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Mdulo
1 Arcabouo institucional e normativo
Braslia - 2014
Atualizado em: dezembro de 2013.
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia
Natlia Teles da Mota
Enap, 2015
Objetivos......................................................................................................... 5
Introduo....................................................................................................... 5
Objetivos
Neste mdulo teremos contato com conceitos introdutrios. Ser apresentado o arcabouo
institucional e normativo do poder pblico. Ao final desta etapa, voc dever:
Introduo
Os afazeres dirios ocupam braos e mentes, de tal forma, que nos colocamos distantes de
questes essenciais ligadas aos nossos direitos e aos nossos deveres. Quando se trata de
deveres, um torrencial de normas cai sobre ns. Quando se fala de direitos, bandeiras se
levantam para a indignao e o protesto.
Por que essas reaes? porque, dentro de ns, encontra-se um sentimento de pertencimento
a um povo, a uma nao organizada sob a forma de Estado, no qual depositamos no s as
nossas esperanas, mas tambm parcela dos recursos que auferimos com o nosso trabalho.
Enquanto cidados e contribuintes, colocamos disposio do Estado os recursos para que
possa suprir as nossas necessidades.
5
Mas quem esse Estado? O Estado uma comunidade criada por uma ordem jurdica
nacional1, que se apresenta como um ente imaterial, mas intrinsecamente ligado ideia de
uma comunidade que o forma e ordem jurdica que o institui. Em um Estado Democrtico
de Direito, como o Brasil, organizado conforme a Constituio Federal de 1988, sob a forma
de trs Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio), a prestao de servios ao cidado se d
conforme a competncia de cada ente federado ou de cada um dos rgos que compem os
chamados trs Poderes. O conceito de competncia compreende a seguinte descrio:
Nesse sentido, essencial que se compreenda que as competncias atribudas pela Constituio
Federal aos entes federados podem ser privativas de cada um deles (quando somente aquele
ente pode realizar as atividades relacionadas s respectivas competncias) ou podem ser
competncias comuns a todos os entes, por exemplo, hiptese em que todos eles atuam,mas
cada um com atividades diferenciadas e complementares.
No que diz respeito Poltica de Saneamento Bsico, como ser detalhado mais adiante,
importante destacar que a mesma constitui competncia comum da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios2.
A compreenso do assunto exige, ainda, que se conheam alguns aspectos sobre Estado e
Administrao Pblica, como esta se organiza e como so distribudas as competncias dos
rgos e entidades que a compem, conforme tpico a seguir.
O Estado tem a obrigao de, direta ou indiretamente, prestar servios pblicos3 aos indivduos
que compem a coletividade, indivduos esses que contribuem financeiramente para estruturar
e manter o aparato estatal por meio de impostos, taxas e contribuies.
E o que so servios pblicos? Servio pblico todo aquele servio prestado pela administrao
ou por seus delegados, de acordo com normas e controles estatais, para satisfazer necessidades
da coletividade ou cumprir obrigaes do Estado.
1. KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. 3.ed. So Paulo: Martins Fontes, 2000.
2. Conforme art. 23, IX, da Constituio Federal.
3. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2002.
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Assim, Administrao Pblica o aparelho do Estado organizado para a realizao de servios
pblicos, visando satisfao das necessidades coletivas4, ou seja, a prestao de servios5.
Quando realizada diretamente pelo Estado, ocorre por intermdio dos rgos e entidades da
Administrao Pblica.
4. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27. ed., So Paulo: Malheiros Editores, 2002.
5. BRASIL. Constituio Federal: Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso
ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
6. BRASIL. Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, organizao essa recepcionada no art. 37, caput, da Constituio
Federal de 1988.
7. Decreto-Lei n 200/67 , define a Administrao Indireta da Unio no art. 4, inciso II.
7
Fonte: Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967.
O consrcio pblico uma associao pblica formada por entes da federao, como por
exemplo, a associao entre municpios ou de municpios com estado(s). Consiste, portanto,
em uma integrao de entes que desejam se unir para realizar um fim comum. No caso dos
sistemas de abastecimento de gua, por exemplo, incentivada a implementao do projeto
via consrcios, nos quais os municpios podem se unir para construir uma rede de gua que
abastea mais de um municpio. E o estado pode ajudar, vindo a ser tambm integrante do
consrcio.
Os consrcios devem ser formados por dois ou mais entes da federao, para a realizao de
objetivos de interesse comum, em qualquer rea, sendo que a Unio s participa naqueles
de que tambm faam parte os estados em cujos territrios estejam situados os municpios
consorciados.
8
Os consrcios pblicos foram institudos pela Lei n 11.107/05, que diz que o consrcio pode ser
organizado de duas formas: associao pblica (de direito pblico) e pessoa jurdica de direito
privado (art. 1). Sobre a sua natureza, a prpria Lei 11.107/05 estabelece que o consrcio
pblico com personalidade jurdica de direito pblico integra a administrao indireta de todos
os entes da federao consorciados (art. 6, 1).
Para o cumprimento de seus objetivos, o consrcio pblico poder firmar, entre outros,
firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxlios, contribuies e
subvenes sociais ou econmicas de outras entidades e rgos do governo, ou ser contratado
pela administrao direta ou indireta dos entes da Federao consorciados, dispensada a
licitao.
Concluindo, compreende-se que o Estado pode atuar de forma direta, prestando servios
pblicos ao cidado por intermdio da Administrao Pblica. Esta, por sua vez, compe-se
de rgos da Administrao Direta (ministrios, secretarias, departamentos, etc.) e entidades
da Administrao Indireta (autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e
fundaes pblicas), e ainda faz parcerias com consrcios
pblicos.
Contudo, essa no a nica forma de atuao do Estado, que tambm pode atuar de forma
indireta. A interveno da Administrao Pblica pode ocorrer de forma indireta por meio
de delegao. Esta ltima se d a partir da Concesso, Permisso ou da Autorizao. Mais
detalhes sobre as formas de delegao sero vistos no tpico a seguir.
12. Lei n 11.107 , de 6 de abril de 2005, regulamentada pelo Decreto n 6.017, de 17 de janeiro de 2007.
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Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de
concesso ou permisso, sempre por meio de licitao, a prestao de servios pblicos.
Embora a Carta Magna no tenha citado tambm a autorizao no art. 175, como forma indireta
de prestao de servios pblicos, essa possibilidade mencionada em outros dispositivos,
como no art. 21, incisos XI e XII.
Assim, quando a Administrao Pblica executa servios pblicos por intermdio de outros
agentes, no integrantes de sua estrutura, utiliza-se dos institutos da concesso, permisso
ou autorizao. A seguir, mais detalhes sobre cada uma destas formas indiretas de execuo
de servios pblicos.
1.2.1 Concesso
Pressupe a prestao do servio pblico pelo particular, que o executa em seu nome, por
conta e risco prprios, remunerado por tarifa, na forma regulamentada, mediante delegao
contratual ou legal do Poder Pblico concedente14.
13. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo . 17.ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2004.
14. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27.ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2002.
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O instrumento que regulamenta as concesses e permisses no mbito do Poder Executivo
Federal a Lei n 8.987/95. Os Estados e Municpios devem aprovar suas prprias leis de
concesso e permisso, observando as normas gerais da Constituio Federal , art. 175, e da
Lei n 8.987/95.
Em conformidade com a referida lei, pode ser caracterizado como poder concedente a Unio,
o Estado, o Distrito Federal ou o Municpio, em cuja competncia se encontre o servio pblico,
precedido ou no da execuo de obra pblica, objeto de concesso ou permisso.
A mesma lei estabelece tambm que a concesso de servio pblico o ato de delegao de
sua prestao, feita pelo poder concedente mediante licitao na modalidade de concorrncia,
pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstrem capacidade para seu desempenho.
O contratado executa o objeto por sua conta e risco e por prazo determinado, tendo sempre
como finalidade o alcance de um interesse coletivo15.
Nas relaes com o pblico, o concessionrio deve observar os normativos que regem a matria
e o contrato respectivo, podendo estabelecer direitos e deveres tambm para os usurios.
15. A Lei n 8.987/95 estabelece que sero considerados contratos de longo prazo aqueles cujas obrigaes tenham prazo
mdio de vencimento superior a 5 (cinco) anos (art. 28-A, pargrafo nico).
11
No contrato firmado, sero expostas as condies detalhadas referentes prestao do
servio, tais como preo, direitos, deveres, penalidades, etc. Essas condies devero ter
como base o edital de licitao que dever trazer os critrios e as normas gerais da legislao
sobre licitaes e contratos. A seguir, encontram-se os tpicos que devem constituir clusulas
essenciais do contrato de licitao, conforme o previsto no art. 23 da Lei n 8.987/95:
Esquema grfico que representa a concesso: Poder Pblico contrata servio particular, por
meio de licitao (modalidade concorrncia), para ofertar aos seus usurios. Poder pblico
tambm fiscaliza o cumprimento do contrato.
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Na concesso, h um prazo determinado, em que geralmente se empregam
contratos de longo prazo.
Por sua conta, o particular pode acionar terceiros para cumprir a prestao do
servio.
1.2.2 Permisso
Em termos gerais, segundo Bandeira de Mello16, permisso o ato unilateral pelo qual o Poder
Pblico transfere a algum o desempenho de um servio de sua alada, proporcionando,
moda do que faz na concesso, a possibilidade de cobrana de tarifas dos usurios. Esse
servio feito por licitao, podendo ser oneroso ou gratuito, ou seja, exigindo-se ou no do
usurio pagamento como contraprestao.
A Lei n 8.987/95 define permisso de servio pblico como a delegao, a ttulo precrio,
mediante licitao, da prestao de servios pblicos feita pelo poder concedente pessoa
fsica ou jurdica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco,
devendo ser formalizada mediante contrato de adeso17.
Um exemplo de permisso citado por Hely Lopes Meirelles18, tido como modalidade preferida
pelas administraes federais, distrital, estaduais e municipais, a delegao de servios de
transporte coletivo a empresas nas suas respectivas reas de competncia.
13
Entenda melhor a permisso
A relao precria, ou seja, por ato unilateral do Estado, o contrato pode ser desfeito a
qualquer momento, a depender do seu interesse.
14
importante esclarecer que as penalidades contratuais e administrativas so aplicadas de forma
progressiva, ou seja, de acordo com a gravidade do ato que deu ensejo ao descumprimento
de clusulas contratuais e ao prejuzo causado, alm do que, deve estar de acordo com os
resultados apurados pela fiscalizao.
Ressalte-se ainda que a referida lei estabelece diretrizes a serem adotadas na licitao, nos
contratos e na tarifao dos servios pblicos prestados. Nesse sentido, a tarifa constitui-se no
instrumento utilizado para remunerao do concessionrio ou permissionrio.
Assim a tarifa ser fixada pelo preo da proposta vencedora da licitao e preservada pelas
regras de reviso previstas em lei, no edital e no contrato, podendo ser revista, de acordo com
as clusulas contratuais.
Podero ser adotadas, ainda, tarifas diferenciadas, em funo das caractersticas tcnicas e
dos custos especficos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usurios.
Nesse sentido, o poder concedente poder prever, em favor da concessionria, no edital de
licitao, a possibilidade de outras fontes de recursos provenientes de receitas alternativas,
complementares, acessrias ou de projetos associados, com ou sem exclusividade, com
vistas a favorecer a modicidade das tarifas. Essas fontes de receita sero obrigatoriamente
consideradas para a aferio do inicial equilbrio econmico-financeiro do contrato.
1.2.4 Autorizao
20. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27.ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2002.
15
Entenda melhor a autorizao
Esquema grfico que representa a autorizao: Poder Pblico autoriza, de forma instransfervel,
prestao de um servio. No h contrato. Essa relao regida pelo direito privado, no
tendo o Poder Pblico qualquer papel intermedirio.
Tambm um ato unilateral e precrio. Ou seja, o Poder Pblico pode revogar essa autorizao
a qualquer momento.
Observe que existem duas relaes distintas: uma, entre a Administrao Pblica e o autorizado,
que se d por meio de ato unilateral; outra, entre o autorizado e o usurio, que ocorre por meio
de um contrato, formal ou informal, que ser regido pelo direito privado sem participao ou
responsabilidade do Poder Pblico, dado que esse s responsvel pela autorizao e no pela
contratao ou execuo do servio.
Concluso
A atuao direta consiste nas aes levadas a cabo por meio de rgos da
Administrao Pblica, sejam eles rgos da administrao direta (como ministrios
e secretarias), sejam entidades da administrao indireta (tais como autarquias,
empresas pblicas, sociedades de economia mista) ou consrcios pblicos.
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A atuao indireta consiste nas aes levadas a cabo por particulares que foram
contratados/autorizados pelo Poder Pblico. Neste caso, o Poder Pblico delega a
execuo do servio mediante concesso, permisso ou autorizao.
Aps um breve resumo da sua organizao e forma de ateno, cabe explorarmos um elemento
central: os recursos que a Administrao Pblica utiliza para conduzir suas polticas.
Na execuo dos objetivos nacionais discriminados nas polticas pblicas, o Estado conta com
os denominados instrumentos de elaborao e organizao do Oramento do Governo Federal,
que se constituem, em primeira instncia, em normas definidas constitucionalmente. Assim,
a Constituio Federal , ao mesmo tempo que busca integrar o planejamento, o oramento
e a execuo de polticas pblicas, institui o Plano Plurianual PPA, a Lei de Diretrizes
Oramentrias LDO e a Lei Oramentria Anual LOA.
17
Seo II
DOS ORAMENTOS
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
Em termos gerais, o PPA retrata as aes de mdio e longo prazo, a LOA discrimina as receitas
e as despesas de um exerccio financeiro e a LDO serve de ligao entre as duas. Nos tpicos a
seguir, veremos mais detalhes sobre o tema.
importante destacar, ainda, que o planejamento uma atividade obrigatria para o setor
pblico,estabelecida como princpio constitucional, no art. 174, do seguinte teor:
18
2.1 Plano Plurianual (PPA)
O Plano Plurianual PPA uma lei editada a cada quatro anos, no mbito da Unio, com
vigncia do segundo ano do mandato presidencial atual at o final do primeiro ano de exerccio
financeiro do mandato presidencial subsequente21.
MACHADO JR. J. Teixeira e REIS, Heraldo Costa. A Lei 4.320 Comentada. 31.ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2003/2004.
O PPA 2012/2015 foi institudo pela Lei n 12.593/12 e traz inovaes importantes no que diz
respeito estrutura e organizao do plano. Nesse sentido, o PPA reflete as polticas pblicas
e organiza a atuao governamental por meio de:
19
O Objetivo expressa o que deve ser feito, reflete as situaes a serem alteradas pela
implementao de um conjunto de Iniciativas e tem como atributos:
O Valor Global uma estimativa dos recursos oramentrios, necessrios consecuo dos
objetivos, segregadas as esferas Fiscal e da Seguridade da esfera de Investimento das Empresas
Estatais, com as respectivas categorias econmicas, e dos recursos de outras fontes.
Neste e nos demais cursos, vamos analisar em detalhes apenas Programas Temticos. A
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) do Ministrio das Cidades uma
secretaria finalstica, isto , voltada para atividades de atendimento ao pblico. Desse modo,
vamos analisar os Programas Temticos, tambm de natureza finalstica, voltados para a rea
de saneamento.
20
Os Programas constantes do PPA 2012-2015 estaro expressos nas leis oramentrias anuais
e nas leis de crdito adicional, ao passo que as aes oramentrias sero discriminadas
exclusivamente nas leis oramentrias anuais, tpico a ser tratado a seguir.
Nos Programas Temticos, cada ao oramentria estar vinculada a uma nica Iniciativa,
exceto as aes padronizadas, sendo que as vinculaes entre aes oramentrias e
Iniciativas constaro nas leis oramentrias anuais. Assim, cada vez que um interessado, uma
prefeitura, por exemplo, buscar o apoio de recursos do Governo Federal por meio de Emendas
Parlamentares, dever observar a ao oramentria respectiva e sua vinculao com uma
determinada Iniciativa.
O PPA 2012/2015 traz ao todo 65 Programas Temticos, dos quais, trs esto diretamente
vinculados ao Ministrio das Cidades, de responsabilidade da Secretaria Nacional de
Saneamento Ambiental (SNSA): o programa 2068 - Saneamento Bsico, o 2040 - Gesto de
Riscos e Resposta a Desastres e o 2054 - Planejamento Urbano. Cada programa, por sua vez, traz
diversos objetivos vinculados a diferentes rgos do governo. Nos programas mencionados,
temos a seguinte disposio:
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Objetivos
22
De acordo com os conceitos apresentados, alm dos objetivos, cada Programa Temtico tambm
conta com iniciativas nas quais se encontram aes de responsabilidade do Ministrio das
Cidades, vinculadas SNSA. A seguir, apresentaremos as iniciativas descritas no PPA 2012-2015,
que esto relacionadas aos programas 2068 Saneamento Bsico, 2040 - Gesto de Riscos e
Resposta a Desastres e 2054 - Planejamento Urbano.
Iniciativas
23
Certifique-se de que as iniciativas de Saneamento Bsico so executadas pelo Ministrio
das Cidades, mas tambm por outros rgos, como o Ministrio da Sade, por intermdio
da Fundao Nacional de Sade (FUNASA/MS), pelo Ministrio do Meio Ambiente e pelo
Ministrio da Integrao Nacional.
A LDO um ato normativo de carter anual, tem validade apenas para um exerccio23 e tem
como objetivos:
Com a Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO recebeu novas funes, entre as quais: estabelecer
normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados
com recursos dos oramentos; e disciplinar as transferncias de recursos a entidades pblicas
e privadas.
A Lei Oramentria Anual (LOA) corresponde ao planejamento oramentrio para cada ano. A
Secretaria de Oramento Federal (SOF), vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento
24
e Gesto, com base em subsdios encaminhados pelos demais rgos federais, elabora uma
proposta oramentria que deve ser discutida pelo Poder Legislativo, que pode aperfeio-la,
por intermdio de emendas parlamentares. Essa proposta apresentada como Projeto de Lei
(PLOA Projeto de Lei Oramentria Anual), que deve ser avaliado, modificado e votado. Aps
esse processo, editada a Lei Oramentria Anual (LOA), que corresponde s estimativas e
descrio das receitas e fixao das despesas do governo para o ano seguinte.
Cabe lembrar que a LOA deve se pautar no PPA e na LDO, previamente aprovados. O PPA
estabelece o planejamento a longo prazo, a LDO estabelece algumas diretrizes e prioridades
e a LOA apresenta os detalhes sobre os aportes destinados a cada ao e poltica pblica a ser
implementada para um determinado ano. A LOA pode ser entendida, nesse contexto, como
o instrumento que define a origem, o montante e o destino dos recursos que compem o
oramento em si, materializando o previsto no planejamento a longo prazo, constante do PPA.
Dessa forma, o oramento para 2013, por exemplo, compe-se das receitas estimadas e das
despesas fixadas para o perodo de 1 de janeiro a 31 de dezembro de 2013. A LOA compreende
trs partes24:
A LOA obedece aos programas estabelecidos no PPA em consonncia com seus atributos
(objetivos, metas, iniciativas, indicadores e valores global e de referncia). Assim, a LOA se
encarrega de discriminar as aes oramentrias, individualizando os valores e respeitando o
previsto no PPA.
Esquema grfico: caixa programa cuja seta est direcionada para caixa objetivos que, por sua
vez, est direcionada para caixa iniciativas que conduz para caixa aes.
25
A Lei Oramentria no pode conter nenhum dispositivo estranho previso da receita e
fixao da despesa.
Assim, o ente ou entidade pblica que tiver interesse no aporte de recursos do Governo
Federal dever se articular com os rgos responsveis pelas respectivas polticas pblicas
ou com parlamentares da sua regio ou partido poltico. Por intermdio dessas articulaes,
podero ser inseridas aes na Lei Oramentria Anual, seja no oramento prprio do rgo
ou por emenda parlamentar, respectivamente.
26
Emenda Parlamentar
Dessa forma, no ano que antecede a elaborao da LOA, o municpio deve iniciar os contatos
com osparlamentares, pois sua funo como articulador fundamental. Nesse sentido,
importante estabelecer as prioridades do Municpio, pois isso facilita a interlocuo com os
Deputados Federais e Senadores que apoiaro a incluso da emenda.
Esquema grfico: caixa programa cuja seta est direcionada para caixa objetivos que, por sua
vez, est direcionada para caixa iniciativas que direciona para a caixa aes.
25. Fonte: Manual Tcnico de Oramento MTO 2013 Secretaria de Oramento Federal, disponvel em http://www.
27
As aes oramentrias podem ser de trs espcies: projetos, atividades e operaes especiais.
Projetos
Ou seja, o projeto tem caractersticas limitadas no tempo e previso de um produto a ser entregue.
Um exemplo a Ao 10SC Apoio Implantao, Ampliao ou Melhorias em Sistemas de
Abastecimento de gua em Municpios com Populao Superior a 50 mil Habitantes ou Municpios
Integrantes de Regies Metropolitanas ou de Regies Integradas de Desenvolvimento, vinculada
ao Programa 2068 Saneamento Bsico. Os projetos de ampliao ou melhoria em Sistemas de
Abastecimento de gua constituem, portanto, um produto definido a ser entregue em um perodo
de tempo determinado.
Atividades
A atividade colabora para o alcance do objetivo do Programa. Observe, a ttulo de exemplo, que os
Projetos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) tm caractersticas prprias. Para a sua
consecuo, so criadas estruturas, so feitas contrataes e pessoas so capacitadas. Todas essas
aes colaboram para o alcance desses projetos. Essas aes pertencem natureza da Atividade. Sob
essa caracterstica, encontra-se a Ao 8785 Gesto e Coordenao do Programa de Acelerao do
Crescimento PAC , do Programa 2116 Gesto e Manuteno do Ministrio das Cidades.
Operaes Especiais
orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/manual-tecnico-de-orcamento-mto.
26. Fonte: Manual Tcnico de Oramento MTO 2013 Secretaria de Oramento Federal, disponvel em http://www.
orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/manual-tecnico-de-orcamento-mto.
27. Fonte: Manual Tcnico de Oramento MTO 2013 Secretaria de Oramento Federal, disponvel em http://www.
orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/manual-tecnico-de-orcamento-mto.
28. Fonte: Manual Tcnico de Oramento MTO 2013 Secretaria de Oramento Federal, disponvel em http://www.
orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/manual-tecnico-de-orcamento-mto.
28
2.3.2 Aes oramentrias vinculadas ao Saneamento Bsico
Ressalte-se que as iniciativas vinculadas aos respectivos programas podem ser apoiadas com
recursos oriundos de Transferncias Obrigatrias (OGU/PAC) e de Transferncias Voluntrias
(OGU/No PAC) e Recursos Extraoramentrios (PAC Financiamento).
29
Aes
30
02DR 0S5 Apoio a empreendimentos de saneamento
Implantar solues integradas integrado em municpios com populao superior
de saneamento, com nfase a 50 mil habitantes ou municpios integrantes de
na promoo das condies de regies metropolitanas ou de regies integradas de
salubridade, habitabilidade e desenvolvimento.
infraestrutura de populaes
com carncia simultnea de
servios.
31
3. O acesso aos programas de investimento no mbito da Unio
O aporte de recursos nas polticas pblicas depende tanto do volume de recursos quanto da
fonte disponvel, ou seja, importante saber se os recursos so: a) originrios do oramento
federal, dentro da dotao oramentria do respectivo rgo, b) destinados via emenda
parlamentar ou, ainda, c) se devem ser captados por intermdio de financiamentos.
Para melhor entender essas nomenclaturas, atente-se para as definies e exemplos nos
captulos a seguir.
No que diz respeito ao Oramento Geral da Unio, a discriminao das receitas e das despesas
disciplinada pela Lei n 4.320/64 .
32
Constituem aes com recursos no onerosos:
De forma geral, pode-se definir que os recursos no onerosos, tambm conhecidos como a
fundo perdido, so aqueles que no exigem retorno, ou seja, no tm que ser devolvidos
para a Unio. Ao ser beneficiado com recursos no onerosos, pode ser exigida a contrapartida,
que so recursos oriundos do oramento do ente federativo respectivo.
No caso dos recursos alocados no Oramento Geral da Unio, os demais entes tm acesso por
meio de emendas parlamentares Lei Oramentria Anual ou por meio de seleo pblica de
projetos nas reas setoriais.
Vale ressaltar que, no Saneamento Bsico, de acordo com a Lei n 11.44529, de 2007, a aplicao
de recursos no onerosos da Unio prioriza as aes e os empreendimentos que visem ao
atendimento de usurios ou a municpios que no tenham capacidade de pagamento compatvel
com a autossustentao econmico-financeira dos servios30.
A Lei n 11.445/2007 , art. 29, estabelece que os servios pblicos de saneamento bsico
tero a sustentabilidade econmico-financeira assegurada, sempre que possvel, mediante
remunerao pela cobrana dos seguintes servios:
29. Lei n 11.445 , de 5 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico.
30. Lei n 11.445/07, art. 50, 1.
33
de manejo de guas pluviais urbanas: na forma de tributos, inclusive taxas, em
conformidade com o regime de prestao do servio ou de suas atividades.
O Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), criado ainda na dcada de 1960, constitui
um exemplo de recurso de natureza extraoramentria31. Trata-se de um fundo, com contas
individuais, onde so depositados 8% dos rendimentos do trabalhador32.
34
TIPOS DE OPERAES DE CRDITO
As operaes de crdito dos entes pblicos podem ser (Lei n 4.320, de 1964 e Lei
Complementar n 101/2000) de curto prazo (de at 12 meses), que integram a dvida
flutuante, como as operaes de Antecipao de Receitas Oramentrias - ARO, e de mdio ou
longo prazo (acima de 12 meses), as quais compem a dvida fundada ou dvida consolidada.
BRASIL. Ministrio da Fazenda/Secretaria do Tesouro Nacional. Operaes de Crdito de Estados e Municpios - Manual
para Instruo de Pleitos MIP , item IV. (Disponvel em: https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/prefeituras-governos-
estaduais/operacoes-de-credito-para-estados-e-municipios )
H que se esclarecer que, embora essas aes sejam custeadas por recursos oriundos de outras
fontes, que no aqueles do oramento federal, as mesmas so previstas no PPA, identificando-
se a respectiva natureza extraoramentria.
Os recursos federais repassados aos entes pblicos e s entidades privadas sem fins lucrativos,
para a execuo de polticas pblicas descentralizadas, so efetivados, em sntese, por
intermdio de trs modalidades de transferncias governamentais de natureza oramentria:
constitucionais, legais e voluntrias.
34. http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/Eventos/EventosSudeste/Oficina_SE_Palestra3_gestao-
financiamento.pdf
35
Modalidades de transferncias da Unio
Transferncias constitucionais
Transferncias legais
Algumas das aes do PAC so suportadas com recursos do Oramento Geral da Unio e outras
mediante operaes de crdito, como ser explanado mais adiante.
No mbito das aes do PAC, considerando a sua natureza de transferncia legal e obrigatria,
pode-se citar, a ttulo de exemplo, a seleo de propostas, relativa aos exerccios de 2012
e 2013 e de operaes para a execuo de aes de saneamento bsico nas modalidades
de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio a serem custeadas com recursos do
Oramento Geral da Unio37.
Transferncias voluntrias
A transferncia voluntria, tambm conhecida como transferncia a fundo perdido, por sua
vez, constitui-se na entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da federao
36
a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao
constitucional, legal ou dos destinados ao Sistema nico de Sade, conforme o contido no art.
25 da Lei Complementar n 101/200038, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal.
Desde 2007, alm de observar a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Diretrizes Oramentrias
da Unio, o repasse de recursos mediante transferncias voluntrias regido pelo Decreto
Federal n 6.17039, de 2007, e atualmente regulamentado pela Portaria Interministerial MP/
MF/CGU n 507, de 201140.
Para exemplificar, temos o Manual Tcnico do Ministrio das Cidades, aprovado pela Portaria
n 298, de 05 de julho de 2012, que tem como objetivo apresentar aos Estados, Distrito
Federal e Municpios os fundamentos tcnicos para investimentos em pavimentao, com
as orientaes necessrias apresentao e ao enquadramento de propostas passveis de
implementao com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU), oriundos da Ao de Apoio
Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.
Alm das formas de obteno de recursos j mencionadas, possvel tambm buscar recursos
ou apoio tcnico junto aos organismos internacionais, o que pode ser realizado por meio de
emprstimos, consultoria ou assistncia tcnica mediante mecanismos de cooperao.
37
Para mais detalhes sobre a modalidade Execuo Nacional, vide art. 2 do Decreto n 5.151,
de 22 de julho de 2004:
A cooperao tcnica, na forma estabelecida pelo Decreto n 5.151/04, pode ser utilizada de
diversas formas, tais como:
fortalecimento institucional;
transferncia de conhecimentos e estudos, incluindo diagnstico;
pr-investimento e estudos setoriais que apoiem o desenho e a preparao do
projeto;
transferncia de experincias de implementao;
gesto de planos.
38
de Cooperao - ABC, que integra a estrutura do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e
que tem como atribuio negociar, coordenar, implementar e acompanhar os programas e
projetos brasileiros de cooperao tcnica, executados com base nos acordos firmados pelo
Brasil com outros pases e organismos internacionais.
Outra forma de captao de recursos junto aos organismos internacionais pode ser realizada
tambm por meio de financiamentos junto a bancos internacionais, como o BID (Banco
Interamericano de Desenvolvimento) e o BIRD (Banco Interamericano para Reconstruo
e Desenvolvimento, parte do Banco Mundial). Neste caso, cabe Secretaria de Assuntos
Internacionais (SEAIN), rgo integrante da estrutura do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MPOG), coordenar operacionalmente todo o processo de negociao,
para a obteno de financiamentos externos relativos a projetos pleiteados pelos rgos ou
entidades do setor pblico com organismos multilaterais e agncias bilaterais de crdito.
A formalizao da contratao sujeita-se aprovao da operao de crdito externo pelo
Senado Federal.
O acordo de emprstimo firmado entre o Governo Brasileiro e o BIRD41 celebrado com o intuito
de implementar o Programa de Desenvolvimento do Setor gua INTERGUAS, um exemplo
de acordo de cooperao tcnica internacional. O Programa INTERGUAS foi criado a partir
da necessidade de se buscar uma melhor articulao e coordenao de aes no setor gua,
criando um ambiente integrador no qual seja possvel aumentar a capacidade institucional e
de planejamento do setor, de maneira a contribuir para uma implementao mais harmnica
de polticas e investimentos pblicos que tem na gua seu elemento principal.
O referido programa caracteriza-se pela assistncia tcnica com foco voltado ao planejamento,
gesto, ao fortalecimento institucional e elaborao de estudos e projetos dentro do
contexto intersetorial de utilizao da gua.
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A execuo do referido programa envolve trs ministrios, que atuam por intermdio dos
seguintes rgos:
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4. Programa de Acelerao do Crescimento
42. http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac/medidas.
43. Includo na Lei 12.462/11, pela Lei n 12.688 , de 18 de julho de 2012.
44. O CGPAC foi institudo pela Lei n 11.578/07 e regulamentado pelo Decreto n 6.025/07 .
45. GEPAC foi criado pelo Decreto n 6.025/07.
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4.1 Especificidades do PAC Saneamento
O PAC Saneamento tem como objetivo melhorar e ampliar o acesso da populao brasileira aos
servios de saneamento bsico e inclui aes de responsabilidade do Ministrio das Cidades
(MCID), da Fundao Nacional de Sade (FUNASA/MS) e do Ministrio da Integrao Nacional (MI).
importante destacar que o MCID apoia intervenes do PAC em saneamento bsico com foco
de atuao em municpios com populao superior a 50 mil habitantes ou municpios integrantes
de Regies Metropolitanas RMs e Regies Integradas de Desenvolvimento RIDE.
Os empreendimentos do PAC Saneamento tanto podem ser custeados com recursos do OGU
(no onerosos) quanto de financiamentos de outras fontes (onerosos).
Entre as aes do PAC Saneamento bsico, no mbito do MCID, encontram-se: gua e Esgoto,
Saneamento Integrado, Drenagem (Gesto de Riscos) e Planos e Projetos, descritos mais
adiante.
4.2 Exemplos de Aes do PAC Saneamento financiadas pelo Ministrio das Cidades
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Na implantao de solues coletivas, com sistemas de coleta e tratamento de esgotos:
rede coletora;
estao elevatria;
interceptor e emissrio;
estao de tratamento (ETE);
ligaes prediais e intradomiciliares;
kits sanitrios.
No Oramento Geral da Unio - OGU 2013, constam como aes do PAC, entre outras:
Finalizando Mdulo 1
Com essas informaes, fica facilitada a compreenso desses instrumentos como insumos
para a implementao da Poltica de Saneamento Bsico no contexto institucional e normativo
do acesso aos programas de investimento no mbito do Ministrio das Cidades, objeto do
Mdulo a seguir.
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