Gerchunoff y Llach

Del paraso peronista a la crisis del desarrollo (1949-1958)

La hegemona cuestionada

El ao 1948 haba sido el mejor del gobierno peronista. La economa todava

creca con solidez, y el futuro era visto con optimismo. En el marco de abundancia,
Pern se ocupaba de realizar una reforma constitucional que le permitiera ser
reelecto. La victoria oficialista en las elecciones fue total. La reforma del artculo 40
fue la ms significativa desde el punto de vista econmico, ya que consagraba la
monopolizacin del comercio exterior por parte del estado.

El encierro de la oposicin se vea agravado por la poltica de comunicaciones del

oficialismo. No era fcil para los integrantes de los partidos opositores acordar una
posicin comn ante un gobierno que los ignoraba. Con el apoyo de varios
polticos de la oposicin, el general Menndez encabez un intento de golpe de
esta, que le permiti a Pern sealar enemigos peligrosos. La minora
antiperonista no se acobard ante la superioridad numrica de quienes apoyaban
al gobierno. Paradjicamente, la estrella de Pern comenz a declinar cuando la
economa empezaba a encaminarse nuevamente en una senda de crecimiento.

Sntomas de crisis

Lo que ha quedado para la historia econmica como la etapa clsica del

peronismo abarc tres aos, entre 1946 y 1948, y entr en crisis en 1949. La
intensa expansin del producto y del gasto durante este tiempo haba sido
fomentada desde el gobierno. En 1949 se produjo un debilitamiento econmico por
la balanza comercial y la inflacin. Esta cada puede ser vista como la vuelta a una
normalidad de trminos de intercambio, a lo que se sumaron las consecuencias de
una poltica exterior orgullosa, que impidi la participacin argentina en el Plan
Marshall.

La campaa agropecuaria de 1949-1950 fue bastante mala. El bajo nivel de

exportacin redujo las divisas disponible y oblig a comprimir las importaciones,
que eran la base de la produccin industrial local. Los controles que el gobierno
impuso perjudicaron a la industria. El aumento de la inflacin fue acompaado por
un ajuste en los tipos de cambio. Pero ms all de una tmida desaceleracin de la
creacin de dinero, no hubo signo de una firme voluntad estabilizadora. Para
algunos peronistas la inflacin era un mal necesario. Pero en 1951, el panorama
volvi a empeorar. La inflacin super a la tasa de aumento salarial. La reaparicin
de las huelgas contribuy a difundir la sensacin de que una era de rpido
progreso popular estaba concluyendo.

La hora de la austeridad: el plan econmico de 1952

Los pronsticos para el ao 1952 eran del todo desalentadores. El plan de

estabilizacin de 1952 apunt a detener la inflacin y resolver el problema del
dficit comercial externo. Haba que gastar menos. La retraccin fiscal se combin
con una poltica monetaria mucho ms restrictiva que hasta entonces. La tasa de
crecimiento de la cantidad de dinero descendi abruptamente. La poltica
antiinflacionaria fue acompaada por un manejo de los salarios. Hubo algunas
medidas que apuntaron al aumento de las exportaciones y se cambi la actitud
hacia el capital extranjero. A juzgar por el movimiento de las principales variables
desde 1952, el plan debe considerarse exitoso. La cada de la inflacin restableci
la confianza en el peso y la balanza comercial pas a ser superavitaria.

Una vuelta al campo

Ms all de la discusin acera de los efectos de la intervencin inicial del IAPI, lo

que est fuera de duda es el ntido cambio de signo de la poltica de compras de
cosechas a partir de fines de la dcada del 40. La poltica de estmulo a las
exportaciones agropecuarias descans solamente en los subsidios del IAPI, y no
en una devaluacin. Las opiniones de la Sociedad Rural reflejaron el cambio de
humor de la gente del campo a partir de los aos 50. Hubo intentos ms o menos
exitosos por aumentar la productividad y bajar los costos de la produccin
agropecuaria argentina. El drstico replanteo de la poltica para el agro puede ser
visto como un reconocimiento de los lmites que tena la pretendida transformacin
de la economa.

Dilemas de una industrializacin acelerada

Durante el peronismo, el impulso industrialista se intensific a travs de polticas

que buscaban completar el proceso de sustitucin de importaciones. Los dos
instrumentos clave fueron la poltica crediticia y la de proteccin. Los aos del
peronismo fueron aos de vigoroso crecimiento industrial. Lo que s es ms difcil
de establecer con las estadsticas disponibles es la performance argentina. El
desarrollo de la industria slo puede calificarse como un xito parcial, ya que la
mayora de sus industrias no tena ventajas comparativas. Es ms apropiado
asociar la poltica del peronismo a la estrategia diversificada que a la versin
concentrada de la industrializacin. Muchas de las industrias no alcanzaban una
cierta escala mnima a partir de la cual pudieran trabajar con eficiencia, defecto
que se habra atenuado con una industrializacin ms selectiva. El resultado fue
una produccin manufacturera de alto costo y con pocas posibilidades de
exportacin.

Un defecto estructural?

Despus de dos aos de un supervit comercial provocado por el plan de

estabilizacin reapareci el dficit comercial. La recuperacin de la demanda por
sus productos industriales locales se traduca en mayores necesidades de insumo,
en su mayora de importacin. Parte de la debilidad exportadora se deba a las
polticas internas, pero tambin influan las condiciones internacionales. La
respuesta peronistas era el control de cambios, que se reforzaba o relajaba segn
la gravedad de la coyuntura. Estos controles eran slo una solucin temporaria.
Era necesario incentivar las exportaciones y alentar la produccin local de
maquinarias e insumos industriales. Pero producir localmente acero y petrleo
demandara grandes inversiones iniciales, que presionaran la balanza de pagos
hasta que stas inversiones rindieran sus frutos. Los aos siguientes a la guerra
fueron de oportunidades perdidas, ya que podra haberse encarado la
capitalizacin del pas en industrias bsicas. En lugar de ello, se utilizaron las
reservas para la nacionalizacin de activos extranjeros.
Un intento de correccin: el Segundo Plan Quinquenal

Un objetivo explcito era el de solventar las necesidades bsicas del pas en lo

concerniente a la produccin de materias primas, energa y transportes y bienes de
capital. La urgencia era ahora avanzar hacia un estadio superior de la
industrializacin. Pero la principal complicacin del plan fue el problema fiscal que
vena acarreando el peronismo. Los esfuerzos del gobierno no alcanzaron para
satisfacer la creciente demanda.

Una nueva bandera peronista: la productividad

Pern saba que para mantener una economa dinmica era necesario incentivar la
produccin y la inversin garantizando las ganancias de los empresarios.
Aumentar la cantidad de bienes a repartir era la clave, haba que producir ms.
Con esta intencin se convoc a un Congreso de la Productividad y el Bienestar
Social (CNP). Los debates en el CNP tuvieron mucho ms de conflicto que de
acuerdo. Las prcticas laborales no eran la nica manera de mejorar la capacidad
de produccin de la economa.

Atrayendo el capital

La inversin de origen interno era insuficiente para aumentar la productividad. Por

esto, el gobierno recurri a la inversin extranjera. En el Segundo Plan Quinquenal
se declar la importancia de los capitales extranjeros, y se abri la posibilidad de
que participaran en servicios pblicos. Las prioridades eran la mecanizacin
agrcola y la produccin local de insumos. Los acercamientos entre los
empresarios petroleros norteamericanos y el gobierno desencaden un contrato
con la California Argentina de Petrleo. Esta es una evidencia ntida de que el
problema de abastecimiento de combustibles era un callejn que no tena otra
salida. Sin embargo, el contrato con la California fracas.

Arturo Frondizi, uno de los lderes de la oposicin radical, publicaba por

entoncesPetrleo y poltica, y defenda la tesis de que YPF era capaz de
autoabastecer al pas. El desgaste poltico del gobierno se estaba acelerando, y
cada vez sonaban ms fuertes los rumores de un levantamiento militar.

Una vez ms, la hora de la espada

Que el pas oyera por la radio la voz de Frondizi no era cosa de todos los das en
1955. El panorama poltico cambi sustancialmente a partir del innecesario
conflicto de Pern con la Iglesia Catlica. La rebelin consecuente fue sofocada y
los grupos que apoyaban al gobierno reaccionaron quemando varias iglesias.
Pern pens que la nica salida al enfrentamiento era un relajamiento en el control
sobre la oposicin. Las amenazas de Pern de un enfrentamiento eran una
invitacin a la revolucin. Lonardi encabez la Revolucin Libertadora. La idea del
presidente provisional era que no debera haber ni vencedores ni vencidos. Pero
quienes haban sufrido la coaccin peronista reclamaban una intensa
desperonizacin. Proscripto el peronismo, la Unin Cvica Radical era por lejos la
fuerza ms importante.
El sombro Informe Prebisch

La breve administracin de Lonardi tuvo una nota saliente en materia econmica.

En el Informe Prebisch, el ministro subrayaba la gravedad de dos problemas: la
balanza de pagos y la inflacin. La culpa era casi toda del gobierno anterior, que
haba desalentado las exportaciones, ignorado el desarrollo de las industrias
bsicas y no haba estimulado la produccin petrolera. Prebisch criticaba a la
administracin anterior por las expansivas polticas monetaria y salarial, que
habas conducido a la inflacin. El informe sugera que se requeran ajustas en el
tipo de cambio para hacer ms rentable la exportacin y que deba procurarse la
ayuda del capital externo. El diagnstico de Prebisch era excesivamente pesimista.

Moneda sana o inflacin incontenible?

La preocupacin prioritaria del Plan Prebisch, lanzado tambin por el ministro, era
detener la inflacin por medio de la reduccin de la tasa de creacin de dinero y la
correccin del dficit fiscal. Los clculos de Prebisch concluan en que el gobierno
se vera obligado a recurrir a la emisin monetaria, y el peso se devalu
rpidamente. En 1957, bajo el ministerio de Krieger Vasena, se intent una mini-
estabilizacin.

El recurrente problema externo

La balanza de pagos sigui siendo una preocupacin central durante la Revolucin

Libertadora, ya que los trminos de intercambio externos eran declinantes. El
dficit externo se financi tanto con prdida de reservas como con endeudamiento
de corto plazo. Si la incipiente integracin de la Argentina al circuito financiero
internacional permiti suavizar las consecuencias de los dficits de balanza de
pagos, no hubo en cambio grandes avances en la resolucin de los problemas de
fondo que presionaban sobre las cuentas externas. Poco se hizo de lo
recomendado por Prebisch. La voluntad oficial de reequipar el pas slo se
manifest en acciones menores.

Un espectculo visto de lejos

Mientras la economa argentina pareca estar ingresando en una triste era de

inflacin y crisis en la balanza de pagos, en otras latitudes se avanzaba a paso
acelerado. La performance de la economa argentina en los diez aos anteriores a
1958 no fue tan mala como afirmaba el Informe Prebisch, pero la comparacin con
el resto del mundo muestra un estancamiento relativo. Con Frondizi llegara un
intento ms firme y ms exitoso.

El impulso desarrollista (1958-1963)

Un gobierno acosado

Los comicios que llevaron a Frondizi al poder haban sido convocados por un
gobierno militar. Las Fuerzas Armadas se autoasignaban como guardianes de lo
que ellas consideraban un correcto funcionamiento republicano. Mediante un
acuerdo, Pern aconsej a sus partidarios votar a Frondizi. Ms all de la
proscripcin del peronismo, la elecciones se llevaron a cabo normalmente. Si
Frondizi lograba encaminar al pas en un sendero de progreso, no slo lograra
detener el estancamiento sino que aumentara su propio capital poltico.

Los problemas de entonces

Con el trmino estrangulamiento se trataba de ilustrar el hecho de que cada vez

que la economa se expanda, las importaciones aumentaban y se agudizaba el
problema de la balanza comercial. En tanto la ISI descansaba sobre las ramas
industriales livianas, la provisin de insumos dependa del exterior. El gobierno
peronista intent estimular la instalacin de industrias bsicas, pero no las pudo
financiar. La nica alternativa viable era atraer el capital internacional.

La propuesta desarrollista

El desarrollismo propona desarrollar las manufacturas hasta transformarse en una

economa industrializada y completamente integrada. La clave era el acople de las
actividades de produccin de insumos. Las prioridades de este proyecto eran el
petrleo, el gas, la siderurgia y la provisin de energa elctrica. La ausencia de las
actividades agropecuarias en el conjunto de prioridades del gobierno era notoria.
Una meta en que se pona nfasis era la construccin de una amplia red de rutas,
para estimular la produccin nacional de autos y camiones. Se necesitaba un
impulso de inversin decisivo y simultneo. Haba que conseguir un masivo aporte
de capital extranjero. El giro ideolgico de Frondizi era suavizado por la conviccin
de que las inversiones extranjeras eran la nica va para garantizar la
independencia econmica. Para los desarrollistas, los beneficios de una economa
industrial integrada excedan cualquier costo que pudiera acarrear su
consolidacin.

1958: Clima para la inversin?

El crecimiento de los salarios y de la inversin pblica provoc un dficit del

producto bruto interno y fue financiado en su mayora a travs de la emisin
monetaria. Esto se reflej en una estampida inflacionaria. El gobierno estaba
preparando un serio intento de estabilizacin. Entretanto, ya haba dado un primer
gran paso en la direccin desarrollista en el terreno de la poltica petrolera.

La batalla del petrleo

Haba una gran conviccin de que haba un margen amplio para sustituir las
importaciones de petrleo por produccin domstica. Los contratos con las
empresas petroleras hicieron tambalear al gobierno. Se hablaba de la posibilidad
de que YPF se capitalizara con ayuda externa y ampliara por s misma la
explotacin. En pocos aos qued demostrado que el proyecto petrolero del
gobierno haba sido un xito. El autoabastecimiento se hizo realidad en poco
tiempo.

El esfuerzo de estabilizacin

En 1958 el gobierno anunci un plan integral de estabilizacin. Se insista en que

el principal problema era el exceso de gastos sobre la produccin nacional. Una de
las fuentes de ese exceso de gasto era el sector pblico. El restablecimiento
requerira una dolorosa contencin del consumo pblico y privado. El tipo de
cambio se unific en un nico mercado. La gran depreciacin que iba a producirse
como resultado de la liberacin cambiaria tendera a beneficiar a los exportadores,
a los que se le impusieron retenciones sobre las exportaciones.

El final de la inflacin requera la puesta en marcha de una poltica firme de

contencin monetaria. Se proyect una reduccin del empleo estatal y se anunci
la elevacin de algunos impuestos y un mayor control tributario. La orientacin
ortodoxa del plan colm la paciencia de los sindicatos. La resistencia laboral se
comprende al observar el comportamiento de los salarios reales. Con el correr de
los meses, las crticas al programa econmico se extendieron a quienes en un
principio haban elogiado el plan. El deterioro del salario real debilit el consumo
como fuente de demanda e hizo que la inflacin creciera. Las dificultades para
contener la emisin monetaria tenan su raz en una serie de mecanismos
interconectados que atentaban contra el equilibrio fiscal. La situacin del gobierno
era poco menos que desesperante. Al comentado descalabro econmico deben
agregarse los insistentes rumores de golpe de estado. Desde el gobierno se
buscaba una salida que contuviera al mismo tiempo las urgencias econmicas y
las presiones polticas. Con esa intencin lvaro Alsogaray fue designado ministro
de Economa y Trabajo. La tensin poltica cedi y hubo una pausa en el clima de
incertidumbre econmica.

El invierno pas

El dlar retrocedi gracias a una mayor confianza y crecientes influjos de capital.

La inflacin descendi al comps del tipo de cambio. La recuperacin tributaria se
vea favorecida por la reversin de la erosin inflacionaria. El auge consumidor en
tiempos de mayor estabilidad de precios resultaba en la elevacin del salario real,
que era una consecuencia directa de las reducciones de la inflacin. El proceso se
revierte cuando la inflacin aumentaba. Con Frondizi, la inversin fue el factor
dinamizador. El boom inversor daba un importante respaldo a la estrategia
econmica oficial. La entrada de capitales extranjeros permiti alejar por un tiempo
el fantasma de la crisis de la balanza de pagos. En 1960, la recuperacin de la
actividad econmica comenz a transmitirse hacia los salarios industriales. Lo
nico que ensombreca el panorama era la decepcionante performance en materia
de creacin de empleos.

Luces y sombras de la nueva industria

El desarrollo industrial argentino pronto asumi la direccin esperada por el

gobierno de Frondizi. En el rea energtica, lo ms destacado fue el incremento
repentino de la produccin petrolera. La siderurgia, gracias a la puesta en marcha
de SOMISA, tambin creci. En ninguna actividad hubo un crecimiento tan
vertiginoso y tan desordenado como en la automotriz. La fabricacin de
automviles fue un imn para inversin extranjera.

La tibieza exportadora de la industria pona en riesgo todo el programa, ya que no

ayudaba a obtener divisas. Una estrategia eficaz de sustitucin de importaciones
sera aquella que resultara en una demanda menor de los insumos importados. No
pas tal cosa en los aos de Frondizi. A eso se le sumaba que, cuando el capital
que se inverta era propiedad de extranjeros haba que esperarse un flujo de
utilidades hacia el exterior durante varios aos. Haba que contar con los intereses
y la amortizacin de las deudas contradas.
Un diagnstico para el sector rural

Las actividades agropecuarias no eran vistas por el desarrollismo como candidatas

para liderar el crecimiento sostenido que aguardaba a la Argentina. Ya haca
tiempo que las actividades primarias haban abandonado la posicin privilegiada.
La mecanizacin y el auge de las inversiones en el sector rural deben anotarse
como las mejores noticias para el agro argentino en tiempos del desarrollismo. El
plan del gobierno dependa de la capacidad del sector agropecuario para aumentar
sus exportaciones y generar divisas. La poltica agropecuaria de corto plazo estuvo
dominada por el manejo cambiario y las retenciones a las exportaciones. Si la
clave para el aumento del producto del agro era la mecanizacin, con una mejora
circunstancial de los precios no poda conseguirse demasiado. La tendencia
ascendente del precio relativo de la produccin agropecuaria se quebr en 1960.
La incapacidad para aumentar el producto rural impidi que las ventas externas
argentinas aumentaran

Racionalizado el estado

Se cre un Comit Ejecutivo para la Racionalizacin, encargado de reducir el

empleo pblico redundante. Con Frondizi tambin se iniciaron tmidamente los
intentos por reducir el estado empresario. Las restrictivas polticas presupuestarias
mejoraron la situacin fiscal. La moderacin con que se manejaron las finanzas
tuvo responsabilidad en la reduccin del dficit.

Fin de un programa, fin de un gobierno

En 1961 Alsogaray fue reemplazado por Alemann en el Ministerio de Economa.

Quizs fuera la percepcin optimista de la situacin lo que convenci a Frondizi de
que la designacin de un nuevo ministro no sera una operacin traumtica. Sin
embargo, los problemas que debi afrentar Alemann fueron in crescendo. Es cierto
que la actividad econmica sigui en ascenso, pero la expansin no vino sola.
Hubo margen para que los sindicatos elevaran sus pretensiones. Los empresarios
aumentaban sus precios como respuesta a los mayores salarios que tenan que
pagar, haciendo resurgir la inflacin. La demanda agregada perdi vigor y muchas
empresas se encontraron con dificultades de ventas. Las cosas empeoraron luego
de la renuncia de Alemann. Frondizi insista con medidas drsticas de recorte del
empleo pblico, pero ya era tarde. La derrota electoral fue el golpe de gracia para
Frondizi y su plan.

El agitado interregno del partido militar

Nunca fue tan poco claro dnde estaba el poder como en el ao largo
comprendido entre el golpe a Frondizi y la eleccin de Illia en 1963.

Una tarea imposible: la poltica econmica en tiempos de Guido

Todo era crtico, todo era urgente. Pinedo fue elegido ministro de Economa. La
intervencin de Pinedo consisti mas que nada en la liberacin del tipo de cambio,
que llev a la depreciacin de la moneda. Pinedo renunci. La inflacin se
mantuvo bastante alta luego de la devaluacin. La recesin ya se haba
vislumbrado y la desocupacin se mantuvo por tres dcadas. Muchas empresas
con problemas de liquidez optaron por reducir la produccin y vender sus
inventarios. La recesin coincidi casi exactamente con el mandato de Guido. Es
difcil encontrar un presidente que haya asumido en un contexto peor.

Una tortuga entre muchos Aquiles

El desarrollismo intent una respuesta creativa a los dilemas que enfrentaba una
economa semiindustrializada y orientada hacia el mercado interno. El plan de
Frondizi fue un intento consciente y calculado por torcer el rumbo hacia un modelo
de crecimiento que fuera compatible con el equilibrio externo. Ni los errores del
diseo del programa desarrollista, ni los diversos obstculos que tuvo que
enfrentar, le impidieron contribuir a esa primavera econmica que fue la dcada
del 60.