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La poltica
previsional y
la prevencin
de la pobreza
elementos salientes
de la trayectoria
latinoamericana
reciente
120 R2=0,5484
Cobertura previsional
80
60
U
40
20
no de los logros ms importantes de la
previsin social alrededor del mundo ha 0
sido contribuir a desligar (en mayor o menor 0 20000 40000
medida dependiendo del caso) la vejez de la pobreza y de la de- PBI per cpita
pendencia econmica de la familia. Los sistemas previsionales
permitieron adems instituir y legitimar la idea de la jubilacin, Fuente: Elaboracin propia en base a OIT, World Social Security Report 2011
es decir, el retiro del mercado laboral a una edad socialmente
determinada, estableciendo mecanismos colectivos de distribu- GRFICO 2. Gasto pblico en beneficios
cin de recursos (intra y/o intergeneracionales) para financiar previsionales de vejez y PBI per cpita*
los beneficios. Durante la segunda mitad del siglo XX, la protec-
cin en la vejez se expandi notablemente alrededor del mundo.
Hoy en da la gran mayora de los pases cuenta con sistemas 14
Gasto en beneficios previsionales
La autora agradece el financiamiento obtenido de la ANPCyT en el marco del Programa de Innovacin Tecnolgica, contrato
prstamo BID 1728 OC-AR PICT 2011 N 2492, y del CONICET a travs del PIP 2010-2012 N 359.
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La poltica previsional y la prevencin de la pobreza... > 1 0 5
de seguridad social independientemente de la posicin laboral zacin y la austeridad fiscal. En cambio, en Brasil, la ampliacin
o familiar de las personas, que permitiera revertir, al menos en de los derechos sociales que se haban institucionalizado en la
parte, el sesgo regresivo de la seguridad social en la regin y Constitucin de 1988, fue tomando forma en la proteccin a la
potenciar su impacto sobre la prevencin de la pobreza. vejez hacia mediados de los 90, cuando se dictaron las leyes que
En la poltica previsional las reformas ms recientes se pusieron en prctica la extensin efectiva de la cobertura de
centraron en tres aspectos. Por un lado, varios pases pusieron pensiones no contributivas y rurales. El nmero de beneficios
sobre la mesa una revisin (en algunos casos estructural) de asistenciales de vejez aument de medio milln a 1,7 millones
los sistemas de capitalizacin individual y administracin entre 1997 y 2011 y el nmero de pensiones rurales de 3,5 a 5,6
privada establecidos una o dos dcadas antes. En Chile, luego millones en el mismo perodo.
de un proceso de consulta tcnica, se implement una reforma Los beneficios no contributivos tuvieron un rol preponderan-
que modific varios aspectos del sistema previsional, aunque te en la ampliacin de la cobertura en Amrica latina. En Chile
mantuvo las cuentas de capitalizacin individual privada. En la se cre un nuevo sistema de pensiones solidarias, y se registr un
Argentina, en cambio, la opcin fue la eliminacin del sistema aumento en la cobertura de pensiones no contributivas de 14,4%
de capitalizacin individual que se reemplaz por un sistema a 26,7% de la poblacin mayor entre 2004 y 2009. En Ecuador la
de reparto y administracin pblica, mientras que en Bolivia se cobertura no contributiva de los adultos mayores aument del
adopt un camino intermedio, introduciendo ciertas garantas 13,8% al 32,1% entre 2002 y 2009 y en Bolivia de un ya alto 69,5%
de beneficios definidos y gestin pblica en el rgimen existente. en 2002 (gracias al beneficio no contributivo universal Bonosol,
Algunos de estos y otros casos reflejan nuevas combinaciones creado en 1996) al 90% en 2007 (Grfico 4). La Argentina tam-
de participacin pblica y privada, de sistemas de capitalizacin bin transit un proceso de fuerte ampliacin de la cobertura
y reparto, y de garantas bsicas de distinto tipo, que eran me- previsional en aos recientes. Esta ampliacin no se bas en la
nos comunes en los diseos anteriores. creacin de un nuevo pilar no contributivo (como en Chile o Bo-
Un segundo aspecto en la poltica previsional reciente ha sido livia) sino que se efectu a travs de una moratoria previsional
el esfuerzo por ampliar la cobertura hacia los sectores excluidos. que facilit a las personas mayores acceder a una prestacin bajo
Pases como Brasil, Argentina, Chile, Bolivia y Uruguay alcan- condiciones excepcionales y sin los requisitos contributivos del
zaron niveles de cobertura total (contributiva y no contributiva) sistema tradicional. Este programa cuenta actualmente (junio
superior al 80%. Brasil es un caso interesante porque la expan- 2012) con unos 2,6 millones de beneficios sobre un total de 5,8
sin de la proteccin se dio en aos durante los cuales en el millones de jubilaciones y pensiones en vigor.
resto de Amrica latina la poltica se orientaba hacia la privati-
80 69,5 25 30
20 25
60 14,4 20
15 13,8
40 15
10 10
20 5 5
0 0 0
2002 2007 2004 2009 2006 2009
Fuente: Elaboracin propia en base a Rofman, Rafael y Mara Laura Oliveri. La cobertura de los sistemas previsionales en Amrica Latina: Conceptos e indicadores.
Serie de Documentos de Trabajo sobre Polticas Sociales, 7. Buenos Aires: Banco Mundial, 2012.
Un tercer aspecto abordado por algunas reformas recien- garantizados a la generacin siguiente (porque los recursos no
tes fue la cuestin de gnero. Aun cuando siguen existiendo estn disponibles, por falta de planeamiento, etc.), o cuando los
desigualdades de gnero en el acceso y el nivel de la proteccin, beneficios de algunos implican costos excesivos para otros.
un conjunto de pases adoptaron reformas con impactos posi- Los mayores problemas de distribucin intergeneracio-
tivos sobre la cobertura previsional de la mujer. La ampliacin nal suelen aparecer en perodos de crisis, austeridad fiscal, y
de los beneficios no contributivos, por un lado, y la aplicacin envejecimiento poblacional. Por ejemplo, en Europa durante las
de medidas especficas, como los crditos contributivos por hijo pasadas dos dcadas la cuestin intergeneracional se plante
aplicables al clculo de los beneficios (los casos, por ejemplo, de de dos modos: por un lado, cmo garantizar la equidad de las
Chile, Bolivia y Uruguay), por otro, favorecieron la incorporacin generaciones en trminos de los beneficios y seguridades a los
y apuntalaron los beneficios de la mujer. En Brasil, la extensin que tienen derecho, y al mismo tiempo, evitar perjudicar (por
del derecho a percibir pensiones rurales a otros miembros ejemplo con costos impositivos o laborales) a unas generaciones
del hogar (ms all del jefe), establecida a inicios de los 90, sobre otras. En general, uno de los dilemas actuales de la poltica
fue importante para la equidad de gnero. En la Argentina, la de seguridad social tiene que ver con la distribucin de la pro-
moratoria previsional benefici especialmente a las mujeres que teccin entre grupos de edades diferentes, ms concretamente,
tenan menores niveles de cobertura, mayor esperanza de vida, y entre nios y personas mayores. En muchos pases, sobre todo
menor edad de retiro, aunque quedaron pendientes de resolu- aquellos que cuentan con sistemas previsionales maduros, la
cin las cuestiones de fondo relativas a la brecha de gnero que pobreza tiende a ser mayor entre los nios que entre los adultos
producen los diseos contributivos tradicionales. mayores, lo cual genera cierta preocupacin acerca de cmo
reorientar las transferencias pblicas hacia la infancia.
Pobreza, previsin social y Sin embargo, sobre todo en los pases ms pobres, la situa-
desigualdades intergeneracionales cin suele ser ms compleja que un simple dilema de asignacin
En toda poltica de proteccin social se plantean cuestiones de de recursos entre dos grupos sociales aparentemente separa-
distribucin y equidad intra e intergeneracional. Las cuestiones dos. En muchos casos las economas familiares se combinan:
intergeneracionales son particularmente relevantes en la poltica las pensiones de los adultos mayores pasan a formar parte del
previsional, que se orienta a transferir recursos a lo largo del ingreso de hogares en que conviven varias generaciones, o se
curso de la vida de cada uno, y entre generaciones. En un sistema transforman en transferencias intrafamiliares tambin entre
previsional que va paulatinamente aumentando la cobertura quienes no conviven. Esto se observ incluso en los pases ms
y los beneficios, existe un proceso de bienestar creciente en desarrollados. En los pases ms pobres, y entre los grupos so-
trminos intergeneracionales: cada generacin de jubilados est ciales ms vulnerables, los beneficios previsionales son muchas
mejor que la anterior. Distinta es la situacin cuando el bienestar veces la nica fuente estable de ingreso con la que cuentan las
de una generacin se produce a costa de otra: por ejemplo, cuan- familias, que les otorga una seguridad bsica que no encuentran
do los beneficios que recibe una generacin ya no pueden ser en el mercado laboral.