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Desarrollo Economico, vol. 49, Ne 194 (julio-setiembre 2009) ^^^^^
LA 'NORTEAMERICANIZACION'
DEL EJECUTIVO EN EUROPA
cUN PROCESO IRREVERSIBLE?*
SERGIO FABBRINI**
Introduccion
*
Paper presentado en la reunion anual de laAmerican Political Science Association, Toronto, 3-6 setiembre
de 2009. Este trabajo forma parte de argumentos que se exponen con mas detalle en el libro reciente del autor:
El ascenso del principe democratico. Quien gobierna y como se gobiernan las democracias (Fondo de Cultura
Economica, 2009).
**
Profesor de Ciencia Politica en laUniversidad de Trento y director de Italian Journal of Political Science,
fabbrini@soc.unitn.it
204 SERGIO FABBRINI
La teona de la "norteamericanizacion"
y con el deseo de evitar los errores del pasado (Huber, 1996). Por lo tanto, en el piano
institucional no hubo "norteamericanizacion" de ninguna indole.
De hecho, quienes apoyan la teona de la "norteamericanizacion" sostienen que
esta se manifesto sobre todo en el piano del comportamiento de los actores politicos
y de los electores. No obstante, incluso en este piano la teona de la "norteameri
canizacion" puede discutirse, afirmando, por ejemplo, que la personalizacion de la
politica puede haber estado condicionada mas bien por factores internos que por
influencias externas. Esto es, por una transformacion interna del proceso politico,
(determinado por la funcion cada vez mas relevante que juegan losmass media en la
competencia electoral). Por lo tanto, mas que hablar de la mera exportacion del
"modelo" estadounidense a Europa, es posible argumentar que hemos asistido a una
convergencia de las condiciones que estructuran el proceso politico tanto en un
lugar como en el otro. En especial en el ambito electoral, muchas caracteristicas del
proceso politico estadounidense fueron lasmismas que las del proceso europeo. La
situacion europea favorecio que los lideres politicos recurrieran tambien a estrategias
politicas personales, como hacia tiempo sucedia en Estados Unidos. Es decir, fueron
las condiciones reinantes las que contribuyeron al desarrollo de una politica centrada
en los candidatos.
Con el agotamiento de la identificacion partidaria de los votantes europeos y el
consecuente debilitamiento de lacapacidad de movilizacion de los partidos europeos,
las tecnologias estadounidenses de electioneering -o sea, de organizacion de la
campana electoral- se han convertido en un complemento permanente en el arsenal
empleado(Sussman, 2005; Kavanagh, 1995; Kaase, 1994) por los actores principales
del proceso electoral en Europa. Sin embargo, lapolitica centrada en los candidatos
ha encontrado no pocas resistencias institucionales. La organizacion de los partidos
y el orden institucional europeo han demostrado ser capaces de oponer una firme
barrera a la personalizacion del Ejecutivo. Asi pues, en Europa el proceso hacia la
personalizacion de la din^mica electoral ha promovido la busqueda de estrategias
de gobierno personales; sin embargo, esas estrategias encontraron un contexto
institucional poco hospitalario. Los Ejecutivos europeos no pueden funcionar
adecuadamente si dependen del ppder personal del lider. Por lo tanto, la
"norteamericanizacion" de las campanas electorales es solo uno de los efectos dentro
del proceso mas amplio de cambio politico registrado (tambien) en Europa.
y, last but not least, de la democracia. Otras, por el contrario, son el resultado de
cambios politicos mas recientes, como la integracibn europea y la consecuente
discusibn acerca de la soberania de los Estados nacionales, que a su vez han puesto
sobre el tapete el tema de las nuevas identidades regionales y territoriales.
A raiz de estos cambios se diluyb la tradicional divisibn entre la derecha y la
izquierda, o al menos se vuelve necesaria una redefinicibn de ambas. En lamayoria
de los paises europeos, ello condujo a una reorientacibn sustancial de los partidos
politicos tradicionales. En especial, al termino de la Guerra Fria, los partidos de
izquierda debieron reubicarse para apuntar a un "nuevo centro", en muchos casos
reelaborando de manera radical su identidad partidaria. En el caso de Italia, los
cambios estructurales se entremezclaron con una dramatica crisis interna: los
partidos politicos se desintegraron debido al estallido de un sistema de corrupcibn
generalizado que involucrb a lideres de partido, funcionarios publicos y empresarios
de la esfera privada. Esto puso en marcha un largo proceso de transicibn en la
democracia (Fabbrini, 2006), en el que se formaron nuevos partidos y surgib una
nueva dinamica politica, bipolar en vez de multipolar; una bipolaridad estructurada
sobre la base de dos grandes coaliciones, a su vez conformadas por numerosos
partidos. Por cierto, las diferentes estructuras institucionales de cada pais europeo
-en particular las caractensticas de sus sistemas electorales ademas de lanaturaleza
de sus sistemas de partido- y las diferentes culturas pollticas nacionales
condicionaron las consecuencias pollticas de este proceso de cambio.
En terminos mas generales, en gran parte de los sistemas politicos europeos se
ha observado una descomposicibn de losalineamientos partidarios tradicionales, tanto
por efecto de un desalineamiento electoral como por una disminucibn de las lealtades
partidarias. Esta situacibn creb dificultades crecientes a los partidos politicos. La escena
politica europea se pluralizb(Cain, Dalton y Scarrow, 2003; Fuchsy Klingeman, 1995):
movimientos de ciudadanos, asociaciones de voluntarios en tornode una determinada
tematica, los tradicionales grupos de presibn, losmass media, los intereses territoriales,
loscentros de poder economico, son algunos de losactores que participan del proceso
politico ejerciendo una influencia directa y sin recurrira lamediacibn partidaria. Estos
nuevos actores hacian suyas las funciones de informacibny de movilizacibn electoral
tradicionalmente monopolizadas por los partidos politicos, mientras que estos ultimos
migraban cada vez mas hacia el aparato del Estado (Mair, 1994).
La politica europea se caracterizb entonces por nuevas divisiones, algunas
contingentes y otras permanentes, y de bstas surgieron nuevos actores politicos
(muchos de los cuales desaparecieron con la misma rapidez con que habian
aparecido). Cuando estos nuevos actores consiguieron imponerse, lohicieron por su
capacidad de utilizar las nuevas tecnologfas electorales para lamovilizacibn popular.
Todo esto contribuyb, como es obvio, a crear un contexto politico mas inestable y con
divisiones mas volcitiles. A partirde las decadas de 1980 y de 1990, lapolitica europea
pasb de una situacibn donde los conflictos eran exclusivamente la expresibn de
configuraciones estables de clase o de religibn, a otra en la cual los conflictos
empezaron a reflejar prioridades cambiantes en relacibn con temas especificos
(Inglehart, 1997). Es natural que la transicibn de un sistema politico basado en una
divisibn estable a un sistema politico basado en una pluralidad de divisiones, algunas
de ellas contingentes, no tenga las caractensticas de un proceso lineal. Se trata,mas
LA 'NORTEAMERICANIZACION'
DEL EJECUTIVOEN EUROPA 207
registrado por Dalton a finesdel siglo pasado. Despues de recordar que las democracias
occidentales se han estructurado tradicionalmente segun divisiones de clase, religiosas
y sociales, en 1997 Dalton argumentaba que laestructura de las pollticas democraticas
habia cambiado radicalmente a fines del siglo XX. En una decada habia cambiado la
pregunta que reclamaba una respuesta de losespecialistas: ahora era necesario explicar
el cambio antes que la persistencia de la politica electoral (Dalton, 1997: 13 y 14).
El proceso de desalineacibn -con su efecto de creciente volatilidad del voto
sumado a la tecnologizacibn de la competencia electoral, ha creado un contexto
favorable a la politica de los candidatos. En la decada de 1980, fueron varios los
lideres gubernamentales que ganaron una notable independencia respecto de sus
partidos de origen y aplicaron estrategias de accibn bastante personalizadas. Esa
decada puso de manifiesto que, frentea los partidos redimensionados y a un contexto
politico fragmentado, solo el llderpodia favorecer la formacibn de una nueva mayorla,
o, al menos, responder adecuadamente a la tarea de articular las distintas prioridades
para integrarlas a la politica nacional. Esta operacibn contb con el apoyo de los
modernos medios de comunicacibn, que comenzaban a insinuarse.
En Gran Bretana, en Francia y en Italia comenzaron a surgir lideres politicos
que enfrentaban las tradiciones de sus respectivos partidos, y se diriglan a un
publico mucho mas amplio de posibles simpatizantes. En Gran Bretana, con la
victoria electoral de los conservadores en 1979, se inicibun largo perlodo premiership
con Margaret Thatcher, quien retuvo su cargo hasta 1990. En 1981, en las elecciones
presidenciales francesas se afianzb por primera vez un llder socialista, Frangois
Mitterrand, quien consolidb con tanta energla su posicibn que logrb el triunfopara
un segundo perlodo de gobierno en las elecciones de 1988 (a pesar de un parentesis
de cohabitacibn con un gobierno de derecha entre 1986 y 1988). Y, por ultimo, en
Italia,en 1983 fue elegido primerministro un socialista, Bettino Craxi, cuyo gobierno,
con una duracibn sin precedentes, se prolongb hasta 1987.
El ascenso de estos lideres a la cabeza de los Ejecutivos fue el resultado de su
exito como jefes de partido en el decenio precedente, exito alcanzado gracias a
estrategias que volvieron a utilizar en sus experiences posteriores. En 1975, Thatcher
habla conquistado y conservado el puesto de llderdel partido conservador luego de
asperos desencuentros con laelite tradicional del partido (representada por hombres
como Edward Heath yWilliam Whitelaw) o con rivales de su misma fraccibn (como
Geoffrey Howe) (Jenkins, 1987). Mitterrand habla sido el protagonista indiscutible, al
menos a partir del Congreso de Epinay en 1971, de la transformacibn del Partido
Socialista, una fuerzaminoritaria y combativa tan bien representada por lavieja Seccibn
Francesa de la Internacional Obrera (sfio), en una organizacibn lo bastante
cohesionada como para apoyar su ascenso al poder en la dbcada siguiente (Bell y
Criddle, 1988). No menos significativa fue laaccibn de Craxi: a partir de su imprevista
eleccibn como secretario del Partido Socialista Italiano (psi) en el verano de 1976
llevba cabo una implacable tarea de demolicibn de la anterior identidad del partido
(y de los dirigentes y de sus pollticas); en definitiva, transformb un partido
tradicionalmente integrado por diversas corrientes en un partido de tipo "monocratico/
carismatico" (Cavalli, 1984), inedito para la experiencia italiana posbelica.
Por cierto, estos lideres tuvieron que afrontar no pocas dificultades durante sus
gobiernos. Ya en el gobierno de Fabius, en 1984, Mitterrand tuvo que renunciar a
LA 'NORTEAMERICANIZACION' EN EUROPA 209
DEL EJECUTIVO
2
Aunque fue apoyado por una mayoria favorable en laAsamblea Nacional entre 2002 y 2007, el presidente
Jacques Chirac tuvo que redimensionar progresivamente su propio liderazgo personal por una serie de derrotas
politicas (entre ellas, la del propio partido en las elecciones regionales de 2004 y el rechazo del Tratado
Constitutional de la Union Europea en el referendo popular de 2005). Como de costumbre, descargo la
responsabilidad de esos fracasos en el primerministro Jean-Pierre Raffarin, a quien sustituyo en 2005 Dominique
de Villepin. A pesar de todo, su popularidad siguid disminuyendo hasta el finalde su mandate al punto de tener
que considerar poco aconsejable un tercer periodo en el gobierno, tambien a causa de un ictus que loafectd en
setiembre de 2005.
212 SERGIO FABBRINI
CUADRO 1
Los lideres de gobierno en Europa (1979-2008)
Cabeza del Gobierno de lider Gobierno de partido
Ejecutivo
3 Piensese como la
guerra de las Falklands/Malvir.as en 1982 fortalecio el Iiderazgo de Margaret Thatcher
en el cabinet y en su partido. Se tratode un conflicto armado entre marzo y junio de 1982 entre laArgentina yGran
Bretana por el control y laposesion de las islas Falkland -para los ingleses- y de lasMalvinas -para los argentinos
y de las Georgias del Sur y las Sandwich del Sur. O bien piensese como la asi llamada crisis de Sigonella en
octubre de 1885 fortalecio el Iiderazgo de Bettino Craxi. En esa ocasion se tratode un complejo conflicto diplomatico
que pudo desembocar en un enfrentamiento armado entre la Vigilanza Aeronautica Militare y los carabineros
italianos por una parte, y por la otra, hombres de la Fuerza Delta, o Fuerzas Especiales del Ejercito de Estados
Unidos, al dia siguiente de un desencuentro entre el presidente del consejo italiano, Bettino Craxi, y el presidente
de Estados Unidos, Ronald Reagan, en relacibn con la suerte de los secuestradores del crucero Achille Lauro.
214 SERGIO FABBRINI
asumieron, como perfil de su.accidn, el del outsider, o sea que se comportaron como
exponentes externos, y no internos (insiders) de las coaliciones de intereses y de
valores, representadas por sus propios partidos. Esa opcidn, lohemos visto, fuemas
diffcilde concretar en los dos sistemas parlamentarios examinados de loque lo fue
en el semipresidencialismo francos.
Un Ifderpuede ser considerado un outsider no solo por su estilo, sino tambien
por el punto de vista (outlook) que adopta para su gestidn. El punto de vista, justamente,
de quien mira desde afuera el sistema de poder en el que esta ubicado. Asf, tanto en
la fase partidaria como, en particular, en la fase gubernamental, los lideres en cuestidn
han cuestionado un perfil propio: el de quien se siente extrano (o les hace creer a los
demas que se siente extrano) al establishment politico, en primer lugar, al de su
propio partido. Y fue en virtud de ese perfil que los lideres pudieron afirmarse como
lideres nacionales, y no solo de partido, privilegiando la relacidn directa con el
electorado (en sentido amplio) mas que con los militantes y los cuadros de sus
respectivos partidos. Previsiblemente, los recursos a los que apelaron para sostener
su accidn fueron en primer lugar de naturaleza personal, y en algunos casos
extrainstitucional. Ellos mismos se han dirigido a laopinion publica m&s que al propio
partido. Despues de todo, el perfil del outsider no podfa suscitar e! consenso del
partido, a menos que este sea "un partido personal", tal el caso de Forza Italia.
La experiencia europea que analizamos en estas p ginas nos mostrd que estos
lideres, tarde o temprano, han debido confrontarse a las limitaciones impuestas por
el sistema de partido y por el sistema de gobierno. Como ya le habfa sucedido a
Margaret Thatcher, Tony Blair debid renunciar a su liderazgo en el partido y,por ende,
a su premiership, a favor de un politico mas insider,o sea Gordon Brown, expresidn
de lacultura y loscfrculos tradicionales del laborismo ingles. Por cierto, Silvio Berlusconi
no tuvo que actuar dentro de los severos Ifmitesde las coaliciones multipartidarias de
la Italiade la IRepublica. Sin embargo, a pesar de los enormes recursos extrapolfticos
de los que disponfa, tambien el tuvoque enfrentar tensiones periddicas en su coalicidn
de gobierno durante el periodo 2001-2006; debid sustituir ministros, atravesd una
crisis de gobierno en el 2005; incluso tuvo que sobrellevar varias investigaciones
judiciales a rafzde ciertos aspectos oscuros de sus actividades como empresario4.
Al perder las elecciones parlamentarias de 2006, fue sustituido por el Ifderde
centroizquierda Romano Prodi, poco o nada sensible a lamovilizacidn mediatica de
tipo personal. Las elecciones que siguieron a lacrisis de lacoalicidn de centroizquierda
en 2008 condujeron nuevamente a Silvio Berlusconi al gobierno. Y otra vez han vuelto
a aflorar las tensiones dentro de su coalicidn de centroderecha. Tambien Forza Italia
experimenta los problemas derivados de su debil institucionalizacidn: un partido
personal no puede sostenerse mucho tiempo como tal en un sistema parlamentario.
El caracter personal de la presidencia de Sarkozy ha suscitado no poco malestar en
las filas de su partido (ump) (Gruberg y Haegel, 2007), un malestar hasta ahora frenado
por la aceptacidn popular del rolpresidencial.
Durante las tres ultimas decadas Europa fue testigo del ascenso, ladeclinacion
y nuevamente el ascenso de los gobiernos personales. Es decir, los gobiernos
caracterizados por la personalidad de sus lideres, por los issues que escogieron y
las soluciones que propusieron. Destaquemos que el gobierno de lider requiere de
una cabeza del Ejecutivo con fuertepersonalidad, con considerables dotes retbricas
y eficacia en la utilizacibn de los medios de comunicacibn de masas (eficacia que
queda garantizada cuando los controla blmismo, como en el caso de Silvio Berlusconi),
para transmitir al electorado la imagen de la politica como una actividad no
condicionada por el peso de multiples interminables compromisos.
Todos los lideres aqul considerados pusieron en marcha modalidades de relacibn
directa con los electores sostenidas o beneficiadas por el papel que en la actualidad
cumplen losmedios, particularmente la television, en los procesos politicos. En este
sentido, laestrategia del gobierno dominado por el llderpuede interpretarse como la
expresibn de un proceso politico cada vez mas estructurado por los medios. La
politica europea esta cada vez menos condicionada por la divisibn de clases o de
religion y depende mas de las divisiones construidas por losmedios. Las tecnicas de
movilizacibn televisiva y electrbnica han creado condiciones que favorecieron la
personalizacibn de la competencia electoral y de la gestibn ejecutiva.
Dicho esto, recordemos que las estrategias de personalizacibn enfrentaron no
pocas resistencias. Las cabezas de los Ejecutivos se vieron obligadas a medirse con
los llmites partidarios e institucionales, que continuaron constrinendo su poder de
mando. Llmites partidarios, porque a pesar de la democratizacibn de los
procedimientos de seleccibn de los candidatos, los partidos -a excepcibn de Forza
Italia- no se han convertido en meras estructuras al servicio del llder (Hopkins y Van
Houten, 2009). Llmites institucionales, porque la organizacibn del gobierno, tanto
parlamentarista como semipresidencial, exige laaccibn de actores colectivos, como
lo son los partidos, en el proceso de decisibn, si bien esa accibn ha adquirido
caractensticas mas complejas (Cotta, 2000). En el sistema parlamentario brit&nico e
italiano, el gobierno tiene que contar necesariamente con el respaldo de una mayorla
partidaria en el Parlamento para operar con eficacia. En el sistema semipresidencial
frances, la preeminencia del presidente de la republica no solo esta expuesta a la
formacibn de una mayorla opositora en el Parlamento, que sigue siendo el espacio
exclusivo de la soberanla popular; tambien esta condicionada por el peligro de que
esa preeminencia se vuelva retbrica y no se traduzca en leyes que puedan ser
aprobadas por lamayorla parlamentaria.
Mientras los partidos no queden excluidos del proceso electoral y mientras el
Ejecutivo necesite de la confianza del Legislativo, la institucionalizacibn de una
estrategia de gobierno centrada sblo en el llderparece improbable en Europa. Esto
vale tambien para la Francia de la V Republica, donde los partidos se han
presidencializado para poder ser electoralmente competitivos (Ventura, 2007). En
resumen, el clima institucional europeo continua siendo desfavorable para la
consolidacibn de los gobiernos personales: no puede oponerse a la gestacibn de
estos gobiernos, pero puede obstaculizar su consolidacibn.
216 SERGIO FABBRINI
Conclusion
Es includable que lapolitica europea se caracteriza cada vez mas por sus lideres,
y no por los partidos. La Europa de la politica basada en los partidos enfrenta el
desafio de la Europa de la politica basada en el lider.La Europa de la politica de la
ideologia enfrenta el desafio de la Europa de la politica de la imagen. El ascenso de
los lideres se entrecruza con el redimensionamiento de los partidos, que constituyen
cada vez mas una organizacidn de los candidatos, y no de los electores. Como en
Estados Unidos, la politica europea se ha personalizado. Sin embargo, tambien en
Europa, la personalizacidn de la politica electoral no se traduce de una manera
automcitica en una personalizacidn del gobierno. Por cierto, cuando se da loprimero,
surgen presiones formidables para que se de tambien losegundo. Pero las estrategias
del gobierno de lider deben por lo general negociarse con las instituciones que
organizan el proceso de decisidn, o sea, con un orden que favorezca que los partidos
desempenen una funcidn en la gestidn de gobierno. Asi, entre los partidos y el lider
se ha creado una tensidn sin precedentes, que no ha sido prevista por los especialistas
que participaron en e! debate acerca del gobierno de partido en Europa. ^Cual ser
pues el desenlace de esta tensidn?
LA 'NORTEAMERICANIZACION' EN EUROPA 217
DEL EJECUTIVO
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LA 'NORTEAMERICANIZACION'
DEL EJECUTIVO
EN EUROPA 219
RESUMEN
SUMMARY
The rise of leaders in European politics that become "presidentialized" (Poguntke and Webb
started in the 1980s has been different in 2007). Many observers have attributed the
character from the past. On the one hand, those transformation of European politics to the
leaders have asserted themselves in a context influence exerted by the 'American model'. This
of political parties thatwere undergoing a process paper discuss the hypotheses of the Ameri
of downsizing (in terms of electoral representation canization so as to show that the transformation
and party members) and, on the other hand, the of European politics were attributable to more
new means of mass communication have complex processes than themere imitation of an
contributed to turning these leaders into the alleged external model. Moreover, this presumed
undisputed protagonists of political competition. 'Americanisation' of European politics, especially
The electoral politics of European countries has at the governmental level, does not seem to be
become personalized as never before in history, empirically an undisputed trend, but rather a
just as the policies of the executives have contrasted process.
REGISTRO BIBLIOGRAFICO
FABBRINI, Sergio
"La 'norteamericanizacion' del Ejecutivo en Europa. <j,Unproceso irreversible?". DESARROLLO
- REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES
ECONdMICO (Buenos Aires), vol. 49, N- 194, julio-setiembre
2009 (pp. 203-219).
Descriptores: <Gobierno y liderazgo en Europa> <Funci6n del Ejecutivo <Gobierno de llder> <Go
bierno de partido> <lnstituciones pollticas> <Partido vs. liderazgo.