada hace veinte aos. Por qu?
2. La contra cara de
la Convencin
Desde hace prcticamente un siglo, tres objetivos di-
rectamente vinculados entre s han acompaado ese
trnsito hacia los derechos: 1- visibilizar la situacin de
la infancia; 2- concebir a los nios, nias y adolescentes
como sujetos de derechos; y, 3- generar formas de re-
lacionamiento, desde los Estados y las sociedades, que
sean consecuentes con esa concepcin y que se plas-
men en sistemas integrales de proteccin especial para
la niez y adolescencia. Es ms, podramos sugerir que
alcanzar esos objetivos fueron, y siguen siendo, el motor
de la histrica lucha a favor de la niez y adolescencia.
telo, 2007 y 2010). Ambas dimensiones derivaran en un econmicos; 4- la concepcin sobre el inters superior
Eduardo Bustelo (2007 y 2010) en un crtico anlisis al nuevo ordenamiento estatal y social en torno a un eje cla- del nio; y, 5- la limitada puesta en prctica de la Conven-
respecto de la CDN, seala que entre las razones que le ve: el cumplimiento de los 54 artculos de la Convencin. cin. Pasemos revista por cada uno de ellos.
otorgan importancia histrica, poltica y jurdica a este La ejecucin de la misma, a su vez, supondra la puesta
instrumento internacional, figuraran sus dimensiones en marcha de la Doctrina de la Proteccin Integral y, por Primero, las reservas ante la CDN. Primero, las reservas
pedaggica y programtica. La Convencin, a decir de ende, la garanta irrestricta de los derechos de la niez y ante la CDN. Con respecto a esta limitante, Bustelo (2010)
ese autor, corresponde a un momento del desarrollo de adolescencia contemplados en ella. Incidiendo, adems, nos sugiere que valdra la pena preguntarse por las reser-
la categora de infancia en la cual su objetivo es constituir en revertir relaciones adulto-cntricas y ojal en reducir y vas que los pases firmantes y tambin los no firmantes
al nio como sujeto de derechos, (Bustelo, 2010:50), es eliminar las formas de violencia ejercidas en contra de la han hecho de la Convencin. Dicho anlisis seguramente
decir, como portador de derechos que no slo son emu- infancia. Siendo as, no cabra la menor duda, que con la nos revelara muchas sorpresas en relacin a la supues-
lados del mundo de la adultez, sino que tambin son de- CDN, al parecer, esos histricos tres objetivos finalmente ta universalidad de este instrumento, dando cuenta de
rechos propios, acorde a su etapa vital, y a su subjetividad s habran de cumplirse. cunto de su corpus sustantivo en efecto est vigente y
(Bustelo, 2010:50-51). Esta nueva constitucin (o nue- puesto en prctica en las legislaciones nacionales, y cun-
va concepcin), como podemos suponer, y teniendo en Sin embargo, y a pesar de ese importante aporte pedag- to no (Bustelo, 2010: 54). Un ejemplo nos ilustrar de mejor
cuenta los aportes de Aris, implicara asimismo la puesta gico y programtico que hace la Convencin, al parecer manera a qu se refiere Bustelo con las reservas de los Es-

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

cin: 1.No discriminacin (Artculo 2), 2. Inters superior del
nio (Artculo 3), 3. Derecho a la vida, a la supervivencia y
al desarrollo (Artculo 6), y 4. Derecho a opinar y participar
libremente (Artculo 12) (UNICEF, 2003: 6-8).
Como hemos analizado, varios hechos claves derivados de
los complejos contextos histricos recientes nos han dado
luces para entender por qu y cmo ese giro de doctrinas
tuvo lugar, y sobre todo, cmo ha sido ese trnsito hacia los
derechos de la infancia. Al trmino de la primera dcada del
siglo XXI, efectivamente una serie de avances importantes
en torno a la concepcin de la niez y adolescencia, sus
condiciones y oportunidades de vida, as como los modos
en marcha de un modo de relacionamiento social y esta-
tal congruente, y la creacin de instrumentos legales es-
pecficos, que deriven en sistemas de proteccin integral
para la infancia, los cuales lleven efectivamente a la praxis
esa nueva concepcin. He ah su dimensin programti-
ca. As, los aportes pedaggico y programtico presentes
en la CDN, seran entonces una nueva enseanza social al
respecto de quin es una persona menor de 18 aos, cu-
les son sus distinciones y sus necesidades; cules son sus
derechos y tambin sus obligaciones; y cmo debera ser
la nueva forma de relacionamiento de la familia, la escue-
la, el Estado, el mercado, los medios de comunicacin, y la
sociedad en general, con la niez y la adolescencia (Bus-
sta no ha logrado traducirse necesariamente en nuevas tados como una limitacin de la CDN.
formas de relacionamiento con la niez y la adolescencia.
La invisibilidad persiste, la violencia y los tratos adulto- Tomemos como muestra la compleja situacin de la ni-
cntricos tambin, as como una cotidiana violacin a los ez y adolescencia atrapada en redes de trfico y trata de
derechos de la infancia. Con el afn de sugerir explica- personas, problemtica que se multiplica aceleradamente
ciones tentativas ante este escenario nada alentador, que a nivel global. Estados Unidos, es uno de los principales
evidencia el recurrente incumplimiento de esos histricos pases receptores en el mundo de vctimas de trata y tr-
tres objetivos, Bustelo (2007, 2010) ahonda su anlisis y a fico de personas (CEIDAS, 2010). Como sealamos en la
partir de una incisiva reflexin, identifica cinco aspectos introduccin de este captulo, cada vez ms nios, nias y
o debilidades, como l mismo las llama, de este instru- adolescentes terminan vinculados a estas redes condena-
mento internacional. A saber: 1- las reservas ante la CDN; dos al comercio sexual, a la prostitucin o a la esclavitud
2- la ausencia de una vinculacin explcita del sector pri- infantil. Frente a esta aciaga realidad contempornea, ur-
vado a la CDN; 3- el poco nfasis frente a los derechos gira entonces que en conjunto pases de origen, trnsito

9
Existen otros instrumentos previos a la CDN que, aunque no tengan carcter vinculante para los Estados por tratarse de recomendaciones, se utilizan como gua para in-
terpretar la Convencin. Entre ellos estn, 1985: Reglas mnimas de las Naciones Unidas para la Administracin de la Justicia de Menores, tambin conocidas como Reglas
Mnimas de Beijing; 1990: Reglas de las Naciones Unidas para la Proteccin de los Menores Privados de Libertad y Directrices de las Naciones Unidas para la Prevencin de
26 Delincuencia Juvenil, tambin conocidas como Directrices de Riadh (Laje,1993). 27
 y destino, desde donde salen, cruzan y llegan esas redes
que en la clandestinidad lucran y violentan la infancia, to-
men medidas urgentes para revertir esta situacin. Y, que
a la hora de responder frente a la niez y adolescencia, los
Estados involucrados lo hagan siempre amparados en los
preceptos de la CDN, de tal modo que el inters superior
de los nios y adolescentes enmarque cualquier medida
estatal a ser aplicada.
Lamentablemente dicha exigencia difcilmente podr ser
puesta en prctica. A la fecha todos los pases del plane-
ta, salvo Somalia y Estados Unidos, han firmado y ratifi-
cado la Convencin. Como afirma Emilio Garca Mndez
([1998] 2010), en el caso de Somalia, los motivos de las re-
servas se deben al histrico contexto de guerra civil que
ha debilitado profundamente al Estado somal, al punto
que ste no logra constituirse como sujeto del derecho
internacional. En el caso de Estados Unidos, en cambio,
la realidad es la opuesta. Las reservas de ese pas, por un
lado, tendran relacin con su propia tradicin jurdica del
derecho anglosajn, y por otro lado con su posicin en el
contexto internacional (Garca Mndez, [1998] 2010: 6-9;
Bustelo, 2007)10. Siendo as, cmo podremos apelar a un
sistema universal de proteccin para la infancia?
Quisiramos sugerir algo ms en torno a esta primera li-
mitacin. El hecho de que los Estados firmantes y no fir-
mantes tengan reservas ante la CDN no slo tiene causas
e implicaciones internacionales, sino tambin naciona-
les. La clave de la CDN no slo reside en que los Estados
la hayan firmado o ratificado, sino y sobre todo, en que
este instrumento se traduzca en legislaciones naciona-
les especficas que pongan en prctica las concepciones,
postulados, as como los 54 artculos que la componen. Si-
guiendo a Eduardo Bustelo (2010), si indagamos en las re-
servas que los Estados han hecho, ciertamente podremos
dar cuenta de cunto de la misma ha sido traducido en
instrumentos legales nacionales, y por ende, cunto efec-
tivamente est vigente y cunto no. Si nos plantemos un
anlisis que vaya ms all de las obviedades, qu es lo que
esas reservas nos quieren decir? Al analizar el origen de
cada una de ellas seguramente nos encontraramos con
que las causales de esas reservas posiblemente se relacio-
nan con el particular contexto histrico y poltico de los
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
dad deben tener con ella (Thorne, 2004: 772-775; Bustelo,
2007, 2010; Mercer, 2010). Un ejemplo de cmo las reser-
vas ante la CDN tambin tienen implicaciones nacionales
se constata en las condiciones vitales de la niez y adoles-
cencia inmigrante indocumentada en Estados Unidos, o
en los procesos de reunificacin familiar clandestina en
ese pas. En la medida que este Estado no sea firmante de
la Convencin, tanto el supuesto de universalidad como
la adaptacin de su normativa nacional interna a favor de
la infancia, sin excluir a los inmigrantes indocumentados,
no se concretarn.
Con este segundo anlisis en torno a las reservas, no esta-
mos, bajo ningn punto de vista, justificando la no puesta
en prctica de la CDN, o la negativa de los Estados a no
ser firmante y no ratificarla. Ms bien pretendemos am-
pliar la reflexin en torno a la misma, y sumarnos a esas
propuestas crticas que llaman la atencin frente a la po-
sibilidad de que la CDN termine siendo un instrumento
que impone un modelo occidental homogenizante, que
no necesariamente calza con la complejidad y diversidad
social. Quiz una mirada crtica frente a las reservas que
se han hecho a la CDN pueda mostrar que si esa imposibi-
lidad para alcanzar esos objetivos histricos ha persistido,
quiz se deba a que la imposicin de modelos nicos no
siempre tiene los resultados esperados. As, dar cuenta de
las reservas nos muestra que la universalidad de la Con-
vencin todava debe ser alcanzada, y adems, nos alien-
ta a indagar en los orgenes de las mismas, para entonces
proponer formas en las que este instrumento internacio-
nal pueda ampliar su campo de incidencia incorporando
otros modos de concebir a la infancia, sus derechos y las
formas de relacionamiento social y estatal, siempre con el
objetivo mayor de velar por la mejora de la situacin de la
niez en el mundo.
Segundo, la ausencia de una vinculacin explcita del
sector privado a la CDN. Recordemos, tal como lo vimos
en la primera seccin de este captulo, que el paso de la
Doctrina de Situaciones Irregulares a la de Proteccin
Integral, implic, fundamentalmente, la transformacin
del rol del Estado frente a la infancia: de ser un Estado
interventor y corrector, a ser un Estado garantizador de
derechos. Siguiendo el anlisis que Miguel Cirello Bruol
intervenir en los asuntos de la infancia, de tal suerte que
se apunte a la garanta de derechos, algo que claramente
ha quedado plasmado en la CDN (Cirello Bruol, 2010:95).
No obstante, y retomando el planteamiento que Eduardo
Bustelo (2007) hace al respecto, si bien esa disputa tambin
se ha dado al interior de otras instituciones sociales, como
la familia o la escuela, poco o casi nada se ha hecho fren-
te al sector privado. Es ms, a lo largo de los artculos que
componen la Convencin, hay un llamamiento prioritario
al Estado (como no podra ser de otra manera), a la fami-
lia, escuela, y otras instituciones sociales, pero una evidente
omisin al sector privado (empresas, escuelas, hospitales,
medios de comunicacin, etc.). Dicha omisin llama mu-
cho la atencin, pues el sector privado no slo que tambin
debera ser responsable de garantizar el cumplimiento de los
derechos de la niez y adolescencia, sino que muchas veces
es en ciertas partes de este sector donde en silencio ms se
violan los derechos de la infancia. Para muestra las diversas
formas de explotacin laboral infantil (Bustelo, 2007:111-112)
Si se cree que la cuestin de la infancia es slo un asun-
to estatal o familiar, errneamente se deja pasar por alto
las irresponsabilidades, desentendimientos y violaciones
a los derechos de la niez y adolescencia que ocurren en
buena parte del sector privado. Es ms, esa omisin fcil-
mente puede derivarse en la no vinculacin de ese sector
en asuntos que conciernen la procuracin de derechos de
la infancia, generndose as una suerte de vaco legal que
puede dar paso fcilmente a una justificada violacin de
esos derechos. Bustelo (2007), sugiere que incorporar al
sector privado como institucin que explcitamente tam-
bin es responsable de la aplicacin de la CDN, sera una
salida frente a esta evidente limitacin de este instrumento
internacional. Dicha incorporacin tendra por lo menos
dos claras repercusiones. Por un lado, estimulara a que
entre el Estado y el sector privado se genere un dilogo
permanente con miras a encontrar las mejores vas para
aplicar y vigilar el cumplimiento de los postulados de la
Convencin, y por otro lado, incidira, de algn modo, en cin, el dominio y por ende la generacin de desigualdad
que desde el sector privado no se conciba ms a los nios,
nias y adolescentes, slo como potenciales empleados o
consumidores, o ms burdamente slo como nichos de
mercado, y ms bien que desde ese sector se los vea como
de menores de 18 aos (Bustelo, 2010:43-46). Por tanto,
de lo que se tratara es de ir ms all de un compromiso
encapsulado en el mbito privado, que da rditos al mar-
keting empresarial (por el uso de imgenes que confirman
a empresas socialmente responsables), y dar paso a un
verdadero compromiso colectivo y poltico con la niez y
adolescencia. Se tratara, entonces, de que la concepcin
de niez y adolescencia que se deriva de la Doctrina de
Proteccin Integral, prevista en la CDN, sea incorporada
en el sector privado, y que ste en conjunto con el Estado
participe de una transformacin efectiva y continua de las
formas de relacionamiento hacia ese grupo social.
Tercero, el poco nfasis frente a derechos econmicos.
Si bien la CDN reconoce en varios de sus artculos, en par-
ticular en el artculo cuarto, la necesidad de que los Estados
otorguen el mximo de recursos posibles para que el res-
to de derechos contemplados en este instrumento se cum-
plan, el nfasis que dentro de este instrumento internacio-
nal se hace a los derechos econmicos es insuficiente y no
basta. De hecho, el cumplimiento de estos derechos ten-
dra que ser prioritario, y esto se debe a que los derechos
econmicos operan como derechos habilitantes del resto
de derechos. Si no estn resueltas las condiciones mate-
riales de la subsistencia bsica de la niez y adolescencia
difcilmente se puede esperar que el resto de derechos, en
particular aquellos que se vinculan a su edad, sean cumpli-
dos (Bustelo, 2010). Es ms, la permanente violacin a los
derechos econmicos de la niez se confirma en el hecho
de que la mitad de los nios, nias y adolescentes en el
mundo vive sumida en la pobreza. Dato que nos alarma
mucho pues la pobreza, y con ella la ausencia de oportuni-
dades vitales y laborales, suele, con demasiada frecuencia,
ser terreno frtil para la violencia. De ah que procurar la
garanta de los derechos econmicos habra de ser uno de
los puntos nodales de la aplicacin de CDN. Esto implicara
que los Estados y las sociedades decididamente apunten a
una transformacin del modo de acumulacin econmica
capitalista contempornea, en el cual la base es la explota-
y permanente violacin de los derechos econmicos, as
como de los sociales, culturales y polticos, de la gran ma-
yora de excluidos del mundo.

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Estados. Es decir, que esas reservas tienen relacin con el (2010) hace al respecto, podramos sugerir que en el cen- sujetos de derechos, es decir como ciudadanos-as (Buste- Sin el aseguramiento efectivo de los derechos econmi-
modus operandi interno de los pases. Esto nos puede lle- tro de la evolucin del derecho de la infancia las mayores lo, 2007: 112). cos, difcilmente se podr garantizar el cumplimiento
var a sugerir que las reservas nacionales podran ser vistas disputas se han dado, y se siguen dando, frente al Estado, del resto de derechos de la infancia. Y esto se debe a que,
como una forma de negacin o de cuestionamiento ante y al modo en que ste ha concebido a la niez y a la ado- Vale la pena recalcar, persistiendo en la argumentacin de parafraseando a Emilio Garca Mndez (2007): la igual-
ciertos aspectos de ese paradigma garantizador de los de- lescencia, y frente a las repercusiones que esa concepcin Bustelo, que la vinculacin del sector privado a la CDN, dad y la no discriminacin que postulan los instrumen-
rechos de la infancia. De hecho, muchas de las crticas que ha tenido no slo en el diseo y ejecucin de polticas no significa que las empresas se vuelvan socialmente res- tos de derechos humanos resultan paradjica pero ine-
han emergido frente a la Convencin, apuntan a que sta pblicas, sino tambin en las particulares formas de rela- ponsables frente a la causa infantil. Su vinculacin impli- vitablemente de su inexistencia en la realidad (Garca
termina construyendo, y de algn modo, imponiendo un cionamiento estatal, e incluso social, con la infancia. De cara que un enfoque de derechos, como el previsto en la Mndez, 2007:12). De ah que transformar esa realidad
nico modelo occidental de lo que es la infancia, sus de- hecho, como seala ese mismo autor, en esa lucha hist- CDN, sea asimilado dentro de las prcticas empresariales habra de ser uno de los principales objetivos si no el
rechos, y la relacin que el Estado, la familia y la socie- rica ha sido necesario limitar las facultades del Estado para cotidianas. Este punto es clave ya que en muchas ocasio- prioritario de los instrumentos internacionales que
nes el sector privado construye una imagen y un discur- pretenden asegurar el cumplimiento de derechos huma-
so de solidaridad con el mundo, y en particular con la nos, entre ellos la Convencin. La poca decisin de los
10
Siguiendo el anlisis que hace Garca Mndez ([1998]2010) la tradicin del derecho anglosajn privilegia los derechos y las garantas individuales. Es decir, el derecho es causa infantil, aun cuando con las prcticas empresariales Estados y de las sociedades contemporneas de revertir
visto como un instrumento eficaz para restringir el rea de intervencin del Estado en la vida de los individuos y de los aspectos vinculados al rea de lo econmico-social ese modo de acumulacin econmica, que slo nos lle-
(salud, trabajo, vivienda, etc.). La CDN al ser tambin una suerte de catlogo de derechos econmicos y sociales, entrara en tensin con esa tradicin jurdica. Adicionalmente,
internas se sigan violando derechos sociales, econmicos
este autor, tambin sugiere que otro motivo para que Estados Unidos haya tenido reservas frente a la Convencin, se relaciona con la influencia ideolgica de grupos conser- o laborales de sus empleadores, ms an cuando se trata va al empobrecimiento acelerado, a la perpetuacin de
vadores de matriz religiosa, quienes concebiran a la CDN como un instrumento que pone en amenaza la autoridad de padres sobre hijos y que promueve la reformulacin
de las relaciones entre el Estado y la esfera privada. Propuestas de relacionamiento estatal y social que claramente van en contra de su fundamento conservador. Ambas
motivaciones, junto con la posicin hegemnica de este pas, habran coadyuvado para que Estados Unidos, hasta la presente, no haya firmado ni ratificado la Convencin.
28 Para un anlisis ms detallado al respecto ver Garca Mndez ([1998]2010). 29
 la desigualdad y la exclusin, y a la acelerada deshuma-
nizacin de las relaciones sociales, es una de las causas
estructurales para el incumplimiento de esos histricos
objetivos a favor de la infancia. En un escenario as, el
instrumento que vela por la mejora de la situacin de
la niez y adolescencia en el mundo, como es la CDN,
debera firme y decididamente apuntar al cumplimiento
prioritario de los derechos econmicos de nios, nias
y adolescentes. De lo contrario, el sentido mismo de la
Convencin se perder en un discurso vaco en torno a
objetivos inalcanzables en la medida que no se concre-
ten transformaciones sustantivas en las condiciones de
vida de la infancia.
Ahora bien, en este punto del anlisis y dado que ya hemos
arrojado una importante explicacin estructural frente al
incumplimiento de esos histricos objetivos, quisiramos,
antes de continuar con la exposicin de la cuarta limita-
cin de la CDN, dar cuenta de una segunda explicacin
estructural para dicho incumplimiento. Se trata de la per-
sistencia de relaciones adulto-cntricas.
Diversos autores crticos de la Convencin (Bustelo, 2007,
2010; Garca Mndez, 2007; vila, 2010; Simon Campaa,
2010; entre otros) consideran que a pesar de ese histrico
trnsito a favor de los derechos, en trminos generales, se-
guimos viviendo en sociedades donde se priorizan los in-
tereses de los adultos, y en donde perduran las relaciones
de dominio hacia la infancia. Cmo transformar el adul-
tocentrismo?, como denomina Ramiro vila Santamara
(2010: xvi) a esas relaciones de poder que adultos ejercen
sobre nios, nias y adolescentes, sigue siendo una de las
interrogantes pendientes. Supuestamente la nueva Doc-
trina de la Proteccin Integral apuntaba a esa anhelada
transformacin. Sin embargo, en estas dos dcadas a par-
tir de la entrada en vigencia de la CDN, el balance de dicha
transformacin, como lo sugiere vila Santamara, no es
muy bueno (vila Santamara, 2010: xiv). Esto se debe,
entre otras cosas, a que el adultocentrismo es visto como
el normal modo de relacionamiento entre el mundo de
los adultos y el de la infancia. Este tipo de relacin se fun-
da en la inevitable autoridad y el poder que la edad de
los adultos les confiere para imponerse, a veces incluso de
maneras violentas, sobre los nios, nias y adolescentes.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
nerables, entonces un adulto habra de responder por ellos
(Bustelo, 2010:32-35). Bustelo, no pone en tela de duda
este hecho, y nosotros concordamos con ello. Sin embar-
go, en dnde s pone el acento y hace una importante cr-
tica, es que bajo el argumento de la indefensin, la niez
y la adolescencia caen en una inevitable dependencia con
las decisiones, intereses, formas de relacionamiento e im-
posiciones de los adultos. Este dominio de adultos sobre
aquellos que son menores de edad, que casi siempre se
tie de formas de violencia veladas o explcitas, se justifi-
ca todava ms, debido a la dificultad que la infancia tie-
ne para auto-representarse (Bustelo, 2010:32). Siendo as,
parecera que los viejos postulados de la Doctrina de las
Situaciones Irregulares estaran mucho ms enraizados,
de lo que creemos, en la concepcin que tenemos de la
infancia y en el modo de relacionarnos con ella.
Sin negar que la niez y adolescencia son efectivamente
ms vulnerables, ni se diga en contextos de pobreza o ex-
trema pobreza, y que no pueden auto-representarse, el de-
safo es por tanto consolidar relaciones que se basen en el
respeto, la igualdad, y en la comprensin de que esos otros,
los menores de edad, son sujetos de derechos, y no slo
seres indefensos sobre los cuales los adultos se imponen y
dominan. De lo contrario, la persistencia del adultocentris-
mo, justificado en ese estado de indefensin, claramente
imposibilitar la adopcin de una nueva concepcin de la
infancia, as como de un nuevo modo de convivencia es-
tatal y social basado en el irrestricto cumplimiento de los
derechos de la niez y adolescencia. Es ms, dicha per- que agentes de la justicia, tenan a la hora de interpretar y trata de una consideracin entre tantas otras, nuevamen-
sistencia puede, incluso, provocar la tergiversacin de los aplicar la legislacin para la infancia. No obstante, no es te se puede dar cabida para una libre interpretacin frente
objetivos que persigue la CDN, logrando que las relaciones posible permanecer indiferente ante las interpretaciones a cul es la mejor consideracin o no para ese grupo social.
de dominio de adultos sobre nios, nias y adolescentes se que del inters superior del nio se hacen, las cuales in- Si, por el contrario, en la CDN explcitamente se hubiera es-
perpeten en lugar de transformarse. La cuarta debilidad cluso legitiman decisiones y acciones que vulneran los de- tablecido que a ese principio rector se da la consideracin
de la Convencin, lamentablemente, da cuenta de ello. rechos que la propia Convencin reconoce (Cirello Bruol, primordial, entonces se estara encasillando a que los Es-
2010: 88). Esta atinada afirmacin de Cirello Bruol (2010), tados y sociedades prioricen, incuestionablemente, y ante
Cuarto, la concepcin del inters superior del nio. En se conecta directamente con el anlisis previo sobre el es- todo, la cuestin de la infancia (Bustelo, 2010:57).
el artculo tercero, inciso primero, de la Convencin, se de- tado de indefensin propuesto por Bustelo. Si perduran
clara que el principio del mejor inters del nio ser un relaciones de poder de adultos sobre nios, necesariamen- A pesar de que este cuarto aspecto de la CDN, parecera
principio rector-gua de este instrumento internacional. te ese principio del inters superior puede dar carta blanca a primera vista slo una sutileza en torno a ese principio
Esto implica que este principio incidir no slo en el orde- para que se justifiquen y perpeten relaciones de dominio, rector, no lo es. Resulta que al no definir mnima o total-
namiento jurdico de la CDN, sino tambin en las legisla- imposicin e incluso de violencia hacia los menores de 18 mente lo que se entiende por inters superior del nio y la
ciones especficas a favor de la infancia, y en las polticas aos. As, y tal como lo seala Bustelo (2010), se abre un prioridad estatal o social que a ste se le otorga, se deja un
pblicas que se deriven de ellas. Incluso se espera que ese complejo relativismo frente a quin define ese mejor inte- amplio margen de discrecionalidad, que bien puede dar

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

As, con esa imposicin justificada, se terminara nor-
malizando el abuso, el dominio y la violencia de los adul-
tos sobre los menores de edad (vila, 2010, Simon, 2010,
Garca Mndez, 2007, Bustelo, 2007).
Eduardo Bustelo (2010) seala un punto adicional fren-
te al adultocentrismo. La supuesta inevitabilidad de ese
tipo de relaciones, podra explicarse a partir del estado
de indefensin, o la condicin de vulnerabilidad, que
por su edad, naturalmente carga la infancia. Desde esta
perspectiva se construye una concepcin de irremediable
intervencin frente a esa indefensin: dado que las perso-
nas menores de 18 aos no tienen la capacidad de velar y
responder por s mismos, y que inevitablemente son vul-
principio rector oriente la configuracin de un modo de
convivencia ms igualitario, que garantice el mejor inters
de los nios, nias y adolescentes a partir del cumplimiento
de sus derechos (Cirello Bruo, 2010:85-87). Sin embargo,
y teniendo en cuenta esa persistencia del adultocentrismo
en las relaciones sociales y estatales con la infancia, emerge
una pregunta inmediata: quin y a partir de qu define lo
que es mejor para los nios, las nias y adolescentes?
El sentido de incorporar en la CDN el principio del inters
superior del nio, era como lo seala Cirello Bruol (2010),
reducir las libres interpretaciones que se hacan en torno
al bienestar de las personas menores de 18 aos, y las dis-
crecionalidades que autoridades estatales, y en particular,
rs: el Estado?, los padres y las madres?, la escuela?, los cabida a la perpetuacin del adultocentrismo, debilitando
cdigos sociales?; o todos en conjunto? (Bustelo, 2010:57). la garanta del cumplimiento de los derechos que la pro-
pia Convencin estipula. Para ilustrar los efectos que esta
Hay un hecho adicional que puede complicar todava ms limitacin de la CDN puede tener, vale la pena remitirse
la aplicacin de ese principio rector. En la CDN se estipu- al captulo de Agudo Sanchz y Castro Neria, dentro de
la que al inters superior del nio se le debe otorgar una este mismo libro, donde los autores analizan la propuesta
consideracin primordial y no la consideracin primor- ecuatoriana de reforma al Cdigo Penal y al Cdigo de la
dial. Esta distincin lxica, pertinentemente identificada Niez y Adolescencia que contempla la rebaja de 18 a 16
por Bustelo (2010), no debe pasarse por alto, pues tiene im- aos de la edad penal. Con este ejemplo de la coyuntura
portantes repercusiones. A decir de este autor, una consi- ecuatoriana se evidencia que bajo esa libre interpretacin
deracin primordial para ese principio rector, supone que del inters superior del nio, efectivamente se termina
el inters superior del nio es uno entre tantos otros que el violando los derechos contemplados en la CDN y en el
Estado y la sociedad habran de tomar en cuenta frente a las Cdigo de la Niez y Adolescencia ecuatoriano.
decisiones relacionadas con la niez y la adolescencia. Si se

30 31

Por lo tanto, revertir esta cuarta debilidad de la CDN, impli-
cara precisar explcitamente lo que se entiende por mejor
inters del nio, y a la par crear instrumentos jurdicos que
reduzcan esa indeterminacin y que procuren el efectivo
cumplimiento de los derechos de la infancia y la trans-
formacin de esas relaciones adulto-cntricas. Cmo
lograr todo ello? La creacin de legislaciones nacionales
especficas a favor de la infancia, y el diseo y puesta en
marcha de sistemas integrales de proteccin para la niez
y la adolescencia puede ser la va indicada para superar
esta cuarta debilidad. Sin embargo, y tal como pasaremos
revista a continuacin, ese ltimo aspecto de la CDN tam-
poco est exento de limitaciones.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
Quinto, la limitada puesta en prctica de la Conven-
cin. Para que el principio rector de la CDN se materiali-
ce en la praxis, es fundamental que las formas de relacio-
namiento estatal y social con la infancia estn reguladas
y mediadas por los derechos de la niez y adolescencia.
Es decir, que ese principio rector se convierta en la me-
dida que permanentemente recuerde a jueces, policas, y
autoridades estatales, as como a padres, madres, docen-
tes, y adultos en general, que la relacin que todos ellos
establecen con la infancia debe basarse en el absoluto
respecto y plena garanta de los derechos de ese grupo
social. Este paso, fundamental para la transformacin de
las relaciones adulto-cntricas, y tan necesario para po-
ner en macha esa Doctrina de la Proteccin Integral, tal
32
como seala Cerillo Bruol (2010), histricamente no se
ha logrado, pues ha existido una tendencia generalizada
a desconocer los derechos de la infancia como lmite para
las actuaciones de los adultos en general (Cerillo Bruol,
2010:98-99).
Precisamente con el fin de interrumpir esa tendencia gene-
ralizada, se ha propuesto que la dimensin programtica de
la CDN sea cumplida inexorablemente por todos los Estados
firmantes. Tal como lo repasamos al inicio de la segunda
seccin, poner en marcha esa dimensin, implica que en
todos los pases que han ratificado la CDN, se deben crear
legislaciones nacionales especficas a favor de la infancia,
las cuales traduzcan en lo local los requerimientos para el
cumplimiento absoluto de la Convencin. Y, adicionalmen-
te, se ha exigido la configuracin de sistemas nacionales in-
tegrales para la proteccin a la niez y adolescencia.
Durante las dos dcadas pasadas, alrededor de setenta pa-
ses, entre ellos Ecuador, incorporaron cdigos de la in-
fancia en sus legislaciones nacionales, basndose en las
disposiciones de la Convencin (UNICEF, 2009). Si bien
este hecho es un importante avance a favor de la infan-
cia, la sola existencia de nuevas legislaciones no necesa-
riamente ha supuesto transformaciones en la situacin
vital de los menores de edad; y esto se debe a dos motivos.
Por una parte, la persistencia del adultocentrismo, que tal
como lo hemos visto, es sin duda una de las mayores limi-
taciones para el pleno ejercicio de los derechos de la ni-
ez y adolescencia. Por decreto difcilmente se revertirn
histricas relaciones de dominio de adultos sobre nios,
menos an si stas incluso ya han llegado a concebirse
como el normal modo de relacionamiento entre unos y
otros. Y por otra parte, esas limitaciones tambin se han
dado, ya que, como lo afirma Bustelo (2010): la adapta-
cin de la CDN ha sido verdaderamente invertida en
el sentido de que la mayora de los pases [] han adap-
tado a la CDN a su legislacin interna y no a la inversa
como era lo originalmente propuesto (Bustelo, 2010:58).
Es decir, salvo con excepciones, no se han transformado
las legislaciones nacionales bajo ese principio rector, ni
se han creado nuevas legislaciones especficas, sino que
slo se han hecho ciertas modificaciones que a la larga
no han producido transformaciones sustantivas. El hecho
de adaptar la CDN a las legislaciones nacionales, y no a la
inversa, repercute negativamente sobre todo en la posibi-
lidad de configurar sistemas de proteccin integral para
la infancia, y tambin en dar marcha a un proceso social,
que si bien es ambicioso y complejo, es urgente: superar
el enraizado adultocentrismo. La insistencia de llevar a la
prctica la dimensin programtica de la Convencin no
es fortuita, slo as ser posible reordenar, bajo un enfo-
que de derechos, las relaciones estatales y sociales con la
infancia, y ensear a los adultos una nueva concepcin
que, fundada en principios de igualdad y respeto, trans-
forme las condiciones de vida y proteja el bienestar de los
nios, nias y adolescentes. Contar con legislaciones es-
pecficas que permitan la creacin de sistemas nacionales
a favor la infancia es la base para que la doctrina de la pro-
teccin integral no slo exista en un nivel discursivo, sino
que pueda ser ejercida, y que ese ejercicio sea cumplido
en todos los niveles sociales y estatales, pblicos y priva-
dos que se relacionan con la niez y adolescencia.
Farith Simon Campaa (2010), reflexionando en torno a
esta limitacin de la Convencin, nos recuerda que para
que un individuo tenga derechos, implica necesariamen-
te que exista un reconocimiento jurdico, social y moral al
respecto, y ese reconocimiento slo se evidencia en tanto
y en cuanto existen concretas formas de relacionamien-
to donde efectivamente se pone en prctica ese derecho,
permitiendo su prevalencia (Simon Campaa, 2010:457).
De ah que no slo basta que los Estados reconozcan los
derechos humanos, en todas sus especificidades, para
que stos existan en la praxis y transformen las formas de
convivencia social, los derechos han de ser respetados y
sobre todo, garantizados. Qu implica que un Estado ten-
ga la obligacin de garantizar derechos? Siguiendo con
el anlisis que Simon Campaa (2010) hace remitindose
a los postulados de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, dicha obligacin estatal implica: [] organizar
todo el aparato gubernamental y, en general, todas las es-
tructuras a travs de las cuales se manifiesta el ejercicio del
poder pblico, de manera tal que sean capaces de asegu-
rar jurdicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos
humanos (Simon Campaa, 2010: 459). Sin esa organiza-
cin de todo el aparato estatal mediada por una doctrina
de derechos, difcilmente se podr identificar violaciones
a derechos humanos; investigar sus causas; sancionar a
los victimarios; procurar el restablecimiento de los dere-
chos contravenidos; y reparar los daos producidos por
dicha violacin. En sntesis, sin esa organizacin del apa-
rato estatal difcilmente se podr combatir la impunidad,
procurar justicia y por ende garantizar el cumplimiento de
derechos (Simon Campaa, 2010).
Para el caso que nos compete, la obligacin de garantizar
los derechos de la infancia implica entonces un ordena-
miento estatal bajo la doctrina de la proteccin integral.
Esto supone la existencia de legislaciones nacionales
especficas creadas a partir de dicha doctrina, y necesa-
riamente el diseo y sobre todo, la puesta en prctica de
sistemas nacionales de proteccin para la niez y la ado-
lescencia, los cuales vigilen el cumplimiento de los dere-
chos de la infancia tanto en la esfera pblica como en la
privada, y en las relaciones que entre el Estado, el merca-
do, la familia, la escuela, los medios de comunicacin, las
organizaciones sociales, y dems instituciones sociales
se tejen con la infancia. Este sistema ha de tener como
objetivo evaluar que los programas y polticas pblicas
encaminadas a favor de la infancia, sean creadas y ejecu-
tadas a partir de un enfoque de derechos, y sobre todo que
en la puesta en prctica de la Doctrina de Proteccin In-
tegral, esas histricas relaciones adulto-cntricas vayan
siendo transformadas. En sntesis, se tratara entonces
de una organizacin del aparato estatal-social que debe,
tal como lo seala Simon Campaa (2010), ser multi-ins-
titucional, multinivel, participativa, e incluso, dadas las
condiciones de un mundo altamente globalizado donde
la problemtica de la infancia compete a muchos Estados,
que apunte a largo plazo a la configuracin de sistemas
de proteccin de la niez y adolescencia supra-estatales
(Simon Campaa, 2010, Oviedo, 2010). Sin la existencia
efectiva de ese sistema, concebido como un medio para
garantizar el pleno ejercicio de derechos, la Convencin
y todos los derechos que promulgan slo se mantendrn
en un nivel discursivo. Y dadas las funestas condiciones
de vida de la mitad de la infancia en el mundo, urge lle-
varlo a la praxis.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
3. Por qu persistir en la lucha
a favor de la infancia?
La respuesta ante esta pregunta parecera una obviedad:
porque la infancia es el futuro y obviamente hay que
luchar por su mejor bienestar. Sin embargo, si nos re-
mitimos a la reflexin que hemos venido desarrollando
en este captulo, esa obviedad queda un tanto opacada
y cuestionada. Cul futuro podr tener la mitad de la
infancia en el mundo que crece sumida en la pobreza,
vive en la violencia y es permanentemente invisibiliza-
da y excluida? De qu futuro hablamos si en casi un
siglo no hemos sido capaces de modificar relaciones de
33
 dominio entre adultos y nios? Cmo podr ser ese fu-
turo si hasta ahora la impunidad frente a la violacin de
los derechos de la niez persiste, si no somos capaces de
configurar sistemas para procurar justicia, y ante todo, si
no podemos crear relaciones sociales y estatales funda-
das en una concepcin y praxis de derechos humanos?
Y ms an, qu tipo de sociedades y Estados futuros se
configurarn si no hemos apostado decididamente por
la transformacin de ese modelo de acumulacin eco-
nmica, el capitalismo, que slo perpeta la desigualdad,
la inequidad, la violencia y la deshumanizacin de las re-
laciones sociales?
Sera mejor responder a esa pregunta no a partir del fu-
turo, sino desde el presente. Es decir, a partir de la actual
y urgente necesidad de modificar las relaciones sociales
y estatales con los nios, nias y adolescentes. Persistir
en la lucha por la infancia, slo tiene sentido en la me-
dida en que el presente que ellos viven sea radicalmente
transformado. Si esa lucha slo apunta al futuro, a un fu-
turo idlico, corremos el riesgo de obviar la funesta rea-
lidad contempornea. Y evidentemente, podra resultar
ms cmodo, o quiz menos doloroso, imaginarnos una
realidad futura en la que imgenes con halo de guerra ya
no existan. Sin embargo, hoy esas imgenes slo se mul-
tiplican, y es ahora cuando debemos revertirlas.
El anlisis que hemos hecho en este captulo, nos con-
firma que a lo largo de casi un siglo, importantes e inne-
gables avances se han dado en ese trnsito a favor de la
infancia. Pero, tambin hemos constatado cmo no he-
mos sido capaces de transformar las condiciones de vida
en las que crece y se desarrolla la infancia; ni tampoco
de asegurar el pleno ejercicio de sus derechos; y menos
an de gestar relaciones con la niez y la adolescencia
fundadas en el respeto y la igualdad. Esta reflexin nos ha
llevado a evidenciar que una serie de limitaciones existen
en el instrumento que por excelencia vela por el bienestar
de la infancia en el mundo. Revertir esas falencias habra
de ser una prioridad urgente para los Estados y las socie-
dades contemporneas. A dos dcadas de la entrada en
vigencia de la Convencin, y frente a la persistencia de
una gran brecha entre los avances legales y la realidad en
la que crece y se desarrolla la niez y adolescencia en el
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
mundo, se vuelve indispensable interrumpir esas hist-
34
ricas relaciones adulto-cntricas y dar paso a una nueva
forma de relacionamiento con la infancia. Para ello, es
indispensable que desde los Estados se creen las condi-
ciones que garanticen el cumplimiento de los derechos
de la niez y adolescencia, de tal manera que no caiga-
mos en un cotidiano estado de excepcin frente al ejerci-
cio de esos derechos.
Persistir en esa lucha a favor de la infancia, tiene sentido
no porque vale la pena invertir en el futuro; sino por-
que es urgente intervenir en el presente para cambiar la
forma de vida de la infancia. Hoy es cuando necesitamos
configurar sistemas de proteccin integral a su favor.
Sistemas que no intenten homogenizar a la niez y a la
adolescencia, ni tampoco a sus necesidades bajo una sola
concepcin, sino que ms bien tengan la capacidad de dar
mltiples respuestas, bajo un enfoque de derechos, ante la
diversidad de necesidades que nios, nias y adolescen-
tes tienen al vivir en distintas situaciones y tipos de fami-
lias. Es necesario entonces crear sistemas de proteccin
que identifiquen y garanticen acciones concretas ante las
diferencias, pero que apunten, a una forma de conviven-
cia que no sea indiferente a las limitadas condiciones y
oportunidades de vida en las que crece la infancia.
Continuar la lucha a favor de la infancia, nos posibilita,
retomando la reflexin de Eglantyne Jebb (1920), sacar al
mundo de su ruina. Y esto se debe a que esa lucha nos
exige transformar los modos de relacionamiento sociales
y estatales con la niez y la adolescencia, lo que tambin
supone modificar la manera en que nos relacionamos,
concebimos la vida, el tiempo; en definitiva, transformar
la forma en que vivimos. Apuntar al pleno ejercicio de los
derechos de la infancia, como reflexiona Eduardo Bustelo
(2007), implica construir sociedades y Estados que respon-
den en el presente, frente a todos los que nos sobrevivirn.
Por lo tanto, esa lucha no es por una inversin en el futuro,
es por el bienestar de la infancia en el presente (Bustelo,
2007). Si no modificamos el presente, entonces maana,
esa niez y adolescencia excluida, invisibilizada y violen-
tada, pasar a la adultez reproduciendo y perpetuando a la
violencia como nica forma de relacionamiento humano.
El nico sentido que tendra la persistencia de esa lucha,
es, por tanto, la posibilidad de transformar nuestra reali-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
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37
 Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

38
Parte II

Ecuador 1990-2011
contexto de cambios:
Niez en un

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

39
 El escenario institucional y el movimiento de la infancia
A
lo largo de las dos ltimas dcadas el movimiento
social de la infancia posicion el enfoque de dere-
chos lo cual implic que en el plano constitucional
se reconozca la ciudadana de los nios, nias y adoles-
centes y que se avance en la construccin de un sistema
institucional de garantas. Para la concrecin de estos
avances, los actores locales cumplieron un rol relevante,
pues emprendieron procesos para transformar los valores
y cdigos de convivencia en los espacios cotidianos en-
tre adultos y nios, nias y adolescentes; estos procesos
debieron articularse con una nueva arquitectura institu-
cional coordinada por los municipios y orientada a la ga-
ranta de derechos.
Al cierre de la primera dcada del siglo XXI, Ecuador ha
cambiado. El pas asiste a modificaciones en el modelo de
desarrollo, en la forma del Estado y del rgimen democr-
tico, hechos que suponen nuevos desafos para alcanzar
una ciudadana efectiva para la niez y la adolescencia.
Este artculo llama la atencin sobre las implicaciones que
esas modificaciones estatales tienen a nivel local. As, a lo
largo de las siguientes secciones, se analizan las normas
constitucionales y legales sobre la organizacin territorial
del Estado y los derechos de participacin de la sociedad
civil, destacando una nueva estructura de oportunidades
para los actores locales. En este contexto, se proponen
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
algunas ideas para renovar la lucha por los derechos, re-
planteando prioridades, mejorando las capacidades de los
actores para incidir en la poltica pblica, avanzando en
la puesta en marcha de los sistemas de proteccin y pro-
fundizando en el compromiso de las comunidades locales
en el respeto cotidiano de los nios, nias y adolescentes.
1. El periodo neoliberal 1990-2006
Al inicio del perodo democrtico, en octubre de l982, se
produjo un hecho que marc la historia contempornea
de Ecuador: la crisis de la deuda externa. Este suceso llev
al gobierno de entonces, presidido por el Dr. Oswaldo Hur-
40
Santiago Ortiz Crespo
tado, a adoptar el primer paquete de medidas econmicas
en funcin de un ajuste estructural de la economa y de la
caja fiscal. Con esta medida se dio paso a un nuevo cap-
tulo de la vida nacional, pues se frustraron las expectativas
de la poblacin sobre las promesas de inclusin social y
poltica que se animaron con el regreso a la democracia.
Las polticas econmicas adoptadas desde entonces se
orientaron a sentar las bases de un nuevo modelo de de-
sarrollo, favorable a los grandes capitales, al sector expor-
tador, financiero y bancario. Se trataba de polticas que
a la postre limitaron el desarrollo econmico y social. La
reforma del Estado fue una pieza clave en este giro. Los
gobiernos asumieron un enfoque neoliberal que postula-
ba un Estado mnimo -el dejar hacer y dejar pasar-, de
manera que ste se abstenga de intervenir en las esferas
econmica y social. Para ello se plante, entre otras me-
didas, privatizar las empresas estatales estratgicas, redu-
cir el aparato estatal, desregular los precios, restringir los
gastos sociales y desmantelar los programas de desarrollo
rural. En suma, estas medidas se orientaban a un cambio
drstico en las relaciones entre el Estado, la sociedad y
el mercado, emergiendo este ltimo como eje del nuevo
modelo de desarrollo.
La adopcin de las polticas neoliberales, en lugar de
mejorar la situacin del pas, produjeron resultados so-
cioeconmicos limitados: en el ao 1990 la economa se
estanc, la desigualdad social se acentu, y la pobreza se
extendi hacia amplios sectores de la poblacin. El ajuste
estructural no slo intensific los problemas sociales ya
existentes, sino que adems puso en peligro la credibili-
dad de la democracia. En este contexto emergieron mo-
vimientos de protesta desde la sociedad civil: los pueblos
indgenas ganaron presencia poltica, a lo que se sumaron
sindicatos pblicos, juntas cvicas locales y varios sectores
populares que se pronunciaron en rechazo al costo de la
vida. Surgieron tambin movimientos que luchaban por
nuevos derechos: las mujeres, los ambientalistas, y un
conglomerado de organizaciones sociales e instituciones
por la infancia que aspiraban al reconocimiento de los ni-
os y de las nias como ciudadanos y ciudadanas.
Esta movilizacin social revel las limitaciones del mode-
lo econmico y poltico vigente, las fisuras existentes en
la gobernabilidad del pas, y el debilitamiento del Estado.
En estas condiciones las elites locales procuraron realizar
algunos cambios estructurales, a tono con lo que a nivel
internacional estaban preparando organismos como el
Fondo Monetario Internacional, FMI, la Comisin Eco-
nmica para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL, y el Ban-
co Mundial. Estas instancias internacionales se haban
dado cuenta de que era necesario tomar medidas no slo
de ajuste, sino que adems impulsen la modernizacin
del Estado, la descentralizacin de la funcin pblica y
el fortalecimiento de la justicia. As mismo, dichos orga-
nismos internacionales, promovieron la puesta en mar-
cha de programas focalizados para enfrentar la pobreza,
apuntando a generar mayores niveles de estabilidad, de
cohesin social y de gobernabilidad en lo que se llam la
segunda generacin de reformas.
En este contexto de ajuste estructural, varios fueron los
cambios que tuvieron lugar en el pas, entre otros figuran:
la creacin del Programa de Desarrollo Municipal (1990);
la adopcin de la Ley de Modernizacin del Estado (1993);
la creacin del Consejo Nacional de Modernizacin, CO-
NAM (1993); la aprobacin de la Ley del 15% 1 (1997) y de la
Ley de Descentralizacin y Participacin (1997). Un paso
significativo se dio cuando se aprob una nueva Consti-
tucin en 1998 en donde se reconoci, por primera vez, la
ciudadana de los nios, nias y adolescentes, as como
los derechos especficos para las mujeres y los indgenas.
En el campo territorial se adopt a la descentralizacin
como caracterstica del Estado, estableciendo que todas
las funciones son transferibles excepto seguridad, finan-
zas y gobierno, de manera que los gobiernos locales po-
dan solicitar ms de 2000 competencias en campos tan
diversos como salud, educacin, obras pblicas, produc-
cin, etc. Adicionalmente, se crearon las Juntas Parro-
quiales Rurales como nivel de gobierno y se reconoci
las circunscripciones territoriales indgenas, CTI. Dicha
Carta Magna configur un marco favorable para la inter-
vencin de la sociedad civil, estableciendo mecanismos
de democracia directa como la consulta, el referndum y
la revocatoria del mandato. Tambin se establecieron ne-
xos institucionales entre el Estado y la sociedad mediante
la creacin de consejos de poltica pblica en torno a los
derechos de la niez, de la mujer y de los indgenas. Sin
embargo, este avanzado marco constitucional tuvo difi-
cultades en su aplicacin, entre otras razones, debido a la
escasa voluntad poltica de las elites, a la ausencia de un
proyecto nacional coherente entre los partidos polticos y
a los intereses corporativos que no admitan la descentra-
lizacin del poder y las competencias a nivel local. Como
consecuencia del limitado alcance de esas reformas, la
crisis sociopoltica y econmica se agudiz. El ao 1999
ser recordado como una de los ms complejos en la his-
1 Dicha Ley estableci que los gobiernos seccionales reciban, de manera progresiva, el 15% del presupuesto pblico.
2 Agradezco la colaboracin de Lola Gutirrez.
toria contempornea pues, por un lado, el feriado ban-
cario provoc la dolarizacin de la economa nacional, y
por otro, la credibilidad del presidente Jamil Mahuad se
erosion y ste fue depuesto en el ao 2000. Estos acon-
tecimientos hundieron al rgimen democrtico, al punto
que entre 1996 y 2006, tres gobiernos constitucionalmen-
te electos no concluyeron el perodo para el cual fueron
nombrados (el gobierno de Mahuad fue uno de ellos).
En sntesis, a lo largo de estas dos ltimas dcadas, Ecua-
dor ha asistido a una evolucin poltica e institucional
contradictoria. Por una parte, la inestabilidad sociopolti-
ca y econmica, la pugna entre las elites y la incapacidad
de los partidos gobernantes para responder a los intereses
de la ciudadana han estado presentes, y por otra, la crea-
cin de oportunidades para el avance de los movimientos
sociales, el reconocimiento de sus derechos, el inicio de
procesos de descentralizacin, as como la dinamizacin
de nuevas formas de participacin democrtica tambin
han emergido en la escena poltica contempornea. En
este complejo y contradictorio contexto emergi y se ins-
titucionaliz el movimiento de la infancia.
1.1. El movimiento de la infancia2
El movimiento a favor de la niez y adolescencia ecuato-
riano naci en la dcada de 1980 y tom cuerpo con la rati-
ficacin de la Convencin de los Derechos del Nio, CDN,
en 1989. En todo este proceso se consolid una alianza que,
a travs de espacios de dilogo (como foros, cumbres y
consultas a la niez) y de la puesta en marcha de acciones
con incidencia estatal, logr articular alrededor de doscien-
tas organizaciones de la sociedad civil, a pueblos indgenas,
a personas y lderes polticos comprometidos, a agencias
de cooperacin, a organizaciones no gubernamentales, y
a nios, nias y adolescentes. A travs de este movimien-
to social, se logr visibilizar a la niez y a la adolescencia
como sujetos de derechos, transformando viejas relaciones
autoritarias que excluan de la toma de decisiones a los ni-
os y a las nias bajo el supuesto de que eran menores de
edad. A lo largo de la dcada subsiguiente tres hechos im-
portantes para el movimiento de la infancia tuvieron lugar.
Primero, se cre el Foro de la Niez y Adolescencia, instan-
cia que jug un importante rol en la movilizacin social y
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
en la inclusin en la agenda pblica de varios temas que
afectan directamente el desarrollo de la niez y de la ado-
lescencia, entre otros: la atencin prioritaria a nios y nias
de 0 a 6 aos, la salud, la educacin, la violencia, el maltrato
y la participacin infantil. En segundo lugar, en 1992, se re-
form el Cdigo de Menores, reconociendo por primera
vez en la historia ecuatoriana a los nios, a las nias y a los
adolescentes como sujetos de derecho. Y, finalmente, con
la adopcin de la Constitucin de 1998, se ratific el nuevo
paradigma de la proteccin integral, el cual apunta a la ple-
na garanta de los derechos de la infancia. Estos tres impor-
tantes avances fueron recogidos en el Cdigo de la Niez,
instrumento legal aprobado en el 2003, en el que se plante
el pleno reconocimiento de los derechos de la infancia.
41

Adoptar el enfoque de derechos, como base de las polticas
pblicas y de la institucionalidad estatal, supone el recono-
cimiento por parte del Estado de que todas las personas son
sujetos de derecho. Y, a la vez, significa que el Estado, la fa-
milia, los maestros, las comunidades, y otras instituciones
sociales, son portadoras de deber. Es decir, que estas lti-
mas tienen la responsabilidad de garantizar el pleno cum-
plimiento de derechos, en este caso de aquellos derechos
especficos de los nios, de las nias, y de los adolescentes.
Para el Ecuador de finales del siglo XX, llevar a la praxis di-
cho enfoque, implicaba no slo la existencia de un marco
legal propicio, como aqul establecido por el Cdigo de la
Niez, sino adems el diseo y la ejecucin de una serie
de acciones estatales y sociales concretas para garantizar
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
el cumplimiento de los derechos de la infancia. De este
modo, tanto el Estado como el movimiento de la infancia
emprendieron una serie de acciones. Entre las ms impor-
tantes figuran la creacin del Sistema de Proteccin Inte-
gral de la infancia, y del Consejo Nacional de Nios, Nias
y Adolescentes, CNNA. Este Consejo, que es parte central
del Sistema de Proteccin Integral, se estructur a partir
de tres principios de proteccin de derechos: 1- la paridad
para la construccin de polticas pblicas; 2-la creacin de
instancias de proteccin; y, 3- la oferta de servicios que eje-
cuten las medidas de proteccin. As, el CNNA de manera
paritaria, est conformado por cuatro delegados estatales y
cuatro delegados de la sociedad civil, y tiene la responsabi-
lidad de dictar las polticas pblicas en torno a la infancia.
42
Una de las mayores fortalezas de esta instancia ha sido su
presencia territorial, pues a lo largo de esos ocho aos de
vigencia del Cdigo, se han creado Concejos Cantonales
de la Niez en los municipios. Dichos concejos estn in-
tegrados por delegados de las instituciones estatales y de
la sociedad civil local, siendo el alcalde quien los preside.
Adems, como parte del mismo Sistema de Proteccin,
se organizaron Juntas de Proteccin, organismos con-
formados por profesionales encargados de conocer toda
situacin de violacin de derechos de la infancia y de dic-
tar, tras un expedito proceso judicial o administrativo, las
medidas de proteccin. Tambin se integraron Redes de
Servicios constituidas por las entidades que proveen ser-
vicios destinados a la infancia y los Consejos Consultivos,
por nios, nias y adolescentes quienes son responsables
de exigir el cumplimiento de sus derechos y de la polti-
ca pblica. A no dudarlo la puesta en marcha del CNNA
como parte del Sistema de Proteccin Integral ha sido
uno de los logros ms importantes del movimiento de
la infancia. De hecho, actualmente existen 117 Concejos
Cantonales de la Niez y Adolescencia, 146 Juntas Canto-
nales de Proteccin, 174 Defensoras Comunitarias, y 89
Consejos Consultivos (con una importante movilizacin
de los adolescentes). Esto supone la existencia de espacios
de vigilancia permanente y exigencia del cumplimiento
de derechos y de la poltica pblica en lo local a favor de
ese grupo etreo. Este proceso ha conformado una fuerza
territorial legtima que le ha dado solidez a la instituciona-
lidad estatal, y ha asegurado la presencia de la temtica de
la infancia en las agendas pblicas.
En el ciclo sealado los actores sociales e institucionales
lograron articularse en varias iniciativas como los con-
gresos de nios, nias y adolescentes, las elecciones y
consultas infantiles para priorizar derechos, o la campa-
a para la aprobacin del Cdigo de la Infancia. Todo ello
permito una visibilizacin de la problemtica de la niez
y de la adolescencia y su carcter de actores con derechos
as como la sensibilizacin de la poblacin con respecto a
un mejor trato a los nios y a las nias y la construccin
de consensos en torno a reformas institucionales a favor
de la infancia ecuatoriana. Asimismo, se logr que el Es-
tado, tanto a nivel central como local, tenga apertura a la
participacin de la sociedad civil, de manera que normas y
polticas cuenten con espacios de consulta, deliberacin,
planificacin, cogestin y rendicin de cuentas. Si bien
estos espacios no se extendieron a nivel nacional, s tuvie-
ron una presencia significativa que sera la base para uni-
versalizar las instituciones participativas. Hay que sealar
que el movimiento de la infancia fue uno de los actores
que mejor aprovech las oportunidades que abran las re-
formas descentralizadoras para expandir su presencia te-
rritorial y lograr que los municipios asuman su responsa-
bilidad en trminos de polticas y proteccin de derechos.
No obstante, este proceso no estuvo exento de limita-
ciones. Entre las ms evidentes fue la dispersin de los
servicios: por ejemplo, el Instituto Nacional del Nio y la
Familia, INNFA que entonces tena un carcter privado
y dependa de la Primera Dama contaba con cuatro pro-
gramas orientados al desarrollo infantil, las familias, nios
trabajadores y proteccin especial; el Ministerio de Bien-
estar Social llevaba por su parte el programa Operacin
Rescate Infantil; el Banco Interamericano de Desarrollo,
BID, financiaba el Proyecto Nuestros Nios para ampliar
la cobertura en los primeros aos; el Banco Central im-
pulsaba el Programa del Muchacho Trabajador, una ini-
ciativa orientada a adolescentes y jvenes en temas de
empleo y comunicacin (aunque este sector de la pobla-
cin nunca fue objeto de polticas pblicas consistentes y
universales). Por otra parte, las organizaciones no guber-
namentales desarrollaban proyectos puntuales de salud,
educacin, apoyo a las familias y proteccin especial, al
igual que las organizaciones de base comunitaria, fede-
raciones campesinas y barriales. Esta dispersin demos-
traba adems la dbil rectora del Estado sobre el sector,
pues las polticas pblicas no contaban con orientaciones
y parmetros comunes.
Hay tambin otras limitaciones que tenan que ver con
la convivencia diaria y la equidad, que siguen figurando
como desafos pendientes para el movimiento de la niez ah que no sea casual que la nueva Constitucin recoja al-
y adolescencia tal como la brecha entre una normativa
auspiciosa en cuanto a derechos y unas prcticas limita-
das por parte de la sociedad y el Estado, pues la niez y
la adolescencia seguan siendo desvalorizadas y maltra-
tadas. De ah que los cambios legales no aseguraron los
cambios culturales en la vida cotidiana de la familia, la
escuela, los centros de salud, los medios de comunica-
cin, y, por supuesto, en los espacios pblicos. A todas
estas limitaciones habra que sumar otras ms derivadas
directamente de la adopcin, en esas mismas dcadas, de
polticas neoliberales: el debilitamiento del Estado ecuato-
riano, el desmantelamiento del sector productivo interno,
la reduccin del empleo, y la restriccin de los gastos so-
ciales en salud y en educacin. La combinacin de to-
dos estos factores impactaron directa y negativamente en
las condiciones de vida de los nios, de las nias, de los
adolescentes, y de sus familias impidiendo que los avan-
ces normativos se complementen con avances materiales
concretos que garanticen el disfrute de los derechos, y que
se materialicen en la existencia de un efectivo Sistema de
Proteccin Integral para la infancia.
2. El nuevo escenario: 2007 - 2011
La participacin
Como se anot anteriormente, el desgaste del sistema po-
ltico, la crisis de partidos, la adopcin de polticas neo-
liberales, y con ellas el debilitamiento del Estado, fueron
elementos que determinaron el contexto sociopoltico y
econmico del Ecuador de finales del siglo XX e inicios del
siglo XXI. En dicho escenario emergieron nuevos acto-
res sociales entre ellos el movimiento indgena quie-
nes reclamaban mayor democracia, equidad y soberana,
planteando propuestas alternativas al neoliberalismo. En
2007 una nueva fuerza poltica, Alianza Pas, lleg al go-
bierno y convoc a una nueva Asamblea Constituyente
con el propsito de renovar el marco normativo y trans-
formar el modelo de sociedad y de Estado. As, la Asam-
blea se reuni en la ciudad de Montecristi, y desde ah se
elabor una nueva Constitucin que fue aprobada poste-
riormente en referndum. Esta nueva Carta Magna am-
pla los derechos de la poblacin a travs del diseo de un
nuevo marco institucional consistente que promueve la
participacin ciudadana a travs de la incorporacin de
ciertas regulaciones sobre los gobiernos locales. Entre las
normativas propuestas ms significativas, y que tienen
directa relacin con el tema que interesa en este artculo,
figuran la nueva Ley de Participacin Ciudadana, y el C-
digo Orgnico de Organizacin Territorial, COOTAD. Ese
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
nuevo marco legal supone oportunidades para la defensa
de los derechos de la niez y de la adolescencia, tanto en
relacin a la participacin de la sociedad civil, en particu-
lar del movimiento de la infancia, como en relacin a las
funciones de los gobiernos locales.
El reciente proceso constituyente se produjo en un pero-
do de cambios gestado por diversos actores sociales. De
gunas ideas sumamente renovadoras, entre ellas las de la
participacin ciudadana. Este tema consta tanto en las de-
finiciones constitucionales generales, como en las seccio-
nes especficas que se refieren a la democracia directa; a las
polticas pblicas; a la planificacin tanto a nivel nacional
43
 Grfico No. 1 Diseo del sistema participativo
como desde los gobiernos autnomos descentralizados; y, sus condiciones de empleo y formar pequeas empresas
a la organizacin y al control social, particularmente, al es- y cajas de crdito que les ayude a procurar los medios de
tablecimiento de parmetros para la intervencin de acto- subsistencia para mantener a sus hijos. Nivel de Sociedad Civil
res de la sociedad civil en la definicin de la agenda pbli- Espacios Mixtos
ca. As, se reconoce como titulares de derechos, y por ende A nivel nacional, el Estado abre sus compuertas para que Gobierno (Asamblea Local)
con derecho a la participacin, a personas, comunidades, la sociedad civil intervenga en la poltica pblica. Con res-
colectivos y nacionalidades, concibiendo a la democracia pecto a los temas de infancia son importantes al menos
participativa como expresin de la soberana popular, en tres dispositivos: 1- los consejos de derechos, 2- los con- Consejo Instancias de
el mismo nivel de la representacin poltica. Adicional- sejos sectoriales en cada ministerio, y, 3- la planificacin. Local de participacin
local
Asambleas locales
mente varias formas de democracia (directa, representa- Los consejos de derechos se los define como instancias Planificacin
te
en
tiva y comunitaria) tambin son reconocidas en la nueva orientadas a asegurar la plena vigencia y ejercicio de los Parroquial ita
r iam
Organizaciones
Carta Magna. Esto implica que las formas representativas derechos, concentrando su funcin en la formulacin, Autoridades electas, io
r
Pr Sociales y
se enriquecen con las participativas, y aquello que resulta observancia, seguimiento, y evaluacin de polticas.
todava ms novedoso, es que las formas representativas Dentro de esa nueva concepcin, se mantiene el Conse- 30% Rgimen dependiente, Ciudadana
ciudadana Sociedad civil local
tambin quedan enriquecidas con formas de autoridad y jo de la Infancia, slo que ahora se convierte en parte de
de decisin de los pueblos indgenas. As, la participacin los Consejos de Igualdad (Constitucin 2008, Art. 156, 157,
es reconocida como un derecho. Sexta disposicin transitoria). Con respecto a los consejos
sectoriales, cada ministerio ( por ejemplo los Ministerios Consejo Instancias de
Local de participacin
El Artculo 95 define a ese derecho como la intervencin de Educacin, Salud o Inclusin Social) tiene la obligacin Asambleas locales
Planificacin local
protagnica en la toma de decisiones, particularmente de conformar dichos consejos en los que deben intervenir te
en
m
en los asuntos pblicos, como la planificacin, la gestin delegados de las organizaciones para incidir ya sea con Municipal r ita
ria
Organizaciones
y el control social. De ah que en el nuevo marco consti- propuestas, consultas o controlando lo que cada uno de Prio
Autoridades electas, Sociales y
tucional la participacin sea concebida como una expre- ellos hace (Artculo 52). Otro mbito para que los actores
sin del poder ciudadano. Esa intervencin protagni- influyan en la agenda pblica tiene que ver con la planifi-
30% Rgimen dependiente, Ciudadana
ciudadana Sociedad civil local
ca se extiende a diversos actores sociales: nios, nias cacin, dispositivo que puede ser aprovechado por los ac-
y adolescentes, indgenas, campesinos, adultos mayores, tores comprometidos con los derechos de la niez y ado-
discapacitados, usuarios y consumidores, lderes barria- lescencia para fortalecer la labor del Estado en los campos
Consejo Instancias de
les, artistas, y deportistas. Asimismo, hay un amplio re- de la educacin, salud, empleo y servicios pblicos. participacin
Local de Asambleas locales
conocimiento de los derechos de las personas en grupos Planificacin local
e
de atencin prioritaria, especialmente de la infancia, y Por otra parte, a nivel local tambin se establece un siste- ent
por primera vez se reconocen los derechos de los jve- ma participativo que debe coordinar su accionar con los Provincial a ria
m
rit Organizaciones
nes. En coherencia con esa extensin del derecho a la gobiernos locales electos asegurando la intervencin de io
Autoridades electas, Pr Sociales y
participacin para ms actores sociales, el abanico te- la ciudadana a travs de cuatro dispositivos: 1- el Con- 30% Rgimen dependiente, Ciudadana
mtico tambin se ampla hacia nuevos campos como la sejo de Planificacin, 2- el presupuesto participativo, 3- ciudadana Sociedad civil local
educacin, la salud, la soberana alimentaria, la comuni- la silla vaca, y, 4- las asambleas locales. Los Consejos
cacin, la gestin de la ciudad, la cultura o el ambiente. de Planificacin se deben formar en todos los niveles de
A no dudarlo, estas transformaciones constitucionales gobierno, con delegados de la sociedad civil, el Estado Instancias de
Consejo
configuran un nuevo y ms amplio campo de accin y los gobiernos autnomos descentralizados con el fin Local de participacin
para la accin social a favor de los derechos de los nios, de formular polticas y planes locales (Ley de Participa- local
Asambleas locales
Planificacin
te
nias y adolescentes. cin, Artculo 66). Se establece de manera obligatoria el en
presupuesto participativo de tal modo que las familias, Regional ita
r iam
Organizaciones
r
Autoridades electas, io
La nueva Carta Magna ampla los derechos de la democra- comunidades y organizaciones puedan intervenir y mo- Pr Sociales y
cia directa facilitando el uso de la consulta, de la revoca- nitorear la forma en que los gobiernos locales gastan los 30% Rgimen dependiente, Ciudadana
toria del mandato, y de la iniciativa popular para impulsar recursos. Otro de los mandatos participativos consiste en ciudadana Sociedad civil local
reformas legales y constitucionales. Adicionalmente, sta que en cada parroquia, municipio o provincia se debe
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

cuenta con un marco amplio y adecuado que garantiza
el papel de las organizaciones populares y reconoce sus
derechos de reclamo, protesta y resistencia, as como su
facultad de intervencin en la poltica pblica en todos los
niveles de gobierno (Artculo 97). Estos cambios permi-
tiran que la lucha por los derechos de la niez ample su
base de sustentacin en las comunidades urbanas y rura-
les organizadas. Al ubicar a la economa popular y solida-
ria como parte de la economa nacional, se fundamenta el
rol de las organizaciones en la agricultura, la industria y la
provisin de servicios al Estado. Estos postulados consti-
tucionales tambin pueden dar paso a un proceso de for-
talecimiento del tejido social, ya que los padres y madres
de familia podran encontrar nuevas salidas para mejorar
conformar una asamblea popular con los ciudadanos
y organizaciones de dicha localidad. Adems, se insti-
tucionaliza la figura de la silla vaca, es decir que en las Consejo Nacional Asamblea Ciudadana
reuniones de los consejos municipales y provinciales, de Planificacin Plurinacional e
dependiendo de los temas a tratarse, siempre deber es- Intercultural
tar presente un representante de los ciudadanos el cual
Nacional Gobierno Nacional
Delegados y
tendr voz y voto (Artculos 67 - 73). 1 por cada nivel de gobierno local
delegadas de las
4 representantes ciudadanos por Asambleas
regin geogrfica (alternos) Locales
Otro componente importante de la Constitucin es el de
control social. ste implica que los ciudadanos puedan
pedir informacin, exigir cuentas a las autoridades que
Consejos Ciudadanos
eligieron y, de ser el caso, sancionar si no cumplen sus Todos los Ministerios y Secretaras Nacionales tendrn Consejos ciudadanos.
promesas de campaa o estn utilizando los recursos p- Sociedad civil organizada, podrn tener delegados de las asambleas locales
blicos en su beneficio. Tambin se instituye el Consejo de

Consejos Nacionales por la Igualdad

44 Fuente: Asamblea Nacional, 2010. Elaboracin del autor. 45
 Participacin Ciudadana y Control Social que, entre otras
atribuciones debe incentivar la participacin, fomentar
polticas de transparencia y coordinar con el Estado los
procesos de rendicin de cuentas y de control ciudadano.
Todos estos avances constitucionales figuran en la Ley de
Participacin, la cual regula de manera detallada los di-
versos componentes de la democracia participativa y sus
dispositivos. En el Grfico No. 1 se muestra el diseo del
sistema participativo propuesto tanto para los gobiernos
locales, como para el gobierno nacional, estos se encuen-
tran en un espacio mixto en donde se ensamblan la socie-
dad civil, los gobiernos locales y el Estado. As, se puede
ver cmo en cada nivel de gobierno se conectan los go-
biernos autnomos descentralizados con la sociedad civil.
A modo de sntesis, la Constitucin del 2008, al tener a la
participacin ciudadana como uno de sus pilares, logra
renovar el concepto de democracia como expresin de la
soberana popular. En ese marco constitucional se reco-
nocen a los actores individuales y colectivos como titula-
res de los derechos de participacin, hecho que les per-
mite incidir en la agenda pblica. Tal como se ha revisado,
las normas sobre participacin, de manera coherente,
atraviesan al conjunto de las instituciones vinculando al
Estado y a la sociedad civil con mbitos autnomos pero
interconectados a travs de instancias mixtas de delibera-
cin, consulta y planificacin.
El nuevo Estado
territorializado
Hasta el ao 2006 el mbito local fue clave para el desa-
rrollo del movimiento de la infancia y sus iniciativas de
intervencin en la poltica pblica, pues se generaron
alianzas entre la sociedad civil y los gobiernos locales. Sin
embargo, aun cuando se dieron ciertos avances en mate-
ria de derechos, dicho movimiento tuvo que negociar con
un Estado dbil, carente de polticas sociales consisten-
tes, con una autoridad catica y fragmentada, producto
del periodo neoliberal. Adems se trataba de un escenario
marcado por la inestabilidad poltica, en donde ninguna
reforma ni poltica pblica poda consolidarse.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
Con la nueva Constitucin del 2008, se pretendi solu-
cionar algunos de estos problemas. La Asamblea reunida
en Montecristi resolvi mantener el carcter unitario del
Estado, estableciendo claras reglas de juego en trminos
fiscales y de competencias. As, y desde entonces, al Esta-
do central le compete por ley la rectora y la gestin de las
polticas en educacin, salud, seguridad social y vivienda,
reas protegidas, comunicaciones, puertos y aeropuertos,
recursos energticos, minerales, hidrocarburos, recursos
hdricos, biodiversidad y recursos forestales (Artculo 261).
A esto se suman las tradicionales funciones estatales de
seguridad, finanzas y gobierno, adems del control de las
empresas estratgicas. Todo esto implica que el Estado re-
toma un rol primordial en el desarrollo y en la redistribu-
3 Han pasado tres aos desde que la nueva Carta Magna fue aprobada, y hasta el momento no se vislumbra la formacin de gobiernos regionales.
46
cin de la riqueza social, dando un fuerte peso a las fun-
ciones que cumple el ejecutivo.
A diferencia del perodo anterior en el que se pretenda
debilitar al Estado, en esta nueva etapa, y a travs de ex-
plcitas normas constitucionales, se apunta al retorno es-
tatal, reasignando funciones en el desarrollo el Sumak
Kausay y en la garanta de la equidad social. El Estado se
convierte en el eje central de la sociedad y la economa.
Si bien se afirma la soberana del pueblo y los ciudadanos
y existe un amplio reconocimiento de la participacin de
la sociedad, el Estado ha asumido una forma centralista
y presidencialista.
Adems, en lugar de los tres niveles de gobierno, con los
que se contaba hasta el 2000, actualmente existen cinco: el
gobierno central y los cuatro niveles de gobiernos descen-
tralizados (juntas parroquiales rurales, municipios, consejos
provinciales y gobiernos regionales). Tambin se han crea-
do regmenes especiales tales como los distritos metropo-
litanos, las circunscripciones territoriales indgenas y los
regmenes ambientales como Galpagos. Como se enunci
anteriormente, el nivel en el que se concentra el poder es el
gobierno central, y a esto se suma una clara dispersin del
poder local en los ms de mil gobiernos descentralizados,
en las cuatro instancias de gobierno subnacionales, hecho
que no ayuda a racionalizar ni a fortalecer la gobernabilidad
del pas ni a generar gobiernos territoriales fuertes.
As, la nueva Constitucin crea una confusin entre los
niveles de gobierno regional y provincial, ya que otorga a
ambos niveles competencias comunes en relacin al orde-
namiento territorial, al desarrollo econmico, a las cuen-
cas hidrogrficas o a las vas.3 A pesar de que esta nueva
organizacin estatal termina debilitando a los Consejos
Provinciales, stos siguen siendo las nicas instancias con factores, una coyuntura alentadora por los precios inter-
capacidad de articular a los gobiernos cantonales y parro-
quiales que los integran. Por su parte, los municipios man-
tienen las mismas competencias que tenan en la Ley de
Rgimen Municipal y que fueron confirmadas en la nueva
Constitucin. De hecho, en el Artculo 54 se explicita que
estos niveles de gobierno mantienen su gestin en servi-
cios pblicos, uso del suelo, contaminacin ambiental, h-
bitat y vivienda, trnsito, turismo y patrimonio.
Otra de las innovaciones constitucionales recientes fue
reconocer a las juntas parroquiales como gobiernos au-
tnomos descentralizados con capacidad de planificar,
construir y gestionar los servicios pblicos, mantener la
infraestructura fsica parroquial, y promover la participa-
cin y organizacin de los pobladores (Artculo 267). De mento de debilidad. De hecho varias de las banderas de lu-
este modo las juntas ganan en estatus ya que son con-
sideradas como gobierno seccional, lo cual supone que
recibirn ms recursos para su gestin. Adicionalmen-
te, aquellas ciudades ecuatorianas que cuenten con una
numerosa poblacin podrn constituirse como ciudades
regin, o distritos metropolitanos autnomos. Dicho es-
tatuto les permite asumir simultneamente funciones y
competencias de municipio, provincia y regin.
Dos cambios significativos que se han producido en la
Constitucin y en el Cdigo Orgnico de Ordenamien-
to Territorial Autonoma y Descentralizacin, COOTAD,
se relacionan con el sistema fiscal y el de competencias.
Antes de las ltimas modificaciones constitucionales, las
competencias de los diferentes niveles de gobierno eran
escogidas voluntariamente por los mismos gobiernos
locales. Ahora el sistema de competencias es nacional y
obligatorio. Se ha establecido un rgano competente para
orientar la descentralizacin y dirimir posibles conflic-
tos: el Consejo Nacional de Competencias. Y, a la par, a
travs de una frmula de distribucin de recursos, se ha
puesto en marcha un nuevo sistema fiscal que, segn el
COOTAD, toma en cuenta a la poblacin, a las necesida-
des bsicas insatisfechas, a las inequidades territoriales y
a la eficiencia en los procesos de planificacin, entre otros
indicadores. Es as como, este marco normativo resuelve
el vaco de rectora estatal, planteando un Estado fuerte
y centralista, con claras reglas de juego en trminos ad-
ministrativos y fiscales. Aun cuando la Constitucin y el
COOTAD tienen una retrica sobre descentralizacin y
autonoma, el marco normativo sigue siendo centraliza-
dor y no logra resolver la superposicin de las regiones
con los gobiernos provinciales, dejando pendiente nue-
vamente el tema de gobiernos intermedios con capacidad
para impulsar procesos de desarrollo territorial que inte-
gren a los gobiernos y los actores locales.
En el plano normativo, se vive un retorno del Estado cen-
tral, lo cual supone que el gobierno nacional cumpla un
rol de rectora y mantenga en sus manos la ejecucin de
la mayor parte de competencias estatales. En esta lnea,
la Constitucin ha confirmado la necesidad de contar con
un ejecutivo fuerte. En el plano de la gestin gubernamen-
tal tambin se observa un cambio debido a, entre otros
nacionales del petrleo, lo que le otorga al Estado una gran
capacidad de control sobre las transferencias fiscales a los
gobiernos locales. Asimismo, el gobierno ha asumido un
destacado rol en la orientacin de la planificacin nacio-
nal debido al papel que cumple la Secretara Nacional de
Planificacin y Desarrollo, SENPLADES, y es el ejecutivo
quien dirige los numerosos programas de construccin de
carreteras, puentes, plantas elctricas y obras de infraes-
tructura, as como la distribucin de recursos mediante
bonos, crditos, insumos agrcolas, tiles escolares, etc.
Este fortalecimiento del Estado tambin se evidencia en
la relacin con la sociedad civil: el primero asume un rol
protagnico mientras que esta ltima atraviesa un mo-
cha de los actores sociales ante el neoliberalismo, han sido
asumidas por el gobierno actual. As, se evidencia en la
poblacin una actitud de espera frente a la posibilidad de
que el gobierno nacional cumpla sus promesas y llene sus
expectativas de lucha. Hay que advertir que la irrupcin
de una nueva fuerza poltica gobernante como es Alianza
Pas ha trado una divisin en las filas de las agrupaciones
sociales que antes estaban unidas contra el neoliberalis-
mo y que hoy asumen diversas posiciones, unas a favor y
otras en contra del gobierno. Asimismo, se revelan debili-
dades tcnicas, financieras, polticas y mediticas dentro
de los movimientos sociales para responder en este nuevo
contexto donde el gobierno nacional ha asumido un rol
tan fuerte, inclusive tomando medidas represivas contra la
protesta social. Las organizaciones no gubernamentales,
que antes jugaban un rol tcnico y financiero de apoyo a
la movilizacin social, cuentan con menos recursos y me-
nor liderazgo para cumplir ese papel. Todo ello da cuenta
de que la sociedad civil no est en su mejor momento para
aprovechar las oportunidades de participacin que se ge-
neran desde la nueva Constitucin, ni para incidir en la
agenda pblica. Se podra afirmar que la sociedad civil no
cuenta con todas las capacidades para hacer el contrapeso
al creciente poder estatal y aprovechar las oportunidades
del nuevo marco normativo.
Se puede afirmar que se ha inaugurado un nuevo periodo
que podra caracterizarse como post-neoliberal donde la
nueva organizacin del Estado presenta oportunidades y
limitaciones para el movimiento de la infancia y la lucha
a favor de sus derechos. Al eliminar el caos y la fragmen-
tacin del perodo anterior, se configura un Estado con
capacidad de gobierno, recursos y ejecucin de polticas
nacionales, que garantizan la universalidad y la equidad
de los derechos. Adems, se establece una malla de pla-
nificacin, articulada a nivel nacional y local, que puede
asegurar una visin integradora, as como la puesta en
marcha de las polticas pblicas. Sin embargo, el mbito
local tiende a convertirse en un operador de las polticas
nacionales, lo cual recorta el mbito de toma de decisiones
y debilita la capacidad de la poblacin de hacer frente a las
problemticas locales con polticas especficas y de ejercer
su ciudadana de tal manera que los actores sociales sean
responsables de lo que sucede en sus comunidades.
3. Nuevos desafos para
el movimiento de la infancia
En este escenario el movimiento de la infancia tambin
tiene oportunidades. Esto se debe a que la causa de la
niez posee un alto consenso en la poblacin, las agru-
paciones sociales que luchan por los derechos tienen vi-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
talidad, y los Concejos de la Niez se mantienen a nivel
local y nacional, as como con las Juntas de Proteccin de
Derechos y las Redes de Servicios. Para aprovechar estas
oportunidades ese movimiento habra de tomar en cuen-
ta algunos elementos. Primero, que el escenario de su
lucha se transform radicalmente: ahora existe un mar-
co legal que apunta al cumplimiento de derechos y que
promueve la participacin de la sociedad. Segundo, que
existen elementos positivos relacionados con una mejora
econmica del pas que ha permitido al Estado invertir en
el area social reduciendo la pobreza y la inequidad so-
bre todo en las familias de estratos socioeconmicos ms
bajos. Y, tercero, de manera paradjica, que se ha consa-
grado una sociedad civil dbil frente a ese Estado fuerte,
47
 el cual subordina a los gobiernos locales limitando la pro-
puesta de descentralizacin. Siendo as, este nuevo con-
texto ofrece oportunidades y limitaciones, por lo que hace
falta replantear los desafos en torno a la defensa de los
derechos de la niez y de la adolescencia.
Un primer reto estara relacionado con la agenda que
plantea el movimiento de la infancia. sta habra de ser
actualizada, pues ciertas metas ya han sido cumplidas, en
temas como la universalizacin de la educacin primaria
y un aumento de la cobertura de servicios pblicos, mien-
tras otras siguen pendientes: an persisten brechas tni-
cas y sociales; existen limitaciones para que las familias
cuenten con un empleo productivo; la calidad de la edu-
cacin y la salud sigue en entredicho; y, la violencia social
continua signando el ambiente en el que crecen los nios,
las nias y los adolescentes.4
Con una nueva plataforma el movimiento de la infancia
podra incidir de manera efectiva en las polticas pblicas.
En particular se requiere fortalecer la incidencia de los ac-
tores en la planificacin estatal especialmente en los te-
mas relevantes para garantizar el cumplimiento de los de-
rechos de la niez y la adolescencia. Tomando en cuenta
que la planificacin atraviesa a toda la malla institucional,
es fundamental que el movimiento de la infancia coloque
sus temas prioritarios en los consejos de planificacin lo-
cales y nacionales. Esto significara que hay que formular
una agenda ante las nuevas condiciones que vive el pas.
As, el movimiento a favor de la infancia habra de ser ca-
paz de insertarse en los planes de desarrollo que formula el
sector pblico, tanto a nivel sectorial como territorial, en
cada nivel de gobierno.
Otro reto es proyectar la accin de la causa a favor de la ni-
ez y la adolescencia a nivel provincial y regional. El C-
digo nunca consider al nivel provincial como un espacio
de diseo e intervencin de la poltica pblica a favor de la
niez. Sin embargo, la reforma territorial vigente abre esta
posibilidad. Es hora de superar el localismo que se con-
centra en lo micro, aislndose de las otras escalas de inter-
vencin y pensar en las articulaciones entre lo micro, lo
meso y lo macro. Una estupenda oportunidad es el nuevo
espacio abierto a nivel provincial. De hecho, actualmen-
te dieciocho viceprefectos ya han asumido el diseo de
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
ordenanzas a favor de los nios, nias y adolescentes,
abriendo la posibilidad de disear y ejecutar polticas de
escala mayor. Un claro ejemplo de ello se muestra en el re-
cuadro adjunto en el que se recoge el testimonio de David
Acurio, Viceprefecto del Azuay.
Teniendo en cuenta el acumulado de experiencias que ha
tenido el movimiento de la infancia, una dimensin que
debera ser fortalecida es la visin territorial e integral de
las polticas. De all que sea necesario robustecer los con-
cejos locales de derechos, y articularlos a nivel provincial,
acortando la distancia existente entre los Gobiernos Au-
tnomos Descentralizados y el Estado. En particular urge
una visin integral de lo territorial, superando el sectoria-
lismo y reduciendo la distancia entre el accionar ministe-
48 4
Estos tpicos son profundizados en la segunda y tercera seccin de este volumen.
rial y los gobiernos autnomos descentralizados, pues las
carteras de gobierno nunca se han integrado con la ins-
titucionalidad descentralizada. Hay que estar conscien-
tes de que nada habr cambiado en el pas si no se logra
desarrollar la coordinacin territorial de los servicios y la
proteccin de derechos con una visin integral.
Asimismo, el movimiento de la infancia habra de aprove-
char los dispositivos participativos previstos en el marco
legal. Tal como seala la ley, sera deseable conformar los
sistemas locales articulando los cuatro dispositivos fun-
damentales: consejos de planificacin, silla vaca, presu-
puesto participativo y asambleas. As, las organizaciones
que trabajan a favor de la infancia deberan mejorar sus
capacidades polticas y tcnicas de tal forma que sean ca-
paces de generar continuamente propuestas para cada
uno de estos dispositivos gubernamentales.
Otro de los desafos que tiene por delante el movimien-
to es fortalecer a los actores de la sociedad civil en trmi-
nos de mejorar sus capacidades de organizacin, gestin
e incidencia poltica con un enfoque de derechos. Para
ello es fundamental impulsar procesos de formacin y
asistencia tcnica sobre el marco legal y el ciclo de pol-
tica pblica, de tal manera que los actores se empoderen
de los avances constitucionales y tengan herramientas de
informacin, desarrollen indicadores, y generen conoci-
miento en torno a presupuestos, y gestin. El objetivo es
que los actores que luchan por los derechos de la infan-
cia tengan, tanto a nivel local como nacional, capacidad
poltica y tcnica para balancear las nuevas relaciones de
poder con el Estado.
Todo este proceso debera estar vinculado con el impulso
de la organizacin popular. Aqu el desafo fundamental
es alimentar redes territoriales que relacionen las deman-
das de las familias y comunidades, no slo ante los temas
especficos de la niez y la adolescencia, la educacin o una institucionalidad que se sobreponga a la ya existente, ni impulsar acciones que no fortalezcan el
la salud, sino tambin respecto a los bonos de desarrollo
humano, vivienda, crdito o produccin ofertados por los
programas del Estado. Esto implicara que los grupos de
padres de familia y las defensoras comunitarias, traba-
jen de manera coordinada con otras agrupaciones locales
configurando redes territoriales con mayor capacidad de
presin y negociacin ante el gobierno y sus programas, a
favor de las demandas de las familias.
Los esfuerzos locales deben complementarse con un es-
trategia a nivel nacional que cuente con propuestas para
fortalecer al Consejo Nacional de Igualdad en el mbito
de la niez y adolescencia, de tal manera que no se pier-
da su identidad como movimiento, sino que se fortalezca
en este nuevo perodo. Este objetivo no ser alcanzado si
no se fortalece el conjunto de la institucionalidad, tanto
a nivel del Estado, los ministerios, el INFA, los gobiernos
locales y su relacin con la sociedad civil. Esto implica
tener en la mira el objetivo institucional ms importante:
la consolidacin del sistema de proteccin en funcin de
garantizar la universalidad de los derechos para todos los
nios, nias y adolescentes ecuatorianos.
Recuadro 2.1
Viceprefectos comprometidos con los nios, nias y adolescentes del pas
Entrevista a David Acurio, Viceprefecto del Azuay*
Por qu formular polticas de niez y adolescencia desde los territorios provinciales?
Porque los Gobiernos Autnomos Descentralizados, como los llama la nueva Constitucin, somos garan-
tes de los derechos de las personas que viven en nuestros territorios. Hay un rol legtimo e irrenunciable
de los gobiernos provinciales: como parte del proceso de planificacin, coordinar las acciones institucio-
nales en el territorio. As, los gobiernos provinciales pueden jugar un importante papel articulador para que
las polticas nacionales se hagan realidad. Para que una accin planificada perdure en el tiempo, tenga
continuidad ms all de las autoridades, requiere definirse como una poltica, es decir, es un compromiso
del conjunto de la provincia para alcanzar ciertas metas en un plazo razonable. Frente a la niez y ado-
lescencia, es fundamental generar polticas a nivel provincial, porque el Cdigo Nacional de la Niez y la
Adolescencia en su formulacin no alcanz a ver el papel de este nivel intermedio. De hecho slo prioriz
al trabajo municipal lo cual fue importante en su momento y permiti tener muchos avances en una gran
cantidad de cantones, pero tambin evidenci las disparidades con que los nios, las nias y los adoles-
centes ejercen sus derechos. Hoy el nivel provincial permite enfrentar las disparidades existentes entre los
distintos municipios y adems comprometer a los alcaldes y presidentes de juntas parroquiales en una
poltica conjunta. Si queremos apostar a una sociedad equitativa tenemos que hacer ms esfuerzos por
construir ms bienes pblicos y otorgar mayor acceso a los servicios y una poltica provincial puede servir
para eso, para fortalecer los sistemas de proteccin y cuidado social.
Cmo surge la idea de colocar en las viceprefecturas el trabajo a favor de la niez y adolescencia?
En el caso del Azuay esa coincidencia de intereses entre el sistema de proteccin y la viceprefectura, per-
miti ver que sta era una tarea del conjunto de instituciones del Ejecutivo y de los gobiernos locales, que
requera un equipo dinamizador conjunto y que la viceprefectura tuvo la suerte y el honor de coordinarlo.
Cules son los elementos fundamentales que desde la experiencia riqusima del Azuay y del
Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia debe tener una poltica de niez y adolescencia
formulada desde el nivel provincial?
Nosotros partimos de reconocer que en el Azuay haba una larga experiencia de trabajo en niez y ado-
lescencia. Por tal motivo el primer elemento para la construccin de la poltica provincial fue no generar
sistema de proteccin o dupliquen los esfuerzos de otras instituciones. Contar con una poltica provin-
cial era disear unas lneas de trabajo interinstitucional: una ordenanza que exprese lo que el conjunto
de lo que la sociedad y la institucionalidad azuaya pretende alcanzar para garantizar los derechos y
el bienestar de nios, nias y adolescentes. Una ordenanza que efectivamente gobierna el territorio y
todas sus instituciones. Reconocimos tambin que no existe poltica pblica si no existe demanda so-
cial, y que por lo tanto un sustento bsico de la poltica pblica provincial es construirla en un ejercicio
profundamente participativo con el sujeto social comprometido con el tema, es decir los nios, nias y
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
adolescentes y el movimiento de la niez y adolescencia, con la expectativa de que no slo sean ellos
los que redactan la ordenanza, sino que luego vigilan y exigen su cumplimiento.
Cules son las perspectivas futuras de las prefecturas?
La experiencia desarrollada ha permitido animar a todas las viceprefecturas del pas, cada una con su
propio proceso y respondiendo a su contexto especfico, a construir polticas provinciales. Aspiramos
que para inicios del 2012, la mayora de provincias de Ecuador tengamos ordenanzas provinciales, lo
cual nos permitir escalar la experiencia y tratar de influir en nuevas fases de la poltica nacional que
garantice el cumplimiento de los derechos de nias, nios y adolescentes. En Azuay, Cotopaxi, Loja y
Esmeraldas hemos iniciado la fase de implementacin de las Ordenanzas. Debemos trabajar intensa-
mente para que esto no quede en el papel. No por ello debemos olvidar la alianza con el movimiento de
la niez y adolescencia y tampoco perder de vista la necesidad de fortalecer el Sistema de Proteccin
Integral de Niez y Adolescencia.
*
Mayo, 2011.
49
 Bibliografa
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http://asambleanacional.gob.ec/leyes-asamblea-nacional.html

*Esta informacin se obtuvo de la entrevista personal al Viceprefecto David Acurio. Cuenca, septiembre 2011.

50 51
 El Estado en disputa: Ecuador 1990-2011
1. Entrada
E
l texto explora la dinmica del conflicto sociopol-
tico desatado en Ecuador en torno al despliegue e
implantacin de la agenda neoliberal durante las
dcadas de 1980 y 1990, desde el segundo lustro del siglo
XXI, en torno a la configuracin de un contexto de opor-
tunidad que abre las opciones para la superacin de dicha
constelacin de polticas pblicas. En ambos escenarios
se articula el anlisis de la lucha poltica con las orien-
taciones y modos de conduccin de la accin estatal en
relacin a los patrones de desarrollo, los esquemas de re-
gulacin econmica, las pautas distributivas y, en gene-
ral, los nexos con la sociedad. Esta perspectiva de anli-
sis toma distancia tanto de las visiones instrumentalistas
del Estado, que lo reducen a un simple aparato de domi-
nacin de una clase o grupo de poder, como a aquellas
lecturas que centran la comprensin de la accin estatal
en las consecuencias de determinados marcos institucio-
nales sobre las transacciones polticas que determinan la
agenda pblica. El anlisis del Estado supone observar los
contextos histricos de la lucha poltica -que atraviesan
lo poltico y lo social- y las formas en que aquella permea
el carcter y el sentido de las intervenciones estatales en
relacin al procesamiento de una pluralidad de demandas
e intereses sociales contradictorios en el marco de deter-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
minadas pautas de acumulacin de la riqueza social y de
produccin y reproduccin de las condiciones materiales
de existencia. As, a travs del seguimiento a las batallas
por el Estado en el Ecuador en las dos ltimas dcadas
el texto analiza: a) los escenarios y los actores de la con-
tienda democrtica en relacin a los diversos proyectos de
Estado y desarrollo en disputa; b) el problema de la auto-
noma relativa del Estado y del poder poltico democrti-
camente sancionado respecto a especficos intereses so-
ciales; y c) los contenidos centrales de la agenda estatal en
el contexto del predominio de las polticas del Consenso
de Washington y en el curso del trnsito post-neoliberal
abierto desde mediados del primer lustro de la nueva d-
cada del siglo XXI.
52
Franklin Ramrez Gallegos
2. La neoliberalizacin
de la social-democracia y la
disputa poltica de los aos 90
Al igual que en la mayora de pases de la Amrica Latina,
en el Ecuador la dcada de 1980 est marcada por el re-
torno democrtico y el arranque de las polticas de ajus-
te estructural (PAE) destinadas a abandonar un patrn de
desarrollo centrado en un fuerte activismo estatal -el de-
sarrollismo- y a procurar la apertura de la economa na-
cional al mercado global. La denominada agenda del Con-
senso de Washington (CW) tambin se coloca a lo largo de
los aos 90 como el hilo conductor de la agenda pblica
impulsada por gobiernos que, sin embargo, se presenta-
ban con distintos perfiles ideolgicos. As, la social-demo-
cracia del Presidente Rodrigo Borja (1988-1992) contina,
aunque bajo un esquema gradualista, con las PAE impul-
sadas por su antecesor, el social cristiano Len Febres
Cordero, quien gobern el pas entre 1984-1988.
La caracterstica central del perodo social-cristiano fue
una suerte de des-estatizacin a geometra variable: si
por un lado se minimizaban las capacidades redistributi-
vas del Estado, por otro se lo reorientaba hacia el subsidio
selectivo de los sectores empresariales, productivos, y ex-
portadores cercanos al crculo presidencial. La desregula-
cin de los mercados era entonces parcial y selectiva. Se
trataba de un proceso de estatizacin del neoliberalismo
(Montfar, 2000) que, ms que a una doctrina econmica
o a un programa poltico, responda al peso de especficos
agentes privados en la determinacin de la agenda eco-
nmica. Entre otros factores ello explica que en dicho pe-
rodo se haya producido un fuerte incremento del gasto
pblico financiado mediante crdito externo y prstamos
del Banco Central. Tales medidas tuvieron un impacto
negativo en las tasas de inflacin que bordearon el 100%
anual. As, mientras en la dcada de 1970 hay logros en
trminos de crecimiento econmico, de los salarios reales
y de la extensin de los servicios estatales, la dcada de
1980 se presenta como regresiva: la devaluacin de la mo-
neda y la alta inflacin tienen impactos devastadores en el
ingreso de la poblacin que se empobrece a lo largo de la
dcada (Larrea, 1997).
El triunfo de la social-democracia (la Izquierda Democr-
tica, ID) en 1988 abrigaba la posibilidad de un cierto giro en
la agenda pblica. La continuidad del neoliberalismo no
fue sin embargo afectada, sino relanzada bajo un esquema
gradualista. Mini-devaluaciones permanentes, macro-de-
valuaciones ocasionales, mayor liberalizacin de la tasa
de inters, progresiva eliminacin de crditos preferen-
ciales, reajustes mensuales de los precios de combustibles,
eliminacin de los subsidios y limitados incrementos sa-
lariales se colocaron en el centro de la poltica econmica
de Borja (Bez, 1995). En lo que concierne a las reformas
estructurales se dio paso a diversas leyes que apuntalaban
el proceso de ajuste: Ley de Rgimen Tributario, Ley de
Reforma Arancelaria, Ley de Operacin de la Maquila y,
sobre todo, la Ley de Flexibilizacin Laboral que abra la
ocasin para legalizar regmenes contractuales que pre-
carizaban el mundo del trabajo. Junto con el avance de las
medidas de desindustrializacin, la flexibilizacin laboral
provoc una acelerada reduccin del empleo industrial
privado y un debilitamiento de la organizacin sindical
para inicios de los aos 90 su protagonismo poltico era
mnimo. La neoliberalizacin de la social-democracia
ocurri en diversos pases de la regin en medio de la he-
gemona del Consenso de Washington.
El gobierno de la Izquierda Democrtica (ID) tuvo pocos
logros en trminos de estabilidad y dinamismo de la eco-
noma. La difcil situacin fiscal, acelerada por la repro-
gramacin de la deuda efectuada en el gobierno de Febres
Cordero, y el efecto especulativo del esquema gradualista,
limitaron la capacidad del Estado para responder a las de-
mandas acumuladas durante una dcada y profundizaron
los problemas adquisitivos de la ciudadana. La inflacin
promedio fue de 50% en todos los aos del mandato de la
ID mientras que el porcentaje de la poblacin bajo la lnea
de pobreza pas del 40% en 1970 al 61% en 1990 (Barreiros,
1988). El gobierno marc, sin embargo, diferencias con su
antecesor en el intento de recuperar el dilogo democr-
tico. La apertura de la negociacin con una pequea gue-
rrilla urbana (Alfaro Vive Carajo), una accin ms abierta
frente a las organizaciones sindicales, iniciativas como el
Plan Nacional de Alfabetizacin y una poltica internacio-
nal multilateral, fueron los signos de ese esfuerzo. Dicha
agenda fue, de todos modos, insuficiente para revertir las
tendencias hacia la crisis econmica y para construir, en
medio de excepcionales condiciones polticas1 , un amplio
frente democrtico en torno a un programa nacional.
El avance del neoliberalismo, el repliegue del Estado y la
apertura democrtica del gobierno de Borja fueron tres de
los elementos del contexto de oportunidad en que tuvo lu-
gar uno de los sucesos ms significativos del vigente pe-
rodo democrtico: el primer levantamiento indgena de
junio de 1990. Se trataba de un hecho indito en el Ecua-
1
Borja asume el poder con mayora legislativa y buenas relaciones con los otros poderes del Estado.
2
En castellano: despertar del pueblo indio.
dor, pues durante 9 das miles de indgenas paralizaron el
pas a travs de la ocupacin de iglesias, comunas, pue-
blos, capitales provinciales y carreteras. El bloqueo del ca-
llejn interandino culmin con el arribo a Quito de las ms
importantes organizaciones indgenas. Su discurso cues-
tionaba la concentracin en la tenencia de la tierra, las po-
lticas de riego, crdito y precios agrcolas, y reivindicaban
el reconocimiento del carcter plurinacional del Estado.
Desde entonces tuvieron lugar sucesivos levantamientos
e innumerables acciones contenciosas que evidenciaban
la consolidacin de un denso entramado organizativo
que articulaba la accin colectiva comunitaria con ms
amplias estructuras de representacin del mundo indge-
na. La emergencia del movimiento indgena ecuatoriano
reconfigurara el campo del conflicto democrtico, en-
sanchara la agenda de las izquierdas y construira en su
torno un polo de organizaciones que se colocaron en la
vanguardia de la resistencia contra el neoliberalismo. De
hecho, el resto de la dcada estara marcada por la disputa,
en torno al carcter del Estado y al modelo de desarrollo,
entre la constelacin neoliberal y la constelacin movi-
mientista hegemonizada por la Confederacin de Nacio-
nalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE).
3. Retraimiento estatal,
emergencia indgena y
conflicto anti-neoliberal
El aumento de la presencia estatal en el agro -extensin
de la educacin bsica, programas de capacitacin y asis-
tencia tcnica, lneas de crdito- y el avance de las medi-
das de reforma agraria -parcelacin de las haciendas de
la curia y del Estado-, durante las dcadas de 1960 y 1970,
contribuyeron a resquebrajar las bases de lo que Andrs
Guerrero (1993) ha denominado administracin tnica.
Tal concepto designa a una dinmica de administracin
de la poblacin indgena que adopta una forma de poder
que entremezcla lo pblico y lo privado. El tringulo de la
dominacin tnica estaba compuesto por los hacenda-
dos, responsables de la explotacin econmica de sus in-
dios; la iglesia catlica, que recaudaba diezmos y presida
el dominio cultural de las comunidades; y la gente blanca
que ostentaba el poder local. Esta triloga de poder perdur
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
desde la abolicin del tributo de indios (1857) hasta su oca-
so durante los aos 70.
La ampliacin de la accin estatal hacia el sector rural propi-
ci la desprivatizacin de los conflictos agrarios -atrapados
hasta entonces en los confines de la hacienda- y estimul
el incremento del espiral organizativo del mundo indge-
na. La presencia en el campo de militantes comunistas y
luego de la iglesia catlica permiti, adems, la moviliza-
cin de nuevos recursos simblicos y organizativos en las
comunidades. Progresivamente, stas fueron rompiendo la
tutela de aquellos y construyendo sus propias estructuras
de representacin. En junio de 1972 se fund el ECUARU-
NARI (Ecuador Runacunapac Riccharimui)2 , la principal
53
 organizacin indgena de la sierra que sera la base para la
creacin de la CONAIE en 1986. Entre el fin de la adminis-
tracin tnica y los efectos negativos de la descomposi-
cin de la matriz desarrollista en el agro, el movimiento in-
dgena logr delinear una agenda poltica que articulaba la
lucha por el reconocimiento con la contestacin al avance
del ajuste estructural. Su capacidad de movilizacin contri-
buy no solo a cohesionar al mundo indgena sino a rea-
linear a las formaciones de izquierda en su torno (Ramrez
Gallegos, 2008). La articulacin del polo movimientista
fue particularmente dinmica en el perodo presidencial de
Sixto Durn Balln (1992-1996). Tal gobierno fue el ms n-
tido porta-estandarte ideolgico del neoliberalismo. Durn
Balln integr a sectores de la derecha serrana y algunos
disidentes costeos del Partido Social Cristiano. Su orien-
tacin programtica se expresaba en el vicepresidente, Al-
berto Dahik, prestigioso economista ortodoxo y Ministro de
Economa durante el mandato de Febres Cordero. Bajo tal
enfoque, el gobierno adopt un paquete de medidas que
contemplaba la devaluacin del 35% del tipo de cambio real
del mercado de intervencin, el establecimiento de meca-
nismos de mercado abierto (mesas de dinero y subastas se-
manales de bonos como poltica monetaria), la reduccin
progresiva del encaje bancario, la elevacin de las tarifas de
energa, el alza de los derivados del petrleo, en especial de
la gasolina y el establecimiento de un impuesto extraordi-
nario del 2% a los activos de las empresas. Tal agenda haca
parte de la carta de intencin firmada con el FMI para la
renegociacin de la deuda externa que ascenda a 14 mil
millones de dlares. Apenas posesionado, el gobierno con-
servador decidi adems la salida del Ecuador de la OPEP,
liberaliz la venta de divisas de los exportadores y envi al
parlamento la Ley de Modernizacin que impulsaba la pri-
vatizacin de empresas estatales.
El conflicto social no se hizo esperar. El Movimiento Ind-
gena Ecuatoriano (MIE) y los sindicatos pblicos propul-
saron una intensa ola de movilizaciones contra el gobier-
no. Las demandas apuntaban a la garanta de la seguridad
social, especialmente para campesinos e indgenas, al re-
chazo a las privatizaciones y al incremento de los costos
de ciertos recursos bsicos, y a la apertura de una nueva
agenda poltica que incluyera la plurinacionalidad3, los
derechos colectivos y la consolidacin de los derechos
sociales. Dicha plataforma de demandas articul a diver-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
sos actores sociales, organizaciones no gubernamentales,
universidades e incluso emergentes formaciones polticas.
La nueva sociedad civil ecuatoriana, impulsada por la
movilizacin indgena, emerga as en medio del ocaso
de la accin sindical y del retraimiento estatal. En medio
de la conflictividad socio-poltica estalla, en 1994, un es-
3
El enfrentamiento ms fuerte del MIE con el gobierno ocurri en 1994 en torno a la expedicin de una regresiva ley agraria que supona un punto final al proceso de reforma
agraria ejecutado a medias desde la dcada de 1970. Las escenas del levantamiento de 1990 se repitieron y forzaron a una negociacin en la que particip el propio Presidente
con la mediacin de la Iglesia Catlica.
4
La reforma financiera tuvo dos componentes: a) la desregulacin local del crdito permitiendo a los intermediarios financieros canalizar a su criterio la asignacin del crdito,
fijar libremente las tasas de inters, plazos, etc., sin la intervencin del Estado; b) la liberalizacin de la cuenta de capitales, eliminando el control de cambios, trasladando las
operaciones de compra y venta de divisas al mercado libre, y permitiendo el libre flujo de capital nacional hacia el sistema financiero internacional.
5
A pesar de la campaa oficial y el apoyo de los medios de comunicacin, el 58% de los votantes rechazaron las reformas y provocaron la mayor derrota poltica al intento
de profundizar el neoliberalismo. El protagonismo de las organizaciones sociales en la contienda electoral fue evidente.
6
El PIB creci apenas en tasas de 2 y 2.3% -en 1994 lo hizo en 4.35- y el dficit fiscal aument del 1.1 al 3%. La inflacin subi y las tasas de inters se mantuvieron en niveles
elevados (Araujo, 1999).
54
cndalo de corrupcin en el gobierno y se produce la pri-
mera quiebra bancaria. Ambas cuestiones marcaran en
lo sucesivo el proceso poltico ecuatoriano y contribui-
Recuadro 2.2
ran al desprestigio del conjunto de la clase poltica. Aun
as, los primeros resultados de la poltica econmica no
lucan, vistos desde la perspectiva gubernamental, som-
bros. Hasta 1994 la inflacin se redujo al 25.4%, los saldos El avance de la reforma neoliberal en Ecuador
fiscales tuvieron un supervit de 1.2 puntos del PIB y el
pas acumul reservas que superaron los 1.700 millones
de dlares. El crecimiento pareca recuperarse (Araujo,
Aunque diversos analistas sostienen que en el Ecuador el neoliberalismo no
1999). En tales condiciones el rgimen avanz en algunas
reformas pospuestas: desregular el mercado financiero4 , avanz con la profundidad de otros pases en Amrica Latina, el caso es que
flexibilizar el mercado de valores, restringir el gasto p- para la segunda mitad de la dcada de 1990 el pas haba alcanzado un alto
blico y facilitar la inversin extranjera en el sector hidro- grado de cumplimiento de la agenda de reformas estructurales segn lo es-
carburos (desregulacin de los precios de los combusti-
tablecen diversos trabajos referidos a la medicin de aquellas a nivel regional*.
bles). No obstante, a pesar de la afinidad ideolgica entre
el gobierno y otros partidos de la derecha, y aun cuando
eran mayoritarios en el legislativo, la tendencia no supo Liberalizacin comercial: Para 1995, Ecuador tuvo un ndice de apertura
organizarse como bloque hegemnico. Al contrario: la comercial de 0.953, en ese mismo ao el promedio regional era de 0.946.
tensa negociacin parlamentaria entre el gobierno y el
Para entonces, Ecuador tena una apertura mayor que Brasil, Colombia,
PSC abri el camino para el desgaste del sistema poltico y
para una ralentizacin de las reformas. En ese escenario, Per y Venezuela y niveles comparables con Chile. Desde 1996, en ocasin
en 1995, Durn Balln convoc a un plebiscito en procura, de la reunin de Organizacin Mundial de Comercio, el pas prosigui con
entre otros puntos, de la reforma de la seguridad social y la la eliminacin de casi todas las restricciones arancelarias.
desregulacin laboral en el sector pblico. A la derrota del
gobierno5 se sumaron denuncias contra el Vicepresidente
por mal uso de fondos pblicos y su posterior juicio polti- Desregulacin del mercado financiero: Desde 1992 el ndice de desregu-
co impulsado por el propio PSC. La continua disputa entre lacin financiera fue largamente superior al promedio latinoamericano en
los grupos de poder sobre las modalidades y beneficiarios una relacin de 0.980 a 0.927.
de la modernizacin del Estado dificult la continuidad
del programa de estabilizacin.
Liberalizacin de cuentas de capitales: el promedio nacional tambin su-
Los resultados econmicos de 1995-1996 evidenciaban los per en este aspecto al promedio latinoamericano: 0.860 a 0.848.
problemas polticos del pas luego de sus aos ms estables
desde el retorno democrtico6. En efecto, entre 1992 y 1996,
el panorama macro-econmico mejor: el crecimiento
Privatizaciones: Desde 1984 el ndice de privatizaciones de Ecuador estuvo
alcanz un promedio de 3% anual, se logr controlar la por debajo de la media: para 1995 el pas tena un ndice de 0.663 frente al
inflacin -que se ubic en 25%-, los asalariados urbanos 0.782 del promedio regional.
ganaron terreno, aument el empleo y se produjo incluso
una reduccin de la pobreza de ingresos (Vos, Len y Ra-
mrez, 2003). El balance del perodo reflej, sin embargo,
Reforma tributaria: El ndice ecuatoriano era inferior (0.551) al promedio
que a pesar del empuje de las reformas (ver Recuadro No. 1) regional (0.573).
y de una relativa convalecencia econmica, el gobierno y
los partidos pro-reforma carecan de un consistente apoyo A partir de estos cinco ndices, el estudio de Samuel et. al (1999) construye
popular (prdida en el referndum), enfrentaban un dficit
un ndice general, para 1995, sobre el desempeo regional de las reformas.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
de legitimidad de sus organizaciones y liderazgos polticos,
y soportaban un alto nivel de conflictividad. Este contraste El ndice ecuatoriano se ubicaba muy prximo al promedio latinoamericano
dejaba ver los efectos de la divisin de las elites, el peso del (0.801 frente a 0.821) y era igual o superior al de Brasil, Colombia, Hondu-
clivage regional (sierra-costa) y la errtica gestin de las re- ras, Mxico y Venezuela. Las reformas estructurales hasta mediados de los
formas: partidos grandes y con programas afines pero sin
90 mantuvieron similares patrones de comportamiento que el resto de la
capacidad de consolidar su proyecto a nivel nacional.
regin. El promedio para el continente marc ndices promedios bajos para
la reforma tributaria y las privatizaciones y muy altos para la liberalizacin
comercial, de cuentas de capital y la desregulacin financiera. En estos tres
ltimos aspectos el pas se sita por encima de la media latinoamericana.
*
Ver S. Samuel, R. Machado y S. Pettinato (1999) y Lora (2002).
55

4. Crisis poltica y
empantanamiento neoliberal
Entre 1997 y 2002 se suceden cinco gobiernos, entre
ellos una Junta indgena-militar, y dos presidentes son
destituidos. Al final de la dcada estalla adems una cri-
sis bancaria que incrementa la desigualdad social, la po-
breza y la exclusin7 a niveles sin precedentes. En medio
del desgaste de sus impulsores, la agenda del Consenso
de Washington avanza con dificultades. En 1996 Abdal
Bucaram es electo como Presidente. Su plan econmico
contemplaba un conjunto de reformas econmicas, que
tenan como ncleo central el establecimiento de un sis-
tema monetario de convertibilidad. Incluan tambin una
serie de medidas orientadas a la supresin de subsidios,
a la elevacin de precios, privatizaciones y reformas en
la seguridad social. Aun cuando tal agenda tranquilizaba
al sector empresarial y a los organismos internacionales,
abra al Presidente dos frentes de conflicto. Por un lado,
con los tradicionales grupos de poder (cercanos al PSC), ya
que Bucaram gobernaba apoyado en grupos econmicos
ligados al comercio y el agresivo plan de privatizaciones
poda modificar las estrategias de acumulacin de dichos
grupos. Por otro lado, con las organizaciones indgenas y
sociales anti-reformas. En estas condiciones el desgaste
del rgimen fue vertiginoso.
Movilizaciones ciudadanas en todo el pas y un relan-
zamiento de la ofensiva del movimiento indgena aun
cuando algunos de cuyos dirigentes haban apoyado al go-
bierno- dejaban ver el unnime rechazo al presidente. Las
movilizaciones de los das 5, 6 y 7 de febrero de 1997 no tie-
nen parangn en las ltimas dcadas: se estim que cerca
de tres millones de personas se movilizaron durante esos
das. Los contornos de la nueva sociedad civil se volvan
ms ntidos. Luego de siete meses de gestin, Bucaram fue
cesado por el Congreso. La destitucin presidencial no se
ci a los procedimientos establecidos. En razn del ba-
lance de poder se nombr al titular del Congreso, Fabin
Alarcn, como presidente interino. Alarcn no se esforz
en orientar de algn modo la agenda pblica. Lo ms re-
levante del perodo fue la convocatoria a una Asamblea
Constituyente encargada de reformar la Constitucin. La
Carta Magna, promulgada en 1998, expres algo de las dos
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
tendencias enfrentadas desde el inicio de la dcada. Por un
lado legitim la agenda privatizadora8 y por otro extendi
nuevos derechos9. Se constitucionaliz as una suerte de
neoliberalismo con rostro social que no resolva la con-
flictividad poltica y que encerraba una serie de paradojas.
Una de ellas, quizs fundamental, concerna a la ampliacin
de derechos sociales en una coyuntura en que se restringa
7
Mientras en 1990, el ingreso per cpita del hogar del decil ms rico era 19.7 veces ms alto que aquel del decil ms pobre, en el 2000, la diferencia entre esos dos extremos
fue de 41.2 veces (SIISE 3.0).
8
Se elimin la nocin de reas estratgicas y de otras formas de propiedad -la estatal y la comunitaria- y se dio paso a una propiedad nominal sobre los recursos naturales no
renovables cuya exploracin y explotacin podan ser llevadas a cabo por empresas pblicas, mixtas o privadas (Moreano, 1998).
9
Mujeres, nios, jvenes, adultos mayores y otros grupos sociales, vieron ampliar sus derechos y garantas ciudadanas. De particular importancia fue la extensin, en sintona
con el Convenio 169 de la OIT, de los derechos colectivos de los pueblos indgenas.
10
El salvataje bancario cost al pas el equivalente del 24% del PIB (Romero, 1999).
11
En lo que sigue se usa el trabajo de Ramrez Gallegos (2000).
12
En el Congreso el PSC bloque la posibilidad de intervenir en los bienes y las empresas de los banqueros e impidi que se otorgue inmunidad a las autoridades de control
56 para procesar a los banqueros.
los recursos y los mrgenes de accin del Estado para po-
der garantizarlos. En cualquier caso, la Asamblea recibi un
Recuadro 2.3
sinnmero de delegaciones de sectores sociales organiza-
dos, de organismos no gubernamentales, de asociaciones
civiles, que procuraban con sus propuestas a incidir en la
reorientacin del rumbo del pas. De esta movilizacin pro- Impactos de la crisis bancaria
viene los nuevos derechos sociales y colectivos incluidos
en una Constitucin por la que el pueblo no pudo pronun-
ciarse (no hubo referndum aprobatorio). La coyuntura
fue de todos modos propicia para la visibilidad de nuevos
En lo que sigue se presenta algunos de los principales efectos del proceso de sal-
actores sociales (indgenas, jvenes, nios y adolescentes, vataje bancario que afront el pas a fines del siglo pasado*.
mujeres, ambientalistas, etc.), de novedosas problemticas
pblicas y de una normatividad que demandaba la amplia- 1. Crecimiento econmico
cin del terreno de las intervenciones estatales en el espa-
cio de lo social. As, por ejemplo, la Constitucin de 1998
A diferencia de la mayora de los pases de la regin, Ecuador termin la dcada
reconoce por primera vez a los nios y nias como sujetos con una tasa de crecimiento per cpita promedio anual nula (0%): En 1999, la
de derechos, superando la visin de minoridad de las Leyes economa se contrajo drsticamente: el PIB cay en 7.3% respecto del ao anterior.
de Proteccin de Menores emitidas desde 1937. A pesar de Asimismo, el PIB per cpita decreci en 9,0% entre 1998 y 1999. Se trata del indica-
la incidencia de la nueva sociedad civil y del protagonismo
del movimiento indgena en las arenas de la contienda de-
dor ms elocuente de la crisis econmica: la produccin econmica por habitante
mocrtica, en la cima de la poltica instituida la alianza que en 1999 cay a niveles semejantes a los de hace 23 aos (SIISE, 2.0., 2000).
lider la Asamblea entre el PSC y la Democracia Popular
(DP) continuaba acercando sus programas y se presen-
taba como la coalicin que podra consolidar un programa
2. Pobreza
neoliberal moderno. Esas eran las condiciones en que Ja-
Para el ao 1995, la pobreza afectaba al 56% de la poblacin y al 76% de la po-
mil Mahuad (DP) accede al poder en 1998. blacin rural. En 1999, la pobreza en el pas fue 1.6 veces mayor que en 1995. El
nmero de personas que vivan en hogares cuyo consumo era inferior al valor de
Desde inicios de su gobierno y avalado por el FMI, Mahuad la lnea de pobreza aument del 34% en 1995, al 46% en 1998 y, finalmente, al 56%
asumi que los dos problemas fundamentales de la coyun-
tura eran la fragilidad del sistema financiero y la debilidad
en 1999. La extrema pobreza o indigencia tambin aument considerablemente.
fiscal. En este sentido, las autoridades econmicas no pusie- Entre 1995 y 1999, subi del 12% al 21% en todo el pas (SIISE, 2.0., 2000).
ron lmites a la ayuda para los bancos en problemas. As, el
crdito interno neto al sistema financiero -por parte del Ban-
co Central y del Ministro de Finanzas- se expandi en forma
3. Inflacin y prdida del poder adquisitivo
inusitada: hasta agosto de 1999 los recursos pblicos cana-
La inflacin se aproxim al 100% durante el ao 2000. Ello ocasion una subida
lizados a la banca superaban los 1.400 millones de dlares10 . general de los precios en bienes y servicios. El efecto inmediato fue la violenta
cada del ingreso real de los hogares y, en consecuencia, el deterioro de su calidad
El salvataje bancario supuso la creacin de la Agencia de de vida. As, a pesar de que los ingresos en trminos de salario mnimo pasaron de
Garanta de Depsitos (AGD) cuyo fin fue administrar a los
bancos quebrados por usos indebidos de los depsitos de
U$S 45.76 a U$S 96.64, entre diciembre de 1999 y diciembre del 2.000, y a U$S
la ciudadana11. Con la AGD emergi a la luz pblica un 117.5 en enero del 2.001, el precio de la canasta bsica se situ, en vista de un pro-
engranaje de gestin bancaria sustentada en una poltica ceso inflacionario en dlares, en U$S 260 (SIISE, 2.0., 2000).
crediticia, sin respaldo financiero alguno, a empresas per-
tenecientes a los mismos grupos propietarios de las enti-
dades bancarias. La laxitud de las normas y la complicidad 4. Gasto social
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
de las autoridades de control financiero degeneraron en El gasto pblico social** aument notablemente en la dcada de 1970, se redujo
la extensin de la crisis a un nmero cada vez mayor de drsticamente en el decenio de 1980, y ha seguido las tendencias de la economa
instituciones. En marzo de 1999 la crisis llega a su clmax: en la ltima dcada. El gasto pblico social por habitante se redujo en 37% entre
Mahuad decreta un feriado bancario y el congelamiento
de los depsitos de los ahorristas. El Banco Central conti-
1996 y 1999. Esto es, al concluir la dcada, el gobierno central inverta una tercera
nuaba con una poltica de intensa emisin monetaria para parte menos que antes del inicio de la crisis econmica de 1999 en la provisin de
evitar que se desmorone el sistema12. El gobierno asuma servicios sociales bsicos (SIISE, 2.0., 2000).
*
En este segmento se usa por extenso el Informe presentado por el SIISE. Versin 2.0, 2000.
**
La inversin pblica en educacin y salud comprende gastos destinados a infraestructura (hospitales, escuelas) y a mantener o recuperar las capaci-
dades de las personas (enseanza, asistencia mdica, etc.).
57
 que la reduccin generalizada del ritmo de actividad, la
paralizacin de la produccin, el cierre de empresas y el
crecimiento del desempleo13 podan ser manejados como
males menores. Una vez ms, como a lo largo del proceso
de ajuste, se privilegi la estabilizacin financiera frente a
las actividades productivas. Cuando meses ms tarde uno
de los pocos banqueros enjuiciados denunci que los 3.1
millones de dlares que l haba donado para la campaa
de la DP haban sido mal utilizados, fue posible entender
las decisiones del gobierno: [Mahuad] fue rehn de los fi-
nancistas de su campaa y ellos tuvieron el timn hasta el
ltimo da de su mandato (Estupin, 2000).
Este episodio condensaba algunas caractersticas de la
economa poltica de las reformas neoliberales. En primer
lugar, se observaba que las instituciones polticas haban
funcionado como una maquinaria que transfera recursos
hacia una elite privada, gracias a los nexos estables, regula-
res e institucionalizados entre ciertas entidades claves del
Estado, la clase poltica, y las elites financieras (Andrade,
1999). Se trataba de acuerdos que ocasionaban que el Es-
tado y el conjunto de la poblacin asuman los costos de las
crisis14. La contradiccin era clara: mientras se disminua el
presupuesto para el sector social y se concentraban esfuer-
zos para disminuir el dficit fiscal, se daba apoyo sistem-
tico al sector privado. Los desequilibrios provenientes de
este sector y sus requerimientos de recursos explicaban el
dficit y el endeudamiento pblico y por tanto la necesidad
de desplegar continuas medidas de ajuste (Ramrez, 2002).
La gestin de las reformas determin, por otro lado, una
serie de factores de transmisin de la desigualdad. Los im-
perativos del ajuste convirtieron a la poltica social no slo
en subsidiaria y asistencial sino en insustancial para la re-
distribucin de la riqueza. La desigualdad se explicaba por
los bajos recursos destinados a la inversin social, los re-
cortes del gasto producidos desde mediados de la dcada
de 1990 a fin de disminuir la carga fiscal, y por la poca efi-
ciencia de la focalizacin de los programas sociales (Vos
et. al, 2003). El rostro social del Estado neoliberal de fin de
siglo se desconfiguraba, entonces, en medio de la presin
bancaria al poder poltico ecuatoriano.
5. Los nuevos aires
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
del neoliberalismo
Enero del 2000 inicia con una situacin econmica in-
controlable y con la pulverizacin de la legitimidad de
Mahuad. La frmula de la dolarizacin aparece en esta
coyuntura ms como una suerte de salvavida poltico
del ex-presidente que como resultado de algn tipo de re-
solucin al escenario de crisis. Tan es as que pocos das
antes de anunciar la dolarizacin el propio Presidente ca-
lificaba a esta medida como un salto al vaco. Sin embar-
go, en momentos en que su continuidad corra peligro, y
13
En 1999 se cerraron 2500 empresas. Mientras, la desocupacin abierta, referida al sector formal de la economa, pas de 9.2% en marzo de 1998 a 17% hasta julio de 1999
(Romero, 1999).
14
It became a system of highly organized oligarchic-mafioso agreements that forced the State and the population as a whole to asume the costs of recurrent crisis (Ramrez
y Rivera, 2005: 132).
15
El PSC, el PRE y la DP anunciaron el apoyo legislativo a la propuesta. Las Cmaras de Empresarios y Pequeos Industriales tambin aprobaron la medida (Revista Gestin # 67).
58
an en contra de la opinin de muchos funcionarios del
Banco Central (Acosta, 2000), Mahuad asumi tal medida.
La dolarizacin re-articul a los sectores empresariales, fi-
nancieros y en general de la derecha poltica15.
Desde el polo movimientista la respuesta fue el llamado
a movilizacin general. Al tiempo, la dirigencia indgena
mantena reuniones con el alto mando militar para plan-
tear la disolucin de los tres poderes del Estado. La no-
che del 20 de enero del 2000, 9 mil indgenas rodeaban
el Congreso y la Corte Suprema de Justicia. En la maana
del 21 ingresaron al Congreso oficiales y tropa del Ejrci-
to. El derrocamiento presidencial se consum gracias al
retiro del apoyo de las clases dominantes a Mahuad y al
papel arbitral de las FF.AA. Un triunvirato fallido ocup el
palacio de gobierno durante tres horas. Posteriormente se
sucedieron una serie de hechos que condujeron a la c-
pula militar a entregar el poder al vice-presidente Gustavo
Noboa en una extraa resolucin cuyo trasfondo conspi-
rativo an no est aclarado. Apenas posesionado, Noboa
reafirm la dolarizacin de la economa. La movilizacin
social y la fuerza de la CONAIE no alcanzaron a socavar
los resortes de poder de los grupos financieros que haban
sido los responsables de la ms grave crisis econmica del
Ecuador. El modelo segua con vida.
El gobierno de Noboa, sin partido en el Congreso, con
apoyos espordicos del PSC y la DP y en medio de una
nueva ola de protesta social, busc nicamente estabili-
zar la economa a travs de la dolarizacin y la promocin
de la inversin extranjera en el sector petrolero. Por lo de- Tabla No. 1 Inflacin y salario mnimo en los primeros aos de la dolarizacin
ms, no desarroll ningn programa de envergadura. Aun
as, las primeras seales macroeconmicas del perodo de
Ao Inflacin Salario mnimo promedio US$
dolarizacin no eran malas. Contribuan a tal escenario,
adems de la misma salida del punto ms dramtico de la
crisis, los precios del petrleo en alza desde mediados de 2000 91.0 67.7
1999, el voluminoso envo de remesas por parte de los tra-
bajadores ecuatorianos emigrados hacia Espaa, EE.UU. e
2001 22.4 121.3
Italia -al punto de convertirlas en la segunda fuente de di- 2002 9.4 138.2
visas despus de las exportaciones de petrleo- y la cons-
truccin, iniciada en 2001, del nuevo oleoducto de crudos 2003 6 148.6
pesados (OCP) con un financiamiento constituido en la
inversin extranjera ms importante desde los 70. El tipo 2004 1.95 143.6
de cambio con que se adopt la dolarizacin permiti,
adems, precios relativos excepcionalmente favorables
Fuente: Banco Central del Ecuador, 2005. Elaboracin: autor.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
para las exportaciones en el ao 2000 (Larrea, 2004). nuevo sistema monetario no produjo tampoco la nivela- salarial influenciada por al descenso de la inflacin, el
cin de las tasas de inters local con las internacionales, precio de la canasta familiar no alcanza a ser cubierto por
Esta relativa recuperacin de la economa tuvo su lado d- ni garantiz el acceso del pas a los mercados financieros el salario mnimo: para 2003 el dficit de restriccin alcan-
bil en la prdida de competitividad de la produccin local. internacionales (Correa, 2004). Los cinco primeros aos zaba el 35% lo que era indicativo de la continuidad de la
Ello se reflej en el deterioro de la balanza comercial. Es de dolarizacin evidenciaron entonces un ambiguo cre- pobreza (Naranjo, 2003). La Tabla No. 1 presenta una serie
as como, para 2003, el sector no petrolero creci tan slo cimiento econmico: en el 2000 la tasa de crecimiento del histrica en torno a la inflacin y el salario mnimo vital.
1.4%, la tasa ms baja de los diez ltimos aos, exceptuan- PIB fue de 2.8 %, la siguiente de 5.1%, en 2002 del 3.5%, en
do la gran crisis de 1999. Y es que la dolarizacin impide 2003 se registr un nuevo descenso que se recompuso en En tal escenario, y con niveles de crecimiento inestables,
que el pas reaccione, con instrumentos como la deva- el 2004 con un 6% de crecimiento. la capacidad de mejorar las condiciones materiales de la
luacin que s poseen las economas vecinas, frente a la sociedad dependa de la dinmica redistributiva propicia-
prdida de competitividad de los productores locales. El A nivel de las condiciones materiales de la poblacin, las da por el poder pblico. No obstante, una vez en el poder,
tendencias tambin son contradictorias. Si bien en los pri- el Presidente Gutirrez y su Partido Sociedad Patritica
meros aos de la dolarizacin se produce una reduccin (PSP) confirmaron una lnea de distribucin centrada en
de la pobreza e indigencia llegando a mediados del 2003 mecanismos de mercado, focalizacin y polticas cliente-
al 45% y 20% respectivamente y una cierta recuperacin lares, ineficientes en metas de equidad y redistribucin.
59
 6. La postergacin
del ciclo post-ajuste
Para llegar al poder Gutirrez se present como un can-
didato independiente de la estructura partidaria y esta-
bleci una alianza con el Movimiento de Unidad Pluri-
nacional Pachakutik-Nuevo Pas (PK), brazo electoral del
movimiento indgena, y con el Movimiento Popular De-
mocrtico (MPD), un pequeo partido de izquierda que
controla al gremio docente y diversas organizaciones
estudiantiles. Estas dos formaciones haban jugado un
destacado papel en la resistencia a las polticas de ajuste
durante la dcada de 1990.
Mientras los sectores dominantes vean con asombro cmo
militares, indgenas y militantes de izquierda llegaban al po-
der, en el campo progresista aun cuando se perciba con
reservas la alianza indgena con ex militares- se esperaba el
inicio de una fase post-ajuste. Las expectativas se derrum-
baron rpidamente. Antes de la segunda vuelta en 2002,
Gutirrez anunci un re-direccionamiento de su agenda
luego de viajar a EE.UU. y dialogar con el Fondo Mone-
tario Internacional. Apenas electo, plante la tesis de que
Ecuador sera el mejor aliado del Presidente Bush y de-
sign como Ministro de Finanzas a un economista libe-
ral cercano a la gran banca: como a lo largo del perodo
democrtico, el poder poltico no alcanzaba a actuar con
relativa autonoma del poder econmico. En el resto del
gabinete se dej en un rol marginal a Pachakutik y al resto
de la izquierda. A nivel popular, adems de su articulacin
con organizaciones indgenas, el Coronel forj un slido
nexo con los poderosos gremios de la transportacin. Se
trataba de un arco de relaciones polticas que, por arriba,
aseguraba la vigencia de la agenda ortodoxa y, desde aba-
jo condicionaba al gobierno a una lgica segmentada y
parcial de intervencin pblica. Aunque la alianza entre el
Partido Sociedad Patritica y Pachakutik se rompi luego
de siete meses de gobierno, diversos dirigentes y organi-
zaciones indgenas continuaron sus nexos con Gutirrez
dentro y fuera del gabinete. Dicha dinmica explicara,
entre otros factores, que en esos aos (2002-2004) se asis-
ta a un descenso del conflicto social16 y, ms an, que el
movimiento indgena pierda el influjo que haba conquis-
tado entre los sectores progresistas. El polo movimientis-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
ta comenzaba a fragmentarse (Ramrez Gallegos, 2010).
A pesar de que el reflujo de la presin social permiti a Gu-
tirrez sostener la continuidad de la poltica econmica
sin mayores contratiempos, la descomposicin institucio-
nal llegaba a un nivel extremo. La decisin del oficialismo
de intervenir en la Corte Suprema de Justicia (diciembre
2004) revelaba en toda su magnitud el arbitrario dominio
de la clase poltica sobre las instituciones polticas. Diversos
sectores de la opinin pblica consagraron, desde enton-
ces, el neologismo partidocracia para ubicar las fuentes
del bloqueo democrtico. En este contexto, en abril 2005,
una nueva movilizacin social abra la ruta para el tercer
16
Entre 1999-2000 la protesta social lleg a su clmax: se registr una media de 62 conflictos por mes. Luego del paso de Pachakutik por el poder (2003-2005), dicho pro-
medio desciende a 25. Clculos realizados a partir de los datos de la revista Ecuador Debate, serie 1983-2010, CAAP-Quito.
17
El gobierno opt por la caducidad del contrato con la petrolera norteamericana OXY. El giro en la poltica petrolera incidi en el gobierno norteamericano para suspender
la posibilidad de firmar un TLC con el Ecuador. Bajo la iniciativa del entonces Ministro de Economa, R. Correa, se reform tambin la Ley de Hidrocarburos en la perspectiva
60 de mejorar los ingresos estatales provenientes de una renta petrolera en ascenso por los altos precios del crudo en el mercado internacional.
derrocamiento presidencial en menos de una dcada. A
diferencia tanto de la destitucin de Bucaram en 1997,
cuando las movilizaciones fueron encabezadas por los
partidos y movimientos sociales sobretodo la CONAIE,
como del derrocamiento de Mahuad en enero del 2000,
cuando el protagonismo indgena se enlaz con mandos
medios del Ejrcito, el tercer derrocamiento presidencial
fue fruto de un conjunto de movilizaciones auto-convo-
cadas por heterogneos segmentos de la ciudadana. No
eran los partidos los nicos actores colectivos contesta-
dos por la multitud. Comenzando por el movimiento in-
dgena, ningn otro actor social o poltico pudo tampoco
liderar la protesta. El repudio social a toda estructura de
representacin que se vayan todos! pareca marcar el
ocaso del ciclo estatal orientado bajo la lgica del neolibe-
ralismo criollo por los partidos tradicionales (Ramrez Ga-
llegos, 2005). La cada del Coronel supuso un cierto giro
en la agenda pblica. El nuevo Presidente, Alfredo Pala-
cio, dio seales de distanciamiento con el Consenso de
Washington y con la poltica de cooperacin con EE.UU.17.
Tales decisiones reposicionaron en el debate pblico dis-
cursos nacionalistas. El gobierno de Palacio no cumpli,
sin embargo, con uno de los principales cometidos de las
movilizaciones de abril: la convocatoria a una Asamblea
Constituyente. El bloqueo de la reforma poltica abri la
ocasin para que, en las elecciones de 2006, ganen terre-
no las agendas de cambio radical. La candidatura de Ra-
fael Correa tom dichas banderas.
7. La coyuntura de la
autonoma relativa del Estado
Rafael Correa y su movimiento poltico Alianza Pas, (AP)
acceden al poder a fines del 2006 luego de derrotar en se-
gunda vuelta al bananero lvaro Noboa. En campaa, el
futuro presidente se situ en las antpodas del poder esta-
blecido al articular un discurso de confrontacin contra el
neoliberalismo, la partidocracia y la erosin de la sobe-
rana nacional. El carcter refundacional del proyecto de
AP se sostena en la posibilidad de reconfigurar la matriz
de poder social a partir de la convocatoria a una Asamblea
Constituyente de Plenos Poderes que dibuje nuevos hori-
zontes para el Estado, la economa y la sociedad ecuato-
riana del siglo XXI.
El ncleo fundador de Alianza Pas estaba compuesto
por antiguos dirigentes de la izquierda tradicional, inte-
lectuales y activistas de la nueva izquierda social, figuras
provenientes de novsimas organizaciones ciudadanas
y personajes sin trayectoria militante ni perfil ideolgico
pero cercanos al entorno personal del ahora Presidente.
Emerga as una fuerza heterclita amalgamada bajo un
horizonte ideolgico neo-nacionalista y anti-neoliberal,
un imaginario anti-partidista y el peso del liderazgo de
Correa. Tal perfil entraaba una ampliacin del espectro
de la representacin social de las izquierdas hacia lo que
Rafael Quintero denomina las clases intermedias de la es-
tructura global del pas18. Aunque dicha composicin no
implicaba la proyeccin de los trabajadores como en el
caso del Partido de los Trabajadores en Brasil o de los
sectores campesino-indgenas como en el MAS boli-
viano hacia el Estado, supona el ascenso al poder de un
abanico de fracciones de las clases medias, algunas muy
radicalizadas, activas y cercanas a dichos sectores en la
movilizacin contra el neoliberalismo. La diferenciacin,
ms o menos difusa, con las clases dominantes emerga
como condicin de posibilidad en la disputa por la recon-
figuracin de los nexos entre el gobierno democrtico y
los tradicionales grupos de poder. Es as que, a diferencia
de Gutirrez, una vez en el poder, Alianza Pas y sus alia-
dos entre los que destaca el Partido Socialista mantu-
vieron y radicalizaron el discurso bolivariano e izquierdis-
ta con que emergieron a la vida pblica. Su confrontacin
con las elites y los partidos dominantes no oper como
mero recurso de campaa. Prosigui en aos posteriores.
En el gabinete Correa evit la presencia de figuras cerca-
nas a los sectores empresariales y financieros. Los pro-
pios miembros del rgano de direccin del movimiento
gobernante ocuparon los cargos estratgicos. El gobierno
manejaba la tesis de que la construccin de una agenda
universalista tena como condicin evitar toda represen-
tacin partidaria, corporativa o gremial en el gobierno.
El da de su posesin Correa convoc a consulta popular
para decidir sobre la instalacin de la Constituyente. Di-
cha convocatoria fue objeto de una intensa pugna con el
legislativo. Si anteriores crisis se resolvieron con las desti-
tuciones de presidentes sin respaldo parlamentario y con
baja credibilidad social, en el 2007 suceda lo inverso: un
Presidente cuyo nico capital poltico19 era el robusto apo-
yo popular que su figura provocaba, sin estricto apego al
derecho, la destitucin por parte del rgano electoral- de
57 diputados acusados de obstruir el referndum. La cada
parlamentaria viabiliz el proceso constituyente. Las iz-
quierdas triunfaron en las elecciones para designar a los
constituyentes: Alianza Pas obtuvo 80 de los 130 curules
y el resto de fuerzas progresistas 10 ms. Tales resultados
consolidaban la proyeccin de la Revolucin Ciudadana20
y dejaba a los partidos dominantes sin mayor incidencia
en los debates constitucionales. Dicha correlacin de fuer-
zas explicaba la orientacin del nuevo texto constitucional.
Descontando el sostenimiento del presidencialismo como
rgimen poltico, la Carta Magna avanza en cuestiones li-
gadas a la ampliacin de los derechos, a la prefiguracin
de un modelo de desarrollo distante del canon ortodoxo,
al fortalecimiento del aparato estatal, al reconocimiento
del carcter plurinacional del Estado, a la promocin de la
democracia participativa, a las regulaciones ambientales
del desarrollo, a la profundizacin del sufragio universal21,
entre otros elementos. As, la nueva Constitucin innova y
18
Se trataba de sectores sociales intermedios, urbanos y rurales, trabajadores asalariados no proletarios, pequea burguesa urbana y rural, intelectuales, burcratas, profe-
sionales, pequeos y medianos comerciantes, transportistas, obreros en activo, y empresarios con ideas nacionalistas (Quintero, 2007: 41).
19
Como AP no present candidaturas parlamentarias, Correa empez a gobernar sin un bloque afin en el Congreso. Careca adems de fuerza poltica propia y del soporte
de organizaciones sociales robustas.
20
As se denomina, oficialmente, al proceso de cambio liderado por Correa.
21
Se reconoce el derecho al voto a jvenes mayores de 16 aos, a ecuatorianos residentes en el exterior, a extranjeros, a reos sin sentencia, y a policas y militares.
22
El pas logr as retirar el 93% de la deuda representada en tales bonos: la ratio deuda pblica/PIB descendi al 25% en el perodo 2007-2009. Entre 2000-2006 dicha rela-
cin llegaba a 49% (Ministerio Coordinador de la Poltica Econmica, 2011).
contiene el conjunto de demandas que emergieron desde
la resistencia social al neoliberalismo y desde otras agendas
de transformacin democrtica que haban permanecido
represadas en los aos 90. Si la dinmica constituyente
concentr la disputa entre Alianza Pas y los partidos tradi-
cionales, la orientacin de las decisiones gubernamentales
en torno al lugar del Estado en la economa activ la tenaz
resistencia de los crculos empresariales, financieros y me-
diticos afines a las ideas liberales dominantes en los aos
90. La intensidad del conflicto era indicativa de la apertura
de una coyuntura en que la autonoma relativa del Estado
pareca expandirse.
Apenas instalada en el poder, la Revolucin Ciudadana
tom una serie de medidas que el movimiento popular
vena reivindicando una dcada antes: el fin del conve-
nio de cooperacin militar antinarcticos que permita a
EE.UU. tener presencia en la Base de Manta; la ratificacin
de la caducidad del contrato con la petrolera norteameri-
cana OXY; la suspensin de la negociacin del Tratado de
Libre Comercio (TLC); la ilegalizacin de la terciarizacin
laboral; y el trazado de una estrategia para revertir el peso
de la deuda externa. La orientacin programtica de tales
decisiones expresaba el virtual desacoplamiento entre el
poder democrtico y los circuitos transnacionales y loca-
les que sostuvieron el largo ciclo de debilitamiento, des-
nacionalizacin y plena instrumentalizacin del Estado
nacional. Ms all de la voluntad poltica del gobierno, su
capacidad decisional se catapult en la reconstruccin de
los factores de poder que habilitaran el relanzamiento del
Estado al primer plano de la vida pblica. Cinco lneas de
decisin, tomadas en los dos primeros aos de gobierno,
tienen particular relevancia al respecto:
a) La creacin y/o fortalecimiento de empresas pblicas
en sectores estratgicos de la economa (petrleo, mine-
ra, servicios pblicos, etc.);
b) La renegociacin de contratos con diversas empresas
transnacionales (telefona celular, petroleras) de cara a
incrementar los mrgenes de participacin estatal en los
ingresos, regalas y excedentes que se producen en tales
sectores;
c) La reduccin del peso de la deuda externa en el presu-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
puesto pblico: luego de la apertura de una auditora de la
deuda externa y de la declaratoria de ilegitimidad de cier-
tos tramos de endeudamiento, el Estado declar una mo-
ratoria tcnica y entr en un default de una parte signifi-
cativa de la deuda contenida en los bonos 2012 y 203022.
d) El incremento de la capacidad recaudatoria en el marco
de una reforma tributaria progresiva que ha derivado en
61

mayores niveles de presin fiscal23 y ms amplias capaci-
dades redistributivas; y
e) El impulso de la reforma institucional orientada a racio-
nalizar el aparato burocrtico, a recuperar las capacidades
estatales de rectora, regulacin y control de la agenda p-
blica, a incrementar los niveles de presencia estatal en los
territorios, y a regular la implantacin de ciertos arreglos
corporativos al interior de las instituciones pblicas.
Aunque el alcance de este conjunto de decisiones ha sido
desigual, permitieron al gobierno colocarse en mejores
condiciones de poder para disputar la centralidad del Es-
tado y en algunos casos apenas su legtima interven-
cin- en la determinacin de la agenda pblica. Las con-
diciones polticas habilitan la operacin del Estado como
agente en capacidad de enfrentar, e incluso zanjar a favor
del inters general, negociaciones de diverso tipo con ac-
tores que, en medio del debilitamiento estatal reforzado
por el neoliberalismo, capturaron diversos segmentos de
la poltica pblica mientras preservaban alto poder de veto
sobre las decisiones democrticas.
8. La transicin post-neoliberal
El relanzamiento de la accin estatal como principal deto-
nante de una va heterodoxa de desarrollo se coloca, en el ci-
clo 2007-2011, en el centro de la agenda pblica ecuatoriana:
la sociedad y la nacin hacen uso de su Estado como agente
fundamental para encaminar una nueva estrategia de de-
sarrollo. En el discurso ortodoxo, por el contrario, la globa-
lizacin es vista como una situacin en la cual los Estados-
nacin pierden relevancia. All reside la principal diferencia
entre una agenda de carcter neoliberal y otra caracterizada
como neo-desarrollista (Bresser Pereira, 2007). El retorno
del Estado al primer plano de la coordinacin social aparece
como un rasgo comn entre los gobiernos progresistas de
la regin. Una de las particularidades del Ecuador reside en
la constitucionalizacin de las lneas de ruptura con el viejo
orden. A continuacin se describen algunas de ellas.
Recuperacin de la planificacin pblica. La Carta Magna,
aprobada por el 63% de la poblacin en septiembre 2008,
coloc a las funciones de planificacin en el centro de la
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
construccin del nuevo rgimen del desarrollo y del buen
vivir24. Para ello fija la obligatoriedad de constituir un Siste-
ma descentralizado de planificacin participativa que fija
los grandes lineamientos del desarrollo y las prioridades del
presupuesto e inversin pblica25. Ello se ha materializado
en el protagonismo que ha adquirido la Secretara Nacional
de Planificacin y Desarrollo en la concepcin de la agenda
de transformacin social y reforma del Estado.
La afirmacin del rol del Estado como promotor del desa-
rrollo. De modo contrario al discurso ortodoxo, que plan-
23
En 2006 Ecuador posea un valor de su presin fiscal del 10,38%. Para 2010 este indicador se coloca en el 14,8% (A. Acosta et. al, 2010: 67-68).
24
Con la nocin de buen vivir o sumak kausay algunos sectores de la Revolucin Ciudadana (RC) han buscado reorientar la discusin sobre el problema del desarrollo. En el
Plan Nacional de Desarrollo (PND) 20072010 la idea del desarrollo fue definida como: La consecucin del Buen Vivir de todas y todos, en paz y armona con la naturaleza
y la prolongacin indefinida de las culturas humanas (Senplades, 2007)
25
El Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas, la Ley de Participacin Ciudadana y el Cdigo de Ordenamiento Territorial, Autonomas y Descentralizacin, apro-
62 bados en el parlamento entre 2009 y 2010, son las tres leyes que configuran la nueva arquitectura en que se sostiene el andamiaje de la planificacin.
tea que el ahorro externo y la inversin extranjera son los
principales mecanismos de financiamiento del desarrollo,
el gobierno de Correa ha otorgado prioridad a los capitales
nacionales y al ahorro interno como medios para dinami-
zar el desarrollo nacional. Correa tom la decisin, en este
sentido, de repatriar y movilizar los recursos de la Reser-
va Internacional Monetaria de Libre Disponibilidad, antes
depositados en la banca extranjera, hacia la inversin pro-
ductiva y la activacin de la banca pblica. En el mismo
sentido, los recursos colocados en el Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social se cre el Banco del Afiliado han
sido dirigidos al financiamiento de proyectos nacionales
estratgicos y hacia polticas de expansin de la vivien-
da (crditos para la construccin). Adems de encausar
la reactivacin de la obra pblica (nfasis en vialidad), la
inversin pblica se ha dirigido, hacia la dinamizacin de
los sectores estratgicos (petrleo, hidroelctricas), de la
produccin y de la poltica social. El uso del ahorro nacio-
nal ha sido condenado por el discurso ortodoxo como una
poltica que atenta contra la prudencia fiscal. La Constitu-
cin establece, sin embargo, que la poltica fiscal no podr
estar desligada de la generacin de incentivos para la in-
versin productiva. As, entre 2007 y 2009 la participacin
de la inversin pblica como porcentaje del PIB creci en
promedio hasta el 11%, es decir, 50% ms que en el ciclo
2001-2006 (6,6%).
Regulacin econmica. En medio de una permanente
confrontacin con los sectores bancarios y financieros, el
gobierno de AP ha esbozado la voluntad de regulacin de
las finanzas y la banca en procura de bajar las tasas de in-
ters, conseguir la repatriacin de sus reservas depositadas
en el exterior, ampliar la franja impositiva a la salida de ca-
pitales (de 1 a 5 por ciento entre 2007 y 2011), dinamizar el
aparato productivo y apuntalar a la banca pblica y coope-
rativa. Se elimin adems la autonoma del Banco Central
cuya independencia se ha colocado, en el discurso orto-
doxo, como un valor capital para la seguridad de los merca-
dos-, y se promulg una ley de control del poder de merca-
do (ley anti-monopolio) que permite sancionar los abusos
de mercado de las grandes firmas y que faculta al ejecuti-
vo para, en casos especiales, definir polticas de precios en
mbitos neurlgicos para el consumo de la poblacin.
Poltica comercial y nueva integracin regional. En un
pas dolarizado y sin capacidad de devaluar la mone-
da local algo que hicieron los pases vecinos en medio
de la crisis global de 2009- una poltica comercial activa
emerge como recurso bsico para dinamizar la produc-
cin nacional y para precautelar los desequilibrios en la
balanza de pagos. La Revolucin Ciudadana ha intenta-
do esbozar una agenda en esa direccin. El camino no le
ha sido fcil. Adems de negar la opcin de un TLC con
los EE.UU. y de mostrarse renuente a firmar similar tipo
de acuerdo con Europa, el gobierno apenas ha intentado
diversificar los productos y los destinos de las exportacio-
Grfico No. 1 Composicin de la distribucin del ingreso 2006-2010
100
42.72%
75
50
46.61%
25
10.6%
0
2006 2007
Fuente: INEC-ENEMDUR. Elaboracin: Senplades, 2010. *** D1-D4: Dcil 1 al dcil 4; D5-D9: Dcil 5 al dcil 9.
nes. Las presiones de ciertos sectores empresariales por
reabrir una agenda de libre comercio con las economas
ms fuertes del planeta se incrementan de manera pro-
porcional a su inercia productiva (primario-exportadora)
y a las escasas respuestas gubernamentales por resolver
los enormes problemas de la balanza comercial. En este
marco, el gobierno ha dado prioridad a la ampliacin del
arco de relaciones geo-polticas del Ecuador y a la acelera-
cin de los procesos de integracin regional abanderados
por el eje Brasilia-Buenos Aires-Caracas: el pas impulsa
activamente a la flamante Unin de Naciones Sudame-
ricanas (UNASUR) y a la Alternativa Bolivariana para las
Amricas (ALBA). Por lo dems el gobierno ha tomado
medidas pragmticas como ampliar la presencia consular
del Ecuador en el globo y decisiones radicales como el fin
de la participacin del pas en el Convenio sobre el Arreglo
de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI).
2010. Dicho programa ha sido uno de los principales ejes
Polticas distributivas. En el marco del doble objetivo de
consolidar una sociedad de derechos y de propender ha-
cia mayores niveles de igualdad, el texto constitucional
otorga un papel central al papel distributivo del Estado.
Dicho imperativo depende de la capacidad de la sociedad
para obtener recursos y de las polticas de asignacin que
se implementen. Respecto a lo primero, se ha visto ya que
desde 2007 ha aumentado la presin fiscal. No solo que
para el ciclo 2007-2010 se ha recaudado casi el 64% ms
que en el perodo 2001-2006 sino que se verifica un au-
mento en la progresividad de los impuestos26. En lo que
concierne a las modalidades de asignacin se identifican
tres grandes lneas de anlisis:
26
La participacin de los impuestos directos en el total de la recaudacin se increment en 9 puntos durante el vigente periodo de gobierno: pas de 34% a 43% del total de
la recaudacin.
27
Ver, Ministerio Coordinador de la Poltica Econmica (2011:16).
28
Dicho argumento es desarrollado con mayor profundidad en Ramrez Gallegos y Minteguiaga (2007).
29
Por ejemplo, la Tarifa de la dignidad (electricidad) que disminuye a la mitad el valor de cada kilovatio hora para los sectores de bajo consumo y eleva dicha tarifa a los
sectores medios y medios altos.
D1-D4 D5-D9 10% ms rico
36.93%
50.29%
12.78%
2008 2009 Septiembre 2010
a. Poltica salarial: el gobierno ha decretado tres alzas en
el ingreso bsico de los trabajadores entre 2009 y 2011. Al
comparar los promedios anuales, en 2008 el ndice del
salario real fue de 117,15, el promedio en 2009 asciende a
122,46 y para 2010 se coloca en 131,1227. En medio de la
crisis econmica el salario real fue compensado en 3,6%,
es decir, similar a la inflacin anual. As, las polticas del
Gobierno han ayudado a que se mantenga, e incluso in-
cremente, el poder adquisitivo de los hogares (Acosta et.
al., 2010: 65). Si en 2007 el ingreso familiar cubra el 68%
del costo de la canasta bsica, en 2010 dicha relacin se
coloca en 85%.
b. Poltica de transferencias directas y susidios: destaca
aqu el aumento del Bono de Desarrollo Humano un pro-
grama que tiene como beneficiarios a los hogares pobres
y extremadamente pobres- de 15 a 35 dlares entre 2007 y
de accin del Estado desde hace ms de una dcada. En
el nfasis que la Revolucin Ciudadana ha puesto en su
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
continuidad se observan las inercias de una visin focali-
zadora de la poltica social propia del neoliberalismo28. Un
cierto distanciamiento con dicha perspectiva se observa
en la decisin de hacer de los receptores del Bono sujetos
de crdito ante el sistema financiero. En la misma lnea,
se duplic el Bono de la Vivienda de 1800 a 3600 dlares
(en el sector rural lleg a 3960) y se cre un Bono para las
personas que se ocupan del cuidado de personas discapa-
citadas. El gobierno ha defendido tambin la continuidad
del subsidio universal del gas domstico y de la gasolina y
promulg tarifas diferenciadas en los servicios pblicos29.
63
 Tabla No. 2 Matriz de sntesis
Transformacin de las capacidades del Estado ecuatoriano 1983-2011
c. Polticas con tendencia universalista: se hace referen-
cia a la eliminacin de las barreras de acceso a la educa-
9. Lmites y tensiones Neoliberalismo y trnsito post-neoliberal
cin y a la salud pblicas en procura de la universalizacin del retorno estatal
de su cobertura. Se suprimi el cobro de 25 dlares para la
matrcula en escuelas y colegios, se distribuyeron los tex- El retorno al primer plano de la planificacin del desarro-
tos escolares de modo gratuito y se entregaron uniformes llo, la regulacin financiera y la redistribucin de la rique-
Capacidades estatales Neoliberalismo Transicin post-neoliberal
a los alumnos de las escuelas rurales. En el campo de la za social marcan un claro distanciamiento con el canon
1983-2005 2006-2011
salud se eliminaron los costos de las consultas mdicas, ortodoxo fijado desde la dcada de 1980 (ver Tabla No.
se ampli el acceso a medicamentos esenciales gratuitos 2). Dicho giro est ligado, en el ltimo lustro, a la frgil
y se normaliz la jornada de atencin a 8 horas. Para am- conquista de la autonoma relativa del Estado respecto a
bos sectores se ha elevado el nmero de partidas disponi- la gama de intereses que haban hegemonizado la esfera
bles (nmero de profesores y mdicos) y la inversin en poltica y dominado el mercado en las ltimas dcadas.
Desmontaje de instituciones Alta centralidad de la
infraestructura bsica. En la misma ptica universalista, la La preservacin de tales mrgenes de autonoma estatal Planificacin planificacin del
de planificacin pblica
constitucin fij la gratuidad de la educacin pblica uni- requiere, no obstante, de cierta apertura gubernamental a desarrollo nacional
versitaria y reafirm la obligatoriedad de la afiliacin a la la movilizacin autnoma de los actores sociales que so-
seguridad social a las personas en rgimen de dependen- portaron las dinmicas concentradoras y excluyentes de
cia laboral: entre 2007 y 2010 el porcentaje de ocupados la economa centrada en el mercado. La debilidad de tales
Ahorro externo e inversin Ahorro nacional como eje de la
plenos con seguridad social ha pasado del 38% al 53.5%. fuerzas y la escasa voluntad del gobierno de AP para di-
extranjera financian el desarrollo. inversin pblica. Financiamiento
namizar su participacin en el proceso de cambio abren Promocin del desarrollo
Centralidad de mecanismos pblico apuntala dinmica
En medio de la ms grave crisis del capitalismo desde los dudas sobre el futuro de la salida del neoliberalismo en el
de mercado productiva. Empresas pblicas
aos 30 del siglo XX, el impulso redistributivo del gobierno Ecuador del siglo XXI.
se ha sostenido en un incremento de la inversin social
favorecida por las recaudaciones tributarias y en los bue- La centralidad del liderazgo presidencial y la escasa voca-
nos precios del petrleo a nivel internacional: en relacin cin dialgica de AP ya ocasionaron la ruptura de la coa- Nueva regulacin a la banca, las
Desregulacin financiera y
al presupuesto general del Estado tal inversin pas del licin progresista que comand el proceso constituyente. finanzas y control al poder de
Regulacin y control bancaria. Liberalizacin del
18% durante el ciclo 2001-2006, al 26% en promedio du- Tal descomposicin articulatoria estimul la confronta- mercado. Fin de autonoma del
mercado de capitales
rante el vigente ciclo gubernativo. Al relacionar el gasto cin entre diversas organizaciones sociales y el gobierno Banco Central
social con el servicio a la deuda se observa que antes del reactiv el conflicto social31 y empantan la transicin
2007 los recursos destinados al pago de deuda duplicaban post-constitucional32. Adems del malestar de ciertos
a la inversin social. Hoy sucede lo contrario (Acosta et. sectores sociales por la falta de apertura a la participacin Expansin del gasto social.
Supeditada al equilibrio fiscal.
al, 2010: 85-86). Aunque la distribucin de los factores de popular y por la continuidad de la matriz primario-expor- Reforma tributaria progresiva.
Redistribucin Centralidad de la focalizacin.
produccin tambin est contemplada en la Carta Magna, tadora de la economa nacional, el proceso de retorno del Focalizacin y tendencias
Poltica tributaria regresiva
el gobierno slo ha avanzado con el traspaso y la titulari- Estado ha abierto otro tipo de tensiones en relacin a los universalistas
zacin de las tierras improductivas de propiedad estatal y principios que re-organizan los vnculos entre ese Esta-
con la venta de acciones de empresas incautadas a los tra- do potenciado y una gama de actores sociales que, mal
bajadores. El grueso de la reforma agraria est pendiente. que bien, haban ampliado o conquistado derechos, re- Rechazo al aperturismo y
Polticas por libre comercio. desconfianza en tratados de
La ley que habilita la redistribucin del agua qued ade- presentacin poltica y especfico poder institucional en Se promueve la firma de trata-
Liberalizacin comercial libre comercio. Insercin
ms entrampada en medio del conflicto entre el gobierno el marco del Estado de rostro social del neoliberalismo. dos para apertura de mercados.
y diversas organizaciones indgenas respecto a la institu- A grosso modo, dicha tensin puede ser retratada a partir controlada en mercado
Apertura comercial elevada global. Integracin regional
cionalidad del sector hdrico. En determinados sectores de la dicotoma entre la ptica universalista de la nueva
persiste entonces la capacidad de veto de ciertos grupos Constitucin y de la conduccin gubernamental de AP y
de poder (dentro y fuera del gobierno) y de algunos anillos la perspectiva particularista con que se trazaron las rela- Ilegalizacin de la terciarizacin.
burocrticos. Ello y el aislamiento del gobierno en rela- ciones socio-estatales y el reconocimiento de derechos Flexibilizacin laboral, Promocin del aseguramiento
cin a las organizaciones sociales as como la debilidad durante el anterior ciclo poltico (la Constitucin de 1998 Regulacin laboral terciarizacin, precariedad universal del trabajo formal.
de stas- bloquean las opciones distributivas de carcter recoga de algn modo tal perspectiva). del trabajo. Lmites a la contratacin
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

propiamente estructural. Aun as, entre 2007 y 2011, y en
el marco de un ciclo de relativa estabilidad econmica a
lo largo de la dcada, se verifica una tendencia a mayores
niveles de igualdad social30 y a una recomposicin de la
pauta redistributiva (Ver Grfico 1). La reversin de prio-
ridadesmayor inversin social y productiva, menor ser-
vicio a la deuda- explicara que capas medias y sectores
populares se coloquen en mejor posicin para encarar la
reproduccin de sus condiciones materiales de existencia
colectiva
El debate poltico respecto a la nueva institucionalidad
encargada de asegurar que el enfoque de la igualdad
categorial33-gnero, etnia, niez/adolescencia, capacida-
Privatizaciones Contempladas en agenda. No contempladas en la agenda.
des especiales, en lo fundamental- atraviese todo el cam-
Avances limitados.
po de las polticas pblicas es revelador de las tensiones
asociadas a dicha dicotoma. La nueva Constitucin de-
nomina Consejos de Igualdad a tales instituciones. Estos
debern remplazar a aquellos que se crearon durante las Elaboracin: Franklin Ramrez Gallegos, 2011.

de cara al futuro. ltimas dcadas en torno a particulares sujetos de dere-

30
El coeficiente de Gini de ingresos disminuy un 6,7% desde 2006 para llegar a 0,487 en 2010: el valor ms bajo de la dcada.
31
En 2007 se registra una media de 33 conflictos por mes, en 2010 esta cifra asciende a 42 (CAAP, 193-2010).
32
An deben aprobarse 3 de las 16 leyes de la transicin constitucional que debi terminar en 2009.
33
La desigualdad de categoras hace referencia a las diferencias organizadas en ventajas de gnero, raza, nacionalidad, etnia, religin, generacin y otros sistemas de clasifi-
cacin similares.

64 65
 cho: Consejo Nacional de las Mujeres, Consejo de Desa-
rrollo de las Naciones y Pueblos del Ecuador, Consejo Na-
cional de la Niez y la Adolescencia, entre otros. Si estos
ltimos se haban constituido como instancias adosadas
al gobierno central a fin de construir y controlar la polti-
ca pblica especficamente concernida con las vigencias
de los derechos de cada uno de esos sujetos, los Consejos
de la Igualdad propenderan a inscribir dicha especifici-
dad en el marco de campos de accin pblica de carcter
global. As por ejemplo, la problemtica de la niez y la
adolescencia debera enmarcarse en un Consejo Etario o
Generacional que opere sobre el conjunto del ciclo de vida
(de la cuna a la tumba) de todo ser humano. En el curso
de la transicin, los involucrados en los (anteriores) con-
sejos han tendido a insistir en la vigencia de un enfoque
que reposa en la particularidad de cada actor y, por tanto,
en la preservacin de las instancias pblicas dirigidas por
ellos/ellas en torno a las especficas problemticas que les
afectan (perspectiva diferencialista). El gobierno, por su
parte, parece entender que las problemticas de mujeres,
nios, nias, adolescentes, indgenas, afroecuatorianos,
montubios, personas con capacidades especiales con-
ciernen al conjunto de la poblacin, que deben ser por
tanto procesadas bajo una perspectiva ms general y en
el marco de instituciones des-corporativizadas y con ca-
pacidad de permear el conjunto de la agenda pblica con
sus enfoques relativos a la igualdad categorial (perspecti-
va universalista). Entre cierto narcicismo de la peque-
a diferencia en unos y una suerte de igualitarismo de
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
66
propensin homogenizadora en otros, el procesamiento
de la normativa que regule la existencia de la Consejos de
la Igualdad no termina de cuajar luego de tres aos de la
aprobacin de la Carta Magna. En cualquier caso, la pro-
longada transicin fragua una dinmica de incertidumbre
institucional que puede volver sino irrelevantes al menos
ineficaces los avances constitucionales en materia de los
derechos ciudadanos que confieren igual dignidad e igual
estatura moral y poltica a todos los sujetos sociales.
El alcance y los efectos de tal reforma institucional estn
an por verse. Transcurre un proceso de reorganizacin
de la infraestructura estatal que abarca cambios de ndole
institucional, normativa e ideolgica en que interactan
mltiples actores sociales y polticos. Dicho proceso sera
ms fluido si el gobierno enviara seales de mayor aper-
tura a la interlocucin con la sociedad. Y es que pasado el
proceso constituyente se ha hecho ms visible la baja dis-
posicin del oficialismo a reconocer el lugar de las orga-
nizaciones sociales en la contienda democrtica. Correa
parece creer que la ntida voluntad redistributiva de su go-
bierno contiene la dimensin de reconocimiento moral
y poltico con la que los sujetos consiguen inscribirse, de
modo ntegro, en el proceso de formacin de la voluntad
popular. El nfasis en la ampliacin de los derechos socia-
les sin efectivo reconocimiento del valor de las identida-
des polticas resta, empero, plena validez normativa a la
pretensin igualitaria del nuevo Estado constitucional de
derechos en el Ecuador del siglo XXI.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
67
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68 69
 Ecuador 2000-2010: nuevas familias y viejos dilemas Por ello, es necesario desnaturalizar a la familia en las po-
Gioconda Herrera Mosquera lticas pblicas y las normativas, o dejar de concebir como
universal una forma especfica de ser familia con el fin de
responder de mejor manera a sus necesidades. As, por
ejemplo, como lo muestran Cerrutti y Binstock (2009:7)
para Amrica Latina, la familia nuclear consagrada como
Se reconoce la familia en sus diversos tipos. El Estado la proteger el modelo normativo a seguir, es nicamente una de las
formas familiares existentes que representa, cada vez ms
como ncleo fundamental de la sociedad y garantizar condiciones y para cada vez ms personas, una etapa entre otras de
que favorezcan integralmente la consecucin de sus fines. Estas se la existencia. Es decir, no slo que es un tipo ms entre
varios, sino que adems una misma persona puede expe-
constituirn por vnculos jurdicos o de hecho y se basarn en la rimentar y vivir en varios tipos de familia durante su vida.
igualdad de derechos y oportunidades de sus integrantes Esta dimensin temporal viene a ser fundamental para
(Artculo 67, Constitucin de la Repblica del Ecuador) empezar a complejizar los impactos que tienen los entor-
nos familiares en la vida de las personas.
A esto se puede sumar tambin una dimensin espacial.
En efecto, con mucha facilidad se presupone a la familia
como una institucin cuyos miembros comparten el mis-
solamente depende de las familias, aunque culturalmente
as se presupone, sino que se entrelaza con el Estado y el
mercado, dejando al descubierto nuevamente la articula-
cin de las dinmicas familiares con otros procesos eco-
nmicos y sociales.
En ese sentido en una primera seccin se abordarn los
cambios y continuidades que se han producido en trmi-
nos de las estructuras, composicin y arreglos familiares en
Ecuador durante los ltimos aos. En la segunda parte, en
cambio, se indagar en torno a los sentidos en disputa sobre
la familia presentes en algunos instrumentos de polticas di-
rigidos a atender a las necesidades de las familias migrantes.
1. Cambios y continuidades
en las estructuras
familiares ecuatorianas

P
or medio del artculo 67 la Constitucin ecuatoriana del
2008 formaliza en su normativa la existencia de diver-
sos tipos de familias, realidad que si bien no es nueva,
no gozaba del reconocimiento del Estado y no eran sujetos
de su proteccin. A qu responde este giro en la concepcin
de la familia en las normas? Expresan estos cambios norma-
tivos transformaciones en las estructuras familiares? Cunto
ha variado la composicin de las familias ecuatorianas en los
ltimos diez aos? Se trata de transformaciones estructura-
les en la composicin de las familias o ms bien de nuestro
imaginario sobre qu es una familia? Hasta qu punto estas
nuevas realidades normativas significan una disputa sobre
los sentidos de la familia ms que sobre su estructura?
En este artculo se intentar abordar estas preguntas a la luz
de los siguientes elementos: por un lado, se examina cul ha
sido la evolucin de las estructuras familiares en el Ecuador
en los ltimos aos, por otro lado, qu tipo de sentidos han
surgido en torno al reconocimiento de las familias diver-
sas en un contexto especfico: la experiencia migratoria. Se
analiza lo que ocurre en torno a las familias migrantes como
un ejemplo y un reflejo de la discusin ms general sobre
el reconocimiento o negacin de la existencia de familias
diversas en el pas, discusin que fue motivo de acalorados
debates en la coyuntura de la Asamblea Constituyente de
2007 y que posteriormente se ha convertido en un caballo
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
la situacin en trminos estructurales lase de sus con-
diciones sociales y econmicas y del papel del Estado y
las instituciones pblicas respecto a su bienestar o males-
tar. En la concepcin liberal de la familia, sta se consti-
tuye en un espacio privado, que, por su carcter separado
del mundo de la deliberacin poltica y de las interacciones
econmicas, viene a ser un refugio frente a los embates del
mundo exterior (Nicholson, 1997). Esto alimenta la ilusin
de que estamos frente a una institucin estable, con poco
movimiento, que permanece en el tiempo mientras se pro-
ducen cambios vertiginosos en el mundo pblico, lejos
de la intimidad de la familia. Pero, adems, difcilmente se
articula lo que sucede al interior de las familias con otras di-
mensiones de la vida social. As, poco sabemos de la diver-
sidad de familias, su composicin, la organizacin social de
las actividades reproductivas, sus potencialidades, vulnera-
bilidades y conflictos y cmo todos estos procesos estn
relacionados con determinadas estructuras econmicas y
formas de intervencin del Estado a travs de sus polticas.
Ms bien la idea que predomina en el imaginario social y en
la norma es la de un slo tipo de familia-nuclear, biparental,
monogmica, estable en el tiempo y fija en el espacio.
Por el contrario, en este artculo, se parte de una con-
cepcin de la familia como una institucin social en
constante transformacin que acta y reacciona perma-
mo espacio. Ms an, la legislacin ecuatoriana supone
esta condicin. De acuerdo a Agustn Grijalva, hasta 1989 De acuerdo a Cerrutti y Binstock (2009) los cambios en
el Cdigo Civil ecuatoriano conceba a la familia como una las dinmicas familiares latinoamericanas en los ltimos
institucin al mando del pater familia y estableca a la resi- aos parecen venir del ingreso de las mujeres al merca-
dencia compartida como uno de los requisitos de la socie- do laboral y de la profundizacin de las desigualdades de
dad conyugal, desconociendo, entre otras, las experiencias clases en la regin. En Amrica Latina, la presencia de las
de migracin interna e internacional que por largos aos mujeres en el mercado laboral pas (en promedio) de 38%
se han producido en el pas. As, por ejemplo, el artculo a 50% entre 1990 y 2005. En Ecuador, el crecimiento de la
135 del Cdigo estableca que el marido poda obligar a la presencia femenina fue de 28% en 1990, a 43% en 2000,
mujer a vivir con l, [] y a seguirle dondequiera que tras- y a 50% en 2010. En 2006, el 68% de las mujeres ecua-
lade su residencia []. Es con las reformas al Cdigo Civil torianas entre 24 y 44 aos eran econmicamente acti-
sobre el matrimonio que empieza a cambiar parcialmen- vas. El ingreso de las mujeres al mercado laboral no ha
te el modelo jurdico de familia nuclear patriarcal (Grijal- significado una mercantilizacin importante del cuidado
va, 2009:117) y a pensarse en nuevas situaciones. Ahora, y tampoco han crecido de manera significativa los servi-
el Cdigo establece que la residencia se fijar de comn cios de cuidado estatales hacia la poblacin menor de 5
acuerdo entre los cnyugues. Pero la importancia de la aos (Genta y Contreras, 2009). Al examinar lo que ocurre
residencia se sigue manteniendo en la legislacin actual en trminos de la divisin social del trabajo al interior de
y se deriva del deber de cohabitacin entre los cnyugues las familias, varias fuentes confirman que las mujeres son
que establece el matrimonio, siendo causal de divorcio el las que estn abrumadoramente a cargo de las actividades
incumplimiento de esta cohabitacin (abandono) (Grijal- domsticas y de cuidado, a pesar de su creciente inser-
va, 2009: 117). Por ello, el reconocimiento de diverso tipos cin en el mercado laboral. As, de acuerdo a la encuesta
de familia, entre ellos las familias transnacionales tendra de uso del tiempo, las mujeres trabajan sin remuneracin
que implicar la modificacin de este tipo de legislacin en mayor proporcin que los hombres en el rango de ms
con el fin de adaptarla a los mandatos de la Constitucin. de 45 horas. Adicionalmente, la carga global de trabajo de
Se necesita entonces integrar a los marcos normativos una las mujeres responsables del hogar es mayor que la de los
conceptualizacin de las familias que reconozca tanto la hombres cuidadores. El tiempo de provisin de cuidados

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

de batalla para algunos grupos conservadores. Se sostiene
que las tensiones en torno a la familia migrante en realidad
reflejan una disputa en juego entre diversos sentidos en tor-
no a las familias en la sociedad ecuatoriana contempornea.
En efecto, la familia es una institucin social cuyos senti-
dos son frecuentemente disputados, sobre todo en tiempos
de transformaciones sociales rpidas. Imgenes y discur-
sos sobre su desintegracin tienden a proliferar a la hora
de diagnosticar sus cambios y de all fcilmente se derivan
representaciones sobre el riesgo y la vulnerabilidad de sus
miembros, sobre todo de los ms dependientes. Ms an,
en varias ocasiones las imgenes sobre la crisis de las fami-
lias como hechos privados oculta y suplanta un examen de
nentemente frente a las transformaciones de las otras es-
tructuras sociales con las cuales est ntimamente rela-
cionada. Es decir, las familias son estructuras histrica y
socialmente construidas y por lo tanto cambiantes. Pero
adems, independientemente de su tamao, composi-
cin, estructura o historia, las familias son instituciones
cuyo sentido social radica en la reproduccin material y
emocional de sus miembros (Nicholson, 1997). Los sen-
tidos de pertenencia que pueda desarrollar cada uno de
sus integrantes varan y dependen de muchos factores,
las familias son unidades donde ocurren procesos ma-
teriales y simblicos de reproduccin y se caracterizan,
como la gran mayora de instituciones sociales, por estar
atravesadas por desigualdades.
diversidad de sus formas como de sus valores y de los sen-
tidos que se le atribuye (Zack, 1997).
Por ltimo, un aspecto fundamental a la hora de mirar
los cambios en las familias en tanto instituciones socia-
les tiene que ver con sus dinmicas internas. En efecto,
las familias estn atravesadas por relaciones de poder que
suponen conflictos y negociaciones permanentes entre
sus miembros, tanto de gnero como generacionales. La
divisin del trabajo entre los sexos y la distribucin del
trabajo remunerado y no remunerado entre sus distintos
miembros expresan estas relaciones de poder en el m-
bito reproductivo y se relaciona estrechamente con la
organizacin social del cuidado. A su vez, sta ltima no
se incrementa de acuerdo al tipo de familia y al nmero de
hijos-as. A pesar de que los hombres cuidadores intervie-
nen en las tareas no remuneradas, su dedicacin es me-
nor no slo porque son pocos los hombres que proveen
cuidado sino tambin porque dedican menos tiempo que
las mujeres. La provisin de cuidado para las familias con
ms hijos e hijas y con hijos e hijas menores de 5 aos,
significa al menos 10 horas ms de trabajo no remunerado
semanal para las mujeres cuidadoras que para los hom-
bres cuidadores. Si se considera la poblacin general, para
el clculo de la carga global de trabajo que es la sumatoria
del trabajo remunerado y no remunerado, las mujeres de-
dican 16 horas semanales ms de trabajo que los hombres
ecuatorianos (Genta y Contreras, 2009).

70 71
 Esto se corrobora con los datos del Observatorio de los
Derechos de la Niez y Adolescencia, ODNA, (2010) que
muestran que no ha existido ningn cambio respecto al
cuidado de los menores de 5 aos. En 2000 y 2010, el 94%
del cuidado de los menores de 5 aos estaba en manos
de familiares y el 70% de esos cuidados era ejercido por
las madres frente a un 7% de los padres. En el 2010, ni-
camente en tan slo el 3 % de los hogares ecuatorianos,
estas actividades eran compartidas por padres y madres
durante los das laborables (ODNA, 2010: 32). Es decir,
el ingreso de las mujeres al mercado laboral plantea una
serie de desafos en torno a los tiempos de cuidados y a
los tiempos de trabajo remunerado, visibilizando, desde
la escasez, los viejos dilemas en torno a la articulacin
entre trabajo productivo y reproductivo. Se trata de en-
contrar mecanismos para responder a las necesidades
materiales de las familias y mejorar las condiciones de
proteccin. En ese sentido, la Constitucin ecuatoria-
na del 2008 ha dado un paso importante al reconocer no
slo al trabajo domstico como una actividad productiva
sino al cuidado como el sustento de la vida. Este es un
primer paso para pensar en polticas que puedan respon-
der adecuadamente a las nuevas dinmicas familiares.
En efecto, tal como lo sealan Cerrutti y Binstock (2009):
el modelo del varn como nico proveedor resulta aho-
ra para unas (familias) inaceptable y para muchas fami-
lias simplemente inviable (2009:7). Pero adems, la cre-
ciente heterogeneidad de las formas familiares no slo se
debe a una modernizacin de los vnculos sociales sino
que es tambin resultado de las crisis, del crecimiento
econmico desigual y de una mayor inequidad en la re-
gin. Las familias tuvieron que adecuarse a las nuevas
circunstancias en funcin de los recursos y los activos
disponibles (Cerrutti y Binstock, 2009:7).
Ahora bien, si observamos algunos indicadores sobre la
formacin y las estructuras de las familias encontramos
ms continuidades que cambios. En efecto, si miramos la
edad mediana en que las mujeres ecuatorianas deciden
formar una familia, se constata que sta no ha variado
mucho en los ltimos 40 aos. As, entre las cohortes de
mujeres nacidas entre 1940, 1950 y 1960, sta se mantie-
ne en alrededor de los 20 aos, y lo mismo sucede en la
mayora de pases latinoamericanos. La tendencia vara de
acuerdo al nivel educativo. Entre las mujeres sin instruc-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
representaban el 12.6% entre 1990-1995, y el 21% en el pe-
riodo 2000-2005. Es decir, los y las ecuatorianas deciden
formar una familia, con o sin matrimonio, de manera muy
temprana. Se constata la misma tendencia cuando mira-
mos la edad de la primera maternidad. En efecto, sta no ha
variado considerablemente entre las cohortes de mujeres
nacidas entre 1940, 1950,1960 y 1970 y se sita en 21.4 aos.
Si tomamos en cuenta el nivel de instruccin, s se produce
una variacin: de 18.1 aos entre mujeres sin instruccin a
24.1 aos entre aquellas mujeres con 9 aos o ms de edu-
cacin (Cerrutti y Binstock, 2009:24). El cambio fundamen-
tal que se da en trminos de fecundidad tiene que ver con el
nmero de hijos antes que con retardar la maternidad. As,
en el caso de Ecuador, la tasa global de fecundidad pas de
4.7, entre 1980-1985, a 2.3, entre 2000-2005.
De igual manera, si miramos las estructuras familiares, stas
no han variado demasiado. De acuerdo al ODNA (2010), para
el ao 2000, el 54% de los nios y nias ecuatorianos vivan
en familias biparentales (nucleares), y para el 2010, lo haca
el 53%. As mismo, los hogares monoparentales han pasado
del 8% al 9%, entre 2000 y 2010, y los extendidos con ncleo
conyugal del 23% al 22 %. Por otra parte, hay que sealar un
leve crecimiento de las familias unipersonales, siguiendo la
tendencia de toda Amrica Latina. Es decir, las variaciones
en la ltima dcada son poco significativas. En cuanto a su
tamao, el nmero medio de personas por hogar ha dismi-
nuido entre 1990 y 2005 de 4.7 a 4.1. Sin embargo, al igual
que en el resto de Amrica Latina, a mayor pobreza ms
grandes son las familias: en 2005, en el quintil 1, el nmero
medio de personas en un hogar era de 4.9, mientras que en les que pudieran arrojar datos sobre la magnitud de estas cacin familiar. De ah que muchas familias migrantes han
el quintil 5 era de 3.1 (Cerruti y Binstock, 2009:32). nuevas formas de familias ensambladas pero es necesario tenido que desplegar estrategias para mantener sus vncu-
empezar a tomarlas en cuenta. los, tanto materiales como afectivos. Es decir, la separacin
En definitiva, tanto las estructuras, los tipos de familias, fsica de las familias se produce en el pas desde hace al
su composicin, su tamao, as como la divisin sexual De dnde vienen entonces los cambios en las normativas menos un par de dcadas pero haba permanecido oculta
del trabajo en su interior no han sufrido grandes modifi- y en los imaginarios sobre la familia? en tanto fenmeno social. Sin embargo, es la ltima ola de
caciones en los ltimos 10 aos. Tampoco se ha presen- emigracin hacia Europa, y sobre todo la feminizacin de
tado una tendencia a mayor desintegracin o separacin De acuerdo a Cerrutti y Binstock (2009), ms que impor- este flujo, que provoca la discusin sobre la separacin de
de las familias. Las tasas de divorcio y de separacin no tantes cambios demogrficos en las estructuras familiares, las familias, el aparecimiento de nuevas formas de vincu-
han crecido dramticamente y el balance que ha dejado han surgido nuevas formas familiares que han impactado lacin, o su desintegracin, y surgen desde ciertos secto-
la migracin internacional, luego de un proceso de se- en el imaginario social: las familias consensuales y las fa- res sociales, defensores de los derechos de los migrantes,
paracin temporal de muchas familias, no es tampoco milias transnacionales. Sin embargo, en el caso de Ecua- la necesidad de posicionar la existencia de familias trans-
tan dramtico. De acuerdo al ODNA (2010), slo un 2% de dor, las uniones de hecho o familias consensuales no son nacionales. stas tampoco son estructuras estables y ho-
las nias y los nios ecuatorianos tiene a uno de sus dos algo nuevo, siempre han sido numerosas y, tal como lo mogneas, ms bien tenemos que hablar de un conjunto
padres viviendo fuera del pas, mientras que el 8% nunca mencionamos anteriormente, tambin han crecido en los diverso de estructuras y arreglos familiares que van des-

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

cin nacidas en 1970 la edad mediana para formar una fa-
milia es de 18.6 aos, mientras que con 9 aos y ms de
instruccin, pasa a ser de 23 aos. Por tanto la transicin
de la soltera a la formacin de una familia todava se pro-
duce de manera temprana y los cambios responden a los
comportamientos de los sectores medios y altos (Cerruti
y Binstock, 2009: 20).
En relacin a las uniones de hecho, o uniones consensuales,
en Ecuador, a diferencia de los pases del Cono Sur, siempre
han sido muy numerosas, e incluso, han aumentado en los
ltimos 10 aos. As, entre los jvenes de 15 a 24 aos pasa-
ron de 40 % (1990-1995) a 52% (2000-2005). El promedio ge-
neral increment de 30.7% (1990-1995) a 40.7 % (2000-2005).
En contraste, por ejemplo, en Uruguay las uniones de hecho
ha conocido a su padre, el 17% no vive con su padre y el
3% no vive con su madre porque estn separados (ODNA,
2010:27). Adems, los hogares unipersonales tambin han
crecido, pasando del 6%, en 1995, al 8 % en 2005 (Cerrutti
y Binstock, 2009: 32). Es decir, ms que la migracin otros
son los motivos que dan lugar a diferentes tipos de fami-
lias, distintas de la nuclear biparental, las cuales siempre
han existido. Como lo vimos anteriormente, estas familias
pueden asumir la forma de familias monoparentales o ex-
tendidas. Pero, adems en contextos de mayor inestabi-
lidad familiar, los hogares nucleares biparentales pueden
esconder familias ensambladas, o compuestas por hijos e
hijas de distintos padres y madres, aumentando el abani-
co de diversidades familiares existentes. Al momento no
contamos con estudios sobre trayectorias matrimonia-
ltimos aos. Esta fuerte presencia ha derivado en cam-
bios de orden normativo, como es el reconocimiento, en
la Constitucin de 2008, de las uniones de hecho con los to de las relaciones familiares a la distancia y en el tiempo.
mismos derechos que el matrimonio. Esta equiparacin
ha significado un reconocimiento por parte del Estado a
la existencia de familias diversas.
De la misma manera, las familias transnacionales no son
nuevas en el pas. La migracin internacional a Estados
Unidos tiene ms de 40 aos y ha transitado por varias
etapas. De una tendencia a la reunificacin familiar en
destino de toda la familia, se ha pasado a la vivencia de la
familia a distancia. Esto se debe principalmente al endu-
recimiento de las polticas migratorias y a los obstculos
cada vez ms crecientes para realizar procesos de reunifi-
de la ruptura con la familia en origen y la construccin de
nuevos lazos familiares en destino, hasta el mantenimien-
En la segunda seccin de este artculo se sostiene que es
tanto la visin negativa y desesperanzadora de la expe-
riencia migratoria, como aquellas visiones ms atentas a
la proteccin de los derechos de las familias migrantes, las
que han sacudido el imaginario social sobre la familia. Es
esta discusin la que ha actuado simblicamente como
palanca para ampliar aqulla en torno a la diversidad fa-
miliar, alimentando nuevos imaginarios. Al mismo tiem-
po, la experiencia migratoria de la separacin fsica entre
diversos miembros visibiliza nuevos y viejos arreglos fa-
miliares que van ms all de la divisin sexual del trabajo

72 73
 entre dos personas y del modelo de familia heterosexual
nuclear predominante. Se vuelve manifiesta la desigual
distribucin de la organizacin social de los cuidados al
interior de los hogares que permaneca latente cuando
las relaciones entre sus miembros se naturalizaban en el
marco de las familias espacial y temporalmente fijas. En
definitiva, el reconocimiento de la diversidad de familias
en el Ecuador de 2010 unipersonales, monoparentales,
extendidas, ensambladas y nucleares biparentales, para
slo hablar de su composicin, demanda el abandono de
la idea de la familia nuclear como el nico tipo de familia
en las normativas y en las polticas pblicas. No se trata de
responder a nuevas realidades sino a viejos dilemas que
siempre han caracterizado la convivencia social en el pas.
2. La diversidad de familias
en disputa: reflexiones en
torno al discurso sobre la
familia migrante en los
10 ltimos aos1.
El impacto social del xodo migratorio de ecuatorianos y
ecuatorianas que empez hace un poco ms de 10 aos ha
sido mltiple. En trminos de la reproduccin material de
las familias, muchos hogares han contado con remesas de
sus familiares para solventar parte de sus necesidades. In-
clusive frente a la crisis, los procesos de subsistencia parecen
haberse mantenido, a diferencia de la inversin en activos
y otros rubros. Es decir, la migracin ha permitido que un
nmero considerable de familias ecuatorianas puedan re-
solver su reproduccin material a la distancia. En trminos
sociales, las familias ecuatorianas han experimentado nue-
vas maneras de vincularse y algunas de ellas han empezado
a explorar el uso de las nuevas tecnologas de informacin
para fortalecer la relacin con sus familiares en el exterior.
Tambin las separaciones y ausencias han impactado en la
organizacin social del cuidado de los ms dependientes,
nios, nias y ancianos, producindose en algunos casos
situaciones de vulnerabilidad y visibilizando la importan-
cia de tomar en cuenta a la organizacin social del cuidado
como parte constitutiva de los procesos de reproduccin y
sustento de la vida (Prez, 2010, Herrera, 2011).
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
Pero ms all de lo que pueden haber experimentado las
familias migrantes que han sido cambios importantes la
migracin ha impactado en el imaginario social de la so-
ciedad ecuatoriana sirviendo de espejo para pasar revista
a muchos temas en torno a la identidad, las ausencias, la
fragilidad o fortaleza de los vnculos sociales. Cada uno
de estos temas implica la discusin sobre las familias, su
papel de cimiento de las sociedades, su rol en la sociali-
zacin de las personas, su fragilidad. Estos discursos han
circulado de manera diversa, a travs de historias y de na-
rrativas sobre xitos y fracasos, abandonos y reencuentros.
Entre estas narrativas, presentes tanto en medios impresos
como audiovisuales, pero tambin en manifestaciones ar-
tsticas, como teatro, cine, fotografa, novelas, los temas de
1 Esta ltima seccin se basa en el artculo La familia migrante en las polticas pblicas en Ecuador: de smbolo de la tragedia a objeto de intervencin, que ser publicado en
74 Liliana Rivera, Bela Feldman, Marta Villa y Carolina Stefoni, La construccin social del migrante. CLACSO, FLACSO, Universidad Alberto Hurtado.
la ausencia y las separaciones han predominado teniendo
como teln de fondo una serie de construcciones sociales
sobre las familias, su desintegracin y su vulnerabilidad.
Estas narrativas han copado tambin el debate en el terreno
de las polticas pblicas: la migracin ha sido vista como el
smbolo de la crisis y la desintegracin familiar como una
de sus nefastas consecuencias (Herrera, 2011). Tambin se
han reactivado mensajes estigmatizadores en torno a la
responsabilidad de las familias y sobre todo de las madres
respecto al cuidado de sus hijos e hijas hacindose eco de
una construccin histrica centenaria de las polticas so-
ciales en el pas en torno a la diada madre-hijo y al mater-
nalismo social (Herrera, 2011, Molyneux, 2000, Clark, 1999).
Se puede hablar de tres tipos de discursos sobre la familia
migrante en el Estado que se alimentan de estas narrativas
sociales de la familia. En primer lugar est el discurso de
la desintegracin familiar. En los primeros aos del xodo
migratorio, entre 2000 y 2005, podemos decir que predo-
minaba esta visin, ntimamente ligada a una concepcin
muy negativa de la migracin. Es ms, la idea de sufrimien-
to de las familias, su desgarre y los peligros que esto conlle-
vaba para que cumpla su rol de cimiento de la sociedad,
pareca cumplir una doble funcin: por un lado, contribua
a legitimar una visin destructiva de la migracin, muchas
veces relacionada en el discurso poltico, con el pas que
hay que dejar atrs, y por otro lado, sirvi de sustento para
el establecimiento de polticas de atencin de corte psico-
lgico que ejecutan tanto los poderes locales, como ciertas
ONGs y estn presentes en los planteamientos de las ofi-
cinas estatales. Se trata de servicios de atencin que cons-
truyen sus acciones sobre la base de una familia rota cuya
salida es la atencin psicolgica. En este tipo de discurso, la
organizacin social del cuidado y las mltiples estrategias
que en ausencia del Estado y la poca mercantilizacin del
cuidado, despliegan las familias, permanecen ocultas.
En segundo lugar, se percibe un segundo tipo de discurso
cercano al anterior pero que prioriza un tipo de sujeto, el
nio o nia, como espacio de intervencin. Aqu s existe
una determinada concepcin de cuidados pero relaciona-
da con un slo polo de la organizacin social del cuidado
que son las personas en necesidad de ser cuidadas. Este es
un discurso que prioriza el dficit de cuidados. Si bien hay
un mayor reconocimiento de que se trata de un fenmeno
social, quedan ocultas tanto la experiencia migratoria de las
mujeres como las condiciones estructurales en que ocu-
rren estos dficit de cuidados. Es decir, el reconocimiento
de la falta de cuidados no est acompaado de un anlisis
de cmo este fenmeno est conectado con la ausencia del
Estado en estos servicios. Tambin permanecen ocultos
los vnculos y las prcticas transnacionales que establecen
ciertas familias migrantes y que coadyuvan a reproducir el
cuidado a la distancia. Es decir, este discurso se construye
sobre una base muy local dejando de lado el carcter glo-
bal de la experiencia migratoria y la existencia de vnculos
que se construyen ms all del espacio local y nacional. La
migracin internacional de las mujeres madres es leda por
las instituciones con un marco referencial, histricamente
construido, que coloca a los nios y a las nias como los
principales sujetos de las polticas y a las madres en inter-
mediarias de su bienestar. En su ausencia, la lectura es la de
dficit de cuidados, desconociendo la existencia de redes
locales y transnacionales que se activan para suplir la pre-
sencia de estas madres y la de una organizacin social del
cuidado que antes de la migracin es mucho ms compleja
que la diada madre-hijo (Herrera, 2010).
Hasta el momento, estos dos discursos representan con-
tinuidades respecto al imaginario hegemnico de la fa-
milia y reproduce lo que Nicholson (1997) denomina el
mito de la familia tradicional. Pero, lo que nos interesa
resaltar, adems de las continuidades, son tambin las
posibles rupturas que estas experiencias han trado al
imaginario social sobre las familias y cmo esto ha con-
tribuido para fortalecer las reivindicaciones sobre la ne-
cesidad de reconocer las familias diversas. La experiencia
migratoria permiti catapultar la discusin poltica sobre
los distintos tipos de familias. A pesar de las fuertes reac-
ciones por parte de sectores conservadores que todava
idealizan a la familia nuclear patriarcal, fueron precisa-
mente las realidades sociales de la migracin, como ex-
periencias mltiples y ambiguas que haban marcado al
conjunto del pas, las que coadyuvaron a colocar en el
debate poltico la importancia de considerar otros tipos
de familias: las familias transnacionales, las uniones de
hecho y tambin, causando mucho ms controversia, las macin de las representaciones, es importante reconocer
familias homosexuales. En efecto, durante la Asamblea
Constituyente de 2007, como producto de un proceso
de cabildeo de varias organizaciones de defensa de los
derechos de los migrantes, y bajo el impulso de los seis
representantes de los migrantes en calidad de asambles-
tas constituyentes, se insertan 58 artculos relativos a la
migracin entre los cuales est el reconocimiento a las
familias transnacionales y la proteccin de sus derechos.
Las discusiones especficas sobre las familias transnacio-
nales fueron llevadas a cabo en alianza con sectores que
trabajaron por la defensa de los derechos de la poblacin
LGBT quienes, con el paraguas de la diversidad de fami-
lias tambin buscaban garantizar un marco mnimo de sonas con menor capacidad de resguardo autnomo: los
respecto a sus demandas y derechos, por ejemplo el reco-
nocimiento legal de la unin de hecho entre parejas del
mismo sexo. Al nombrarla en la Constitucin de 2008, en
su artculo 40, numeral 6, se ha dado un paso importan-
te para que desde su enunciacin cobre existencia legal.
Pero hace falta todava que el propio Estado la plasme en
polticas concretas que necesariamente van a significar
visibilizar la organizacin transnacional del cuidado, la
existencia de vnculos a la distancia y las redes de cuida-
do locales que se tejen, se componen y de descomponen
con la migracin internacional, sobre todo de mujeres. La
existencia de las familias transnacionales como motores
de la organizacin social del cuidado no es todava reco-
nocida y menos an la necesidad de imaginar polticas
que incluyan estas prcticas. En parte, esto parece estar
relacionado con la ausencia de la experiencia de las mu-
jeres migrantes, sus problemas y vivencias, en el discurso
y las polticas del Estado. Como si la figura fija de la ma-
dre, tan arraigada en las construcciones sobre la familia y
la nacin impedira la enunciacin de la experiencia leg- de las mismas y violencia hacia sus integrantes ms dbiles.
tima de las maternidades transnacionales. Una excepcin
a la regla son las polticas enunciadas en el Plan Nacional
de Desarrollo Humano para las Migraciones 2007-2010,
instrumento que delinea las principales polticas de las
Secretaria Nacional del Migrante. En efecto entre sus
cinco objetivos, el segundo busca generar y consolidar
los vnculos de las personas migrantes con sus familia-
res y su pas. Asimismo, en el desarrollo de las polticas
se mencionan dos polticas fundamentales relacionadas
con las familias: por un lado, el impulso a la reunificacin
familiar, y por otro, el apoyo a la consolidacin de fami-
lias transnacionales. Es decir, aqu existe otra visin, ms
centrada en los vnculos entre familiares que en la desin-
tegracin familiar y que reconoce la existencia, relativa-
mente normalizada, de la familia transnacional.
As, la tmida aparicin de las familias transnacionales en
el discurso del Estado, es una ventana de oportunidad para
disputar los sentidos que sobre el cuidado, la maternidad, la
familia y la familia migrante, construyen las distintas capas
del poder estatal. El ejercicio de desmontar estos significa-
dos puede contribuir a modificar el orden de gnero que
subyace en la organizacin social en el pas y posicionar
con ms fuerza el reconocimiento de la diversidad de fami-
lias. Puesto que no es suficiente con desmontar los sentidos
naturalizados de la familia sino avanzar hacia la transfor-
que a pesar de que no constituye todava un discurso hege-
mnico, ya circula en los corredores del discurso estatal y
puede potenciar un uso simblico de la norma a la hora de
reivindicar derechos de las familias diversas.
Ahora bien, qu repercusiones puede tener el cambio en
las representaciones y concepciones de la familia sobre las
prcticas de reproduccin, de resguardo y de proteccin
que tienen lugar en su interior? Todava quedan muchos
factores por analizar para evaluar si el cambio en las repre-
sentaciones tambin significar un cambio positivo en las
prcticas de las familias, sobre todo frente a aquellas per-
nios y nias, los adultos mayores, y las personas depen-
dientes. Aunque podemos suponer con suficiente convic-
cin que, superados los estereotipos, una cultura de reco-
nocimiento de la diversidad de tipos de familias coadyuva
a un mejoramiento de las relaciones en su interior. De tal
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
manera que la vulnerabilidad de las familias que se ven
abocadas a reorganizarse por motivos de la migracin,
las separaciones, los decesos, y muchos otros factores de
violencia estructural, ya sea de orden socioeconmico o
poltico, no se acrecienten an ms.
Esto nos lleva entonces a relativizar si las familias diversas
constituyen en s mismas entornos ms propensos a prc-
ticas violentas, hacia nios, nias, y adolescentes, adultos
mayores o discapacitados. Por el contrario, el reconoci-
miento de la diversidad de tipos de familias y de las estrate-
gias que stas despliegan para enfrentar los cambios, puede
ayudar a desligar esta relacin, todava poco sustentada, en-
tre cambios en la composicin familiar, desestructuracin
75
 Recuadro 2.4
Bibliografa

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migratorio de sus padres y madres. Esta afectacin se debe al impacto que supone que-
darse a cargo de otros familiares, parientes, amigos, o incluso solos, o tambin al hecho
de emprender procesos de reunificacin familiar, sea formal o de manera clandestina, y
ms tarde tener que insertarse en el nuevo pas de acogida (Dreby, 2007; Salazar Parreas,
2005; Faulstich et. al., 2001).

Esta realidad no ha sido ajena al Ecuador contemporneo. La cudruple condicin migra-

toria del pas ha impactado directamente en la vida de los ms pequeos y su derecho a la
familia. Por una parte, a los que se fueron, es decir a la niez y adolescencia ecuatoriana
que, a travs de procesos de reunificacin familiar formal o clandestina, deben insertarse
en las sociedades de destino con todos los desafos sociales y culturales que eso implica.
Por otra parte, estn los que se quedaron cuyos padres y/o madres han emigrado y que
deben cargar con el dolor de ser hijos-as a la distancia y vivir en esas familias transnacio-
nales. Adems, figuran los que llegaron, que pueden ser nios, nias o adolescentes inmi-
grantes en Ecuador, desplazados, refugiados o tambin los menores de 18 aos migrantes
que han retornado de manera voluntaria o que han sido deportados. Debido a las con-
diciones por las que llegan al pas, en no pocas ocasiones el derecho que estos infantes
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

tienen a la familia suele vulnerarse. Finalmente, los que transitan que son la niez y adoles-
cencia que se enfrentan a enormes riesgos y formas de violencia al emprender procesos
de migracin clandestina de la mano de coyotes y caen directamente en redes de trfico
y trata de personas para poder preservar el derecho a la familia.

Cualquiera de esas condiciones supone impactos emocionales para los nios, nias y ado-
lescentes, que ellos carguen formas de dolor, que sus derechos posiblemente sean vulne-
rados y que su crecimiento feliz y saludable sea puesto en entredicho. De ah que dar res-
puestas decididas sea uno de los mayores desafos para el Estado y la sociedad ecuatoriana,
ha consolidando una respuesta posible para la construccin de un sistema de proteccin
integral que tenga en cuenta a la niez migrante.

1 Este recuadro forma parte del artculo:Entre la ida, la llegada y el trnsito. Un anlisis de la situacin de la niez y adolescencia en el contexto migratorio del Ecuador con-
76 temporneo, escrito por Soledad lvarez Velasco y Alexandra Escobar Garca para el Migration and Social ProtectionNexusWorkshop de UNICEF, realizado en Nueva York 77
en diciembre 2010.
 Bibliografa
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Zack, N. (1997). The Family and Radical Family Theory. En Nelson, Hilde L. Feminism and Families. New York, Estados Unidos y London,
Inglaterra: Routledge.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

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Parte III

en Ecuador 1990-2011
Niez y adolescencia

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

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 Del marco legal al ejercicio cotidiano de los derechos*
Las nias y nios de los mercados de Quito nos dicen:
No est bien que trabajemos, tenemos el derecho a no trabajar.
Sin embargo, est internalizado en todos la idea de que deben
ayudar a sus paps, de lo contrario toda la familia estara en alto
riesgo de sobrevivir (OSE, 2011: 26).
A
dos dcadas de la firma de la Convencin de los
Derechos del Nio, CDN, en Ecuador existe un es-
cenario sumamente favorable para el cumplimien-
to de la misma. Por una parte, los principios y disposicio-
nes fundamentales del Cdigo de la Niez y Adolescencia
estn integrados en el nuevo marco constitucional, y por
otra, existe una voluntad poltica de construir un sistema
de proteccin integral para los nios, nias y adolescen-
tes ecuatorianos.
Cuando en 1990 se firm la Convencin, por cada mil be-
bs ecuatorianos que nacan, 43 moran antes de cumplir
5 aos. Actualmente slo 16 mueren por cada mil que na-
cen vivos (INEC, 1990 y 2009). Hace veinte aos el por-
centaje de adolescentes estudiando era 72%, cifra que hoy
alcanza el 81% a pesar de que es en sta edad cuando ms
jvenes abadonan sus estudios por trabajar (INEC, 1990 y
2010). Esos innegables avances, lamentablemente se ven
opacados por datos que revelan las complejas condicio-
nes en las que crecen buena parte de los ms grandes. Por
ejemplo, en los ltimos veinte aos, el suicidio entre los
y las adolescentes de 12 y 17 aos pas a ser su segunda
causa de muerte. De hecho, en diez provincias serranas
y amaznicas, con alta presencia de poblacin indgena
y rural, la primera causa de muerte de adolescentes, en
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
los recientes cuatros aos, ha sido el suicidio. Y, en cier-
tas provincias como Guayas o las fronterizas Esmeraldas,
Sucumbos, u Orellana, el homicidio a adolescentes figu-
ra como la primera causa de muerte de ese grupo etreo
(INEC, 1995 y 2009). Por otra parte, si en el ao 2000 el
porcentaje de nios y nias que fueron agredidos por sus
padres con alguna forma de violencia fsica fue del 35%, en
el 2010 esa misma cifra increment al 44% (ODNA, 2010).
Estos datos ponen en evidencia las limitaciones que tan-
to el Estado como la sociedad han tenido para crear en-
tornos afectivos y formativos propicios que aseguren el
pleno cumplimiento de los derechos de la niez y de la
adolescencia. De ah que llevar a la praxis tanto la Conven-
* Este apartado fue escrito por Margarita Velasco Abad, de la Secretara Tcnica del Observatorio de los Derechos de la Niez y la Adolescencia.
82
cin como la legislacin nacional a favor de la infancia,
es a no dudarlo uno de los mayores desafos estatales
y sociales pendientes. Esto implica poner en marcha un
sistema de proteccin social que apunte a la permanente
proteccin y restitucin de los derechos vulnerados de la
infancia y, por supuesto, a la transformacin de relaciones
adulto-cntricas y a la violencia.
El objetivo de este captulo es sealar los avances y las li-
mitaciones que la puesta en marcha de la Convencin,
y su concretizacin en instituciones vivas y cercanas a
la niez, ha tenido en el Ecuador contemporneo. Para
ello se sugerirn algunas respuestas a estas necesarias
preguntas:cul es el carcter de los derechos contenidos
en la Convencin y en el marco legal ecuatoriano a favor
de la niez y adolescencia?; cmo se operativizan estos
derechos en instituciones concretas hasta llegar a incidir
en la vida cotidiana de los ms pequeos? y, cul sera el
modelo estatal necesario para el pleno cumplimiento de
los derechos de la infancia y cmo dentro del mismo ha-
bra de concebirse y ejecutarse un sistema de proteccin
social e integral de las familias ecuatorianas?
Las tentativas respuestas a esas interrogantes se exponen
en cuatro secciones. En una primera, se sealan los avan-
ces legales que en Ecuador se han dado a favor de la niez
y adolescencia. En la segunda, se hace un anlisis en tor-
no a los derechos sociales y la ciudadana social de la in-
fancia. En la tercera seccin, en cambio, se muestran las
limitaciones y los aciertos del actual sistema de protec-
cin a la infancia. Y, en la ltima parte, se analiza el vncu-
lo que existe entre el bienestar de las familias, el modelo
de un Estado social de derechos que proteja a la infancia
y el cumplimiento de la Convencin. Vnculo que bien
podra comprenderse con el marco propicio para la plena
garanta de los derechos de la niez y adolescencia. Esta
reflexin apunta, adems, a visibilizar una de las mayores
problemticas derivadas del incumplimiento de los dere-
chos: la generacin de formas de violencia hacia la infan-
cia. Lamentablemente en esas dos dcadas, la violencia se
ha posicionado como uno de los elementos ms negati-
vos sobre la vida de los nios, nias y adolescentes ecua-
torianos. Por esto se alerta que para enfrentar los riesgos
que supone vivir en un contexto de violencia, como el
contexto contemporneo global, es fundamental apuntar
a transformaciones de orden cultural a partir de nuevas
formas de relacionamiento entre adultos e infantes.
1. El marco legal ecuatoriano
a favor de la niez
Como afirma Eduardo Bustelo (2010), la CDN tiene una
dimensin programtica que, como ya se mencion en
el captulo inicial de este volumen, es la que permite, y de
algn modo exige, pasar del enunciado general propositi-
vo previsto en la Convencin, a la vida cotidiana donde las
relaciones entre el Estado y la sociedad, y entre los nios,
nias, adolescentes y los adultos habran de ser transfor-
madas (Bustelo, 2010, 31-84). De ah que la concepcin de
la infancia como sujeto de derechos enunciado funda-
mental de la CDN implica la inexorable creacin de un
marco legal especfico el cual debe orientar a su vez al di-
seo y puesta en marcha de una institucionalidad que de
manera integral preste atencin directa a la niez y ado-
lescencia y garantice, en la vida cotidiana, el pleno cum-
plimiento de sus derechos.
En el caso ecuatoriano, a lo largo de estos 21 aos, impor-
tantes avances legales, institucionales y sociales se han
dado a favor de la infancia. El concepto de niez y adoles-
cencia como sujeto de derechos fue incluido en el mar-
co legal ecuatoriano. ste aparece por primera vez en la
Constitucin de 1989 (Artculo 50), en el Cdigo de la Ni-
ez y Adolescencia del 2003 (Artculo 15, Captulo I, Ttulo
III) y en la nueva Constitucin de 2008 (Artculo 51). Esos
avances legales derivaron en el posicionamiento de la te-
mtica de derechos de la infancia tanto en el sistema es-
colar como en los medios de comunicacin. Esto supuso,
de alguna manera, la concientizacin en los nios, nias y
adolescentes al respecto de sus derechos. As lo demostra-
ron los resultados de las sucesivas encuestas realizadas a la
niez y adolescencia, efectuadas a lo largo de los ltimos
diez aos, en torno al conocimiento de sus principales de-
rechos.1 Por ejemplo, en el 2006, cuando se llev a cabo
la consulta previa a la ltima eleccin presidencial, ms
de medio milln de nios y nias escogieron las priori-
dades de la poltica social, las cuales ms tarde integrara
la Agenda a favor de Niez y Adolescencia en el perodo
2007- 2010 (ODNA, 2006: 68 y CNNA, 2006).
Se ha de insistir en que estos avances no se hubieran al-
canzado sin la comprometida injerencia que durante las
dos ltimas dcadas tuvo el movimiento de la niez y
adolescencia. En los captulos previos de este libro, algu-
nos autores ya han analizado el proceso de conformacin
y la importancia de este movimiento. As, slo basta se-
1 Segn datos de la encuesta Mi Opinin S Cuenta, impulsada por Defensa de los Nios Internacional, en 1994, el 90% de los nios y nias en Ecuador saba que tena
derechos; y el 64% era consciente de la existencia de un marco legal especfico para su proteccin. Cinco aos ms tarde esos porcentajes incrementaron a 93% y 67%,
respectivamente (DNI-Ecuador y Rdda Barnen, 1997). Por otra parte, a partir del 2010, cuando el Tribunal Supremo Electoral redujo la edad mnima de votacin a 16 aos, la
concurrencia a las urnas entre los adolescentes de 16 y 17 aos, ha sido, en promedio, del 30% (ODNA, 2010).
alar que las ms de 250 organizaciones de la sociedad
civil que conformaron dicho movimiento, y que contaron
con el apoyo directo del Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia, UNICEF, con su trabajo posicionaron p-
blicamente la temtica de la niez y de la adolescencia,
llamando la atencin en su especificidad. Lograron as,
incorporar este tema como prioritario en el diseo de la
poltica pblica en el pas (ODNA, 2003, 33-37, 2006,68-
69; Oviedo, 2011, 485-523).
2. Los derechos sociales
de la niez y adolescencia
Qu es lo que la Convencin propone en trminos de de-
rechos para la niez y la adolescencia? Sistemticamente
se ha insistido en que a lo largo de estos 21 aos, gracias a
la CDN, se ha conquistado una suerte de ciudadana social
para los nios, nias y adolescentes donde stos son sujetos
de derechos, en particular de derechos sociales (Guendel,
2008, OSE, 2005). T.H. Marshall (1950) clasific los derechos
en civiles, polticos y sociales. Cada uno de ellos signific
importantes conquistas para los movimientos sociales, y sus
logros en cada caso tardaron casi un siglo (Marshall 1950,
en Tejada, 2006). Los derechos sociales, surgidos a fines del
siglo XIX, se insertaron en un perodo histrico marcado por
transformaciones en las relaciones entre la ciudadana y el
sistema de clases (Garcs, et al, 2006 en Tejada, 2006). Las
luchas de la clase obrera, por ejemplo, estuvieron dirigidas
a cambiar las normas laborales para asegurar la estabilidad
y transformar las condiciones de trabajo que no slo se re-
feran al salario, sino tambin a los beneficios sociales y a
la proteccin. Las conquistas obreras, alcanzadas a lo largo
del siglo XX, son una muestra de cmo la ampliacin de los
derechos, entre ellos los sociales, histricamente ha impli-
cado arduos procesos de movilizacin social, de conflictivi-
dad, de negociacin y de replanteamiento de las relaciones
Estado-mercado y sociedad.
Sonia Fleury (1989) afirma que entre esos tres tipos de de-
rechos, los sociales han sido, y siguen siendo, los ms di-
fciles de alcanzar debido al carcter de los mismos (Fleu-
ry, 1989). T.H. Marshall (1950) explica dicha dificultad de
esta manera: se puede conseguir que los ciudadanos que
lo deseen dispongan de un mdico, pero sera ms dif-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
cil lograr que reciban un tratamiento adecuado cuando
caigan enfermos. Es entonces cuando descubrimos que
la legislacin, en lugar de dar el paso decisivo para hacer
efectiva esta poltica, adquiere cada vez ms el carcter de
una declaracin general de principios que se espera rea-
lizar algn da (Marshall, 1950 en Garcs et al., 2006: 61).
Es decir, en la medida en que existan demandas sociales,
aun cuando puedan resolverse, en una sociedad desigual
producto del sistema de clases, siempre surgirn nuevas
peticiones y cada vez ms complejas. Por ejemplo, cuan-
do se logra el acceso a la salud para la poblacin, aparece
una nueva demanda y un nuevo desafo estatal mayor:
mejorar la calidad y la calidez de la misma. Lo mismo su-
83
 cede con la educacin: a pesar de que Ecuador est prxi-
mo a cumplir la meta de la cobertura universal (93% de
educacin bsica y 96% de educacin primaria ), ahora
aparece como fundamental e imperativo el lograr la cali-
dad educativa para as garantizar el pleno cumplimiento
de ese derecho.
En el caso de la infancia, la ampliacin de sus derechos
sociales tambin ha significado luchas y procesos pol-
ticos. No obstante, stas se han visto dificultadas por el
hecho de que este grupo social no tiene la capacidad
de auto-representarse, y como afirma Eduardo Bustelo
(2010): sin poder social es difcil construir un poder po-
ltico (Bustelo, 2010: 74). Por tanto, sin esa capacidad, la
defensa de los derechos de la niez y adolescencia que-
da en manos de los adultos. A pesar de que puede existir
cierta legitimidad en una representacin sin mandato, en
el caso de la niez y adolescencia, sta depender del tipo
de relacin y del vnculo comunicativo existente entre
adultos y nios. Si los adultos asumen la difcil tarea de
representar a otros, en este caso aquellos que histrica-
mente ha sido concebidos como menores, stos tienen
el deber de aprender de los nios y de penetrar cuanto
sea posible al interior de su perspectiva vital. Este exi-
ge mrgenes de transparencia y una relacin que diste
mucho del adulto-centrismo, algo que rara vez se logra
(Bustelo, 2010: 74). Ah el porqu de la complejidad de al-
canzar los derechos sociales para la infancia y asegurar
su ciudadana social.
El concepto de ciudadana social pone en cuestin la
nocin de que la niez y la adolescencia sean una etapa
transitoria de un estado de vida secundario a uno supues-
tamente primario, el de la adultez. Dicho concepto impli-
ca la transformacin de relaciones de poder desigual en-
tre adultos y nios, donde los primeros se asumen como
los moldeadores de los segundos, y terminan cosificn-
dolos y concibindolos como objetos de intervencin.
La ciudadana social, por el contrario, concibe a la niez
y adolescencia como sujetos de derechos, es decir, como
individuos portadores de derechos sociales y tambin de
responsabilidades. Es un concepto que universaliza los
accesos a la salud, a la educacin, a la proteccin, a la
participacin igualitaria y equitativa de los nios, nias y
adolescentes; y que concibe a la infancia como un grupo
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
de estar presentes tanto en los Cdigos especficos a fa-
vor de la infancia, como en la Constitucin de los pases
firmantes de tal modo que esos derechos sean garanti-
zados, y por ende que se asegure la ciudadana social de
ese grupo social.
3. La institucionalidad que
viabiliza la ciudadana social
de la infancia
En el caso ecuatoriano, los nios, nias y adolescentes
de algn modo se han visto beneficiados del concepto
de ciudadana social, contemplado en la CDN, ya que
ste se ha traducido en especficas leyes nacionales: el
Cdigo de la Niez y Adolescencia (2003) y las Consti-
tuciones polticas, desde la de 1998 hasta la ms reciente
de 2008. Este paso ha sido la mayor garanta para que
la institucionalidad del pas se reconstituya bajo dicho
concepto y se diseen y ejecuten polticas pblicas con
miras a garantizar los derechos sociales de la infancia. A
pesar de esos avances en el marco legal, todava existe
un desafo pendiente: llevar a la praxis esa nueva lega-
lidad y alcanzar transformaciones concretas en las rela-
ciones cotidianas entre adultos y nios. Para ello, hacen
falta decisiones y acciones polticas desde el Estado que
apunten a generar un trabajo en conjunto con la socie-
dad civil para transformar en el largo plazo las relaciones
estatales y socioculturales a favor de una cultura de dere-
chos. Como afirma Guillermo ODonnell (2001, en Guen-
del, 2008), el vnculo entre la norma jurdica y la prctica
social es una de las falencias de Amrica Latina, razn
por la cual el derecho no ha podido internalizarse en la
gente en una prctica democrtica, como s ha sucedi-
do en Europa Occidental (ODonnell, 2001, en Guendel,
2008). De ah que el desafo ms importante que plantea
la Convencin se relaciona con una nueva ingeniera so-
cial que permita llevar a la prctica institucional y social
el enfoque de derechos.
La ruta seguida en Ecuador inicia con el Cdigo de la Ni-
ez y Adolescencia, instrumento legal que establece las
polticas que deben ser concretizadas por el Sistema Na-
cional Descentralizado de Proteccin a la Niez y Ado-
os, nias y adolescentes; y, 5- polticas de participacin,
orientadas a la construccin de la ciudadana de los ni-
os, nias y adolescentes.
Como lo mencionamos, el resultado de la puesta en mar-
cha de esas cinco polticas debera ser la conformacin de
un sistema que articule a los servicios sociales de atencin
(salud y educacin, por ejemplo) y a los de proteccin es-
pecial provistos por el Estado. Tambin deberan articular-
se tanto el sistema judicial como los rganos en los cuales
se formula y se vigila el cumplimiento de la poltica de la
niez y de la adolescencia que en este caso son los Con-
sejos Cantonales de la Niez y las Juntas Protectoras de
Derechos, y los que realizan la prevencin, atencin y la
restitucin de derechos que en Ecuador son los Centros
de Proteccin de Derechos. Como se constata, el Sistema
de Proteccin idealmente estara compuesto por varias
instancias estatales que tendran que trabajar de manera
coordinada a nivel local, provincial y nacional.
Por tanto, para que ese sistema se instale a lo largo del te-
rritorio, es necesario contar con instituciones locales que,
siguiendo la actual divisin poltico-administrativa del Es-
tado, tengan responsabilidades especficas en cada uno de
los niveles (centrales, provinciales y cantonales) y sean las
encargadas de ejecutar las cinco polticas antes sealadas
y enunciadas en el Cdigo. Actualmente, existen diversas
instancias estatales que se articulan a ese sistema y que
efectivamente tienen la tarea de aplicar el Cdigo, y por
ende la CDN. Por una parte, est el Consejo Nacional de la
Niez y Adolescencia, CNNA2, y los Concejos Cantonales
de la Niez y Adolescencia, CCNA, los cuales definen la
existencia de organismos de formulacin, planificacin y
evaluacin de la poltica3. Por otra, figuran varios organis-
mos destinados a la proteccin, defensa y exigibilidad de
derechos en el mbito local que son las Juntas Cantonales
de Proteccin de Derechos4, la Administracin de Justi-
cia Especializada de la Niez y Adolescencia, los Jueces
de la Niez y Adolescencia, el Procurador de Adolescen-
tes Infractores, la Polica Especializada en Niez y Ado-
lescencia, DINAPEN, as como la Defensora del Pueblo
y las Defensoras Comunitarias5. Finalmente, al Sistema
descrito tambin se integran los organismos de ejecucin
de polticas, planes, programas y proyectos, en el que se
incluyen tanto las entidades pblicas de atencin cuanto
fensoras Comunitarias (Oviedo, 2011). El continuo trabajo
realizado por el CNNA por ms de 8 aos ha logrado posi-
cionar a la ciudadana social de la infancia en algunos mu-
nicipios. A travs de permanentes procesos de sensibiliza-
cin y concientizacin se ha ido transformando la nocin
de que la niez y adolescencia son objetos de caridad,
para ser concebidos como sujetos de derechos sociales,
destinatarios de polticas sociales que deben ser formuladas
e implementadas a nivel local. Sin embargo, debido al limi-
tado desarrollo institucional de la gran mayora de gobier-
nos locales, slo en pocas municipalidades efectivamente
se han adoptado polticas especficas a favor de la infancia.
De manera generalizada, a nivel local, los cambios a favor
de la infancia siguen siendo todava incipientes.
Por qu a casi una dcada de la creacin del Cdigo de
la Niez y Adolescencia persisten esas limitaciones en la
configuracin y puesta en marcha del Sistema de Protec-
cin Integral de la Infancia?
Farith Simon Campaa (2011) explica que el Cdigo fue
redactado con la conviccin de que adicionalmente ha-
ba que elaborar y poner en marcha mecanismos, ins-
trumentos normativos, bases institucionales de la pol-
tica pblica y de presupuesto para que las declaraciones
de principios de derechos tuviesen una concrecin en
la realidad. As, el Sistema de Proteccin fue entendido
como un medio para organizar al Estado y a la sociedad
con el propsito de dar efectividad y garantizar los dere-
chos de la infancia. Para ello, se volvi fundamental por
un lado, lograr la extensin territorial de la ciudadana so-
cial de la infancia, como base para el diseo de la poltica
pblica. Y por otro, garantizar la interrelacin con otros
sistemas de proteccin: el de la salud, de la educacin y
el de la proteccin especial (Simon, 2011.) De este modo,
una de las mayores prioridades sera la integracin de las
acciones estatales bajo un enfoque de derechos a favor
de la infancia. No obstante, como afirma Simon Cam-
paa (2011), esa situacin no es leda por el Estado, peor
an por las burocracias (Simon, 2011). Es ms, la mayor
limitacin para la existencia, en la prctica, de un Sistema
Integral de Proteccin de la Infancia, es que ni siquiera
los sistemas especficos de salud, educacin o proteccin
para la poblacin en general estn bien diseados y ope-
ran de manera exitosa. Como afirma Sara Oviedo (2011):

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

social con necesidades particulares que van acorde a su
edad, a las diferencias de gnero, de procedencia tnica,
geogrfica y socio-econmica. En definitiva, este con-
cepto implica el reconocimiento y respeto de las com-
petencias de la infancia, de su voz, de su capacidad de
decisin, de su potencial creativo para participar activa-
mente en la vida social, en definitiva el pleno respeto y la
garanta irrestricta de los derechos sociales. Una lectura
detallada de la CDN, revela que en esencia sta plantea
la extensin de los derechos sociales para la niez y la
adolescencia, agrupados en cuatro apartados: derechos
a la supervivencia, al desarrollo, a la participacin y a la
proteccin especial. En consecuencia con lo previsto en
la CDN, estos cuatro apartados ineludiblemente habran
84
lescencia, SNDPINA. (Artculo 193). Estas polticas se re-
fieren a cinco mbitos: 1- polticas sociales bsicas, en las
que se incluyen proteccin a la familia, a la educacin, a
la salud, a la nutricin, a la vivienda, al empleo de los pro-
genitores y a la seguridad social; 2- polticas de atencin
emergente, que aluden a servicios destinados a la niez y
a la adolescencia en situacin de pobreza extrema, crisis
econmico-social severa o afectada por desastres natu-
rales o conflictos armados; 3- polticas de proteccin es-
pecial, encaminadas a preservar y restituir los derechos
de los nios, nias y adolescentes que se encuentren
en situaciones de amenaza o violacin de sus derechos;
4- polticas de defensa, proteccin y exigibilidad de de-
rechos, encaminadas a asegurar los derechos de los ni-
las entidades privadas de atencin. Si ni siquiera los sistemas de salud o educacin que vie-
nen crendose desde 1967 y 1928, respectivamente, han
Este diseo institucional ha impulsado la constitucin de logrado configurarse como tales, y no actan integral-
117 CCNA, de los 221 que se esperara que existiesen de mente, resulta todava ms difcil pensar que este inmen-
acuerdo al nmero de municipios del pas. Adems, se han so sistema de proteccin a la niez est listo y operando
conformado 146 Juntas Protectoras de Derechos y 174 De- (Oviedo, 2011).
2
El Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia, CNNA, es un organismo colegiado que opera a nivel nacional. Est integrado paritariamente por representantes del Estado y
de la sociedad civil, y se encarga de velar por el cumplimiento de los derechos establecidos en el Cdigo de la Niez y de la Adolescencia (Cdigo de la Niez y Adolescencia,
2003).
3
Los Concejos Cantonales de la Niez y Adolescencia, CCNA, son organismos colegiados que tienen incidencia a nivel cantonal. Estn integrados paritariamente por repre-
sentantes del Estado y de la sociedad civil, encargados de elaborar y proponer polticas locales al Concejo Municipal. Los CCNA cuentan con personera jurdica de derecho
pblico y de autonoma orgnica, funcional y presupuestaria. Los presiden los alcaldes y su constitucin es obligacin de los gobiernos municipales (Cdigo de la Niez y
Adolescencia, 2003).
4
Las Juntas Cantonales de Proteccin de Derechos son rganos administrativos cuya naturaleza, fin y caracterstica fundamental es la proteccin ante amenazas o violacio-
nes de derechos individuales y colectivos de nios, nias y adolescentes. Las juntas deben tomar medidas administrativas que persiguen el cese inmediato de una amenaza o
una violacin de un derecho. Pertenecen a la administracin pblica local, por tanto, se anclan en los gobiernos locales (Cdigo de la Niez y Adolescencia, 2003).
5
Las Defensoras Comunitarias son formas de organizacin de la comunidad, en las parroquias, barrios y sectores rurales, para la promocin, defensa y vigilancia de los de-
rechos de la niez y adolescencia. Son instancias organizadas y pueden intervenir en los casos de violacin de los derechos de la niez y adolescencia y ejercer las acciones
administrativas y judiciales que estn a su alcance. Cuando es necesario, coordinan su actuacin con la Defensora del Pueblo (Cdigo de la Niez y Adolescencia, 2003). 85
 Qu implicara integrar los sistemas sociales con el afn
de alcanzar la ciudadana social de la infancia? Una rela-
cin permanente y transversal con las diversas Carteras de
Estado del rea social y econmica que hacen posible la
prevencin, la atencin con servicios de proteccin y la
restitucin de derechos de nios, nias y adolescentes. Es
decir, implicara que los Ministerios de Inclusin Econmi-
ca y Social, Educacin, Salud, Relaciones Laborales, Finan-
zas, Justicia y Derechos Humanos, Polica, y las Secretaras
Nacional de Planificacin y Desarrollo, y del Migrante, ten-
gan como eje de su trabajo al Cdigo de la Niez y Adoles-
cencia, por ende a la CDN y los mandatos constitucionales
sobre niez y adolescencia. Por tanto, cuando se habla de
la ingeniera organizacional para alcanzar el cumplimiento
de los derechos de la niez y adolescencia, se est apelando
a la existencia de un sistema en red en lo local, provincial
y nacional, que evidencia niveles geogrficos de responsa-
bilidad, donde se integra la oferta sectorial de servicios del
Estado, y se presta atencin especfica para los casos que
requieren de proteccin especial en instancias de cuidado.
Dentro de este sistema, el Ministerio de Inclusin Econ-
mica y Social, MIES, funge como rector y debe coordinar el
trabajo de organizaciones, pblicas y privadas.
Actualmente en el pas lamentablemente existe un siste-
ma truncado, con mltiples acciones desarticuladas. Por
un lado se observan limitaciones presupuestarias para
implementarlo, por ejemplo, los presupuestos para la
proteccin especial apenas comienzan a ser considerados
en la magnitud del trabajo que deben realizar. Tampoco
se cuenta con una base legal para que las organizaciones,
que forman parte de ese sistema de proteccin, puedan
operar. Slo existen 70 centros de restitucin de derechos,
cuando deberan existir por lo menos 140 centros que a
nivel nacional operen en red y se integren con los siste-
mas de salud, educacin y justicia. A decir de Berenice
Cordero (2011) y de Farith Simon Campaa, ese vaco en
la institucionalidad a favor de la infancia se espera que se
resuelva con el fortalecimiento del rol que hoy cumple el
Instituto Nacional del Nio y la Familia, INFA, como ins-
tancia pblica y no privada como era anteriormente (Cor-
dero, 2011 y Simon, 2011).
Efectivamente, en el 2008 el INFA se constituy como la
instancia pblica responsable de garantizar la proteccin
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
Desde que el INFA se convirti en una instancia pblica,
ha planificado y desarrollado actividades tcnicas y admi-
nistrativas orientadas a construir un modelo de gestin
con lineamientos estratgicos, administrativos y tcnicos,
incluyendo la propuesta de gestin de la Coordinacin de
Proteccin Especial, en la que se contempla la creacin
e implementacin de los Centros de Proteccin de Dere-
chos, CPD (Sarzosa, P, 2011, y MIES-INFA, 2010).
Estos CDP vinieron a reemplazar a los Centros Ternura
del anterior INNFA. Cambiaron su estructura, e integraron
su atencin para otras problemticas, con la inclusin de
equipos multidisciplinarios de profesionales en una nue-
va rea educativa comunitaria-familiar (Lizararo, 2010, y
MIES-INFA, 2010 ). Con la creacin de estos Centros se pre-
tende poner en marcha la proteccin integral encaminada
a preservar, fomentar la corresponsabilidad ciudadana y
restituir los derechos de nios, nias y adolescentes que se
encuentran en situaciones de amenaza o violacin de sus
derechos. Entre esas situaciones figuran: maltrato, abuso,
explotacin sexual, explotacin laboral y econmica, trata
y trfico, privacin de su medio familiar, migracin, nios,
nias y adolescentes perdidos/as, nios, nias y adolescen-
tes hijos/as de madres y/o padres privadas/os de la libertad,
adolescentes infractores, nios, nias y adolescentes en
situacin de refugio o desplazamiento, con capacidades
especiales, adolescentes embarazadas, etc. Si bien los CDP
estn en proceso de construccin, stos seran la concreti-
zacin del sistema de proteccin frente a la violencia de la
sociedad y del Estado contra la niez y adolescencia6.
Por tanto, el objetivo esencial del Sistema de Proteccin 4. El lmite de los derechos Amartya Sen (1999) ha afirmado que el desarrollo de las
Integral a la niez y sus familias es la articulacin, desde de la niez y adolescencia capacidades humanas es un elemento fundamental para
el Estado, de un sistema que prevenga, atienda y restitu- proteger a la poblacin de la pobreza y para lograr un ac-
ya derechos para todos y todas, con enfoque de derechos. ceso ms equitativo a los beneficios del mundo actual. Sen
As, una tarea pendiente de la poltica pblica es la fun- Deliberar sobre el futuro de una sociedad es nada es claro al definir que no basta el acceso a la educacin; es
cionalidad integral y la complementariedad del sistema de menos que discutir la infancia y la adolescencia hoy necesario que el entorno de los nios y nias en su familia
proteccin incluyendo en l los otros mbitos de la aten- (Bustelo, 2010). provean de capital social para que los beneficios de la es-
cin social: salud, educacin y justicia. Ese sistema habra cuela se vean potencializados. As, educacin y capital so-
de priorizar, ante todo, la proteccin contra la violencia El lmite del cumplimiento de los derechos de la niez y de cial aseguraran un punto de partida para mejorar el des-
y su eliminacin como forma de relacin y convivencia. la adolescencia es el de la ciudadana social de sus padres, empeo de los nios y nias en la escuela y por tanto, la
Esto significa apostar por un cambio cultural profundo madres y familias. Aun cuando existiese un sistema de apertura de mayor nmero y diversidad de oportunidades.
que asegure a las familias una vida diferente, y como con- proteccin de la niez y adolescencia, ste, en s mismo, Si esa escuela provee de alta calidad educativa, si la familia
secuencia, asegure tambin a los nios, nias y adoles- no sera capaz de crear las condiciones necesarias para ga- acoge y brinda estabilidad emocional al nio y nia, y si
centes, la vida que se merecen. rantizar los derechos universales. Esto se debe a que mien- tiene un acumulado social y cultural, las posibilidades de

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

integral de las personas de entre 0 y 18 aos, y a sus fami-
lias. Hasta ese ao, dicha institucin era de carcter pri-
vado y su accionar estaba en manos de la Primera Dama.
Este giro ha sido una conquista del movimiento a favor de
la infancia. Actualmente el INFA opera dentro del MIES y,
de algn modo, es el corazn del Sistema de Proteccin
Integral de la infancia, pues debe crear y activar servicios
de atencin dirigidos a la proteccin especial (MIES-INFA,
2010). Esto supone la implementacin de programas que
garanticen la oferta de servicios pblicos de calidad y es-
pecializados para la proteccin, promocin, prevencin
y restitucin de derechos de nios, nias y adolescentes.
Sin embargo, no basta con atender a la infancia. La con-
cepcin colocada en la Constitucin de 2008, demanda la
creacin de un Consejo de la Igualdad donde se incluya
una divisin especfica para atender la temtica de niez,
y ampliar ese criterio de atencin hacia toda la poblacin
que sufre violaciones de sus derechos. As, a decir del Vi-
ceministro de Inclusin Social, Pabel Muoz, es el mode-
lo del Consejo de la Niez y Adolescencia sobre el que se
debe construir este Consejo de la Igualdad (Muoz, 2011).
Esta construccin implicara decisiones financieras, pol-
ticas y organizacionales que an no se concretizan.
tras no est garantizada la proteccin social para toda la
poblacin, no ser posible slo generarla para la infancia.
Si la niez y la adolescencia son una categora histrica,
entonces, es fundamental el poder configurador del Estado
y su institucionalidad como garante de una poltica pblica
respecto a los derechos de este grupo social. Sin embargo,
y en ello se ha de insistir, la proteccin social de la pobla-
cin incluyendo a la infancia slo puede garantizarse
si la desigualdad e inequidad, intrnseca a una sociedad
de clases, es resuelta. De ah que la redistribucin de los
ingresos y de la riqueza sean condiciones innegociables
para la puesta en macha y garanta de cualquier sistema de
proteccin con enfoque de derechos (Bustelo, 2010).
potencializar el desarrollo de la infancia son mayores (Sen,
1999). Adems, si la familia cuenta con el apoyo estatal en
el cuidado de los hijos e hijas, a travs de centros de cui-
dado con alta calidad, se garantizara no slo la supervi-
vencia infantil, su desarrollo psicomotriz, afectivo e inte-
lectual, sino tambin la posibilidad de que padres y sobre
todo madres, tengan oportunidades laborales que garan-
ticen la reproduccin social familiar. Adems, si en la so-
ciedad y en el Estado, se supera el modelo madre-cntrico
en el cuidado y se involucra por igual al padre en el creci-
miento y atencin a los nios y nias, se apostara a que
las mujeres tengan iguales condiciones para desarrollar-
se. En definitiva si se disean polticas sociales dirigidas a

6
Actualmente funcionan 61 Centros de Proteccin de Derechos, de los cuales 44 dependen directamente del INFA y 17 operan bajo convenios con organismos seccionales
en las provincias de Azuay, Bolvar, Caar, Carchi, Cotopaxi, Chimborazo, Esmeraldas, El Oro, Guayas, Galpagos, Imbabura, Los Ros, y Loja (Lizararo, 2010).
86 87

fortalecer a la familia, como eje del cuidado y proteccin
de los nios y nias asistidas por el Estado, probablemen-
te se cumplirn los enunciados de la CDN, de la Carta de
Declaracin de los Derechos del Nio (que antecede a la
CDN)7,y la propia Constitucin ecuatoriana vigente.
Estos tres marcos legales pretenden configurar un mundo
para todos donde los nios y nias son uno de los prin-
cipales beneficiarios. Asimismo, alertan sobre el hecho de
que si los adultos no acceden a empleo digno, permanen-
te, motivante y seguro, los derechos de la infancia no po-
drn cumplirse. El empleo digno es todo lo contrario de la
precariedad, es la garanta para la autonoma humana. Por
tanto, para llevar a la praxis la Convencin, el Cdigo de la
Niez y la Constitucin ecuatoriana de 2008, es necesario
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
contar con un Estado donde se priorice la inversin en sus
nios y nias, y en donde se haya logrado un pacto social
acordado entre las diferentes fuerzas sociales existentes.
Para ello es necesario tener una propuesta, un proyecto de
pas consensuado a ser construido hoy y hacia el futuro.
7
La Declaracin de la Sociedad de Naciones sobre los Derechos del Nio, celebrada en 1924 en Ginebra tras los desastres de la Primera Guerra Mundial, estableca que los
miembros ms jvenes deban recibir lo mejor de la sociedad en la que viven. Es en la segunda mitad del siglo XX, tras la catstrofe de la segunda Gran Guerra, cuando dicha
doctrina se desarrolla y consolida tanto en la esfera internacional como en la de muchos pases, particularmente occidentales (Diccionario de Accin Humanitaria y Coope-
racin al Desarrollo. Recuperado el 20 de noviembre del 2011 de: www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/60 )
88
En definitiva el enfoque de derechos al que nos aboca la
CDN tiene una concepcin de integralidad, indivisibilidad
y universalidad que implica que todos los derechos sean
cumplidos, no slo para los nios, nias y adolescentes
sino tambin para sus familias. Su garanta concreta y co-
tidiana, en el caso ecuatoriano, ya no depende de la trans-
formacin de las leyes, sino ms bien de la creacin de un
sistema integral que prevenga, brinde servicios sociales
y restituya los derechos cuando stos han sido vulnera-
dos. La existencia de la ciudadana social de la infancia
requiere de una profunda transformacin cultural de las
familias, las comunidades, los funcionarios del Estado, los
tomadores de decisin. Por ello, el ncleo de la misma es
la transformacin de la relacin adulto-nios, y tambin
de las relaciones entre adultos. Se trata entonces de cons-
truir un pas del buen vivir para todos y todas. Se trata de
prevenir, preparar y enfrentar a la violencia, que vulnera
y niega la posibilidad de vivir con derechos, que es el de-
safo mayor de las sociedades contemporneas.
Recuadro 3.1
Desafos actuales de la poltica social ecuatoriana
Entrevista a Pabel Muoz, ex-Viceministro del Ministerio de Inclusin Econmica y Social*
En Ecuador, en los ltimos aos, hemos atravesado por un momento propicio para com-
plementar el enfoque de la poltica social centrado en el desarrollo de las capacidades
de Amartya Sen. Esto implica que los campos de injerencia de la poltica social deben
ampliarse. As, sta ya no slo habra de incidir en la educacin y la salud de la pobla-
cin, como tradicionalmente lo ha hecho, y donde el pas tiene importantes logros, sino
tambin en los campos de la proteccin y de la seguridad social. Ecuador es uno de los
pocos pases donde se han puesto en marcha prestaciones adicionales asociadas al Bono
de Desarrollo Humano (BDH) y que forman parte del aseguramiento no contributivo. En-
tre ellas figuran: la pensin asistencial para personas con discapacidad; la pensin jubilar
para adultos mayores que no se encuentran dentro de la seguridad social; el seguro de
vida y los servicios exequiales para los beneficiarios del BDH, y la red de proteccin para
enfermedades catastrficas. Actualmente el desafo es estructurar un sistema integrado
de proteccin social que alcance el aseguramiento universal de la poblacin. Para ello,
el Ministerio de Inclusin Econmica y Social, MIES, ha definido como uno de sus ejes
programticos la estructuracin de un sistema de proteccin social, el mismo que con-
templa el aseguramiento no contributivo, la proteccin familiar a lo largo del ciclo de
vida y la proteccin especial para precautelar y restituir derechos violentados. Por otro
lado, la reforma territorial que el actual gobierno est impulsando a partir de la figura de
distritos administrativos es clave para asentar este sistema de proteccin en las localida-
des y territorios. Los distritos sern para los Ministerios de Salud Pblica, Educacin e In-
clusin Econmica y Social, unidades de planificacin y de intervencin de sus polticas,
buscando cumplir con estndares de infraestructura, coberturas mnimas y calidad de los
servicios y convirtindose en verdaderos territorios del buen vivir.
La figura de distritos abre una oportunidad para la operacin sistmica de la proteccin
integral, si ello se liga a la reforma de la justicia pueden darse cambios sustanciales en la
garanta de los derechos, la restitucin efectiva en va administrativa y su consecuente
desjudicializacin.
En este marco, el rol del Instituto de la Niez y la Familia, INFA, deber dar atencin prio-
ritaria a la familia, a los servicios de cuidado y atencin en todo el ciclo de vida (ello sin
perder de vista la especificidad de las temticas y manteniendo a la niez como objeto
prioritario de su accin). Lo anterior requiere ciertas reformas legales pero sobre todo la
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
aplicacin de una agenda de calidad en todos sus servicios.
Este enfoque podra fortalecerse con la elaboracin de un marco normativo integral, un
Cdigo de Proteccin Integral al Ciclo de Vida, en lnea con los mandatos constitucionales.
El Movimiento de la Niez hizo una gran contribucin al proponer un enfoque garantista,
al pensar y estructurar un sistema de proteccin para la niez y la adolescencia, esto que
en muchos casos adelant el debate constitucional de Montecristi, debe hoy ser actuali-
zado y adaptado a la nueva normativa constitucional, pero sobre todo nos debe permitir
mirar de manera ms integral, buscando la garanta de derechos de los ciudadanos en
todo su ciclo de vida.
* Septiembre del 2011.
89
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Muoz, Pabel. (2011). Ex Viceministro del Ministerio de Inclusin Social, Entrevista personal. Quito: 12 de septiembre.
90 91
 Avances y tensiones en la vida de la infancia
y adolescencia del Ecuador1,2
1. Introduccin
Los 21 aos de la Convencin de los Derechos del Nio,
CDN, es el marco que acompaa el presente artculo. El ob-
jetivo central del mismo es revisar qu sucedi a lo largo
de estos aos con la vida de los nios, nias y adolescen-
tes luego de que el Ecuador adoptara y se comprometiera
a cumplir con ese instrumento internacional. Cul es el
balance que deja la CDN en la vida de la infancia y de la
adolescencia? Qu temas permanecen irresueltos y cules
son los retos frente al nuevo siglo en torno a la vida de los
nios, nias y adolescentes?
stas son las preguntas que se espera responder a lo largo
de los tres apartados que siguen. En el primero se har una
rpida revisin histrica de las dos ltimas dcadas para
comprender lo que sucedi con la niez y adolescencia en
Ecuador. As, se determinarn cules han sido las transfor-
maciones demogrficas, sociales y culturales que acompa-
aron el cambio de siglo en el pas. En el segundo apartado,
se describirn los avances y las tensiones generadas en la
que han acompaado a este cambio de siglo provocando
avances y tensiones en el cumplimiento de sus derechos.
Las transformaciones normativas e institucionales, ya re-
seadas en el artculo previo, abrieron las puertas para su
reconocimiento como sujetos sociales y saldaron buena
parte de las deudas que el pas tena frente a la doctri-
na de los derechos humanos. Sin embargo, en algunos
puntos, la poltica social no logr tener un correlato en la
realidad con los avances alcanzados en trminos legales,
generando una serie de tensiones. La transicin demo-
grfica, la consolidacin de la urbanizacin del pas, la
mejora en las condiciones habitacionales de la poblacin,
el descenso de la pobreza y la extrema pobreza por ingre-
sos, la conectividad del Ecuador con el mundo global por
la incersin de las nuevas tecnologas de la informacin y
la comunicacin, han configurado un pas y una genera-
cin infantil y adolescente diferente que plantea nuevos
retos. No obstante, simultneamente, estas transforma-
ciones se ven confrontadas por antiguos desafos como
son las desigualdades sociales y la exclusin que ciertos
en el tema de la infancia, por ejemplo, se perdi de vista
que el concepto de niez es relacional y que cobra sentido
slo si se lo vincula con el mundo adulto, y que, por tanto,
la accin pblica y social no puede ser aislada sino que
requiere de intervenciones complejas e integradoras para
resolver los problemas sociales de la niez y de la adoles-
cencia (Sykes, 2003). Sin embargo, estas concepciones
basadas en la fragmentacin de la realidad y de la inter-
vencin social fueron elementos que abonaron a generar
contradicciones y tensiones que impidieron la existencia
de un correlato entre los avances legales y la poltica p-
blica gestada. Si bien en los ltimos cuatro aos de la pre-
sente dcada se intenta revertir mucho de esos reveses, a
travs de la recuperacin del Estado nacional, todava en
el campo de la poltica social, se tornan difusas varias de
esas acciones e impactos sobre la vida de la infancia.
A lo largo de estos 21 aos se han constituido algunos nu-
dos crticos irresueltos en las distintas dimensiones de la
poltica pblica salud, educacin y proteccin que po-
nen restricciones al cumplimiento de los derechos de la
infancia. Una prueba de ello se refleja en los ndices de
Cumplimiento de los Derechos, IDN, que por casi una
dcada monitorea el Observatorio de los Derechos de la
Niez y de la Adolescencia, ODNA, donde a pesar de los
avances, el Estado y la sociedad, continan sin resolver el
incumplomiento de sus derechos. As, en este decenio,
solo el IDN-1 de los primeros aos ha visto mejorar su po-
sicin al pasar de 4.3 sobre 10 puntos a 6.6. Sin embargo,
tanto el IDN-2 de la edad escolar y el IDN3-3 de la adoles-
Grfico No. 1 Transicin demogrfica en el pas, 1990 y 2010
15
cencia no muestran cambios en el tiempo, manteniendo
calificaciones deficientes (3.5 sobre 10 y 3.7 sobre 10 pun-
tos) (vase la seccin Monitoreando los derechos).
1.1. Cambios en el entorno
de la niez
A los cambios normativos se sumaron las transformacio-
nes demogrficas, sociales y culturales que efectivamente
han ido marcando el pulso de la vida de la infancia y que
abonan a entender cmo se va gestando el teln de fondo
en estas ltimas dos dcadas.
1.1.1 Menos nios y
ms adolescentes
Segn el Censo de Poblacin y Vivienda, CPV, en 1990, en
Ecuador habitaban 9.6 millones de personas. Veinte aos
ms tarde, segn el nuevo Censo, la poblacin ha incre-
mentado en 1.4 veces: al trmino del 2010, el pas contaba
con 14.3 millones de habitantes. Es decir, un 15% ms que en
el 2001. No obstante, el ritmo de crecimiento que observ-
bamos hace 20 aos en la poblacin hoy est disminuyen-
do. Entre 1990 y el 2001 la tasa de crecimiento poblacional
anual que registr el pas fue de 2.1%, mientras que para el
nuevo periodo intercensal 2001 y 2010 ha cado al 1.8%.
1990

vida de los nios y nias a partir del anlisis de tres mbitos
fundamentales que inciden sobre su bienestar: la salud, la
educacin y la proteccin. Finalmente, en el tercer aparta-
do, se propondrn algunas conclusiones que sealan de-
safos para formular y aplicar polticas pblicas que garan-
ticen los derechos de la niez y la adolescencia que salden
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
grupos sociales continuan experimentando y que impi- 13
den la igualdad de oportunidades para todos los nios, ni- 2010
12
as y adolescentes que residen en nuestro pas.
De ah que un elemento nodal para comprender las ten-
10
siones que generadas en la vida de los nios, nias y ado-

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

la deuda social que perdura a con la poblacin ms joven.
En las dos ltimas dcadas los cambios econmicos, so-
ciales, culturales y polticos sucedidos a escala global y
local signaron la vida de la poblacin infantil y adolescen-
te del Ecuador contemporneo. La infancia es el resulta-
do de una construccin social en el tiempo (Coles 1986,
Scheper-Huges y Sargent 1990, Christensen y Prout 2002,
Sykes 2003, Carli 2006, Hart 2008, Nieuwenhuys 2008),
por tanto vale la pena dar cuenta de las transformaciones
9
lescentes, a 21 aos de la CDN, se inscriban en el marco
desde el cual la cuestin de la infancia ha sido concebida. 8
Hasta mediados de la presente dcada, la decisin poltica,
7 7
de alguna manera generalizada, apuntaba a configurar un
Estado mnimo cuyo objetivo era alcanzar la estabilidad 6 6
macroeconmica a costa de fuertes recortes en la inver-
sin social, colocando a las polticas econmica y social
en posiciones irreconciliables. A partir de ese modelo es- 4
tatal se generaban intervenciones sociales fundamenta- 3
das en la fragmentacin del campo de lo social. Es decir,

1 Este aparatado fue escrito por Alexandra Escobar Garca de la Secretara Tcnica del Observatorio de los Derechos de la Niez y la Adolescencia.
0
2 A lo largo de este artculo se analizan una serie de bases de datos producidas en estos ltimos 20 aos por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos, INEC, y la base de
datos de la Primera Encuesta de la Niez y Adolescencia de la Sociedad Civil realizada por el Observatorio de los Derechos de la Niez y Adolescencia, Plan Internacional, Menor 5a9 10 a 14 15 a 19 20 a 24 25 a 29 30 a 34 35 a 39 40 a 44 45 a 49 50 a 54 55 a 59 60 a 64 65 y ms
Save the Children, Care, ONU-Mujeres y UNICEF. Las bases de datos recuperadas del INEC para este anlisis son las siguientes: Censo de Poblacin y Vivienda (2010a) (2001) de 5 aos aos aos aos aos aos aos aos aos aos aos aos aos
(1990) (1982). Encuesta de Empleo, Desempleo y Subempleo (2010b) (2008) (2005b) (2004b) (2000b). Estadstica de entradas y salidas internacionales (2009a). Estadsticas
vitales y de defuncin (2009b) (2007) (2006a) (2005c) (2004c) (2003) (2002) (2001) (2000c) (1999) (1998) (1997). Encuesta de Condiciones de Vida (2006b) (1999b) (1998b)
(1995). Egresos hospitalarios (2008c) (2007) (2006c) (2005c) (2004c) (2007). Todos los indicadores presentados fueron calculados por el equipo tcnico del Observatorio de Fuente: INEC, Censo de Poblacin y Vivienda, 1990 y 2010. Elaboracin: ODNA, 2001. Nota: porcentaje de poblacin por grupo etario.
92 los Derechos de la Niez y Adolescencia. 93

Esta desaceleracin observada en el crecimiento de la
poblacin ecuatoriana se evidencia principalmente por
dos factores: la reduccin en el nmero de hijos e hijas,
y, simultneamente, una mayor esperanza de vida por la
mejora en las condiciones vitales bsicas de su poblacin.
Uno de los cambios ms importantes en estas dos dca-
das, como se ver ms adelante, ha sido la disminucin de
las muertes durante la primera infancia y la edad adulta.
Mientras que para 1990 los ecuatorianos podan esperar
vivir un promedio de 64 aos, actualmente segn las
proyecciones del INEC la esperanza de vida al nacer bor-
deara los 75 aos (SIISE, 2010) (vase grfico 2).
Si bien el crecimiento de la poblacin ecuatoriana conti-
na desacelerando su ritmo por la transicin demogr-
fica, estas variaciones han afectado de manera dismil
a las regiones del pas. A lo largo de estas dos dcadas,
la poblacin serrana creci en un 21%, mientras que en
Grfico No. 2 Descenso de la mortalidad infantil e incremento la esperanza de vida,
1990 -2010
100
90
80
70
68
65
60
50
40
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
30 30
20 20
10
0 De ah que, por ejemplo, entre los pueblos originarios y
1990 1995
Fuente: INEC, Estadsticas vitales 1990-2010. Elaboracin: ODNA, 2001. *La tasa de mortalidad infantil registrada corresponde al ao 2008, el atraso en las estadsticas
vitales impide tener una informacin actualizada.
3 Segn los datos del Censo de Poblacin y Vivienda, CPV, (2010) la tasa de crecimiento poblacional a nivel nacional es de 1.9%. En la sierra es 1.1%, en la costa 1.4%y en la
94 Amazona el crecimiento es 3.2% (INEC, 2011).
la Costa el aumento fue de un 30%, y en la Amazona se
duplic el nmero de habitantes. De acuerdo a los datos
del Censo de 2010, en la ltima dcada, las poblaciones
serrana y costea habran crecido por debajo del prome-
dio nacional, en tanto que, la poblacin amaznica habra
superado dicho promedio, pues su crecimiento poblacio-
nal sigue siendo acelerado, rezagando su transicin de-
mogrfica con respecto al resto de las regiones del pas3.
Por su parte, el crecimiento desacelerado de la poblacin
contina afectando la estructura poblacional. La transi-
cin demogrfica en el pas ha combinado una amplia
poblacin joven, que junto a un segmento creciente de
adultos mayores (concentrado en los centros urbanos),
han reducido el peso de la poblacin menor de 18 aos
(vas en grfico 1). Mientras en 1990 la poblacin de nios,
nias y adolescentes era el 45% de la poblacin, para el
2010 alcanz el 37%. Es decir, ese grupo social representa
Esperanza de vida
Mortalidad infantil
74
71
19
15
2000 2005
Grfico No. 3 Poblacin urbana y rural a nivel nacional 1950-2010
71
64
41
36
29
1950 1962
Fuente: INEC, Censo de Poblacin y Vivienda, 1950-2010. Elaboracin: ODNA, 2011. Nota: la distribucin urbano-rural corresponde a la clasificacin de la divisin poltica
administrativa y no por el criterio poblacional.
un 21% menos que hace 20 aos. Estas transformaciones
han afectado principalmente a las cohortes ms jvenes
de la edad infantil. As, mientras en 1990 la poblacin de
la primera infancia nios y nias menores de 6 aos
representaba el 16% de la poblacin nacional, en el 2010
representa un 12%. En tanto que el grupo de escolares ni-
os y nias de entre 6 y 11 aos y adolescentes ha visto
75
incrementar su nmero en estas dos dcadas.
Si bien en trminos relativos la proporcin de infantes y
adolescentes tambin ha descendido con respecto a las
dos dcadas pasadas, casi un cuarto de la poblacin tiene
entre 6 y 11 aos y entre 12 y 17 aos; actualmente hay ms
nios, nias y adolescentes en la Costa que en la Sierra. En
la dcada de 1990, las provincias de Loja, Manab, Carchi,
Bolvar, Caar y Azuay vieron reducir el nmero de nios,
nias y adolescentes residiendo en estas provincias. Sin
embargo, al cierre de la primera dcada del siglo XXI, en-
tre estas provincias, solamente Loja, Caar y Carchi con-
tinuaron reduciendo el nmero de personas menores de
18 aos, mientras que en las otras ha aumentado. Asimis-
mo, Pichincha y Guayas concentraron muy rpidamente
la poblacin infantil de todo el pas: 40% del total de nios,
nias y adolescentes del pas vive en estas dos localidades.
No obstante, en la mitad de las provincias del pas todas
ellas amaznicas, con alta concentracin de niez indge-
12
na o afroecuatoriana , ms del 40% de su poblacin tiene
menos de 18 aos, y en casos como Morona Santiago la
mitad de sus habitantes son nios, nias y adolescentes.
2010* afroecuatorianos, uno de cada dos habitantes, respectiva-
mente, tengan entre 0 y 17 aos de edad.
Rural
Urbana
63
61
59
55
51
49
45
39
37
1974 1982 1990 2001 2010
1.1.2 Ms nios y nias en
las ciudades
Otra caracterstica que ha marcado al pas en estos lti-
mos veinte aos ha sido la consolidacin del proceso de
urbanizacin. Entre 1990 y el 2001 la poblacin urbana
increment en 5 puntos al pasar de 55% al 61%. Si bien
entre el 2001 y el 2010, el aumento fue menor (en 2 puntos
porcentuales), actualmente el 63% de ecuatorianos vive
en reas urbanas (vase grfico 3). Sin embargo, este pro-
ceso de urbanizacin, segn la informacin procesada a
partir de Censos de Poblacin y Vivienda nacionales, ha
avanzado a ritmos dispares en las regiones. La Costa, al
igual que la dcada anterior, conserva su posicin como
la regin ms urbanizada del pas: ocho de cada 10 habi-
tantes costeos vive en las urbes. En la Sierra, en cambio,
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
el 55% se asienta en las cabeceras cantonales, mientras
que la Amazona sigue siendo la regin menos urbaniza-
da: slo el 40% de la poblacin vive en las ciudades.
Este cambio en la poblacin en general hizo que, en las
dos ltimas dcadas, la poblacin infantil y adolescente
afiance su nmero en las ciudades del pas. En los lti-
mos diez aos mientras en el campo la tasa de crecimien-
to anual de la poblacin menor de 18 aos fue de 0.94%,
en las ciudades alcanz el 1.54%. Hoy, cerca del 60% de la
infancia y de la adolescencia del pas vive en las urbes,
principalmente la niez en edad escolar y los adolescen-
tes: este grupo etreo bordea los 2 millones de habitantes
en las ciudades.
95
 Grfico No. 4 Condiciones sanitarias de las viviendas, 1990, 2001 y 2010
Por otra parte, Los procesos de urbanizacin tambin han dentro de la vivienda increment en 24 puntos, ese mis-
marcado la vida de la poblacin infantil segn etnia. El mo porcentaje entre la niez y adolescencia indgena y Porcentaje de poblacin infantil y adolescente
ltimo Censo de Poblacin y Vivienda, los nios y nias afroecuatoriana aument en menos de la mitad. De he- en hogares con agua entubada dentro de la vivienda 1990 2001 2010
afroecuatorianos son mayoritariamente urbanos (76%), cho, actualmente slo el 39% y 46% de las nias y nios
mientras que las niez indgena contina caracterizn- indgenas y afroecuatorianos, respectivamente, dispone
dose por la alta presencia en las zonas rurales (83%). de estos servicios, cifra que lamentablemente es similar a Pas 34 45 65
la que tena el pas hace 20 aos.
Costa 30 39 63
1.1.3 Niez y condiciones A pesar de esas desigualdades, se ha de insistir en que la
mejora en el desempeo nacional y regional ocurre, so- Sierra 41 53 70
sanitarias de sus viviendas bre todo, en el actual periodo inter-censal (2001-2010)
en el cual se ha incrementado a casi el doble el nmero
Amazona 17 25 48
En los ltimos veinte aos, las condiciones de sanea- de nios y nias que accede a esos servicios en todas las
miento de los hogares ecuatorianos han mejorado sus- regiones, con respecto al periodo anterior (1990-2001). 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
tancialmente. En 1990, cuatro de cada 10 hogares contaba Si bien se han hecho grandes esfuerzos para mejorar las
con agua entubada dentro de la vivienda, y seis de cada 10 condiciones de vida de la niez y de la adolescencia, to-
Porcentaje de poblacin infantil y adolescente
dispona de medios de eliminacin de excretas. Al cierre dava persisten esas brechas sociales, hace falta alcanzar el
del 2010, seis de cada 10 hogares cuenta con agua entuba- acceso universal a estos servicios bsicos. en hogares con sistema de eliminacin de excretas
da dentro de la vivienda, y casi nueve de cada 10 hogares,
en cambio, dispone de medios de eliminacin de excretas. Pas 71 80 94
Esta importante mejora en las condiciones habitaciona- 1.1.4 Niez, pobreza y
les ha tenido un impacto directo sobre la vida de la niez y
80 83 96
la adolescencia abonando a entornos ms saludables para desigualdad social Costa

su desarrollo. Actualmente, segn la Encuesta de Empleo

Sierra 65 80 94
y Desempleo Urbano-Rural, ENEMDUR, (INEC, 2010b), el Ecuador concluy el siglo XX con una crisis social, eco-
65% de los nios y nias de nuestro pas reside en vivien- nmica y poltica sin precedentes que afect substancial-
Amazona 40 52 80
das que disponen de agua entubada dentro de la misma, y mente la capacidad de reproduccin econmica de bue-
el 94% de ese grupo social vive en residencias que cuentan na parte de las familias ecuatorianas. La conjugacin de
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
con sistemas de eliminacin de excretas. Es decir, un 40% una serie de sucesos crticos sucedidos en esta dcada el
ms con respecto a 1990 (vase grfico 4). conflicto blico con el Per en 1995, las grandes prdidas
que dej el Fenmeno del Nio, la ruptura del orden cons- Porcentaje de poblacin infantil y adolescente
No obstante, estas mejoras han sido dispares en trmi- titucional por dos ocasiones y la crisis del sistema finan- en hogares con sistema piso de tierra
nos territoriales y sociales. An cuando, en estos veinte ciero a finales del 2000 sumadas a una respuesta estatal
aos, las condiciones en las que viven las nias y los ni- que, bajo la aplicacin de polticas neoliberales, redujeron
Pas 6 13
os costeos y amaznicos han avanzado de manera sig- fuertemente las inversiones en salud, educacin, desarro-
nificativa, todava no alcanzan el promedio nacional. Al llo y vivienda configurando un escenario nada alentador
cierre del 2010, el 63% de las nias y nios costeos viva (Acosta, 2006: 12 en: Escobar Garca y lvarez Velasco Costa 3 7

en hogares que disponan de agua entubada dentro de la 2012). En tan slo cinco aos, de 1995 a 1999, el porcenta-
vivienda, y el 96% en hogares con un sistema de elimi- je de gente viviendo en situacin de pobreza4 increment Sierra 9 19 23
nacin de excretas (vase grfico 4). En la Amazona, por del 39% al 50%; en tanto que la proporcin de personas en
su parte, esos mismos datos alcanzaron el 48% y el 80% situacin de extrema pobreza pas del 15% al 20% (SIISE, Amazona 6 9 11
respectivamente. La serrana ecuatoriana, en cambio, ha 2010 en: Escobar Garca y lvarez Velasco 2012). La regin
visto incrementar ms lentamente el porcentaje de nios mayormente afectada por la crisis fue la Costa donde la 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

y nias que residen en viviendas con estos servicios bsi- pobreza increment en un 32% en ese periodo. De he-
cos. Aunque la Sierra, histricamente, ha accedido a agua cho, al cierre de la dcada de 1990 ms de la mitad de la Fuente: INEC, Censo de poblacin y vivienda 1990, 2001; INEC, ENEMDUR 2010. Elaboracin: ODNA 2011.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

entubada dentro de sus hogares (incluso por encima del poblacin costea se ubicaba por debajo de la lnea de la
promedio nacional) y a sistemas de eliminacin de excre- pobreza y de ellos, el 16% estaba en situacin de extrema ms, en los primeros 10 aos del tercer milenio, el porcen- periodo 2000 - 2010. De acuerdo al Segundo Informe de
tas, actualmente, el 70% de su niez y adolescencia habita pobreza. Mientras que durante este periodo, en la Sierra se taje de personas viviendo en hogares en situacin de po- Avance de los Objetivos del Desarrollo del Milenio (2007),
hogares con agua entubada, y el 94% con sistemas de eli- incrementaron an ms los elevados niveles de pobreza breza y pobreza extrema por ingreso5 se redujo en un 50% los logros en materia econmica y social permitieron tan
minacin de excretas. y al igual que en la Costa, el 50% de la poblacin viva en y un 77%, respectivamente (vase grfico 5). Sin embargo, alcanzar slo una reduccin de la pobreza en los hogares
situacin de pobreza (SIISE, 2010 en: Escobar Garca y l- para interpretar esta reduccin se debe tomar en cuenta ecuatorianos similares a 1995 (CISMIL,2007).
Por otra parte, la marginacin a algunas poblaciones como varez Velasco 2012). que, debido a la crisis de finales de la dcada de 1990, par-
los grupos originarios y afroecuatorianos no ha permitido timos de un punto en donde los niveles de pobreza se en- Si bien entre 2005-2010, la pobreza y la pobreza extrema
que stos vivan en entornos habitacionales que coadyu- Fue tan desalentador el escenario de los aos finales del si- contraban exacerbados. De ah que sea necesario matizar por ingreso han continuado su descenso (vase grfico 5),
ven a mejorar las condiciones de salud de sus nios y ni- glo pasado, que la dcada de 1990 fue calificada como una esta reduccin acontecida a lo largo del primer lustro de actualmente, uno de cada tres habitantes vive en hoga-
as. Mientras en el perodo 2001- 2010, el porcentaje de dcada perdida para el pas. As, a lo largo de los 2000 poco
infantes blanco-mestizos en hogares con agua entubada a poco se inici un proceso de recuperacin de la crisis. Es 5 Esta forma de medir la pobreza, analiza los niveles de vida de la poblacin a partir de los ingresos de los hogares, a saber: ingresos percibidos por el trabajo, u otro tipo de
ingresos como rendimientos financieros, remesas, transferencias de dinero condicionadas, entre otros. El monto total de esta sumatoria es dividido para el nmero de inte-
grantes del hogar y comparado con la lnea de pobreza y extrema pobreza. Las lneas de pobreza son establecidas sobre el costo mnimo de una canasta de bienes y servicios
que satisfaga las necesidades bsicas del hogar. As, aquellos hogares cuyo ingreso es menor a la lnea de pobreza y extrema pobreza son considerados pobres y pobres
extremos. Esta metodologa directa para medir la pobreza es la utilizada con mayor frecuencia pues recoge informacin peridicamente a travs de las encuestas de hogares.
4 El indicador de pobreza utilizado para esta primera descripcin hace referencia a la incidencia de pobreza y extrema pobreza de consumo. ste mide el nivel de vida a partir Sin embargo, no es la mejor medida para capturar el bienestar de la poblacin. Esto se debe a cuatro limitaciones: 1) los ingresos son ms estacionales que otras formas de
del consumo de las personas u hogares. Se establecen lneas de pobreza e indigencia, definidas en funcin del costo de una canasta bsica de alimentos para el hogar. De tal medicin de pobreza; 2) los supuestos en la sumatoria de los ingresos del hogar asumen que todos sus miembros recibirn partes iguales, cuando las relaciones de poder
forma que, todos aquellos hogares que se encuentran por debajo de estos lmites son definidos como pobres y pobres extremos por no llegar a satisfacer los requerimientos al interior de los hogares suelen colocar en situacin de desventaja a sus miembros ms vulnerables; 3) esta medicin no toma en cuenta ciertos beneficios que algunos
mnimos nutricionales. La norma frecuentemente utilizada es de 2.141/ kilocaloras /persona/ da (SIISE, 2010). miembros del hogar pueden recibir de diversas instituciones mejorando su consumo mas no su ingreso; y 4) la metodologa no toma en cuenta las posibles economas de
96 escala al interior de los hogares, posibilitando la sobre-estimacin de la pobreza en hogares con mayor nmero de miembros (SIISE, 2010). 97
 Grfico No. 5 Reduccin de la pobreza y la extrema pobreza por ingresos 2000-2010 Grfico No. 6 Incidencia de la pobreza y extrema pobreza por ingreso, segn etnia del jefe-a
(Porcentaje de personas) de hogar y lugar de residencia, 2010 (Porcentaje de personas)
100 100
Pobreza Pobreza

Extrema pobreza 90
90 Pobreza extrema

80

80 70

60 63
70
50
64 49 53
60 40
40 40
55
30
50 50 29
20 25
45 23
19
42 18
40 40 10
38 10
37 7
36
35 0
33
31 Indgena Afroecuatoriano Montubio Mestizo Urbano Rural
30
27 Fuente: MCDS 2011 en base a la fuente INEC; ENEMDUR, 2010. Elaboracin: ODNA, 2011.

23
22
20
17 17 Grfico No. 7 Reduccin de la pobreza infantil, 2000, 2005 y 2010 (Porcentaje de nios, nias
16
15
13 y adolescentes en hogares en situacin de pobreza y pobreza extrema por ingreso)
10

Urbana
85
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Rural

Fuente: MCDS, 2011. Elaboracin: ODNA, 2011 72

res en situacin de pobreza, y de ellos, uno de cada 10 en
pobreza extrema. Estas importantes reducciones, se con-
trastan con ciertas desigualdades sociales que persisten
entre la poblacin que histricamente ha sido excluida.
As, por ejemplo, la incidencia de la pobreza por ingreso
entre la poblacin indgena es dos veces mayor al prome-
dio nacional y la extrema pobreza por ingreso, en cambio,
La disminucin de la pobreza infantil ocurri tanto en las 62
ciudades como en el campo (vase grfico 7). Sin embar- 63 63
go, la brecha entre la zona urbana y rural se ha mantenido
sin variacin en los ltimos cinco aos. Una cuestin po-
sitiva, no obstante, es la reduccin de las distancias entre
el campo y la ciudad en torno a la incidencia de nios y
nias viviendo en hogares en situacin de extrema po- 47

es tres veces mayor. De igual forma, otros grupos amplia- breza por ingreso. sta ha acortado su distancia respecto
mente excluidos en el pas, como los afroecuatorianos y al 2005 (vase grfico 7). 40
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

los montubios, tambin registran incidencias de pobreza
y extrema pobreza por ingreso que superan la media na-
cional (vase grfico 6). Igualmente, las poblaciones rura-
les continan expuestas a mayores situaciones de pobreza
que aquellas que viven en las ciudades.
La reduccin de la pobreza ocurrida a lo largo de la dcada
del 2000 tambin incidi en la poblacin infantil y ado-
lescente. As, segn las encuestas de empleo, desempleo y
subempleo del INEC, mientras en el 2000 ao lgido de
la crisis econmica el 72% y el 47% de ese grupo pobla-
cional viva en hogares en situacin de pobreza y pobreza
extrema por ingresos, al trmino de la dcada, el 40% y el
20% nios y nias se encontraban en estas situaciones.
36
En estos ltimos cinco aos para los cuales es posible 32
31
contar con informacin provincial comparable las re-
ducciones ms importantes en el porcentaje de nios y
nias en hogares pobres por ingreso se observan sobre
todo en las provincias costeas de Los Ros, Guayas, Es-
meraldas y El Oro que muestran una disminucin de al 17
menos 10 puntos. A pesar de esos importantes descen-
sos de los hogares costeos en condicin de pobreza, 10
Esmeraldas, Los Ros y Manab continan presentando
promedios bastante ms elevados que el promedio na-
cional e incluso que el regional. Por su parte, en la Sierra
y en la Amazona, el descenso de los hogares en situa- 2000 2005 2010 2000 2005 2010
cin de pobreza ha sido menos homogneo y acelerado. Nios/as en hogares en situacin de pobreza Nios/as en hogares en situacin de pobreza extrema

Fuente: INEC, ENEMDUR 2000, 2005. 2010. Elaboracin: ODNA, 2011.

98 99
 Mapa No. 1 Infancia y adolescencia emigrante, 2010
(nmero y porcentaje de NNA, segn provincia)
Tan slo en tres provincias serranas muestran niveles (Pedone, 2006). Entre el 2001-2010, el 46% de los emigran-
comparables a los datos registrados en la Costa. Estas tes que dejaron el pas fueron mujeres. Por otra parte, las
provincias son Azuay, Carchi e Imbabura. En cambio, Pi- provincias con mayor incidencia emigratoria se ubican 60 Pas:
chincha, Tungurahua, Caar, Bolvar, Cotopaxi y Chim- en la zona austral del pas Caar (6%) y Azuay (4%) des- (0,7%) 46.457
borazo presentaron reducciones bastante menos signifi- de donde sus pobladores vienen emigrando desde hace nios
cativas. De hecho, las provincias del centro de la serrana ms de cinco dcadas. Sin embargo, de acuerdo a los da-
ecuatoriana siguen destacndose por concentrar la ma- tos procesados a partir del ltimo CPV 2010, las provincias
yor indicencia de nios, nias y adolescentes viviendo que mayor nmero de poblacin emigrante registraron 1.584
(0,7%)
157
en hogares en situacin de pobreza. Un comportamiento fueron Pichincha y Guayas: entre las dos aglutinan a casi (2,2%)
similar comparte la regin amaznica donde la inciden- la mitad de los habitantes que emigraron en este periodo. 1.301
cia de nios y nias viviendo en hogares en condicin (0,9%)
de pobreza alcanza el 56% 6. Adicionalmente, la dolarizacin de la economa del pas, el
desborde del conflicto colombiano hacia los pases vecinos, 10.876 302
En torno a la niez en situacin de pobreza extrema las pro- y el reciente cambio constitucional a favor de la libre movi- 1.109 (1,3%) (0,4%)
vincias costeas son las que muestran las reducciones ms lidad humana y la apertura de fronteras, provoc que entre (0,7%)
importantes. Por otra parte, la niez y adolescencia en situa- 2000 y 2009 el nmero de entradas de extranjeros al pas, 2.569
cin de pobreza extrema serrana muestra menores reduc- sin salir de l, se haya incrementado. El saldo migratorio to- (0,5%) 164
ciones. Un cambio llamativo y positivo parecera encontrar- tal, entre entradas y salidas, para esos aos fue de 1308.037 493 (0,3%) 181
se en la provincia de Bolvar y en la regin amaznica: en (INEC, 2009). Los resultados del CPV de 2010 dan cuenta (0,3%) (0,3%)
ambos territorios, durante los ltimos cinco aos, se han re- que el 1% de la poblacin que reside en Ecuador es extranje-
gistrado importantes disminuciones en torno a la poblacin ra, y que de ellos y ellas alrededor de 121.000 habran llega- 1.284
infantil viviendo en condiciones de pobreza extrema. do al pas en esta dcada. No obstante, se ha de mencionar, (0,7%)
1.930 127
que existe un importante nmero de inmigrantes que no (0,6%) (0,2%)
144
registra su ao de entrada. La gran parte de inmigrantes
(0,4%)
1.1.5 Niez y movilidad humana provienen de Colombia (48%) pas del que han llegado so- 13.024 1.134
bre todo poblaciones con necesidades de proteccin inter- 271 (1%) (0,6%)
La urbanizacin y la insercin de Ecuador en los circui- nacional por el conflicto armadoy de Per (8%). Su llegada (0,2%)
tos globales migratorios, han provocado que, en estos 20 est cambiando la configuracin de las regiones y las gran-
aos, los movimientos poblacionales se intensifiquen y des ciudades ecuatorianas. Adems, en los ltimos aos 1.995 459
complejicen. Internamente, los cambios de residencia ciudadanos provenientes de distintos pases del continente (2,2%) (0,6%)
de la poblacin ecuatoriana han ocurrido principalmen- americano, as como de frica y Asia se han internado en
te dentro de la misma regin, pero tambin se han dado territorio nacional. Estos ltimos, sobre todo, en bsqueda 3.200
cruces importantes entre regiones. El modelo de desa- de oportunidades o como trnsito para conectar con las ru- (1,2%)
rrollo del pas consolid rutas migratorias internas hacia tas clandestinas y continuar su viaje hacia Estados Unidos7
Cmo se distribuye la niez emigrante
Guayas y Pichincha, las dos provincias que ms pobla- (lvarez Velasco y Escobar Garca, 2010). 2.230
cin han recibido en este periodo de tiempo. Por otra (1%) Provincia NNA emigrantes
parte, si bien los nmeros absolutos son pequeos, no ha Estos procesos de movilidad humana que vive el pas tam- (%)
368
sido menor el impacto de los movimientos poblacionales bin han colocado a la niez y la adolescencia como acto-
1.444 (0,9%) Azuay 7
internos sobre las provincias amaznicas: en todas ellas res sociales claves en el hecho migratorio. As cada vez, con
(0,8%) Bolvar 0.3
los flujos poblacionales, interno y ms recientemente in- mayor frecuencia, los nios y nias se quedan junto a al-
Caar 4
ternacional, se han incrementado. gn familiar o migran solos o acompaados hacia los pa-
Carchi 0.3
ses donde estn sus padres y madres o huyendo por causas
Cotopaxi 1
De otro lado, la insercin del pas en los circuitos migra- asociadas a la violencia y exclusin que viven. La llegada
Chimborazo 2
torios globales, sobre todo durante la ltima dcada, com- de otros colectivos infantiles a territorio ecuatoriano, en
El Oro 5
plejiz el escenario nacional. Ecuador ha pasado de ser un los ltimos diez aos, est diversificando las regiones. El
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Esmeraldas 3
pas de emisin moderada de emigrantes a ser simultnea- 1% de la poblacin infantil es extranjera. En los ltimos 20
Guayas 28
mente un pas emisor, de destino, de trnsito y de retorno. aos, segn el CPV 2010, se estima que la poblacin ex-
Imbabura 3
tranjera menor de 18 aos bordea los 50 mil nios, nias y
Loja 3
Los ltimos datos del Censo de Poblacin y Vivienda 2010, adolescentes y su presencia, principalmente, se concentra
Los Ros 4
develan que alrededor de 280 mil ecuatorianos dejaron el en la Sierra: el 53% de la niez inmigrante reside en esta
Manab 6
pas entre el 2001-2010, y el 30% de ellos y ellas sali entre regin, especialmente en Pichincha. La mayor parte de los
Morona Santiago 1
el 2001-2002, aos crticos que sucedieron a la crisis de nios y nias, al igual que los adultos, proviene de Colom- Alta incidencia emigratoria Napo 0.4
finales de siglo. Esta ola migratoria, adems de haber di- bia, pero tambin se registra, a nivel nacional, la llegada
Pastaza 0.3
versificado sus destinos y contar con un alto porcentaje de infantes de otras nacionalidades como cubana, china,
Media incidencia emigratoria Pichincha 23
de poblacin joven, tambin estuvo caracterizada por la haitiana, afgana o pakistan (vase grfico 8). Todos estos
Tungurahua 3
feminizacin de sus flujos, provocando reconfiguracio- grupos, con la excepcin de la nacionalidad china, tienen
Baja incidencia emigratoria Zamora Chinchipe 0.8
nes familiares que han modificado las formas de convi- una presencia reciente. Podra sugerirse que es ello un re-
Galpagos 0.1
vencia y las prcticas de crianza de la familia ecuatoriana sultante de la poltica de fronteras abiertas que mantiene el
Sucumbos 0.7
Orellana 0.4
6 Lastimosamente la informacin compilada en la serie de encuenstas ENEMDUR del INEC no permite tener desagregaciones provinciales para la regin Amaznica. Sto. Domingo de los Tschilas 2
7 Entre los pases de origen figuran Hait, Cuba, China, Afganistn, Bangladesh, Eritrea, Etiopa, Kenia, Nepal, Nigeria, Pakistn, Somalia, entre otros (lvarez Velasco y Escobar Fuente: Censo de Poblacin y Vivienda, 2010. Elaboracin: ODNA, 2011. Santa Elena 0.6
100 Garca, 2010). 101
 pas desde el 2009 (lvarez Velasco y Escobar Garca, 2010). que compila la Direccin Nacional de Refugiados del Mi-
Finalmente, el segundo y tercer colectivo ms importante nisterio de Relaciones Exteriores del Ecuador, se podra in-
de nios y nias inmigrantes en el pas proviene de Espaa ferir que el nmero es an mayor: considerando a los nios de emigrantes se han reducido a causa de los procesos de
y Estados Unidos (vase y grfico 8). Todo parece indicar y nias en situacin de refugio y solicitantes de asilo, ste
que buena parte de estos infantes pertenecen a familias superara los 60 mil (MRRE, 2011), es decir, una diferencia
ecuatorianas que han regresado desde estos pases o han de aproximadamente 11 mil infantes ms que las que repor-
enviado a sus nios y nias al pas. Por ejemplo, a partir de ta el ltimo Censo.
los datos del ltimo CPV, en Caar la provincia de mayor
emigracin hacia Estados Unidos el 60% de la niez inmi- La otra cara de los procesos migratorios es la salida de ecua-
grante proviene de Estados Unidos, y el 24% de Espaa. Sin torianos y ecuatorianas, en particular desde la dcada de
embargo, estas cifras que reporta el Censo parecen mostrar 1990. Esa salida de connacionales termin incidiendo en
tan solo una parte en torno a la verdadera magnitud de la la vida de la infancia y reconfigurando a las familias ya que
niez inmigrante en el pas. Pues a partir de las estadsticas los padres y madres jvenes emigrantes usualmente han
Grfico No. 8 Niez extranjera, 2010 (Nmero de nios, nias y adolescentes extranjeros)
Espaa
11.670
Estados Unidos
9.196
Colombia
17.629
Per
Cerca de 51.000 2.358
nios extranjeros
residen en nuestro pas.
Pakistn 12
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
Italia
Afganistn 18
1.976
Hait 37
China 128
Venezuela
Cuba 225 1.598
Sin especificar 1.010
Fuente: Censo de Poblacin y Vivienda, 2010. Elaboracin: ODNA, 2011.
102
dejado a sus hijos e hijas al cuidado de abuelos, tos u otros
parientes. No obstante, parecera que las cifras de hijos-as
diversos medios de comunicacin como la TV, el internet
reunificacin familiar, oficial o clandestina, en el destino, y
tambin por el retorno voluntario de ecuatorianos y ecua-
torianas al pas debido a la crisis econmica de los pases
receptores, particularmente Estados Unidos, Espaa e Ita-
lia8. En la actualidad el 2% de los nios, nias y adolescentes
vive sin uno a ambos padres porque emigraron, especial-
mente, la niez de la Amazona, donde uno de cada 10 ni-
os y nias tiene padres emigrantes (ODNA et. al., 2010).
Como parte de esos procesos de reunificacin familiar,
tambin hay nios, nias y adolescentes ecuatorianos que
se han ido al re-encuentro de sus padres y madres en des-
tino usando vas oficiales o clandestinas. Es difcil estimar
cuntos de ellos y ellas viven fuera. Sin embargo, los resul-
tados del Censo de 2010 dejan ver que en la ltima dcada
el 1% de la poblacin menor de 18 aos dej el pas, por-
centaje que representa a 47 mil nios, nias y adolescen-
tes (vase mapa 1). La mayora de infantes habra emigrado
hacia los principales destinos de la poblacin adulta: el 47%
a Espaa; el 24% a Estados Unidos; el 9% a Italia; el 5% a
Venezuela, Colombia y Chile; el 7% a otros pases; y un 9%
no registra informacin del destino. Asimismo, la salida
de estos nios y nias hacia el extranjero sucede desde las
provincias de mayor incidencia migratoria (vase mapa 1).
Al analizar los datos que se registran en los pases de des-
tino, en particular el caso de Estados Unidos, debido a
los dificultosos procesos de regularizacin que sostiene
la poltica migratoria estadounidense, se estimara que
apenas un 16% de los hogares ecuatorianos viviendo en
este pas tendran nios, nias y adolescentes que posi-
blemente llegaron por vas clandestinas, es decir, de la
mano de coyotes (UNFPA-FLACSO, 2008). Por su parte en
Espaa, en cambio, los procesos de reunificacin familiar
por la va formal han permitido el incremento de la pobla-
cin infantil ecuatoriana: entre el 2000 y el 2010 la cifra
increment del 6% al 16%. Esto significa que actualmente
un poco ms de 70 mil ecuatorianos residiendo en el pas
ibrico son ecuatorianos menores de 16 aos. En Italia, el
tercer destino migratorio ecuatoriano, es difcil calcular
el nmero de nias y nios ecuatorianos viviendo en ese
territorio. Sin embargo, a partir de estudios realizados en
ese pas europeo, se estima que alrededor de 12 mil nios
y nias se educan en el sistema escolar italiano, siendo
el ecuatoriano el sexto colectivo con mayor presencia en
este sistema educativo (UNFPA-FLACSO, 2008).
1.1.6 Niez y comunicacin global
El trnsito hacia el siglo XXI implic que Ecuador experi-
mente una mayor conexin local y global. Los procesos de
urbanizacin y de modernizacin de la sociedad ecuato-
riana, en las ltimas dos dcadas, han sido acompaados
por el desarrollo de infraestructura y de nuevas tecnolo-
gas de la comunicacin, TICs, convirtiendo al pas en un
lugar ms conectado, acortando las distancias geogrfi-
8 Para el 2000 se estimaba que cerca de 150 mil nios y nias tenan a sus padres y madres viviendo fuera del pas como resultado del xodo de miles de ecuatorianos a finales
del siglo pasado (EMEDINHO, 2001).
cas, facilitando encuentros y el acceso a informacin de
los hechos que suceden a escala global y local a travs de
y el celular.
Buena parte de esta interconexin no habra sido posible
sin la ampliacin de ciertos servicios bsicos como la ener-
ga elctrica. Para 1982, segn el CPV, un poco ms del 60%
de los hogares ecuatorianos disponan de servicio elctrico
en sus hogares; veinte aos ms tarde, la cobertura de di-
cho servicio se ha vuelto prcticamente universal. Mientras
en 1990 el 78% de los hogares contaban con este servicio,
hoy alcanza al 93%. Este incremento exponencial se ha
dado sobre todo en la zona rural, donde el acceso al servicio
elctrico increment del 54% al 88% entre 1990 y el 2010.
An cuando en el pas el acceso a las TICs es desigual,
la aparicin de las mismas ha revolucionado las formas
de comunicacin, el relacionamiento social y la interco-
nexin con el mundo. El acceso al conocimiento y la ge-
neracin de redes virtuales a travs del internet ha cam-
biado a lo largo de la dcada. Si bien slo contamos con
datos recientes, que recaban las encuestas de empleo y
desempleo del INEC, se sabe que entre 2008 y el 2010 el
acceso de los hogares al internet ha pasado del 8% al 12%.
As, la gran mayora de ellos estn en la Sierra: 18% frente
al 6% de los hogares de la Costa y de la Amazona. A pe-
sar de que el acceso al servicio de internet es limitado, los
ecuatorianos y ecuatorianas utilizan con frecuencia esta
herramienta. En el 2008, dos de cada 10 ecuatorianos y
ecuatorianas habra utilizado el internet, al menos una vez
en el ao. Al cierre de la primera dcada del siglo XXI, la
cifra ha incrementado a tres de cada 10. De igual manera,
los serranos, ms que los costeos o los amaznicos, son
quienes utilizan con mayor frecuencia el internet: 35%,
25% y 20% respectivamente.
El acceso al computador tambin ha ido evolucionando
rpidamente. A finales de la dcada de 1990 tan slo el 8%
de los hogares del pas contaba con un computador (INEC,
ECV 1998). Para el 2010, en uno de cada 5 hogares exista
una de estas mquinas electrnicas. Los hogares con ma-
yor acceso al computador estaban en la Sierra (31%), mien-
tras que en la Costa y la Amazona la tenencia de compu-
tadoras era ms rezagada: 17% en ambos casos.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
La telefona celular ha sido otro de los grandes cambios
tecnolgicos de estos veinte aos. Es ms, sin su llegada,
miles de personas y hogares en el pas continuaran ex-
cluidos pues la cobertura de la telefona fija sigue siendo
insuficiente en las ciudades, ni se diga en el campo. Ac-
tualmente, uno de cada dos hogares tiene acceso al celu-
lar. Esta tendencia no presenta mayores variaciones entre
el campo y la ciudad. As, mientras en las zonas rurales el
44% de los hogares posee este servicio, en las urbes alcan-
za al 52%, porcentaje similar al promedio nacional.
Esta revolucin tecnolgica ha influido directamente en
la infancia y en la adolescencia. La exposicin y el uso
de las TICs entre las nuevas generaciones es un comn
103
 denominador. Segn la Encuesta de Empleo y Desempleo
del INEC, al cierre de la dcada del 2000, cerca del 60% de
los nios, nias y adolescentes del pas utilizaba el com-
putador, el 38% acceda a internet, y el 14% dispona de
un celular (vase grfico 9). An cuando las brechas en el
acceso a las TICs tambin son amplias, los nios, nias y
adolescentes de esta generacin tienen mayor acceso y
conocimiento de lo que tenan generaciones anteriores.
En el ltimo ao, cuatro de cada 10 nios entre 5 y 17 aos
utilizaron internet, y de ellos ms del 70% accedi a este
medio al menos una vez por semana (vase grfico 10). La
niez y la adolescencia de las zonas urbanas hace uso de
este medio ms que la infancia rural.
La tenencia de celular en las edades infantiles vara se-
gn regin, rea y etnia. As, tanto en la Sierra como en la
Costa, ms nios y nias dispone de celular para su uso
personal, mientras que en la Amazona el porcentaje es
menor. Lo mismo sucede en las ciudades y en el campo:
el doble de las nias y los nios urbanos tiene celular con
respecto a los rurales. La niez indgena y afroecuatoriana
tiene menor acceso a este dispositivo de las telecomuni-
caciones que sus pares blanco-mestizos. Se puede sugerir
que la tenencia del celular, de algn modo, est asociada
a los niveles de ingreso de los hogares; es decir, que los
nios y nias pertenecientes a los hogares de estratos so-
cioeconmicos ms altos,son los que mayores posibilida-
des tienen de acceder a las TICs.

Grfico No. 9 Acceso a las nuevas tecnologas de la informacin, 2010

(Porcentaje de nios, nias y adolescentes de 5 a 17 aos)

100 Internet Computador

80

Grfico No. 10 Frecuencia de uso del internet, 2010 (Porcentaje de nios, nias y adolescen-
70 71 tes de 5 a 17 aos que lo utilizaron en los ltimos 12 meses)
67
67
Al menos una vez al da Al menos una vez a la semana

60
60
58 58 58
57 39 39 38 43 40 25 40 38 40
39
21 27 35

50 51 51
50
49
48
46 46
43 69 68
40 41 64
39
38 38
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

55 56
33 25 54 54 54 55 54
53 53
30 51
29

22
20 20 20

10

0
PAS Urbano Rural Costa Sierra Amazona Hombre Mujer 5 a 11 12 a 17 Indgena Afro- Blanco/ Total Hombre Mujer Urbana Rural Sierra Costa Amazona 5 a 11 12 a 17 Indgena Afro- Blanco/
aos aos ecuatorianos mestizo aos aos ecuatoriano mestizo

Fuente: INEC, ENEMDUR 2010. Elaboracin: ODNA, 2011. Fuente: INEC, ENEMDUR 2010. Elaboracin: ODNA, 2011. Nota: Slo se incluye las respuestas de al menos una vez al da y al menos una vez a la semana.
104 105
 Grfico No. 11 Dos dcadas monitoreando el derecho a la vida en el Ecuador
(Tasa de mortalidad por 1000 nacidos vivos)
2. Niez, adolescencia y derechos Qu explicara el repliegue de la mortalidad de la niez en
los ltimos 20 aos? Esta destacable reduccin en los ries- 50
Niez
En este apartado se analizarn los cambios y tensiones en gos de muerte de los nios y las nias menores de cinco
el cumplimiento de tres mbitos de los derechos de la in- aos ocurridas en el pas, en mayor o menor medida ha
Infantil
fancia: la salud, la educacin y la proteccin. estado vinculada a las transformaciones e intervenciones
sociales ocurridas conjuntamente a lo largo de estos aos 43
Neonatal
(ODNA, 2006a y CEPAL-UNICEF, 2007a). La primera, se re-
2.1 La salud laciona con el descenso de la tasa global de fecundidad que 40

En trminos de los avances de la salud, en esta seccin se pas de 3.4 hijos en el quinquenio 1990 -1995, a 2.5 en el
abordarn las siguientes dos temticas: 1-la reduccin de perodo 2005-2010 (CEPAL, 2010). La segunda, en cambio,
la mortalidad en los primeros aos de vida; y, 2-la dismi- tiene que ver con el avance de la atencin primaria a tra-
nucin de la desnutricin. Por contraste, tambin se revi- vs de programas bsicos de salud que impulsaron tanto el
sarn los pendientes que existen frente al pleno cumpli- control prenatal cuanto la vacunacin masiva y el control
30 30
miento del derecho de la infancia a la salud, tales como: del nio sano. An cuando las sostenidas restricciones pre-
28
1-las elevadas tasas de mortalidad y desnutricin entre las supuestarias no siempre permitieron alcanzar la cobertura
poblaciones ms excluidas; 2-el lento descenso de la mor- universal de las vacunas, el avance en los programas de in-
talidad neonatal; 3-el incremento de las muertes evitables munizacin durante los aos noventatarea fundamental 24
entre adolescentes; 4-la aparicin de nuevas dolencias en del Ministerio de Salud Pblica, MSP,deriv en la desapa- 22
la salud de la niez y de la adolescencia; y, 5-el aumento ricin de enfermedades como la poliomielitis y el descen- 20 20
del embarazo adolescente. Dichos pendientes slo pueden so del sarampin que impactaron sobre la mortalidad de la
comprenderse como parte de las limitadas respuestas que infancia (STFS-MBS, 2002). La tercera intervencin se rela-
16
el Estado ecuatoriano dio entre 1990 y el 20069 ciona con el mejoramiento de los niveles educativos de las 15
mujeres. La ampliacin en la cobertura de la escolarizacin 13
12
formal permiti que un importante nmero de ellas llegue a
2.1.1 La reduccin de la su vida adulta con educacin secundaria y, en algunos ca- 10
9
mortalidad en los primeros sos, con educacin superior (vase grfico 12). A inicios del 8
7
siglo XXI, la mitad de las mujeres ecuatorianas de 18 aos y
aos de vida10 ms, residentes en las ciudades, tiene educacin secundaria
El derecho a la vida se lo mide a partir de los indicadores de y una de cada cuatro mujeres, de 24 aos y ms, educacin
mortalidad en dos momentos crticos del ciclo vital de los superior. El impacto positivo de la creciente escolaridad de
0
nios y nias: en sus primeros aos y en la adolescencia. las mujeres se refleja en una cuarta causa: el acceso a los
servicios de salud. Los datos de la Primera Encuesta de la 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Uno de los avances ms destacables de las ltimas dos d-
cadas en Ecuador, as como en la regin latinoamericana,
fue el descenso de la mortalidad de la niez y de la mor-ta-
lidad infantil (CEPAL-UNICEF, 2007a). En estos veinte aos,
Ecuador consigui reducir la tasa de mortalidad de la niez
en un 63%: de 43 por mil nacidos vivos registrado en 1990,
a 16 por mil nacidos vivos para el 200811. Asimismo, la re-
duccin de la mortalidad infantil fue importante: mientras
en 1990 moran 30 por cada mil nios y nias que nacan
antes del primer ao de vida, al cierre de la primera dcada
del siglo XXI esta cifra lleg a 12 por cada mil nacidos vivos.
Cifras que incluso nos colocan bastante ms abajo del pro-
medio regional12. Las reducciones ms rpidas en las tasas
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
Niez y Adolescencia de la Sociedad Civil del 201013 mos- Fuente: INEC, Estadsticas vitales 1990 2009. Elaboracin: ODNA 2011.
traron, por ejemplo, un rpido incremento en el acceso a
servicios maternos. En la actualidad, nueve de cada 10 mu-
Grfico No. 12 Repliegue de la mortalidad de la niez en las ltimas dos dcadas
jeres da a luz en una institucin de salud, es decir, un 77%
ms que en 1995. Tal ha sido el avance en el rea urbana
100
que, despus de la crisis econmica de finales de los no- 2010
venta, hoy la cobertura es cercana al 100%. La ampliacin
91
en el acceso a este servicio ocurri principalmente en la 1990
primera dcada del milenio especialmente en la zona rural.
80
Finalmente, la reduccin de la tasa de mortalidad de la niez
tambin se debe al mejoramiento en el acceso a servicios 74
de saneamiento bsicos a lo largo de estos ltimos 20 aos. 70
Esto ha permitido reducir el porcentaje de muertes relacio-

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

de mortalidad infantil y de la niez ocurrieron durante los nadas a enfermedades gastrointestinales y respiratorias en 60

aos noventa. Sin embargo, la tendencia continu pero a la niez. As, mientras en 1990, dos de cada cuatro nios y
ritmos ms lentos (vase grfico 11). nias menores de 18 aos vivan en hogares con acceso a 49
43
40

9En el caso del Ecuador, tal como anota Velasco (2011), entre 1990 2006, la propuesta neoliberal en el campo de la salud se consolid a travs de la privatizacin de los
servicios pblicos, que implic: i) la fragmentacin y desarticulacin del sistema de salud; ii) la reduccin de la inversin pblica en salud ; iii) la eliminacin de los principios 32
de gratuidad y universalidad de los servicios pblicos de salud; y iv) el dbil rol del Ministerio de Salud Pblica, MSP, como rector del sistema y a la vez proveedor de servicios
(Velasco, 2011).

10Las reflexiones colocadas en este apartado fueron trabajadas con el equipo del ODNA en torno a las causas y consecuencias de la mortalidad neonatal en los ltimos 20 20 21
aos.
16
11Las estadsticas vitales son los indicadores que nos permiten estimar y analizar la mortalidad de la niez. Esta informacin es compilada por el INEC a partir de los registros
de nacimiento y de defuncin del Registro Civil. No obstante, dicha informacin presenta problemas de sub-registro: omisiones tanto en los registros de defunciones como
en las inscripciones de las nias y nios recin nacidos. Las primeras omisiones se registran cuando los nios y nias que fallecen son enterrados sin obtener un certificado de
defuncin. En cambio las segundas se deben a que los nios y nias son registrados tardamente. Por esta razn las estadsticas de nacimientos son corregidas para incorporar
el nmero de nacimientos que fueron omitidos de aos anteriores (ODNA, 2006). 0
ab cd e
12Segn el ltimo informe Panorama Social de la CEPAL, en Amrica Latina la mortalidad infantil y de la niez, para el 2008 es de 20 y 26 por mil nacidos vivos, respectiva- Partos en centros de salud Acceso a saenamiento y agua Mujeres con educacin Tasa de mortalidad en la niez
mente (CEPAL, 2010). cd
(%) (% poblacin menor secundaria (% 18 aos y ms) (por mil nv)
13El Observatorio de los Derechos de la Niez y Adolescencia, ODNA, Plan Internacional, Save the Children, Care, ONUMujeres y UNICEF, en conjunto, condujeron la Primera 18 aos en hogares)
Encuesta de la Niez y Adolescencia de la Sociedad Civil, 2010.
106 Fuente:aINEC, ECV 1995. bODNA, ENNA 2010. cINEC, Censo de poblacin y vivienda 1990. dINEC, ENEMDUR 2010. eINEC, 2009 Estadsticas vitales. Elaboracin: ODNA 2011. 107
 agua y saneamiento, en el 2010 la cifra se ha incrementado
a tres de cada cuatro (vase grfico 12). De igual manera, el
acceso a saneamiento fue casi dos veces mayor.
En algunas provincias la tasa de mortalidad de la niez se
redujo a la tercera parte. Un ejemplo de ello es Chimbora-
zo, donde en 1990 se registraba una tasa de mortalidad de
73 nios fallecidos por cada mil nacidos vivos, cifra equipa-
rable a los pases ms pobres como Guatemala y Nicaragua
(UNICEF, 1995). Hoy en Chimborazo 25 de cada mil nios
que nacen mueren antes de cumplir 5 aos.
2.1.2 La reduccin de la
desnutricin crnica
Las grandes prdidas que deja la desnutricin infan-
til inciden sobre el bienestar de los individuos al limitar
sus capacidades o libertades fundamentales (Sen, 1999)
e impactan sobre el desarrollo del pas. Un reciente estu-
dio realizado por el MCDS, PMA y la CEPAL, concluy que
en el pas el costo total de la desnutricin al 2005 alcan-
zaba 1.236,5 millones de dlares, es decir, el 3.4% del PIB
(MCDS-PMA-CEPAL, 2010). Cerca de la mitad del costo
(47%) se explica por la prdida de 2.7 aos menos de es-
colaridad que no alcanzaron los individuos que ahora se
encuentran en edad de trabajar y la otra mitad se explica,
en cambio, por las 386 mil personas que no llegaron a la
edad productiva debido a la mayor probabilidad de mo-
rir que tienen las personas que enfrentan la desnutricin
(MCDS-PMA-CEPAL, 2010:10).
Qu pas con la desnutricin infantil en Ecuador en los
ltimos 20 aos? Si las secuelas que deja la desnutricin
infantil son tan lacerantes, qu hicimos en esos aos
para revertir esas tendencias?
Segn la Primera Encuesta de la Niez y Adolescencia de
la sociedad civil (2010), dos de cada cinco ecuatorianos
menores de 5 aos no crecieron lo suficiente para su edad.
En las ltimas dos dcadas el pas hizo esfuerzos para re-
ducir la desnutricin. En 1986, cuatro de cada 10 nios y
nias menores de 5 aos sufran de desnutricin crnica; mitad de las mujeres embarazadas, accede a bebidas for-
12 aos ms tarde la cifra haba descendido a tres de cada
10 (vase grfico 15). Sin embargo, con la crisis econmica
de finales del siglo pasado su descenso se detuvo y slo
fue hasta el 2004 que esa cifra nuevamente cay. Entre el
2000 y el 2004, la proporcin de nios y nias menores
de 5 aos que no crecieron lo suficiente para su edad se
redujo de 31% a 26%.
Entre las tendencias positivas podemos destacar, por ejem-
plo, la reduccin de la pobreza de ingresos. En la ltima d-
cada, el porcentaje de nios y nias viviendo en hogares
en situacin de pobreza y pobreza extrema cay del 72% al
43%, y del 47% al 18%, respectivamente. El mejoramiento de
la capacidad adquisitiva de los hogares sobre todo se regis-
tr en las ciudades donde el porcentaje de nios y nias en
estos hogares se redujo a la mitad en la ltima dcada, y el
porcentaje de hogares en pobreza extrema, a casi a la terce-
ra parte. Asimismo, de alguna manera las coberturas de los
programas de alimentacin complementaria para la prime-
ra infancia y los programas a las madres en perodo de lac-
tancia y mujeres embarazadas tambin se incrementaron.
Luego de la crisis de finales de la dcada pasada, en el pas se
hicieron esfuerzos para ampliar las coberturas de estos pro-
gramas focalizados en la poblacin pobre (ODNA, 2006a).
Actualmente, alrededor del 30% de los nios y nias me-
nores de 5 aos recibe alimentacin complementaria y la
tificadas durante el embarazo (INEC, 2009c). De igual for-
ma, las mejoras en el acceso al agua, al saneamiento, y a
la calidad de las viviendas, a lo largo de estas dos dcadas,
pareceran haber incidido en ese descenso. En las zonas
rurales, por ejemplo, el porcentaje de nios y nias ha-
bitando viviendas con piso de tierra se redujo a ms de la
mitad del 22% al 11%, y el porcentaje viviendo en hogares
con acceso a agua y saneamiento, duplic su porcentaje
en estos 20 aos. No obstante, esas buenas noticias con
respecto al descenso de la desnutricin infantil, que tra-
jo el primer lustro del 2000, no sigui ese mismo ritmo
en los aos subsiguientes. Entre el 2004 y el 2006 aos
de importante crecimiento econmico para el pas los
cambios se mantuvieron imperceptibles y slo fue hasta
el 2010 que volvi a decrecer ligeramente para ubicarse
en el 23%. A pesar de los esfuerzos que dan cuenta de una
reduccin del 30% de la desnutricin en los ltimos 24
aos, el pas necesita trabajar intensamente para atacar
este silencioso problema. Ecuador mantiene una preva-
lencia ms elevada que la mayora de pases de la regin
latinoamericana y caribea (MCDS-PMA-CEPAL, 2010)14 .
2.1.3 Limitaciones en el
cumplimiento del derecho a
la vida en los primeros aos
La muerte a edades tempranas revela las limitaciones en el
cumplimiento de los derechos de la infancia, en particular
al inicio de su vida. Actualmente en Amrica Latina nacen
11 millones de nios y nias, de los cuales 400 mil mueren
antes de cumplir los 5 aos de edad; alrededor de 250 mil
fallecen antes de llegar al primer ao, y de ellos unos 160
mil no cumplen su primer mes de vida (IIEPI-UNESCO y
OEI, 2009). En el caso ecuatoriano las cifras recientes in-
dican que durante el 2009 ltimo ao del que se tiene
informacin para este indicador fallecieron 4.446 nios
y nias antes de cumplir los 5 aos de vida (INEC, 2009b).
Es decir que, al trmino de la primera dcada del siglo XXI,
en el pas al menos 340 nios o nias murieron cada mes, y

Tabla No. 1 Cmo se expresa el derecho a la vida en los territorios? Tabla No. 2 Cmo se expresa el derecho a la vida en los territorios?
(Tasa de mortalidad en la niez por mil nacidos vivos) (Tasa de mortalidad infantil por mil nacidos vivos)

Provincias 1990 2000 2008 Provincias 1990 2000 2008

Azuay 50.6 23.5 13.8 Azuay 36.2 16.8 9.2
Bolvar 49.5 26.6 23.8 Bolvar 33.4 13.7 14.4
Caar 51.3 20.9 11.4 Caar 34.4 14.3 7.2
Carchi 53.8 37.7 18.3 Carchi 38.5 29.7 13.3
Cotopaxi 87.9 49.7 25.6 Cotopaxi 55.6 31.1 14.8
Chimborazo 75.6 41.0 28.3 Chimborazo 46.7 26.8 18.2
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

El Oro 29.9 17.9 9.8 El Oro 18.9 13.0 5.6
Esmeraldas 42.7 19.4 11.7 Esmeraldas 27.3 13.0 8.4
Guayas 32.5 23.0 15.3 Guayas 25.5 18.1 12.5
Imbabura 65.8 28.5 15.2 Imbabura 41.8 18.0 9.4
Loja 32.6 20.7 13.1 Loja 22.1 14.2 8.9
Los Ros 49.0 26.5 16.6 Los Ros 37.1 20.6 12.7
Manab 22.4 12.8 9.3 Manab 16.1 9.1 6.7
Pichincha 43.3 31.8 19.0 Pichincha 32.4 25.3 15.3
Tungurahua 62.7 34.6 21.5 Tungurahua 41.6 23.2 12.5
Amazona 38.2 23.2 14.4 Amazona 25.4 13.1 8.1
Fuente: INEC, 2009 Estadsticas vitales. Elaboracin: ODNA, 2011. Fuente: INEC, 2009 Estadsticas vitales. Elaboracin: ODNA, 2011.

108 14En Amrica Latina y el Caribe, el 14% de la poblacin infantil menor de 5 aos sufre de desnutricin crnica (UNICEF, 2011). 109
 Grfico No. 13 Control prenatal (Porcentaje de mujeres embarazadas que se practicaron al
menos un control prenatal)
12 cada da, cifra que resulta similar a la que registraban los talidad neonatal haba ido a buen ritmo, este importante
pases ricos hace 25 aos. cambio se detuvo con la crisis de 1999, y al iniciar el nue-
1995 1999 2006 2010
vo milenio, el riesgo de muerte antes del primer mes de
La desigualdad expresada sobre el territorio muestra que vida inici un lento progreso. Desde entonces y a pesar
100
pese a las importantes reducciones a nivel nacional de de la recuperacin econmica del pas, observada desde
las tasas de mortalidad infantil y de la niez, las provin- el 2002, el descenso de la mortalidad neonatal nunca ms
cias ms pobres y con alta concentracin de poblacin baj al ritmo de los aos anteriores y cada vez se ha torna- 91
excluida, continan presentando los riesgos ms altos do ms difcil modificar estas cifras. Actualmente, la tasa 89 88 89
86 87 87 87
de muerte temprana. Por ejemplo, el riesgo de muerte en de mortalidad neonatal es de 7 por mil nacidos vivos y se 84 85
80 82 81
Chimborazo, Cotopaxi y Bolvar destaca sobre el resto del mantiene sin mayores variaciones desde inicios del siglo 80 79 79 80
77
pas e indica que el rezago de estas provincias es com- XXI (ver grfico 11). 74
parable al que tena Ecuador a mediados de la dcada de 72 72
69
1990 (vase tabla 2 y 3). Este rezago se explica porque en Este lento avance en el descenso de la mortalidad neonatal 67 66 66 67
65
estas provincias se encuentran los porcentajes ms ele- nos devela que el sistema de salud no incurri en transfor- 60
60
vados de analfabetismo del pas (14%), y las limitaciones maciones profundas a lo largo de estas dos dcadas para
en la dotacin de servicios bsicos pblicos (luz elctrica, asegurar el derecho a la salud de sus nuevas generaciones. 53
agua, servicios higinicos y eliminacin de basura). En- As, ya no bastaba con ofertar servicios bsicos de salud 49
tre el 60% y 70% de las viviendas asentadas en estas tres que atiendan el nacimiento de nios y nias, sino que s-
localidades no disponen de esos servicios (INEC, 2010b). tos fueran de ptima calidad, por ejemplo,mnimo 9 con- 40

Asimismo, en Cotopaxi, Chimborazo y Bolvar, segn la
Encuesta de Empleo y Desempleo del 2010, dos de cada
10 nios y nias viven en hogares con piso de tierra.
Otra de las desigualdades territoriales que ha persistido a
lo largo de estas dos ltimas dcadas se refiere a la dife-
rencia en el cumplimiento del derecho a la vida entre el
campo y la ciudad. Si bien al momento no se cuenta con
informacin reciente debido a la ausencia de una actua-
lizada Encuesta Demogrfica de Salud Materno- Infantil,
ENDEMAIN, el informe publicado por el ODNA en 2005,
ya demostraba que aunque a lo largo de la dcada de 1990
se acort la histrica brecha entre el campo y la ciudad, el
riesgo de muerte para la niez de los poblados dispersos y
fronterizos se mantena ms alto que en las zonas urbanas
(ODNA, 2006a). Sin embargo, una tendencia preocupan-
te que devel este mismo informe fue una nueva cara de
la exclusin: el aumento de la mortalidad infantil en las
ciudades. Segn la ENDEMAIN 2004, la tasa de mortalidad
infantil habra aumentado de un 22 por mil nacidos vivos
en el quinquenio 1994 -1999 a 28 en el perodo 1999-2004
en la regin urbana. En contraste, en la zona rural, habra
disminuido de 40 a 32 por mil nacidos vivos. As, la hist-
rica brecha entre el campo y la ciudad se habran acorta-
do. No obstante, esto no se debi necesariamente a que
las causas estructurales, que generan desigualdades entre
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
troles durante el embarazo para prevenir el nacimiento de
nios y nias prematuros.
A partir de las experiencias recogidas en las veeduras reali-
zadas por el ODNA (2009) frente a los fallecimientos de re-
cin nacidos en los ltimos 5 aos, es posible explicar cmo
muchas de las deficiencias de la gestin del sistema de sa-
lud no se han solucionado y persisten. Dichas deficiencias
revelan los serios problemas de la atencin de salud. Entre
ellos: ausencia de mecanismos para detectar y hacer segui-
miento a las mujeres embarazadas en situaciones vulnera-
bles; acceso universal a servicios de alta calidad en el cui-
dado prenatal y durante el parto, y, de alta especializacin
en las unidades de cuidados neonatales. Adicionalmente,
el ODNA identific otras limitaciones en las unidades de
cuidado neonatales: ausencia de sistemas de control de
bioseguridad eficientes y eficaces; falencias en la gestin
estratgica de los recusos humanos; inadecuados sistemas
de comunicacin entre los diferentes niveles de decisin; y,
dbiles procesos de seguimiento, monitoreo y evaluacin
de los servicios y apoyo desde la planta central del MSP ha-
cia los centros de atencin, entre otros (ODNA, 2009).
A estas limitaciones en los servicios se aade la precaria
salud de las madres, sobre todo de poblaciones indgenas
y en situacin de pobreza. Estos riesgos podran evitarse si
20
0
PAIS Hogar Hogar blanco-
indgena mestizo
Fuente: INEC, Encuesta de Condiciones de Vida 1995, 1999, 2006. ODNA, ENNA 2010. Elaboracin: ODNA, 2011.
el hospital de Macas se detect que el 75% de las madres de
los bebs fallecidos tena problemas de desnutricin y eran
de nacionalidad shuar. Sin embargo, en el servicio de salud
nadie hablaba esa lengua y sus procedencias distantes im-
pedan el acceso a un buen control prenatal (ODNA, 2009).
Asimismo, segn la Encuesta Nacional de la Niez (2010)
an cuando el control del embarazo, en 5 o ms ocasiones,
increment en el 21% en las reas rurales entre el 2004 y el
2010; en las ciudades subi slo en el 8%. Este lento cambio
es uno de los factores que puede explicar el aumento de la
mortalidad temprana en las reas urbanas. La norma del
MSP seala que toda madre debe realizarse nueve controles
Hogar afro- Urbana Costa Rural Sierra Amazonia
ecuatoriano
durante un ao para no sobrecargar los horarios de trabajo
de los pocos galenos. En el segundo caso, simplemente no
existan ni mdicos especializados, ni un servicio de neona-
tologa. La pregunta de fondo, por tanto, obligaba a cuestio-
nar qu sucedi durante estas dcadas con la planificacin
estratgica de los servicios y de sus recursos humanos en sa-
lud para cubrir las necesidades de la poblacin ecuatoriana.
Los deficientes sistemas de control de infecciones en las
unidades de neonatologa continan sin tener una solu-
cin de fondo desde la muerte de los bebs en el Hospital
de Chone en el 2005. En el servicio de neonatologa del

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

ambos territorios, se habran transformado, sino ms bien
al proceso de urbanizacin el cual habra posiblemente
trasladado los problemas rurales a las ciudades sin que las
polticas de salud pblica hayan respondido efectivamen-
te a estos cambios15.
las madres recibiesen cuidados primarios durante el em-
barazo. Si bien la primera causa de muerte neonatal son
las afecciones originadas en el periodo perinatal, stas
pueden prevenirse si la madre recibe todos los controles
prenatales peridicos y de calidad (ODNA, 2009).
del embarazo y el sistema de salud debe cumplir con ese
servicio de alta calidad. No obstante, los rezagos persisten y
el promedio de controles prenatales no logra cumplir por lo
menos con la norma mnima recomendada por el MSP: de
cinco controles durante el embarazo (ODNA, 2009).
Hospital de Loja, por ejemplo, se encontr enterobacter en
las jaboneras donde el personal se lavaba las manos para
atender a los bebs (ODNA, 2011). Las prcticas y el control
permanente de la higiene y el adecuado manejo neonatal
son fundamentales para evitar muertes innecesarias.

2.1.4 El lento descenso de la
mortalidad neonatal
El aumento de la mortalidad infantil ( antes de cumplir el
primer ao de vida) en las ciudades es un reflejo del es-
tancamiento de la mortalidad neonatal (antes de cumplir
un mes de vida). Si bien hasta 1995 el descenso de la mor-
Retomando aquello que ya se mencion, an cuando en
las ltimas dos dcadas la demanda de los servicios de sa-
lud materno-infantil ha incrementado, stos no necesaria-
mente han garantizado el acceso a todas las poblaciones.
Por ejemplo, las desigualdades sociales han excluido a las
mujeres embarazadas indgenas (65%) y a aquellas vivien-
do en la Amazona (67%) de recibir atencin prenatal (vase
grfico 13). En la veedura realizada por el ODNA (2009) en
Las falencias en la gestin estratgica de los recursos hu-
manos en salud siguen sin solucin, basta sealar la falta de
recursos humanos especializados lo que no ha permitido
atender con calidad y calidez a la poblacin. Las veeduras
hechas, por el ODNA (2009), en el hospital Enrique Garcs
de Quito y en el Hospital de Macas develaron la realidad de
muchos servicios de salud en el pas. En el primero, hubo
que asegurar la dotacin total de los mdicos especialistas
Sin embargo, en los ltimos cuatro aos se produjeron
algunos importantes cambios que apuntan a la recom-
posicin de polticas de salud con corte universal. Entre
ellos figuran: la re-institucin de la gratuidad de todos los
servicios de salud; la extensin del horario de atencin a
toda la jornada diurna; la creacin de equipos bsicos de
atencin primaria suspendida en su implementacin (sin
una poltica de atencin primaria sostenida); el aumento

15Las estimaciones del INEC en torno al Censo del 2001 sealaban que el crecimiento de la poblacin urbana en el pas fue de 700 mil habitantes, mientras que en el rea
110 rural sta se mantuvo sin cambios (CEPAR, 2005). 111
 de recursos humanos en salud; y un considerable incre-
mento del presupuesto (MCDS, 2011 y SENPLADES, 2009).
En suma, a pesar de estos cambios, el sistema de salud no
responde ante la demanda generada por la concentracin
urbana y la gratuidad. De hecho, los servicios pblicos, la-
mentablemente, continan con problemas en la gestin
y en la visin integral de la atencin a la salud a pesar de
los decretos de emergencia implementados para superar
la crisis16 (ODNA, 2011).
2.1.5 Lento descenso de la
desnutricin
An cuando Latinoamerica produce un excedente de ali-
mentos de un 30% superior a la necesidad de los requeri-
mientos por el nmero de poblacin, como resultado de
las desigualdades sociales que persisten en la regin, 53
millones de personas no cuentan con alimentos suficien-
tes y 8 millones de nios y nias menores de 5 aos sufren
de desnutricin crnica dficit de talla para la edad
(IIEPI- UNESCO, OEI, 2009: 53).
Para crecer saludables, conforme a su edad y herencia ge-
ntica los nios y las nias deben recibir una nutricin
correcta. La ausencia de estas condiciones incrementa su
riesgo de muerte, inhibe su desarrollo cognitivo, afecta de
por vida a su salud, y a la larga, termina impactando negati-
vamente sobre el desarrollo de un pas. As, la desnutricin
infantil constituye uno de los principales mecanismos de
transmisin intergeneracional de la pobreza y la desigual-
dad. Aun cuando en el pas los estudios en torno a esta pro-
blemtica continan siendo limitados, sobre todo en lo que
se refiere a la obesidad, es posible analizar con claros ejem-
plos las consecuencias irreparables que la desnutricin ha
dejado en el pas en los ltimos 20 aos.
La desnutricin puede ser causa directa de la muerte de los
infantes. Si bien en los ltimos aos se ha asistido a una
reduccin de las muertes por dicha causa, en ese perodo
un poco ms de 3.000 nios y nias murieron por desnu-
tricin. Asimismo, estudios realizados en el pas en torno a
las secuelas que deja la desnutricin en la primera infan-
cia, dan cuenta, por ejemplo, que el doble de nios y ni-
as con indicios de desnutricin presentaban severas de-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
ficiencias en sus capacidades de lenguaje y de interaccin,
en contraste con sus pares bien nutridos (ODNA, 2006a).
Igualmente, cuando un nio o nia llega a la edad escolar,
el limitado desarrollo cognitivo alcanzado constituye una
barrera para culminar sus estudios, deviniendo en un me-
nor nivel de escolaridad y un menor ingreso laboral a futu-
ro (CEPAL-UNICEF, 2006).
La desnutricin crnica a lo largo de la ltima dcada
contina siendo un problema preocupante en el campo, al
doblar su proporcin con respecto a los pares que habitan
en las ciudades (33% y 16%, respectivamente) (vase grfico
16 La veedura realizada por el ODNA (2010) en Macas ilustra ese problema. En dicha localidad, a pesar de que se estaba construyendo un nuevo hospital, ni el viejo ni el nuevo
contaban con una unidad de neonatologa. En esta provincia segua operando el modelo de centros de paso que derivan pacientes a hospitales provinciales o regionales
especializados. Sin embargo, la veedura permiti mejorar la situacin de dicho hospital e implementar las reformas necesarias para este nuevo hospital se instale y amplie la
sala de neonatologa debidamente equipada para la demanda (ODNA,2011).
112 17 Segn el Estado Mundial de la Infancia (2011), elaborado por UNICEF, la tasa de desnutricin crnica en esta regin es del 31% (UNICEF, 2011).
15). Es ms, el porcentaje de la niez rural que sufre retardo
en la talla para la edad se ubica en niveles equiparables a los
que tena el pas a mediados de los noventa o similares a los
que mantiene la regin de frica Septentrional y el Medio
Oriente, actualmente17.
La problemtica de la desnutricin crnica sigue siendo
mayor en la regin andina y amaznica; en estas dos regio-
nes el 33% de los nios y nias mostr retrasos en su talla en
comparacin con el 16% de la Costa. Tanto la Sierra como la
Amazona, son regiones que concentran alta poblacin in-
dgena y rural. Si bien no se cuenta con datos actualizados
al 2010 (debido a la falta de encuestas nacionales que regis-
tren su evolucin), para el 2006 los nios y nias de los ho-
gares ms pobres (quintil 1) y aquellos de hogares indgenas
mostraron las prevalencias ms elevadas de desnutricin:
40% y 51% (MCDS PMA, 2010). Estas cifras demuestran las
claras desventajas con las que estos grupos sociales inician
sus vidas sin posibilidades de ser revertidas a futuro.
La provincia con mayor prevalencia de desnutricin cr-
nica fue Chimborazo, donde el 53% de sus nios y nias
padeca de este problema, ms del doble de lo que se re-
gistr en El Oro (15%), provincia con la menor prevalencia.
Igualmente, seis provincias mostraron incidencias simi-
lares a las que el pas registraba a mediados de la dcada
de 1990: Azuay, Bolvar, Caar, Cotopaxi, Imbabura y Loja
(vase mapa 2). Sin embargo, en trminos absolutos ms
del 40% de la niez con retraso para la talla est localizada
en las tres provincias ms densamente pobladas del pas:
Guayas, Pichincha y Manab. Datos que dan cuenta de que
el trabajo desde la poltica social debera ser ms completo educacin para evitar los riesgos de muerte por diarrea, tructural. Hasta mediados de la dcada del 2000, tal como
para incidir de verdad sobre esta realidad. conjuntamente, con un mayor acceso a la salud logra- anota el reporte del ODNA (2006a), el pas no mostraba un
ron reducir el nmero de nios y nias muertos por esta rumbo claro en torno al combate a la desnutricin, hecho
A lo largo de estas dos ltimas dcadas, varias tendencias causa, las enfermedades gastrointestinales se mantienen que influy para que, simultneamente, se den progresos
negativas, que se vinculan con las causas de la desnu- dentro de las tres primeras causas de la morbilidad de los y retrocesos frente a esa compleja problemtica (ODNA,
tricin, han abonado en detener su descenso. En primer menores de 6 aos desde 1999. La tasa de egresos hospi- 2006a). Al trmino de esta dcada, en cambio, se ha dado
lugar, la lactancia materna exclusiva, por ejemplo, dismi- talarios en este grupo de edad por estas enfermedades se un giro importante en dos sentidos. El primero, de ndole
nuy. Actualmente, 16% menos de nios y nias entre 0 y ha incrementado en un 44%, al pasar de 71 a 163 por 10.000 ms programtica, que conecta con los principios de rec-
5 aos es alimentado exclusivamente con leche materna nios y nias menores de 6 aos. tora y coordinacin sectorial que ha retomado el Estado
durante sus primeros seis meses de vida con respecto a ecuatoriano, al desarrollar la Estrategia Accin Nutricin.
1995 (vase grfico 14). Esta tendencia ha sido preocupan- En tercer lugar, el lento descenso de la desnutricin crnica- Dicha estrategia es multisectorial puesto que intervienen
te sobre todo en las ciudades y en la Costa, lugares donde se da por el estancamiento de la proporcin de nios y nias varios ministerios claves en el tema y consiste en foca-
se concentran por un lado, la mayor densidad de nios que nacen con peso bajo. Este hecho tambin se relaciona lizar una serie de actividades, tales como: la promocin
y nias menores de 5 aos, y por otro, cerca del 40% de con las muertes neonatales, descritas anteriormente, y vuel- de la lactancia materna; el inicio de la alimentacin com-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
infantes desnutridos del pas. Si bien la prdida de esta ve a alertar sobre los graves y serios problemas que muestra plementaria a partir de los 6 meses; el incremento de la
prctica, en buena parte, se relaciona con la creciente el sistema de salud en la atencin primaria. El bajo peso, al cobertura de los servicios gubernamentales de salud, pro-
incorporacin de las mujeres en el mercado laboral, sta igual que las afecciones perinatales, puede ser monitoreado teccin social y educacin; y la dotacin de agua segura
expresa la ausencia de condiciones laborales adecuadas y prevenido si se efectan controles prenatales peridicos y mejoramiento de los pisos de las viviendas para com-
para que las mujeres trabajadoras puedan ejercer su dere- y de calidad. Pero, como se analiz antes, estos problemas batir la malnutricin infantil (MCDS, 2009). Si bien los re-
cho a la lactancia, exponiendo a los nios y nias a ingerir no han sido superados. Por ello, segn los registros de naci- sultados de esa estrategia todava no son del todo visibles,
alimentos que no satisfacen los requerimientos nutricio- mientos del INEC casi uno de cada 10 nios y nias que na- habr que evaluar los impactos de la misma y analizar si
nales necesarios. cieron en el pas tenan bajo peso, cifra que sigue sin mos- acaso sta constituye un punto de quiebre importante en
trar cambios por ms de una dcada (INEC, 2009). la formulacin de la poltica pblica.
En segundo lugar, el riesgo de las enfermedades gastroin-
testinales sigue latente en estos 20 aos incidiendo di- En definitiva, si bien han sido varias las acciones y pro- El segundo, de ndole legal, es todava mayor: la aproba-
rectamente en la desnutricin. Si bien los programas de gramas encaminados a reducir la desnutricin crnica, su cin de la Ley Orgnica de Soberana Alimentaria. Para
origen multicausal demanda polticas y acciones amplias establecer los mecanismos mediante los cuales el Estado
e integrales para resolver este problema de manera es- deber cumplir con su obligacin y objetivo estratgico
113
 Grfico No. 14 Lactancia materna exclusiva (Porcentaje de nios y nias que recibieron exclu- Mapa No. 2 Cmo se expresa el derecho a crecer sano y saludable?
sivamente leche materna hasta los 6 meses de edad) (Porcentaje y nmero de nios y nias menores de 5 aos con desnutricin crnica)

100
1995 1999 2006 2010

84
80 82
78

69 10.354
69 68
(19,2%)
4.753
66 66
60 (31%)
16.326
58 58
56 (40,3%)
55 54 54
51 51
49
46 45 46 45 45 46 58.203
44 44
40
40 41 40 (22,5%)
36
35.367
(24,7%)
20 19.282
(42,6%)

15.960
(34,9%)
0 18.326 10.860 31.064
PAS Urbana Amazona Costa Sierra Rural Hogar Hogar afro- Hogar (21,5%) (47,9%) (35,2%)
indgena ecuatoriano blanco/mestizo
65.375 27.100
Fuente: INEC, ECV, 1998-1999-2006 y ODNA et. al. ENNA, 2010. Elaboracin: ODNA, 2011.
(16,8%) (52,6%)

7.870
(34,9%)
Grfico No. 15 Evolucin en el combate a la desnutricin crnica de la niez (Porcentaje de
23.412
nios y nias menores de 5 aos) (36,7%)

8.988 Distribucin NNA con

100
Pas Urbana Rural (15,2%) Provincia desnutricin crnica
90 (%)

15.309 Manab 9.6

80
(34,7%) Amazona 8.4
Chimborazo 7.4
70 Azuay 6.4
Cotopaxi 5.2
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

60 Los Ros 5.0
Imbabura 4.4
50 Tungurahua 4.3
Loja 4.2
41 42 Alta incidencia
40 Bolvar 2.9
36 36
33 33 Esmeraldas 2.8
30 32 31 Mediana incidencia El Oro 2.4
26 26
23
Caar 2.1
23
20 20 Baja incidencia Guayas 17.7
19
16 Pichincha 15.8
10 Carchi 1.3

0
1986 1998 1999 2000 2004 2006 2010

Fuente: DANS, 1986, INEC, ECV 1998-1999-2006 y ODNA et. al, ENNA, 2010. Elaboracin: ODNA, 2011. Fuente: INEC, ECV 2006. En MCDS-PMA, 2010.
114 115
 Mapa No. 3 Cmo se expresa la violencia hacia los adolescentes sobre el territorio? Las tres
jvenes, sta aumenta en 31 veces (Waiseilfisz, 2008). En-
primeras causas de muerte evitable: accidente de trnsito, suicidio y homicidio
para garantizar a las personas, comunidades y pueblos la
autosuficiencia de alimentos sanos, nutritivos y cultural- tre las muertes jvenes por armas de fuego, asimismo, el
mente apropiados de forma permanente (Ley Orgnica del promedio regional supera en ms del doble al de Amrica
Regmen de Soberana Alimentaria, 2009). Esta transfor- del Norte y es 40 veces ms alta con respecto al promedio
macin nodal inscribe al combate a la malnutricin y a la europeo (Waiseilfisz, 2008). Por su parte, si bien las tasas La primera causa de muerte en el pas
mortalidad infantil desde otro punto de partida al atacar las en la poblacin general de la regin que muere por suici- son los accidentes de trnsito
causas estructurales que estn detrs de la desnutricin de dios son bajas, al compararlas con otras regiones mundia-
la niez. les; la victimizacin juvenil en Amrica Latina es la ms
alta del planeta: proporcionalmente se suicidan 45% ms
Homicidios Accidentes
los jvenes que los no jvenes (Waiseilfisz, 2008).
2.1.6 Muertes evitables en de trnsito
la adolescencia De ah que la vida de los adolescentes est afectada por Suicidios
el entorno social y cultural en el que viven. El incremen-
El reciente informe de la Organizacin Mundial de la Sa- to de la violencia es lo que, en estos 20 aos de cambios Homicidios
lud, OMS, (2008), Global Burden of Disease, devel que en vertiginosos, est marcando sus oportunidades en el pas. Suicidios
el mundo alrededor de 2.7 millones de personas murieron Los accidentes especialmente los de trnsito, el suici-
por consecuencia de tres causas consideradas evitables: dio y las agresiones son tres claras amenazas que acom- Accidentes
1.3 millones de personas perdieron la vida en accidentes paan la vida de los adolescentes con ms frecuencia. En de
de trnsito, 0.8 millones por suicidio y 0.6 por homicidios el caso ecuatoriano, las normativas nacionales definen la trnsito Suicidios Suicidios Homicidios
(WHO, 2008). Dentro de este trgico escenario, Amrica responsabilidad de las instituciones sociales de asegurar a
Latina no ha podido escapar de esta realidad. A lo largo de los jvenes su integridad en todas las dimensiones y su
los ltimos decenios, el continuo incremento de la violen- proteccin. Incluso la Constitucin del 2008 los ha reco- Accidentes Suicidios
cia cotidiana en nuestra regin la ha colocado como un nocido como actores estratgicos del desarrollo del pas. de
tema representativo y problemtico de la organizacin de Sin embargo, las tendencias que se revisan a continua- trnsito Accidentes
la vida social contempornea. cin, dan cuenta que es muy poco lo que se ha logrado en de trnsito Suicidios
estos 20 aos para procurar estos mandatos. Homicidios
Suicidios
Actualmente, como advierte Waiselfisz (2008), asistimos a
un cambio profundo en las formas de manifestacin, per- La violencia y los accidentes, conjuntamente, son las pri-
cepcin y abordaje de la violencia. En efecto, por una parte meras causas de muerte de los adolescentes en el pas. En-
observamos un crecimiento sostenido de los indicadores tre 1997 y 2009 informacin oficial con la que contamos Suicidios Suicidios
objetivos de la violencia tasas de homicidio, conflictos a partir del procesamiento de las estadsticas de defuncin
tnicos, religiosos, raciales, narcotrfico y criminalidad, del INEC murieron un promedio de 1.200 adolescentes
etc. y, de otra, presenciamos una re-conceptualizacin cada ao y de ellos, uno de cada 2 muri por accidentes Suicidios
de las particularidades y los nuevos significados que la (transporte, cadas, ahogamiento, envenenamiento), ho-
engloban. Pues la violencia, como anotan Scheper-Hug- micidios o lesiones auto-infligidas. Ello quiere decir, que
hes y Bourgoise (2008), es un concepto multidimensional el Estado y la sociedad ecuatoriana han sido incapaces Accidentes
y su abordaje debe ir ms all de lo corporal: se la debe de evitar que cada da al menos 2 adolescentes pierdan la de trnsito
comprender desde las dimensiones sociales, culturales y vida por estas causas evitables. Provincia 2da Causa 3ra Causa
polticas que son las que le otorgan su poder y su signifi- Accidentes
cado (Scheper-Hughes y Bourgoise, 2008). Si se compara el promedio de muertes en cada uno de los
de Azuay Trnsito Homicidios
Accidentes trnsito
cuatrienios 1997-2000; 2001-2004 y 2005-2008, es posible Bolvar Suicidios Homicidios
de trnsito
Las tasas de mortalidad por causas violentas en una socie- identificar algunas tendencias (vase tabla 4). Primero, se Caar Trnsito Homicidios
dad no slo reflejan una determinada cantidad de personas observa un aumento en el nmero de muertes por acci- Carchi Suicidios Homicidios
que mueren, sino que adems son un claro indicador de la dentes de trnsito, suicidios y homicidios. En relacin al Cotopaxi Trnsito Homicidios
precariedad o a la ausencia de estructuras econmicas, so- nmero total de la poblacin adolescente se da un ligero Chimborazo Trnsito Homicidios
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

ciales, culturales y polticasque garanticen la inclusin y el decremento en los accidentes y los homicidios, no as en El Oro Homicidios Suicidios
bienestar de todos los ciudadanos y ciudadanas. Un grupo las muertes auto-infligidas. Segundo, los accidentes de Esmeraldas Trnsito Suicidios
particularmente afectado por estos mecanismos especfi- trnsito se han mantenido como la causa de mayor peso, Guayas Trnsito Suicidios
cos de exclusin son los y las jvenes en nuestra regin. seguido de los suicidios y los homicidios. Una particula- Imbabura Trnsito Homicidios
ridad que se registra a partir de la dcada del 2000 es el Loja Suicidios Homicidios
Una prueba de cmo la violencia generalizada atraviesa, crecimiento acelerado de los suicidios: hoy, una de cada Los Ros Homicidios Suicidios
de manera insoslayable, la vida de millones de jvenes tres muertes evitables entre los adolescentes obedece a Manab Homicidios Suicidios
Homicidios
en la regin, causando la negacin de su ciudadana, se esta causa, mientras que los homicidios pareceran dis- Morona Santiago Trnsito Homicidios
refleja en estas brutales estadsticas. En el campo de los minuir su peso con respecto a estas muertes, dos de cada Napo Trnsito Homicidios
homicidios y las muertes por armas de fuego, Amrica 10 muertes evitables en adolescentes son por esta causa.
Suicidios Pastaza Trnsito Homicidios
Latina se destaca por sus elevados ndices, especialmen- Tercero, los riesgos que enfrenta la poblacin adolescente, Pichincha Trnsito Homicidios
te, entre su poblacin joven. Las tasas de homicidio en la varan de acuerdo a las distintas zonas del pas y a sus con- Accidentes de trnsito Tungurahua Trnsito Homicidios
regin, para el conjunto de su poblacin son 16 veces ms diciones sociales (vase tabla 4). En la Costa, por ejemplo, Zamora Chinchipe Suicidios Homicidios
altas que las tasas europeas. Cuando se trata de vctimas las muertes por violencia siguen siendo la principal causa Sucumbos Trnsito Suicidios
Orellana Trnsito Suicidios
Pas Suicidios Homicidios
Fuente: INEC, Estadsticas vitales 2005-2008. Elaboracin: ODNA, 2011.

116 117
 de fallecimiento entre los adolescentes, mientras que en la
Sierra y en la Amazona, en la dcada del 2000, las muertes
auto-infligidas desplazaron a los accidentes de trnsito, y,
actualmente, son la primera causa de muerte evitable.
De igual forma, los riesgos emergen si se hace un anli-
sis segn gnero. Los adolescentes varones tienen ma-
yor exposicin a estas muertes que las mujeres: la mitad
de las muertes de los chicos ocurrieron por accidentes
de trnsito o por agresin. En el caso de la mujeres, en
cambio, dichas causas representan un poco ms de la
tercera parte. A no dudarlo, una masculinidad ligada a
comportamientos de riesgo y a una forma de vida donde
la agresividad e incluso la violencia pueden formar parte
de la identidad de gnero explican que, desde este enfo-
que, la resolucin violenta de conflictos tenga una di-
mensin cultural muy estrecha con el machismo (CEPAL,
et.al., 2008). Aun cuando la magnitud es indudablemente
mayor entre los varones, ello no quiere decir que las ado-
lescentes no sean vctimas de la violencia (vase tabla 6).
Hay dos tendencias que preocupan en estos 12 aos. Por
una parte, el incremento en las muertes por causas evi-
tables ha sido ms acelerado entre las mujeres que entre
los hombres, al pasar de 17% a 32%, es decir, casi el doble.
Por otra, la principal causa de muerte entre las mujeres
adolescentes es el suicidio y su proporcin en el total de
causas de muerte sigue creciendo. Estos datos interpelan
las formas de relacionamiento que nuestra sociedad tie-
ne con las mujeres. A pesar de su mayor participacin e
incorporacin en la vida pblica las relaciones de poder
siguen marcando la cotidianeidad y las oportunidades de
vida de las mujeres.
Tabla No. 4 Incremento de las causas de muerte
entre los adolescentes segn gnero y regin
Accidentes de
Suicidios
trnsito
Pas
+2
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Hombre +2
Sexo
Mujer +1
Costa +7
Regin Sierra -5
Amazona +3
Fuente: INEC, Estadsticas Vitales 1997 -2008. Nota: la tabla registra el nmero de muertes evitables por cada 100.000 mil adolescentes y muestra los cambios ocurridos en
la tasa de mortalidad de adolescentes en dos periodos de tiempo 1997-2000 y 2005-2008. El color naranja indica los mayores aumentos, el verde incrementos moderados y
el celeste descensos o no variaciones. Elaboracin: ODNA, 2011.
118
La muerte en las calles y carreteras
Las muertes por accidentes de trnsito se mantienen
como la primera causa de muertes evitables en la ado-
lescencia en el pas. Segn la Organizacin Mundial de
la Salud, OMS, en el mundo alrededor de 400 mil jvenes
anualmente pierden la vida en las carreteras; la mayora
de las muertes se producen en los pases de ingresos bajos
y medios y entre los usuarios ms vulnerables de la red
vial peatones, usuarios de transporte pblico, ciclistas y
motociclistas (WHO, 2008). En Ecuador, durante el lti-
mo cuatrienio, segn las cifras de los anuarios de defun-
ciones del INEC, alrededor de 600 adolescentes no llega-
ron a cumplir 18 aos por ser vctimas de los accidentes de
trnsito; es decir, que aproximadamente un adolescente
perdi su vida cada da por esta causa.
Estas muertes por accidentes de trnsito, que pueden ser
evitables, continan sobre todo ocurriendo en la Sierra y
en la Amazona. Sin embargo, tal como lo adverta el infor-
me del ODNA (2006a), en los ltimos aos, se observa una
tendencia al ascenso de las muertes de adolescentes en las
carreteras costeas (ODNA, 2006a:161). Por otra parte, las
vctimas en las carreteras continan siendo ampliamente
los varones por sobre las mujeres: 55 y 22 por cada 100 mil
adolescentes, respectivamente. Actualmente, las provin-
cias con mayor proporcin de accidentes de trnsito son
Carchi, Manab, El Oro, Los Ros y Bolvar; en todas stas,
es la primera causa de muertes evitables.
Por otra parte, ms de la mitad de las muertes en estos 12
aos, que involucran a un adolescente, no fueron por co- lisiones de vehculos o volcamientos, sino por lesiones de tivas en torno a este tema es fundamental. Pero todo esto
peatn. As, el costo social que dejan estas muertes es muy debe estar acompaado por una autoridad de trnsito res-
grande, segn la OMS en el mundo, por cada adolescente petuosa y rigurosa en las normas y en la certificacin ade-
que pierde la vida en un accidente de trnsito, otro queda cuada para los conductores.
incapacitado permanentemente, 10 ms hospitalizados y
cerca de 1000 necesitan de atencin mdica (WHO, 2001:
en ODNA, 2006a). A pesar de estos datos, son magros los
El suicidio
esfuerzos que la sociedad y el Estado realizan para reducir En los ltimos aos, el suicidio se ha convertido en unos
Muertes el riesgo de muerte y las discapacidades por esta causa en- de los problemas decisivos de la salud pblica a nivel
Homicidios
evitables tre los adolescentes. Si bien se ha aprobado una nueva ley mundial, especialmente, entre los y las adolescentes. Si
de trnsito en el pas (Ley Orgnica de Transporte Terres- bien en la regin, como se vio anteriormente, la tasa de
tre, Trnsito y Seguridad Vial, 2011), que intenta ordenar y suicidios de la poblacin est por debajo de los promedios
+11 +1 +14 colocar sanciones severas, en la cotidianidad, la normativa europeos; en el caso de ciertos pases, los ndices de auto-
parece tener poco eco. Los conductores especialmente de victimizacin juvenil son ms altos que el de los adultos.
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buses y camiones continan ignorando las reglamenta- Este dato se registra en Nicaragua, Paraguay, Colombia,
+12 0 +14 ciones existentes. Tambin la autoridad de trnsito ha he- Guatemala, Ecuador, El Salvador y Mxico (Waiseilfisz,
cho poco en torno a temas de educacin vial para educar 2008.) As, mientras en el mundo el suicidio se manifies-
a la poblacin e invertir en tecnologa e infraestructura ta ms como una opcin para los adultos, en estos pases
+11 +2 +14
que proteja a los grupos ms vulnerables. La tendencia a latinoamericanos el suicidio se ha convertido en una op-
adoptar ciertos comportamientos de riesgo durante la ado- cin para las poblaciones jvenes.
+2 +4 +14 lescencia, especialmente por la presin de sus pares, como
es la conduccin bajo el efecto de alcohol18 y el exceso de A pesar de que el suicidio es un acto personal e ntimo, ste
velocidad19 constituyen tambin elementos que disparan el devela grandes riesgos y prdidas, pues esconde el sufri-
+21 -3 +14 riesgo en esta edad y los decesos de jvenes en el pas. miento humano y la deshumanizacin de las sociedades.
Si bien el suicidio es el resultante de un comportamiento
De ah que la educacin vial sea una necesidad urgente. complejo en el cual los sntomas y las razones pueden ser
+7 +11 +20 El papel que pueden desempear las instituciones educa- dismiles entre las personas, su asocio no puede ser enten-
18 Segn la OMS (2007), los conductores jvenes e inexpertos con tasas de alcoholemia superiores a 0.05 g/dl tienen un riesgo de 2.5 veces mayor de sufrir accidentes que
los conductores de ms edad y con mayor experiencia (OMS, 2007).
19 El exceso de velocidad es la infraccin de trnsito que ms cometen los conductores hombres jvenes y es la causa de hasta un tercio de la totalidad de los accidentes
de trnsito (OMS, 2007). 119

dido nicamente desde el mbito clnico, pues enfermeda-
des mentales como la depresin20 se relacionan e intensifi-
can con mltiples factores sociales que acompaan la vida
de los individuos (Betancourt, 2008).
Entre los jvenes estos factores sociales asociados a la
depresin se vinculan con la baja autoestima y las tensio-
nes personales en los hogares, en los centros educativos
o en las relaciones con sus pares (ODNA, 2003). Entre las
tensiones que desencadenan estas causas pueden estar
el abuso de los adultos, los conflictos con los padres, la
ansiedad por la identidad sexual, los embarazos no desea-
dos, el aislamiento social, la migracin, la falta de oportu-
nidades y la ruptura de relaciones. Algunos estudios con
poblacin infantil y adolescente han dado cuenta de que
la niez y la adolescencia expuestas a diversos tipos de
violencias intrafamiliares, sexuales y fsicas o que per-
tenecen a familias con historial en el uso de sustancias
psicotrpicas o de alcohol, tienden a recurrir a compor-
tamientos suicidas o de auto destruccin, incluso el efec-
to de estas causalidades ha terminado marcando la vida
de la infancia cada vez a edades ms tempranas (Sadock y
Kaplan, 2007 en: Betacourt, 2008).
El fenmeno del suicidio de jvenes en el pas habra de
comprenderse desde su multicausalidad. Las vertiginosas
transformaciones por las que ha atravesado la sociedad en
estos ltimos aos, sin duda han alterado seriamente las
relaciones sociales y desafortunadamente, estos hechos
no fueron acompaados con polticas pblicas espec-
ficas. Entre 1997 y 2009, segn las estadsticas de defun-
ciones del INEC, un poco ms de 1 400 adolescentes se
quitaron la vida intencionalmente en el pas. se estimara
que cada 3 das un adolescente entre 12 y 17 aos perdi
su vida por esta causa. Segn advierte la OMS, el problema
que esconden estos nmeros es an ms grande, pues por
cada joven suicida hay por lo menos 40 ms que inten-
tan hacerlo (WHO, 2001). Actualmente, sta es la segunda
causa de muerte evitable entre los y las adolescentes, y lla-
ma la atencin su aumento vertiginoso. Entre el cuatrie-
nio 1997- 2000 y 2005- 2008, el suicidio de adolescentes,
en trminos absolutos, prcticamente se duplic. A pesar
de que el primer cuatrienio fue un periodo de crisis eco-
nmica en el pas, los mayores incrementos ocurrieron a
inicios de este siglo.
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En porcentajes, las muertes evitables por esta causa se en-
cuentran sobretodo en la Sierra y la Amazona. Sin embar-
go, el nmero de suicidios entre los jvenes, en el ltimo
cuatrienio, se concentra, para ese mismo periodo, en las
provincias de Pichincha, Guayas y Azuay. stas registran
prcticamente la mitad de las muertes auto-infligidas del
pas. En esos territorios se concentra el mayor nmero de
adolescentes viviendo en las zonas urbanas. De ah que se
podra sugerir que el suicidio puede estar asociado con el
deterioro de la vida urbana. El estrs en las ciudades, y el
20 Segn varios estudios realizados en torno al suicidio, ms del 80% se desencaden por depresin (Betancourt, 2008).
21 Desde hace varios aos se observa en la regin un aumento en el nmero de suicidios de adolescentes en comunidades indgenas. As, por ejemplo, en Colombia, entre
el 2003-2004 alrededor de 20 jvenes de pueblos indgenas Ember y Wounaan cometieron suicidio. Igualmente, un diagnstico psicosocial realizado en 4 municipios de
la zona norte del Cauca, revel 8 intentos de suicidio en la comunidad Nasa. Estos estudios de caso han dado cuenta que las presiones ejercidas sobre las comunidades
indgenas por el desplazamiento del conflicto colombiano aumenta la tensin social y afectan desfavorablemente la identidad, la autoestima, sobre todo en la juventud, ex-
perimentando frustracin y desparranca en el futuro. Igualmente otras situaciones similares han sido documentadas en el Brasil con la comunidad Guaran Kaiowa, as como
120 entre jvenes Guaranes en Argentina (UNICEF-TACRO, s/f).
Grfico No. 16 Relacin entre desigualdad y violencia
hecho de que los rpidos cambios sociales no han esta-
do acompaados de polticas pblicas que garanticen la Coeficiente de Gini
proteccin de la poblacin ni la igualdad de oportunida-
des vitales y laborales, bien podran estar generando su-
frimiento entre los jvenes urbanos. Sin embargo, en el
Bajo Alto
rea rural tambin se observa este problema. En provin-
cias, como Cotopaxi, Chimborazo, Caar, Imbabura, Mo-
rona Santiago y Pastaza, el suicidio se ha incrementado
tan aceleradamente en estos aos, que se ubica como la Carchi Sucumbos Guayas
primera causa de muerte de adolescentes (vase mapa 3),
al representar ms de la mitad de las causas de muertes Los Ros Esmeraldas Manab
evitables. Por tanto, es importante indagar qu est suce-
diendo en estas localidades con la adolescencia, y en par- Orellana El Oro
Bajo
ticular con aquella indgena y rural ya que parecera ser el
% muertes por homicidio
grupo ms afectado por los suicidios.
En los ltimos aos algunos estudios de caso en la regin
latinoamericana, por ejemplo en Colombia y Brasil, han
develado cmo la exclusin y las constantes tensiones so-
ciales y culturales que se extienden desde las ciudades ha-
cia los mbitos rurales, parecen exponer a las poblaciones
Alto
indgenas. A pesar de los avances legales en materia de Imbabura Loja
sus derechos, estos jvenes estn expuestos a situaciones
extremas que disparan las opciones de suicidios entre la Caar Bolvar Pichincha
poblacin indgena joven21 (UNICEF-TACRO, 2010). Otro
grupo que preocupa son las mujeres jvenes. Desde 1997,
Chimborazo Azuay
en el pas, el suicidio viene siendo la primera causa de
muerte evitable entre la poblacin adolescente femenina,
Tungurahua Zamora Chinchipe
cifras que tienden a elevarse en el ltimo cuatrienio.
En definitiva, las cifras en torno a esta creciente proble-
mtica evidencian la ausencia de estrategias integrales
que apunten a mejorar la calidad de vida de los y las ado-
lescentes, ya sea en las ciudades o en el campo, est revir-
tiendo de manera trgica en sus vidas. Si bien la tendencia
suicida es un asunto que se da en la individualidad, sta
nace y se intensifica en su relacin sujeto-sociedad, de Fuente: INEC, Estadsticas vitales 1997-2009. INEC, ENEMDUR SIISE, 2010. Elaboracin: ODNA 2011
ah que pueda y deba ser prevenida socialmente. Algunas
formas de intervenir podran ser a travs de la creacin
de espacios de recreacin para el uso del tiempo libre, de de las polticas se estigmatice la imagen de los jvenes gualdades en las oportunidades que aislan a unos de otros
un mayor acompaamiento de sus familias y la escuela y se justifique la implementacin de duras polticas que, jvenes, por las diferencias en el acceso a la educacin de
en sus bsquedas personales, de espacios de dilogo con bajo el supuesto del control social, terminan ocultando calidad, empleos dignos y capital social. Y, es justamente
y entre los jvenes, y sobre todo de oportunidades de cre- las verdaderas causas de la violencia juvenil. De ah que esta tensin entre violencia juvenil y exclusin social la
cimiento personal y laboral que a futuro permitan conso- sea importante comprender ese tipo de violencia desde que da cuerpo para que se propicien soluciones de polti-
lidar los proyectos vitales de esta joven poblacin. su multidimensionalidad en el escenario de tensiones ca ms violentas hacia los jvenes. La falta de proyeccin
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y contradicciones que signa la vida de los jvenes. Por en vastos sectores juveniles del pas, especialmente po-
ejemplo, en la actualidad, an cuando ellos y ellas tienen pulares-urbanos y fronterizos, que al quedar desprovistos
Las muertes por agresiones y un mayor acceso a una diversidad de oportunidades, eso de las destrezas y vnculos sociales necesarios para poder
armas de fuego no se traduce necesariamente en un mayor bienestar sentirse parte de la sociedad, son seducidos y condenados
para sus vidas (CEPAL, et.al., 2008). As, un mayor acceso por la violencia.
La agresin y la violencia entre los jvenes contina co- a la educacin, no asegura sus oportunidades efectivas de
brando sus vidas. El incremento de la violencia juvenil es empleo en el futuro. Adicionalmente, las tensiones entre Una forma de cmo se expresa la violencia en la vida de
un tema recurrente en el debate social, por ello es nece- sus aspiraciones por el reconocimiento, se enfrentan al los jvenes, es a travs de las muertes por agresiones u ho-
sario distinguir entre la violencia y una visin de la mis- mismo tiempo con propuestas de poltica que, desde el micidios. La correlacin entre alta desigualdad y violencia
ma construida por los medios de comunicacin. Por lo mbito de la educacin y la salud, los infantilizan o por el ha sido comprobada en varios estudios y forma parte del
general, esta ltima ha dado paso a que desde el accionar contrario, desde la justicia y los medios de comunicacin, saber de las sociedades contemporneas22. En Ecuador
los estigmatizan. las muertes por agresiones son la tercera causa evitable
que cobra la vida de los adolescentes. En los ltimos doce
Por otra parte, la violencia tambin emerge por las desi- aos, segn los datos que reportan los anuarios de defun-
22 El estudio analiz a 45 pases a nivel mundial encontr que las altas desigualdades se correlacin con las tasas de homicidios Fajnzylber, Lederman y Loayza (2000).
121
 ciones del INEC, ms de 1 200 adolescentes entre 12 y 17
aos murieron por actos de violencia intencional. Estas
muertes, que son un reflejo de la exclusin que viven los
jvenes, ocurren con mucha frecuencia por el uso de ar-
mas de fuego y de armas cortantes. De hecho, seis de cada
10 muertes de adolescentes en los ltimos doce aos in-
volucr un arma de fuego, y dos de cada cuatro un arma
corto-punzante, sin mostrar variaciones en ese periodo
de tiempo. Al igual que en los dos casos anteriores, las
amenazas por la violencia tambin muestran diferencias
regionales y parecen correlacionarse con el entorno de
crisis o de estabilidad del pas. En los ltimos 4 aos se ob-
serva un menor peso de estas muertes en las tres regiones.
Las muertes violentas contina siendo ms frecuentes en
las provincias costeas que en las serranas y amaznicas.
En la Costa, en el ltimo cuatrienio, el 40% de las muer-
tes evitables de adolescentes se debieron a esta causa y
su proporcin no ha variado mayormente en los ltimos
aos. En cambio, en la Sierra y en la Amazona la muerte
de adolescentes por violencia fue bastante ms baja, 13%
y 26%, respectivamente. En estas regiones los porcenta-
jes de muerte por esta causa encontrados en el cuatrie-
nio 2001-2004, eran ms altos, coincidiendo con los aos
posteriores a la crisis y sugeriendo ser parte del saldo que
la agudizacin de las problemticas sociales dejaron.
Las provincias de Esmeraldas, Guayas, Sucumbos y Ore-
llana sobresalen por tener el porcentaje de muertes ms
elevados en su poblacin joven. Ms del 40% de las muer-
tes evitables de adolescentes fueron por agresiones, ubi-
cndose como la primera causa de muerte (vase mapa
3). An cuando la relacin entre violencia y desigualdad,
parecera no mostrarse muy ntida (vase grfico 16) en al-
gunas localidades del pas, en las provincias previamente
enunciadas dicha relacin es ms acentuada. Por otra par-
te, las provincias de Guayas, Pichincha, Esmeraldas, Los
Ros y Manab, en conjunto, registran cerca del 70% de las
muertes por homicidios sucedidas en el ltimo cuatrienio.
Este porcentaje sugiere tambin que la violencia tiene un
rostro importantemente urbano, puesto que Guayas, Pi-
chincha y Manab albergan el mayor nmero de adoles-
centes residiendo en ciudades.
Las agresiones, al igual que los accidentes de trnsito,
afectan ms a los hombres jvenes que a las mujeres.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
As, el problema de la violencia juvenil, como manifiesta
la CEPAL y la Organizacin Iberoamericana de Juventu-
des (OIJ) (2008) requiere de una transformacin estatal
y social que mire a los jvenes como actores estratgi-
cos y sujetos de derechos, canalizando su acceso a acti-
vos que les permita ganar autonoma, y abra espacios de
autoafirmacin y reconocimiento en el mbito pblico
y poltico (CEPAL et. al 2008: 116). Los enfoques de ma-
yor criminalizacin hacia la poblacin adolescente, que
vienen ensayndose en muchas sociedades, no han de-
mostrado resultados ptimos ni han abonado al descen-
so de la violencia. Por tanto, se requiere avanzar hacia
modelos de prevencin y rehabilitacin, que reflejen en
el accionar de las polticas pblicas los compromisos de
la Constitucin.
2.1.7 Nuevas dolencias en la salud
de la niez
El proceso de transicin epidemiolgica ocurrido en las
ltimas dcadas, tambin ha significado un cambio en las
causas de enfermar y morir de los nios, nias y adoles-
centes. El trnsito de un pas viejo a uno nuevo ha dejado
atrs ciertas dolencias y causas de muerte relacionadas
con la pobreza y la ausencia de servicios de saneamiento.
En esa transicin han surgido otras causas de muerte que
recuerdan perfiles de sociedades con mayor desarrollo.
Hasta 1995, las enfermedades digestivas y respiratorias eran
una de las primeras causas de muerte en el pas, principal-
mente para la primera infancia. Segn las estadsticas de enfermedades respiratorias hayan incrementado en un El cncer, por su parte, ha ido en aumento en la ltima
mortalidad del INEC, desde 1997 hasta el 2009 se observa un 40% entre 1999 y 2008. dcada. Entre las posibles causas que desencadenara esta
declive sostenido en las tasas de mortalidad por dichas cau- enfermedad constan: el stress, la depresin, los malos h-
sas al pasar de dos por 10.000 nios, nias y adolescentes Las enfermedades genitourinarias, el cncer y las enfer- bitos alimenticios y la falta de prevencin oportuna en la
a 0.8 muertes por 10.0000 (vase grfico 17). Mientras des- medades vinculadas al sistema cardiovascular emergen poblacin. En estos 11 aos, el cncer ha pasado de ser la
cienden las muertes por estas causas ocurre un ascenso sos- como un nuevo problema. Entre 1999 y el 2008, los egresos quinta a la segunda causa de muerte entre los nios y ni-
tenido de los egresos hospitalarios por enfermedades gas- hospitalarios en la poblacin menor de 18 aos por enfer- as en edad escolar; y de ser la cuarta a la tercera causa
trointestinales, especialmente entre los nios ms pequeos medades vinculadas al aparato genitourinario se duplica- entre los adolescentes (vase grfico 19 y 21). El riesgo de
(vase grfico 18). El descenso de las muertes se explica por el ron en nueve aos, poniendo en riesgo sobre todo a los no recibir atencin es ms alto entre los nios y nias de
mejoramiento de los servicios de saneamiento bsico. El in- adolescentes, y en particular, a las nias (vase grfico 22). niveles socioeconmicos ms bajos ya que el acceso a las
cremento de los egresos hospitalarios, evita los fallecimien- Estas transformaciones evidencian que los cambios ocu- tecnologas de deteccin y tratamiento es mucho ms li-
tos debido al mayor acceso a la atencin de salud. rridos en los comportamientos sexuales de la poblacin mitado. Aun cuando se han hecho esfuerzos importantes
adolescente no han estado necesariamente acompaados para garantizar dicho acceso, los centros especializados
Asimismo, las enfermedades respiratorias muestran un por polticas pblicas que les permita informarse y garan- tienen costos elevados que limitan la concurrencia de

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En los ltimos aos, el 20% de los adolescentes varones
que murieron por causas no biolgicas fueron vctima de
agresiones, en tanto que entre las mujeres la cifra fue me-
nor. No obstante, esta enorme diferencia de la incidencia
de homicidios segn gnero, no significa que las mujeres
adolescentes no sean vctimas de violencia. La violen-
cia de la que ellas son vctimas suele ser velada pues es
producto de ciertas problemticas sociales machismo y
violencia intrafamiliar, por ejemplo de las cuales la so-
ciedad se resiste a hablar y a tratar abiertamente, pero que
implican una alta carga para la salud pblica y sobre todo
para la vida de las mujeres. Esas formas de violencia pue-
den traducirse en enfermedades del aparato genitourina-
rio y enfermedades de transmisin sexual.
comportamiento similar a las gastrointestinales: descenso
sostenido en las muertes causadas por dichas enfermeda-
des en la niez, e incremento en los egresos hospitalarios
por estas enfermedades, sobre todo entre las nias y nios
ms pequeos (vase grfico 17). Entre 1999 y el 2008 la
tasa de egresos hospitalarios por estas enfermedades, en-
tre la primera infancia, pas de 83 por 10 mil a 167 por 10
mil (vase grfico 18). Si bien el descenso en las muertes
puede estar asociado con un mayor cuidado de los infan-
tes al recibir atencin mdica, esa cifra tambin alerta so-
bre el deterioro ambiental, a consecuencia de la contami-
nacin del aire, que probablemente incide en un aumento
de las enfermedades crnicas respiratorias. De ah que los
egresos hospitalarios entre escolares y adolescentes por
tizar la seguridad de su salud sexual. gran parte de la poblacin (Velasco, 2011).
Llama la atencin que en la ltima dcada, las enfermeda- Finalmente, la violencia aparece en el perfil de mortalidad y
des cardiovasculares figuran como una de las cinco pri- morbilidad de los nios y nias ms pequeos. Actualmen-
meras causas de muerte entre los nios y nias en edad te la tercera causa de muerte y la cuarta de egresos hos-
escolar y entre los adolescentes (vase grficos 19 y 21). Al- pitalarios son los accidentes por negligencia en el cuidado
rededor del 10% de las muertes, en ambos grupos, obedecen y/o la violencia domstica. Esta tendencia, tal como anotan
a esta causa. Una deteccin adecuada de los signos de ries- la Comisin Econmica para Amrica Latina, CEPAL, y el
go, entre ellos, los errados estilos de vida que provocan es- Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF,
tas enfermedades podran evitarlas. A eso se aade los altos (2005), la comparten otros pases en la regin Latinoameri-
costos que implican estas dolencias crnicas para las fami- cana y da cuenta cmo la violencia est causando las muer-
lias: se estima que una familia con un miembro enfermo tes a edades tempranas (CEPAL-UNICEF 2009). Estos son
crnicamente por estas causas puede gastar ms del 30% los nuevos desafos que deben ser abordados para cumplir
de su ingreso familiar para cubrir los gastos (Velasco, 2011). el derecho a la vida de la infancia en sus primeros aos.

122 123
 Grfico No. 17 Cambios en los tipos de enfermedades de la niez menor de 6 aos
(tasa por 10 mil nios y nias menores de 6 aos)

Enfermedades del Enfermedades Enfermedades Consecuencia

periodo perinatal respiratorias gastrointestinales de accidentes
y malformaciones

200
197

179
167
163
161
150

137
126
120
109
100 102

83
71

50
47
41

25 29

0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: INEC, Egresos hospitalarios 1997-2008. Elaboracin: ODNA, 2011.

Grfico No. 18 Cambios en la mortalidad de la niez menor de 6 aos

(tasa por 10 mil nios y nias menores de 6 aos)

20 Muerte perinatal Por causas Enfermedades del Aparato digestivo Aparato digestivo
y malformaciones mal definidas aparto respiratorio

16 16

15

13
13
12
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

8 8

5 5

4
3.5 4
3 3
2
2
1
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: INEC, Estadsticas vitales 1997-2009. Elaboracin: ODNA, 2011

124 125
 Grfico No. 19 Cambios en la mortalidad de la niez escolar Grfico No. 21 Cambios en la mortalidad de los adolescentes
(tasa por 10 mil nios y nias entre 6 y11 aos) (tasa por 10 mil adolescentes)

5
2.0 Evitables Por causas Enfermedades del Sistema nevioso, Cncer Evitables Sistema nevioso, Por causas Cncer Enfermedades del
mal definidas aparto respiratorio cardiolgicas y cardiolgicas y mal definidas aparto respiratorio
circulatorias circulatorias

1.7
4
1.6
1.6 1.6

1.5 3.6 3.6

1.4 3.4

3 3.2
1.2

2
0.8 0.8

0.7

0.5 0.5 0.4 0.5 1 1.0

0.4 0.4 0.8
0.7 0.8 0.7
0.3 0.3 0.6 0.6 0.6
0.5 0.5
0.4
0.3 0.3
0 0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: INEC, Estadsticas vitales 1997-2009. Elaboracin: ODNA, 2011. Fuente: INEC, Estadsticas vitales 1997-2009. Elaboracin: ODNA, 2011.

Grfico No. 20 Cambios en los tipos de enfermedades de la niez escolar Grfico No. 22 Cambios en los tipos de enfermedades de los y las adolescentes
(tasa por 10 mil nios, nias entre 6 y11 aos) (tasa por 10 mil adolescentes)

Enfermedades Consecuencia Enfermedades Enfermedades

gastrointestinales de accidentes respiratorias del aparato
reproductor y
50 urinarias 51
Enfermedades del aparato Enfermedades Consecuencia Enfermedades
150
reproductor y urinarias gastrointestinales de accidentes respiratorias
45
140

40 41
120
38 118

33
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

32
30 97
90

25 27 81

22 70
20 60
59
17 51
13 42
38
10 9 30
28 29
8 23
15
12
10

0 0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Fuente: INEC, Egresos hospitalarios 1999-2008. Elaboracin: ODNA, 2011. Fuente: INEC, Egresos hospitalarios 1999-2008. Elaboracin: ODNA, 2011.
126 127
 Mapa No. 4 Cmo se expresa el derecho a terminar
saludablemente su crecimiento fsico y emocional? (Porcentaje y nmero de nacimientos a
2.1.8 Incremento del embarazo Caar: uno de cada 10 alumbramientos ocurre en madres
madres adolescentes)
adolescentes (vase mapa 4).
adolescente a lo largo de las
dos dcadas Otra forma de dar cuenta de las transformaciones en la
33
fecundidad de las adolescentes es comparndola con la (7%)
Durante los ltimos 20 aos en Ecuador y la regin se asis- fecundidad de las mujeres mayores de 35 aos. Dadas las
ti a un descenso sostenido de la fecundidad, y era espe- tendencias demogrficas y sociales mencionadas ante-
rable que la fecundidad entre la poblacin joven tambin riormente, se esperaba que se registren cambios. En 1990
se redujera, particularmente en los adolescentes. Si bien la proporcin de alumbramientos de mujeres adoles- 1.365
esta tendencia fue observable hasta finales de los aos centes y mujeres mayores a 35 aos eran similares. Para (11%)
270
ochenta, tal como se anota en el informe de la CEPAL- el 2009, sin embargo, un cambio trascendental ocurre (9%)
639
UNICEF, sta se revirti a partir de los noventa y la fecun- en los alumbramientos de las ms jvenes. Entre 1990 y (7%)
didad de las mujeres de hasta 20 aos de edad muestra 2009, los nacimientos entre chicas menores de 20 aos
tendencias de ascenso en el pas y toda Amrica Latina aumentaron en un 75% mientra que en las mujeres ma-
(CEPAL-UNICEF, 2007b). As, en nuestro pas, mientras yores se mantuvo sin cambios. En los pases del norte se
4.697 529
(8%) (13%)
en 1990 el 14% de las mujeres entre 15 y 19 aos era ma- observa un aumento en los alumbramientos de mujeres
dre, para el ao 2001 el porcentaje se increment al 16% de 35 o ms aos, debido a los impactos que ha tenido 3.851
(CEPAL-UNICEF, 2007b). En el 2010 casi tres de cada 10 el incremento en los niveles educativos de las mujeres (13%) 235
mujeres adolescentes en el pas se encontraba embaraza- ms jvenes, junto a polticas y programas que respetan
723 (9%) 427
da (ODNA et. al.,2010). No existen estadsticas anuales que los derechos sexuales reproductivos de los y las jvenes (11%)
(8%)
den cuenta de la ocurrencia de los embarazos tempranos, (CEPAL-UNICEF, 2007b). De ah que podamos sugerir que,
otra forma de observar los cambios de esta tendencia en en nuestro caso, un mayor aumento en los niveles de 750
el tiempo es a partir de los nacimientos de hijos o hijas escolaridad de las mujeres ms jvenes no tuvo el efecto (8%)
2.320 330
de madres adolescentes en los ltimos aos. Aun cuando observado en dichos pases porque no se acompa de
(13%) (8%)
en cifras absolutas ha ocurrido un descenso en el nmero polticas pblicas sobre la sexualidad. 200
de estos nacimientos hay dos cuestiones fundamentales (10%)
7.975 640
que preocupan en este grupo etario: los alumbramientos La segunda razn que preocupa al mirar las cifras de los (10%) (7%)
registrados en adolescentes ocurren, actualmente, en ma- ltimos 20 aos es el descenso de la edad de las madres
yor proporcin y a edades ms tempranas. adolescentes. En 1990 los alumbramientos registrados en-
tre mujeres entre 12 y 14 aos fue el 2% del total, y en el 413 456
Entre 1997 y 2009, la proporcin de alumbramientos de 2009 fue el 3%. Igual preocupa lo que sucede en el rango (11%) (13%)
madres jvenes se increment del 7% al 10%. En trminos de 15 a 17 aos. Entre 1990 y el 2009 los alumbramientos
absolutos, sin embargo, el nmero de estos nacimientos de adolescentes de este grupo etario crecieron en un 81%, 1.066
casi duplic su nmero al pasar de 17 mil a 29 mil (vase en tanto que el grupo de 18 a 19 aos se redujo en un 36%. (8%)
grfico 24). Ascensos que necesariamente dan cuenta de
que las acciones de poltica pblica en los ltimos aos Entre las situaciones adversas que conlleva el embarazo 1.297 Provincia Distribucin de nacimientos
han sido insuficientes para revertir esta tendencia. adolescente no slo podemos incluir graves riesgos de sa- (11%) a madres adolescentes
lud para las madres y sus bebs existen mayores probabi-
253 (%)
En la dcada del 2000, este aumento se observaba, sobre lidades de prdidas intrauterinas, mortalidad y morbilidad
todo, en las regiones costea y amaznica. Por otra parte, infantil y complicaciones obsttricas que pueden devenir (13%) Azuay 4
719
en el 2010 la proporcin de chicas embarazadas en las zo- en mortalidad maternasino tambin implicaciones pro- (8%) Bolvar 1
nas urbana y rural alcanz niveles similares (tres de cada fundas sobre los proyectos de vida de estas jvenes muje- Caar 1
diez, en ambos lugares) (ODNA et. al., 2010). Es decir, este res y sobre el desarrollo de sus capacidades durante su tran- Carchi 1
fenmeno afecta por igual a las ciudades y al campo. sicin a la vida adulta. De ah que, por ejemplo, an cuando Cotopaxi 2
el sub-registro de muertes maternas jvenes es grande, en Chimborazo 2
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Las regiones de la Sierra y la Amazona son las que ma- los ltimos 10 aos murieron un promedio de 30 chicas de El Oro 4
yor proporcin de adolescentes embarazadas presentan entre 12 y 17 aos de edad por causas relacionadas al emba- Esmeraldas 5
actualmente (Sierra: 34% y Amazona 72%) (ODNA et. al., razo y al parto. De igual forma, los egresos hospitalarios por Guayas 27
2010). Pero el porcentaje de nacimientos de madres ado- causas vinculadas al aborto incrementaron casi dos veces Imbabura 2
lescentes es, en cambio, ms alto en la Amazona y la Costa su nmero en este grupo etario entre 1997 y el 2008 (1362 Loja 2
(12% y 11%, respectivamente) (vase grfico 23). Al mirar la y 28170 egresos, respectivamente) (INEC, 2008). Hasta el Los Ros 8
distribucin del nmero de nacimientos registrados entre 2006, dos de cada 10 egresos atendidos como consecuen- Manab 13
madres adolescente a nivel nacional, en cambio, sobresa- cia de aborto correspondan a nias y adolescentes de 10 Alta incidencia Morona Santiago 2
len Guayas (27%), Pichincha (16%) y Manab (13%). Las tres a 19 aos (INEC, 2006). Y, en este mismo ao en las pro- Napo 1
provincias concentran uno de cada dos partos de chicas vincias de Azuay, El Oro, Guayas, Loja, Los Ros, Manab, Pastaza 1
Mediana incidencia
de 12 a 17 aos (vase mapa 4). Sin embargo, en trminos Morona Santiago, Pastaza y sobre todo Sucumbos, ms del Pichincha 16
relativos, todas las provincias costeas y amaznicas son 20% de los egresos hospitalarios por causas relacionadas al Tungurahua 3
Baja incidencia
las que presentan los porcentajes ms elevados junto con aborto eran a nias de entre 10 y 19 aos (INEC, 2006). Zamora Chinchipe 1
Galpagos 0
Sucumbos 2
Fuente: INEC, Estadsticas vitales 2009. Elaboracin: ODNA, 2011. Orellana 1
128 129
 Grfico No. 23 Evolucin del embarazo adolescente en el pas segn regin
(% nacimientos registrados)
14
12
10
9 20000
8 8
7 7
5 10000
0
1997 1998 1999 2000 2001
Fuente: INEC, Estadsticas vitales 1997-2009. Elaboracin: ODNA, 2011
Por otra parte, no resulta casual el estancamiento de la
mortalidad neonatal, que vimos anteriormente, pues el
embarazo adolescente incrementa los riesgos perinatales.
Aun cuando en los ltimos aos la eliminacin de algunas
barreras en torno al acceso a servicios de salud aument
la utilizacin de los servicios pblicos, siendo las madres
adolescentes el grupo que ms se benefici: siete de cada
10 chicas embarazadas atendieron sus controles de em-
barazo y tuvieron su parto en estos servicios (ODNA et al.,
2010), ellas no recibieron un cuidado adecuado durante el
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
embarazo. Apenas el 68% de estas adolescentes se practi-
c cinco o ms controles situacin similar a la de las mu-
jeres embarazadas del campo y la Amazona, territorios
donde la atencin de la salud atraviesa reveses, cuando
lo ptimo son 9 controles, ms an si por su condicin
adolescente los riesgos de muerte por embarazos son ms
altos que los que corren las mujeres adultas.
Varias seran las causas que no permiten revertir esta ten-
dencia en el pas a lo largo de estos aos. As, el embara-
zo a tempranas edades se relaciona con los cambios en
los comportamientos sexuales de los y las adolescentes,
por ejemplo, con la edad de la primera relacin sexual y
la edad del emparejamiento o matrimonio, con el nivel
130
Pas Costa Sierra Amazona
12
11
10
8 8
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
educativo aunque parecera ser no tan clara su relacin
como sugerimos anteriormente y, sobre todo, con una
educacin sexual oportuna que se vincule con la genera-
cin de proyectos de vida.
Al respecto, qu sucedi en el pas en los ltimos 20 aos? iniciado su vida sexual a edades todava ms tempranas
Como parte de las transformaciones socio-culturales el ini-
cio de la vida sexual de los y las adolescentes se da a edades
ms tempranas. Al momento no contamos con informa-
cin sistemtica que permita establecer claramente dichos
cambios del comportamiento sexual de chicos y chicas. Sin
embargo, desde el mbito del comportamiento de la fecun-
didad de las mujeres y a partir de estudios de caso sobre la
poblacin adolescente es posible elucidar algunas tenden-
cias. Segn la encuesta de salud materna, entre 1994 y 2004
la edad mediana de inicio de las relaciones sexuales dismi-
nuy de 19.8 a 18.7 (CEPAR, 2004). Por otra parte, el inicio
de la vida sexual de las mujeres ha sido ms temprano para
mujeres del campo que para las de las ciudades. Hasta 1999,
en las encuestas de salud sexual y reproductiva se observaba
que a mayor nivel educativo ms se retrasaba el inicio de las
relaciones sexuales. Sin embargo, en los ltimos aos esta
tendencia cambi y son las mujeres con mayor educacin
las que inician su vida sexual a menor edad (CEPAR, 2004).
Grfico No. 24 Evolucin de nacimiento de nios y nias de madres adolescentes en el pas
segn regin (Nmero de nacimientos registrados a madres adolescentes)
30000
En 12 aos el nmero de alumbramientos
de madres adolescentes casi se duplic
25000
1042
15000 6281
9483
5000
1997 1998 1999 2000 2001
Fuente: INEC, Estadsticas vitales 1997-2009. Elaboracin: ODNA, 2011
En la investigacin realizada por el ODNA (2007) sobre
estilos de vida de la poblacin adolescente en la fronte-
ra norte se seala que la mitad de los varones y el 30%
de las chicas tuvieron su iniciacin sexual entre los 12 y
14 aos, incluso un 5% de las mujeres de esa edad haba
do el tema de la sexualidad en las familias? Y, qu polticas
(ODNA, 2007). Si bien estas cifras, especialmente aque-
llas que dan cuenta de la iniciacin sexual a edades tan
cortas puede involucrar situaciones de abuso y violacin
que merecen extrema atencin, tambin es importante
recordar que la sexualidad es un elemento inherente al
ser humano y como tal es necesario abordarla, y no desde
la censura y la culpa como normalmente es tratada en la
sociedad ecuatoriana.
El inicio de la vida sexual de los y las adolescentes a menor
edad no tiene nada que ver con sus percepciones respecto
a la edad en la que les gustara comenzar su vida en pare-
ja o contraer matrimonio. Segn la Encuesta de la niez del
2010, ya citada, los jvenes del pas consideran que la edad
adecuada para contraer matrimonio y casarse es 25 aos
dos aos ms tarde que la edad que sugieren sus padres en la
misma Encuesta, tendencia compartida por igual en todas
las zonas y grupos sociales de esta edad (ODNA, et.al., 2010).
Costa Sierra Amazona
1997: 16.828 2100
2009: 29.188
10247
16808
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Esto nos lleva a preguntar si conocemos a nuestros adoles-
centes. Cmo han acompaado el Estado, la escuela y las
familias ecuatorianas estos cambios que viven los y las jo-
venes en los distintos lugares del pas? Cmo se abordan
la educacin sexual en las escuelas? Cmo se est tratan-
ha impulsado el Estado para tender estos puentes?
Ante esta realidad, apuntar hacia una educacin sexual
oportuna para los chicos y chicas que parta del recono-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
cimiento de sus derechos sexuales y reproductivos y pro-
mueva proyectos de vida se vuelven cuestiones priorita-
rias de polticas pblicas. Lastimosamente, a lo largo de
estos 20 aos, en el pas y pese a que el tema siempre estu-
vo incluido en las agendas y preocupaciones por la niez,
poco es lo que se ha podido avanzar en torno a la pro-
blemtica, segn los datos analizados. En 1998 se aprob
la Ley de Educacin Sexual y el Amor. Esta Ley buscaba
impartir educacin sexual en el sistema educativo, para lo
cual los maestros fueron capacitados, y los y las jvenes
eran protegidos prohibiendo que sean expulsados de los
centros educativos por causa del embarazo. An cuando
no contamos con informacin directa que permita eva-
luar los resultados de su aplicacin, la evidencia que arroja
131
 la ltima Encuesta de la Niez y Adolescencia de la so-
ciedad civil es preocupante: seis de cada 10 adolescentes
indgenas no conoce sobre mtodos anticonceptivos y
cuatro de cada 10 adolescentes rurales, de la Amazona y
la Sierra, no han recibido informacin sobre estos temas.
Asimismo, cuatro de cada 10 adolescentes afroecuatoria-
nos desconoce que la transmisin del VIH puede darse de
madres a hijos (ODNA et. al., 2010).
Estas consideraciones reclaman la superacin de la edu-
cacin sexual restringida a los mbitos de la reproduccin
o al de las enfermedades minimizando la seriedad e im-
portancia que merece el tema. La educacin sexual com-
pete a la familia y a la escuela, sus mbitos son muy di-
versos y van desde el reconocimiento y aceptacin de los
y las adolescentes como seres sexuados sin sentimientos
de culpa, pasando por el desarrollo de roles sexuales en
el marco de valores. Por tanto, una mejor educacin de
la sexualidad es la que promueve que los y las adolescen-
tes hagan preguntas, amplen sus curiosidades y puedan
conversar de manera abierta sobre el tema con sus profe-
sores, padres y madres.
En este sentido, resulta pertinente y acertado el reciente
conjunto de acciones que intenta implementar el Esta-
do ecuatoriano para reducir el embarazo adolescente en
el pas. Primero, porque el tema ha sido elevado al nivel
de poltica pblica, definiendo acciones y sobretodo fi-
nanciamiento para poner en marcha programas y activi-
dades. Segundo, porque la estrategia apunta hacia el re-
conocimiento de las y los adolescentes, como sujetos de
derechos y protagonistas de su propio desarrollo, y busca
garantizar el derecho a la salud integral con nfasis en la
salud sexual y reproductiva. Y, tercero, porque sus accio-
nes pretenden trabajar con todos los actores clave involu-
crados en el tema jvenes, padres, maestros, personal de
salud, entre otros. No obstante, habr que evaluar cmo
se desarrolla esta estrategia, para ver si los actores invo-
lucrados logran trabajar conjuntamente e impactar sobre
este problema.
En suma, en las dos dcadas analizadas se avanz en la
garanta del derecho a la salud de la niez, por el incre-
mento de las coberturas de los servicios de salud, sin em-
bargo, ello evidencia los problemas referidos a la calidad de
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
la atencin, a la prestacin de los servicios considerando
los cambios en el perfil de enfermedad y de muerte de los
nios y nias y el diseo de polticas integrales de promo-
cin, prevencin y curacin, en el marco de un sistema de
salud nacional.
23 Se refiere la tasa de asistencia por edad.
24 Se refiere a la tasa de asistencia neta a educacin primaria.
25 En el 2010, el 70% de la poblacin infantil y adolescente escolarizada asista a un establecimiento pblico (INEC, 2010).
26 En 1990 el porcentaje de nios y nias asistiendo al grado que les corresponda para su edad era del 86% en la regin latinoamericana, mientras que en Ecuador la tasa era
del 90%. Diez aos ms tarde la regin hizo esfuerzos y logr llegar al 95%, en tanto que el pas se mantuvo sin cambios (CEPAL, 2007).
27 Mientras que en el pas la tasa neta de educacin secundaria no experiment ningn cambio al quedarse en el 45%, en Amrica Latina este indicador subi de 29% a 63%.
Ver anexo tablas de educacin (CEPAL, 2007).
28 Segn las cifras que reporta el Anuario de Estadsticas de la CEPAL, en 1990 slo el 23% de los adolescentes entre 12 y 17 aos, de la regin, estudiaban en el curso que les
corresponda para su edad (CEPAL, 2007).
132
2.2 Educacin
2.2.1 Avances en la cobertura
de la educacin
Uno de los logros ms importantes de estos 20 aos ha
sido alcanzar la universalidad en el acceso a la educacin
de los nios y nias en edad escolar (6 a 11 aos), e incluso
estar muy cerca de que todos ellos estudien en el grado que
les corresponde para su edad. Actualmente, segn el CPV
del 2010, el 97% de los nios y nias, en este rango de edad,
se encuentra en el sistema educativo23, el 96% de ellos es-
tudian en el nivel adecuado24 pero no necesarimente en el
grado que les corresponde.
Durante la dcada de 1990, la crisis que vivi el pas jun-
to a las polticas de corte neoliberal demandaron fuer-
tes recortes en el gasto pblico y trasladaron el costo de
la educacin pblica a los hogares25. Esto impidi al pas
avanzar en el acceso a la escolarizacin de sus nios, ni-
as y adolescentes. Luego de iniciar la dcada de 1990,
con coberturas, que situaban al pas a la par del promedio
de la regin latinoamericana26, al trmino de esa dcada,
como consecuencia de dichas transformaciones, Ecuador
qued relegado situndose por debajo del promedio de la
regin27. As, en los primeros 10 aos de vida de la CDN, el
pas no logr cambios en torno a la escolarizacin de sus
nios y nias de edad escolar, pues las tasas de escolari-
zacin por edad y neta asistencia al nivel que le corres-
ponde para su edadtuvieron mejoras insignificantes al poblacin adolescente, por ejemplo en Esmeraldas, Coto- otras regiones (vase grfico 25). Por otra parte,tomando
pasar del 90% al 91% y del 85% al 87%, respectivamente. paxi, Guayas, Los Ros, Manab, y Pichincha. Al cierre de la en cuenta las diferencias tnicas entre campo y ciudad, las
dcada de 1990, menos jvenes estaban escolarizados que brechas en el acceso educativo se han cerrado muy rpido.
Un fenmeno similar se replic en la educacin secun- a principios de esa misma dcada28. Por ejemplo, en el 2001, mientras el 84% de la niez indge-
daria. Durante la dcada de 1990, el avance en el acceso na y afroecuatoriana estudiaba en el grado que le corres-
a la educacin secundaria fue nulo y desigual. De la mis- En los primeros diez aos del siglo XXI, especialmente en ponda para su edad, para el 2010 esta misma cifra subi
ma forma que haba sucedido con las tasas de escolariza- los ltimos cinco aos, estas tendencias se han revertido al 95%, dato equiparable a la tasa que mantiene la regin
cin de la niez en edad escolar, en el mbito del acce- y el pas ha avanzado vertiginosamente en el acceso de latinoamericana (95%) y el promedio del pas (96%).
so a la educacin secundaria, Ecuador inici esa dcada la niez y la adolescencia al mundo escolar. Estos avan-
con promedios que situaban al pas muy por encima del ces han sido el resultado de la continuidad en las polti- Durante este mismo periodo, el pas prcticamente logr
promedio regional28. Sin embargo, las mismas situaciones cas educativas sostenida por el Estado ecuatoriano a partir universalizar la educacin bsica. La Reforma Curricular
previamente mencionadas (crisis y adopcin de polticas del 2006 con el Plan de Educacin Decenal. La meta de la y la Constitucin de 1998, establecieron una nueva meta
neoliberales), provocaron que a lo largo de toda esta dca- universalidad de la educacin para la niez de 6 y 11 aos educativa en el pas al sealar la obligatoriedad y el dere-
da la escolarizacin secundaria se estacione y en algunos de edad29 ha sido casi alcanzada. Ese repunte ha permiti- cho de al menos 10 aos de educacin bsica de calidad.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
casos muestre retrocesos. Entre 1990 y el 2001, las tasas de do acortar las diferencias territoriales, de gnero e inclu- Al trmino de la dcada, el 94% de los nios, nias y ado-
escolarizacin por edad para la poblacin de 12 a 17 aos so tnicas que existieron a lo largo de muchos aos en el lescentes entre 5 y 14 aos estn insertados en el sistema
y la tasa neta de educacin secundaria se mantuvieron sin pas y que determinaban las trayectorias de vida de la niez educativo y el 93% estn en el nivel que les corresponde
cambios e incluso el sistema educativo de algunas pro- ecuatoriana. Entre el 2000 y el 2010, los avances sobre todo para su edad. Un hecho puntual que merece ser destacado
vincias especialmente costeas excluy an ms a la se registraron en las tasas netas de educacin primaria de es el avance en la incorporacin de los nios y nias de 5
las provincias costeas (vase grfico 25), las mismas que aos de edad: en estos 10 aos, se logr que el 91% de ellos
mostraban las condiciones ms deficientes en la dcada estn en la educacin formal.
de 1990, en particular en Esmeraldas, Los Ros y Mana-
b. En los aos recientes, en estas mismas provincias el De igual forma, en el ltimo quinquenio, observamos un
acceso de los nios y nias al grado que les corresponde crecimiento importante en el acceso a la educacin me-
para su edad, creci en al menos 10 puntos porcentuales, dia. As, actualmente, segn el CPV del 2010, la tasa neta
alcanzando el promedio nacional. En la Sierra, por su parte, de educacin secundaria es del 68%, es decir un 35% ms
tambin se avanz aunque a un ritmo ms lento que en las con respecto al 2001 (vase grfico 26). Este importante
28 Para un detalle de las cifras en este periodo ver anexo estadstico, seccin educacin.
29 Segn las Encuestas de Empleo y Desempleo del INEC, entre el 2003 2007 pas del 86% al 89%, mientras que entre el 2007 2010 est pas del 89% al 96% (INEC,
2003-2007). 133
 Grfico No. 25 El acceso a la educacin en la edad escolar, 1990, 2001 y 2010
Tasa neta de asistencia al nivel primario
(porcentaje de nios y nias 6 a 11 aos) 1990 2001 2010

Pas 89 90 96

Costa 85 88 94

Sierra 90 91 96

Amazona 86 87 95

50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100

Tasa de asistencia de nios y nias de 6 a 11 aos

(porcentaje de nios y nias 6 a 11 aos)
1990 2001 2010

Pas 68 83

Costa 68 72 81

Sierra 65 68 85

Amazona 56 66 83

50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100

Fuente: INEC, Censo de Poblacin y Vivienda, 1990, 2001, 2010. Elaboracin: ODNA 2011.

incremento sucedido en estos aos fue similar en las tres
regiones del pas y an cuando la brechas entre el campo
y la ciudad persisten, las oportunidades entre los jvenes
rurales para estudiar en el nivel que les corresponde a su
edad, ha aumentado importantemente con respecto a los
jvenes urbanos. Igualmente las oportunidades para que
los adolescentes indgenas se inserten en el sistema esco-
lar se ha elevado con respecto a los adolescentes blanco-
mestizos y afroecuatorianos30. Por otra parte, las diferen-
cias en la ampliacin de la tasa neta de asistencia entre
los territorios ecuatorianos, muestran un incremento ms
rpido en las provincias serranas y amaznicas que en las
costeas. No obstante, en Pichincha el crecimiento de esa
tasa es menor que en el resto del pas, lo que alerta sobre
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
babura, Manab y Los Ros con proporciones inferiores al
promedio nacional y las desigualdades sociales continan
rezagando a la juventud indgena y afroecuatoriana31.
Qu explica el aumento en las coberturas de la educa-
cin en los niveles de enseanza? Varias son las causas
que estn por detrs de esta mejora, entre ellas: una ma-
yor valoracin de la educacin por parte de las familias,
el aumento en los niveles de escolaridad de la poblacin,
los procesos de urbanizacin, la reduccin de la pobre-
za, y de manera particular la eliminacin de las barreras
en el acceso a la educacin pblica. Si bien en estos diez
aos las primeras cuatro transformaciones previamente
mencionadas ocurrieron a distintos ritmos en el pas, la
dad de las transferencias monetarias, la entrega de textos
escolares gratuitos, el desayuno escolar y los uniformes
gratuitos en las zonas rurales y sectores urbano-populares
son las medidas integrales que explicaran esos avances en
el acceso educativo (vase grfico 27). Si bien la mayor par-
te de esas medidas apuntan a asegurar la educacin bsi-
ca, tambin varias de ellas han tenido efecto para lograr el
retorno de la poblacin adolescente al sistema educativo.
Como se ver ms adelante,el fenmeno de la sobre-edad
tambin explicara por qu tantos nios y nias se han
mantenido dentro del sistema educativo.
Otro de los importantes avances en el mbito educativo
al cierre de la dcada, ha sido el incremento salarial a los
parte, los planes de jubilacin aplicados para renovar los
cuadros docentes en la enseanza (Ministerio de Edu-
cacin, 2010), parecen ser seales que intentan abonar a
recuperar los rezagos que dejaron las polticas educativas
aplicadas durante la dcada de 1990 y que mantuvieron a
la educacin pblica marginada.
Igualmente, el mejoramiento en la infraestructura esco-
lar ha dado cambios importantes al trmino de la primera
dcada del siglo XXI. El acceso a las TICs en el mbito de
la enseanza, ha dado pasos fundamentales para insertar
a la niez y a la adolescencia en el mbito tecnolgico y
procurar la alfabetizacin digital. En el 2004, la mitad de
los nios, nias y adolescentes de 5 a 17 aos escolariza-

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

posibles deficiencias en la oferta educativa pblica para
cumplir con la demanda.
Entre 2001 y el 2010 la tasa de asistencia por edad pas del
68% al 83%, es decir hubo un incremento del 18%, luego de
haberse mantenido sin cambios a lo largo de la dcada de
1990. Los avances ms notables durante estos aos se ob-
servan en las provincias de Azuay, Caar, Carchi e Imbabu-
ra, donde la incorporacin de los jvenes al mundo escolar
se increment en al menos 23 puntos con respecto al ao
2001. Estos avances tambin estuvieron presentes entre la
poblacin indgena y afroecuatoriana. A pesar de ello, las
deficiencias de la poltica educativa a lo largo de la dca-
da de 1990, mantienen a Esmeraldas, Cotopaxi, Caar, Im-
eliminacin de las barreras en el acceso a la educacin, educadores, la renovacin y el incremento del cuerpo do-
parecera ser la causa fundamental que permiti consoli- cente en la educacin pblica. Ms de 11 mil maestros y
dar prcticamente la universalizacin del acceso de los de maestras han sido contratados para que se inserten en el
6 a 11 aos y dar impulso al acceso a la escolarizacin de sistema de educacin pblica. De igual forma, se ha ins-
los adolescentes de 12 a 17 aos. talado de manera continua un Sistema Nacional de Eva-
luacin y Rendicin de Cuentas que procura evaluar a
En los ltimos cuatro aos, como parte de los procesos de los diversos actores del sistema educativo. Dentro de este
recuperacin del Estado y del protagonismo de la poltica cambio, en el 2009 se realiz la evaluacin a ms de 22 mil
social, la educativa apunt a la eliminacin de las barreras docentes de la educacin pblica para determinar sus ne-
en el acceso a la educacin, que a lo largo de la dcada de cesidades de capacitacin y ser insertados en programas
1990 y mediados del 2000, truncaron el derecho a la edu- de formacin continua (Ministerio de Educacin, 2010).
cacin de miles de nios, nias y adolescentes del pas. Asimismo, se ha instaurado un nuevo sistema de evalua-
As, a travs del retiro del mal llamado aporte voluntario cin del desempeo de los estudiantes, que por ms de
de 25 dlares de los padres a las escuelas, la condicionali- siete aos estuvo sin tener ningn seguimiento. Por otra
dos tenan acceso a computadoras en sus escuelas y el
18% a internet. Actualmente, segn las cifras de la Primera
Encuesta de la Niez y Adolescencia de la Sociedad Ci-
vil (2010) el 75% de la niez y adolescencia tiene acceso
a computadoras y 35% a internet. En este mismo perio-
do, las brechas en la dotacin de estos nuevos recursos
tecnolgicos tambin fueron reducidas entre el campo y
la ciudad. En el 2004, dicho acceso era casi el doble en
las ciudades que en el campo. En el 2010 esa brecha se
redujo a la mitad. De igual forma, el uso de internet era
cuatro veces mayor en las escuelas y colegios de las ciu-
dades que en las del campo; para el 2010 esa diferencia se
redujo a la mitad. Asimismo, las distinciones entre la edu-
cacin pblica y privada en torno a la oferta de las nuevas

30 Para el detalle de las cifras ver anexo estadstico, seccin educacin.

134 31 Para el detalle de las cifras ver anexo estadstico, seccin educacin. 135
 Grfico No. 26 Tasa neta de asistencia a secundaria, 1990, 2001 y 2010 Grfico No. 27 Eliminacin de las barreras en el acceso a la educacin pblica, 2010
(Porcentaje de adolescentes de 12 a 17 aos) (Porcentaje de nios y nias de 5 a 14 aos en el sistema de educacin pblica)
1990 2001 2010
100

Pas 43 45 68
92
89
Costa 42 44 65 80

Sierra 45 47 72

60
Amazona 29 37 63

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

40
42
Tasa de asistencia de adolescentes de 12 a 17 aos
(Porcentaje de adolescentes de 12 a 17 aos) 35

1990 2001 2010

20

Pas 68 83

0 6
Costa 68 72 81
No paga Recibe textos Recibe uniformes Recibe desayuno No asistencia al
$25 dlares gratuitos gratuitos escolar sistema educativo
Sierra 65 68 85

Fuente: INEC, ENEMDUR 2010 y CPV 2010. Elaboracin: ODNA, 2011

Amazona 56 66 83

0 10 20
Fuente: INEC, CPV 1990, 2001 y ENEMDUR 2010. Elaboracin: ODNA, 2011.
tecnologas para la enseanza estaran acortndose. Ac-
tualmente, el 31% y 74% de nios y nias estudiando en
el sistema pblico dispone de internet y computadoras,
respectivamente; mientras que en las escuelas privadas
las cifras son: 48% y 82%.
Todos estos cambios no habran sido posibles si la inver-
sin en educacin no hubiese incrementado. Histrica-
mente la inversin pblica en educacin, al igual que en
salud, estuvo ligada a los ciclos econmicos de prosperi-
dad y a las restricciones fiscales supeditadas a mantener
la estabilidad macroeconmica. Como parte de la recupe-
racin de lo pblico, los niveles de la inversin en educa-
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
30 40 50 60 70 80
cias como el Contrato Social por la Educacin se crearon
cerca de 27 versiones del proyecto de Ley de Educacin y
ninguna logr los acuerdos necesarios para su aprobacin
(UNICEF, 2008). Una dcada ms tarde para consolidar es-
tos cambios, la nueva Ley Orgnica de Educacin Intercul-
tural fue aprobada en enero de 2011. sta trae consigo diver-
sas oportunidades para superar muchas de las limitaciones
que mantiene el sistema educativo en el pas. Ratifica el de-
recho a la educacin y reconoce a la interculturalidad y a la
plurinacionalidad en la enseanza, sealando que todos los
habitantes del Ecuador son titulares del derecho a la educa-
cin de calidad, laica y gratuita en los niveles inicial, bsico
y bachillerato. Tambin recupera la rectora del Ministerio
90 100
ca. A continuacin se pasar revista a cuatro de las exclu-
siones detectadas en el derecho a la educacin de la niez
y adolescencia en el pas.
2.2.2 El incumplimiento del
derecho a la educacin
Actualmente, tan slo el 58% de los jvenes de 19 a 24 aos
cuenta con educacin secundaria completa. Las brechas
entre el campo y la ciudad, as como la exclusin por ra-
zones tnicas han marcado las trayectorias educativas de
miles de adolescentes en el pas. De ah que, por ejemplo,
mientras en las urbes el 68% logr completar la secunda-
ria, en el campo slo el 37% pudo hacerlo. De igual forma,
en tanto el 62% de los jvenes blanco-mestizos culmin
este ciclo educativo, slo el 44% y 32% de los adolescentes
cultural, a partir de los datos del CPV del 2010, cerca de
390 mil nios, nias y adolescentes del pas, entre los 5
y 17 aos, estn fuera del sistema educativo, y que cerca
de uno de cada tres estudiantes tiene sobre-edad. Es de-
cir que, aproximadamente 1300.000 nios, nias y ado-
lescentes experimentan alguna forma de exclusin en su
derecho a la educacin.
El incumplimiento del derecho a la educacin de la in-
fancia puede ser analizado desde mltiples aristas. En
este artculo, sin embargo, sern abordados solo cuatro
aspectos, donde es posible contar con informacin para
estos aos: 1- quedar por fuera del sistema educativo; 2-
la sobre-edad; 3- limitado acceso a adquirir destrezas en
las nuevas tecnologas de la informacin y, 4-falencias del
desempeo escolar.

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

cin, en el ltimo trienio, incrementaron en un 300%, su-
perando los niveles de inversin que mantuvieron los tres
gobiernos precedentes al pasar de $235 millones a $940.7
millones entre 2007-2010 (SENPLADES, 2011). Sin embar-
go, todava sigue siendo una de las ms bajas en relacin
a otros pases de nuestra regin32 y tampoco ha logrado
llegar todava a los niveles que demanda la Constitucin.
Finalmente, la aprobacin de la nueva Ley de Educacin
Intercultural, constituye un importante avance. Desde me-
diados de la dcada de 1990 el pas estuvo en espera de una
nueva Ley de Educacin para canalizar las transformacio-
nes urgentes que requera el sistema educativo. Durante
este periodo, pese a los constantes esfuerzos, desde instan-
de Educacin para regular y controlar ese sistema, y esta-
blece las regulaciones bsicas para la estructura, los niveles
y modalidades, modelo de gestin, el financiamiento y la
participacin de los actores del Sistema Nacional de Edu-
cacin, entre otros puntos fundamentales (Ley Orgnica de
Educacin Intercultural, 2011).
Ahora bien, a pesar de que estos avances en la ampliacin
en el acceso a la educacin han permitido asegurar que
un mayor nmero de nios, nias y adolescentes se in-
corpore al mundo escolar, a lo largo de estos 20 aos, a
consecuencia del marco en el cual se inscribi la cuestin
de la infancia, las mltiples dimensiones de la exclusin
en el derecho a la educacin persisten y han dejado mar-
afroecuatorianos e indgenas, respectivamente, lo logr.
Este panorama educativo da cuenta de que, paradjica-
mente la generacin que naci con la CDN, al llegar a la
adolescencia ha experimentado con demasiada frecuencia
la exclusin.
Esas cifras que resumen las falencias de la poltica educa-
tiva en estos veinte aos, se reflejan tambin en el presen-
te. Todava miles de nios, nias y adolescentes de zonas
rurales y de los lugares ms marginados del pas, donde
sobre todo habita poblacin indgena y afroecuatorian,
continan siendo excluidos (vase grfico 28). As pode-
mos afirmar que de acuerdo a los nuevos lineamientos
de la Constitucin y la Ley Orgnica de Educacin Inter-
Estar fuera del sistema escolar:
La exclusin en los primeros
aos de vida
Uno de los factores ms importantes vinculados con el
xito en las trayectorias escolares futuras de nios y ni-
as es el acceso a educacin inicial (IIEPI-UNESCO-OEI,
2009). Sin embargo, en trminos generales, precisamente
ah es donde menor nfasis ha puesto la poltica educativa
nacional y regional en estos veinte aos.
Si bien sta ha sido la tendencia que ha marcado el vncu-
lo entre poltica educativa y educacin inicial, al analizarla

32 Mientras que en otros pases de la regin como Argentina y Chile la inversin en educacin representa el 5% del PIB en Ecuador alcanza al 3.6% (CEPAL, 2010 y MCDS-
136 SPYSGS-DMSGS, 2011). 137
 Grfico No. 28 Exclusin en el derecho a la educacin segn pertenencia tnica, 2010
(Porcentaje poblacin 5 a 17 aos fuera del sistema educativo)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
10
9 tiempo ampliar la cobertura de programas no formales que
0
Blanco/mestizo Pas
Fuente: INEC, CPV 2010. Elaboracin: ODNA, 2011.
se pueden identificar ciertos avances: en la regin se han
puesto en marcha diversos servicios para los nios y ni-
as de la primera infancia a travs de programas formales
y no formales. En Ecuador, por ejemplo, actualmente al-
rededor del 30% de los nios y nias menores de 5 aos
acceden a alguna modalidad de desarrollo infantil (ODNA
et. al., 2010). La mayor concentracin de esfuerzos regio-
nales en esta materia se ha enfocado slo en trabajar con
los grupos de 3 a 5 aos. As, por ejemplo, con la reforma
curricular educativa establecida a finales de la dcada de
1990, se ampliaron las coberturas en el acceso a la educa-
cin de los nios y nias de 5 aos33, como una forma de
iniciarlos tempranamente en el desarrollo de sus capaci-
dades. Tan slo recientemente con la aprobacin de la Ley
Orgnica de Educacin Intercultural se acaba de colocar la
obligatoriedad de la educacin inicial desde los tres aos
de edad. En Ecuador no se han alcanzado importantes co-
berturas en la asistencia escolar de los nios y nias de 3 y
4 aos, algo que s ha sucedido en otros pases de la regin.
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
En Ecuador, apenas el 8% de los nios y nias entre 3 y 4
aos asiste a la educacin pre-escolar, siendo los nios y
nias rurales lo que muestran menos oportunidades para
acceder a dicho nivel educativo (ODNA et. al. 2010)
An cuando es un avance fundamental haber logrado que
cerca del 90% de los nios y nias de 5 aos se encuen-
tren en el sistema educativo, los aportes de investigacin
cognitiva muestran bsicamente que son los tres primeros
aos de vida de la infancia los que marcan su desarrollo
crebral que permitirn trascender sobre los comporta-
mientos y aprendizajes futuros (Peralta Espinosa, 2009).
De esta forma si observamos lo que sucede, en el pas, con
la educacin de la poblacin en sus primeros aos se de-
33 Actualmente en la regin ms del 80% de los nios y nias de 5 aos de edad se encuentran escolarizados (IIEPI- UNESCO, OEI, 2009).
138
15
13 14
Indgena Afro-ecuatoriano Montubio
tecta, en general, una exclusin: pues no se ejerce, ni se
garantiza el derecho a la educacin oportuna y pertinente
desde el nacimiento. En este sentido, las coberturas desde
las distintas propuestas de educacin inicial durante los
tres primeros aos de vida son muy bajas: ocho de cada 10
nios y nias no recibe ningn tipo de educacin dentro
de los programas formales o no formales. En el campo y la
ciudad las tedencias son similares, aunque la niez rural
recibe mayor atencin. As, mientras en las ciudades el 84%
de la infancia menor de cuatro aos no accede a ningn
programa, en el campo el porcentaje es del 77%, pues es
donde la mayor parte de programas vinculados a los temas
del cuidado y desarrollo infantil se ha concentrado.
En el pas, al igual que en la regin, gran parte de la cober-
tura de los programas de atencin formal para la prime-
ra infancia exceptuando los nios y nias de 5 aos de
edad ha sido lograda por los centros de cuidado diario,
especialmente en la atencin a las poblaciones ms vul-
nerables, con el fin de asegurar las necesidades bsicas de
los nios y nias. No obstante, la calidad de estos centros
no necesariamente ha sido la mejor. Un reciente estudio
realizado por el Ministerio Coordinador de Desarrollo So-
cial, MCDS, dio cuenta de que entre los nios y nias ms
vulnerables, que asistan a centros de cuidado diario, los
niveles de desnutricin y desarrollo infantil no mostraban
transformaciones importantes con respecto a aquellos ni-
os y nias que no asistan a estos centros de cuidado (Ro-
sero y Oosterbeek, 2011). En efecto, las condiciones en las
que muchos programas se desarrollan son en ambientes
fsicos limitados, con escaso personal para la cantidad de
nios y con una mnima especializacin, lo que impacta
en la calidad educativa. Ese mismo estudio demostr cmo
Fuente: INEC, ENEMDUR 2010. Elaboracin ODNA, 2011.
en las modalidades de los programas estatales de atencin
a la primera infancia, donde se trabaja en los hogares de los
nios y nias, a travs de visitas a la familia especialmen-
te a las madres los resultados sobre la salud y el desarrollo
cognitivo de estos nios y nias vulnerables fueron bene-
ficiosos, aunque limitaba la participacin de las mujeres en
el mundo laboral (Rosero y Oosterbeek, 2011).
Estos hallazgos no implican que entre las soluciones para
mejorar la calidad de la educacin de la primera infancia
estn la clausura de los centros de cuidado diario, o la ins-
titucionalizacin de todos los nios y nias en guarderas,
o que las mujeres cedan su importante conquista de parti-
cipar activamente en el espacio laboral; ms bien, los re-
sultados que vemos a lo largo de estos veinte aos nos in-
dican que resta un largo camino para que la educacin de
la primera infancia se transforme en una pieza nodal de la
redistribucin de oportunidades y de la responsabilidad del
cuidado al interior del hogar. De ah que sea fundamental
mejorar la calidad que ofrecen dichos centros y al mismo
busquen vincular y fortalecer la participacin de la comu-
nidad y las familias; pues, finalmente, cerca del 90% de los
nios y nias menores de 5 aos son cuidados la mayor
parte del tiempo en estos espacios (ODNA, et. al. 2010) . En
este sentido la iniciativa impulsada desde la Educacin In-
fantil Familiar y Comunitaria, EIFC, dentro del Modelo del
Sistema de Educacin Intercultural Bilinge puede dejar
algunas importantes lecciones a ser consideradas y soste-
nidas. El involucramiento de esta institucin social en el
diseo, desarrollo y evaluacin de los programas es vital aos. Evidentemente, es en este grupo de edad donde se
para mejorar el clima sociocultural dentro del hogar y esta-
Grfico No. 29 La exclusin del derecho a la educacin inicial, 2010 (Porcentaje de nios y
nias menores de 6 aos que asiste a alguna forma educacin formal o no formal)
100 Pas Urbano Rural
80
60
40
20
11
8
7
0
0 1
blecer interacciones afectivas y cognitivas que aseguren la
inclusin y el pleno ejercicio de los derechos de los nios y
nias a la educacin inicial.
La exclusin en la edad escolar
An cuando la poltica educativa ha hecho importantes es-
fuerzos por eliminar las barreras en el acceso a la educacin,
todava persiste un 6% de ellos que est al margen del siste-
ma. La mayor incidencia de nios y nias excluidos persiste
en las zonas ms marginadas del pas: los territorios fron-
terizos y con importante presencia de poblacin indgena y
afroecuatoriana. En Esmeraldas, por ejemplo, uno de cada
10 nios y nias que vive en esta provincia no estudia. Igual-
mente en Sucumbos, Orellana, Morona Santiago y Zamora
Chinchipe, Caar, Los Ros y Manab, el 7% de sus nios y
nias estn por fuera del sistema educativo (vase mapa 5).
No obstante, al analizar este indicador por concentracin de
poblacin, la mayor parte de ellos y ellas se encuentran en las
provincias ms grandes Guayas, Pichincha y Manab que
aglutinan a casi la mitad de los nios y nias que estn fuera
de la educacin bsica, mientras que la otra mitad se distri-
buye en el resto de provincias del pas.
La exclusin en la adolescencia
Igualmente, as como se ha reducido sustancialmente el
nmero de jvenes no escolarizados en la ltima dcada,
persisten exclusiones que sealan que, segn las cifras del
ltimo CPV del 2010, alrededor de 300 mil adolescentes
no estn escolarizados, y de ellos el 71% tiene entre 15 y 17
concentran los mayores problemas que impiden que los
94
90
83
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011
2 3 4 5
139
 Mapa No. 5 Exclusin en el derecho a la educacin de nios y nias sobre el territorio, 2010
(Porcentaje nios y nias de 5 a 14 aos que no asiste a la escuela)
adolescentes continen con sus estudios a futuro. Al mi- del sistema educativo ya sea porque ingresan tardamen-
rar al interior del pas, las exclusiones muestran un patrn te, repiten los niveles educativos o abandonan temporal-
similar. Las provincias con alta incidencia de poblacin mente la escolaridad. Esta forma de exclusin, sin embar- 92
Pas:
indgena, afroecuatoriana, montubia y/o fronteriza, nue- go, se incrementa conforme los nios y nias avanzan (2%)
177.234
vamente, registran los niveles ms altos, en trminos re- en su trnsito hacia la adolescencia y/o si pertenecen a
nios
lativos, de poblacin adolescente no escolarizada (vase los pueblos indgenas o afroecuatorianos. As, las proba-
mapa 6 y 7). No obstante, la concentracin de adolescen- bilidades que ellos estn en el grado que corresponde a
tes sin acceder a la educacin formal est en las provin- su edad, son ampliamente inferiores y en el caso de los 12.268
cias con mayor densidad poblacional: Guayas, Pichincha y adolescentes indgenas y afroecuatorianos, por su doble
1.953
(9%)
Manab. Por otra parte, los jvenes adolescentes indgenas exclusin, sta puede ser casi del 60% en las edades tar- 4.861 (6%)
y afroecuatorianos, a pesar de haber logrado importantes das de la adolescencia. (6%)
avances en el acceso a la educacin, continan siendo los
grupos ms excluidos: dos de cada 10 adolescentes de 12 a Los cambios en las estadsticas educativas de los ltimos 15.496 2.864
17 aos indgenas y afroecuatorianos estn fuera del siste- aos no permiten comparar la informacin que se reco- (3%) (7%)
6.242
ma educativo, y entre los jvenes montubios la exclusin pilaba anteriormente sobre el sistema de educacin34. Por
(7%)
es an mayor: tres de cada 10 adolescentes montubios no ello no es posible tener un relevamiento cabal en el tiem-
estudia. Al analizar la situacin de los adolescentes entre 15 po. Sin embargo, observando la tasa de asistencia escolar 19.970
y 17 aos segn pertenencia tnica, la exclusin aumenta en el nivel educativo correspondiente a la edad, es posible (7%) 1.040 2.598
5.408
an ms: uno de cada tres indgenas y afroecuatorianos, reconstruir una panormica de este fenmeno. (6%) .(4%) (7%)
entre 15 y 17 aos, no estudia y en el caso de los montubios
la cifra es cuatro de cada 10. Entre los nios y nias en edad escolar, el fenmeno de la 3870
sobre-edad es menor que entre los adolescentes, pues los (4%)
13.071
esfuerzos por universalizar el acceso a la educacin bsi- 2469
La sobre-edad: una dimensin de la ca han permitido disminuir esta brecha. Si bien durante los
(7%)
(6%)
1..032
(5%)
exclusin que devela las deficien- ltimos aos las polticas educativas han logrado que ms 47.310 4.999
nios y nias ingresen al sistema educativo, las deficien- 4.171 (6%) (5%)
cias del sistema educativo cias que muestra el sistema no permiten que los alumnos (6%)
Las deficiencias del sistema educativo han dado pie para y alumnas vayan avanzando segn les corresponde. En-
3.309 2.907
que muchos nios, nias y adolescentes estn excluidos tre los infantes de 6 y 8 aos los niveles de sobre-edad al-
(7%) (7%)

Grfico No. 30 Incumplimiento del derecho al estudio segn pertenecia tnica, 2010
7.113
(5%)
Nacional Otros Blanco Mestizo Montubio Mulato Negro Afroecuatoriano Indgena
6.062 Distribucin de NNA entre 5 y 14
100
(5%) Provincia aos que no asisten a clases
(%)

1.472 Azuay 4
5.913
(6%) Bolvar 1
(6%)
80 Caar 2
Carchi 1
Cotopaxi 3
Chimborazo 3
El Oro 3
60
Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Estado de los derechos de la niez y adolescencia | Ecuador 1990-2011

Esmeraldas 7
Guayas 27
Imbabura 3
Loja 3
40 Los Ros 7
Manab 11
Alta incidencia
Morona Santiago 2
Napo 1
20 Mediana incidencia Pastaza 1
Pichincha 9
Baja incidencia Tungurahua 2
Zamora Chinchipe 1
0 Galpagos 0
5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 Sucumbos 2
Fuente: INEC, CPV 2010. Elaboracin: ODNA, 2011. Nota: muestra la probabilidad de asistir a la escuela/colegio segn la adscripcin tnica.
Orellana 1
Sto. Domingo de los Tschilas 4
34 El Sistema Nacional de Estadsticas Educativas del Ecuador, SINEC, que era el sistema de informacin que daba cuenta de las estadsticas Fuente: INEC, CPV 2010. Elaboracin ODNA, 2011.
en el mbito educativo fue reemplazado por el Archivo Maestro de Instituciones Educativas, AMIE, desde entonces no es posible comparar Santa Elena 2
140 la informacin de los aos precedentes. 141