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ISBN: 978-968-6452-87-7
Impreso en Mxico
Consejo Directivo
DELEGADOS REGIONALES
Victor M. Valds
TOLUCA
Para mis hijos Tania y Daniel
con amor y respeto
NDICE
Introduccin 17
PRIMERA PARTE
Contexto terico e histrico para explicar el funcionamiento
del Servicio Pblico Mexicano 35
Captulo I
Elementos para el anlisis del Servicio Pblico 37
SEGUNDA PARTE
El cambio en la gestin: De la burocracia pblica al manejo empresarial 141
Captulo III
La Reforma Administrativa a partir de 1971 y los cambios en la
Gestin Pblica 143
TERCERA PARTE
El Servicio Profesional de Carrera y las condiciones de la Gestin
Pblica actual 245
9
Captulo V
El proceso de profesionalizacin y el modelo del Servicio
Profesional de Carrera 247
Captulo VI
El impacto del Servicio Profesional de Carrera en el desempeo
de la Gestin Pblica 297
Conclusiones 353
11
ndice de cuadros Pg.
Cuadro 1
Visin general de los enfoques de la Administracin Pblica 43
Cuadro2
Caractersticas del profesionalismo 50
Cuadro 3
El concepto de burocracia 60
Cuadro 4
Diferencia entre dos conceptos: eficiencia y eficacia 64
Cuadro 5
Modelo de desarrollo administrativo 65
Cuadro 6
Servicios civiles: algunos elementos en comn 77
Cuadro 7
La legitimidad en el servicio pblico 81
Cuadro 8
Nuevas orientaciones de la gestin pblica 89
Cuadro 9
Evolucin de la Nueva Gestin Pblica 101
Cuadro 10
Diagnstico del servicio pblico 109
Cuadro 11
Asambleas y congresos constituyentes en Mxico 119
Cuadro 12
Instrumentos constitutivos 120
Cuadro 13
rganos e instrumentos constitutivos aprobados 120
Cuadro 14
Planes polticos de alcance constitutivo 121
Cuadro 15
Leyes de reforma 126
12
Cuadro 16
Desarrollo de organizaciones de servidores pblicos 135
Cuadro 17
Contexto general de la reforma administrativa 146
Cuadro 18
Proceso de evaluacin 169
Cuadro 19
Cdigo de tica 170
Cuadro 20
Modelo estratgico para la innovacin y la calidad gubernamental 174
Cuadro 21
Comparacin de dos enfoques 180
Cuadro 22
Reformas de la administracin pblica de Mxico 181
Cuadro 23
Efemrides de la carrera administrativa y la profesionalizacin de los
servidores pblicos en Mxico 194
Cuadro 24
Variables para la instauracin de un modelo de servicio civil 226
Cuadro 25
Subsistemas de la iniciativa del PRI 237
Cuadro 26
Subsistemas de la iniciativa del PAN 239
Cuadro 27
El sistema del servicio profesional de carrera 255
Cuadro 28
Funciones de los subsistemas del servicio profesional de carrera 256
Cuadro 29
Reglamento del sistema del servicio profesional de carrera 264
Cuadro 30
Reformas en la administracin pblica para las competencias
institucionales 267
13
Cuadro 31
Relacin de variables en el desempeo pblico 280
Cuadro 32
La infraestructura tica en el servicio pblico 283
Cuadro 33
Los procesos en la administracin pblica 299
Cuadro 34
Programas de retiro y separacin voluntaria, 2001-2003 300
Cuadro 35
Elementos estratgicos de servicio profesional de carrera 304
Cuadro 36
Estructuras organizacionales actualizadas en la administracin
pblica federal, 2004 306
Cuadro 37
Sistema trabajaen 307
Cuadro 38
Concursos 307
Cuadro 39
Descripcin de capacidades 310
Cuadro 40
Enfoque estructural de las competencias laborales 311
Cuadro 41
Evolucin del concepto de competitividad en un contexto de mercado 312
Cuadro 42
Competencias laborales en un sistema de gestin de la profesionaliza-
cin 319
Cuadro 43
Elementos estratgicos del servicio profesional de carrera 329
Cuadro 44
Mtodo de decisin utilizado en la seleccin 333
14
Cuadro 45
Elementos utilizados en los procesos de seleccin 333
Cuadro 46
Por qu el servicio profesional de carrera mejora la actitud y la
cultura administrativa de los servidores pblicos? 334
Cuadro 47
Por qu es una buena opcin para la administracin pblica? 335
Cuadro 48
Servicio profesional de carrera. Subsistema de Ingreso STPS
Secretara del Trabajo y Previsin Social 336
Cuadro 49
Nmero de candidatos seleccionados por medio de concurso SHCP
Secretara de Haienda y Crdito Pblico 336
Cuadro 50
Plazas de nivel de mando en la administracin pblica federal
centralizada por dependencia y rganos desconcentrados 2004 339
Cuadro 51
Propuestas de candidatos a la Presidencia de la Repblica (2006) en
materia de reforma de la administracin pblica 341
15
I NTRODUCcin
E n los ltimos aos de la dcada iniciada en 1980, los pases con mayor
desarrollo econmico, poltico y administrativo iniciaron un conjunto de cam-
bios en la forma de gobernar y en la adaptacin de sus agencias al entorno;
la sensibilidad para comprender y aplicar esos cambios fue la prioridad en la
poltica de los gobiernos.
Las polticas de reduccin del tamao del Estado por medio de las privatiza-
ciones, as como la ineficiencia en las estructuras administrativas del gobier-
no, conformaron algunos obstculos para superar por medio de reformas
administrativas. Junto con esto los procesos de globalizacin, la conformacin
o consolidacin de gobiernos democrticos, la participacin de gerentes del
servicio privado hacia el pblico, la endoprivatizacin, entre otras, resultaron
ser las respuestas que se pens tendran mejores resultados en el corto plazo.
1
La entendemos como esa transformacin de la gestin por medio de las tcnicas administrati-
vas mencionadas, que le dan viabilidad a su existencia como instrumentos del nuevo modelo de
gestin dentro de las instituciones de la Administracin Pblica de Mxico.
20
Objetivo general
Explicar la transicin de las instituciones de la Administracin Pblica Federal
de Mxico del paradigma burocrtico a un modelo de gestin de tipo
empresarial, en el que destaca el Servicio Profesional de Carrera como parte
de las transformaciones.
Hiptesis central
Como resultado de las reformas administrativas dentro de los procesos para
la prestacin de servicios al pblico, los intentos para instaurar el paradigma
de la Nueva Gestin Pblica el cual impulsa el Servicio Profesional de Ca-
rrera, pretenden desaparecer el sistema de botn, sin embargo, esto solo se
podr consolidar por medio de una instancia federal y autnoma separada
del poder ejecutivo que sea la encargada de la implantacin del servicio
civil.
Hiptesis secundarias:
a) Fueron los cambios en la Gestin Pblica los que permitieron la
instauracin del Servicio Profesional de Carrera buscando la mejora en
la prestacin de los servicios o ms bien obedece a la lgica de la pro-
fesionalizacin que pretende darle mayor certeza a la gestin pblica
al dotarla de mejores herramientas e instrumentos?
b) Para instrumentar los diferentes modelos de profesionalizacin exis-
tentes antes de la aparicin del Servicio Profesional de Carrera, fueron
utilizados los elementos ms conocidos en el momento, entre ellos la ca-
pacitacin especializada, ascensos basados en la antigedad y mrito,
desarrollo de habilidades tcnicas o directivas, que se requeran para
el cumplimiento de las funciones del servidor pblico.
Tambin se analizaron los factores que influyeron para tener un sector pbli-
co actualizado, con niveles de calidad mnimos para ser considerado como
23
parte de un sistema de gobierno que se encuentra inmerso en un proceso de
adaptacin que permita la obtencin de mayores niveles de satisfaccin del
usuario.
2
Al respecto Roberto Moreno menciona lo siguiente: Resulta esencial remontarse al estudio y anlisis de
los modelos hispano y francs, con el objeto de recuperar los antecedentes fundamentales en que se forja
la moderna administracin estatal de Mxico; ambos modelos aportan elementos que se reflejan en las
formas de divisin territorial, categoras poltico-administrativas, estrategias de gobierno y administracin
e inclusive en los estilos de llevar a cabo los asuntos gubernamentales, () lo anterior no surge por gene-
racin espontnea, en virtud de la presencia en Espaa a partir de 1700 de la casa de Borbn de ascenden-
cia francesa que prontamente hace sentir su influencia en las formas de organizacin, poltica, gobierno
y administracin en la pennsula ibrica y posteriormente en los dominios de Espaa en Amrica. Estas
reformas fueron introducidas hacia finales del siglo XVIII, (1786 segn la fecha de la Real ordenanza para
el establecimiento e instruccin de Intendentes de Ejrcito y Provincia en el Reino de la Nueva Espaa.
Adicionalmente, Moreno menciona que () las denominadas reformas borbnicas modificaron pron-
tamente tanto el mapa poltico-territorial como los dispositivos de gobierno y administracin tanto en
la pennsula como en la Nueva Espaa, representaron un fuerte impulso modernizador y, ciertamente
constituyeron una genuina sntesis hispano-francesa en torno a las multicitadas formas de gobierno y
administracin. p. 35.
Moreno Espinosa, Roberto. La administracin pblica en los procesos de integracin econmica y poltica
en los albores del tercer milenio: un estudio del proceso formativo de la administracin estatal, situacin
actual y perspectivas en el contexto de la globalizacin. Tesis doctoral. Facultad de Ciencias Polticas y
Sociales Divisin de Estudios de Posgrado. Doctorado en Administracin Pblica. Universidad Nacional
Autnoma de Mxico. Mxico 2003. pp. 33-34.
25
Al mismo tiempo, la profesionalizacin de los servidores pblicos dentro de
las estructuras administrativas no ha sido elemento fundamental del gobier-
no, ya que los factores polticos son determinantes en la elaboracin de los
programas de actualizacin y capacitacin. As las diferentes acciones de los
gobernantes fueron para atender las urgencias polticas, desde la poca co-
lonial hasta la actualidad.
3
Como es el caso de la trayectoria de la profesionalizacin, desde la sola capacitacin hasta la consoli-
dacin de los conocimientos que permitan mejorar el servicio. Cabe hacer mencin que de ninguna ma-
nera el punto de partida es afirmar que todo funciona bien o, por el contrario, que todo funciona mal.
Desde nuestra perspectiva es importante que todos los servidores pblicos sean considerados en el modelo
del Servicio Profesional de Carrera, con la finalidad de integrar las estrategias de los niveles superiores
con los inferiores y juntos fortalecer el funcionamiento del servicio pblico en trminos de resultados en la
prestacin de los servicios.
4
Desde nuestra perspectiva es importante que todos los servidores pblicos sean considerados en el modelo
del Servicio Profesional de Carrera, con la finalidad de integrar las estrategias de los niveles superiores
con los inferiores y juntos fortalecer el funcionamiento del servicio pblico en trminos de resultados en la
prestacin de los servicios.
27
Mejorar el desempeo del servicio pblico es una condicin necesaria para
elevar el desarrollo del pas, significa tener instituciones eficaces, eficientes y
legitimadas por medio de acciones reales de prestacin de servicios pbli-
cos para resolver los problemas generados por los constantes cambios en las
instituciones del gobierno federal; es decir, mejorar y desarrollar al servicio
pblico por medio de acciones de profesionalizacin en un contexto de va-
lores definidos para el ejercicio de las instituciones pblicas.
Con la continua pugna entre estos dos grupos que se disputaron el poder
durante poco ms de tres dcadas, en el ao de 1857 el grupo de liberales
que estaban convencidos de un gobierno federal instauran una nueva Consti-
tucin Poltica, posteriormente con las Leyes de Reforma, Benito Jurez Garca
28
consolida la segunda Independencia, ya que hasta entonces los bienes del cle-
ro catlico seguan teniendo una influencia determinante para la prestacin
de los servicios pblicos, durante 300 aos haban consolidado una infraes-
tructura que abarc todo el territorio colonial.
5
Esta idea de reforma la podemos encontrar ampliamente en: Cabrero Mendoza Enrique. Del adminis-
trador al gerente pblico. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 1997.
30
Es preciso resaltar que los servicios pblicos tienen que ser vistos desde la p-
tica de la calidad, los procesos de reforma administrativa de las instituciones
mexicanas se han establecido dentro de este paradigma, lo que significa verla
desde la parte exgena donde se pretende no slo cumplir con los objetivos,
optimizacin en los procesos, crear entre la sociedad la legitimidad en las
instituciones pblicas, sino dar ese valor agregado que genera las condiciones
que permitan contribuir a elevar el nivel de vida de la poblacin.
6
Hay que recordar que durante el sexenio 1994-2000, Ernesto Zedillo impuls el Programa de Moder-
nizacin de la Administracin Pblica que retomaba la poltica de calidad y la posibilidad de instaurar el
servicio civil de carrera dentro de la Administracin Pblica.
33
de Mxico7, fundamentalmente se presentan elementos para darle mayor
proyeccin a la profesionalizacin de los servidores pblicos en condiciones
distintas.
Se abordan los cambios que conducen hacia las competencias laborales den-
tro de las dependencias federales y por qu se considera al SPC una raciona-
lidad administrativa.
7
Hay que recordar que tuvo que ser en la Cmara de Senadores, lo que significa replantearse los pro-
cedimientos de ingreso, desarrollo y permanencia de los servidores pblicos con nuevos objetivos y perfiles
que requieren las diferentes instituciones de la Administracin Pblica. Trminos como competencias labo-
rales e institucionales, certificacin de capacidades, certificacin ISO 9000, se convierten en las principales
aportaciones de este modelo.
34
p RIMERA PARTE
CONTEXTO TERICO E HISTRICO
PARA EXPLICAR EL FUNCIONA-
MIENTO DEL SERVICIO PBLICO
MEXICANO
Desde que el ser humano existe en el planeta tiene que cubrir sus necesi-
dades biolgicas y sociales; entre estas ltimas se encuentra la de vivir en
comunidad, lo que hizo indispensable la organizacin social para realizar ac-
tividades como la distribucin de alimentos o la formacin de ejrcitos para
la conquista de pueblos o territorio. As, este tipo de organizaciones sirvieron
para salvaguardar la integridad de las diferentes civilizaciones.
Para algunos autores nuestra disciplina surge con el hombre mismo.8 Cuando
las sociedades tienen un gobierno, la Administracin Pblica es la encargada
de suministrar los servicios pblicos, por ello se puede estudiar desde el desa-
rrollo de sus diferentes actividades; al respecto algunas aportaciones que las
antiguas civilizaciones hacen a la misma son la invencin del papel y la tinta,
los antiguos sistemas de reclutamiento chino, la recaudacin de impuestos,
la creacin de leyes para la vida en sociedad, fueron determinantes para el
desarrollo de la disciplina.
Lo que aqu se trata es conocer, con base en esos elementos, si es posible de-
terminar en qu momento aparece, podemos decir que esto sucede cuando
tiene un mtodo y un objeto propio de estudio, como lo afirma Jos Juan Sn-
chez: La Administracin Pblica se caracteriza porque se ocupa de los fines
del Estado, la voluntad soberana, los intereses pblicos y del derecho, que
es el elemento coercitivo de la sociedad.9 Ms adelante el autor menciona
cules son los trminos en que se puede definir:
8
Vase: Snchez Gonzlez, Jos Juan. La Administracin Pblica como Ciencia, su objeto y su estudio.
Captulo 1 Historia del objeto de estudio de la administracin pblica. Instituto de Administracin Pblica
del Estado de Mxico. Plaza y Valdez. Mxico, 2001. pp. 21-56.
9
Ibid. p. 89.
38
2. Es el gobierno en accin la parte ms visible de su actividad pblica, inicia
donde termina la poltica y concluye donde la poltica comienza.
3. Es el poder ejecutivo con todos sus aparatos, rganos y dependencias pblicas
que lo constituyen, aunque se relaciona de manera indirecta (complementaria)
con los poderes legislativo y judicial.
4. Es un proceso dinmico que tiene como finalidad la satisfaccin de las necesi-
dades pblicas reconocidas por el Estado.
5. Es la funcin que contribuye a que los ciudadanos, la sociedad y el Estado
puedan alcanzar los objetivos concurrentes de estos tres factores.
6. Es un instrumento fundamental del Estado para realizar aquellas activi-
dades que el mercado no puede o deja de hacer, pero que debido al inters
pblico deben realizarse.
7. Como parte del gobierno que genera las polticas pblicas, se encuentra vincu-
lada con toda clase de asuntos pblicos, que se manifiestan de ma-nera concreta
en los servicios que realiza el gobierno.
8. Es la ciencia social que se encuentra en gestacin y desarrollo, que naci como
un subcampo de la Ciencia Poltica que tiene por objeto estudiar, analizar y
sistematizar la actividad organizada del Estado.10
10
Ibid. p. 122.
11
Guerrero, Omar. La Administracin Pblica del Estado Capitalista. Fontamara. Mxico. 1986. p. 39.
39
tra en un contexto particular ya que en las condiciones actuales dentro de
las instituciones de gobierno se utilizan las tcnicas gerenciales en donde la
administracin de los negocios, los estudios de mercado y la orientacin em-
presarial difieren con las fuentes de la Administracin Pblica como estudio
del objeto en trminos de las aportaciones tericas que dieron origen a su
aparicin.12
12
Particularmente me refiero a los orgenes como son las ciencias camerales, la ciencia poltica, las aporta-
ciones de Bonnin, Bodino, von Justi que permitieron definir un objeto propio de la Administracin Pblica,
tambin estn autores como Wilson, Waldo, Gabino Fraga, entre otros, que pretendieron darle fuerza
y sustento terico a la disciplina; parece que en la actualidad los avances tericos de la Administracin
Pblica han sido reemplazados por los principios de la administracin privada, como si fueran los funda-
mentos de nuestro objeto de estudio. Si la Administracin Pblica nace como un subcampo de la ciencia
poltica, al introducir las tcnicas gerencialistas se ha cambiado el enfoque que le dio origen como ciencia
social. Sin embargo, hay que reconocer que mediante la instrumentacin de estas tcnicas se ha con-
seguido un mejor funcionamiento de las instituciones de gobierno.
13
Hay que recordar el significado etimolgico de administracin que es servir a, con la introduccin de ese
nuevo enfoque se pretende mejorar el desempeo de la organizacin y el funcionamiento del gobierno,
con matices que no se tenan anteriormente, tales como el enfoque de calidad, la reingeniera de procesos,
el benchmarking, el concepto de cliente en lugar de usuario y con ello estas tcnicas vienen a transformar
la imagen que la sociedad tiene de la Administracin Pblica.
14
Guerrero, Omar. Principios de Administracin Pblica. Escuela Superior de Administracin Pblica. C-
tedra Colombia. Repblica de Colombia. 1997. pp. 27-28.
40
La Administracin Pblica como parte de la actividad del Estado tiene
alcances jurdicos que definen su naturaleza y que la sociedad puede legi-
timar mediante los servicios pblicos que le otorga, entonces: cules son las
condiciones para que la Administracin Pblica tenga un mejor funciona-
miento?, iniciaremos con el Estado de derecho, aquellas condiciones nece-
sarias para la convivencia social en donde se puede ejercer el poder desde la
prctica de la disciplina como una ciencia, debido a que tiene un objeto de
estudio propio (el gobierno) y tambin tiene un campo para aplicar los cono-
cimientos que se desarrollan en la profesin y est en constante desarrollo.
Para que nuestra disciplina fuera reconocida como profesin, fue preciso
sistematizar el conocimiento y la especializacin de actividades para conocer
con mayor amplitud su objeto de estudio, es por eso que se le considera como
el punto de partida y con base en eso, la definiremos como la disciplina que se
15
Snchez Gonzlez, Jos Juan. La Administracin Pblica como ciencia. op. cit. p. 298.
41
encarga del estudio y funcionamiento del Servicio Pblico y de las variables
que le dan sustento a sus diferentes acciones, las cuales son de tipo jurdico,
administrativo, poltico, econmico y social; asimismo, es aquella que le da
orientacin a las actividades organizadas del Estado, que se instrumentan
en las dependencias y entidades, tambin como parte de esa organizacin,
proporciona las herramientas que le permiten mejorar el servicio pblico en
beneficio de la sociedad.
16
Falcao, Humberto. Administracin Pblica Gerencial y Burocracia. La persistencia de la dicotoma
entre poltica y administracin. Documento presentado en el I Congreso Interamericano del CLAD sobre
reforma del Estado y de la Administracin Pblica, celebrado en Ro de Janeiro, Brasil, del 7 al 9 de no-
viembre de 1996.
42
Cuadro 1
VISIN GENERAL DE LOS ENFOQUES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Visin Ortodoxa Visin Empresarial
Caractersticas Caractersticas
Control federal central sobre las activi- Preferencia por alternativas de pro-
dades de planificacin, coordinacin, di- duccin externa de bienes y servicios,
reccin, formulacin e implementacin de asociaciones gobiernosociedad civil, vo-
polticas pblicas. luntariado.
Fuente: Elaboracin propia con informacin de Falcao, Humberto. Administracin Pblica Gerencial y
Burocracia. La persistencia de la dicotoma entre poltica y administracin. Documento presentado en el
aI Congreso Interamericano del CLAD sobre reforma del Estado y de la Administracin Pblica, celebrado
en Ro de Janeiro, Brasil, del 7 al 9 de noviembre de 1996. 43
La Administracin Pblica es la disciplina que tiene un mtodo y objeto de
estudio propio, la cual se ha transformado y evolucionado, ya que mientras
las sociedades avanzan se requiere satisfacer a la poblacin que atiende.
17
Entendido como el ocupado por las estructuras en donde la Administracin Pblica no llega, debido a
que sus fronteras estn demarcadas por el derecho pblico. Por ello, el sector privado tiene como lmites los
propios de la actividad econmica, en donde el mercado es uno de los principales elementos.
18
Ver inciso 3.2.2. Programa de Simplificacin Administrativa 1989-1994.
44
actualizaban los procesos ni en lo correspondiente a la atencin a los usuarios
con relacin a la satisfaccin de sus expectativas, ni tampoco en la operacin
de los procesos para el desarrollo de los servicios pblicos.
19
Al respecto basta con revisar el Modelo Estratgico para la Innovacin y la Calidad Gubernamental
2001-2006 para darse cuenta que en la actualidad tenemos un paradigma con una visin totalmente
diferente a la que se tena en el periodo de la reforma administrativa de 1971, en cuanto a su enfoque que
est orientado a la gerencia que dista mucho a lo que se realizaba en la Administracin Pblica cerrada,
en este sentido es preciso aclarar lo siguiente: en el momento en que se inici la consulta para conocer
la opinin de los clientes del servicio y se aplicaron tcnicas distintas como las de empresa, la naturaleza
de los procedimientos involucrados tambin cambia en trminos de operacin y de sentido, ya que a una
instancia de origen pblico se le aplica un funcionamiento privado.
20
Ver Guerrero, Omar. Del Estado Gerencial al Estado Cvico. Universidad Autnoma del Estado de M-
xico. Porra. Mxico. 1999.
21
Como se explica en el captulo III, 3.1. El periodo de la reforma administrativa de 1971.
22
Ver captulo III. 3.2.5. Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000.
45
para el funcionamiento de las diferentes estructuras de la Administracin
Pblica de Mxico era conocer, mediante indicadores de control de gestin,
el desempeo de las instituciones pblicas.
El servicio pblico est, por supuesto, relacionado con el gobierno, esto signifi-
ca la coordinacin de acciones civiles y polticas con el fin de que la poblacin
se desarrolle y mejore su nivel de vida en un contexto jurdico que garantice
el progreso social. Dentro de este contexto, el servicio pblico constituye el n-
cleo por donde gira el desempeo de cualquier gobierno y ste es calificado
por los destinatarios del servicio.
Ese ncleo lleva consigo la fuerza necesaria para transformar el gobierno con
las caractersticas que se le han adaptado como las de la eficiencia y la cali-
dad de los servicios que proporciona, por eso se pretende mejorar por medio
de la inclusin de los esquemas de medicin y evaluacin del desempeo
pblico. La estrategia consiste en llegar a la profesionalizacin del servicio
y con ello la del gobierno. Estos dos elementos son esenciales para la instau-
racin del Servicio Profesional de Carrera, si lo que se necesita es un gobierno
ms efectivo y no ms grande, entonces la va es su desarrollo hacia la ins-
tauracin de un proceso con visin de Estado, que lo conduzca a la eficiencia,
eficacia, legitimidad y calidad en su funcionamiento.
23
Uvalle Berrones, Ricardo. Institucionalidad y Profesionalizacin del Servicio Pblico en Mxico. Retos y
Perspectivas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Plaza y Valdez. Mxico. 2000. p. 42.
24
Ibid. p. 48-49.
47
Por tanto el proceso que conduce a la profesionalizacin del servicio pblico
contiene, los elementos tangibles que le permitan desarrollar sus funciones
con apego a un marco normativo establecido. Uvalle tambin comenta que
el servicio pblico est inmerso en una serie de atributos que le otorgan un
carcter estratgico, en virtud de que:
Por lo tanto, la pregunta es: hasta dnde los procesos de prestacin de los
servicios son analizados y diseados por el pblico usuario? La respuesta estri-
ba en dos puntos, el primero es considerar la opinin en cuanto a la atencin
y el otro en trminos de lo que realmente conoce y puede aportar para me-
jorar los servicios. En este punto es conveniente analizar y considerar dentro
de los procesos de profesionalizacin dos variables:
La primera se relaciona con todas las acciones que dentro de los procesos de
las entidades y dependencias se fomentan para proveer de los medios tan-
gibles necesarios como son la aplicacin de las diferentes tcnicas conocidas y
25
bid. p. 70.
48
aceptadas orientadas hacia un objetivo: la calidad del servicio. En cuanto a
la segunda consiste en una filosofa de actuacin donde no basta con conocer,
sino tambin querer hacerlo.
26
Dror, Yehezkel. El profesionalismo en el arte de gobernar. Revista del CLAD Reforma y Democracia.
Caracas, Venezuela. No. 1. 1994. p 11. www.clad.vn
27
Al respecto Guerrero define al servidor pblico: (...) aquel que independientemente de su denomi-
nacin, ya sea funcionario o servidor civil, est normado por un rgimen de funcin pblica bajo una ley
especfica de derecho pblico mediante disposiciones equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en
los intereses primordiales del Estado. Guerrero, Omar. El Funcionario, el diplomtico y el juez. Porra,
Universidad de Guanajuato. Mxico 1998. p. 8. Esto significa que se tenga como servidores pblicos a per-
sonas dedicadas a las actividades del gobierno, donde se trata de atender sus requerimientos conforme
son demandados por la sociedad.
49
Cuadro 2
CARACTERSTICAS DEL PROFESIONALISMO
Principio Contexto de aplicacin
1. Filosofa del discernimiento, junto con Filosofa de la accin, razonamiento
estudios reflexivos, en lugar de filosofa prctico, filosofa del pensamiento y los
de la ciencia. estudios cognoscitivos.
Principios heursticos, protocolos cuali-
tativos para la reflexin de polticas de
envergadura y directrices para el ra-
zonamiento.
50
Principio Contexto de aplicacin
5. Globalizacin. La adopcin de una perspectiva glo-
bal constituye un imperativo categri-
co para el profesionalismo en el arte de
gobernar en el siglo XXI. Ello requiere de
una nocin global y por lo menos cierto
entendimiento de los procesos globales
como precondicin para la opcin.
6. Inters en las estructuras e institu- Un rasgo fundamental de profesionalis-
ciones. mo en el arte de gobernar deber ser el
intenso inters por las estructuras e insti-
tuciones, como recursos y bases polticas
aun cuando no estn dirigidas a ellas.
7. Consideracin en trminos de auge y Se deben emplear como su marco
cada de naciones, destino de las revo- ms amplio de reflexin las conjeturas
luciones y regmenes, esfuerzos de desa- histricas y tericas respeto del auge y
rrollo exitosos y fallidos, y grandes em- cada de naciones y regmenes, los im-
presas similares. pactos a largo plazo de las revoluciones,
los esfuerzos de desarrollo exitosos y falli-
dos y el destino de otras grandes em-
presas.
8. Futuribles y grandes diseos. Adems de ayudar a superar el ava-
sallamiento de la alternativa a las pre-
siones actuales y adversas inminentes y
con el propsito de suministrar mbitos
de largo alcance y orientaciones de me-
tas dinmicas para las grandes tomas de
decisiones, los futuribles a mayor escala,
en el sentido de posibles futuros alterna-
tivos y cabales a largo plazo, que llegan
hasta los grandes diseos que consti-
tuyen una faceta prioritaria.
9. Pensar en la historia sin atarse al pa- El futuro es el producto de la combi-
sado. nacin dinmica y la interaccin entre la
necesidad, la contingencia, la oportuni-
dad y la opcin. Por consiguiente, todas
las actividades humanas, incluyendo el
diseo de polticas a gran escala, gozan
en principio de grados representativos
de libertad con potenciales de impacto
significativo en las realidades en evolu-
cin, que llegan hasta moldear radical-
mente ciertos aspectos del futuro.
Contina
51
Principio Contexto de aplicacin
10. Estimados de situaciones amplios, de Las imgenes mundiales en las cuales
largo alcance y dinmicos, con especial se basa el diseo de polticas y otras
atencin en curvas descendentes, opor- acciones estatales condicionan todo su
tunidades pasajeras, contingencias, sor- contenido. En consecuencia, el perfec-
presas y virajes. cionamiento de tales imgenes mun-
diales constituye un paso fundamental
para mejorar el diseo de polticas y una
tarea primordial. Este principio esta es-
trechamente vinculado a muchos otros,
como el de considerar largos periodos de
tiempo, centrarse en variables de auge
y cada, tomar en cuenta complejidades
profundas y grandes incertidumbres.
11. Concentracin en opciones dentro de El profesionalismo en el arte de gober-
perspectivas coherentes. nar intenta identificar las opciones crti-
cas y asignarles gran parte de los recur-
sos disponibles para el mejoramiento de
polticas, tales como la capacidad in-
telectual organizada.
12. Omisin de situaciones adversas junto Se refiere a dos lneas en parte distintas
con buenos logros. y en parte superpuestas y convergentes:
reducir la probabilidad de escenarios
malos o peores, y alentar la probabilidad
de escenarios deseables, 1) a menudo es
ms fcil conceptuar y llegar a un acuer-
do sobre situaciones adversas y 2) visto
en trminos de la historia de la toma de
decisiones, el soslayar ciertas situaciones
negativas constituira un adelanto muy
importante.
13. Pensamiento poltico en trminos Considerar aspectos fundamentales en
de interaccin con variables y actores trminos de interaccin activa con varia-
dinmicos. bles y actores muy dinmicos y sensibles,
en contraposicin con la tendencia usual
de desestimar las transmutaciones y
reacciones de los sistemas objetivos y con-
textuales.
14. Manejo de complejidades profundas. La complejidad se reconoce parcialmente
en las teoras polticas cuando requieren
de un manejo, el diseo de polticas tien-
den a ser bastante dbiles para el manejo
de las complejidades reales, sin embargo
no se dispone de ningn concepto ntegro
de complejidad que satisfaga las necesi-
dades del profesionalismo en el arte de
gobernar.
52 Contina
Principio Contexto de aplicacin
15. Gran poltica aleatoria. Esta perspectiva trae como consecuencia
la necesidad de reformas radicales en los
cuadros estatales a fin de enfrentar me-
jor las incertidumbres irreductibles.
16. Razonamiento moral, anlisis de La inclusin del razonamiento moral, el
valores y bsqueda de metas, en la for- anlisis de valores y la bsqueda de me-
macin de una visin realista. tas ilustran un poco ms su naturaleza
multimodal y multidimensional as como
sus imprescindibles bases filosficas ni-
cas. Ello suscita el fascinante problema
de cmo perfeccionar un proceso desde
una perspectiva externa sin intervenir
en sus bases axiomticas y axiolgicas y
con sus justificaciones.
17. Poltica sofisticada, pero segregada. Implica cdigos apropiados de conducta
profesional y, en particular, la cuestin
de a quin servir y cuando dejar de ha-
cer y dejar pasar. Las realidades polti-
cas deben tomarse como una restriccin,
pero no de manera estrecha o rgida.
Evitar ocuparse puramente del asesora-
miento poltico. El profesionalismo debe
de ser polticamente sofisticado, pero
mantenerse segregado (aunque no ais-
lado) de la poltica.
18. Interfase productiva con la especu- Completamente diferente en su razn
lacin sobre polticas como proceso so- de ser es el principio de perfeccionar la
cietal difuso. interfase productiva con la especulacin
sobre polticas que se da como proceso
societal, intelectual, cultural y poltico
difuso.
19. Orientacin introductoria a la polti- Deben enfrentarse los inconvenientes de
ca. traducir estudios complejos a formas acce-
sibles para los individuos ocupados y a
menudo no profesionales que toman las
decisiones, y de introducirlos en el diseo
de polticas a gran escala sin simplificarlos
en forma desmedida.
Finaliza
Fuente: Dror, Yehezkel. El profesionalismo en el arte de gobernar. Revista del CLAD Reforma y Demo-
cracia. Caracas, Venezuela. No. 1. 1994. p 11.
53
El profesionalismo en el arte de gobernar, como lo define Dror, tiene implica-
ciones dentro del servicio pblico las cuales se reflejan dentro de las acciones
para mejorar el desempeo de la Administracin Pblica y especficamente,
en los procesos de las instituciones pblicas, por ello considero la importancia
de que los servidores pblicos de mayor nivel tengan que actualizarse para
un mejor resultado en su actuacin pblica, incursionar en las prcticas del
profesionalismo es un imperativo por lo siguiente:
28
Las unidades de medida por medio de las cuales dentro de las instituciones de la Administracin Pblica,
los procesos se materializan, as por ejemplo pueden ser acciones de profesionalizacin como el desarrollo
de habilidades mediante eventos de actualizacin; tambin lo correspondiente al profesionalismo como
podran ser la instrumentacin de cdigos de tica dentro de todas las instituciones de la Administracin
Pblica.
54
institucin. Esto significa contar con un ordenamiento legal y dominante; tal
y como lo menciona Barzelay, la persistencia de un paradigma burocrtico
que consiste en los hbitos y creencias que estn presentes en las diferentes
instituciones.
El paradigma burocrtico fue blanco de la crtica de los intelectuales desde los aos trein-
ta. Algunos consideraban la idea de que la organizacin formal fuera la principal determi-
nante de la eficiencia y la efectividad. Otros instaban a que el control se considerara como
proceso en que todos los empleados buscaban coordinar su labor con la de los dems.
Algunas veces critican la idea de que, dentro de las jerarquas, el ejercicio de la autoridad
unilateral fuese una receta para el buen gobierno.30
En el Poder Ejecutivo, cada funcin est definida por las delegaciones especficas de au-
toridad. Los funcionarios que desempean cualquier funcin determinada slo pueden
actuar cuando expresamente permitan hacerlo la regla o las instrucciones dadas por au-
toridades superiores en la cadena de mando. Los empleados del poder ejecutivo son res-
ponsables ante sus supervisores.
En el ejercicio de la autoridad, los funcionarios deben aplicar las reglas y los procedimientos
de manera uniforme. La falta de apego a las reglas debe recibir una sancin apropiada.
Los expertos de materias sustantivas -como los ingenieros, el personal que aplica leyes y
los prestadores de servicios sociales- deben ser asignados a las dependencias operativas,
en tanto que los expertos en presupuesto, contabilidad, compras, personal y mtodos de
trabajo deben destinarse a las funciones centralizadas de staff.
30
Barzelay, Michael. Atravesando la Burocracia. Una perspectiva de la administracin pblica. Fondo de
Cultura Econmica. Mxico. 2000. p. 42.
55
De manera general, el Poder Ejecutivo, operar honrada y eficientemente mientras las
funciones centralizadas de staff, ejerzan un control unilateral sobre las acciones adminis-
trativas de las dependencias operativas. 31
Las condiciones que se presentan son, como las indican Harmon y Mayer,
reglas de gestin para todos esos burcratas que representan a las institu-
ciones de la Administracin Pblica. Las reglas que se transforman en lneas
de autoridad significan una jerarqua dominante en donde este factor es im-
portante ya que son las principales normas de funcionamiento.
31
Ibid. p.42.
32
Harmon, Michael; Mayer Richard. Teora de la Organizacin para la Administracin Pblica. Fondo de
Cultura Econmica. Mxico. 2002. p. 104.
33
Del francs: bureaucratie, bureau-cratie.
56
La burocracia es conocida como la organizacin que se instituye dentro de
una forma de gobierno orientada a proporcionar los servicios pblicos hacia
la sociedad. Esta estructura para su funcionamiento requiere de las condi-
ciones siguientes:
34
Weber, Max. Economa y Sociedad. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1990. p. 185.
57
dividuos que buscan un beneficio, en el mayor de los casos, para s y para la
institucin.
58
ningn rgano ni persona del Poder Ejecutivo tuviera autoridad para supervisar las activi-
dades de las dependencias gubernamentales.35
1. Rige el principio de las atribuciones oficiales fijas, ordenadas por lo general, mediante
reglas, leyes o disposiciones del reglamento administrativo, es decir: 1) Existe una firme
distribucin de las actividades metdicas -consideradas como deberes oficiales- necesarias
para cumplir los fines de la organizacin burocrtica, 2) Los poderes del mando necesarios
para el cumplimiento de estos deberes se hallan igualmente determinados de un modo
fijo, estando bien delimitados mediante normas los medios activos que le sean asignados,
3) Para el cumplimiento regular y continuo de los deberes as distribuidos y para el ejercicio
de los derechos correspondientes se toman las medidas necesarias con vistas al nombra-
miento de personas con aptitudes bien determinadas.36
35
Barzelay, Michael. Atravesando la burocracia. Una perspectiva de la administracin pblica. op. cit. p. 39.
36
Weber, Max. op, cit, p. 717.
59
Cuadro 3
EL CONCEPTO DE BUROCRACIA
Caractersticas del modelo tradi- Concepto de burocracia para esta
cional de burocracia investigacin
1) Organizacin que se basa en una je- Burocracia, organizacin que se insti-
rarqua de mandos, 2) Los funcionarios tuye dentro de una forma de gobierno
son remunerados mediante un sueldo y orientada a proporcionar los servicios
no reciben gratificaciones por servicios, pblicos hacia la sociedad, tiene una
3) La autoridad de los funcionarios pro- estructura administrativa y de personal,
viene de su cargo y viene determinada y requiere de un sistema de remunera-
por ste, 4) El nombramiento responde ciones que refleje su desempeo en la
a mritos probados, no a recomenda- prestacin de los servicios, una estruc-
ciones, 5) Las decisiones se toman de tura de jerarquas claramente definidas
acuerdo con unas reglas estrictas prees- donde no existan obstculos para llegar
tablecidas y 6) Las burocracias actan a la eficiencia y eficacia.
mediante la aptitud tcnica y man-
tienen un registro de sus actuaciones.
Fuente: Elaboracin propia.
37
Al respecto vease: Kamenka, Eugene: La Burocracia: La Trayectoria de un Concepto. Fondo de Cultura
Econmica. Col. Breviarios. Mxico. 1981. p. 48.
60
definicin clara de concentracin de poder, lo que anteriormente se haca
desde la monarqua.
38
Brown, Robert. Burocracia: utilidad de un concepto. En Kamenka, Eugene. La burocracia: La trayec-
toria de un concepto. op. cit. p. 250.
61
instrumentacin de tcnicas y estilos de direccin donde no se aprecia un
avance significativo, de ah que la eficiencia ha sido cuestionada en el mo-
mento en que se presentan los resultados obtenidos.
La eficiencia en este sentido, se refiere a la razn que existe entre los resulta-
dos obtenidos y los requerimientos necesarios para la realizacin de los mis-
mos; as en las entidades y dependencias que conforman la Administracin
Pblica existen diferentes formas para el control de los recursos utilizados,
por ello esta variable puede ser manejada con cierta facilidad, mientras los
procesos permiten la prestacin de los servicios.
39
Ruiz Dueas, Jorge. Eficacia y Eficiencia de la Empresa Pblica Mexicana. Anlisis de una dcada. Uni-
versidad Autnoma Metropolitana Trillas. Mxico. 1982. p. 43.
40
Vease Carrillo Castro, Alejandro. La Reforma Administrativa en Mxico. Metodologa para el estudio del
funcionamiento de la reforma de la Administracin Pblica. T. II. Porra. Mxico. 1985. pp. 65-67.
62
cia y eficacia dentro de las estructuras pblicas y las reas sustantivas, de
operacin y apoyo administrativo, son las que se encargan de proveer de la
tecnologa para controlar y medir estas dos variables, as por ejemplo el autor
habla de un aspecto importante de estas variables:
- La eficacia econmica est ntimamente relacionada con la eficacia social, pero sus crite-
rios de evaluacin se definen en trminos de poltica econmica, todo ello referido desde la
ptica de la empresa pblica. As ser influida por la orientacin de la poltica de empleo,
la progresividad de la poltica fiscal, la correccin de distorsiones de mercado, etc.
41
Ibid.p. 67.
42
Ruiz Dueas, Jorge. op. cit. p. 42.
43
Ibid. p. 43.
63
La eficacia se define como el cumplimiento de los fines para los cuales una
organizacin est diseada, esto nos remite a los objetivos, mismos que deben
ser debidamente alcanzados, ya que lograrlos parcialmente se reflejara en el
incumplimiento de las atribuciones que tiene la institucin.
Cuadro 4
DIFERENCIA ENTRE DOS CONCEPTOS
Eficiencia Eficacia
Entendida como la relacin que existe Consiste en el cumplimiento de los fines
entre la distribucin de los recursos asig- para los cuales una organizacin est
nados, con la capacidad de una orga- diseada; es decir cumplimiento de los
nizacin para realizar sus atribuciones objetivos de la institucin legalmente
legales. establecida.
Esto significa: Esto significa:
Eficiencia = Eficacia =
Total de resultados obtenidos/Total de Objetivos cumplidos satisfactoriamente/
recursos invertidos. Total de objetivos de la organizacin.
Estos dos conceptos estn incluidos en la medicin del desempeo de los servi-
dores pblicos en trminos de su capacidad en el manejo de los recursos que
les son asignados para el desarrollo de sus actividades. As eficiencia y eficacia
constituyen dos formas de racionalidad que impacta en la gestin de las ins-
64
tituciones de la Administracin Pblica, debido a que existen cada vez ms
polticas de austeridad presupuestal que en ocasiones reducen significativa-
mente los alcances de los servicios pblicos con caractersticas y estndares de
calidad.
Lo anterior implica el cambio que va de una situacin inicial (SI) hacia otra
futura (SF), proyectada y factible de alcanzar, mediante un proceso de pla-
neacin, las instituciones de gobierno se adaptan a las circunstancias, tanto
interiores (CI) del pas como las exteriores (CE), esto ser entonces parte de la
evolucin institucional (EI):
Cuadro 5
MODELO DE DESARROLLO ADMINISTRATIVO
Evolucin Institucional = SF-SI {AI[CI,CE]}
AI= Adaptacin Institucional
Fuente: Elaboracin propia.
Baca Olamendi Laura; Bokser Liwerent Judit; Castaeda Fernando; Cisneros Isidro; Prez Fernndez del
44
Castillo Germn. Lxico de la Poltica. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnologa, FUNDACIN HEINRICH BLL, Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 2000. p. 172.
65
ISO, donde las organizaciones pblicas orientan sus procedimientos hacia el
mximo beneficio de los servicios.
El Desarrollo Administrativo forma parte del proceso total de cambio que experimenta
un pas para consecucin de sus metas societales.45 Dentro de este contexto, el desarrollo
administrativo trasciende las dimensiones estrictamente formales y tcnicas, para incorpo-
rarse a la cultura nacional como un valor y una capacidad permanente y sostenida para
la autorrenovacin organizacional, mediante esfuerzos concientes y deliberados. En este
sentido debe considerarse al Desarrollo Administrativo DA como el proceso acumulativo
de modernizacin (M) e institucionalizacin (I), el cual podra ser representado en la si-
guiente frmula: DA= f (M+I). 46
45
El autor se refiere a las metas que se cumplen en la Administracin Pblica, mediante la prestacin de
los servicios pblicos, creacin de infraestructura y regulacin Estatal, la sociedad es atendida e incluso ha
incrementado su nivel de vida y satisfaccin.
46
Campero, Gildardo. La modernizacin de la Administracin Pblica. Instituto Centroamericano de Ad-
ministracin Pblica. San Jos, Costa Rica. Julio 1976. p. 24.
66
Desarrollo Administrativo:
Implica que la organizacin disee planes estratgicos y, despus, acte conforme a ellos,
ya que son el soporte general para la toma de decisiones.
Es un esfuerzo estratgico de toda la organizacin y administrado desde la alta direccin,
planeado y dirigido para cambiar la cultura, los sistemas y el comportamiento de la insti-
tucin con el objeto de mejorar la eficacia de la organizacin para resolver sus problemas
y lograr sus objetivos.
Desarrollo Administrativo implica tener conciencia de cambio que se presenta en el en-
torno, significa solidez en el trabajo, ya que toda la organizacin se mover en busca de
objetivos comunes aplicando estrategias en conjunto.
Desarrollo Administrativo no solamente implica enunciar intenciones sino planear objeti-
vos medibles y alcanzables, proponer y ejecutar acciones especficas y conocer las necesi-
dades de recursos humanos, financieros y tecnolgicos.47
se entiende como un proceso que, en lugar de agotarse a medida que se desarrolla, vaya
autosostenindose mediante la institucionalizacin de la capacidad para autoevaluar y
autocorregir las deficiencias y problemas que afectan a la ejecucin de los programas de
gobierno.
De la misma manera, el proceso, en Honduras, ms que brindar soluciones a la pro-
blemtica administrativa, busca desarrollar las potencialidades y capacidades institucio-
nales, para que sean los mismos organismos quienes se autoadecuen constantemente, con
arreglo a las orientaciones y directrices que establece el Plan. Interesa que al desarrollar
tales potencialidades y capacidades, stas se constituyen como agencias de cambio orga-
nizacional planificado.48
67
posicionamiento, con relacin a su capacidad de respuesta y atencin a los
diferentes grupos de la sociedad. Por ello estas instituciones, como expresin
tangible de la Administracin Pblica, son las responsables de conducir y
lograr transitar de una situacin inicial (SI) hacia el logro de resultados (LR)
que permita darle cabida al Desarrollo Administrativo (DA), por lo tanto
tenemos:
DA= SI+LR
Finalmente Siffin hace alusin a los elementos que son considerados en este
tema, el cual se sita en torno a la pregunta: cmo las ideas y los mecanismos
de la Administracin Pblica son usados e instrumentados para el desarrollo
social y econmico?49
49
El autor hace un anlisis de esos elementos de la administracin del desarrollo que deben ser considera-
dos, lo que aqu se presenta es una relacin importante para complementar el anlisis en cuestin.
Siffin, William. The problem of Development Administration, in Farazmand, Ali. Handbook of compara-
tive and development public administration. Pennsylvania State University -Harrisburg Middletown. USA.
1990. p. 5.
50
Otras definiciones relacionadas con esto es lo que dice el siguiente autor. Jimnez Castro, Wilburg. Ad-
ministracin Pblica para el Desarrollo Integral. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1971. pp. 23-27.
Administracin Pblica para el Desarrollo Integral:
Conjunto de aptitudes y actitudes humanas, de procesos y procedimientos administrativos y de sistemas
de estructuras institucionalizadas que sirven para el proceso de transformacin y de progreso, a travs de
factores educativos, polticos socio-culturales, econmicos y morales de cada hombre y de cada pas, de
suerte que cada individuo, pueblo y pas se eleve de una etapa particular superable, a otra ms elevada,
en trminos de satisfacciones para todos ellos.
Desarrollo Institucional:
Es aquel que se refiere al mejoramiento de rganos y organismos pblicos.
Desarrollo Integral: Proceso deliberado de transformacin y progreso a travs de factores educativos,
polticos, socio-culturales, econmicos y morales que hacen que cada hombre, comunidad y pas se trans-
formen y mejoren, y pasen de una etapa particular a otra ms elevada, en trminos de dignidad hu-
mana.
68
1.4.3. La Evaluacin en el servicio Pblico
51
Carrillo Castro Alejandro. La Reforma Administrativa en Mxico. T. II. Porra. Mxico. 1985. p. 60.
69
El proceso de evaluacin segn sus aplicaciones dentro de la Administracin
Pblica, resulta un elemento central para el establecimiento de un servicio
pblico profesional, en el que existan acciones que permitan un avance hacia
el modelo de calidad, lo cual significa tener un gobierno con capacidad de
respuesta adecuada. Por ello es indispensable transitar hacia un desarrollo
administrativo que conduzca a las instituciones pblicas a modelos de com-
petencia administrativa.
52
Ibid. pp. 97-103.
70
Carrillo menciona un aspecto importante:
Como parte de ese manejo dentro del servicio pblico, la racionalidad polti-
ca, como punto de referencia para hablar de gobernanza y legitimidad,
proporciona los elementos de tipo poltico que es necesario definir para rela-
cionar y resaltar la importancia que tiene no slo el aspecto administrativo,
sino tambin lo poltico dentro de las organizaciones de gobierno.
53
Ibid. p. 100.
54
Vase 3.2.5. El Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000.
71
Para iniciar con el anlisis de este concepto, empezaremos con la opinin de
Blanco en torno a esos cambios dentro del sector pblico:
Los defensores de la gobernanza pueden, por lo dems, tener visiones polticas diferentes e
incluso opuestas. En Estados Unidos, por ejemplo, la reforma de la agenda administrativa
de la administracin de Bush comparte con la reinvencin del gobierno de la administracin
de Clinton, la promesa de utilizar alianzas entre el sector pblico y el privado, reducir el
tamao del personal de servicio civil y someter a ese personal a incentivos empresariales.56
55
Blanco Ismael, Goma Ricard. La crisis del modelo de gobierno tradicional. Reflexiones en torno a la
governance participativa y de proximidad. Revista Gestin y Poltica Pblica. Centro de Investigacin y
Docencia Econmicas. Vol. XII. No. 1. Mxico, primer semestre de 2003. p. 37.
56
Guttman, Dan. De gobierno a gobernanza: la nueva ideologa de la rendicin de cuentas, sus conflictos,
sus defectos y sus caractersticas. Revista Gestin y Poltica Pblica. Vol. XIII, nm. 1, Centro de Investi-
gacin y Docencia Econmicas, Mxico, primer semestre de 2004. p. 6.
72
Cambiar desde arriba significa instrumentar reformas con un elemento de
decisin que implica el establecimiento de polticas dirigidas a transformar
los servicios pblicos con diferentes mecanismos de funcionamiento, siempre
orientados al principal objetivo: la transicin hacia una imagen distinta del
sector pblico al exterior.
En la gobernanza en una reforma desde arriba dirigida por las elites y dirigida a las
instituciones de la elite, los reformadores tienen dos objetivos principales:
Primero, los reformadores proponen eliminar las burocracias estatales disfuncionales en-
contrando los medios para hacerles contrapeso, controlarlas, complementarlas o reempla-
zarlas en el desempeo de los fines pblicos.
57
Ibid. p. 10.
58
http//www.magnet.undp.org/about_us/Mdgdbro.htm. abril, 2004.
73
Esta definicin de gobernanza alude a la estrategia de cambio conducida
por el Estado hacia y con la sociedad. De ah que las instituciones guber-
namentales consideren: 1) los procesos administrativos y polticos, 2) el im-
pacto de los servicios pblicos en la sociedad y 3) las influencias del exterior
para conducir este mega proceso. Por tanto la gobernanza, como la define
el PNUD, implica esa transformacin pblica en beneficio de los servidores
pblicos y la sociedad en general.
La solucin de un problema es ms efectiva cuando existe total coherencia entre los tres conjuntos
de actores siguientes: 1) Aquellos que producen un problema dado con su conducta, 2) Los que se ven
afectados negativamente por ste y 3) Los que tratan de resolverlo. 60
59
Mayntz, Renate. El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna. Revista CLAD. Reforma y
Democracia. No. 21. octubre 2001. p. 1. www.clad.vn
60
Ibid.p. 6.
74
1.5.2. El servicio Civil de Carrera
En opinin de Guerrero, las carreras pblicas que se establecen para que el Estado
cumpla con sus fines sociales no deben, empero sustituir su potestad, organizacin y de-
beres, sino operar en provecho. Antao los estamentos eran Estados dentro del Estado.
Que medraban en su beneficio y que proporcionaban la ingobernabilidad que hizo des-
fallecer a muchos regmenes. Todo gobierno democrtico y cvico debe cuidarse de iden-
tificar y aun asimilar sus rganos a las carreras pblicas; e inclusive tutelar el monopolio
de una de ellas. De ser as se dara marcha atrs a la rueda de la historia y se retomara
el mrito.61
75
Existen varios ngulos por medio de los cuales se puede analizar el servicio
civil, uno de ellos es la posibilidad de contar con un esquema que le sumi-
nistre de personal idneo para desarrollar las funciones encomendadas. As
por ejemplo puede ser visto, segn Antonie Tahoces () el servicio civil de
carrera como sistema integral de desarrollo del capital humano de las ad-
ministraciones pblicas.62
Existen tres beneficios para el servidor pblico, los cuales consisten segn el
autor en lo siguiente: A travs de una seleccin exhaustiva por mrito los
servidores pblicos quedarn beneficiados al poder consolidar sus posiciones y
lograr un reconocimiento ms all de las remuneraciones salariales y presta-
ciones de sus cargos.63
62
Tahoces, Antonie Bartolom. Metodologa para la aplicacin de un sistema de servicio civil de carrera.
El Servicio Pblico de Carrera en las entidades federativas de Mxico. La experiencia franco mexicana
1999-2003. Centro Nacional de la Funcin Pblica Territorial de la embajada de Francia en Mxico.
2004.
63
Ibid. p. 15.
64
Ibid. p. 15.
65
Ibid. p. 16.
76
Lo anterior puede llegar a resultar contraproducente debido a que las es-
trategias diseadas por los polticos administradores y los gerentes tcnicos
encargados de llevar a cabo la implantacin, seguimiento y evaluacin de
los distintos programas, cuentan solo con un nivel de distancia, ya que de
acuerdo con el desarrollo del servicio profesional de carrera, son los directores
generales el ltimo nivel ya que los subsecuentes son los subsecretarios y jefes
de unidad.
Esta divisin hace posible que podamos entender el caso mexicano, ya que
como se podr observar tiene elementos ms parecidos al servicio civil de
empleo, debido a que el ingreso no est condicionado al primer nivel de
la escala, ms bien la trayectoria se puede realizar desde otro punto. Los
elementos comunes de los modelos de servicios civiles tanto abiertos como
cerrados se describen en el siguiente cuadro:
Cuadro 6
SERVICIOS CIVILES: ALGUNOS ELEMENTOS EN COMN
Mrito Los que ingresan deben ser profesionales aptos que
cuentan con habilidades, actitudes, competencias
y conocimientos.
Primera Igualdad Cualquier ciudadano sin importar sus ideas polti-
caracterstica cas, religin, gnero, condicin social, tiene derecho
a ingresar al servicio civil, siempre y cuando cum-
pla con las condiciones y requisitos de ingreso.
Estabilidad Implica que quien recibe un nombramiento defini-
tivo como funcionario tiene garantizada su per-
manencia, por lo tanto no podrn ser removidos
por ciclos electorales o transiciones internas.
Segunda Estos servicios se encuentran regidos por un cuerpo normativo
caracterstica especfico ya sea estatuto, acto o ley que define los derechos y
las obligaciones de los servidores pblicos, tambin se definen las
lneas que diferencian a los empleados pblicos.
Tercera Cuentan con un conjunto de sistemas administrativos diseados
caracterstica para garantizar con eficacia y coherencia al personal involucra-
do.
En general todos estn integrados por sistemas de ingreso (re-
clutamiento y seleccin), formacin, evaluacin del desempeo,
sanciones, incentivos, lneas, promociones y pensiones.
Fuente: Mauricio Dussauge Laguna. Servicio civil de carrera o servicio civil de empleo? Una breve discusin
conceptual. Revista Servicio Profesional de Carrera. Vol. II. Num. 3. Mxico. Primer semestre 2005. pp. 46-47.
66
Dussauge Laguna, Mauricio. Servicio civil de carrera o servicio civil de empleo? Una breve discusin
conceptual. Revista Servicio Profesional de Carrera. Vol. II. Num. 3. Mxico. Primer semestre 2005. p. 45. 77
Las caractersticas del servicio civil han sido descritas y es de notarse que para
el caso de Mxico el modelo del Servicio Profesional de Carrera se parece ms
a un servicio de empleo, esto es, un sistema abierto donde los interesados
pueden incorporarse en cualquier nivel comprendido en el esquema y esto
es posible debido a que se argumenta que se pretende atraer a los mejores
hombres y mujeres, lo cual resulta, como se ver ms adelante, paradjico.
Esto implica que se puede partir de esquemas distintos, por ejemplo para
el caso de Mxico, el servicio pblico no tiene un destacado lugar dentro del
esquema social, se ha credo que el sector privado tiene mejor desempeo,
por lo que se ha tratado de conceptualizar el sentido de un sistema de ser-
vicio civil dentro del modelo de gestin pblica del gobierno federal, lo cual
significa que tanto la gestin como la presencia del servicio civil son va-
riables complementarias, ya que los cambios dentro del desempeo a nivel
tecnolgico como los de la administracin de personal condicionan el desem-
peo pblico.
67
Ibid. pp. 48-54.
78
Continuando con las definiciones de servicio civil, Martnez menciona lo si-
guiente () servicio civil entendido como un conjunto de reglas jurdicas e
instrumentales, relativas al modo y condiciones en que el Estado asegura la
disponibilidad de personal con las aptitudes y actitudes requeridas para el
desempeo eficiente de actividades encuadradas en el cumplimiento de su
rol frente a la sociedad.68 Este desempeo eficiente implica que los servidores
pblicos posean capacidad de adaptacin al entorno, las habilidades que son
necesarias para el modelo de servicio civil de Mxico, es en este sentido que
se pretenden garantizar tanto el buen desempeo como la permanencia por
mrito.
68
Martnez Pun, Rafael. El Servicio Profesional de Carrera en las entidades federativas de la Repblica
Mexicana. Revista Servicio Profesional de Carrera. Vol. II. Num. 3. Mxico. Primer semestre de 2005. p.
189.
79
para legitimar tienen que estar basadas en el Desarrollo Administrativo, la
Gobernanza y en un proceso de Evaluacin que permita la mejora de los
servicios pblicos.69
69
Como se seal en los puntos, I.4.2. El desarrollo Administrativo; I.4.3. La evaluacin en el servicio p-
blico y I.5.1. Gobernanza y servicio pblico.
70
Cabrero Mendoza, Enrique. Del administrador al gerente pblico. Instituto Nacional de Administracin
Pblica. Mxico. 1997. p. 36.
80
Las instituciones de la Administracin Pblica desarrollan acciones para que
al interior de sus propias estructuras de organizacin, se den las condiciones
para atender, de mejor manera, a los diferentes grupos de la poblacin y
con ello lograr la legitimidad que se requiere para que por medio de dichas
acciones, como el establecimiento de controles de gestin, tcnicas de toma
de decisiones y la consideracin de las opiniones de los usuarios, se obtengan
resultados que impacten a los grupos sociales.
Porque son subsistemas del sistema social global, las organizaciones, para funcionar de-
ben apoyarse en un sistema de legitimidad coherente. La evolucin actual de la socie-
dad convierte en caducas las categoras sobre las que se fundaban los antiguos principios
de legitimidad. Un sistema de legitimidad bien establecido permite a una organizacin
perseguir su objetivo inicial.71
Cuadro 7
LA LEGITIMIDAD EN EL SERVICIO PBLICO
Elemento Componentes
1. Definicin del concepto de legitimidad Sistema de smbolos culturales estruc-
de un sistema social. turados y comunes.
Sistema de valores institucionalizados
que define a cada organizacin.
Contina
71
Laufer, Romain y Burlaud, Alain. Direccin Pblica: Gestin y legitimidad. Instituto Nacional de Admi-
nistracin Pblica. Madrid. Espaa. 1989.p. 51.
81
3. La existencia de diferentes sistemas de De acuerdo con Weber hay tres tipos de
legitimacin. Sistemas:
a) Carismtico, fundado en la san-
tidad, herosmo o ejemplaridad que
la gente tiene en las cualidades per-
sonales de quien da rdenes.
b) Tradicional, basado en la creencia
cotidiana en la santidad de las tradi-
ciones que rigieron desde tiempos
lejanos del orden social existente.
c) Racional legal, apoyado en la
creencia en la legalidad.
Finaliza
Fuente: Elaboracin propia con informacin de: Laufer Romain y Burlaud Alain. Direccin Pblica: Gestin
y Legitimidad. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Madrid, Espaa. 1989.p. 51.
Weber Max. Economa y Sociedad. Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1988. pp. 170 193.
72
Weber Max. Economa y Sociedad. op. cit. pp. 170-193.
73
De acuerdo con Weber, todo derecho pactado u otorgado puede ser estatuido de modo racional
-racional con arreglo a fines o racional con arreglo a valores (o ambas cosas)-, con la pretensin de ser
respetado, por lo menos, por los miembros de la asociacin; y tambin regularmente por aquellas personas
que dentro del mbito de poder de asociacin realicen acciones sociales o entren en relaciones sociales
declaradas importantes por la asociacin. Economa y Sociedad. op. cit. p. 173. Esta legitimidad, dentro de
las organizaciones se ejemplifica por medio del ejercicio de la autoridad. As tenemos los niveles jerrquicos,
atribuciones, reglamentos, normas, polticas y dems disposiciones que constituyen la base por la cual el
servicio pblico cumple con los fines para los cuales fue establecido y, al mismo tiempo, fortalece su legi-
timidad, la cual es posible conocer a travs de la opinin de la sociedad.
82
La relacin entre legitimidad y servicio pblico, significa la unin de dos ele-
mentos que permiten un mejor funcionamiento para fortalecer su presencia
en la sociedad, lo cual pretende dar una mejor respuesta a esta crisis de le-
gitimidad.
74
Ibid. p. 58.
83
Por su parte, los procesos de reforma sin duda se orientan hacia la asimilacin
de esas tcnicas pero como un aspecto planeado, en donde los actores involu-
crados formen parte activa con la caracterstica de que se modifican las bases
por las cuales funciona la institucin, lo que se traduce en la introduccin de
nuevas estrategias con la intencin de dar a las instituciones de gobierno, una
salida racional administrativa, en casos como pueden ser las deficiencias en
sus resultados.
En este sentido, reformar la gestin pblica resulta una prioridad para cual-
quier gobierno, en cuanto a la capacidad que deben tener las instituciones
para adaptarse a los cambios en la forma de prestar servicios y en especial en
la atencin ciudadana.
La reforma administrativa es un proceso que debe ser deliberado con el apoyo de las
mximas autoridades gubernamentales. Para tener xito debe vencer las resistencias que
encuentre en el camino, adems de contar con el pleno apoyo poltico y una adecuada
estrategia de implementacin que provea las polticas para superar los obstculos que le
opongan los intereses formales e informales que har necesariamente que efectuarse.75
Efectivamente la reforma debe ser impulsada desde los niveles ms altos del
gobierno para que pueda tener los efectos que se pretenden obtener, diri-
gida como un factor de cambio hacia la eficiencia y eficacia del acto de
gobierno.
pblica de Mxico. Porrua. Instituto de Administracin Pblica de Quintana Roo. Mxico. 2004. p 32.
84
tas del contexto de cambio, en estos aspectos el personal es evaluado desde
los niveles estratgicos de la institucin.
Como un requisito para iniciar el anlisis del servicio pblico, la Gestin Pbli-
ca es importante debido a que en la presente investigacin se trata de una
variable indispensable para explicar el objeto de estudio.
Por ello, es preciso abordar en primera instancia esa palabra como lo co-
menta Guerrero:
85
voz management se usaba como una categora gubernamental, en Espaa y Francia se
utilizaba el vocablo administracin.76
Identificar el origen de la gestin pblica es una de las primeras necesidades para estudiar
su naturaleza terica y prctica. Existen dos formas para intentar diferenciar su origen;
por un lado, su origen histrico que como actividad existi en la antigedad -objeto de
estudio que se deriva de la administracin pblica- mezclada con otras actividades y por
otro lado, el concepto mismo que proviene de la voz management y que deriva de las
tres traducciones ms comunes al espaol: 1) Gerencia Pblica; 2) Direccin Pblica y 3)
Gestin Pblica.77
Ese origen permite detectar estas tres traducciones, como lo expresa el au-
tor, stas constituyen un referente, habra que analizar si realmente existe
una diferencia entre estos tres vocablos. Continuando con este anlisis, segn
Cabrero la diferencia entre gestin y gerencia pblicas se trata de un matiz
semntico.78
76
Guerrero Orozco, Omar. Del Estado Gerencial al Estado Cvico. Universidad Autnoma del Estado de
Mxico Porra. Mxico. 1999. pp. 90-91.
77
Snchez Gonzlez, Jos Juan. Gestin Pblica y Governance. Instituto de Administracin Pblica del
Estado de Mxico. Mxico. 2002. p. 1.
78
Cabrero Mendoza, Enrique. Gestin Pblica, su situacin actual. Estudio Introductorio. Colegio Nacio-
nal de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Tlaxcala, Fondo de Cultura
Econmica. Mxico. 1998. p. 23.
86
Paradjicamente, como lo comenta Drucker, la gestin pblica se origin
en el sector pblico como fue la organizacin del ejrcito, la administracin
municipal, as como esa separacin entre poltica y administracin.79 Esto
es interesante debido a que Drucker argumenta cmo en sus orgenes esta
gestin pblica estuvo orientada a atender ese manejo de las organizaciones
donde los intereses son colectivos.
A finales de los setenta surgieron casi al mismo tiempo dos enfoques considerablemente
distintos de la gestin pblica; uno de ellos provena de la orientacin de la escuela de
polticas pblicas (el enfoque P), mientras que el otro estaba influido por las ideas de la
escuela de comercio y los avances ocurridos en la administracin pblica (el enfoque B).
Como gestin pblica, guiada por las escuelas de polticas, -enfoque P-, fue ms la res-
puesta a un problema que a una idea o una oportunidad, sigui siendo un concepto
nebuloso.80
79
Al respecto ver: Drucker, Peter. Las fronteras de la administracin. Donde las decisiones del maana
cobran forma hoy. Hermes. Mxico. 1994. pp. 165 - 170.
80
Bozeman, Barry. La Gestin Pblica. Su situacin actual. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Admi-
nistracin Pblica, Universidad Autnoma de Tlaxcala, Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1998. p. 39.
87
Es necesario fijar una definicin que se acerque y sea funcional para esta in-
vestigacin, ya que es parte fundamental del tema, por lo cual se considera
que la gestin pblica es el conjunto de tcnicas que se aplican en la Admi-
nistracin Pblica, centrando su atencin en los procesos con el fin de dotar a
las organizaciones de gobierno de una imagen distinta.
a) Por ser ampliamente utilizado para los anlisis que, dentro de las
diferentes organizaciones de gobierno, son practicados para darle sus-
tento a los procesos de modernizacin.
81
Aqu es conveniente citar la definicin de gestin: La gestin pblica se ha intentado definir de muy di-
versas maneras. Uno de estos intentos recientes la concibe como un conjunto de decisiones de coordinacin
y motivacin de las personas para alcanzar los fines de la organizacin estatal (eficiencia y equidad),
dentro de las restricciones del manejo jurdico poltico. Siendo consideradas gestin debido a que involucra
un conjunto de decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las personas para alcanzar metas individuales
y colectivas, y pblica por la naturaleza de sus fines y el marco jurdico-poltico en el que se desenvuelve.
Snchez Gonzlez, Jos Juan. Gestin Pblica y Governance. op. cit. p. 17.
88
Cuadro 8
NUEVAS ORIENTACIONES DE LA GESTIN PBLICA
Instrumental Integral Nuevos campos
Vista como camino Vista como Gestin: tica Valores
para la: Democtica Participativa Interinstitucionalidad
Poltica Consensuada RIG
Eficiencia, Viable GIG
Econmica
Eficacia, Estratgica
Oportuna
Control presupuestal, Visin, Misin, Objetivos
Legitimidad: Innovativa Creativa
Reconocida y Conocimiento:
Aceptada Factor Humano Calidad Capital humano,
Capital Intelectual.
Activos de mercado
(marcas).
Activos Propiedad Inte-
lectual, Cultura Corpo-
rativa.
Fuente: Elaboracin propia basndose en: Snchez Gonzlez, Jos Juan. Gestin Pblica y Governance.
Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico. Mxico. 2000.
La Gestin Pblica puede ser vista tambin dentro de los esquemas de polti-
ca de modernizacin, desde una estrategia para la transicin que va de la
atencin de demandas sociales, hasta llegar a la satisfaccin de necesidades
de servicios pblicos que incrementen el nivel de vida de la poblacin.
89
La funcin pblica se basa en la operacin de la organizacin por medio
de estructuras dotadas de tecnologa, instrumentos y polticas que permitan
tener la seguridad de control por medio de la prestacin de servicios pblicos.
Para lo cual el aspecto del funcionamiento de las instituciones pblicas gu-
bernamentales es fundamental dentro de la esfera de la Gestin Pblica.
c) Sin embargo hay que tener cuidado, ya que los sistemas de gestin
de la calidad resultan ser insuficientes si no se acompaan de una pro-
fesionalizacin de los servidores pblicos, lo que implica modificar los
90
perfiles de puestos y la medicin del desempeo, sobre todo de aquellos
empleados encargados de disear las estrategias del funcionamiento
de las oficinas.
Ante esta situacin no solo estamos hablando de tecnologa, sino que re-
presenta un cambio de enfoque, as tenemos que distinguir lo siguiente, las
tcnicas que incluye esta gestin proporcionan una base tecnolgica para
ofrecer servicios de calidad, o son los servicios los que determinan la viabilidad
de esta gestin? Los resultados han significado la transicin de un modelo
denso y obsoleto a otro ms ligero que proporciona mejores resultados, esto
significa necesariamente mayor sustento terico para desarrollar el servicio.
Cabrero Mendoza, Enrique. Del administrador al gerente pblico. Instituto Nacional de Administracin
82
83
Lynn, Lawrence E. Jr. The myth of the bureaucratic paradigm: What traditional public administration
really stood for. University of Chicago. USA. October, 2000.
84
Thompson Fred. Defining the New Public Management. Advances in International Comparative Mana-
gement. Supplement 3. 1997. pp 1-13. Lynn, Lawrence Jr. The New Public Management as an interna-
tional phenomenon: a skeptical view. Advances in International Comparative Management. Supplement
3. 1997. pp 105-122.
Mathiasen David. The New Public Management and its critics. Advances in International Comparative
Management. Supplement 3. 1997. pp 273-295.
92
NGP y los conflictos con la burocracia y la democracia, la relacin con la
eficiencia, la eleccin pblica y cmo se ha impregnado en el mundo de la
Administracin Pblica, en especial en el funcionamiento de todas las or-
ganizaciones pblicas. Para Mathiasen, la NGP se caracteriza por centrarse
en aspectos cuantitativos para medir los resultados; descentralizacin de la
toma de decisiones suplantando las estructuras altamente centralizadas y los
dems que se han comentado.
85
Con relacin a este aspecto, resulta interesante el argumento de Jos Ayala Espino que tiene que ver
con la eleccin pblica: En efecto, el anlisis econmico convencional, slo ha desarrollado metodologas e
instrumentos para responder a preguntas relacionadas con la asignacin de recursos desde una propuesta
limitada al estudio de la escasez y los usos competitivos de los recursos. En cambio la EP incluye aspectos
relacionados con la organizacin del Estado, los procesos de toma de decisiones y la evaluacin de la efi-
ciencia del Estado. Tambin Ayala menciona que tanto los votantes como los polticos se relacionan en
el mercado por medio de intercambio de los votos en la esfera del servicio pblico donde se ejecutan esos
programas. As, esta teora responde a los desafos institucionales, ya que dentro de los cambios de las de-
pendencias de la Administracin Pblica, y aqu es donde los relacionamos, esos programas impuestos por
polticos se transforman en nuevos insumos el proceso de profesionalizacin que demandar un conjunto
de elementos tericos y prcticos para conformar un paradigma adecuado a las condiciones del entorno.
En consecuencia, dentro de las organizaciones debern ser los servidores pblicos los destinatarios de estos
cambios y, por supuesto, el pblico usuario de los servicios. Sin embargo, es preciso no confundir a la es-
cuela de la eleccin pblica con la profesionalizacin y la gestin pblica como aspecto intrnseco.
Ayala Espino, Jos. Mercado, eleccin pblica e instituciones. Una revisin de las teoras modernas del Es-
tado. Miguel Angel Porra. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Mxico. 1996. p. 246.
86
Lo que se est realizando al respecto es iniciar un proceso de instauracin de sistemas de gestin de la
calidad dentro de toda la administracin pblica federal, con la finalidad de llevar a cabo el proceso de
certificacin con la norma ISO 9000. Se argumenta que bajo este esquema se obtiene mayor eficiencia en
el funcionamiento de las instituciones gubernamentales.
94
Con la instauracin del nuevo paradigma de Gestin Pblica, tambin se
modifican los perfiles de actuacin del servicio pblico. Al respecto se men-
cionan algunas propuestas para eliminar el burocratismo e ineficiencia, stas
son:
Estos atributos de la Gestin de las instituciones pblicas son los que dan iden-
tidad y llevan a cabo los cambios comentados por el autor. Este cambio de
paradigma no slo representa las orientaciones hacia los diferentes tipos de
eficiencia, tambin significa cambiar la mentalidad del servidor pblico. Este
cambio va relacionado con la crisis econmica del Estado como lo argumenta
Falcao:
87
Snchez Gonzlez, Jos Juan. La Administracin Pblica en la Reforma del Estado en Mxico. Tesis
doctoral. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Facultad de Ciencias Polticas y Sociales. 1997. p.
429-430.
88
Falcao Martin, Humberto. Administracin pblica gerencial y burocracia. La persistencia de la dicoto-
ma entre poltica y administracin .CLAD. 1996.p. 1. cursivas del autor.
95
Lo anteriormente expuesto por Falcao ilustra el porqu del auge de la llama-
da revolucin gerencial que se ha impregnado en la prctica administrativa.
Dentro de este esquema, la modificacin es de un paradigma administrativo
que se caracteriza por la atencin en los procedimientos en la organizacin
de las funciones a otro caracterizado por centrarse ms en los resultados.
Transformar las esferas de gobierno con una filosofa distinta, orientada hacia
la proteccin y aseguramiento de la independencia en materia de tecnologa,
gestin y estrategias de actuacin del gobierno para que no quedemos en las
imitaciones, por ello es que la importancia de la Administracin Pblica es tal
que el sector privado tiene que acatar las disposiciones que se emiten en las
diferentes entidades y dependencias gubernamentales.
Con relacin a esto, las Reformas Administrativas de la dcada de los 70s fue-
ron paliativas ya que no atendieron90 a la causa, por el contrario al efecto, es
la atencin a la forma, al aspecto de procedimiento de tcnica administrativa.
Las causas para que se hable de una Nueva Gestin Pblica se circunscriben
a decir que los procesos y servicios pblicos de mala calidad que la Adminis-
tracin Pblica provee a la sociedad son obsoletos, incluso se ha actuado
como si las estructuras de gobierno requirieran de esos niveles de eficiencia.
89
Ibid. p. 5.
90
A partir de 1971 se instrumentan mecanismos de reforma orientados a satisfacer los procedimientos y
despus los resultados considerando los intereses de la poblacin usuaria. Para mayor argumentacin
vase captulo III. inciso 3.1.1.
96
Tambin dentro de las esferas de los gobiernos federal, estatal y municipal se
desarrollan programas y proyectos que en ocasiones son del todo contradic-
torios para los fines que fueron originalmente creados.
Esas tcnicas son vistas como la nica va para la solucin de los problemas,
tal es el caso de la falta de motivacin del personal o la carencia de niveles de
eficiencia que en ocasiones no alcanzan ni los mnimos requeridos.
91
Esto puede verse tambin desde el enfoque de las relaciones humanas, stas son de tipo conductual y
si bien dentro de nuestro objeto de estudio est implcito en cuanto a los valores y el profesionalismo que
comenta Dror, se traducen en aspectos de carcter psicolgico que si bien son importantes, no es la parte
sustantiva de nuestra investigacin. En la administracin de personal existe una funcin de reclutamiento
y otra de desarrollo, las cuales se centran en ese tipo de relaciones; vase por ejemplo Maslow, Mcgregor,
Argyris, quienes analizan las teoras de relaciones humanas dentro de una perspectiva de autorrealizacin
y de la integracin del personal a la institucin, aspectos como la formacin de equipos de trabajo, lideraz-
go, orientacin a resultados y desarrollo organizacional, son slo algunos avances de este enfoque.
97
la administracin presupuestaria en todas las estructuras de gobierno y los
procedimientos, con esto tambin se desconcentraran algunas decisiones. Las
orientaciones de la reforma presupuestaria en Mxico se relacionan con las
polticas encargadas de dotar de estrategia al proceso.
Las estrategias que enumera Falcao son consideradas como reformas para la
construccin de instituciones fuertes y tienen las siguientes caractersticas:
Barzelay, Michael. La nueva gerencia pblica. Un ensayo bibliogrfico para estudios latinoamericanos.
92
98
nfasis en la capacidad gerencial del servidor pblico como incentivo
para la innovacin.
Limitacin de la interferencia poltica sobre la administracin, mediante
contratos de gestin flexibles, inclusive por medio de arreglos organizacio-
nales experimentales.
Irresponsabilidad desde la base hacia el vrtice, versus direccin desde el
vrtice hacia la base.
nfasis en los ciudadanos usuarios y clientes.
Prioridad en la administracin de cargos y salarios pblicos.
Incremento de los programas de reclutamiento en polos de excelencia
profesional.93
Con estos elementos es preciso delimitar lo que se entiende por Nueva Gestin
Pblica, para ello mencionaremos la definicin de Ramrez:
94
Ramrez, Jess. Ramrez, Edgar. Gnesis y Desarrollo del concepto de Nueva Gestin Pblica. Bases
Organizacionales para el replanteamiento de la accin administrativa y su impacto en la Reforma del
Gobierno. Documento de Trabajo No. 106. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. Divisin de
Administracin Pblica. Mxico. 2002. p. 21.
99
d) La caracterstica de la NGP radica en cmo dentro de las estructu-
ras administrativas, los cambios en trminos de su funcionamiento son
expresamente orientados hacia un manejo tcnico.
La segunda identifica la nueva gestin pblica como una perspectiva novedosa de com-
prensin, anlisis y abordaje de los problemas de la Administracin Pblica. Su contribucin
esencial sera el acento con el empirismo y la aplicacin de valores de eficacia y eficiencia a
un funcionamiento, por encima de los valores tradicionales del modelo administrativo.
95
Longo, Francisco. Echevarra, Koldo. La Nueva Gestin Pblica en la reforma del ncleo estratgico del
gobierno: experiencias latinoamericanas. En Spink, Peter. et. al. Nueva Gestin Pblica y Regulacin en
Amrica Latina. Balances y desafos. CLAD. Venezuela. 2001. p. 100.
100
sector pblico de Mxico no respondan totalmente a la presencia de este tipo
de gestin, sin embargo, en definitiva s ha contribuido a ello. Aqu regresa-
mos a nuestra pregunta si es la NGP la encargada de hacer esta transicin
administrativa que para algunos constituye una revolucin.
Tambin es preciso aclarar, ante la falta de otra opcin que sea aplicada
dentro del sector pblico, que la NGP ha sido una alternativa para incre-
mentar la eficiencia; aun as, conviene sealar que si bien esta visin instru-
mental proporciona resultados inmediatos, en consecuencia y como variable
de estudio, brinda un acervo tecnolgico para que posteriormente, por medio
de la profesionalizacin, los diferentes procesos de los servicios pblicos sean
modificados para adaptarlos a las diferentes demandas de la poblacin.
Cuadro 9
EVOLUCIN DE LA NUEVA GESTIN PBLICA
De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica
2. Fin del desarrollismo: crisis del petrleo, 2. Polticas para hacer al Estado ms
liquidez. Crisis del walfare state keynesia- eficiente.
no a partir de 1970. Polticas para legitimar a la adminis-
tracin pblica.
Contina
101
De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica
Fuente: Este cuadro fue elaborado con informacin de Falcao Martin, Humberto. Administracin pblica
gerencial y burocracia. La persistencia de la dicotoma entre poltica y administracin CLAD. 1996.
Barzelay, Michael. La nueva gerencia pblica. Un ensayo bibliogrfico para estudios latinoamericanos.
CLAD. Reforma y Democracia. Num. 19. Febrero 2001.
Longo, Francisco. Echevarra, Koldo. La Nueva Gestin Pblica en la reforma del ncleo estratgico del
gobierno: experiencias latinoamericanas. En Spink, Peter. et. al. Nueva Gestin Pblica y Regulacin en
Amrica Latina. Balances y desafos. CLAD. Venezuela. 2001.
CLAD. Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina. CLAD. Caracas, Venezuela. 1998.
102
c APTULO II
EVOLUCIN DE LAS ESTRUCTURAS
ADMINISTRATIVAS DEL SERVICIO
PBLICO MEXICANO
Como punto de partida para explicar el desarrollo histrico del servicio pbli-
co en Mxico, el cambio de estructura que represent el movimiento de Inde-
pendencia provoc que se crearan nuevas instituciones con la finalidad de
atender de manera urgente, las necesidades de la poblacin y tambin para
sustituir las estructuras coloniales.
104
Describir cmo surge la Administracin Pblica a partir de las reformas bor-
bnicas y los cambios que representan durante la conformacin de sta en
el siglo XIX, son los aspectos ms importantes para que, posteriormente, se
puedan analizar las acciones de profesionalizacin en el siglo XX como ante-
cedente para la instauracin del servicio civil.
105
Otro cambio consisti en la instauracin de siete intendencias dentro del terri-
torio, que junto con el poder poltico-administrativo modific la estructura
burocrtica oficial, con ello la reforma administrativa pretendi mejorar dos
aspectos fundamentales para el control del Gobierno: lo militar y lo financie-
ro.97
Con la reforma de 1786 el virreinato recibi una nueva divisin territorial y organizacin
administrativa, que a pesar de depender en gran medida del ordenamiento territorial
anterior, cre de todas maneras unos circuitos administrativos que se podan supervisar ya
que las anteriores eran reflejo de la antigua divisin territorial, derivada de la poca de
la conquista. Adems se deba aumentar el nmero de los gobiernos provinciales, reforzar
el control de la administracin financiera, introducir formas de trmites burocrticos ms
definidos y reordenar las relaciones de dependencia jerrquica entre las diversas autori-
dades.98
97
Vase: Pietschmann, Horst. Las reformas borbnicas y el sistema de intendencias en la Nueva Espaa.
Un estudio poltico administrativo. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1996. p. 305.
98
Ibid.p. 303.
106
En una de las primeras acciones para asegurar el control de la metrpoli,
la corona procur profesionalizar a la burocracia tradicional del imperio,
antes de acabar el siglo, haba conseguido la subordinacin de la autoridad
eclesistica.99
Los puestos dentro del gobierno colonial se podan heredar, cosa que sucedi
en los campos de la burocracia que serva a la corona. Otro ejemplo es el
curso de la carrera virreinal, aqu se poda ir ascendiendo dentro de la estruc-
tura del virreinato, ya sea en una provincia o en otra, lo cual representaba
la movilidad necesaria para conocer los diferentes rincones del basto imperio
espaol.
Otro caso fue la carrera imperial, en la que para ascender eran necesarias
lealtad y probada capacidad a los intereses virreinales, pero con la variable
de que se requera el apoyo de un alto funcionario.
99
Arnold, Linda. Burocracia y Burcratas en Mxico. 1742-1835. Grijalbo-Consejo Nacional para la Cultura
y las Artes. Col. Los noventa. Mxico. 1991. p. 19.
100
Ibid. p. 25.
101
Ibid. p. 187.
107
mercurio, y, por ltimo, superintendente delegado de reales asuntos fiscales o asuntos de la
real hacienda en la Nueva Espaa. En 1786, se le otorg el ascenso al Consejo de Indias. 102
Con el paso del tiempo esta Secretara Virreinal fue cambiando, lo que obe-
deci a los diferentes intereses de la corona. Al acercarse el ao de 1810 y,
posteriormente, en 1821, esta estructura poltico-administrativa que funcion
como un virreinato alterno, sirvi de base para crear las cuatro primeras
Secretaras de Estado, lo que marc el inicio de la primera reforma adminis-
trativa del Mxico independiente.
102
Ibid. p. 190.
108
Cuadro 10
DIAGNSTICO DEL SERVICIO PBLICO
Condiciones Poltico Administrativas al final del periodo colonial
1. Inspeccin de los Tribunales de Justicia por rdenes del visitador general para
mejorar su funcionamiento.
5. Existencia de acciones para fomentar la creacin del Servicio Civil, como parte
fundamental para la estabilidad y eficacia de la corona.
Hacia finales del perodo colonial, las condiciones del funcionamiento del sec-
tor pblico, se distinguieron por la introduccin de una reforma administra-
tiva que permitiera transformar esas estructuras que se haban convertido
en un lastre, para dar paso a otras que fueran ms giles, eficientes y con
mayores posibilidades de desarrollo, las cuales tienen como funcin principal
fortalecer el dominio espaol en la Nueva Espaa.
(...) se decidi instituir una nueva institucin administrativa que sirviera de apoyo al vi-
rrey y, sobre su base, sustentar el desarrollo de una organizacin ms compleja que sirviera
de eje de convergencia a una administracin virreinal en expansin. Esta institucin era
la Secretara de Cmara del Virreinato, fue creada el 28 de agosto de 1756 y con ella la
corona proyectaba facilitar el control metropolitano de la Nueva Espaa. Tena como
encomienda procesar la nutrida correspondencia oficial que circulaba entre ambos conti-
nentes para favorecer la toma de decisiones, la configuracin de polticas, el ejercicio del
control de la riqueza que se produca en el virreinato. 103
103
Guerrero Omar. Las races borbnicas del Estado Mexicano. Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Mxico. 1994. p. 249.
104
Ibid.p. 259-260.
110
vestigios de aquellas reformas borbnicas impulsadas por Jos de Glvez. As
se inici la etapa de recuperacin econmica, que al mismo tiempo no dis-
tribuy la riqueza ni tampoco las posiciones polticas dentro del gobierno.
105
Ibid. p. 293 294.
111
2.4. Del Estado Federal de 1824 a la Constitucin de 1857
106
Fue vigente del 30 de septiembre de 1812 al 17 de septiembre de 1814, jurada posteriormente el 31 de
mayo de 1820.
107
Tena Ramrez, Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico. 1808-1997. Porra. Mxico. 1957. p. 59, 87. Segn
Tena, esta constitucin tuvo una influencia decisiva en varios instrumentos constitucionales de Mxico.
108
Ibid. p. 173. Texto original.
109
Ibid. p.175. Texto original artculos 47, 48, 49, 50 y 110 de la Constitucin Poltica de 1824.
112
Posteriormente, en el artculo 28 de las Leyes Constitucionales de 1836, se de-
terminaron los cuatro Ministerios para el Despacho de los asuntos del Go-
bierno:
-Ministro de lo Interior.
-Ministro de Relaciones Exteriores.
-Ministro de Hacienda.
-Ministro de Guerra y Marina.
110
Ibid. En la Cuarta Ley Constitucional, en el artculo 33, menciona la existencia de Secretaras, aun
cuando no precisa cuntas ni cules.
111
Rives Snchez, Roberto. Elementos para un anlisis histrico de la Administracin Pblica en Mxico
1821-1940. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. Serie II Administracin Pblica Mexicana.
Mxico. 1984. p. 32.
113
naciente gobierno. A partir de 1821 se inicia el camino para el crecimiento,
evolucin y consolidacin de las instituciones que el gobierno mexicano dise
para consolidar su Independencia y crear las condiciones para el desarrollo
nacional y la pacificacin del pas.
Por otro lado estaban los partidarios de un rgimen federal, influenciados por los Esta-
dos Unidos de Amrica, aunque algunos como Ramos Arispe plenamente convencidos de
las ventajas de la descentralizacin; apoyados por las logias masnicas y elementos de la
clase media, su lema era libertad y progreso. Eran los liberales que buscaban amoldar
esta ideologa poltico-econmica en nuestro pas y para quienes el Estado debera estar
114
por encima de todo supuesto derecho personal, de todo juicio moral y de toda restriccin
poltica que pretendiera superponerse en detrimento del ejercicio de la libertad. 112
En 1834, siendo presidente Antonio Lpez de Santa Anna, fue disuelto el con-
greso poniendo fin a la etapa congresional, por lo que se presentaron las
Leyes Constitucionales en 1836, las cuales retomaron como forma de gobierno
el Estado Central y establecen la divisin de poderes en el Ejecutivo, Legisla-
tivo y Judicial, y se cre el Supremo Poder Conservador que se pareca ms a
un poder desptico que a una Repblica Central.
Como comenta Rives, las siete leyes centraban el poder en un solo rgano:
-En la primera se establecan las garantas del individuo; los derechos y obligaciones del
mexicano; invitaba a los extranjeros para establecerse en el pas, respeto absoluto a la
propiedad privada, culto catlico.
113
Reyes Heroles, Jess. El liberalismo mexicano. TII. La sociedad fluctuante. Fondo de Cultura Econmica,
Mxico. 1976. p. 20: (...) La constitucin de 1824 y los dos constituyentes, no slo obtuvieron la definicin
republicana y el desentraamiento en buena medida, de la problemtica liberal de nuestro pas, sino
tambin la consignacin legal del instrumento jurdico-poltico que iba a permitir el ascenso y consoli-
dacin de las clases liberales: el federalismo. Sin la forma federal, la sociedad virreinal pudo haber confiado
en su prolongacin, en la consignacin de dicha forma, tal confianza hubiese sido estlida. El federalismo
vino a ser estrictamente el instrumento para que las secciones de la sociedad, geogrficamente descen-
tralizadas y polticamente democrticas y liberales no slo por ideas, sino por sus intereses, que eran los
de la evolucin poltica de Mxico, encontraran la puerta abierta para su entrada al poder poltico y
pudieran plantear el conflicto entre ste, circunstancialmente en sus manos, y el poder econmico y social
en manos del partido de retroceso. Se asisti a la dramtica contradiccin entre forma poltica y estructura
econmica social.
115
-La segunda ley fue la gran novedad al crear el Supremo Poder Conservador, integrado
por cinco miembros, su finalidad era la de instrumentar el equilibrio entre los poderes
clsicos. Tena facultades omnmodas (...)
-La tercera ley organizaba al Supremo Poder Legislativo en dos cmaras (...)
-La cuarta ley decretaba la organizacin del Supremo Poder Ejecutivo, depositado en un
Presidente electo en forma indirecta y con duracin de ocho aos en el cargo, pudiendo
ser reelecto.
-La quinta ley organizaba al Supremo Poder Judicial con carcter de inamovible, en la
Corte Suprema, Tribunales Superiores de los Departamentos, Tribunales de Hacienda y
juzgados de primera instancia.
- La sexta ley divida territorialmente al pas en departamentos, distritos y partidos.
-La sptima ley asentaba que la Constitucin tena carcter permanente e inalterable.114
stos estaban bajo las rdenes del Presidente de la Repblica y a su vez, del
Supremo Poder Conservador. Es importante comentar que en estas leyes no
se prevea la instauracin de una carrera en el servicio pblico, lo que repre-
sent un retroceso con respecto a lo que se logr en este punto dentro del
rgimen de las reformas borbnicas. Sin embargo, con los cambios de nombre
y atribuciones de las dependencias del Ejecutivo, tambin se modificaron sus
polticas y en consecuencia la carrera pblica.
114
Rives Snchez, Roberto. op.cit. pp. 81-84.
116
12 de junio de 1843 (Gobierno Conservador), se estableci en el artculo 93 la
existencia de cuatro ministerios:
115
Tena Ramrez, Felipe. op. cit. p. 421.
116
Ibid. p. 329. Texto original.
117
Ibid. p. 363. Texto original.
118
Ibid. p. 482. Texto original.
117
- Formacin de la estadstica general de la Industria Agrcola, Minera y Mercantil.
- La colonizacin.
- Medidas conducentes al fomento de todos los ramos industriales y mercantiles. Expe-
dicin de patentes y privilegios. Exposiciones pblicas de productos de la Industria Agrcola,
Minera y Fabril.
- Los caminos, canales y vas de comunicacin, desage de Mxico y todas las obras pbli-
cas. 119
119
Ibid. p. 482. Texto original.
120
Ibid. p. 510. Texto original. Aun cuando hace referencia a los Secretarios mencionados en las Bases para
la Administracin de la Repblica del 53, el texto original menciona 6, cuando en realidad en las Bases
son cinco: Relaciones Exteriores; Relaciones Interiores, Justicia, Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica;
Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio; Guerra y Marina; Hacienda. p. 482.
121
Ibid.p. 622.
118
Los ascensos stos prcticamente no existan, ya que con los cambios de go-
bierno se apropiaban de las estructuras e instituciones y as se desarrollaban
las carreras en el servicio, ya sea por la va del botn o por la compra de
puestos.
Cuadro 11
ASAMBLEAS Y CONGRESOS CONSTITUYENTES EN MXICO
Ao Asamblea Constituyente
1813 Congreso Constituyente de Chilpancingo
Fuente: Elaboracin propia con datos de Tena Ramrez Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808 - 1997.
Porra. Mxico. 1997.
119
Cuadro 12
INSTRUMENTOS CONSTITUTIVOS
Ao Nombre del Documento
Constitutivo
1822, 1835 Bases Constitucionales
1823, 1853, 1856, 1865 Estatutos Provisionales
1824, 1847 Actas Constitutivas
1812, 1814, 1824, 1836, 1843, 1857, 1917 Constituciones Polticas*
Fuente: Elaboracin propia con datos de Tena Ramrez Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808 - 1997.
Porra. Mxico. 1997.
*Considerando que en estos aos se presentaron las iniciativas de las cuales slo se reconocen como Consti-
tuciones Polticas las de 1824, 1857 y 1917.
Cuadro 13
RGANOS E INSTRUMENTOS CONSTITUTIVOS APROBADOS
Origen Instrumento Constitutivo Ao
Congreso de Chilpancingo Decreto Constitucional para la Liber- 1814
tad de la Amrica Mexicana. Consti-
tucin de Apatzingan
Congreso Constituyente Bases Constitucionales 1822
120
Origen Instrumento Constitutivo Ao
Junta Nacional Legislativa Constitucin Poltica (Bases 1843
Orgnicas)
Congreso Constituyente Acta de Reformas reconociendo como 1847
nica a la Constitucin de 1824
Santa Anna Bases para la Administracin de la 1853
Repblica hasta la promulgacin de
la Constitucin
Comonfort Estatuto Orgnico Provisional de la 1856
Repblica Mexicana
Congreso Constituyente Constitucin Poltica 1857
Finaliza
Fuente: Elaboracin propia con datos de Tena Ramrez Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808 - 1997.
Porra. Mxico. 1997.
Cuadro 14
PLANES POLTICOS DE ALCANCE CONSTITUTIVO
Fecha Nombre del documento Origen Caractersticas
19/jul/1808 La representacin del Ayun- Audiencia de Documento oficial
tamiento de Mxico Mxico, Ayunta- para la reasun-
miento de la Ciu- cin de la Sobera-
dad de Mxico na por el pueblo en
ausencia del Rey
espaol
6/dic/1810 Bando de Hidalgo Miguel Gregorio Esbozo del Pro-
Hidalgo y Costilla grama de Organi-
zacin Social
Contina
121
Fecha Nombre del documento Origen Caractersticas
ago/1811 Elementos Constitucionales Suprema Junta Documento base
Nacional Ameri- para elaborar la
cana (Ignacio L- Constitucin Polti-
pez Rayn) el ca
problema
14/sept/1813 Sentimientos de la Nacin Jos Mara More- Documento que
los y Pavn contiene la filo-
sofa poltica y
administrativa del
movimiento de In-
dependencia
6/nov/1813 Acta Solemne de la Decla- Congreso de Chil- Documento que
racin de la Independencia pancingo expresa que la
de la Amrica Septentrional Amrica Septen-
trional ha reco-
brado el ejercicio
de su soberana
22/oct/1814 Decreto Constitucional para Apatzingn Declaracin de In-
la Libertad de la Amrica Me- dependencia
xicana
1/mar/1854 Plan de Ayutla Florencio Desconocen al Go-
Villarreal bierno de Santa
Juan lvarez Anna y a todos sus
Ignacio Comon- funcionarios
fort
Eligio Romero
Toms Moreno
122
Fecha Nombre del documento Origen Caractersticas
28/nov/1911 Plan de Ayala Emiliano Desconoce al Pre-
Zapata sidente de la Re-
pblica.
Reclama el cum-
plimiento del
Plan de San Luis
26/mar/1913 Plan de Guadalupe Venustiano Car- Desconoce al
ranza Gral. Victoriano
Huerta y a los
Poderes Legisla-
tivo y Judicial
Finaliza
Fuente: Elaboracin propia con datos de Tena Ramrez Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808-1997.
Porra. Mxico. 1997.
123
Otro ordenamiento de importancia que modific la estructura del servicio
pblico fue el Estatuto Provisional del Imperio Mexicano, expedido el 10 de
abril de 1865, el cual tuvo una vigencia fugaz, ya que el 25 de julio de 1867
Jurez entra a la Ciudad de Mxico con la victoria sobre los conservadores y,
por lo tanto el segundo imperio llegaba a su fin. Con este hecho se reesta-
bleci la Constitucin de 1857 y las Leyes de Reforma.
122
Ibid. p. 671. texto original.
124
Cabe mencionar que durante los aos de lucha entre los dos grupos que se
disputaban el poder, las instituciones de la Administracin Pblica se creaban
y derogaban mientras se instauraba un tipo de gobierno central o federal.
123
Rives Snchez, Roberto. op.cit. p. 153.
125
Cuadro 15
LEYES DE REFORMA
Fecha y lugar Documento Ramo
12/jul/1859 Ley de Nacionalizacin de Secretara de Justicia Ne-
Veracruz los Bienes Eclesisticos gocios Eclesisticos e Ins-
truccin Pblica
23/jul/1859 Ley de Matrimonio Civil Ministerio de Justicia e Ins-
Veracruz truccin Pblica
Fuente: Elaboracin propia con datos de Tena Ramrez Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808- 1997.
Porra. Mxico. 1997.
126
En la etapa pacificadora de Porfirio Daz, el servicio pblico se fortaleci ha-
cia la construccin de un crecimiento econmico que le permiti a Mxico
crear la infraestructura requerida para la consolidacin de la Administracin
Pblica.
Durante este periodo, la Administracin Pblica empez a crecer, ya que como lo comen-
ta Rives: Para el ejecutivo los progresos alcanzados en los diferentes ramos de la admi-
nistracin eran fruto de una poca de paz y tranquilidad pblicas; el poder legislativo, por
conducto del presidente del congreso, Francisco Bulnes, encontr avances en: La Secretara
de Gobernacin, (...), La Secretara de Justicia, (...), La Secretara de Instruccin Pblica,
Comunicaciones, Fomento, Guerra, Hacienda.
Al porfiriato se le asocia rpidamente con el lema de: poca poltica y mucha adminis-
tracin y esto a su vez tiene razn de ser, ya que Daz adems de diversas medidas
administrativas que dict, mantuvo una multitud de organismos e instituciones (algu-
nos descentralizados, otros bajo direccin y vigilancia de las dependencias centrales) con
funciones especficas en las diversas reas de la sociedad, abarcando la beneficencia, la
instruccin, la investigacin, la salubridad, el crdito, el comercio, etc. (...). 124
Conforme avanz el siglo, para finales del periodo, el servicio pblico tena
ya establecidos nuevos campos de accin que no tena en la etapa de lucha
entre liberales y conservadores, lo cual permiti su expansin; durante el go-
bierno de Daz existieron siete Secretaras de:
Relaciones Exteriores.
Gobernacin.
Justicia e Instruccin Pblica.
Fomento.
Comunicaciones y Obras Pblicas.
Hacienda y Crdito Pblico.
Guerra y Marina.
124
Rives Snchez, Roberto. op. cit. p. 204.
127
Relaciones Exteriores.
Gobernacin.
Justicia.
Instruccin Pblica y Bellas Artes.
Fomento.
Comunicaciones y Obras Pblicas.
Hacienda y Crdito Pblico.
Guerra y Marina.125
Prcticamente fueron los mismos ramos que, durante la etapa de Daz, sirvie-
ron para el crecimiento de las instituciones pblicas. Para el periodo de 1913
a 1917 el servicio pblico mostraba la existencia de Secretaras y Organismos
descentralizados, lo que signific iniciar nuevamente la carrera dentro del
servicio pblico; sin embargo, con el movimiento armado se reprimi el in-
cipiente crecimiento del sector.
Secretaras de Estado:
- De Estado.
- Hacienda y Crdito Pblico.
- Guerra y Marina.
- Comunicaciones.
- Fomento.
- Industria y Comercio.
Departamentos:
- Judicial.
- Universitario y Bellas Artes.
- Salubridad Pblica.
125
Ibid.p. 231.
128
Esta nueva estructura de la Administracin Pblica tuvo la misin de conti-
nuar con el desarrollo nacional por medio de su ordenamiento legal; esta-
bleci las bases para su organizacin y funcionamiento, dando inicio a otra
fase de desarrollo, la cual se caracteriz por una mayor definicin de fun-
ciones.
Secretaras de Estado:
- Relaciones Exteriores.
- Gobernacin.
- Hacienda y Crdito Pblico.
- Guerra y Marina.
- Agricultura y Fomento.
- Comunicaciones y Obras Pblicas.
- Industria, Comercio y Trabajo.
Departamentos de Estado:
- Universitario y de Bellas Artes.
- Salubridad Pblica.
- Aprovisionamientos Generales.
- Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares.
- Contralora.
- Estadstica. 127
126
Artculo 90, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Cabe mencionar que en el texto
original no se establecan estos dos apartados.
127
Rives Snchez, Roberto. op. cit. p. 239.
129
se establecan las organizaciones de empleados pblicos,128 ya que en 1875 se
crea la Asociacin Mutualista de Empleados Pblicos, incipiente organizacin
para que el servicio pblico tuviera mayor consistencia. En cuanto a los ascensos,
en este periodo de cambios administrativos y polticos, todava no se conta-
ban con sistemas definidos.
Con este panorama tenemos que el gobierno era el mayor empleador del
pas, dentro del periodo de Daz, al existir esa paz social, tambin se con-
solidaron las estructuras administrativas que permitan avanzar en el de-
128
Chvez Alcazar, Margarita. El Servicio Civil de Carrera en la Administracin Pblica Mexicana. Impresos
Estrella, Mxico. 2 edicin. 1987. p. 56.
129
Secretara de la Presidencia. La Administracin Pblica en la poca de Jurez. Presidencia de la
Repblica. III tomos. Mxico. 1970. T.I. p. 288.
130
Ibid.p. 665. El decreto se publica el 16 de septiembre de 1865.
131
Chvez Alczar, Margarita. El Servicio Civil de Carrera en la Administracin Pblica Mexicana. op. cit. p. 58.
130
sarrollo del servicio pblico. Fue precisamente aqu en donde se integr el
primer catlogo de puestos de la Administracin Pblica Federal, tambin se
instituye una carrera de empleados en la Escuela de Contadura y Adminis-
tracin, como uno de los requisitos para ingresar al servicio.
132
Rives Snchez Roberto. op. cit. p. 226.
133
Ibid.p. 228.
131
Con lo anterior, Huerta pretenda atender de manera urgente las demandas
sociales y con ello, estabilizar polticamente al pas fortaleciendo al ejrcito.
Sin embargo, renunci a la Presidencia y abandon el pas, con lo cual nue-
vamente se presentaron modificaciones a la organizacin de las instituciones
pblicas. Cabe sealar que Carranza cambi la organizacin de la Adminis-
tracin Pblica, en su calidad de jefe del ejrcito constitucionalista, fue un
opositor a Huerta. Durante 1913 y 1914 tuvimos dos organizaciones parecidas
con similar objetivo: la atencin a la sociedad y la legitimacin del sistema.
pblica en Mxico. Instituto de Administracin Pblica de Quintana Roo. Porra. Mxico. 2004. p. 203.
132
Es as como en la etapa revolucionaria, slo hubo un cambio con la Secretara
de Fomento, las dems estructuras que le permitieron a Daz consolidar ese
ejecutivo fuerte, permanecieron esencialmente iguales.
Secretarias de Estado:
Relaciones Exteriores.
Gobernacin.
Hacienda y Crdito Pblico.
Guerra y Marina.
Economa Nacional.
Agricultura y Fomento.
Comunicaciones y Obras Pblicas.
Educacin Pblica.
Departamentos Administrativos:
Trabajo.
Agrario.
Salubridad Pblica.
Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares.
Distrito Federal.
135
Ibid. p. 334.
133
Procuradura General de la Repblica.
Departamentos de Estado:
Trabajo.
Agrario.
Salubridad Pblica.
Forestal y de Caza y Pesca.
Asuntos Indgenas.
Educacin Fsica.
Distrito Federal.
Publicidad y Propaganda.
Asistencia Infantil.
Secretaras de Estado:
Relaciones Exteriores.
Gobernacin.
Hacienda y Crdito Pblico.
Defensa Nacional.
Agricultura y Fomento.
Comunicaciones y Obras Pblicas.
Educacin Pblica.
Asistencia Pblica.
Departamentos de Estado:
Trabajo.
Agrario.
Salubridad Pblica.
Asuntos Indgenas.
Marina Nacional.
Distrito Federal.
Cuadro 16
DESARROLLO DE ORGANIZACIONES DE SERVIDORES PBLICOS
Ao Contenido Origen
1922 Creacin de una Carrera Confederacin Nacional de Administracin
Administrativa mediante Pblica. (CNAP)
una Ley
1925 Ley de Pensiones Civiles de Decreto presidencial
retiro. Integra un sistema
de seguridad social
1934 Acuerdo sobre orga- Decreto presidencial
nizacin y funcionamiento
de la ley del servicio civil.
Vigencia del 12 de abril al
30 de noviembre de 1934
1936 Alianza de los trabaja- Secretara de Salubridad y Asistencia
dores del Estado
1937 Federacin Nacional de Sindicatos de trabajadores
Trabajadores del Estado
Contina
Haro Belchez, Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas. Instituto Nacional de
136
135
Ao Contenido Origen
1938 Federacin de Sindicatos Sindicatos de trabajadores
de Trabajadores al Servi-
cio del Estado
1943 Comisin Intersecretarial Acuerdo presidencial
para formular y llevar a
cabo un plan coordinado
de mejoramiento de la
organizacin pblica
Finaliza
Fuente: Elaboracin propia con datos de: Haro Belchez Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin
y Perspectivas. INAP. Mxico. 2000. y Chvez Alczar, Margarita. El Servicio Civil de Carrera en la Admi-
nistracin Pblica Mexicana. Impresos Estrella, Mxico. 2. edicin 1987.
137
Snchez Gonzlez, Jos Juan. Modernizacin e Innovacin en la Historia de la Administracin Pblica
en Mxico. op. cit. p. 206-281.
138
Ibid. p. 307.
136
Junto con este crecimiento, el tema del servicio civil se fue postergando, de-
bido a que no se tena un sistema de ingreso claramente definido y basado
en el desempeo por mrito; todava se segua practicando el amiguismo,
compadrazgo o relaciones familiares para que la gente se incorporara al ser-
vicio pblico.
Por otra parte, la supresin de los puestos vitalicios en 1855 daba un giro a la
forma de ingreso al servicio, la caracterstica durante el siglo XIX y la mayor
parte del XX fue la improvisacin del personal, en la mayora de los casos
carente de experiencia, el ingreso no se distingua por ser ms apto para el
puesto, as elementos como la capacitacin, formacin acadmica, experien-
cia, mrito, conocimientos, evaluacin del desempeo, no estaban presentes
en la administracin de personal.
En este orden de ideas, el concepto de servicio civil fue desconocido en Mxico durante el
siglo XIX, no as en la primera mitad del siglo XX, cuando el trmino sirvi para utilizarlo
139
como bandera de un vertiginoso movimiento a favor del establecimiento de la carrera
administrativa. 139
Snchez Gonzlez, Jos Juan. La profesionalizacin del servicio pblico: antecedentes y perspectivas en
139
Mxico. Enfoques de Polticas Pblicas y Gobernabilidad. Juan de Dios Pineda (coord). Colegio Nacional
de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico. Mxico. 1999.
p. 29.
140
S egunda PARTE
EL CAMBIO EN LA GESTIN: DE LA
BUROCRACIA PBLICA AL MANE-
JO EMPRESARIAL
142
c APTULO iii
LA REFORMA ADMINISTRATIVA A
PARTIR DE 1971 Y LOS CAMBIOS EN
LA GESTIN PBLICA
L as transformaciones de la or-
ganizacin de la Administracin
Pblica, en cuanto a su funciona-
miento, han sido formadoras de ins-
tituciones que responden a dos cau-
sas principales: en primer lugar, la de
tener un servicio pblico que requie-
re de constante actualizacin para
atender a la sociedad por medio de
la prestacin de servicios que satisfa-
gan las necesidades de la poblacin
usuaria y que permita legitimar la
accin de gobierno. Por otro lado,
conducirse conforme las transforma-
ciones internacionales y, en donde
sea necesario, ir modificando su fun-
cionamiento hacindolo compatible
con los Planes y Programas de Go-
bierno, mismos que responden a las
tendencias mundiales.
140
Cabrero Mendoza Enrique. Del administrador al gerente pblico. Instituto Nacional de Administracin
Pblica. Mxico. 1997. Enrique Cabrero menciona en su anlisis que para modernizar la Administracin
Pblica, estos tres prerrequisitos, representan la estrategia por la cual inicia un proceso de cambio como
ms adelante se describir. Tambin es conveniente mencionar que a partir del ao 1971 son introducidos
los elementos tcnicos y metodolgicos que se encargarn de transformar la Administracin Pblica.
pblica una vez presentados los elementos de insatisfaccin por parte del
usuario, acompaada de los dispendios en el manejo presupuestal? se pre-
tenda realmente una transformacin para conservar el control o avanzar en
la solucin de los problemas en la prestacin del servicio? De la capacitacin a
la imparticin de instruccin especfica, los avances fueron lentos hasta llegar
a la especializacin y con ello transitar de una gestin dedicada a la impro-
visacin hacia una inspirada en el espritu empresarial.
(...) el fenmeno del cambio administrativo normal, de lo que puede ser la reforma y la
reestructuracin o revolucin administrativa.
El cambio administrativo se produce, por lo general, sin grandes fricciones, se ajusta a los
intereses existentes, se puede negociar su velocidad y se renuncia a hacer modificaciones
que pudieran encontrar obstculos de importancia. La reforma, por su parte, se carac-
teriza por encontrar resistencias que hay que vencer.
1. Variacin importante de los objetivos nacionales, los objetivos del Estado y los objetivos
144
del gobierno.
2. Desarrollo poco comn de las tcnicas, los equipos o los estilos administrativos que ne-
cesariamente conllevan a una variacin cualitativa y apreciable sobre los sistemas de tra-
bajo de la administracin, en lo general y en lo particular.
3. Cambios de personas en la direccin del sector pblico lo cual implica una reinterpre-
tacin de los medios de accin y de las estrategias del Estado para el cumplimiento de sus
objetivos.
141
Carrillo Castro, Alejandro. La reforma Administrativa en Mxico. (1821-1971). Porra. Mxico. 1980. p. 64.
142
Ibid., p. 67.
145
En la reforma administrativa iniciada en 1970, se parta como se menciona
en el cuadro siguiente:143
Cuadro 17
CONTEXTO GENERAL DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
I. Programacin II. Instrumen- III. Ejecucin de IV. Control.
de la Reforma. tacin de la in- reformas concre-
fraestructura de tas.
mecanismos.
Caractersticas
a) Anlisis y diag- a) Implantacin a) Toma de de- a) Medicin de los
nstico de la situa- de los mecanismos cisiones sobre las resultados obteni-
cin administrativa. legales y admi- propuestas de re- dos.
nistrativos para la forma. Esto es lo
b) Seleccin, por reforma adminis- que para algunos b)Evaluacin de los
parte de las auto- trativa. constituye el mo- resultados obteni-
ridades, de objeti- mento fundamen- dos, comparndo-
vos de la reforma b) Integracin de tal de las reformas, los con las metas
administrativa e las nuevas enti- ya que aun habin- programadas, con
indicacin de prio- dades que se en- dose cubierto todas el fin de determinar
ridades, alcances en cargarn de pro- las etapas anterio- si hay o no desvia-
el marco de la situa- mover, estudiar y res, la falta de esa ciones, circunstan-
cin. proponer en cada decisin hace que cias imprevistas o
institucin, sistema la realidad siga nuevas posibili-
c) Determinacin o sector, los pro- igual y no se dades, as como sus
de los medios (ins- gramas y proyec- puedan realizar las posibles causas.
trumentos norma- tos de reforma, as innovaciones.
les y organismos como sus normas c) Sugerencias de
responsables de de evaluacin y medidas correc-
orientar, coordinar, control. tivas a los rga-
ejecutar y eva- nos decisorios que
luar las reformas) c) Funcionamiento puedan modificar
y medidas (polti- efectivo de esos las decisiones ini-
cas, programas y mecanismos e ins- ciales y redefinir
proyectos) para tituciones; lo cual los objetivos pro-
alcanzar los objeti- lleva finalmente a puestos, as como
vos escogidos. la siguiente etapa. reajustar o indicar
su reformulacin a
la administracin.
Fuente: Elaboracin propia con datos de: Carrillo Castro, Alejandro. La reforma Administra-
tiva en Mxico. (1821-1971). Porra. Mxico. 1980.
143
Elaboracin propia con informacin de: Carrillo Castro, Alejandro. op. cit. pp. 74-76.
146
El proceso de reforma se decidi implantar basndose en un diagnstico para
definir los objetivos y prioridades, los que posteriormente fijarn los instru-
mentos legales y administrativos como son acuerdos, decretos, manuales y
transformaciones administrativas.
Las lneas fueron precisas, iniciar un proceso de cambio para fortalecer las
estructuras administrativas. Ms all se estableca la estrategia del programa
que comprenda tres niveles a) Institucionales; b) Sistemas de apoyo adminis-
trativo y c) Sectores de actividad. 144
Es preciso comentar que en este objetivo se habla de dos elementos que son
constantes hasta el da de hoy: la eficiencia y eficacia; y generar en el personal
la conciencia de servicio pblico y de trabajo en equipo.
144
Ibid. p. 98.
145
Ibid. p. 102.
147
3.1.2. Los resultados de la poltica de Reforma
De esta manera se pretendan llevar a cabo los cambios sustantivos que per-
mitieran obtener mayor legitimidad en el ejercicio pblico, as la estrate-
gia mencionada en el punto anterior intent iniciar el cambio desde dentro,
como lo dice Carrillo. La reforma administrativa actual se concibe como
un proceso tcnico poltico permanente, institucional y deliberadamente de-
cidido por las altas autoridades, que cuenta con una estrategia diseada
para vencer los obstculos y las resistencias que se presenten, que propugna
la participacin plena y la consulta de la experiencia de todos los niveles ad-
ministrativos; que se apoya en los conocimientos y las tcnicas de especialistas
de diversas disciplinas para su formulacin, instrumentacin y evaluacin.146
Segn Carrillo (1977), los objetivos globales del Programa de Reforma Ad-
ministrativa delineados para 1976-1982 eran:
146
Ibid. p. 113.
149
4. Contribuir al fortalecimiento de nuestra organizacin poltica y del federalismo en Mxi-
co, a travs de instrumentos y mecanismos mediante los cuales la administracin pblica
federal -respetando la autonoma de cada uno de los poderes y niveles de gobierno-
propicie, por una parte, el robustecimiento de las funciones encomendadas a los poderes
Legislativo y Judicial, y por otra, una mejor coordinacin y una mayor participacin de los
tres niveles de gobierno en los procesos de desarrollo econmico y social del pas, y
147
Carrillo Castro, Alejandro. Reforma Administrativa para el Desarrollo Econmico y Social 1976-1982.
Revista de Administracin Pblica No. 31-32. Mxico. 1985. pp. 12-13.
148
Ibid. p. 19.
150
Asimismo, se fortaleci al rgimen federal, ya que se contemplaban los
mecanismos de coordinacin con los Poderes Legislativo y Judicial y con los
gobiernos de los Estados y Municipios. De igual manera, se pretendi mejorar
la administracin de la justicia para fortificar las instituciones encargadas de
ello.
Carrillo comenta que lo importante para que esta transformacin del apara-
to administrativo pblico del gobierno mexicano ofrezca los rendimientos es-
perados en el corto y mediano plazo, ser que este esfuerzo est respaldado
en la capacidad y en la sensibilidad de los responsables de todos los niveles
administrativos. De estos requisitos depende en gran medida, que el pas est
preparado desde el punto de vista de su organizacin y de sus instrumen-
tos administrativos, para hacer frente a los desafos que le depara la ltima
parte de nuestro siglo.149
149
Ibid. p. 26.
151
de los procesos administrativos, retroalimentacin sobre el resultado concreto
de los cambios, sugerencias derivadas de extensas experiencias. 150
As se tiene por un lado la perspectiva oficial y por el otro, la del usuario que
no es considerado por quienes disean las polticas orientadas a satisfacer esas
necesidades. Por ello, durante finales de la dcada de los 80s, se hizo ms
hincapi en la recopilacin de las opiniones de ese segmento de la poblacin
que es la razn de existir de las instituciones pblicas.
La estrategia por tanto tena que dar ese giro necesario: convertir los avances
del periodo de la reforma administrativa en una visin de desarrollo ad-
150
Snchez Gonzlez, Jos Juan. La Administracin Pblica en la Reforma del Estado en Mxico. Tesis de
Doctorado en Administracin Pblica. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Facultad de Ciencias
Polticas y Sociales. Mxico 1997. p. 355.
151
Ibid.p. 356.
152
ministrativo, mismo que permita crear metodologas, tcnicas y recursos ms
apropiados a la sociedad mexicana.
152
Ibid. p. 359.
153
Instituto Nacional de Administracin Pblica. RAP: No. 63-64. julio-diciembre. Mxico. 1985. p. 255.
153
As se establecieron acuerdos bsicos de descentralizacin como son: descen-
tralizacin administrativa, descentralizacin y equilibrio regional, descentrali-
zacin y servicios, y por una cultura de la descentralizacin. 154
El programa parte de cuatro decisiones: dar apoyo al desarrollo de las actividades pro-
ductivas regionales; impulsar el desarrollo social; consolidar y ampliar la infraestructura
regional, fomentar la actividad econmica y ampliar el acceso a los servicios guberna-
mentales. 155
154
Ibid. p. 257.
155
Torres, Blanca. Comp. Descentralizacin y Democracia en Mxico. El Colegio de Mxico. Mxico. 1986.
p. 99.
154
El proyecto concibe que slo si se contiene la creciente desigualdad en las
condiciones de vida entre el campo y la ciudad se moderar el crecimiento y
en esa medida se avanzar en la descentralizacin. 156
Clarificar las lneas de responsabilidad entre quienes autorizan, controlan y operan para
que stas no se diluyan ni la toma de decisiones se entorpezca.
Precisar y difundir de manera amplia, oportuna y accesible para los interesados, los pro-
cedimientos y trmites administrativos simplificados para la prestacin de los servicios, a
fin de eliminar las prcticas de exigir requisitos no previstos, alterar los trmites prescritos y
fijar plazos distintos a los establecidos que, muchas veces, se convierten en capacidad para
influir arbitrariamente en el sentido de la decisin, retrasando o acelerando los avances
que se gestionan. 157
Ibid. p. 116.
156
Instituto Nacional de Administracin Pblica. Revista de Administracin Pblica No. 65-66. enero-junio
157
155
Lo que se busca es tener una infraestructura metodolgica para llevar a cabo
acciones que se orienten al pblico usuario, destinatario final de los servicios
pblicos. El propsito era que dentro de cada Entidad y Dependencia se rea-
lizaran acciones concretas para la eliminacin de los trmites que no eran
necesarios.
158
Ponce de Len, Xavier. La simplificacin de la Administracin Pblica Federal, en Revista de Admi-
nistracin Pblica No. 43-44. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. p. 43-44.
156
benchmarking y la gestin de sistemas de calidad, las cuales pretenden me-
jorar el servicio pblico; incluso se habla del cliente de los servicios pblicos
para compararlo con el consumidor en un ambiente de mercado. De esta
manera, la administracin pblica se forma una imagen de agencia privada
que suministra servicios pblicos a la poblacin que as lo solicite o tenga
derecho.
159
En 1982 a consecuencia de la devaluacin del peso, se tuvieron recortes presupuestales, aumento de la
inflacin, entre otros.
157
Con las reformas para redimensionar el servicio pblico y concretamente las
estructuras administrativas, se inici una poltica para reducirlo, esto signific
la venta de los activos propiedad de la nacin.
Baja productividad.
Baja autoestima de los funcionarios.
Austeridad presupuestal.
Un marco normativo denso y confuso.
Duplicidad de funciones.
Inexistencia de mecanismos o sistemas que atendieran las necesidades de
los usuarios de los servicios pblicos.
Nula calidad del servicio.
Para Acle la calidad se puede definir desde dos maneras, la primera tiene
un enfoque estrecho y se refiere en esencia al producto cuyas caractersti-
cas deben estar de acuerdo con ciertas normas. Por el contrario, la segunda
tiene una concepcin mucho ms amplia, pues considera la calidad como el
resultado final del trabajo, de los procesos productivos, del personal obrero y
ejecutivo de la planeacin, lo cual implica que el control de costos, produc-
tividad y calidad forman parte de un mismo todo.161
160
Gutirrez, Mario. Administrar para la calidad. Conceptos administrativos del control total de calidad.
Limusa. Mxico. 1995. p. 23.
161
Acle Tomasini, Alfredo. Planeacin Estratgica y control total de calidad. Grijalbo. Mxico. 1989. p. 136.
162
Campos Ricardo. Martnez Luis. Alta Calidad en la Gestin Pblica. Mxico. Instituto de Administracin
Pblica del Estado de Mxico. 2002. p. 35.
159
La trasformacin, por tanto, era pasar de una organizacin netamente buro-
crtica y obsoleta, a una gil que considerara las necesidades de la poblacin
como principal objetivo.
Voehl, Frank. Jackson, Peter. ISO 9000. Gua de instrumentacin para pequeas medianas empresas.
163
3.2.4. Orientar los procesos del servicio Pblico hacia las necesi-
dades de la poblacin
Lo anterior implica crear una cultura de uso en los servicios pblicos, ya que
los usuarios son tratados con el principio de calidad segn se coment en el
punto anterior.
161
3.2.5. El Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica
1995-2000
164
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Programa de Modernizacin de la Adminis-
tracin Pblica 1995-2000. Poder Ejecutivo Federal. Mxico. 1995. p. 35.
165
Ibid. p. 39.
162
de las acciones del sector pblico en el proceso de prestacin de los servicios
pblicos; esto se haca con el fin de conocer las opiniones de la poblacin.
166
Ibid. p. 42.
163
variable de la promocin fue la que comenz con la integracin de una
metodologa para dar inicio a la cultura de la calidad dentro del servicio
pblico. Se empez con la adecuacin de cada proceso a las necesidades del
usuario. La vinculacin de la tecnologa de la informacin con el mejora-
miento de procesos administrativos fue la opcin para hacer ms eficiente al
sector pblico.
- Dotar a las instituciones pblicas de la flexibilidad necesaria para amoldarse con opor-
tunidad a las nuevas realidades, para que respondan a objetivos y funciones claramente
definidos, as como promover su racionalizacin permanente con el fin de reducir gastos
excesivos en el mantenimiento del aparato burocrtico. 167
167
Ibid. p. 47.
164
Para este subprograma se tenan como objetivos principales:
168
Ibid. p. 52.
165
-Contar con un servicio profesional de carrera en la administracin pblica que garantice
la adecuada seleccin, desarrollo profesional y retiro digno para los servidores pblicos,
que contribuya a que en los relevos en la titularidad de las dependencias y entidades se
aproveche la experiencia y los conocimientos del personal y se d continuidad al funciona-
miento administrativo.
-Impulsar en el servicio pblico una nueva cultura que favorezca los valores ticos de ho-
nestidad, eficiencia y dignidad en la prestacin del servicio pblico y fortalezca los princi-
pios de probidad y responsabilidad.169
-Sistemas de seleccin.
-Actualizacin de conocimientos y habilidades.
-Sistema integral de desarrollo de recursos humanos.
-Establecimiento de mejores perspectivas de desarrollo.
-Fortalecimiento de los valores cvicos y ticos en el servicio pblico.
-Efectividad de la funcin de investigacin y financiamiento de responsa-
bilidades.
169
Ibid. p. 56.
166
b) El diseo y aplicacin paulatina de estndares mnimos de calidad de los servicios y de
atencin al pblico.
c) La desconcentracin progresiva de las funciones operativas que desarrollan las depen-
dencias, para conservar atribuciones normativas tales como el establecimiento de polticas,
la planeacin y evaluacin, entre otras.
d) La revisin y anlisis de la regulacin para abreviar los tiempos de respuesta en las pro-
mociones y en los asuntos de particulares y para eliminar con ello la discrecionalidad.
e) La incorporacin, previo proceso legislativo, de nuevos derechos y productos finales por
concepto de la contraprestacin de servicios que ofrecen las dependencias y entidades
para mejorar la atencin al pblico y el desahogo de trmites.
f) Evaluacin de conocimientos y habilidades de servidores pblicos en reas especficas.
g) Los apoyos recprocos a cargo de las dependencias globalizadoras y de las coordinadoras
sectoriales, en su caso, para contribuir a lograr el objetivo de las bases de coordinacin. 170
La forma en que se trat de atender esto fue ms all que el slo hecho de
dar mayor transparencia en el manejo pblico, tambin se inici un pro-
grama de calidad, entendido como la satisfaccin de los ciudadanos, usuarios
o beneficiarios de todos los servicios pblicos. Con este programa se definieron
los indicadores, los estndares y los mtodos para llevar a cabo la transfor-
macin cuantitativa de cada uno de los procesos administrativos. Estos se han
diseado para estar en condiciones de incrementar la eficiencia hasta llegar a
las certificaciones de los sistemas de gestin de la calidad.
170
Ibid. p. 63-64.
167
Lograr que sea ms eficiente el manejo pblico es importante, hacerlo con
sentido social es todava mejor; sin embargo, con el advenimiento de la nue-
va gerencia en los diferentes campos de la operacin y manejo pblico, las
polticas dirigidas al cambio de modelo son, en principio, los elementos que
dan vida a esas nuevas formas de gestin.
Por ello, entre los avances que se intentan incorporar para tener un mode-
lo ms objetivo de los resultados, se encuentra conocer esta variable para
que de acuerdo a esas opiniones se evale el desempeo del servidor pblico
ms integralmente. En esos trminos, cul es el principio de la evaluacin
de desempeo? El principal resultado que se quiere obtener es conocer las
condiciones en las que se encuentra el servidor pblico en cuanto a sus cono-
cimientos y capacidades para dar solucin a los problemas.
168
Tambin se pretende que con ello actualicen su situacin con respecto a las
funciones que desarrollan. Esto es particularmente importante ya que con el
avance de las polticas de gestin dentro de las dependencias y entidades,
han obligado a actualizar los programas de evaluacin. Con el principio de
hacer ms eficiente el manejo pblico, el modelo de evaluacin del desempe-
o vincula los conceptos de la actuacin pblica con los de la administracin
de la eficiencia.
Cuadro 18
PROCESO DE EVALUACIN
169
tracin pblica, por este medio, las instituciones llevarn a cabo cambios de
procedimientos y tcnicas para obtener incluso procesos de certificacin en
sistemas de gestin de la calidad. Como se plante desde el PROMAP, el
tema de la calidad es uno de los elementos para la evaluacin de la gestin
pblica; posteriormente, dentro de Intragob, las lneas que se consideraron
fueron el llamado Buen Gobierno, calificado as por contener un elemento
principal: la innovacin, segn esto, pretende continuar con la satisfaccin de
las necesidades del usuario en trminos de calidad.
De acuerdo con la visin del nuevo gobierno, el modelo que propone es esen-
cialmente un modelo de innovacin social, hacia el interior de la Adminis-
tracin pblica federal. Su visin se centra en recuperar la confianza de los
ciudadanos en el gobierno, as como en transformar al gobierno en una insti-
tucin competitiva, de clase mundial que contribuya a lograr los resultados
planeados en materia de crecimiento econmico, desarrollo humano y social,
as como en materia de orden y respeto. 171
Cuadro 19
CDIGO DE TICA 172
Elemento Descripcin
Bien comn Asumo un compromiso irrenunciable con el bien
comn, entendiendo que el servicio pblico es
patrimonio de todos los mexicanos y de todas las
mexicanas, que slo se justifica y legitima cuando
se procura ese bien comn, por encima de los in-
tereses particulares.
Integridad Ceir mi conducta pblica y privada, de modo
tal que mis palabras sean honestas y dignas de
credibilidad, fomentando una cultura de con-
fianza y de verdad.
Contina
171
Presidencia de la Repblica. Oficina de la Presidencia para la innovacin gubernamental: Modelo Es-
tratgico para la Innovacin y la Calidad Gubernamental. www.presidencia.gob.mx p. 5.
172
Ibid. p. 18.
170
Elemento Descripcin
Honradez Nunca usar mi cargo pblico para ganancia per-
sonal, ni aceptar prestacin o compensacin de
ninguna persona u organizacin que me pueda
llevar a actuar con falta de tica en mis respon-
sabilidades y obligaciones.
Imparcialidad Actuar siempre en forma imparcial, sin conceder
preferencias o privilegios indebidos a persona al-
guna.
Justicia Ceir mis actos a la estricta observancia de la ley,
impulsando una cultura de procuracin efectiva
de justicia y de respeto al estado de derecho.
Transparencia Garantizar el acceso a la informacin guberna-
mental, sin ms lmite que el que imponga el in-
ters pblico y los derechos de privacidad de par-
ticulares, establecidos por la ley, as como el uso
y aplicacin transparente de los recursos pblicos,
fomentando su manejo responsable y eliminando
su indebida discrecionalidad.
Rendicin de cuentas Proveer la eficacia y la calidad en la gestin de
la administracin pblica, contribuyendo a su
mejora continua y a su modernizacin, teniendo
como principios fundamentales la optimizacin de
sus recursos y la rendicin de cuentas.
Entorno cultural y ecolgico Adoptar una clara voluntad de comprensin,
respeto y defensa por la preservacin del entorno
cultural y ecolgico de nuestro pas.
Este documento est compuesto por siete apartados: filosofa del gobierno;
propsito; servidores pblicos; estrategias; macroprocesos claves; resultados
para la sociedad y fases para la innovacin. En cuanto al primero, el modelo
establece una misin que es la lnea general por la cual se desarrollan todas
las acciones para conducir el proceso de transicin al que, segn la versin
oficial, arrib Mxico despus del 2 de julio del 2000; este modelo contiene
los objetivos estratgicos que la administracin 2001-2006 consider funda-
mentales para transformar al gobierno.
173
Ibid. p. 30.
172
Este modelo presenta al cambio como la panacea, ya que se piensa que a
travs de las tcnicas administrativas para mejorar los diferentes procesos de
la gestin pblica, se obtendr el desarrollo, principal objetivo de esta forma
de administrar el gobierno. En algunos casos, se utilizan las tcnicas y no las
teoras y enfoque de la administracin pblica; as lo que se est implantan-
do dentro del funcionamiento de las instituciones de gobierno es un modelo
que parece la solucin para salir del paso y, como lo dice en el documento
mismo, cambiar al gobierno para siempre. Esto significa transformar slo la
apariencia, la superficie de los llamados macroprocesos, ya que por ejemplo,
en el tema de la corrupcin se inici con la aplicacin de un cdigo de tica
para asegurar una actuacin transparente.
El modelo analizado junto con todos sus elementos, es el que se est desa-
rrollando en todas las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal desde el ao 2001, para ello se instrumenta por medio de guas tcni-
cas, seminarios y talleres que les han permitido impregnar en las instituciones
esa filosofa que pretende cambiar el gobierno, para tener un panorama
completo en cuanto al anlisis de sus variables.
173
Cuadro 20
MODELO ESTRATGICO PARA LA INNOVACIN Y LA CALIDAD GUBER-
NAMENTAL
Elemento Contenido Caractersticas
Filosofa del Gobierno Cdigo de tica. Administracin Cruzada.
Poltica de Innova- Resultados.
cin y Calidad. Visin y misin compartidas.
Macroprocesos claves Son aquellos que ms Se pretende que por medio de las
impactan en el fun- diferentes tcnicas del anlisis se
cionamiento y en el rediseen los procesos para que
rendimiento del go- sean eliminadas las actividades
bierno. que no son necesarias.
Todos los procesos son
considerados como
factibles de rediseo.
Contina
174
Elemento Contenido Caractersticas
Resultados Presentar los resulta- Se considera a la burocracia como
dos con valor agre- un obstculo para la presentacin
gado. de los resultados.
Resultados medidos Se considera cubrir las expectati-
y evaluados por los vas de los ciudadanos.
ciudadanos.
Finaliza
Fuente: Presidencia de la Repblica. Modelo Intragob. www.presidencia.gob.mx
El programa tiene cinco objetivos para ser desarrollados por todo el gobierno
federal, los cuales son:
175
4. Dar transparencia a la gestin pblica y lograr la participacin de la sociedad.
5. Administrar con pertinencia y calidad el patrimonio inmobiliario federal. 174
Cada uno de estos objetivos est apoyado por lneas estratgicas diseadas
para el debido control y seguimiento de los resultados de estos puntos. El tema
de la corrupcin no es nuevo para la Administracin Pblica Federal, lo que
se pretenda en esa administracin era involucrar a la sociedad, a usuarios y
pblico en general en el cumplimiento de cada uno de estos objetivos.
Para ello se presenta una metodologa por la cual se integran los siguientes
puntos: a) Anlisis del marco normativo; b) Diagnstico estratgico de la Ad-
ministracin Pblica Federal; c) Recepcin y desarrollo de propuestas de la
sociedad, ponencias y nuevos proyectos; d) Definicin y/o revisin de misin,
visin y objetivos de la dependencia; e) Identificacin de procesos y priori-
dades; f) Integracin del programa de trabajo; g) Definicin de estructura de
mando y operacin; h) Revisin de mejora de procesos.175
174
Presidencia de la Repblica. Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Decreto por el
que se aprueba el Programa Sectorial denominado: Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y
Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006. Mxico. Diario Oficial, 22 de abril
de 2002. 2 seccin. pp. 24-25.
176 175
Ibid. p. 5.
dentro del mbito del Sector Pblico para mejorar el manejo transparente
de los recursos pblicos, fomentar la transparencia del ejercicio pblico y me-
jorar los esquemas de operacin de la funcin pblica. Faltara entonces, que
en el sector privado se emprendieran acciones de la misma manera para
que permita evitar la corrupcin y la impunidad en su mbito de compe-
tencia.176
Verificacin del ejercicio del gasto pblico y su congruencia con los presupuestos de egresos
y el apego a las disposiciones de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestaria.
La comprobacin del cumplimiento de los objetivos, programas y metas institucionales y
sectoriales, revisando especialmente que los recursos se apliquen de conformidad con los
montos y calendarios autorizados y con apego a la normatividad en la materia.
El seguimiento de la ejecucin de programas sectoriales derivados del PND 2001-2006,
as como el cumplimiento de sus metas y vinculando sus resultados a la atencin de las
demandas y necesidades de la poblacin.
La evaluacin de los avances en la ejecucin de los programas sociales apoyados con sub-
sidios y transferencias del gobierno federal.
El seguimiento y evaluacin del cumplimiento de los compromisos presupuestarios y de
resultados establecidos en los convenios de seguimiento financiero (...)
Los resultados del comportamiento de los indicadores de gestin en las dependencias, r-
ganos desconcentrados y entidades de la Administracin Pblica Federal, como una he-
rramienta indispensable en el proceso de evaluacin.
Los resultados de las intervenciones de otras instancias de control. 177
176
Snchez Gonzlez, Jos Juan. Reforma, modernizacin e innovacin en la historia de la administracin
pblica en Mxico. op. cit. p. 406.
177
Presidencia de la Repblica. Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. op. cit. p. 43.
177
Con estas acciones se intenta realizar una evaluacin integral, para lo cual,
se adicionan los indicadores que pretenden medir el avance de lo anterior. El
programa adolece de una metodologa y diseo de indicadores, no considera
la opinin seria con la sociedad como lo pregona. Tal parece que es slo una
tentativa para continuar con la lnea de modernizacin, olvidando total-
mente el desarrollo administrativo.
El men de ofertas del nuevo manejo pblico es muy sencillo: en primer lugar propone
desviar los servicios de la administracin pblica del ciudadano y orientarlos hacia el con-
sumidor. En segundo lugar, plantea aumentar la eficiencia de los servicios pblicos de-
sagregando a las burocracias gubernamentales, en unidades organizadas alrededor de la
nocin de agencia especial financiada por el consumidor desarrollando el mercado en su
seo. En tercer lugar, sugiere una administracin de personal sin servicio civil, en la cual
impere el contrato, la evaluacin de resultados y sueldos bajo incentivos. Finalmente acon-
178
Vase el punto relativo al PROMAP.
179
Vase 3.2.4. Orientar los procesos del servicio pblico hacia las necesidades de la poblacin.
180
Es preciso sealar que dentro de las estructuras de la administracin pblica, la inclusin de toda esa
tecnologa representa la innovacin de lo que la administracin (2001-2006) pretenda continuar apli-
cando. Cabe mencionar que despus de las privatizaciones, la administracin pblica mexicana se re-
estructur con una orientacin de tipo empresarial, donde los encargados de disear las estrategias tenan
una visin de la administracin, donde imperaban los criterios de calidad para la satisfaccin de los
ahora clientes del servicio, trminos que cambiaron de usuario a cliente, misin, visin, medicin de la
calidad, fueron introducidos en la operacin de las instituciones de gobierno.
178
seja someter las operaciones gubernamentales a la competencia interna y externa con
base en razones de mercado, ms que en causales administrativas. En suma, el neomanejo
pblico enfatiza una nueva esencia empresarial para el gobierno o ms bien, intraempre-
sarial, que reemplazar a su agotada naturaleza burocrtica.181
El asenso de este nuevo manejo pblico se vio fortalecido por la cada vez ms
marcada participacin de los gerentes en las oficinas pblicas. Tal fue el cam-
bio, que en las posiciones directivas se integraron personajes que disearon los
proyectos y programas orientados a la satisfaccin de sus clientes.
181
Guerrero, Omar. Del Estado Gerencial al Estado Cvico. Universidad Autnoma del Estado de Mxico.
Porra. Mxico. 1999. p. 11.
182
Ibid. p. 139.
179
La relacin entre las variables de la gestin y el profesionalismo pblico son
mutuamente incluyentes, ya que son los ingredientes necesarios para hablar
del avance en el esquema de evaluacin del espacio pblico gubernamental.
Existe por tanto un proceso para llegar en primer trmino al profesionalismo
del servidor pblico, disear, instrumentar y evaluar los programas y proyec-
tos para transformar la funcin pblica en servicios que incrementen el nivel
de vida de la poblacin a la que se dirigen. Por tanto, conviene, dadas las
condiciones de la administracin pblica mexicana, el manejo pblico con
una orientacin de gerencia?
Cuadro 21
COMPARACIN DE DOS ENFOQUES
Reforma Administrativa ( 1971) Gestin Pblica (2003)
Cambiar Procesos sin considerar lo si- Cambiar Procesos considerando lo si-
guiente: guiente:
180
pretenda mejorar los resultados y transformar lo pblico por lo privado. La
gestin pblica centrada en el cambio de los procesos, se apoder de las tc-
nicas de la administracin privada para desarrollar los mismos; as las condi-
ciones fueron establecidas desde adentro y diseada por gerentes y no por
administradores pblicos.
Cuadro 22
REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO
Periodo Reforma Caractersticas
1833 Primera Reforma Creacin del Ministerio del Interior en sus-
Administrativa titucin de la Secretara de Justicia y Ne-
gocios Eclesisticos.
1853 Segunda Reforma Creacin del Ministerio de Fomento. Pos-
Administrativa teriormente pasa a ser Secretara de Fo-
mento. La Administracin Pblica asume
funciones de desarrollo econmico.
1857 Tercera Reforma Surgimiento de la Nueva Constitucin,
Administrativa respeto a las garantas individuales. Sepa-
racin entre el Estado y la Iglesia, expe-
dicin de las Leyes de Reforma.
1917 Cuarta Reforma Creacin de Departamentos Administra-
Administrativa tivos por medio de la Ley de Secretaras
de Estado.
1917 Quinta Reforma Introduccin de polticas de control, siste-
a Administrativa mas de modernizacin administrativa
1970 para incrementar la eficiencia y eficacia.
181
Periodo Reforma Caracterticas
1976 Sptima Reforma Se decide organizar al gobierno. Progra-
a Administrativa mas de profesionalizacin de los Servi-
1982 dores Pblicos. Se lleva a cabo el Sistema
Nacional de Planeacin. Promulgacin
de la Primera Ley Orgnica de la Ad-
ministracin Pblica Federal. Creacin de
la Secretara de Programacin y Presu-
puesto.
1982 Octava Reforma
a Administrativa
2006
Finaliza
Fuente: Snchez Gonzlez, Jos Juan. Reforma, modernizacin e innovacin en la historia de la admi-
nistracin pblica en Mxico. Instituto de Administracin Pblica de Quintana Roo, Miguel ngel Porra.
Mxico 2004. pp. 287-334.
Analizar los avances de los modelos de Servicio Civil que en forma reciente se
han establecido en Mxico, es otro elemento fundamental de este captulo,
que tiene como finalidad estudiar sus componentes y considerar sus princi-
pales aportaciones para destacar elementos como la iniciativa, el profesio-
nalismo, los mritos y las posibilidades de hacer carrera administrativa.
184
Ahora se realizar un anlisis desde los orgenes de la profesionalizacin, lo
cual significa partir desde el mismo punto, el periodo de las reformas bor-
bnicas, ya que stas tambin incluan un aspecto totalmente innovador y
era la capacitacin de los empleados al servicio de la corona. Con el tiem-
po se introdujeron en las instituciones elementos como procesos de seleccin
de personal y desarrollo profesional. Pasamos de una situacin totalmente
emprica, en donde las actividades se realizaban conforme se pensaba era lo
correcto, a otra en la que fueron introducidas acciones de capacitacin para
provocar mejores resultados en beneficio de la corona espaola y no hacia el
usuario; esto tambin constituye un cambio, ya que en ese periodo el servicio
se destinaba a la propia corona espaola y no como hoy se conoce, al usuario
del propio servicio.
183
Ibid. p. 444.
185
Con el paso del tiempo, las condiciones para la existencia de la carrera ad-
ministrativa fueron presentndose a favor de su extincin, ya que la remo-
cin, los ascensos basados en el favoritismo y la nula evaluacin de sus miem-
bros ocasion que para 1855 la carrera se extinguiera con la supresin del
Montepo de Ministros y de Oficinas:
Ibid. p. 450-451.
184
de la Escuela Imperial de Servicios Pblicos. Palacio de Mxico. 16 de septiembre de 1865. Mxico. p. 665.
186
pblicos para mejorar las condiciones laborales, como la cesanta, jubilacin
o deceso, con el propsito de optimizar su situacin laboral y tener proteccin
social. 186
186
Ver Haro Belchez, Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas. Instituto Nacional de
Administracin Pblica. Porra. Mxico. 2000. pp. 46-47.
187
Guerrero, Omar. El funcionario, el diplomtico y el juez. op. cit. p. 454.
188
Haro Belchez, Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas. op. cit. p. 48.
187
El resurgimiento del modelo de servicio civil como parte fundamental del
funcionamiento de las instituciones de la Administracin Pblica se present
cuando la etapa armada prcticamente haba concluido y las instituciones
estaban consolidadas, para ello era necesario contar con un sistema que
permitiera la profesionalizacin de todos los servidores pblicos para que se
pudieran tener las condiciones mnimas de eficiencia y eficacia.
Garca Ruiz, Jos Luis de Jess. Retos y condiciones para el establecimiento de un sistema de servicio civil
189
en Mxico. Documento de Trabajo No. 50. Divisin de Administracin Pblica. Centro de Investigacin y
Docencia Econmicas. Mxico. 1997. p. 16.
188
Diferentes ordenamientos surgieron para estructurar administrativamente el
servicio pblico como se describe en las bases para el programa de reforma
administrativa del Poder Ejecutivo Federal:
En 1962 un segundo acuerdo subraya los criterios para estudiar las modifi-
caciones que requera la administracin pblica. El 9 de abril de 1965 se cre,
en la Secretara de la Presidencia, por acuerdo verbal del subsecretario, la
Comisin de Administracin Pblica, (), y se sealaron como objetivos los
siguientes:
Llama la atencin que sea en las mismas bases del programa donde se mani-
fieste la inoperancia de los objetivos, ya que al hacerlos operativos se cre el
Centro Nacional de Capacitacin dependiente del ISSSTE en 1971; sin embar-
go, es preciso aclarar por qu se considera esa inoperancia, se cre este centro
que proporcionaba cursos que no estaban ligados a los objetivos estratgicos
de cada dependencia o entidad. Como primer paso era correcto dar inicio
190
Secretara de la Presidencia. Coordinacin de Estudios Administrativos. Bases para el programa de
Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo Federal. Mxico. 1978. p. 25.
191
Ibid. p. 135.
189
a las acciones de esta naturaleza, pero no fueron concretados por sistemas
rigurosos de seleccin que fortalecieran los avances, por tanto la capacitacin
es parte de la profesionalizacin pero no son sinnimos.
As las cosas, la estrategia fue hacer un diagnstico para conocer las condi-
ciones de la administracin de personal, y como se menciona en las bases, se
crearon los comits tcnico consultivos de Unidades de Recursos Humanos y
Unidades de Capacitacin, que junto con las Unidades de Organizacin y
Mtodos y de Programacin fueron parte del programa de reforma adminis-
trativa iniciada en 1971, con ello, (), se establecieron normas y lineamientos
para la reestructuracin de los catlogos de puestos, tabuladores de sueldos,
regularizacin y normalizacin de remuneraciones y estructura escalafonaria,
entre otros.192
192
Ibid. p. 77.
193
Haro Belchez Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas op. cit.
190
Con este panorama, no se estableci la posibilidad de poder profesionalizarse
y que esto sirviera de incentivo para desarrollar una carrera administrativa,
ya que como los trabajadores de base no podan ingresar a los niveles supe-
riores por medio del escalafn, se obstaculiz su desarrollo. Esto contribuy
a que se acentuaran vicios como la baja productividad, ineficiencias en la
prestacin de los servicios pblicos, desplazamiento en la capacidad para
atender a la poblacin cada vez en aumento y nula motivacin al personal
de base para su desarrollo.
Las propuestas estaban muy relacionadas con proporcionar a todos los traba-
jadores de base los elementos necesarios para el incremento de la eficiencia y
eficacia que se definieron en la Reforma Administrativa de 1971; sin embargo,
para el personal de confianza inicialmente no se fijaron las condiciones para
que pudieran alcanzar su profesionalizacin, ya que se careca de criterios
homogneos para establecer tales propsitos.
194
Secretara de la Presidencia. Direccin General de Estudios Administrativos. Comisin de Recursos Hu-
manos del Gobierno Federal. Memoria. 1973-1976. Mxico. p. 16.
195
Presidencia de la Repblica. Coordinacin General de Estudios Administrativos. Bases para el Pro-
grama de Reforma Administrativa del Ejecutivo Federal. 1971-1976. Mxico. 1977. p. 138.
191
En este periodo, la Administracin Pblica mexicana tena los lineamientos
de una reforma administrativa encaminada hacia la atencin de los proble-
mas que se presentaban en cuanto a la eficiencia y eficacia en el funciona-
miento de las instituciones del servicio pblico.
Al respecto, si bien es cierto que con este esfuerzo se pretendi garantizar que las va-
cantes fueran ocupadas por los trabajadores ms aptos, propiciando el establecimiento de
mecanismos eficaces de reclutamiento, seleccin e induccin de personal, fundamentando
tcnicamente la poltica salarial de Estado basada en remuneraciones uniformes en los
casos de funciones y responsabilidades iguales, olvid por completo la preocupacin mayor
del trabajador al servicio del Estado: la implantacin del servicio civil de carrera, dotado
de un adecuado sistema de carrera administrativa, basado en el ingreso por oposicin a la
administracin, que rechazara por completo el actual spolis system o sistema de despojo
que atiende ms que a la capacidad personal, al vaivn poltico de momento o a la mili-
tancia partidista.196
Con este panorama, las condiciones no eran tan diferentes a las del siglo XIX.
En general, el personal ocupado segua careciendo de los requisitos mnimos
de ingreso, con un catlogo de puestos por nivel de responsabilidad y des-
cribiendo las funciones como si se trataran de las mismas en cada una de las
dependencias.
196
Haro Belchez, Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas. op. cit. p. 59.
192
las estructuras orgnicas en toda la Administracin Pblica Federal, lo que
impact de manera directa al personal ocupado, ya que se cancelaban las
plazas generadas al separarse del servicio, lo que implica el inicio del despido
masivo de personal.
193
Con base en lo anterior se elabor el siguiente cuadro que ilustra la trayec-
toria que ha tenido la profesionalizacin. Es preciso aclarar que se muestran
los hechos ms significativos que permitirn darle mayor nfasis a la variable
que estamos analizando.197
Cuadro 23
EFEMRIDES DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y LA PROFESIONALI-
ZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO
Ao Evento
1742 Francisco Fernndez de Mollinedo es nombrado Secretario del Virrey,
lo que despus sera la Secretara de Cmara Virreinal. Se tom como
base su honorabilidad y experiencia.
1763 Es instituido el Montepo de Viudas y Pupilos del Ministerio. Protege a
las viudas e hijos de los servidores pblicos.
1789 1790 El segundo Conde de Revillagigedo, virrey de la Nueva Espaa, or-
dena el levantamiento de un censo de servidores pblicos.
1824 Con el establecimiento de la Repblica Federal se inicia la extincin
de la carrera administrativa, debido a que la federacin y los Estados
designan a los servidores pblicos con criterios diferentes.
1828 Principia la etapa de ingreso al servicio pblico sin poner atencin
en las aptitudes del personal, nicamente en que se tuviera alguna
relacin familiar o de otro parentesco.
1829 Se establece el recurso de cesanta para los servidores pblicos. Cesan
a quienes no tenan puestos vitalicios.
1833 Se autoriza al Presidente de la Repblica para remover libremente a
todos los empleados de las Secretaras de Estado que no merecieran
su confianza.
1837 El gobierno dispuso que se les pagara la cuarta parte del sueldo a
quienes fueran cesantes sin ocupacin o a quienes disfrutaran de una
licencia temporal. Se inici la empleomana, vivir de los empleos ya
que se creaban empleos sin ningn filtro de requisitos de ingreso.
Contina
197
Durante el periodo de 1983 a 1995 surgen algunos modelos de servicio civil como es el caso de la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nacin con la carrera judicial (1995), el Sistema Integral de Profesionalizacin
del INEGI (1997), el Servicio Profesional Agrario (1994), el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la
Educacin Bsica con la carrera magisterial (1993), el Sistema de Especialistas en Hidrulica (1989), mismos
que analizaremos ms adelante.
Como se podr observar dentro de estos modelos empieza a tomar fuerza la relacin entre profesiona-
lizacin y la permanencia en el cargo.
194
Ao Evento
1847 Supresin del carcter estamental que disfrutaban las personas que,
sin ocupar un cargo pblico, usufructuaban la dignidad funcionarial
ex oficio. Se establece la amovilidad de los empleados entrantes.
1848 Supresin de la propiedad de los empleos, contrario a lo que se pen-
saba, que la propiedad se instituy para garantizar a la Adminis-
tracin Pblica buenos empleados.
1852 Se facult al Ejecutivo para extinguir las oficinas que juzgara pres-
cindibles y reducir la nmina. Ese mismo ao se decret la cesanta y
la prohibicin de que los empleados recibieran dos o ms sueldos.
1855 Supresin de los cargos de propiedad, convirtindolos en comisiones
revocables en todo momento. Extincin del Montepo de Ministros y
Oficinas.
1865 Decreto del Emperador Maximiliano para establecer una Escuela Im-
perial de Servicios Pblicos, donde se formaban individuos capaces de
desempear debidamente los diversos empleos del Imperio.
1887 Daz Rugama escribe la Gua prctica para los empleados civiles en
la Repblica Mexicana, para facilitar la formacin de los servidores
pblicos.
1905 Se forma la Escuela de Comercio y Administracin, aqu se estableci
la carrera de perito empleado de la Administracin Pblica.
1906 Se pretendi instituir la Sociedad Mutualista de Empleados Federales,
pero el Presidente Daz se opuso.
Finaliza
Fuente: Este cuadro fue elaborado con base en la informacin proporcionada en los siguientes textos:
Guerrero, Omar. La Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal. Una
apreciacin administrativa. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Instituto de Investigaciones Ju-
rdicas. Serie Estudios Jurdicos. Nm. 50. Mxico. 2003. pp. 149-163.
Haro Belchez, Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas. Instituto Nacional de Ad-
ministracin Pblica. Porra. Mxico. 2000. pp. 46-47.
Chvez Alczar, Margarita. El Servicio Civil de Carrera en la Administracin Pblica Mexicana. Edicin
Impresos Estrella. Mxico. 2 ed. 1987. pp. 43-81.
Trueba Urbina, Alberto; Trueba Urbina, Jorge. Legislacin Federal del Trabajo Burocrtico. Porra Mxico.
1996.
195
cio Profesional de Carrera, difiere en las condiciones para que se d la carrera
administrativa a las sealadas por instrumentos de ascenso como ese.
196
4.2.1. El sistema de Especialistas en Hidrulica
Son cuatro los factores de evaluacin que se califican conforme a una estructura de pues-
tos que permite obtener hasta 362 puntos.
La modificacin acadmica y actualizacin, que asigna un mximo de 50 puntos.
La responsabilidad y el logro de metas que le otorga 84 puntos mximo.
El desempeo del trabajo, que como la parte medular asigna un mximo de 176 puntos,
calificados mediante 44 reactivos orientados a medir aptitudes y habilidades mostradas
por el especialista de acuerdo con las exigencias de su actividad especfica.
Y por ltimo, la capacidad tcnica que otorga 52 puntos como mximo.200
198
Guerrero Villalobos, Guillermo. Sistema de Especialistas en Hidrulica de la Comisin Nacional de
Agua, un programa de Servicio Civil de Carrera Implantado en 1990. Revista de Administracin Pblica
No. 103. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 1999. p. 87.
199
Ibid. p. 88.
200
Espinosa Garibay, Alejandro. El Sistema de Especialistas en Hidrulica de la Comisin Nacional del
Agua. Servicio Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria del Seminario. Insti-
tuto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 2001 pp. 88-89.
197
Esta estructura le permite al servidor pblico de carrera desarrollarse y as,
ir ascendiendo en su trayectoria, no se precisa en qu consiste la profesiona-
lizacin y la forma en que hacen los movimientos verticales del personal.
Finalmente mencionaremos que la informacin consultada fue el decreto
de creacin de la Comisin Nacional del Agua, debido a que el documento
donde se describe el sistema de especialistas no contiene mayores elementos,
como la capacitacin, evaluacin del desempeo, promocin y desarrollo
profesional. Estas variables se aplican con base en el reglamento correspon-
diente, por lo que el mejoramiento se percibe en mecanismos de seleccin
ms estrictos, lo que tcnicamente provocar la mejora en la institucin de-
bido a la formacin de especialistas en la materia.201
Este modelo de servicio civil no consider la posibilidad de factores como los perfiles de puestos basados
201
en las competencias, la capacitacin, dirigida hacia los objetivos institucionales, como se requiere en la
actualidad.
198
Como instancia normativa tambin existen los lineamientos Generales de
Carrera Magisterial, los cuales establecen los objetivos siguientes:
203
Secretara de Educacin Pblica. Comisin Nacional SEP-SNTE. Lineamientos de Carrera Magisterial.
Mxico. 1998. p. 6.
204
Valdez Meja, Miguel ngel. El programa de carrera magisterial, en El Servicio Pblico de Carrera en
Mxico. Experiencias y perspectivas. Memoria del seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica.
Mxico. 2001 p. 93.
199
factores como son antigedad, grado acadmico, preparacin profesional,
aprovechamiento escolar, desempeo profesional y apoyo educativo, todo
esto deber sumar 100 puntos como mximo. El cumplimiento de estos requi-
sitos hace que el docente que pueda ser ascendido, lo que le representa me-
jores beneficios econmicos. 205
En este artculo tambin se menciona que este ser el medio por el cual el
personal permanecer en sus puestos, al igual que se definen los criterios
como los de igualdad de oportunidades, mritos y capacidad; funciona bajo
los principios de excelencia, objetividad, profesionalismo, imparcialidad, le-
galidad, eficiencia, honradez y antigedad. La forma en que los agentes del
Segn lo marcan los propios lineamientos de carrera magisterial. op. cit. p. 34.
205
206
Procuradura General de la Repblica. Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica.
Diario Oficial de la Federacin. Mxico. 10 de mayo de 1996. p. 28.
200
Ministerio Pblico ingresan es por medio de un examen de conocimientos
para, si es el caso, obtener nombramiento por dos aos, al trmino del cual si
el desempeo es satisfactorio obtendrn uno definitivo.
207
Ibid. art. 40 p. 29.
201
servicio civil y profesionalizacin del personal sustantivo atiende los aspectos
de evaluacin, (), se puede concluir que estn sentadas las bases para la
consolidacin del servicio civil de carrera en la Procuradura, lo cual sin duda
incentivar al personal sustantivo y ello redundar en un mejor desempeo
y efectividad de sus funciones. 208
Esta Ley alude a las caractersticas del servicio, el cual est integrado por per-
sonal de carrera, personal temporal y asimilado. El primero es de carcter
permanente y comprende las ramas diplomtico-consular y tcnico-adminis-
trativa. El personal temporal es designado por el Presidente para desempear
208
Mirn Reyes. Jorge Antonio. La carrera del personal del ministerio pblico y de los servicios periciales en
la PGR. En El Servicio Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y perspectivas. Memoria del seminario.
Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 2001. p. 113.
209
Poder Ejecutivo Federal. Secretara de Relaciones Exteriores. Ley del Servicio Exterior Mexicano. Diario
Oficial de la Federacin. 25 de enero de 2002. art. 1 p. 2.
202
funciones especficas y por un plazo definido. En el caso del personal asimi-
lado lo componen los funcionarios y agregados a misiones y representaciones
diplomticas. (art. 7 y 8). El desempeo y las posibilidades de hacer carrera
estn basados en los principios de preparacin, competencia, capacidad y
superacin constante, esto es con la finalidad de formar cuerpos profesionales
que se encarguen de la conduccin de la poltica exterior.
Embajador.
Ministro.
Consejero.
Primer Secretario.
Segundo Secretario.
Tercer Secretario.
Agregado Diplomtico.
Coordinador Administrativo.
Agregado Administrativo A.
Agregado Administrativo B.
Agregado Administrativo C.
Tcnico Administrativo A.
Tcnico Administrativo B.
Tcnico Administrativo C.210
210
Arts. 5 y 6.
203
Los ascensos se realizan a travs de la Comisin de personal con el acuerdo
del Secretario de Relaciones Exteriores. Esta trayectoria vertical se basa en los
mritos y eficiencia en el desempeo de sus cargos, antigedad y preparacin
acadmica. Es importante destacar que, durante la trayectoria de un funcio-
nario, si no acredita los exmenes de ascenso en tres ocasiones consecutivas,
podr ser separado del cargo sin perjuicio para la Secretara.
Las conductas con las que el servidor pblico de carrera deber conducirse son:
legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia. Este servicio tambin
cuenta con personal en activo que asciende a 1,186 miembros, atiende a 136
representaciones diplomticas y consulares; es decir, 70 embajadas, 7 mi-
siones diplomticas permanentes, 32 consulados generales, 25 consulados de
carrera y 4 agencias consulares. 211
211
Martnez Cianca Gustavo. La carrera en el Servicio Exterior Mexicano. Servicio Pblico de Carrera en
Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria del Seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica.
Mxico. 2001. p. 27.
212
Crdenas Barajas, Luis Fernando. El Servicio Profesional Agrario. Servicio Pblico de Carrera en Mxi-
co. Experiencias y Perspectivas. Memoria de Seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica.
Mxico. 2001. p. 97.
204
cual significa que aparentemente se trata de un modelo que est dirigido
hacia la profesionalizacin de sus integrantes, an as no se define en qu
consiste la misma, se alude a los programas de capacitacin como medida
para la actualizacin y desarrollo de personal.
I. Proveer a la Procuradura del personal calificado necesario para cumplir las obligaciones
que fija la Ley.
II. Asegurar el desempeo profesional de sus servidores pblicos.
III. Fomentar los principios o fundamentos bsicos de la institucin, y
IV. Coadyuvar a la consecucin de sus fines. 213
Junto con esto el Servicio se lleva a cabo con los principios de honestidad,
respeto, imparcialidad, servicio, objetividad, dedicacin, transparencia y pro-
fesionalismo. Tambin se establecen los parmetros para la aplicacin de las
reglas del personal involucrado, el cual se compone de diferentes categoras:
Secretara de la Reforma Agraria. Estatuto del Servicio Profesional Agrario. Diario Oficial de la Fede-
213
205
Existe como mxima instancia la Comisin del Servicio Profesional Agrario
integrada por el Procurador Agrario, el Subprocurador General, el Secretario
General, el Director General de la Unidad Coordinadora de Delegaciones y
cuatro miembros del personal de carrera de las categoras F o G. Para
efectos del otorgamiento del nombramiento, la Comisin es la instancia en la
cual los servidores pblicos reciben sus constancias de acreditacin, tanto de
cursos como de la evaluacin del desempeo. Por medio de la capacitacin
el servidor pblico podr desarrollar su trayectoria orientada hacia su profe-
sionalizacin.
214
Crdenas Barajas, Luis Fernando. El Servicio Profesional Agrario. Servicio Pblico de Carrera en M-
xico. Experiencias y Perspectivas. Memoria del Seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica.
Mxico. 2001. p. 99.
206
Elementos como las capacidades laborales, competencia y habilidades que
son necesarias para el desarrollo del servicio, en este modelo no se presentan,
adems de ello tampoco existen convocatorias abiertas ni certificacin de
habilidades, las cuales forman parte importante en la instrumentacin del
mismo.
215
Ventura Nevares Jorge. La experiencia del Sistema Integral de Profesionalizacin del INEGI. Servicio
Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria de Seminario. Instituto Nacional de
Administracin Pblica. Mxico. 2001. p. 57.
216
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Acuerdo por el que se establecen las reglas del Sistema
Integral de Profesionalizacin del INEGI. Diario Oficial de la Federacin. 11 de noviembre de 1994. art. 4
p. 38.
207
VII) El Director de la Unidad de Integracin y Anlisis Presupuestal,
VIII) El Director Tcnico de la Direccin General de Geografa,
IX) El Director de Censos Nacionales de la Direccin General de Estadstica.
X) El Director de Desarrollo de Sistemas de la Direccin General de Poltica Informtica.
XI) El Director de Normatividad y Produccin Editorial de la Direccin General de Inte-
gracin y Anlisis de la Informacin.
XII) El Director de Apoyo Jurdico.
XIII) El Director de Auditora.217
I) Estadstica.
II) Geografa.
III) Informtica.
IV) Difusin.
V) Administrativa.
I. Servicios de Apoyo.
II. Tcnico.
III. Especialista / Secretarial.
IV. Responsable de Proyecto.
V. Subjefe de Departamento.
VI. Jefe de Departamento.
VII. Subdirector de rea.
VIII. Director de rea.
IX. Director Regional.
X. Director General y Coordinadores.
XI. Presidente del INEGI.
Los puestos comprendidos entre Director General y Presidente del INEGI, son
considerados como niveles de libre designacin. El ingreso al sistema es mediante
un concurso pblico en donde los aspirantes se registran y participan en los
procesos de seleccin. Es por medio de la capacitacin y actualizacin como
se considera que los servidores pblicos accedern a su profesionalizacin.
217
Ibid.p. 38.
208
Dentro de este aspecto, tambin estn considerados los estudios tanto de li-
cenciatura como de posgrado, para lo cual el sistema permite que el personal
pueda ser beneficiado con becas o licencias.
Desde 1995, el ingreso al Poder Judicial Federal se lleva a cabo por medio del
Sistema de Carrera Judicial, la cual se realiza bajo los principios de excelencia,
profesionalismo, objetividad, imparcialidad, independencia, antigedad. Las
categoras que comprende el Sistema son las siguientes:
I. Magistrado de Circuito.
II. Juez de Distrito.
III. Secretario General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
IV. Subsecretario General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
V. Secretario de Estudio y Cuenta de Ministro.
VI. Secretario de Acuerdos de Sala.
Ventura Nevares Jorge. La experiencia del Sistema Integral de Profesionalizacin del INEGI. op. cit.
218
pp. 61-62.
209
VII. Subsecretario de Acuerdos de Sala.
VIII. Secretario de Tribunal de Circuito.
IX. Secretario de Juzgado de Distrito.
X. Actuario del Poder Judicial de la Federacin.219
Por tanto, el procedimiento para dar inicio a la Carrera Judicial ser me-
diante examen de aptitud, el cual elabora y aplica el Instituto de la Judica-
tura Federal. Para el caso de los exmenes orales y casos prcticos, se encar-
garn un miembro del Consejo de la Judicatura, un Magistrado de Circuito
y una persona designada por el Instituto de la Judicatura. Un aspecto que es
conveniente resaltar es que dentro de este ordenamiento no se describe a la
profesionalizacin como medio para darle mayor competitividad al desem-
peo de los servidores pblicos.
219
Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. Diario Oficial
de la Federacin. 26 de mayo de 1995. art. 110. p. 21.
220
Vzquez Mellado, Julio Csar. La Carrera Judicial. Poder Judicial de la Federacin. Servicio Pblico
de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria del Seminario. Instituto Nacional de Admi-
nistracin Pblica. Mxico. 2001. p. 81.
221
Ibid. p. 83.
210
la Maestra y el Doctorado para fortalecer el nivel de especializacin del per-
sonal que en esos niveles sea admitido. La finalidad es la siguiente:
222
Ibid. p. 84.
211
desempeo; la carencia de sistemas de capacitacin efectivos a la vez que
realmente necesarios; la desconexin entre sus distintos procesos y un largo
etctera.223
Con ello se pretende que el Servicio Electoral se conduzca con personal pro-
fesional, el cual se compone de servidores pblicos de carrera, administrativos
y personal temporal, lo cual conforma la estructura de los niveles funcionales,
que se agrupan en dos cuerpos: el de la funcin directiva comprendidos por
la direccin, de mando y supervisin y, el de tcnicos encargados de realizar
las actividades especializadas.
Directivos:
I. Coordinador Electoral A.
II. Coordinador Electoral B.
III. Coordinador Electoral C.
IV. Directivo Electoral A.
V. Directivo Electoral B.
VI. Directivo Electoral C.
223
Mndez Martnez, Jos Luis. El Servicio Profesional Electoral: Un servicio civil para la democracia. Ser-
vicio Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria de Seminario. Instituto Nacional
de Administracin Pblica. Mxico. 2001. p. 34.
224
Instituto Federal Electoral. Estatuto del Servicio Profesional Electoral. Diario Oficial de la Federacin.
16 de marzo de 1999. p. 12.
212
Tcnicos:
I. Tcnico Electoral A.
II. Tcnico Electoral B.
III. Tcnico Electoral C.
IV. Tcnico Electoral Especializado A.
V. Tcnico Electoral Especializado B.
VI. Tcnico Electoral Especializado C. 225
El Estatuto establece un equilibrio entre las obligaciones de los funcionarios del Servicio
y los incentivos que les otorgan. As si bien se establecen requisitos ms estrictos para el
ingreso, la permanencia y la promocin, tambin existe mayor certidumbre, aunque hay
mayor exigencia para dichos funcionarios se les ofrecen ms y mejores posibilidades de
formacin para que cada uno cumpla mejor sus funciones. 227
225
Ibid. art. 32 y 33. p.4.
226
Ibid. art. 82. p. 8.
227
Mndez Martnez, Jos Luis. op. cit. p. 39.
213
Por lo anterior, el Servicio Profesional Electoral cumple con lo establecido
en nuestras leyes, ya que con un modelo como este se pretende contribuir a
la imparcialidad y certeza jurdica de nuestras instituciones. La profesiona-
lizacin es un elemento para optimizar los procesos electorales, sin embargo,
no es la nica va, es necesario mejorar los aspectos como la evaluacin del
sistema en su conjunto y cdigos de tica.
228
Poder Legislativo Federal. Cmara de Diputados. Estatuto de la Organizacin Tcnica y Administrativa
y del Servicio de Carrera de la Cmara de Diputados. Mxico. 26 de abril de 2000. p. 13.
229
Valdez Aguilera, Jorge. El Servicio de Carrera en el Poder Legislativo. Cmara de Diputados. Servicio
Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria del Seminario. Instituto Nacional de
Administracin Pblica. Mxico. 2001. p. 72.
214
El proceso del Servicio de Carrera considera el reclutamiento, seleccin e in-
greso, la capacitacin y la evaluacin, promocin y ascenso de todo el per-
sonal comprendido en el sistema. Para ello define los rangos, mismos que
son:
Alta Direccin.
Direccin.
Ejecutivo.
Tcnico Especializado.
Asistente.
Analista.
Una vez admitidos, los ascensos se conceden tomando en cuenta los resulta-
dos satisfactorios de las evaluaciones y la antigedad en el puesto anterior.
Cabe mencionar que el rango de analista tiene cinco niveles y los dems slo
tres, por lo que para otorgar el cambio de ste se requiere de una antige-
dad mnima de un ao, mientras que para el caso del rango tres, los dems
requisitos definidos en la convocatoria.
Conviene sealar que una causal para la separacin definitiva del servicio es
la de no aprobar la evaluacin anual de desempeo, la capacitacin y los
exmenes especiales que le sean aplicados al personal.
230
Ibid. art. 145. p. 105.
215
de direccin y de visin estratgica del servicio pblico. As, el servidor pblico
de la Cmara de Diputados participa en los procesos de profesionalizacin en
el momento en que acredita su capacitacin y evaluacin del desempeo.
Este modelo pretende cubrir un vaco legal, ya que dentro de esta institucin
no exista la posibilidad de contar con servidores pblicos especializados en la
actividad legislativa tan necesitada de trabajo profesional, por lo que me-
diante esta instrumentacin se busca mejorar la calidad de los servicios de
asesora de la cmara, tales como el manejo de los recursos, tcnica legislati-
va, y en general, de la profesionalizacin de todos los involucrados en mejorar
los servicios de los diputados.
231
Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Ley de Servicio Pblico de Carrera de la Administracin
Pblica del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Gobierno del Distrito Federal. 13 de junio de 2000. art. 1
p. 2.
216
El mbito de aplicacin de la Ley comprende la Administracin Pblica Cen-
tralizada y Desconcentrada, en cuanto a la administracin descentralizada
sta tendr sus propios ordenamientos. Los principios en los que se sustenta
son el mrito, igualdad de oportunidades, legalidad, honradez, lealtad, im-
parcialidad, eficiencia, profesionalizacin y eficacia. Resalta que no se men-
cionan las capacidades laborales tan necesarias para instaurar el servicio
pblico del siglo veintiuno.
Adems del Consejo Directivo estn los Comits Tcnicos, que tienen a su
cargo la operacin e implementacin de Servicio Pblico de Carrera. Se com-
ponen de una Presidencia a cargo del titular de la Unidad Administrativa de
que se trate, una Secretara tcnica, un vocal a cargo de titular del rea de
recursos humanos y dos servidores pblicos de carrera como vocales.
232
Ibid. p. 6.
217
Posteriormente est la fase de seleccin en la cual es posible detectar las
capacidades, conocimientos, habilidades y experiencia de los aspirantes al
Servicio Pblico de Carrera; de esta forma se realiza la captacin de personal
que se requiere.
Ibid. p. 11.
233
Cmara de Senadores. Estatuto del Servicio Civil de Carrera de la Cmara de Senadores. Diario Oficial
234
Esto significa que por medio de los diferentes cursos y evaluaciones, el personal
del servicio civil puede desarrollar su trayectoria ascendente y tambin, si no
se acreditan fehacientemente estos procesos, es separado del servicio sin per-
juicio de la Cmara. En este Estatuto no se mencionan las capacidades que el
personal de carrera debe poseer para llegar a un proceso de certificacin que
estara en posibilidades de transformar la institucin, tampoco los aspectos
de carcter tico, orientacin a resultados o algn otro que permitiera saber
235
Ibid. p. 15.
219
con mayor precisin si el servidor pblico tiene las capacidades o slo posee la
instruccin mnima para el cumplimiento de sus funciones.
Para el anlisis de este modelo de servicio civil, se tom como base el Estatuto
correspondiente, que se public en el Diario Oficial el 20 de agosto de 2004,
mismo que se mantiene vigente.
Este modelo tiene como objeto (...) dotar al Servicio de Administracin Tri-
butaria de funcionarios fiscales de carrera calificados profesionales y especia-
lizados para cumplir con eficiencia las obligaciones que le fija la Ley (...).236
Los siete procesos de administracin del Servicio Fiscal de Carrera son los si-
guientes:
236
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Estatuto del Servicio Fiscal de Carrera del Sistema de Admi-
nistracin Tributaria. Diario Oficial de la Federacin. Mxico. 20 de agosto de 2004. p. 101.
237
Ibid. art. 4 p. 102.
220
Incorporacin, se realiza por medio de exmenes que se aplican para de-
tectar si el servidor pblico cuenta con los conocimientos, habilidades y ca-
ractersticas de personalidad requeridos para el desempeo del puesto; as en
este proceso se encuentran las actividades de reclutamiento y seleccin.
Con ese sistema se intenta mejorar el servicio fiscal con personal totalmente
profesionalizado y competente, ya que como lo menciona el Estatuto es posi-
ble formar servidores pblicos con el nivel de profesionalizacin que el sistema
238
Vzquez Cano Luis. El Servicio Fiscal de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Servicio Pbli-
co de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria de Seminario. Instituto Nacional de Ad-
ministracin Pblica. Mxico. 2001. p. 48.
239
Ibid. p. 50.
221
requiere. Los niveles de puestos que estn comprendidos en dicho sistema son:
Administrador, Subadministrador, Jefe de Departamento y Enlace.
Es importante destacar que una de las causales para la separacin del puesto
es no acreditar de manera suficiente la evaluacin del desempeo que le
sea aplicada, lo cual hace de esta variable una condicin relevante para la
vigencia de las capacidades laborales.
Los elementos del modelo son de mayor impacto para la operacin del ser-
vicio civil, lo que origina la posibilidad de fortalecer el servicio fiscal vido de
eficiencia y eficacia en su desempeo.
222
4.3. Elementos de los modelos de servicio civil dentro del contexto
del Gobierno Mexicano
223
4.4. Antecedentes inmediatos del modelo actual de servicio Profe-
sional de Carrera
Para tal propsito se har alusin a la necesidad de contar con un servicio civil
dentro de la Administracin Pblica Federal, se analizarn las propuestas de
carcter acadmico, as como las de carcter institucional y finalmente, a las
dos iniciativas de Ley que le dieron forma a la Ley del Servicio Profesional de
Carrera de la Administracin Pblica Federal, actualmente vigente.
Previo al desarrollo del modelo vigente existieron dos propuestas que fueron
la gua para que ese surgiera. Una de esas fue la que desarroll Esteban
Moctezuma para llevarse a cabo dentro de las estructuras de la Adminis-
tracin Pblica, teniendo en cuenta que era menester la profesionalizacin
de todos los servidores pblicos para que se terminara con las improvisaciones
de personal que cada cambio sexenal traa consigo.
224
Tal es el planteamiento de Moctezuma al mencionar lo siguiente: El Servicio
Civil de Carrera pretende crear incentivos claros para mejorar el desarrollo
de los servidores pblicos, disminuir la discrecionalidad en la organizacin de
los puestos y la corrupcin; pero para cumplir con ello se requiere establecer
mecanismos de control que son difciles de manifestar, como la evaluacin
del desempeo y la rendicin de cuentas.240 Con el servicio civil de carrera se
pretenden solucionar tales problemas.
El autor tambin analiza las ventajas y desventajas del servicio civil como
medio para darle una respuesta a las necesidades institucionales que estn
orientadas a la evaluacin de los servicios pblicos por los usuarios; si bien no
implica la solucin a los problemas mencionados, contribuye a dar continui-
dad a los diferentes programas y proyectos de gobierno, el mejoramiento
en el desempeo de las instituciones o la profesionalizacin de sus servidores
pblicos; en la propuesta del autor se mencionan las ventajas y desventajas
de instaurar un modelo como este, de igual forma se enuncian los beneficios
que pudiera tener para la transformacin del servicio pblico.
La dignificacin del servidor pblico se defini desde el PROMAP, por ello los
argumentos que esta propuesta considera se encuentran dentro de este pro-
grama que haca referencia a la instauracin del servicio civil en Mxico. As,
conforme las instituciones pblicas evolucionan, tambin lo hacen los requi-
sitos que los funcionarios deben conocer y dominar para prestar servicios con
calidad y oportunidad. A continuacin veremos las ventajas y desventajas
del modelo.
240
Moctezuma Barragn, Esteban; Roemer, Andrs. Por un Gobierno con resultados. El Servicio Civil de
Carrera: un sistema integral de profesionalizacin, evaluacin y desempeo de los servidores pblicos de
Mxico. Academia Metropolitana. Centro de Estrategia y Desarrollo. Sociedad Mexicana de Geografa y
Estadstica. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 2000. p. 50.
225
Cuadro 24
VARIABLES PARA LA INSTAURACIN DE UN MODELO DE SERVICIO CIVIL
Ventajas Desventajas
Variable Descripcin Variable Descripcin
1. Eliminacin de la cul- Sustituir la cultura de 1. Disminucin de opor- Sobre oferta de funcio-
tura de la lealtad indi- los grupos de poder, por tunidades. narios pblicos.
vidual. una de responsabilidad
e imparcialidad con in-
centivos y castigos.
2. Generacin de segu- Servicio pblico evalua- 2. Ineficiencia. Los sistemas perdern
ridad laboral con base do por la ciudadana con efectividad junto a nom-
en el mrito. mecanismos de sepa- bramientos de carcter
racin a los malos servi- poltico que pudieran
dores. dificultar su aplicacin.
3. Preservacin de la Evitar la prdida de los 3. Parcialidad en los Un sistema de carrera
memoria institucional. buenos funcionarios. sistemas de seleccin y excesivamente cerrado
evaluacin. resultara negativo al
igual que uno excesiva-
mente abierto.
4. Capacitacin. Como proceso de me- 4. Complejidad institu- Desarrollar una carre-
jora del desempeo, cional. ra administrativa con
incremento en la pro- canales claros y formales
ductividad y mejores debe acompaarse del
incentivos econmicos. desarrollo de sistemas
de evaluacin y capaci-
tacin eficientes.
5. Resultados. Funcionarios capaci- 5. Aislamiento, discre- Resulta factible pro-
tados para que reali- cionalidad y determi- mover que los funciona-
cen sus actividades de nacin de la agenda rios pblicos se encierren
manera eficiente. gubernamental. en un rea particular de
especializacin, lo que
provocara que stos se
aislaran de la influen-
cia de las necesidades
de las dems reas del
gobierno.
6. Factibilidad de imple- Existencia de profesio- 6. Inamovilidad. Un servicio civil que
mentacin. nalizacin de servidores termine por proteger
pblicos junto con el in- los derechos adquiridos
cremento en la confian- por los servidores pbli-
za de los ciudadanos en cos e incapaz de exigir
sus instituciones. corresponsabilidad y re-
sultados, es el mximo
obstculo para el de-
sarrollo eficiente de la
Administracin Pblica.
Fuente: Moctezuma Barragn, Esteban, Roemer, Andrs. Por un Gobierno con resultados. El servicio civil
de carrera: un sistema integral de profesionalizacin, evaluacin y desempeo de los servidores pblicos
en Mxico. Academia Metropolitana. Centro de Estrategia y Desarrollo. Sociedad Mexicana de Geografa
y Estadstica. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 2000. pp. 53-57.
226
Para no sealar nicamente las ventajas y desventajas, el autor considera
la implantacin gradual del modelo de servicio civil a partir de la definicin
de la misin institucional y su sistema de recursos humanos basado en los
siguientes elementos: 1) Orientacin de indicadores de desempeo mediante
la evaluacin de los cargos; 2) Sentido de competencia y cooperacin intrains-
titucional y entre dependencias; 3) Conformacin de arreglos institucionales
eficientes; 4) Transparencia en el diseo y en la implantacin de las polticas
pblicas.241
La evaluacin del servidor pblico tendr que vincularse a los resultados que
se tengan (en concordancia con las transformaciones de la gestin pblica).
Esta propuesta centra su atencin en ello, haciendo intervenir a la sociedad
con su opinin en cuanto al desempeo del personal que la atiende.
241
Ibid. p. 216.
242
Ibid. p. 222.
227
En sntesis, esta es la propuesta de Moctezuma para realizar la instauracin
del servicio civil de carrera dentro de la Administracin Pblica. Como
condicin para la modernizacin administrativa la existencia de modelos de
esta naturaleza es fundamental, ya que con su aplicacin se pueden alcanzar
mejores escenarios que le permitan a la gestin incrementar sus niveles de
satisfaccin hacia el usuario.
1. El arraigo de los principios y valores necesarios para el buen desempeo del servicio
pblico;
2. La concepcin del servicio profesional de carrera como un sistema, as como de las ac-
ciones intermedias para su implantacin;
3. Un nuevo estatuto o ley que constituya el marco operacional vigente que rige la vida
de los servidores pblicos del Estado, respetando en todo momento los esquemas jurdico-
laborales vigentes, y
4. El fortalecimiento del Instituto Nacional de Administracin Pblica para que, convertido
en organismo de carcter pblico descentralizado, articule entre otros, los procesos vitales
del funcionamiento y operacin del servicio profesional de carrera. 243
Haro Blchez, Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y perspectivas. Instituto Nacional de
243
228
- Planeacin.
- Ingreso.
- Plan de Carrera.
- Profesionalizacin y desarrollo.
- Evaluacin del desempeo.
- Remuneraciones.
- Separacin del Servicio.
- Control y evaluacin.
244
Ibid. Al respecto vase la propuesta en el texto citado. pp. 246-247.
229
4.4.2. Propuestas Institucionales
230
dependencia a la que quiere ingresar. Finalmente, se prev una entrevista a cargo de la
unidad o dependencia contratante.
2) Los cargos de libre designacin (de confianza) en las dependencias sern para ocupar
los puestos de secretarios, subsecretarios y el equipo bsico de apoyo (secretarios ejecutivos
y privados, grupos de asesores y choferes). Los secretarios y subsecretarios podrn nombrar
a la mitad de los directores generales, la otra mitad estar ocupada por funcionarios de
carrera.
3) El sistema de compensaciones estara formado por tres factores: sueldo, estmulos y
prestaciones. La evaluacin de los puestos para otorgarles el salario sera hecha por la USC
con base en una metodologa propia.
4) La capacitacin y educacin formal de los trabajadores se hara con base en las necesi-
dades de cada puesto.
5) Las promociones podrn ser de tres maneras: en primer lugar pueden ser de grupo, lo
que significa que el funcionario tomar ms responsabilidad. En segundo lugar, podr ser
de nivel salarial. La ltima sera la promocin de grado, que incluye tanto aumentos de la
responsabilidad como del salario.
6) El sistema de evaluacin incluira cinco objetivos: la observancia de los procesos estable-
cidos, las contribuciones a las mejoras del servicio, el cumplimiento de los objetivos, la ca-
pacitacin adquirida y las caractersticas profesionales del trabajador en su desempeo.
7) La separacin de un servidor pblico podr ocurrir por seis causas: voluntaria, mala
conducta, mal desempeo, no ascenso en siete aos, desplazamiento por libre designacin
y recorte de personal.
8) Con el personal de base se producira una contradiccin a la hora de implementar el
servicio civil de carrera, porque su sistema escalafonario responde a la antigedad y no
al buen desempeo. La Secretara de Hacienda tiene tres propuestas al respecto: a) La
incorporacin del personal de base al modelo propuesto (sea derogando la LFTSE e incor-
porando a los trabajadores a la Ley de servicio civil, o sea manteniendo ambas leyes, ha-
cindolas compatibles entre s). b) Acceso de personal de base al nuevo sistema, mediante
la renuncia a su base, c) La posibilidad de mantener dos regmenes legales independientes,
uno para el personal de base y otro para el de confianza. En los dos primeros casos, ello
implicara cambios que afectaran a la estructura legal sobre la que se rige el poder de la
federacin de sindicatos, as como la continuidad de sus lderes tradicionales.
9) Quiere hacerse sistemtica la capacitacin, con vistas a desarrollar al personal que ya
est adentro para que cada da haga mejor su trabajo. Actualmente los que reciben algn
tipo de adiestramiento son parte del personal operativo, pero el personal que dirige no
tiene tiempo para asistir a cursos, por lo que rara vez se capacita. 245
245
Guerrero Amparn, Juan Pablo. Un Estudio de caso de la reforma administrativa en Mxico: Los dile-
mas de la instauracin de un servicio civil a nivel federal. Documento de Trabajo Nm. 61. Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas. Mxico. 1998. pp. 22-23.
231
la propuesta de la SHCP estuvo dirigida a consolidar la profesionalizacin, la
evaluacin del desempeo y el sistema de ascensos basado en el mrito.
Una de las controversias fue la relativa estabilidad que los servidores pblicos
tenan, ya que al estar presente el sistema de partido dominante, se asuman
las reglas no escritas como un elemento que proporcionaba continuidad al
funcionamiento de servicio. Estas reglas tienen como propsito garantizar el
ingreso al sistema por medio de los mtodos ampliamente conocidos como
el amiguismo imperante, lo que ocasion dispendios, atraso de programas,
estancamiento en la profesionalizacin y un alto costo para la sociedad, ya
que las instituciones pblicas funcionaban con el principio que se le ocurriera
al responsable de las mismas. Por otra parte un control estricto y vertical de
los secretarios (y del presidente) sobre los administradores de los programas y
polticas reduce sustancialmente los riesgos de que la aplicacin no refleje los
objetivos buscados por los mandos superiores. El control discrecional sobre los
aparatos administrativos disminuye los costos de agencia. 247
246
Ibid. p. 24.
247
Ibid. p. 25.
232
Este control estaba contenido en la propuesta de la SHCP, por lo que la
SECODAM vea ventajosa su instauracin, ya que una de las caractersticas
del modelo vigente era la constante variacin de programas y proyectos en
funcin de las necesidades de la institucin o de los funcionarios y no de la
poblacin a la que se le proporcionan los servicios pblicos.
248
Ibid. p. 28.
233
Esta posicin consideraba que para dar inicio a la profesionalizacin de los
servidores pblicos, era imprescindible que los trabajadores de base pudieran
acceder a la carrera profesional, lo cual era necesario para mejorar los niveles
de eficiencia en el desempeo del servicio pblico. Sin embargo la propuesta
no se realiz debido a que esto representaba un mayor presupuesto, ya que
al pretender incorporar a los trabajadores de base al modelo, tambin im-
plicaba su desarrollo profesional. Con todo esto la FSTSE propuso, a su con-
veniencia, pero no se logr instaurar el servicio civil de carrera dentro de la
Administracin Pblica.
Despus de los intentos por instaurar un Servicio Civil tanto la SHCP, la SE-
CODAM y la FSTSE no se pusieron de acuerdo y los tiempos concluyeron
(termin el sexenio 1994-2000). La necesidad de darle salida a la demanda
de iniciativas origin pugnas al interior de cada institucin, las cuales, segn
sus atribuciones, pretendan instaurar un modelo que les permitiera tener el
control.
234
como la estabilidad de precios y el rescate bancario que dominaban la es-
cena poltico-financiera del gobierno de Zedillo.249
Esta Ley tiene los propsitos fundamentales de lograr una administracin pblica efi-
ciente y eficaz con capacidad tcnica y profesional para el servicio pblico que garantice el
funcionamiento adecuado de las instituciones para la ejecucin de los planes y programas,
as como el logro de las metas del Poder Ejecutivo Federal. 250
249
Como resultado de las diferencias entre la SHCP y SECODAM, dentro del Senado se present el Proyecto
de Ley para la profesionalizacin y Evaluacin del Desempeo de los Servidores Pblicos de la Adminis-
tracin Pblica Federal Centralizada, presentada por el Senador Esteban Moctezuma el 28 de abril de
1998.
250
Senado de la Repblica. LVIII Legislatura. Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucio-
nal. Iniciativa de Ley. Mxico Distrito Federal. 24 de octubre de 2000. p. 2.
251
Ibid. art. 78. p. 20.
235
Esta iniciativa de Ley propona una transformacin de la administracin de
personal para tener mejores instrumentos y as, acceder a la profesionali-
zacin como medio de mejoramiento del desempeo del servidor pblico. A
continuacin se menciona el contenido de la iniciativa:
Ttulo primero
Disposiciones generales
Ttulo segundo
De los Derechos y Obligaciones de los Servidores Pblicos del Sistema.
Captulo primero
De los Derechos
Captulo segundo
De las Obligaciones
Ttulo tercero
De la estructura del Sistema
Captulo primero
Consideraciones preliminares
Captulo segundo
De la Estructura funcional de los Subsistemas
Del Subsistema de Planeacin de Personal
Del Subsistema de Ingreso
Del Subsistema del Plan de Carrera
Del Subsistema de Profesionalizacin y Desarrollo
Del Subsistema de Evaluacin del Desempeo
Del Subsistema de Separacin
Del Subsistema de Control y Evaluacin
Captulo tercero
De la Estructura Orgnica del Sistema
Captulo cuarto
De las Incompatibilidades
Ttulo cuarto
Captulo primero
Del Recurso de Revocacin
Captulo segundo
Del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje
236
Cabe mencionar que esta propuesta no menciona las capacidades laborales
y slo alude a que, para la permanencia en el sistema, es necesario haber ob-
tenido una calificacin satisfactoria en la evaluacin del desempeo. Como
parte del proceso legislativo esta iniciativa fue presentada en la sesin ce-
lebrada el 24 de octubre de 2000 por el Senador Carlos Rojas Gutirrez, la
cual se turn a las Comisiones de Gobernacin y de Estudios Legislativos para
su anlisis y dictamen.
Cuadro 25
SUBSISTEMAS DE LA INICIATIVA DEL PRI
Las iniciativas de Ley del Servicio Civil por parte de este partido poltico se
presentaron a partir del ao 1996 cuando, el 17 de octubre, en la Cmara de
Diputados se concedi la palabra al Diputado Alejandro Daz y Prez Duarte
quien, a nombre de su grupo parlamentario, present la iniciativa de Ley
del Servicio Civil de Carrera en el Servicio Federal que pretenda mejorar el
desempeo de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
237
Federal, para ello era necesario darle un perfil profesional y humanista a los
servidores pblicos.252
La presente iniciativa busca cubrir dos flancos necesarios para blindar administrativa-
mente la transicin a la democracia. En primer lugar se pretende crear un cuerpo de
funcionarios del Estado encargados de llevar a cabo las polticas pblicas del ejecutivo
independientemente de a qu partidos pertenezcan, impidiendo que cada cambio de
administracin haya una rotacin de funcionarios ms all de los que requiere sustituir el
partido poltico en turno para orientar las polticas pblicas segn su programa y oferta
electoral.
En segundo lugar desarrollar un sistema de personal de muy alta calidad que permita
atraer, formar y motivar a los mejores talentos de Mxico en el servicio pblico. De sta
manera la Administracin Pblica ser no solo un pilar democrtico sino uno de los fac-
tores ms importantes de competitividad en el pas. 253
252
La materia tratada en esta iniciativa es, sin duda, de la mayor importancia para quienes laboran en
la Administracin Pblica Federal, pues ella busca perfeccionar las normas por las que deber regirse el
servicio pblico. El perfil profesional y humanista necesario para desempear un cargo de responsabilidad
es: el conocimiento profesional, pleno y comprobable de la materia relativa al campo; tica, honestidad
y experiencia.
El esfuerzo que el servidor pblico ofrecer no ser en vano, ya que conforme a su actuacin ser el grado
de incentivos que recibir, lo que repercutir de forma positiva en la dependencia donde el funcionario
desarrolle sus labores, pues al sentirse motivado su trabajo ser ms eficiente y productivo en beneficio de
los ciudadanos.
Cmara de Diputados. Proyecto de Decreto de Ley del Servicio Civil de Carrera en el Gobierno Federal.
Diario de los Debates. Ao III. No. 14. 17 de octubre de 1996. pp. 917-934.
253
Cmara de Senadores. LVIII Legislatura del H. Congreso de la Unin. Iniciativa de Ley Federal del Ser-
vicio Pblico Profesional. Mxico. 30 de abril de 2002. p. 2.
238
Esta propuesta reflej con mayor detalle las condiciones de la Administracin
Pblica para dar inicio a la profesionalizacin de los servidores pblicos por
la va de una Ley, lo cual permiti la instauracin de un sistema que desarro-
llara las capacidades para poder desempearse con mayor calidad en las
instituciones.
Cuadro 26
SUBSISTEMAS DE LA INICIATIVA DEL PAN
254
Ibid. p. 2.
239
para permanecer en el sistema. El ingreso es por medio de la publicacin de
la convocatoria correspondiente y es el concurso y exmenes los que determi-
nan la incorporacin al servicio pblico; asimismo, se piden los conocimientos
bsicos en Administracin Pblica, de la institucin donde se labore y del
cargo que se ocupar.
Captulo primero
Disposiciones generales
Captulo segundo
De los subsistemas del servicio
Captulo tercero
Del subsistema de planeacin y desarrollo de capital humano
Del subsistema de reclutamiento
Del subsistema de seleccin
Del subsistema de formacin
Captulo sptimo
Subsistema de desarrollo profesional
Captulo octavo
Subsistema de evaluacin de competencias y resultados
Captulo noveno
Del subsistema de reubicacin y separacin
Captulo dcimo
De las inconformidades y las controversias
Entre 1988 y 1994, las prioridades del presidente en turno consistieron en continuar
con la descentralizacin, consolidar el programa de simplificacin adminis-
trativa, legitimar su gobierno, continuar con la poltica de privatizaciones,
reducir la nmina burocrtica, el dficit pblico, consolidar la integracin
del pas en la esfera internacional por la va comercial y la estabilizacin
poltica.
243
T ercera PARTE
EL SERVICIO PROFESIONAL DE
CARRERA Y LAS CONDICIONES
DE LA GESTIN PBLICA ACTUAL
246
c APTULO V
EL PROCESO DE PROFESIONALI-
ZACIN Y EL MODELO DEL SERVICIO
PROFESIONAL DE CARRERA
Se cree que un servicio civil de carrera puede proporcionar competencia y mejores resul-
tados para con las demandas de la ciudadana, por lo que de manera sustancial se mejo-
rar la gestin pblica y provocar que los dems actores no gubernamentales prestado-
res de servicios pblicos, tambin fortalezcan sus organizaciones y procedimientos, as como
254
Peters, Guy. La capacidad de gobernar: retrocediendo hacia el centro? Revista Reforma y Democra-
cia. No. 27. octubre 2003. CLAD. Caracas, Venezuela. p. 2. www.clad.vn. 22-nov-2004.
255
Peters tambin analiza los requisitos que considera para gobernar, los cuales son:
1) Articulacin de un conjunto de prioridades comunes para la sociedad. La primera -y quizs ms
esencial- de las tareas que implica la gobernanza es la articulacin de un conjunto de objetivos y
prioridades que sean comunes para toda la sociedad. Esta actividad le otorga al gobierno el lugar
central en el ejercicio de la gobernanza.
2) Coherencia. Tan importante como tener objetivos articulados, es la necesidad de que esos objetivos
sean consistentes y estn coordinados.
3) Logro de metas. El tercer requerimiento para que exista la gobernanza es la capacidad para lograr
los objetivos y las metas que se han planteado.
4) Retroalimentacin y rendicin de cuentas (accountability). La etapa final en el proceso de gober-
nanza requiere de algunos mecanismos que permitan la retroalimentacin y la rendicin de cuentas.
249
la profesionalizacin de sus empleados. En ellos tambin estara presente la exigencia de la
ciudadana: demanda de resultados y rendicin de cuentas.256
Martnez Pun, Rafael. La profesionalizacin de los servidores pblicos en Mxico. Instituto Nacional de
256
250
En consecuencia, la gestin pblica se impregna de un valor que le permite
distinguirla al ser el vehculo para hablar de un gobierno eficaz. Esta cate-
gora (valor) indica la importancia del conocimiento aprendido y aplicado
para fortalecer la calidad de las polticas pblicas. En este caso, el valor de la
gestin pblica deviene del conjunto de saberes profesionales que se articulan
para conseguir resultados que se vierten a la complejidad de las actividades
productivas y sociales. 257
Uvalle Berrones, Ricardo. Servicio profesional y la nueva gestin pblica en Mxico. Revista Servicio
257
251
sociales, por ello el servidor pblico tendr que asumir nuevos paradigmas
en su desempeo. En esta transicin es imprescindible tomar en cuenta que
para lograr el mximo de resultados, los esquemas de profesionalizacin ten-
drn que ser orientados al desarrollo de las habilidades tales como las de
trabajo en equipo, liderazgo, toma de decisiones, directivas, de servicio y la
actualizacin de conocimientos que permitan incrementar la eficacia en la
presentacin de resultados.
Estos elementos son los que actualmente se han introducido al sector pblico
mexicano, por medio de los actuales programas de profesionalizacin o de
servicio civil que se llevan a cabo en las diferentes dependencias y entidades
de la Administracin Pblica.
258
Chistensen, Tom; Laegreid, Per. La nueva administracin pblica: el equilibrio entre la gobernanza
poltica y la autonoma administrativa. Gestin y Poltica Pblica. Vol. X. Nm. 1 1er. semestre de 2001.
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. Mxico. 2001. p. 55.
259
Ibid. p. 65.
252
con el servicio civil donde se pretende institucionalizar la profesionalizacin
de todos sus integrantes.
Dentro de este aspecto las funciones de los servidores pblicos se han clasifi-
cado en gerenciales y operativas, lo que puede representar la divisin entre
las ocupaciones de carcter poltico y administrativo; as la profesionalizacin
es condicin indispensable para la permanencia en el servicio, por lo que el
personal involucrado, como agente de la misma, se transforma para disear
la nueva realidad y desempeo institucional.
260
Ibid. p. 67.
253
b) Lo cual implica transformar el comportamiento y la imagen que
tiene el servidor pblico ante la sociedad, as el camino hacia el profe-
sionalismo es cada vez ms corto.
La primera iniciativa del grupo parlamentario del PRI se denomin Ley para
el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal y la
del PAN, Ley Federal del Servicio Pblico Profesional. Ambas se analizaron
por esas comisiones y se elabor una tercera propuesta denominada Ley Fe-
deral del Servicio Pblico Profesional, misma que fue enviada a la Cmara
de Diputados. Cuando sta la remite nace la Ley del Servicio Profesional de
Carrera que se public en el Diario Oficial de la Federacin el 10 de abril de
2003, y ha estado vigente desde octubre del mismo ao.
261
Supra. 1.4.2. El Desarrollo Administrativo.
254
Cuadro 27
EL SISTEMA DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
255
Cuadro 28
FUNCIONES DE LOS SUBSISTEMAS DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
EL SISTEMA DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
Subsistema sub s i s tema sub s i s tema sub s i s tema sub s i s tema sub s i s tema sub s i s tema
de Planea- de Ingreso de de Capaci- de de de Control y
cin de D e sa r r o l l o tacin y Cer- Evaluacin separacin Evaluacin
Recursos Profesional tificacin de del Desem-
Humanos Capacidades peo
256
En el primer artculo del decreto se define lo siguiente: La presente Ley tiene
por objeto establecer las bases para la organizacin, funcionamiento y desa-
rrollo del Sistema de Servicio Profesional de Carrera en las dependencias de
la Administracin Pblica Federal Centralizada. 262
Por definicin el Servicio Profesional de Carrera busca atraer, motivar, desarrollar y re-
tener a las mejores mujeres y hombres en el servicio pblico, garantizando que la admi-
nistracin pblica transite sexenalmente con el mnimo trastorno y la mxima eficacia,
asegurando que siendo polticamente neutra, sea un factor estratgico de la competitivi-
dad del pas. El sistema est basado en el mrito y la igualdad de oportunidades.263
262
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Decreto por el que se expide la Ley del Servicio
Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal; se reforman la Ley Orgnica de la Admi-
nistracin Pblica Federal y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal; y se adiciona
la Ley de Planeacin. Diario Oficial de la Federacin. Primera seccin. Mxico. 10 de abril de 2003. art.
1 p. 44.
263
Romero Ramos, Eduardo. Avances y resultados del Servicio Profesional de Carrera en Mxico. Servicio
Profesional de Carrera. Vol. 2. nm. 4. Mxico, segundo semestre. 2005. p. 12.
257
de Carrera, las improvisaciones de las polticas de gobierno especialmente en
la administracin 2000-2006, las pugnas con el poder legislativo, hacen que
esta supuesta neutralidad quede sin sustento; ahora si se considera que la
poltica no puede ser neutra, dentro de las dependencias de gobierno se debe
tener clara la orientacin de las estrategias para la prestacin del servicio.
Los subsistemas del modelo son los encargados de proporcionar todos los ele-
mentos para proveer de personal profesional a las dependencias, lo cual im-
plica la institucionalizacin de dos elementos centrales: la profesionalizacin
y la posibilidad de hacer carrera en el servicio pblico.
III. Calcular las necesidades cuantitativas de personal, en coordinacin con las dependen-
cias y con base en el registro, considerando los efectos en las estructuras organizacionales, la
rotacin, retiro y separacin de los servidores pblicos sujetos a esta Ley, con el fin de que la
estructura de la Administracin Pblica tenga el nmero de servidores pblicos adecuado
para su buen funcionamiento y permita la movilidad de los miembros del sistema. 264
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Decreto por el que se expide la Ley del Servicio
264
259
rrera con base en el mrito podrn ocupar plazas vacantes de igual o mayor
jerarqua, en cualquier dependencia o en las entidades pblicas y en las insti-
tuciones con las cuales exista convenio para tal propsito.265
En torno a este subsistema se han generado varias discusiones, por ejemplo los
conocimientos y habilidades que un servidor pblico requiere para el desarro-
llo de sus funciones lo define el perfil del puesto, mismo que la Secretara de la
Funcin Pblica tiene que integrar en el catlogo correspondiente, por tanto
la capacitacin se convierte en factor importante, ya que debe reorientarse
para que realmente funcionen las tcnicas administrativas.
265
Ibid. art. 35. p. 50.
266
Ibid. art. 44. p. 51.
260
III. Certificar a los servidores profesionales de carrera en las capacidades profesionales ad-
quiridas. 267
267
Ibid. art. 46. p. 51.
268
Ibid. art. 60. p. 53.
261
En este modelo, el Servicio Profesional de Carrera considera los puestos si-
guientes: Director General, Director de rea, Subdirector, Jefe de Departa-
mento y Enlace; el ingreso al sistema ser por medio de un concurso pblico.
La profesionalizacin est relacionada con la capacitacin, la cual se orienta
al desarrollo de las capacidades laborales que el servidor necesita poseer para
el desarrollo de sus funciones.
ministracin Pblica Federal. Diario Oficial de la Federacin. Segunda Seccin. 2 de abril de 2004. p. 13.
262
Tambin menciona los principios por los cuales se sustenta el servicio: legali-
dad, eficiencia, objetividad, calidad, imparcialidad, equidad y competencia
por mrito. Mismos que sern practicados por cada uno de los servidores
pblicos de carrera en el desempeo de sus funciones, para ello la Secretara
de la Funcin Pblica proveer de la metodologa necesaria para su instru-
mentacin.
263
Cuadro 29
REGLAMENTO DEL SISTEMA DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
SUBSISTEMAS PARA EL DESARROLLO PROFESIONALDE CARERA
Planeacin Ingreso De sarrollo Capacita- E v a l u a - separacin Control
de Profesional cin y cin y
R e c u r so s Certifi- del Evalua-
Humanos cacin de Desempeo cin
Capaci-
dades
Se efectan Atraer a Se integra Los Comits Considera Se integra Mecanismos
los procesos los mejores por los pro- de Profesio- los procesos, por los pro- de evalua-
de registro y candidatos cedimientos nalizacin mtodos y cesos que cin sobre
para ocupar permiten
anlisis de la los puestos y mecanis- de cada de- mecanismos la operacin
determinar
informacin del Sistema, mos con base pendencia de medicin del sistema.
el procedi-
que remitan sustentado en los cuales definirn cualitativos miento a La evalua-
las depen- en el acceso los servidores los procesos y cuantitati- seguir para cin de re-
dencias a la por mri- pblicos titu- de capaci- vos del cum- sultados de
que el nom-
tos y en la
Secretara. igualdad de lares podrn tacin y cer- plimiento de bramiento los progra-
Operar el oportunida- ocupar pla- tificacin de las funciones de un servi- mas de ca-
Registro ni- des, con im- zas de igual capacidades y metas in- dor pblico pacitacin.
co del Servicio parcialidad y o mayor je- para los servi- dividuales. de carre-
a travs de ra deje de
Pblico Pro- rarqua, tan- dores pbli- Los procesos surtir efectos
evaluaciones
fesional, con objetivas y to en las de- cos, como son son: como son:
informacin transparen- pendencias el perfil de Determi- Renuncia;
sistematiza- tes. como en puestos, los nacin de sentencia
da sobre el El proceso instituciones convenios con las metas de ejecutoria;
ingreso, de- de seleccin pblicas instituciones desempeo i n c u m -
compren- plimiento
sarrollo, ca- der: federales, educativas y individual.
pacitacin, locales o organismos Determi- reiterado
Revisin cu- de sus obli-
certificacin, rricular, eva- municipales pblicos o nacin de gaciones;
evaluacin luacin de u organismos privados. las metas de Sanciones
del desem- las capaci- pblicos o pri- Cursos obli- desempeo
dades, que a establecidas
peo y sepa- su vez se in- vados con los gatorios y colectivo. en la Ley
racin. tegra de dos que se tengan optativos y Aplicacin federal de
etapas; la celebrados la puntua- de las eva- Responsa-
de evalua- convenios. cin para los luaciones bilidades
cin de las Administra-
ascensos. del desem-
capacidades tivas de los
de visin Define tres peo. Servidores
de servicio tipos de ca- Estableci- Pblicos;
pblico, y la pacidades: miento de No aprobar
de evalua- De visin estmulos. en dos oca-
cin de las de servicio Medidas co- siones la ca-
capacidades pacitacin
gerenciales pblico, rrectivas y
gerenciales o seguimiento obligatoria
y tcnicas o su segun-
requeridas directivas y de los resul-
da evalua-
para cada tcnicas tados de la
puesto. cin de
transversales evaluacin desempeo
Entrevistas
que se de- o tcnicas es- del desem- y cuando el
terminen. pecficas. peo. resultado de
la evalua-
cin del
desempeo
no sea sufi-
ciente.
Cules son las condiciones que debern estar presentes en la gestin pblica
para que el modelo actual de servicio civil permita dotar a las instituciones
de gobierno de los elementos de competitividad institucional? Primero, es
necesario consolidar aspectos como la capacidad laboral, desarrollo de ha-
bilidades, instituciones eficaces, modelos de servicio civil de calidad que se
adecuen a la realidad de la Administracin Pblica de Mxico. En correspon-
dencia se analizan las condiciones de la gestin pblica y variables endgenas
con las cuales el modelo del Servicio Profesional de Carrera se desarrolla.
265
Por tanto, la inclusin de modelos de profesionalizacin, competencias labo-
rales y certificacin de las mismas constituyen parte de la nueva orientacin
de las instituciones pblicas en el desempeo de sus atribuciones
266
Cuadro 30
REFORMAS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA PARA
LAS COMPETENCIAS INSTITUCIONALES
Reforma Descripcin
Una buena capacidad para gobernar Es necesario que los gobiernos se ajusten
es esencial para asegurar que los retos rpidamente a las circunstancias cam-
de la sociedad se enfrentan de manera biantes, para crear y explotar nuevas
adecuada. oportunidades.
Organizaciones inflexibles, altamente
centralizadas, con nfasis en procesos
y no en resultados, impiden un buen
desempeo.
Extensa y gravosa normatividad guber-
namental, afecta a la productividad.
Renovacin institucional. Organizaciones que se adapten y se rees-
tructuren perpetuamente, para cubrir
las necesidades cambiantes de sus usua-
rios.
Una administracin inductora de refor- Reinvencin de amplio alcance al inte-
mas. rior de sus sectores pblicos. Poner ms
atencin en la funcin primordial de un
sector pblico vigoroso en el desarrollo
econmico y social.
Fomentar una cultura orientada hacia Un enfoque ms centrado sobre los re-
el buen desempeo en un sector pblico sultados: eficiencia, efectividad y cali-
menos centralizado. dad de los servicios.
Descentralizar la toma de decisiones.
Mayor enfoque en la eficiencia, objeti-
vos de productividad y creacin de am-
bientes competitivos.
Capacidad para responder a los cam-
bios externos.
Incrementar la autonoma y flexibilidad Delegacin de facultades, apoyada por
en el empleo de los recursos. requisitos de desempeo ms severos y
una mayor posibilidad de ser llamados
a cuentas, hace posible llevar a cabo
actividades ms acordes con las necesi-
dades y asuntos particulares.
Contina
267
Reforma Descripcin
Orientacin hacia el usuario. Incrementar la transparencia de las
operaciones y de la toma de decisiones,
ofreciendo soluciones frente al trato in-
justo y reduciendo las cargas adminis-
trativas mediante la eliminacin de
barreras.
Necesidad de inculcar en el sector pbli- Establecer estndares de calidad para
co la calidad. los servicios pblicos. Generar un mayor
enfoque en los resultados. Crear las
condiciones bajo las cuales las empresas
del sector pblico tengan que compe-
tir para conseguir negocios, ofrecer im-
portantes incentivos para que mejoren
su calidad, reduzcan costos y sean ms
eficientes.
Aplicar mecanismos con comportamien- Los arreglos efectuados en funcin del
to similar al del mercado, denotan la mercado, como recurrir a contratistas
factibilidad de ser adoptados por un han servido, bajo ciertas condiciones, a
mayor nmero de pases. racionar la demanda, economizar re-
cursos y producir ahorros sustanciales.
Tambin ha ayudado a mejorar la
calidad de los servicios y a ofrecer ms
valor.
Mejorar la administracin de la norma- Los esfuerzos realizados por los pases
tividad. Analizar el impacto de los siste- miembros para reducir la calidad de
mas reguladores y explorar opciones de normas y reglamentos y para mejorar la
regularizacin que ofrezcan efectivi- calidad mediante el establecimiento de
dad. estndares de anlisis, de diseo legales
y orientados al usuario, han dado de
inmediato buenos resultados. Eliminar
normatividad obsoleta.
Finaliza
Fuente: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico. Gobierno en transicin: Reformas
al sector pblico en pases de la OCDE. Conclusiones del Comit de Administracin Pblica. Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, Gobierno del Distrito Federal. Mxico. 1995.
Es necesario que las entidades administrativas centrales eviten prescribir de manera de-
tallada qu deben hacer los administradores en lnea jerrquica descendente y enfocar
su atencin en establecer los lineamientos para hacer posible su actuacin. Sin embargo,
stas deben seguir conservando su papel fundamental de lderes en el mejoramiento de las
facultades administrativas al ofrecer apoyo y capacitacin, as como distribuir informacin
acerca de cmo hacer mejor las cosas en el manejo de programas y de recursos humanos
y al auxiliar a las dependencias a tomar sus propias decisiones en torno a la mejor manera
de proceder.270
Tambin estn presentes los aspectos intrnsecos que determinan las carac-
tersticas de una capacidad institucional, como son sus relaciones interguber-
namentales que en ocasiones condicionan el resultado de los programas apli-
cados, as el perfil del pblico usuario fue transformndose hacia el receptor
de servicios que demanda no slo la solucin a sus problemas, sino tambin
una atencin que refleje el compromiso que la dependencia tiene con el usua-
rio, como se puede apreciar, esta transformacin se inici desde la dcada de
los ochentas.
Si bien desde poco antes de los aos ochenta, en algunos pases la situacin comienza a
ser calificada con un trato ineficaz, ya que desde el Estado no se atendan las demandas
consideradas individuales. Y a pesar de que el trato fuera equitativo, era valorado de
pblico en pases de la OCDE. Conclusiones del Comit de Administracin Pblica. Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico, Gobierno del Distrito Federal. Mxico. 1995. p. 19.
269
forma frustrante puesto que no cubra las expectativas de los ciudadanos, cuyos hbitos
de consumo haban cambiado y diferenciado ms de otros.
271
Garca Solana, Mara Jos. La posicin del ciudadano. La nocin del cliente. Olas de Lima Gete Blan-
ca. coord. La Nueva Gestin Pblica. Pretence Hall. Madrid. 2001. p. 301-302.
272
Hood, Christopher; Lodge, Martin. Competency, bureaucracy and Public Management Reform: A
Comparative Analysis. Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions.
Vol.17. No. 3 July 2004. USA Oxford. p.313.
273
Para efectos del anlisis se utilizar el trmino competencias como sinnimo de capacidades, indepen-
dientemente de que puedan existir algunas diferencias.
270
cambios y las principales armas para tener un camino ms propicio hacia la
competencia estn en las formas de trabajo para impulsar un mejor desem-
peo institucional, la adecuacin de procesos y polticas de mejoramiento,
junto con la aplicacin de programas de actualizacin profesional.
Ibid. p. 328.
274
Kligner Donald. South of the border. Progress and problems in implementing New Public Manage-
275
ment. Reforms in Mexico today. American Review of Public Administration. Vol. 30. No. 4. December
2000. p. 369.
271
Durante este proceso es conveniente que la mayor parte del personal sea
profesionalizado independientemente de que forme o no parte del modelo
del Servicio Profesional de Carrera, ya que con esto se incrementan las posi-
bilidades de mejorar el servicio.
276
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Ley del Servicio Profesional de Carrera. Diario
Oficial de la Federacin 10 de abril de 2003. 2 secc. p. 55.
272
Los trminos eficiencia, efectividad, honestidad, calidad del servicio y aspectos
financieros constituyen el eje de la evaluacin; junto con esto es preciso definir
y cmo se relaciona esto con los conocimientos, habilidades, experiencia y
actitud que son necesarios para la ejecucin de un puesto determinado. Por
ello y tal como lo pide la normatividad, las capacidades laborales son parte
fundamental para el funcionamiento del servicio profesionalizado.
273
i) El impulso de polticas activas para favorecer la igualdad de gnero, la proteccin e
integracin de las minoras.277
Dentro de este contexto, las capacidades laborales tienen una funcin de-
terminante para el cumplimiento de los programas que se llevan a cabo en
cada institucin. Aun cuando no se especifica en qu consisten esos criterios
orientadores, la Carta Iberoamericana muestra la posibilidad de tener ma-
yores elementos para definir una capacidad laboral. Con base en ello ahora
se analizar el modelo de competencias que se considera adecuado para
aplicarlo dentro de las estructuras administrativas del servicio pblico, as
tenemos lo siguiente:
274
nologas que permitan el avance en los resultados del servicio pblico, as en
los fines de la profesionalizacin se distinguen dos aspectos:
278
Al respecto, ver: Ruiz Alanis, Leobardo. La profesionalizacin de personal de la administracin pbli-
ca de Mxico. Obstculos y perspectivas. Tesis Maestra en Administracin Pblica. Facultad de Ciencias
Polticas y Sociales. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. 2004. p. 21.
275
c) La percepcin de la poblacin usuaria de las instituciones de go-
bierno, ya que con la profesionalizacin se pretende modificar la ima-
gen, lo que proporcionar mayor legitimidad.
279
Guerrero Amparn, Juan Pablo. Consideraciones sobre la instauracin del servicio civil en Mxico.
Documento de trabajo No. 90. Divisin de Administracin Pblica. Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas. Mxico. 2000. p. 8.
280
Box, Richard. Running government like a business. Implications for public administration. Theory and
practice. American Review of Public Administration. Vol. 29. No. 1 March 1999. p.36.
276
mento del cambio, si se analiza el impacto de su instrumentacin dentro de
las dependencias. Con la instauracin del Servicio Profesional de Carrera, se
institucionaliz la poltica de profesionalizacin que obliga al servidor pblico
a tener una participacin constante en los diferentes programas de capaci-
tacin orientados a la eficiencia y eficacia; al respecto Cadena comenta lo si-
guiente: La necesidad de hacer ms eficiente y responsable el desempeo de
los servidores pblicos pasa por la instauracin del servicio civil de carrera.281
281
Cadena Hinostroza, Cecilia. Servicio Civil de Carrera: lecciones para el futuro. Economa, Sociedad y
Territorio. Vol. IV. Num. 14. Mxico. 2003. p. 383.
282
Meja Lira, Jos. Profesionalizacin del Servidor Pblico. Profesionalizacin de los Servidores Pblicos.
IV encuentro nacional de IAPS. 20-21 agosto. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 1998.
p. 101.
277
Lo anterior permite diferenciar entre los derechos laborales y las necesidades
de aprendizaje que cada servidor pblico, sujeto a la profesionalizacin, tiene
como opcin de desarrollo, lo que conduce a establecer las actividades de
profesionalizacin como un medio para la racionalidad administrativa, ya
que esta orientada hacia la eficiencia, eficacia, legitimidad, calidad y mejora
en el desempeo.283
Estas bases hacen alusin a fomentar las habilidades que hoy se requieren
para desarrollarse dentro de una dependencia. Tambin forma parte de los
requisitos con que se desarrolla el modelo de servicio de carrera dentro del
actual marco normativo. Profesionalizacin, racionalidad y gestin pblica
son elementos por los cuales el servicio de carrera se institucionalizar; los
cambios en la gestin pblica representan la razn del servicio para darle el
sustento tcnico que se requiere para una poltica de mejora que permita
optimizar la instrumentacin de las acciones para profesionalizar a los servi-
dores pblicos, de tal manera que los resultados sean apreciados por la po-
blacin. De esta forma se entiende la racionalidad en el sentido de proveer y
ejecutar las tcnicas para la microgestin que estn enfocadas directamente
a la eficiencia, eficacia y a proporcionar servicios de calidad.
283
Tambin es preciso aclarar que la formacin profesional universitaria en administracin pblica, im-
partida dentro de las aulas universitarias, no es tema de esta investigacin, debido a que se encuentra
dentro del marco de la academia.
284
Evidentemente la expansin de los conceptos de sector pblico puede ser la instauracin de la literatura
y la prctica de la administracin pblica, haciendo nfasis en la relacin costo y produccin, conceptos
tomados del sector privado, ahora comnmente incluidos en la nueva gestin pblica. Este autor men-
ciona que los trminos utilizados comnmente por la empresa privada para la reduccin de costos son
algo que todava est por lograrse en la administracin pblica mexicana.
Box, Richard. Running government like a business. Implications for public administration. Theory and
practice. American Review of Public Administration. Vol. 29. No. 1 March 1999. p. 21.
278
El debate sobre la inclusin o no de estas tcnicas se centra en la solucin
que se puede tener con su manejo. Las teoras describen que el impacto de
administrar bajo estas premisas, es la diferencia para la transformacin del
sector pblico. La finalidad de que se incorporen estas tcnicas en el manejo
de dicho sector consiste en la posibilidad de mejorar la prestacin de los ser-
vicios. Esto est orientado a maximizar la competencia de las instituciones de
la Administracin Pblica, lo cual hace que sea ms notoria la presencia de
lo privado aplicado a la microgestin.
279
Cuadro 31
RELACIN DE VARIABLES EN EL DESEMPEO PBLICO
Manejo deficiente por: Efecto negativo:
AB+CR< DS CH+ IC = BD
Donde: Donde:
AB= Agotamiento del modelo Buro- CH= Conocimientos y Habilidades
crtico IC= ndice de Competencia
CR= Capacidad de Respuesta BD= Bajo Desempeo
DS= Demanda de Servicios
El valor de la tica junto con los procesos de gestin pblica, conforman los
elementos centrales del servicio pblico de carrera; desde la posicin de la
Nueva Gestin Pblica el paradigma de la profesionalizacin requiere incor-
porar la tica como una pieza fundamental para el cambio.
285
Zanetti, Lisa. Repositioning the ethical imperative. Critical theory recht, and tempered radicals in Pu-
blic Service. American Review of Public Administration. Vol. 34. No. 2. June 2004. p. 137.
286
Vigota, Eran, Golembiewski Robert. Citizenship behavior and the spirit of new managerialism. A theo-
retical framework and challenge for governance. American Review of Public Administration. Vol. 31, No.
3. September, 2001. p. 273.
281
El elemento que le da un impulso para que se pueda llevar a cabo, es la tica
para la transformacin de los servidores pblicos hacia un modelo que les
permita un profesionalismo en el desempeo de sus funciones. De aqu que
sea conveniente establecer lo que en este trabajo se entiende por infraes-
tructura tica.287 para posteriormente analizar la funcionalidad en el mejo-
ramiento del desempeo del servidor pblico.
Elementos como los cdigos de conducta han tenido poca difusin en las de-
pendencias, es ms viable la aplicacin de los aspectos ticos dentro de ese
contexto que representa la gestin pblica, a continuacin se muestran los
elementos de la infraestructura tica:
287
Con el objeto de analizar los mecanismos empleados por diversos pases en la tarea de evitar con-
ductas inapropiadas y promover el comportamiento tico en sus administraciones pblicas, la OCDE ha
elaborado la nocin de infraestructura tica. A partir de un estudio realizado en 1996 que cont con los
informes remitidos por nueve pases pertenecientes a la organizacin (Australia, Finlandia, Mxico, Pases
Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, Reino Unido y Estados Unidos. Roman Masedo, Laura. La
cultura organizativa y la tica pblica. En Olas de Lima Gete Blanca. Coord. La Nueva Gestin Pblica.
Pretence Hall. Madrid. 2001. p. 244-245.
282
Cuadro 32
LA INFRAESTRUCTURA TICA EN EL SERVICIO PBLICO
Funcin Elemento Descripcin
El compromiso pblico. Puede tomar forma de discursos o
declaraciones pblicas de los lderes
polticos o resultar en un documen-
to en el que el gobierno exprese los
principios generales de conducta
que los funcionarios pblicos deben
seguir.
Cdigos de conducta. Son una forma de las medidas que
ms han proliferado como instru-
mento de intervencin en el campo
Orientacin tica de la tica pblica. Definidos como
una exposicin de principios y nor-
mas sobre la conducta tica de los
funcionarios pblicos.
Actividades de socializacin. Los programas de formacin son
uno de los mecanismos tradicio-
nalmente utilizados para inculcar
valores ticos en los funcionarios. El
objetivo es que se sensibilicen con la
importancia de los valores ticos en
su trabajo y desarrollen la capaci-
dad de aplicarlos en circunstancias
concretas.
Marco Legal. Conjunto de leyes y reglamen-
tos que establecen los patrones
de conducta que deben seguir los
funcionarios pblicos y los mecanis-
mos judiciales mediante los cuales
se hacen cumplir. Se trata de un
instrumento que castiga compor-
tamientos ilegales.
Mecanismos efectivos de Conjunto de instrumentos con los
El control responsabilidad. que se pueden exigir responsabili-
dades a los funcionarios pblicos.
Las evaluaciones internas, los co-
mits parlamentarios o el simple
procedimiento administrativo, son
algunos de estos instrumentos que
sirven para establecer el respon-
sable, de qu y ante quin.
El compromiso de los ciu- Convencer a los ciudadanos de su
dadanos. derecho a recibir el trato y la infor-
macin adecuada, as como el de
denunciar los abusos que los funcio-
narios puedan cometer.
Contina
283
Funcin Elemento Descripcin
Una poltica de recursos humanos
Condiciones de trabajo a la altura de un nuevo estilo de
adecuadas. gestin que, mediante el estableci-
miento de buenas condiciones de
trabajo tico de los funcionarios
pblicos, sistemas de reclutamiento
basados en el mrito, un trato justo
y condiciones salariales apropiadas,
La gestin de la influyen en el desempeo del tra-
bajo y su calidad.
tica pblica
rganos de coordinacin. Creacin de rganos especiales en-
cargados de la gestin de los asun-
tos relacionados con la tica pbli-
ca, para promover la tica en las
administraciones pblicas median-
te diversos tipos de intervencin.
Como la elaboracin y ejecucin de
planes de accin, rganos consulti-
vos o investigar un delito.
Finaliza
Fuente: Roman Masedo, Laura. La cultura organizativa y la tica pblica. En Olas de Lima Gete Blan-
ca. Coord. La Nueva Gestin Pblica. Pretence Hall. Madrid. 2001. p. 245-247.
288
Meja Lira, Jos. La evaluacin de la gestin y las polticas pblicas. Porra. Mxico. 2003. p. 14.
289
Ibid. captulos 6, 7 y 8.
285
asegurar la obtencin de resultados con las caractersticas que se requieren
en la atencin de la poblacin usuaria de los distintos servicios.
290
Ibid. p. 81.
286
() la evaluacin de impacto es determinar los efectos netos de una inter-
vencin social, entendiendo como tales aquellos imputables o atribuibles al
programa libres de elementos contaminados.291 Los esfuerzos por tener una
evaluacin del servicio pblico son intiles si no impactan directamente y en
forma positiva al usuario. Por tanto, se debe tener presente que cualquier
modelo que pretenda verificar el alcance en los programas est orientado
hacia afuera.
291
Ibid. p. 132.
287
cionar que esto puede instrumentarse para los niveles medios donde pueden
apreciarse mejor sus alcances, esta tcnica actualmente se utiliza para efectos
de control en la aplicacin de acciones de mejora en el servicio, por lo que ha
sido difundida entre las dependencias de la Administracin Pblica.
1. Procesos: Etapas por las cuales hay que pasar para evaluar los resultados.
2. reas: reas de rendimiento.
3. Creacin: Componentes de la intervencin.
4. Plan: Decisiones claras que deben tomarse para disear una evaluacin.
5. Herramientas: Cmo se miden los resultados. 292
292
Meja Lira, Jos. La necesidad de la implantacin y desarrollo de metodologas para la evaluacin
del desempeo en la Administracin Pblica en Servicio Profesional de Carrera. Vol. II. Nm. 4. segundo
semestre de 2005. p. 198.
293
Somuano Ventura Fernanda, Zabaleta Solis Dionisio. El desempeo de la administracin pblica y la
confianza en el gobierno en Servicio Profesional de Carrera. Vol. II. Nm. 4. segundo semestre de 2005.
pp. 69-84.
288
evaluacin. As en la instrumentacin de las diferentes tcnicas para realizar
la evaluacin del desempeo del servidor pblico es preciso tener en cuenta:
290
poder ejecutivo no tuvo el peso suficiente para incorporarla a los programas
de gobierno. Si bien a partir de 1995 mediante el PROMAP slo se pretendi
desarrollar la profesionalizacin, no se concluy con este modelo debido a
factores de tipo poltico. Aunado a esto, surgieron doce modelos de servicio
civil entre 1989 y 2003, pero todava no se poda aplicar al conjunto de las
dependencias pblicas. As, con la publicacin de la Ley en 2003, la poltica
de profesionalizacin del gobierno federal se convirti en parte alcuota de
las trasformaciones de las dependencias en su camino hacia la satisfaccin de
los usuarios de los servicios.
294
Al respecto vase 1.4.1. Concepto de eficacia y eficiencia en el sector pblico.
291
c)Instrumentar procesos de seleccin acordes con la realidad del en-
torno, haciendo nfasis en esa infraestructura tica para el desarrollo
institucional. De esta forma el profesionalismo provee de un mejor
bagaje para que, tanto el servidor como el servicio al pblico, sean
de un nivel equiparable a los de los pases con los cuales Mxico tiene
relaciones comerciales.
a) Capital intelectual.
b) Desarrollo de habilidades.
c) Organizaciones inteligentes.
d) Impacto en la sociedad.
a) Capital Intelectual
b) Desarrollo de habilidades
292 Dnde se colocan los directores dentro del proceso de la gestin pblica? Son
parte esencial del mismo. Realizan exactamente las mismas funciones que los
dems directivos de su organizacin, cada tarea especfica, cada responsa-
bilidad, as como los distintos papeles que desempean, son los que deben
llevarse a cabo; dentro de este proceso se tienen seis amplias funciones:
- Planeacin estratgica.
- Motivar al personal a su cargo.
- Aplicar la tcnica del Benchmarking.
- Todo lo anterior en un contexto de fuerte liderazgo. 296
c) Organizaciones inteligentes
295
Lester R., Bittel. Lo que Todo Supervisor debe Saber. Editorial. Mc. Graw Hill. 1998. Mxico. p. 14.
296
Ibid. p. 30.
293
por otro lado, la capacidad de aplicar los procesos realmente necesarios para
lograr la satisfaccin de sus usuarios; en este punto es conveniente definir que
es preferible tener procesos alineados para agregar valor al servicio, lo cual
implica eliminar todas las actividades que no son necesarias.
Las organizaciones son sistemas que se deben adecuar a su entorno, esto per-
mitir que se interacte en el proceso de adecuacin de la estructura admi-
nistrativa a las necesidades del usuario de los servicios y tambin del personal
responsable de los procesos involucrados.
d) Impacto en la sociedad
El impacto debe ser percibido tanto por el usuario como por el servidor pbli-
co, no se trata de satisfacer nicamente al usuario, tambin debe ser factible
transformar el paradigma de consumo; los procesos para la prestacin de los
servicios pueden adecuarse a las demandas sociales, lo mismo que las necesi-
dades de desarrollo institucional.
296
C APTULO vi
EL IMPACTO DEL SERVICIO PROFE-
SIONAL DE CARRERA EN EL DESEM-
PEO DE LA GESTIN PBLICA
297
Estos pasos son utilizados en la metodologa para la reingeniera administrativa.
298
mismos espacios de accin gubernamental, baste recordar las unidades de
organizacin y mtodos, las unidades de programacin y la comisin de ad-
ministracin pblica que el gobierno federal instituy.
Hay que recordar que segn la ley, el sistema del Servicio Profesional de Ca-
rrera se pretenda instaurar en su totalidad en octubre de 2006, por lo que
los avances en la materia determinarn el posible camino por recorrer para
lograr su instauracin completa. Como se muestra en el cuadro 33, los proce-
sos de la Administracin Pblica se han alineado de acuerdo a los elementos
estratgicos que se consideran en el enfoque de la innovacin gubernamen-
tal.
Cuadro 33
LOS PROCESOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Cuadro 34
PROGRAMAS DE RETIRO Y SEPARACIN VOLUNTARIA, 2001 - 2003
Fuente: Diagnstico de la APF centralizada orientado a implementar una reingeniera de puestos, fun-
ciones y compensaciones dentro del marco del servicio profesional de carrera. Secretara de la Funcin
Pblica, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. 28 de mayo de 2004. p. 5.
298
Secretara de la Funcin Pblica, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Diagnstico de la APF
centralizada orientado a implementar una reingeniera de puestos, funciones y compensaciones dentro
del marco del servicio profesional de carrera. 28 de mayo de 2004. p. 5.
299
Ibid. p. 9.
300
vicios personales ha evolucionado en los ltimos aos propiciando la simplifi-
cacin de las estructuras, la desregulacin de los procesos y procedimientos y
el uso racional del gasto pblico, lo que ha derivado en una mayor equidad,
menor discrecionalidad y mayor transparencia en el manejo de los recursos
humanos.300 Llama la atencin que la normatividad sea considerada como
un factor no restrictivo para la instrumentacin del modelo del servicio pro-
fesional de carrera.
Es conveniente que las estructuras orgnicas sean como lo piden las Secre-
taras de la Funcin Pblica y de Hacienda y Crdito Pblico? Se considera
que aun cuando es indispensable la orientacin a resultados, no es suficiente,
ya que resulta obsoleto estandarizar a todas las instituciones pblicas en
trminos de su estructura, ya que sus atribuciones, requerimientos y
300
Ibid. p. 10.
301
Ibid. p. 1.
302
Ibid. p. 12.
301
caractersticas, son distintas. Lo que se debe buscar es mayor capacidad de
respuesta de la institucin con mayor eficiencia y eficacia, por ello, la respues-
ta es disear modelos organizacionales acordes al contexto.
303
Ibid. p. 23.
304
Ibid.
302
Para la aplicacin del modelo, la Administracin Pblica Federal Centrali-
zada est modificando sus procesos, principalmente los relacionados con la
administracin de la capacitacin orientada a la profesionalizacin y desa-
rrollo de las habilidades que todos los servidores pblicos requieren para el
cumplimiento de sus funciones. Aun cuando el Servicio Profesional de Carrera
solamente se dirige al personal de mandos medios, las acciones de capaci-
tacin tendrn que impartirse a todo el personal, ya que es indispensable
la conformacin de equipos integrados por personas profesionales indepen-
dientemente de que sean de nivel operativo.
Las estructuras orgnicas son la base para tener instituciones diseadas que si
bien tienen caractersticas similares, sera un error pensar en el mismo nmero
de unidades administrativas para todas, ya que en el diagnstico que esta-
mos analizando se afirma que: la dimensin de las estructuras y la descrip-
cin de los puestos y sus respectivos perfiles, deben corresponder a los objeti-
vos especficos de cada dependencia y rgano desconcentrado e igualmente
estos objetivos deben estar reflejados en las evaluaciones del desempeo de
cada servidor pblico. 305
305
Ibid. p. 26.
303
El programa menciona la propuesta de implantacin del servicio mediante
la capacitacin, ingreso bajo los principios de mrito e igualdad de opor-
tunidades, eliminar la duplicidad de funciones e implantar estrategias que
permitan conocer la opinin de la poblacin usuaria de los servicios, estas
acciones estn relacionadas con la agenda presidencial de buen gobierno, la
cual consta de seis puntos entre los cuales destaca la estrategia de tener un
gobierno profesional, como lo muestra el cuadro nmero 35, ntese que el
elemento ms utilizado para darle solucin a este aspecto, es la capacitacin
como la condicin ms detallada dentro de las dependencias.
Cuadro 35
ELEMENTOS ESTRATGICOS DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
Mxico cuenta con un Servicio Profesional de Carrera basado en el
mrito e igualdad de oportunidades que atrae, retiene y desarrolla
Visin a los talentos que demanda el buen desempeo de la Administracin
Pblica.
Contina
306
Ibid. p. 7.
304
Promover el compromiso y la corresponsabilidad respecto al sistema
de profesionalizacin del servicio pblico con los actores institucionales
de la Administracin Pblica.
Finaliza
Fuente: Secretara de la Funcin Pblica. Decreto por el que se aprueba el programa especial denomi-
nado Programa para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal 2004-2006.
p. 12-15.
Martnez Pun, Rafael. Alcances y resultados del servicio profesional de carrera en Mxico: Un ejercicio
307
de evaluacin a dos aos de su implementacin. X Congreso del CLAD sobre Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica. Santiago de Chile. Oct. 18-21. 2005.
305
Segn lo reportado por la Secretara de la Funcin Pblica, los avances en
la instauracin del servicio, implicarn iniciar el proceso de certificacin de
las estructuras orgnicas, ya que hasta el 15 de diciembre de 2004 haba 29
certificadas, 35 en proceso y 19 en conciliacin; en cuanto a los procesos de
ingreso, durante 2004 se registraron 198,714 solicitudes con 38,507 aspirantes
y 16,336 concursantes, a travs del sistema de 488 concursos de los cuales se
concluyeron 176 y 45 se declararon desiertos.
Cuadro 36
ESTRUCTURAS ORGANIZACIONALES ACTUALIZADAS EN LA APF, 2004
306
Cuadro 37
SISTEMA TRABAJAEN
Cuadro38
CONCURSOS
307
tegoras especiales.309 Esto representa que si bien la capacitacin se impulsa,
todava hace falta orientarla hacia la norma correspondiente, as incrustarla
como un factor que d impulso a los elementos estratgicos y, de sta forma,
contribuir a mejorar la gestin pblica.
309
Ibid. p. 62.
310
Ibid. p. 67.
311
Ibid. p. 68.
308
Puede apreciarse que las demandas de solicitudes rebasaron la capacidad
de atencin del subsistema de ingreso, junto con ello los perfiles de puestos,
las estructuras administrativas certificadas, la capacitacin orientada a las
competencias, son algunos factores que se han convertido en nudos para la
instauracin del modelo.
Para el modelo del Servicio Profesional de Carrera, las capacidades son los
conocimientos, aptitudes, actitudes y habilidades que un servidor pblico po-
see para el desempeo de sus funciones y son estos elementos los que se men-
cionan en el artculo 2 del reglamento de la Ley del Servicio Profesional de
Carrera en la Administracin Pblica Federal, las capacidades laborales son
el principal cambio en la administracin del personal en las dependencias del
gobierno federal. En este contexto se han definido de la siguiente manera:
312
En este apartado se utilizar indistintamente capacidades y competencias, ya que al hacer el anlisis de
los dos conceptos no se encuentran diferencias entre ambos, posiblemente el primero se utiliza en el servicio
pblico y el segundo en el privado, sin embargo, no se considera una razn suficiente para diferenciarlas.
Cabe hacer mencin que tambin se pude entender competencias como las atribuciones legales que tiene
una unidad administrativa para el desarrollo de sus funciones, lo cual representa solamente un aspecto de
instrumentacin y aplicacin de la ley dentro de un contexto tanto funcional como normativo bsico para
el funcionamiento del servicio pblico.
309
Cuadro 39
DESCRIPCIN DE CAPACIDADES
Tipos de capacidades Descripcin se identifican con:
1. Visin de servicio pblico Valores requeridos de 1.1. Transparencia.
manera uniforme de to- 1.2. Integridad.
dos los servidores pblicos 1.3. Rendicin de cuentas.
para la realizacin eficaz 1.4. Bien comn.
de sus actividades en fa-
vor del pas y de la ciuda-
dana
2. Gerenciales o directivas Conocimientos, habili- 2.1 Visin estratgica.
dades y actitudes requeri- 2.2. Liderazgo.
dos por todos los servi- 2.3. Orientacin a resulta-
dores pblicos de enlace dos.
y mando en menor o 2.4. Trabajo en equipo.
mayor grado de acuerdo 2.5. Negociacin.
a su cargo.
Fuente: Elaboracin propia con informacin de www.funcionpublica.gob.mx
El primer tipo de articulacin es aquel donde las iniciativas en direccin hacia una for-
macin por competencia laboral nacen y son dirigidas por el propio sistema educativo.
El segundo tipo de articulacin que se observa es aquel que parte del lanzamiento de un
sistema de competencia laboral bajo la direccin de los agentes sociales de la produccin y
del gobierno, en el que el sistema educativo es uno de los integrantes entre otros agentes.
El tercer tipo de articulacin se puede denominar hibrido, son formas donde el sistema
educativo, y generalmente de manera descentralizada, desarrolla un sistema de com-
petencia laboral conjuntamente con los actores sociales, empleadores y trabajadores, in-
tegrndolo en otras polticas activas de mercado de trabajo o bien integrndolo a un
enfoque de desarrollo de la comunidad local. 313
313
Mertens, Leonard. La gestin por competencia laboral en la empresa y la formacin profesional. Orga-
nizacin de Estados Iberoamericanos. Cooperacin Iberoamericana. s/f. p. 1.
310
tante, cuando no se sabe como instrumentar esas tcnicas se puede caer en la
improvisacin y, en consecuencia, en resultados totalmente inesperados.
Cuadro 40
ENFOQUE ESTRUCTURAL DE LAS COMPETENCIAS LABORALES
Fuente: Mertens Leonard. La gestin por competencia laboral en la empresa y la formacin profesional.
Organizacin de Estados Iberoamericanos. Cooperacin Iberoamericana. s/f. p. 3.
314
Ibid. p. 3.
311
Efectivamente, tanto las capacidades como las competencias se orientan a
los mismos objetivos, aunque hay que precisar que la competencia de una
persona puede estar acorde con que pueda desarrollar una funcin y en con-
secuencia lograr un resultado, y esto no necesariamente es un avance signifi-
cativo dentro de los procesos de la Administracin Pblica. En otras palabras,
teniendo en cuenta las orientaciones hacia la satisfaccin de los usuarios de
servicio, los procesos certificados, el personal capacitado, las competencias
que debe poseer el individuo tienen que servir para perfeccionar ese resul-
tado, sin embargo, cuando no se han definido con claridad, es posible que sea
un avance significativo aunque no suficiente para los objetivos institucionales,
por ello la parte fundamental de todo este proceso consiste en definir las
caractersticas de la institucin, mismas que son necesarias para el desem-
peo conforme lo establecen las necesidades y/o expectativas del usuario.
Cuadro 41
EVOLUCIN DEL CONCEPTO DE COMPETITIVIDAD EN UN CONTEXTO DE
MERCADO
Fuente: Mertens, Leonard. La gestin por competencia laboral en la empresa y la formacin profesional.
Organizacin de Estados Iberoamericanos. Cooperacin Iberoamericana. s/f. p. 7.
312
- Aspectos tecnolgicos
- Bases de conocimiento
- Formacin y capacitacin
- Sistemas de motivacin
- Experiencia
- Capacidades de innovacin
- Conocimiento del mercado
- Alianzas perdurables
- Clima organizacional y laboral 315
Las competencias claves, tanto de la institucin como del personal, estn orien-
tadas hacia el desarrollo institucional, por ello la profesionalizacin, la certifi-
cacin de habilidades, los sistemas de gestin de la calidad y las tcnicas ad-
ministrativas de la eficiencia, son elementos de la gestin pblica mexicana
y no necesariamente de la NGP, como ya se mencion en la segunda parte
de esta investigacin.
La parte normativa es otro aspecto por analizar, si bien hemos dicho que no
es decisiva, todava constituye la forma en que los servidores pblicos fun-
damentan su comportamiento en la institucin donde laboran. Al respecto,
debe ser parte de la conducta del personal pblico, sin embargo el exceso
de normatividad es comn, ya que forma parte del paradigma de la Admi-
nistracin Pblica, por lo que es importante reducirla, en algunos casos se ha
convertido en la parte sustantiva, lo cual es totalmente obsoleto porque la
institucin se transforma en una organizacin poco productiva.
315
Ibid. p. 9.
313
Los aprendizajes institucionales estn relacionados con los aspectos innova-
dores, al respecto parece interesante lo que Mertens menciona:
Este factor cultural dentro de las dependencias est vinculado con las rela-
ciones laborales las cuales en ocasiones dificultan la productividad y pres-
tacin de servicios, con ello la profesionalizacin se convierte en insumo para
la prestacin de servicios desde el aspecto nicamente legal.
316
Ibid. p. 13.
317
Ibid. p. 18.
314
de cada institucin en trminos de eficiencia, eficacia, legitimidad y calidad
en los procesos involucrados para prestar un servicio hacia el pblico usuario
y tambin hacia los servidores.
Con estos elementos podemos analizar las variables que se relacionan entre
s, y es el incremento del nmero de plazas antes y despus de la instauracin
del PROMAP.318 Por ejemplo, en 1982 dentro de la Administracin Pblica
Federal Centralizada se tena un total de 3709,065 plazas remuneradas, y
Hay que recordar que este programa institucionaliz las acciones de profesionalizacin ya que dentro
318
Al iniciar el actual sexenio se contaba con 3 millones 028 mil 258 plazas, hoy da se ha
reducido este nmero en 3.18% que representa 115 236 plazas menos. Lo anterior deriva de
los siguientes factores:
Cancelacin de 29 mil 252 plazas de programa de retiro voluntario.
Desincorporacin de entidades de la Administracin Pblica Federal. 320
Cabe mencionar que el 83.7% del total de plazas estn asignadas en los sec-
tores de educacin, salud, seguridad social, seguridad pblica y nacional; lo
que tambin significa que mientras en el sector central se reducen las plazas
y se implementa el Servicio Profesional de Carrera, en el sector paraestatal
han aumentado , precisamente donde no existe un modelo de servicio civil.
319
Datos tomados del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. Cabe aclarar que para el
ao 1982 y 1989 se consideraba al personal de la administracin pblica federal centralizada y paraestatal
y para 1994 y 2002 slo a la primera.
320
Arellano Gault, David. Orientacin estratgica de los servicios personales en la administracin pblica
federal. Gestin y Poltica Pblica. Vol. XII. Nm. 2. Segundo semestre de 2003. p. 355. Este total es tanto
del sector central como del paraestatal.
316
personal profesionalizado para la transformacin del servicio pblico, slo
representa la menor parte dentro de la Administracin Pblica Federal.
Para lo anterior es conveniente considerar por un lado, los cambios del en-
torno como el avance en la tecnologa, el perfil del usuario que espera el
servicio con valor agregado, las relaciones con otras gestiones pblicas y por
otra parte, las transformaciones hacia los paradigmas de la gestin como son
la presentacin de resultados y el funcionamiento de los diferentes procesos
orientados a ser ms eficiente.
321
Por nivel funcional en la organizacin se entiende las actividades que cada servidor pblico desarrolla,
relacionadas con los procesos y resultados que se estn presentando y no el nivel jerrquico como tradicio-
nalmente es entendido. Arellano Gault, David. Orientacin estratgica de los servicios personales en la
administracin pblica federal. Gestin y Poltica Pblica. Vol. XII. Nm. 2. Segundo semestre de 2003. p.
355. Este total es tanto del sector central como del paraestatal.
318
Cuadro 42
COMPETENCIAS LABORALES EN UN SISTEMA DE GESTIN
DE LA PROFESIONALIZACIN
319
Para avanzar hacia un nivel alto de competencias dentro de las diferentes
instituciones de la Administracin Pblica, es necesario tener en cuenta las
caractersticas de la gestin pblica, aspectos como la capacidad de respues-
ta al servicio, existencia de polticas orientadas a fomentar el desarrollo ins-
titucional, lo que significa integrar una poltica de constante ajuste en los
diferentes procesos de implantacin, orientacin y prestacin de los servicios
pblicos. En Mxico los cambios en la gestin pblica se han realizado gra-
dualmente como lo comenta Klingner:
Kligner Donald. South of the border. Progress and problems in implementing New Public Manage-
322
ment. Reforms in Mexico today. American Review of Public Administration. Vol. 30. No. 4. December
2000. p. 367.
320
De lo anterior, podemos concluir que para la existencia de un modelo de
Servicio Profesional con calidad suficiente para darle respuesta a las deman-
das internas y externas, de una dependencia de gobierno, se debe tener una
gestin con los siguientes supuestos:
322
Conceptos bsicos sobre funcin pblica:
Para el cumplimiento de las finalidades que le son propias, la funcin pblica debe de ser
diseada y operar como un sistema integrado de gestin cuyo propsito bsico o razn de
ser es la adecuacin de las personas a la estrategia de la organizacin o sistema multiorga-
nizativo, para la produccin de resultados acordes con todas las prioridades estratgicas.
Los resultados pretendidos por las organizaciones pblicas dependen de las personas en
un doble sentido:
2. Son consecuencia de las conductas observadas por las personas en su trabajo, las cuales,
a su vez dependen de dos variables bsicas:
a) Las competencias o conjuntos de cualidades posedas por las personas, que determinan
la idoneidad de stas para el desempeo de la tarea; y
b) La motivacin o grado de esfuerzo que las personas estn dispuestas a aplicar a la
realizacin de su trabajo.
Por ello, las normas, polticas, procesos y prcticas que integran un sistema de funcin
pblica deben proponerse desarrollar una influencia positiva sobre el comportamiento
de los servidores pblicos actuando en el sentido ms adecuado en cada caso, sobre las
competencias y la voluntad de las personas en el trabajo. 323
324
dentro de los comits de seleccin y profesionalizacin, hace falta mayor coor-
dinacin entre la Secretara de la Funcin Pblica y stas reas.
Los intentos por desarrollar estos conceptos dentro del servicio pblico no han
sido suficientes para cambiar la forma en que son administradas tales institu-
ciones. Por eso es necesario que as como existe la instrumentacin de todas
esas tcnicas, que para el caso mexicano no son producto de la instauracin
de la NGP; es preciso que la gestin pblica no slo se convierta en la prctica
consuetudinaria, si no que adems sea fortalecida con variables de profesio-
nalismo impregnado en la institucin.
325
El servicio civil de carrera no se contrapone con los modelos de profesiona-
lizacin, de hecho es un binomio que puede contribuir a fortalecer los proce-
sos de gestin en las organizaciones de la Administracin Pblica, de acuerdo
a las condiciones de la gestin pblica de Mxico, es posible combinar la
carrera dentro del servicio pblico con profesionalizacin.
De acuerdo con Martnez, las ventajas que el servicio civil puede ofrecer son
las siguientes:
Los sistemas de mrito o servicios civiles de carrera han demostrado con el tiempo que
tienen diversas ventajas y desventajas que deben ser evaluadas en el contexto particular
de cada caso, (). De las ventajas que se pueden enunciar est la relacionada con la
estabilidad mayor que ofrece el servicio civil de carrera a los servidores pblicos en sus
empleos y al mismo tiempo los protege de los intereses polticos. Tambin les ofrece reglas
claras sobre sus roles dentro de la institucin, para que puedan alcanzar mejores posiciones
laborales segn su capacidad (). Por otra parte los servicios civiles de carrera fomentan
una fuerte transparencia en el quehacer gubernamental, lo cual es el principal antdoto 327
contra la corrupcin. Finalmente los servicios civiles fomentan el profesionalismo, dignifican
la funcin pblica y fortalecen la eficacia (). De las desventajas que se pueden enunciar
es que con el tiempo se puede generar rigidez en las estructuras de personal, inamovilidad,
conformismo en la gente que se encuentra ya inserta en l. 324
De aqu que para fortalecer las instituciones sea necesario desarrollar accio-
nes orientadas a fomentar actitudes que permitan el manejo transparente
de los recursos, la calidad en la prestacin de los servicios y dems cualidades
ya mencionadas, que no slo deben ser aprendidas en algn curso o taller
y en el momento de su conclusin se queden nicamente en las aulas y no
trasciendan al mbito del desempeo. Tambin coincidimos con Moreno en
cuanto a la trascendencia que tiene la instauracin del Servicio Profesional
de Carrera :
() si partimos por el hecho de que en los aos que tiene el pas de vida independiente
no se ha contado con un servicio civil pblico o profesional de carrera, ya que durante
siete dcadas de rgimen corporativo-clientelar no fue capaz de impulsar uno y, por el
contrario, se fue refrendando y consolidando un pas altamente centralizado, () se tiene
adems en consideracin las altas dosis de autoritarismo y discrecionalidad con la que
se han manejado el poder, en donde la administracin pblica ms que pblica fue
esencialmente patrimonialista, dar un salto cualitativo al servicio y funcin pblicas alta-
mente profesionalizadas, propias de un servicio civil de carrera, se antoja poco menos que
complejo, difcil, lleno de retos, desafos, puntos negros, vacos polticos, escasa atencin del
poder legislativo y de la propia sociedad civil y de sus grupos organizados con todo y que
se est desarrollando un modelo o sistema de servicio profesional de carrera en la adminis-
tracin pblica federal que pretende revertir o revertir todo lo precedente.325
324
Martnez Pun, Rafael. Las polticas de la OCDE en la reforma de la administracin pblica la lucha
contra la corrupcin en Mxico. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la
Administracin Pblica. Lisboa, Portugal. 8-11 octubre 2002. p. 22.
325
Moreno Espinosa Roberto. Elementos para la evaluacin del modelo de servicio profesional de carrera
en la administracin pblica federal de Mxico: una visin desde la sociedad civil. X congreso Interna-
cional del CLAD sobre reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Santiago, Chile, 18-21 octubre
2005. p. 10.
328
a los usuarios. Tambin se detectaron cambios en los procesos ya que se de-
cidi orientarlos hacia la reingeniera anteriormente analizada, todas estas
trasformaciones se han realizado, sin embargo la ms importante es la que se
da a nivel actitudinal, en algunos casos los servidores pblicos se han resistido
a la implantacin del modelo porque no estaban habituados a evaluaciones,
capacitacin y dems tecnologas que forman parte del nuevo paradigma
del gobierno.
Cuadro 43
ELEMENTOS ESTRATGICOS DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
Elemento Contenido
Misin Que el ciudadano perciba y reconozca
que con la profesionalizacin de la APF
recibe un mejor servicio de su gobierno.
Visin 2006 El SPC ha proporcionado a la APF la
calidad y competencia del capital hu-
mano que necesita para lograr el im-
pacto creciente en la sociedad.
Capital intelectual Saber y saber hacer.
Capital emocional Querer.
Capital de trasformacin Innovar.
Capital de realizacin Lograr.
Fuente: Secretara de la Funcin Pblica. Agenda de Servicio Profesional de Carrera. www.funcionpublica.
gob.mx abril 2006.
329
Estos elementos forman parte de un contexto que se parece ms al empresa-
rial que al gubernamental, la finalidad de aplicar tanto el modelo del Servicio
Profesional de Carrera propuesto en la ley, como estos elementos netamente
gerenciales, puede no corresponder al paradigma del personal ocupado y
de la institucin correspondiente, lo que tal vez provocara problemas en la
implantacin de la estrategia.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Sistema integral de informacin. Programa anual de capaci-
326
330
En el ao 2001, dentro de la misma institucin, se aprecia un cambio con la
introducin de elementos de calidad y de habilidades de comunicacin y en
el ao 2004 se integr el programa con las caractersticas del modelo del Ser-
vicio Profesional de Carrera, esto significa un cambio cualitativo ya que los
requerimientos fueron orientados hacia los tipos de capacidades como visin
de gobierno, gerencial, tcnica transversal y tcnicas especficas, que son las
que marca el modelo de profesionalizacin.
Por lo anterior se pude observar que las tcnicas de la NGP no son prioridad
en esa dependencia, ya que en el esquema diseado en el reglamento de
la ley se establecen las capacidades de tipo obligatorio y es en el comit de
profesionalizacin donde son discutidas e instrumentadas, previo diagnstico
de la institucin.
327
Como lo muestran los programas consultados pertenecientes a la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, Secretara de la Funcin Pblica, Secretara de Comunicaciones y Transportes y Secretara del
Trabajo y Previsin Social. La informacin se obtuvo por va del IFAI. Abril 2006.
331
El desarrollo institucional a travs de la mejora en la gestin pblica ha sido
posible por medio de la introduccin de las tcnicas administrativas a las
dependencias, aunque no con la estrategia de pasar a la NGP como para-
digma de operacin claramente definido, ms bien se trata de aplicaciones
coyunturales que no permitieron una implantacin total del modelo, slo se
lleg a alcanzar un modelo de servicio de carrera con las caractersticas ya
analizadas.
Como parte del modelo de calidad del servicio profesional de carrera, debe
existir coherencia entre los medios como son las diferentes tcnicas involu-
cradas y los resultados que se pueden obtener en la instrumentacin. Es as
como la condicin del aspecto tcnico debe relacionarse con la viabilidad de
la aplicacin de todos los subsistemas dentro de un contexto de competencia
laboral.
Medios y fines, son elementos que deben ser articulados con mucho cuidado ya
que, como se ver ms adelante, dentro del proceso de aplicacin del modelo
de profesionalizacin, la Unidad de Servicio Profesional de Carrera y Recursos
Humanos de la Secretara de la Funcin Pblica, coordina las acciones de los
comits, tanto de seleccin como de profesionalizacin y al hacerlo ha dejado
en manos de stos entes la definicin de los perfiles, convocatorias, mecanismos
de seleccin y profesionalizacin de todo el personal involucrado.
332
Cuadro 44
MTODO DE DECISIN UTILIZADO EN LA SELECCIN
Fuente: Secretara de la Funcin Pblica. Decreto por el que se aprueba el programa especial denomi-
nado Programa para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal 2004-2006.
Diario Oficial de la Federacin. Mxico 15 de julio de 2005. p. 9. Encuesta diagnstico del Servicio Profe-
sional de Carrera 2004, USPRH.
Cuadro 45
ELEMENTOS UTILIZADOS EN LOS PROCESOS DE SELECCIN
Fuente: Secretara de la Funcin Pblica. Decreto por el que se aprueba el programa especial denomi-
nado Programa para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal 2004-2006.
Diario Oficial de la Federacin. Mxico 15 de julio de 2005. p. 9. Encuesta diagnstico del Servicio Profe-
sional de Carrera 2004, USPRH.
333
Esta grfica muestra los elementos utilizados en las dependencias en con-
traste con lo que ocurra cuando existan las prcticas poco profesionales, as
los servidores pblicos ingresaban a un nivel con la decisin del superior inme-
diato en la mayora de los casos, junto con ello la trayectoria del personal por
supuesto que estaba basada en la lealtad al jefe y no a la institucin.
Cuadro 46
POR QU EL SPC MEJORA LA ACTITUD Y LA CULTURA ADMINISTRA-
TIVA DE LOS SERVIDORES PBLICOS?
Fuente: Martnez Pun, Rafael. Servicio Profesional de Carrera para qu?. H. Cmara de diputados, LIX
legislatura. Fundacin Mexicana de Estudios Polticos y Administrativos . Miguel ngel Porra . Mxico.
2005. p. 334.
334
Cuadro 47
POR QU ES UNA BUENA OPCIN PARA LA ADMINISTRACIN PBLICA?
Fuente: Martnez Pun Rafael. Servicio Profesional de Carrera para qu?. H. Cmara de diputados, LIX
legislatura. Fundacin Mexicana de Estudios Polticos y Administrativos . Miguel ngel Porra . Mxico.
2005. p. 335.
335
Cuadro 48
SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA. SUBSISTEMA DE INGRESO
12 convocatorias publicadas en el DOF Noviembre de 2004 a marzo de 2006
Plazas cubiertas 28
Plazas en proceso 18
Fuente: Secretara del Trabajo y Previsin Social. Respuesta a la solicitud de acceso a la informacin STPS/
UE/part/143/06. Mxico 25 de abril de 2006.
Cuadro 49
NMERO DE CANDIDATOS SELECCIONADOS POR MEDIO DE CONCURSO
SECRETARA DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO
Fuente: Elaboracin propia con datos proporcionados por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Unidad de Enlace. Ley federal de transparencia y acceso a la informacin pblica gubernamental. Abril
2006.
336
Los medios son los concursos que programan las dependencias, los cuales de-
ben ser pblicos, asimismo es en el portal de internet Trabajaen donde se
concentra la captacin de informacin para darle mayor rapidez al proceso.
A partir de esto es necesario considerar que los perfiles de puestos son defini-
dos con requerimientos muy especficos y pareciera que van dirigidos a un
ncleo de poblacin determinada, o por otra parte, se fijan muy alto y esto
puede resultar contraproducente ya que el candidato seleccionado tal vez
no sea el ms idneo para el puesto. Hay que recordar que es el comit de
seleccin el que determina estos perfiles especficos para cada nivel de res-
ponsabilidad y por tanto los procedimientos de acceso al sistema.
Informacin obtenida por la Unidad de Enlace de la Secretara de la Funcin Pblica. Instituto Federal
328
337
federal aprovech el lapso entre la publicacin de la ley y su entrada en vigor para lim-
piar la casa de servidores pblicos ajenos a sus intereses polticos.
As durante dicho lapso, la mayora de los delegados regionales de las dependencias y enti-
dades de la Administracin Pblica Federal fueron cesados y sustituidos con simpatizantes,
miembros prominentes y otros no tanto del partido accin nacional.329
Esta opinin del legislador puede parecer exagerada o fuera de lgica del
espritu del modelo, sin embargo, se tiene conocimiento de que en algunos
casos los servidores pblicos han sido cesados para darle paso a los nuevos
miembros del equipo del gobierno federal.
329
Flores Mendoza, Rafael. Proyecto de decreto por la que se reforma, se deroga el inciso a), se reforma
el segundo prrafo, ambos del artculo 5 y el artculo 8 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera.
Exposicin de motivos del proyecto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley del
Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal. Gaceta Parlamentaria. H. Cmara
de Diputados. LIX Legislatura. Mxico Nmero 1961-11, martes 7 de marzo de 2006. pp. 1-4.
338
En cuanto al subsistema de capacitacin se comprueba comprobar que los
programas oficiales de las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico, Trabajo
y Previsin Social, Comunicaciones y Transportes y Funcin Pblica, se han
orientado a las capacidades requeridas para la permanencia en el sistema;
tambin los lineamientos que se siguen para la aplicacin de la misma. En
el caso de la SCT se decidi iniciar el cambio hacia la certificacin de la cali-
dad en los procesos de prestacin de los servicios. Aqu la estrategia fue la
transformacin orientada a la certificacin de los sistemas de gestin de la
calidad y, posteriormente, dirigirla a las capacidades del Servicio Profesional
de Carrera. 330
El conjunto de los servidores pblicos sigue siendo muy grande, por lo que las
acciones de ingreso, profesionalizacin, evaluacin, desarrollo e impacto del
modelo en su totalidad, deben ser atendidas desde una institucin creada ex
profeso para tales propsitos, que elabore los perfiles de puestos, desarrolle
las normas tcnicas para los concursos, convocatorias y fallos del personal. El
conjunto de personal se aprecia en la siguiente grfica:
Cuadro 50
PLAZAS DE NIVEL DE MANDO EN LA ADMINISTRACIN PBLICA FE-
DERAL CENTRALIZADA POR DEPENDENCIA Y RGANOS DESCONCEN-
TRADOS 2004
Esto se aprecia en la informacin obtenida por la misma dependencia a travs de la Unidad de enlace
330
Fuente. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Plazas de la administracin pblica federal centra-
lizada por dependencia y rganos desconcentrados 2004. IFAI. Marzo 2006.
340
Cuadro 51
PROPUESTAS DE LOS CANDIDATOS A LA PRESIDENCIA DE LA REPBLI-
CA (2006) EN MATERIA DE REFORMA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
CANDIDATO PRINCIPALES PROPUESTAS PROPUESTA EN MATERIA DE
/ PARTIDO O PARA LA REFORMA EN LA PROFESIONALIZACIN Y/O
COALICIN ADMINISTRACIN PBLICA SERVICIO CIVIL
Contina
341
CANDIDATO PRINCIPALES PROPUESTAS PROPUESTA EN MATERIA DE
/ PARTIDO O PARA LA REFORMA EN LA PROFESIONALIZACIN Y/O
COALICIN ADMINISTRACIN PBLICA SERVICIO CIVIL
Contina
342
CANDIDATO PRINCIPALES PROPUESTAS PROPUESTA EN MATERIA DE
/ PARTIDO O PARA LA REFORMA EN LA PROFESIONALIZACIN Y/O
COALICIN ADMINISTRACIN PBLICA SERVICIO CIVIL
Finaliza
Fuente: Las propuestas de los candidatos a la Presidencia para reformar la administracin pblica fe-
deral. Suplemento especial. Revista Poltica Digital. Innovacin gubernamental. Nmero 30. junio julio
2006. Mxico. pp. II-XII. 343
Los candidatos coinciden en cuanto a la necesidad de hacer ms eficiente y
menos costoso el sector pblico, las propuestas representan evidentemente
un proceso de instauracin de la poltica de profesionalizacin dentro del
gobierno federal, de esta forma los escenarios son: continuar con la profe-
sionalizacin y la instauracin de la cultura de la competencia laboral que
representara un gran avance para las dependencias.
344
que se relaciona con los recursos que sern necesarios para la instrumentacin
del servicio de carrera.
Los retos no son menores, van a requerir la atencin y el trabajo de los servidores pblicos
mexicanos en los prximos aos.
En cuanto a los retos jurdicos, debe resaltarse la necesidad del blindaje constitucional del
sistema as como de la expedicin del reglamento de la ley.
En cuanto al cambio cultural, () el convencimiento que se haga de los beneficios entre
los servidores pblicos resultar fundamental para alcanzar el xito en la operacin y
consolidacin del sistema.
La creacin de las estructuras orgnicas necesarias para soportar este sistema, la unidad
del servicio civil, el registro nico de servidores profesionales, la instalacin de los comits y
del consejo. 331
En los escenarios para la implantacin del modelo los nudos que describimos
requieren de un gran esfuerzo de adecuacin de todos los agentes involucra-
dos, donde el mayor riesgo correspondera a la no aceptacin del personal,
ya que aparentemente representara una reduccin a sus derechos laborales
o tambin en la implantacin se les pediran habilidades, conocimientos y
actitudes que no poseen, lo que seguramente los pondr en desventaja con
otros candidatos a ingresar al servicio.
Es necesario que este camino sea continuado en los trminos de eficiencia, efi-
cacia, calidad, profesionalizacin, competitividad laboral e institucional que
constituyen los retos principales para las siguientes administraciones.
331
Cedillo Hernndez Miguel ngel. Los retos de la implantacin de la Ley del Servicio Profesional de
Ccarrera en la administracin pblica federal de Mxico. Revista Estudios de derecho y ciencias sociales.
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo. No. 4.
julio-diciembre 2003. Mxico. pp. 65-86.
345
6.5.2. Consideraciones para la instauracin del servicio Civil de
Carrera en Mxico
332
Raphael de la Madrid, Ricardo. Los desafos de un nuevo modelo de funcionario pblico. En Mauricio
Merino (coord). Los desafos del servicio profesional de carrera en Mxico. Centro de Investigacin y Docen-
cia Econmicas, Secretara de la Funcin Pblica. Mxico. 2006. pp. 63-109.
346
primeras se encuentran la legalidad, autonoma, coordinacin, memoria ins-
titucional, planeacin, capacidades y herramientas de accin, () son ms
relevantes para disminuir la incertidumbre que eventualmente puede pro-
ducirse por variaciones drsticas o inesperadas, producto del entorno. 333
La propuesta de la nueva gestin pblica actualizada debe ser impulsada por un sistema
de servicio profesional de carrera que permita perseguir valores de toda funcin, sea pbli-
ca o privada, como por ejemplo la eficiencia, que en caso pblico no se limitara a medir el
resultado de una accin sino que se tendera a medir la eficiencia de la poltica aplicada,
sin que esto signifique que las instituciones pblicas deban dirigirse como una empresa
privada. 334
333
Raphael de la Madrid, Ricardo. Los desafos de un nuevo modelo de funcionario pblico. En Mauricio
Merino (coord). Los desafos del servicio profesional de carrera en Mxico. Centro de Investigacin y Docen-
cia Econmicas, Secretara de la Funcin Pblica. Mxico. 2006. pp. 63-109.
334
Hartasnchez Garaa, Jos Miguel. El servicio profesional de carrera como impulsor de la nueva gestin
pblica. Revista Servicio profesional de Carrera. Vol. III. Nm. 5. Mxico, primer semestre de 2006. p. 11.
347
de definir los perfiles de puestos, competencias, programas de capacitacin y
exmenes de aplicacin, son los elementos que han dificultado la operacin
de todo el sistema.
Al dejar fuera a la mayor parte del personal del sector pblico, el modelo de
Servicio Profesional de Carrera, provoca que la gestin pblica se adecue a
un modelo distinto para cada institucin, lo cual es sntoma de inestabilidad.
Un modelo de Servicio Profesional de Carrera con calidad significa considerar
los elementos para darle fuerza y viabilidad a la profesionalizacin, para ello
se requiere:
348
c) Disear subsistemas altamente articulados para dotar del personal
adecuado a todas las dependencias federales involucradas, conside-
rando las necesidades especficas de los servidores pblicos, los usuarios
y las tendencias del desarrollo administrativo.
d) Crear las condiciones para la cultura tica que respalde la actua-
cin en el manejo de recursos y atencin al pblico, por medio de la
inclusin de prcticas de valores hacia la poblacin, las instituciones y
la evaluacin social.
e) Reformar las condiciones laborales para hacer de la profesiona-
lizacin una obligacin del personal y relacionarla directamente con su
estabilidad en el servicio en funcin de los resultados.
Desarrollar las normas tcnicas que son necesarias para estandarizar, dentro
de los comits correspondientes, las acciones para definir perfiles de puestos,
concursos de participacin, evaluaciones del desempeo, asignacin de cursos
350
de capacitacin de carcter tcnico para todos los niveles involucrados, es
preciso llevar a cabo las siguientes acciones:
351
Con base en lo anterior se propone fortalecer el servicio civil con las siguientes
estrategias:
Con esto se pretende clarificar la actual situacin y darle mayor certeza a los
procesos de certificacin, elaboracin de normas tcnicas, imparticin de ca-
pacitacin, vinculacin con universidades especializadas en el servicio pbli-
co, que desarrollen investigacin y tecnologa propia, y finalmente, dejar al
poder Ejecutivo sin ingerencia en el manejo de este modelo, lo que permitira
mejor transparencia, eficacia, legitimidad y calidad que son requeridas en la
gestin pblica del siglo XXI.
352
C onclusiones
355
en que tambin redujo su presencia en el desarrollo nacional, dejando el paso
al sector privado como sustituto.
En ese camino de transicin hubo diversos intentos por obtener una respuesta
a los problemas de eficiencia, eficacia y atencin a la poblacin usuaria de
los distintos servicios pblicos. Como se analiz, fue a travs de la reforma ad-
ministrativa iniciada en 1971, cuando se instrumentaron una serie de medidas
que pretendan darle respuesta a las diferentes carencias que presentaban la
prestacin de los servicios pblicos.
356
Dcima segunda.- En lo correspondiente a la profesionalizacin de los servi-
dores pblicos, se pudo demostrar que no fue un elemento prioritario para
ningn gobierno; no obstante hubo intentos que pretendieron darle al servi-
cio pblico un modelo de servicio civil que estuviera en condiciones de forta-
lecer el ingreso, desarrollo y permanencia de los trabajadores.
As, fue el Poder Legislativo el que realiz intentos que a la postre dieron
forma al modelo instrumentado desde 2003, cuando el Senado impuls la
Ley del Servicio Profesional de Carrera con la obligatoriedad de aplicarse en
las dependencias del Poder Ejecutivo.
357
asenso, es la antigedad sin importar las habilidades, conocimientos, acti-
tudes y experiencia.
Vigsima.- En los cambios sexenales, las estrategias del gobierno para me-
jorar y consolidar las estructuras administrativas permanecieron sustancial-
mente iguales, ya que slo se trata de un aspecto de tipo formal-legal que no
consider la modificacin en el funcionamiento intrnseco de cada institucin;
a partir del ao 2000 se introdujo el trmino innovacin que fue incrustado
en todo el gobierno federal, con lo que se pretendi cambiar el gobierno,
aunque lo que se consigui fue repetir la experiencia de la sptima Reforma
Administrativa.
358
Vigsima primera.- En la instrumentacin de las tcnicas de administracin
eficientista orientada a implantar el modelo de la NGP no se aprecia clara-
mente su completa aplicacin, ms bien el cambio obedece a la improvisacin
de diferentes tcnicas que respondan a la crisis de legitimidad y racionalidad
administrativa, que fueron insuficientes para conformar un esquema que im-
pactara directamente en los procesos de prestacin de servicios pblicos.
359
F uentes de C onsulta
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