Direccin Tcnico Normativa

Opinin

T.D.: 8962839

OPININ N 184-2016/DTN

Entidad: Consorcio Triunfo

Asunto: Prestaciones adicionales en contratos de obra ejecutados bajo

el sistema de suma alzada

Referencia: Comunicacin recibida el 14.JUN.2016

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el representante legal comn del Consorcio

Triunfo realiza varias consultas vinculadas a la aprobacin de prestaciones
adicionales en contratos de obra ejecutados bajo el sistema a suma alzada.

Antes de iniciar el desarrollo del presente anlisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genricos y vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal o) del artculo 52 de la Ley de
Contrataciones del Estado, Ley N 30225, y la Tercera Disposicin Complementaria
Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N 350-2015-EF.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinin no se encuentran vinculadas

necesariamente a situacin particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANLISIS

De forma previa, es preciso sealar que las presentes consultas se encuentran

vinculadas a la aplicacin de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante
Decreto Legislativo N 1017 (en adelante, la "anterior Ley"), y su Reglamento,
aprobado mediante Decreto Supremo N 184-2008-EF (en adelante, el "anterior
Reglamento")1; por tanto, sern absueltas bajo sus alcances. Las consultas
formuladas son las siguientes:

2.1 Si las deficiencias del Expediente Tcnico de Obra mencionado en el

numeral 41.2 del artculo 41 del Decreto Legislativo N 1017, que no forman
parte de ningn documento integrante del Expediente Tcnico, y que fueron
reformulados y/o modificados durante la ejecucin de la obra por la Entidad,
podran generar la aprobacin de una prestacin adicional de obra, teniendo
en cuenta que estamos frente a un Contrato bajo la modalidad de suma
alzada? (sic).

1
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016
 2

2.1.1 En primer lugar, debe indicarse que las consultas que absuelve este Organismo
Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de
contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genricos y vinculados entre
s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, motivo por el cual este
Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si corresponda que una
Entidad aprobara una prestacin adicional de obra en una situacin en
particular.

2.1.2 Sin perjuicio de ello, debe indicarse que el primer prrafo del numeral 1) del
artculo 40 del anterior Reglamento estableca que el sistema a suma alzada era
aplicable () cuando las cantidades, magnitudes y calidades de la prestacin
estn totalmente definidas en las especificaciones tcnicas, en los trminos de
referencia o, en el caso de obras, en los planos y especificaciones tcnicas
respectivas. El postor formular su propuesta por un monto fijo integral y por
un determinado plazo de ejecucin. (El resaltado es agregado).

Como se aprecia, una Entidad poda convocar un proceso de seleccin para la

contratacin de una obra bajo el sistema a suma alzada cuando las cantidades,
magnitudes y calidades de las partidas de la obra se encontraban
adecuadamente definidas en los planos y especificaciones tcnicas respectivas,
los cuales son parte del expediente tcnico de obra. Esto significaba, entre otras
cosas, que la informacin incluida en el expediente tcnico deba ser suficiente
para que los postores formularan sus ofertas por un monto fijo integral.

En atencin a ello, la invariabilidad del precio pactado era la regla general para
la ejecucin de contratos de obra bajo el sistema a suma alzada.

2.1.3 Por su parte, el segundo prrafo del referido numeral precisaba que en una obra
convocada bajo el sistema a suma alzada el postor deba formular su propuesta
() considerando los trabajos que resulten necesarios para el cumplimiento
de la prestacin requerida segn los planos, especificaciones tcnicas,
memoria descriptiva y presupuesto de obra que forman parte del Expediente
Tcnico, en ese orden de prelacin; (). El mismo orden de prelacin se
aplicar durante la ejecucin de la obra. (El resaltado es agregado).

As, en el sistema a suma alzada, el postor formulaba su propuesta teniendo en

consideracin todos los trabajos que eran necesarios para la ejecucin de la
obra, segn los planos, especificaciones tcnicas, memoria descriptiva y
presupuesto de obra, en ese orden de| prelacin2.

En esa medida, de existir alguna discrepancia entre los documentos que

integraban el expediente tcnico, la informacin del documento con mayor
orden de prelacin prevaleca sobre la informacin de un documento con un
menor orden de prelacin. No obstante, debe precisarse que la aplicacin de la
referida regla no se restringa a la elaboracin de la propuesta del postor, sino

2
En efecto el orden de prelacin establecido entre los documentos que integran el expediente tcnico
estaba formado por los planos en primer orden; el segundo por las especificaciones tcnicas; el tercero
por la memoria descriptiva; y el cuarto por el presupuesto de obra.
 3

que tambin era aplicable como criterio dirimente durante la ejecucin

contractual.

En tal sentido, si durante la ejecucin de una obra contratada bajo el sistema a

suma alzada se adverta alguna discrepancia entre la informacin consignada
en los planos y la consignada en las especificaciones tcnicas, memoria
descriptiva o presupuesto de obra, era la informacin de los planos la que
prevaleca sobre la consignada en los otros documentos.

2.1.4 Precisado lo anterior, es importante sealar que, de manera excepcional, una

Entidad poda modificar el precio de un contrato de obra al ordenar al
contratista la ejecucin de prestaciones adicionales de obra o su reduccin,
siempre que estas resultaran necesarias para alcanzar la finalidad del contrato,
de conformidad con lo sealado en el numeral 41.2 del artculo 41 de la
anterior Ley3.

Al respecto, debe indicarse que la potestad de ordenar la ejecucin de

prestaciones adicionales o la reduccin de las mismas implicaba el ejercicio de
una potestad o prerrogativa pblica4 de modificacin unilateral5 del contrato.

Dicha potestad ha sido conferida a la Entidad en reconocimiento de su calidad

de garante del inters pblico6, para abastecerse de los bienes, servicios u obras
necesarios para el cumplimiento de las funciones que le ha conferido la ley.

2.1.5 Ahora bien, debe precisarse que, en las obras contratadas bajo el sistema a
suma alzada, la Entidad poda aprobar la ejecucin de prestaciones adicionales
cuando los planos o especificaciones tcnicas requeran ser modificados
durante la ejecucin contractual, justamente, con el objeto de alcanzar la
finalidad del contrato. Cabe precisar que la necesidad de modificar los planos o
especificaciones tcnicas de la obra poda originarse en deficiencias del
3
El numeral 41.2 del artculo 41 de la anterior Ley sealaba que "Tratndose de obras, las
prestaciones adicionales pueden ser hasta por el quince por ciento (15%) del monto total del contrato
original, restndole los presupuestos deductivos vinculados, (). En el supuesto de que resulte
indispensable la realizacin de prestaciones adicionales de obra por deficiencias del Expediente
Tcnico o situaciones imprevisibles posteriores a la suscripcin del contrato, (), el Titular de la
Entidad puede decidir autorizarlas .()." (El resaltado es agregado).
4
LINARES JARA, Mario. Adicionales de Obra Pblica. Obra Pblica y Contrato, Adicionales,
Funcin Administrativa, Control Pblico, Arbitraje y Enriquecimiento sin causa, en: Revista de
Derecho Administrativo N 7, Pg. 181.
5
Segn Dromi, por el principio de mutabilidad () la Administracin tiene competencia para
variar por s lo establecido en el contrato y alterar las prestaciones y condiciones de su
cumplimiento. (El resaltado es nuestro). DROMI, Roberto. Licitacin Pblica. Buenos Aires:
Ediciones Ciudad Argentina, segunda edicin, 1995, pg. 505.
6
Del mismo modo, Manuel de la Puente seala que esta potestad respondera al ejercicio de las
prerrogativas especiales del Estado, pues se enmarca dentro de lo que la doctrina denomina
clusulas exorbitantes que caracterizan a los regmenes jurdicos especiales de derecho pblico
como es el que subyace a las contrataciones del Estado en los que la Administracin Pblica
representa al inters general, el servicio pblico, y su contraparte representa al inters privado. DE LA
PUENTE Y LAVALLE, Manuel. Las Clusulas Exorbitantes, en: THEMIS, Revista de Derecho de la
Pontifica Universidad Catlica del Per, N 39, Pg. 7.
 4

expediente tcnico de obra advertidas con posterioridad a la suscripcin del

contrato.

Sin embargo, la ejecucin de mayores metrados a los previstos originalmente

no generaba la posibilidad de aprobar una prestacin adicional en las obras
contratadas bajo el sistema a suma alzada, debido a que las obras ejecutadas
bajo este sistema se valorizaban hasta el total de los metrados del presupuesto
de obra7, evidencindose que el riesgo de variacin de los metrados deba ser
asumido por las partes.

De esta manera, el costo de la ejecucin de mayores metrados era asumido por

el contratista y, en consecuencia, la Entidad no deba efectuar pago adicional
alguno.

2.1.6 En consecuencia, en las obras contratadas bajo el sistema a suma alzada se

poda aprobar prestaciones adicionales de obra cuando los planos o
especificaciones tcnicas requeran ser modificados durante la ejecucin
contractual, debiendo tenerse en consideracin que la necesidad de modificar
los planos o especificaciones tcnicas de la obra poda originarse por
deficiencias del expediente tcnico de obra.

En este punto, es importante precisar que una "deficiencia del expediente

tcnico" se presentaba cuando los documentos que lo deban integrar no
cumplan con definir adecuadamente las caractersticas, alcance y la forma de
ejecucin de la obra, as como tampoco describan adecuadamente las
condiciones del terreno. En otras palabras, se puede identificar una deficiencia
en un expediente tcnico cuando no presentaba informacin suficiente,
coherente o tcnicamente correcta para determinar el alcance de las
prestaciones que deban ejecutarse.

Sin perjuicio de lo expuesto, debe tenerse en consideracin que para resolver

las discrepancias que podan surgir de la informacin contenida en los
documentos que forman parte del expediente tcnico de obra (planos,
especificaciones tcnicas, memoria descriptiva y presupuesto de obra) deba
acudirse al orden de prelacin establecido en el segundo prrafo del numeral 1)
del artculo 40 del anterior Reglamento.

2.1.7 Finalmente, es importante precisar que, de conformidad con el numeral 2) del

artculo 184 del anterior Reglamento, una de las condiciones para el inicio del
plazo de ejecucin de una obra era que la Entidad hubiera entregado el
expediente tcnico de obra completo; es decir, deban entregarse todos los
documentos que formaban parte del expediente tcnico tales como memoria
descriptiva, especificaciones tcnicas, planos de ejecucin de obra, presupuesto
de obra, entre otros que resultaran necesarios para la adecuada ejecucin de la
obra.

2.2 Si en un Expediente Tcnico de Obra, que a raz de consultas formuladas

trajo como consecuencia la reformulacin y/o modificacin durante la
ejecucin de la obra por la Entidad, podran generar la aprobacin de una
7
De conformidad con el cuarto prrafo del artculo 197 del anterior Reglamento.
 5

prestacin adicional de obra, teniendo en cuenta que estamos frente a un

Contrato bajo la modalidad de suma alzada? (sic).

Sobre el particular, es importante sealar que las consultas que absuelve este
Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genricos y
vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, motivo
por el cual este Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si
corresponda que una Entidad aprobara una prestacin adicional de obra en una
situacin en particular.

Sin perjuicio de ello, debe tenerse en consideracin que durante la ejecucin de

un contrato de obra, el contratista, por intermedio de su residente, poda
realizar consultas en cuaderno de obra con la finalidad de aclarar la
informacin contenida en el expediente tcnico de obra o solicitar instrucciones
respecto a determinadas ocurrencias.

La absolucin de las consultas deban realizarse por el inspector o supervisor

(segn corresponda), por el proyectista o, en ltimo caso, por la Entidad, de
conformidad con lo dispuesto por el artculo 196 del anterior Reglamento.

En este punto, es importante tener en consideracin que la absolucin de dichas

consultas poda evidenciar la existencia de defectos o deficiencias del
expediente tcnico de obra o generar la necesidad de modificar los planos o
especificaciones tcnicas.

En consecuencia, la Entidad poda aprobar la ejecucin de prestaciones

adicionales de obra cuando la absolucin de las consultas a las que haca
referencia el artculo 196 del anterior Reglamento evidenciaba la existencia de
defectos o deficiencias del expediente tcnico de obra que generasen la
modificacin de los planos o especificaciones tcnicas, pero no en aquellos
casos en los que solo estuviera dirigida a aclarar la informacin contenida en el
expediente tcnico de obra o brindar instrucciones respecto a determinadas
ocurrencias.

2.3 Si las deficiencias del Expediente Tcnico de Obra mencionado en el

numeral 41.2 del artculo 41 del Decreto Legislativo N 1017, cuyos detalles
permitan ejecutar determinada partida no forma parte en ningn otro
documento integrante del Expediente Tcnico, pero que fueron aadidos o
integrados durante la ejecucin de la obra por la Entidad, y que conllevo un
diseo especifico no considerado en ningn extremo del expediente tcnico,
podran generar la aprobacin de una prestacin adicional de obra, teniendo
en cuenta que estamos frente a un Contrato bajo la modalidad de suma
alzada? (sic).

En este punto, debe reiterarse que las consultas que absuelve este Organismo
Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de
contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genricos y vinculados entre
s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, motivo por el cual este
Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si corresponda que una
 6

Entidad aprobara una prestacin adicional de obra en una situacin en

particular.

Sin perjuicio de ello, debe considerarse que, antes del inicio del plazo de
ejecucin de obra, la Entidad tena la obligacin de entregar el expediente
tcnico de obra completo, de conformidad con el numeral 2) del artculo 184
del anterior Reglamento.

Asimismo, es importante precisar que en las obras contratadas bajo el sistema a

suma alzada era posible aprobar prestaciones adicionales de obra cuando los
planos o especificaciones tcnicas requeran ser modificados durante la
ejecucin contractual, debiendo tenerse en consideracin que la necesidad de
modificar los planos o especificaciones tcnicas de la obra poda originarse por
deficiencias del expediente tcnico de obra.

2.4 Si la informacin en alguno de los documentos que forman parte del

expediente tcnico pero no detallada en otro (u otros), y en el transcurso de
la ejecucin de la obra sta es otorgada (definida calidad, caractersticas,
especificaciones, etc.) como parte de la absolucin de consultas por parte de
la entidad, podran generar la aprobacin de una prestacin adicional de
obra, teniendo en cuenta que estamos frente a un Contrato bajo la
modalidad de suma alzada? (sic).

Al respecto, debe reiterarse que las consultas que absuelve este Organismo
Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de
contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genricos y vinculados entre
s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, motivo por el cual este
Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si corresponda que una
Entidad aprobara una prestacin adicional de obra en una situacin en
particular.

Sin perjuicio de ello, debe considerarse que, antes del inicio del plazo de
ejecucin de obra, la Entidad tena la obligacin de entregar el expediente
tcnico de obra completo, de conformidad con el numeral 2) del artculo 184
del anterior Reglamento.

Asimismo, es importante precisar que en las obras contratadas bajo el sistema a

suma alzada era posible aprobar prestaciones adicionales de obra cuando los
planos o especificaciones tcnicas requeran ser modificados durante la
ejecucin contractual, debiendo tenerse en consideracin que la necesidad de
modificar los planos o especificaciones tcnicas de la obra poda originarse por
deficiencias del expediente tcnico de obra.

Por ltimo, es importante tener en consideracin que una Entidad poda

aprobar una prestacin adicional en un contrato de obra bajo el sistema a suma
alzada cuando la absolucin de las consultas a las que haca referencia el
artculo 196 del anterior Reglamento evidenciaba la existencia de defectos o
deficiencias del expediente tcnico de obra que generasen la modificacin de
los planos o especificaciones tcnicas, pero no en aquellos casos en los que
 7

solo estuviera dirigida a aclarar la informacin contenida en el expediente

tcnico de obra o brindar instrucciones respecto a determinadas ocurrencias.

2.5 Qu se entiende con informacin suficiente, coherente y tcnicamente

correcta, que no forma parte del expediente tcnico original, que permita a
los Contratistas ejecutar una obra en las condiciones requeridas por la
Entidad y la normativa de la materia; teniendo en cuenta que, son trminos
muy subjetivos que podran originar que la Entidad no apruebe prestaciones
adicionales, ms an si estamos frente a un contrato bajo la modalidad de
suma alzada? (sic).

Sobre el particular, debe sealarse que el expediente tcnico de obra 8 se defina

como El conjunto de documentos que comprende: memoria descriptiva,
especificaciones tcnicas9, planos de ejecucin de obra, metrados 10,
presupuesto de obra, fecha de determinacin del presupuesto de obra, Valor
Referencial, anlisis de precios, calendario de avance de obra valorizado,
frmulas polinmicas y, si el caso lo requiere, estudio de suelos, estudio
geolgico, de impacto ambiental u otros complementarios.

Como puede apreciarse, el expediente tcnico de obra estaba formado por un

conjunto de documentos de ingeniera que definan, principalmente, las
caractersticas, alcance y la forma de ejecucin de una obra, as como las
condiciones del terreno en la que esta se ejecutara. De ello se infiere que dicho
expediente tena por finalidad brindar informacin sobre los requerimientos de
la Entidad para la ejecucin de la obra y sobre las condiciones del terreno.

Para cumplir con dicha finalidad, era necesario que los documentos que
integraban el expediente tcnico se interpretaran en conjunto11 y
proporcionaran informacin suficiente, coherente y tcnicamente correcta que
permita a los postores formular adecuadamente las propuestas y ejecutar la
obra en las condiciones requeridas por la Entidad y la normativa de la materia.

Abundando en lo anterior, cuando se indica que los documentos del expediente

tcnico de obra deban proporcionar informacin "suficiente 12", debe
entenderse que deban presentar toda la informacin necesaria e idnea para
que los postores puedan formular adecuadamente sus ofertas, sin necesidad de
que tengan que recurrir a otros documentos o estudios. Asimismo, cuando se
seala que los documentos del expediente tcnico de obra deban proporcionar
8
De conformidad con el numeral 24 del Anexo nico del anterior Reglamento, Anexo de
Definiciones.
9
De conformidad con el numeral 21 del Anexo nico del Reglamento, Anexo de Definiciones, las
Especificaciones Tcnicas son "Descripciones elaboradas por la Entidad de las caractersticas
fundamentales de los bienes, suministros u obras a contratar." (El resaltado es agregado).
10
De conformidad con el numeral 31 del Anexo nico del Reglamento, Anexo de Definiciones, el
Metrado "Es el clculo o la cuantificacin por partidas de la cantidad de obra a ejecutar."
11
De conformidad con lo dispuesto por la Opinin N 051-2011/DTN.
12
Segn el Diccionario de Lengua Espaola, Vigsimo Tercera Edicin, suficiente, en su segunda
acepcin, significa "Apto o idneo." http://dle.rae.es/?id=YehIeT0
 8

informacin "coherente", debe entenderse que dicha informacin no deba

presentar contradicciones o indicaciones que sean incompatibles entre s. Por
ltimo, cuando se establece que los documentos del expediente tcnico de obra
deben incluir informacin "tcnicamente correcta", debe entenderse que, al
tratarse de documentos de ingeniera que brindan informacin sobre los
requerimientos de la Entidad y sobre los estudios que sealan las condiciones
del terreno donde se ejecutar la obra, dicha informacin debe estar conforme a
las reglas de la tcnica e ingeniera y reflejar adecuadamente las condiciones
reales del lugar donde se ejecutar la obra.

2.6 En una obra a suma alzada, Si la omisin parcial de informacin de un

Expediente Tcnico pero detallada o complementada con informacin
otorgada por la Entidad en plena ejecucin del contrato de obra, es decir que
no obr originalmente en el Expediente Tcnico, como consecuencia de la
absolucin de consultas ante las deficiencias presentadas por dicho Exp.
Tcnico, puede originar un adicional de obra en un contrato a suma
alzada? (sic).

Sobre el particular, es importante sealar que las consultas que absuelve este
Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genricos y
vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, motivo
por el cual este Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre si
corresponda que una Entidad aprobara una prestacin adicional de obra en una
situacin en particular.

Sin perjuicio de ello, de conformidad con lo sealado al absolver las consultas

anteriores, debe reiterarse que antes del inicio del plazo de ejecucin de obra,
la Entidad tena la obligacin de entregar el expediente tcnico de obra
completo, de conformidad con el numeral 2) del artculo 184 del anterior
Reglamento.

Asimismo, debe tenerse en consideracin que una Entidad poda aprobar una
prestacin adicional en un contrato de obra bajo el sistema a suma alzada
cuando la absolucin de las consultas a las que haca referencia el artculo 196
del anterior Reglamento evidenciaba la existencia de defectos o deficiencias
del expediente tcnico de obra que generasen la modificacin de los planos o
especificaciones tcnicas, pero no en aquellos casos en los que solo estuviera
dirigida a aclarar la informacin contenida en el expediente tcnico de obra o
brindar instrucciones respecto a determinadas ocurrencias.

3. CONCLUSIONES

3.1 En las obras contratadas bajo el sistema a suma alzada era posible aprobar
prestaciones adicionales de obra cuando los planos o especificaciones tcnicas
requeran ser modificados durante la ejecucin contractual, debiendo tenerse en
consideracin que la necesidad de modificar los planos o especificaciones
tcnicas de la obra poda originarse por deficiencias del expediente tcnico de
obra.
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3.2 Una Entidad poda aprobar una prestacin adicional en un contrato de obra
bajo el sistema a suma alzada cuando la absolucin de las consultas a las que
haca referencia el artculo 196 del anterior Reglamento evidenciaba la
existencia de defectos o deficiencias del expediente tcnico de obra que
generasen la modificacin de los planos o especificaciones tcnicas, pero no en
aquellos casos en los que solo estuviera dirigida a aclarar la informacin
contenida en el expediente tcnico de obra o brindar instrucciones respecto a
determinadas ocurrencias.

3.3 Cuando se hace referencia a que los documentos del expediente tcnico de obra
deban proporcionar informacin "suficiente", debe entenderse que deban
presentar toda la informacin necesaria e idnea para que los postores puedan
formular adecuadamente sus ofertas, sin necesidad de que tengan que recurrir a
otros documentos o estudios. Asimismo, cuando se hace referencia a que los
documentos del expediente tcnico de obra deban proporcionar informacin
"coherente", debe entenderse que dicha informacin no deba presentar
contradicciones o indicaciones que sean incompatibles entre s. Por ltimo, la
informacin que obra en el expediente tcnico debe ser "tcnicamente correcta"
en virtud a que contiene un conjunto de documentos de ingeniera que tienen
por finalidad brindar informacin sobre los requerimientos de la Entidad para
la ejecucin de la obra y sobre las condiciones del terreno.

Jess Mara, 30 de noviembre de 2016

SANDRO HERNNDEZ DIEZ

Director Tcnico Normativo

CVP/.