Derecho Urbanístico y Planificación Urbana

Universidad de Chile
Facultad de Derecho
Departamento de Derecho Pblico
DERECHO URBANSTICO Y PLANIFICACIN URBANA:
HISTORIA, ANLISIS Y PROYECCIONES
Memoria de ttulo para optar al grado de Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales
AUTOR:
MARIO IGNACIO CABELLO SALAZAR
PROFESOR GUA:
JOS FERNNDEZ RICHARD
Santiago, Chile
2015
A mi madre, gracias por todo.
ii
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIN............................................................................................................... 6
CAPTULO 1 GENERALIDADES..................................................................................... 11
1.1. Derecho urbanstico .............................................................................................. 12
1.2. Evolucin histrica del derecho urbanstico........................................................... 20
1.2.1. Evolucin del derecho urbanstico en Chile .................................................... 29
1.3. Conclusiones preliminares .................................................................................... 57
CAPTULO 2: LA PLANIFICACIN URBANA.................................................................. 62
2.1. Qu es la planificacin urbana? Concepto, contenido y finalidad. ....................... 63
2.2. Planificacin urbana en Chile ................................................................................ 71
2.3. Instrumentos de planificacin territorial: individualizacin, elaboracin y
tramitacin ................................................................................................................... 83
2.3.1. Planos Seccionales......................................................................................... 86
2.3.2. Lmite urbano.................................................................................................. 87
2.3.3. Plan Regional de Desarrollo Urbano............................................................... 89
2.3.4. Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano ................................................ 91
2.3.5. Plan Regulador Comunal .............................................................................. 100
CAPTULO 3 PANORAMA Y DESAFOS ..................................................................... 111
3.1. Uso de suelo y cambio de uso de suelo .............................................................. 115
3.1.1. Extensin urbana; problemas del cambio de uso del suelo rural a urbano.... 118
3.2. Participacin ciudadana en los instrumentos de planificacin urbana.................. 126
3.2.1. Marco jurdico de la participacin ciudadana en Chile................................... 129
3.2.2. Participacin ciudadana y planificacin urbana............................................. 136
3.2.3. Perspectiva y conclusiones preliminares en torno a la participacin
ciudadana............................................................................................................... 141
3.3. Poltica Nacional de Desarrollo Urbano ............................................................... 143
3.3.1. Metas y objetivos de la nueva PNDU ............................................................ 150
3.3.2. Principios rectores y mbitos temticos de la Nueva PNDU ......................... 152
3.3.3. Planificacin Urbana en la PNDU: Institucionalidad y Gobernanza ............... 153
3.4. Perspectivas y conclusiones ............................................................................... 161
CONCLUSIONES .......................................................................................................... 164
BIBLIOGRAFA.............................................................................................................. 176
ANEXOS ....................................................................................................................... 181
iii
"La ciudad es parte de un conjunto econmico,
social y poltico. Por ello, aparece
inmediatamente vinculada a la complejidad de
las actividades psicolgicas y biolgicas del
individuo y de la comunidad".
LE CORBUSIER. Congreso de Atenas, 1933.
iv
RESUMEN
La presente memoria realiza un anlisis completo de la planificacin urbana y el
derecho urbanstico, sus relaciones, situacin actual y proyecciones, tema que resulta
de la ms alta relevancia dada la relevancia que la materia tiene en el desarrollo de las
ciudades y la influencia que sobre la vida diaria de las personas tienen todas las
decisiones en torno a la planificacin urbana. Con este objetivo es que se realiza en
primer lugar la conceptualizacin del Derecho Urbanstico y una revisin de la
evolucin histrica que ha tenido, tanto a nivel general, como Nacional. En segundo
lugar se realiza el mismo esfuerzo con la planificacin urbana para poder generar el
contexto que permita el desarrollo de la memoria.
Una vez establecido el marco general, se procede al anlisis de la Planificacin
Urbana a nivel nacional conceptualizando en que consiste la misma en Chile y como es
que se desarrolla, luego se procede a realizar un desglose de los distintos instrumentos
de planificacin territorial existentes sealando sus formas de tramitacin, reas de
influencia, finalidad, elementos y naturaleza de las materias normadas.
Finalmente, y luego de realizar el anlisis completo de la materia a nivel
nacional y detectar las diversas problemticas y desafos que presenta la situacin
actual de la planificacin urbana en Chile, se realizan propuestas tendientes a
fortalecer la misma, buscando evitar la actual segregacin, desigualdad y
estigmatizacin que genera el actual sistema de planificacin territorial.
v
INTRODUCCIN
El desarrollo de los centros poblados ha experimentado variaciones de distinta
envergadura desde su comienzo, es decir, desde los primeros asentamientos humanos
hasta la actualidad.
El surgimiento de las ciudades propiamente tales trajeron aparejada consigo la
necesidad de normar su desarrollo, su organizacin y la planificacin de las mismas.
Sumado a lo anterior, en la actualidad, la poblacin radicada en estos espacios ha
crecido de forma exponencial, lo cual genera diversos desafos para los encargados de
la planificacin del territorio.
Preguntas tales como: de qu forma se regular el desarrollo de las ciudades,
cules sern los instrumentos que se implementen para ordenar la ciudad, quines
sern los encargados de administrar y conceder los permisos para edificar, cul es el
grado de participacin que le cabe a los habitantes de dichas zonas en la planificacin
de los espacios en que conviven da a da, qu zonas no podrn ser urbanizadas y que
se podr construir (o no construir) dentro del territorio, dnde acaba el lmite de las
urbanizaciones y cul es el espacio que le queda a las zonas agrarias, etc., son
recurrentes y se requiere una respuesta a ellas, armnica, que permita un desarrollo
sustentable de la ciudad y que vele por la proteccin de los derechos de sus
habitantes.
6
A stas y a muchas otras inquietudes, es que el derecho urbanstico, y en
particular la planificacin urbana, les ha intentado dar solucin. As, cuando nos
referimos al derecho urbanstico se nos remite a una serie de normas diseminadas en
el ordenamiento jurdico nacional, las que han ido evolucionando en conjunto al
desarrollo de las urbes y adaptndose a la realidad en la que les toca intervenir, por lo
que es esencialmente constituye un normativa dinmico, influido tanto por los cambios
en las ciudades como los de la sociedad misma.
Al mismo tiempo su evolucin se encuentra ligada a la de la planificacin
urbana, revisar la historia de ambos nos permite generar un contexto a todas luces
necesario si queremos saber en qu estado se encuentra su desarrollo en nuestro
pas, cules son los desafos actuales en la materia y hacia dnde debe apuntar la
planificacin urbana.
Este desarrollo constante y dinmico, tanto del derecho urbanstico como de la
planificacin urbana, se ha visto reflejado en el ordenamiento jurdico que en la materia
rige en nuestro pas, contamos con instrumentos de planificacin urbana
correspondientes con la divisin poltica administrativa de Chile, existen as Planes
Regionales de Desarrollo Urbano, Planes Reguladores Metropolitanos o
Intercomunales y Planes Reguladores Comunales, cada uno de estos instrumentos
tiene caractersticas y mbitos de aplicacin propios y principios que los rigen.
La fuerza normativa y la aplicacin de los mismos tambin es diversa, contando
con gran aplicacin los planes comunales, lo anterior es evidente si se considera que
7
corresponden al espacio normado ms pequeo y por ende de ms fcil organizacin,
y con una menor aplicacin los Planes Regionales de Desarrollo Urbano.
La presente memoria se elabora a partir del anlisis del derecho urbanstico
mediante una revisin general, referido a su conceptualizacin y a la evolucin
histrica del mismo.
Lo anterior, es relevante dado que ubicarnos en el punto inicial de la materia,
resulta fundamental si queremos entender el resultado al que se ha llegado con el paso
del tiempo, los procesos por los que pas el ordenamiento urbanstico tanto en la
historia general como en la historia de nuestro pas, y servir para saber cules son los
antecedentes de la actual legislacin sobre la materia y poder entender mejor de esta
forma, el camino y los derroteros que creemos que debe seguir el derecho urbanstico
para constituirse en una herramienta til para la sociedad y el desarrollo de sta.
A continuacin, se realiza un anlisis referido a la planificacin urbana. Es
importante establecer que se eligi esta herramienta dentro del derecho urbanstico,
porque consideramos que es uno de los aspectos ms relevantes y que mayor
influencia tiene en el diario vivir de las personas.
El ordenamiento del territorio es la principal funcin que le toca ejercer a la
planificacin, y en nuestro pas se encuentra regulado expresamente por dos normas la
Ley General de Urbanismo y Construccin, en adelante e indistintamente, Ley General,
y la Ordenanza General de Urbanismo y Construccin, en adelante e indistintamente
8
Ordenanza General, en los cuales se reconocen niveles de planificacin asociados a
espacios geogrficos y a la divisin administrativa y poltica de nuestro pas, los cuales
contarn con instrumentos de planificacin territorial propios.
En qu consisten estos instrumentos, cmo se elaboran o modifican, cmo se
aprueban, qu es lo que regulan, si existe o no una prevalencia entre los diversos
instrumentos, qu se podra modificar y qu conservar en la legislacin vigente, son
todas preguntas a las que intentamos dar respuesta en la parte final de este trabajo.
Asimismo, se relevan ciertos aspectos que resultan importantes al realizar el
estudio y desarrollo del presente trabajo, en particular, se eligieron dos por su
preponderancia actual, a saber, la participacin ciudadana y la modificacin del uso del
suelo, los que, sin duda, han despertado en la comunidad el inters por la materia. Por
un lado, en relacin a la participacin ciudadana, se ha levantado voces que buscan
mejorar las formas de participacin, y en particular se ha exigido participar de forma
directa en la planificacin territorial, y por otro lado, respecto a los cambios de uso de
suelo, se han informado casos en donde se han utilizado, aprovechndose para
beneficios particulares generando de paso el rechazo de la comunidad toda.
Finalmente se realiza un anlisis de la Nueva Poltica Nacional de Desarrollo
Urbano. sta es una poltica de muy reciente creacin, por lo cual sus disposiciones no
han sido incorporadas an al ordenamiento jurdico, sin embargo su anlisis es
fundamental si se quiere entender hacia donde ir el desarrollo de la materia y poder
9
establecer lineamientos a futuro que vengan en revestir solucin a los problemas o
dificultades que presenta actualmente la planificacin territorial.
10
CAPTULO 1 GENERALIDADES
El concepto de derecho urbanstico no es de uso comn, no tiene la misma
difusin o cobertura que alcanza el Derecho Civil o el Derecho Penal, sin embargo sus
instituciones y su evolucin dan cuenta de un derecho dinmico y de constante
evolucin, que desde su surgimiento ha resultado ser una herramienta muy til tanto
por su aporte al ordenamiento territorial as como para facilitar y normar algunos
aspectos de la convivencia de los ciudadanos en sociedad.
As, su importancia es creciente en todo el mundo y este hecho es claramente
notorio en nuestro ordenamiento jurdico. Factores como el sistema econmico, la
escasez del recurso suelo, que contrasta con su disponibilidad, y el inters por la
propiedad urbana son slo algunos de los aspectos que inciden directamente en
incrementar la relevancia que la regulacin del territorio reviste.
Al referirnos al derecho urbanstico como concepto, solo podemos inferir una
relacin entre regulacin y urbanismo, pero En qu consiste el derecho urbanstico?
Se trata de una rama independiente tal cual o es el resultado de una serie de normas
dispersas? En dnde se encuentran los orgenes y cul es la importancia del derecho
urbanstico en la sociedad actual? Revisar su historia, tanto de la legislacin nacional
como internacional, servir para contextualizar el desarrollo que el Derecho Urbanstico
tiene en Chile.
11
Sin pretender agotar la discusin respecto de la materia, el objetivo de este
primer captulo es dejar establecidas las bases generales que sirven como fundamento
al desarrollo del presente trabajo; para esto realizaremos un anlisis histrico de la
evolucin y conceptualizacin del derecho urbanstico como rama del derecho tanto en
nuestro ordenamiento jurdico como en los orgenes histricos de las instituciones
relacionadas. A continuacin se analizar la evolucin que el derecho urbanstico ha
tenido en nuestro pas, de esta forma pretendemos que este anlisis sirva para
establecer una base o contexto que facilite entender y comprehender tanto al derecho
urbanstico propiamente tal como la planificacin urbana en su calidad de herramienta
o parte fundamental de la regulacin general.
1.1. Derecho urbanstico
Parece correcto partir con conceptualizar al derecho urbanstico. Al respecto
diversos autores han planteado definiciones del concepto, pudiendo encontrar, tanto en
la doctrina nacional como internacional (americana y europea) variados ejemplos.
Si bien todas estas definiciones tienen sus matices y caractersticas propias,
parecen coincidir en ciertos aspectos que nos pueden conducir a una
conceptualizacin ms o menos aceptable de lo que se entiende por derecho
urbanstico.
Conforme a lo anterior, y por la mencionada diversidad de definiciones
existentes, procederemos en primer lugar a realizar una recopilacin de definiciones,
12
las que se analizarn caso a caso para demostrar las similitudes existentes entre ellas
con el objeto final de dejar en claro lo unvoco que resulta esta materia en cuanto a su
definicin.
Comenzaremos con la ya clsica definicin dada por el profesor Danger referida
a lo que se entiende por Urbanismo. Para el profesor, el urbanismo
es la ciencia que se ocupa de la ordenacin y el desarrollo de la ciudad,

persiguiendo, con la ayuda de todos los medios tcnicos, determinar la mejor
situacin de las vas, edificios e instalaciones pblicas y de las viviendas
privadas, de modo que la poblacin se asiente en forma cmoda y agradable1.
Podemos apreciar que se trata de una definicin clsica, extensiva y un poco
romntica de lo que sera el fin ltimo del derecho urbanstico, esto dado que el
urbanismo correspondera a una ciencia que rene diversas disciplinas, entre ellas al
derecho. Sin lugar a dudas un eventual cdigo de Derecho Urbanstico podra partir
con un artculo en el cual se comprendiera esta definicin, y que a partir de ella se
elaborara el resto del cuerpo normativo, teniendo como paradigmas o ideas centrales
lo contenido en las palabras de Danger, fijando as los principios rectores del desarrollo
urbano.
Por su parte, el profesor Jos Fernndez Richard seala, en su obra Derecho
Urbanstico Chileno, que el derecho urbanstico es el conjunto de principios y normas
1
PLATA Gmez, Carlos. 1988. La ciudad, su crecimiento y la norma. Memoria para optar al grado de
Doctor en Ciencias Jurdicas. Pontificia Universidad Javierana. Bogot [Recurso en lnea]
<http://carlosaplatag.com/wp-content/uploads/2013/10/LA-CIUDAD.pdf> [ltima consulta: 06 enero 2015].
13
que regulan tanto la planificacin de las ciudades, como el diseo de sus
construcciones2.
El profesor Fernndez aclara que no deben de confundirse el concepto de
derecho urbanstico con las llamadas, por la Ley General de Urbanismo y
Construcciones normas urbansticas, ya que estas ltimas corresponden a aquellas
contenidas en dicho cuerpo legal, como en su Ordenanza General y en los
instrumentos de planificacin territorial que afecten a edificaciones, subdivisiones,
etc.3.
Asimismo, el profesor se encarga de dejar en claro que el derecho urbanstico
se encuentra conformado por una serie de principios y normas, por lo que se infiere
que al no existir un cuerpo normativo propio sobre la materia, lo que definir a una
norma o un principio como parte o no del derecho urbanstico, ser su finalidad, en
otras palabras, el objetivo que persigue dicha normativa.
De igual forma, se resalta en dicha definicin la importancia que en la materia
tiene la planificacin urbana, puesto que junto con el diseo de sus construcciones, es
lo que servir de criterio diferenciador entre lo que es y lo que no es derecho
urbanstico.
2
FERNNDEZ Richard, Jos y HOLMES Salvo, Felipe. 2008. Derecho Urbanstico Chileno. 1 ed. Chile,
Editorial Jurdica de Chile. p. 17.
3
Ibd.
14
Finalmente, la aclaracin respecto a evitar la confusin entre derecho
urbanstico y normas urbansticas es importante pues queda claro que corresponde a
una relacin de gnero (derecho urbanstico) a especie (normas urbansticas).
Por otro lado, el profesor espaol Ramn Parada en su manual sobre Derecho
Administrativo, define al derecho urbanstico como [e]l conjunto de normas
reguladoras de los procesos de ordenacin del territorio y su transformacin fsica a
travs de la urbanizacin y la edificacin 4. Nuevamente en la definicin de este autor,
se aprecia la referencia a la planificacin urbana (en este caso aludida como
ordenacin del territorio) as como el hecho de que se trata de un conjunto de
normas, sin realizar aclaracin alguna a si se trata de normas y principios
pertenecientes a un sistema o si se trata de normas y principios dispersos.
El colombiano Arbouin-Gmez5, conceptualiza el derecho urbanstico como
el conjunto de normas de derecho administrativo que regulan los

procedimientos e instrumentos legales necesarios para el desarrollo fsico de
los municipios y distritos, encaminados al correcto y eficaz ejercicio de la
funcin pblica del urbanismo, a la ejecucin de los instrumentos de gestin y al
cumplimiento de los principios rectores del desarrollo territorial6.
En dicha definicin, nuevamente encontramos la referencia al hecho de que se
trata de un conjunto de normas, pero agrega una funcin muy especial e importante
4
PARADA, Ramn. 2000. Derecho Administrativo. Vol. III: Bienes pblicos. Derecho urbanstico. 8 ed.
Madrid Barcelona. p. 320.
5
ARBOUIN-GMEZ, Felipe. 2012. Derecho urbanstico y desarrollo territorial colombiano. Evolucin
desde la colonia hasta nuestros das. [en lnea]
<http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/vniver/cont/124/cnt/cnt2.pdf > [ltima consulta: 21 marzo
2015].
6
RAJEVIC Mosler, Enrique. 2000. Derecho y legislacin urbanstica en Chile. Revista de Derecho
Administrativo Econmico. 2 (2): 527-548.
15
que debe tener el desarrollo urbanstico y por ende el derecho urbanstico, que es su
funcin pblica o social.
La importancia de este ltimo elemento es que aborda un requisito fundamental
a la hora de hablar de urbanismo, a saber, el rol que ste debe cumplir dada su funcin
pblica, en un sistema econmico en donde la gran parte de los aspectos de la vida se
encuentran determinados por las leyes del mercado y de la economa. De esta forma,
el derecho urbanstico puede ser la herramienta destinada a disminuir o atenuar las
diferencias y las distancias existentes entre los miembros de una sociedad, por lo que
la funcin social del urbanismo (as como la de la propiedad) debiesen establecerse
como principios rectores a la hora de generar normas sobre la materia.
Para el mexicano Jos Francisco Ruiz Massieu, el derecho urbanstico es: el
conjunto sistemtico de normas, instituciones y principios relativos a la racionalizacin,
ordenacin y conduccin de la ciudad y a la solucin de sus problemas7.
En esta definicin se aprecia una conjuncin de los elementos ya mencionados
por otros autores, pero agrega que deben estas normas ser relativos a la
racionalizacin, ordenacin y conduccin de la ciudad y a la solucin de sus
problemas, observndose que si bien la definicin deja de lado la expresin funcin
social del derecho urbanstico, s lo seala como una herramienta para el orden y la
solucin de sus problemas, entendiendo que justamente uno de los problemas que
debe resolver el derecho urbanstico, enfocado claro en el objetivo determinado por la
7
RUIZ Massieu, Jos Francisco. 1981. Introduccin al derecho mexicano. Derecho Urbanstico. 1 ed.
Mxico, UNAM. p. 16.
16
definicin de urbanismo, es que todas las personas puedan vivir de forma agradable y
digna, por lo que un abuso o desvirto del derecho urbanstico lo afectara en su
calidad de instrumento til a la sociedad.
As el derecho urbanstico cobra particular relevancia si consideramos su ntima
unin con la dignidad de todo ser humano, esto explica el hecho de que pueda
asociarse su desarrollo a la proteccin de algunas garantas consagradas en la
Constitucin tal como ocurre en con el derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminacin establecido en su artculo 19 N8. En el cual se establece,
especficamente el deber del Estado de velar por la proteccin de dicho derecho y la
preservacin de la naturaleza.
Sin duda en esta materia, un adecuado desarrollo del derecho urbanstico,
considerado en toda su amplitud, es una herramienta para que el Estado cumpla su
deber, as el establecimiento y delimitacin de las denominadas reas verdes, la
aclaracin de la diferencia entre reas urbanas y reas rurales y su diferenciacin con
las zonas industriales con el fin de mantener stas ltimas alejadas de los centros
urbanos, son tareas que una adecuada regulacin urbanstica tendra que abarcar y
dejar claras sin lugar para interpretaciones.
Con todo, es evidente los desafos pendientes en esta materia, puesto que lo
anterior no ha sido respetado,, por cuanto existen diversos casos en donde lo prioritario
a la hora de la planificacin y las destinaciones del uso de suelo, no han sido las
necesidades y derechos de las personas a vivir en un ambiente libre de contaminacin,
17
ya que a pesar de que el Estado es el encargado de tutelar la proteccin de dicho
derecho, disponindose en el artculo ya sealado que la ley podr establecer
restricciones especficas al ejercicio de determinados derechos o libertades para
proteger el medio ambiente, han primado los intereses particulares de las empresas o
de las industrias al respecto puede observarse los casos de la comuna de Puchuncav,
puntualmente las localidades de La Greda y Las Ventanas.
En dichas localidades, la existencia de un polo industrial (llegado posteriormente al
asentamiento de personas en la localidad) trajo consigo consecuencias nefastas tanto
para los ecosistemas existentes en la zona, como para la salud de las personas,
situacin que lleg incluso a que luego de una intoxicacin masiva sufrida por alumnos
de la Escuela bsica de La Greda durante marzo del ao 20118 se decidiese el cierre
de la misma y el traslado de la escuela a una distancia de varios kilmetros,
privilegiando en este caso la industria y su desarrollo por sobre la garanta
constitucional citada.
Podemos en virtud de las definiciones observadas, concluir que existen
elementos comunes en todas, en primer lugar, es claro que se trata de un conjunto de
normas las cuales no necesariamente se encuentran concentradas en un solo cuerpo
normativo, si no que ms bien, lo que sirve de nexo entre todas y las une, es la
finalidad o el objetivo de su existencia, a saber, la relacin que tienen con el
ordenamiento de las ciudades y la planificacin de la misma, en segundo lugar,
8
ASTUDILLO, D y PREZ, M.E. 2011. Suspenden clases en escuela La Greda tras masiva intoxicacin
de escolares por gases. La Tercera [Recurso en lnea]
<http://diario.latercera.com/2011/03/24/01/contenido/pais/31-63391-9-suspenden-clases-en-escuela-la-
greda-tras-masiva-intoxicacion-de-escolares-por.shtml> [ltima consulta: 20 enero 2015].
18
consideramos que existe consenso en torno a la funcin eminentemente pblica que
estas tienen y el objetivo superior o de bien comn que persiguen.
Con todo, nos abocaremos a la definicin dada por el profesor Fernndez
Richard, por cuanto sintticamente y sin sobre abundancia ni redundancia enuncia los
elementos centrales del derecho urbanstico, puesto que lo entiende como el conjunto
de normas y principios y apunta a la finalidad de las mismas entendindolas esta
como la planificacin de las ciudades y el diseo de las construcciones.
Respecto a este ltimo elemento, es claro que se ve contrastado con lo que se
percibe da a da al caminar por las calles de la capital, en donde las construcciones y
el diseo que abunda en los nuevos edificios levantados, salta a la vista lo poco
aplicada que es esta finalidad del derecho urbanstico en la prctica, demostrando que
la definicin se trata de un ideal que es sobrepasado por otros intereses.
Si bien esta definicin es la que entenderemos por aplicable en el presente
trabajo cuando nos refiramos al Derecho Urbanstico, creo oportuno indicar la
necesidad de que en la misma existiese alguna mencin a la funcin social que el
mismo tiene en el ordenamiento jurdico, pues como herramienta destinada a la
planificacin de las ciudades, las obligaciones que este hecho acarrea en cuanto a
aspectos tales como la segregacin en las ciudades, la distribucin de las reas
verdes, participacin ciudadana en el desarrollo del planeamiento territorial son quizs
los aspectos ms dbiles en nuestras normas urbansticas y en donde a nuestro juicio
existe una tarea pendiente de parte de todos, por lo que incluir alguna referencia o
19
mencin al rol pblico del derecho urbanstico, podra derivar en que desde esa
premisa las normas que en lo sucesivo se dictaran en la materia o entraran a formar
parte del ordenamiento ya existente, tuvieran como fin ltimo, como razn de ser, su
indiscutible obligacin para con la sociedad.
1.2. Evolucin histrica del derecho urbanstico
Luego de aproximarnos al concepto de derecho urbanstico, requisito bsico
para entender el plano en el que nos estaremos moviendo, en el desarrollo de esta
memoria, procederemos a realizar una revisin de la evolucin histrica de la
institucin, por cuanto no pueden entenderse las actuales condiciones y realidades del
derecho urbanstico sin entender los antecedentes y las instituciones que en algn
momento se aplicaron en la materia. Para mayor claridad, es que partiremos con un
anlisis de los antecedentes remotos del derecho urbanstico que pueden ser
localizados en la remota Babilonia, pasando por las ordenanzas de la corona espaola
durante la poca de la colonia, para finalizar con las ms recientes normas dictadas en
Chile.
Este recorrido se remonta a las Ley de las Doce Tablas de Hamurabi en la
antigua Babilonia y abarca hasta nuestros das, primero en un contexto global, para
luego progresivamente ir abocndose a nuestra realidad local, pasando por la situacin
del ordenamiento durante el perodo de la Colonia y la posterior evolucin del derecho
urbanstico en nuestro pas en la poca post colonial hasta nuestros das.
20
Aun cuando existe un consenso en cuanto a que el derecho urbanstico como
tal se ubica actualmente dentro del mbito del derecho pblico, esto no siempre fue
as, dado la relevancia que tiene la propiedad de la tierra en la materia y las
interacciones entre las personas en torno a la misma, es que en un comienzo muchas
de las situaciones que actualmente se encuentran cubiertas por el derecho
urbanstico eran abarcadas por instituciones del derecho privado.
As lo expresa Arbouin-Gmez, quien seala que
para poder entender las normas existentes en la actualidad, es necesario

conocer cules fueron sus antecedentes y cules los fundamentos que llevaron
a su adopcin. Si bien es cierto que en la actualidad el derecho urbanstico es
parte del derecho pblico, los orgenes del mismo a partir de la independencia
se encuentran en el derecho privado. Entender estos antecedentes es
fundamental no solo para poder aplicar normas vigentes de la mejor maneta,
sino para continuar con el desarrollo de dicha materia buscando siempre las
normas que se pretenden aplicar correspondan a las necesidades de los
diferentes territorios9
Las primeras normas sobre derecho urbanstico lgicamente surgen en
conjunto con las urbes, el hecho de que el ser humano comience a vivir en comunidad
y compartir su espacio con otras personas con las cuales no necesariamente los una
un lazo de sangre si no que posiblemente solo la pertenencia a una determinada raza o
cultura origin la necesidad de regular situaciones que hasta entonces no revestan
mayores problemas.
Para ser preciso y tal como sealan los autores Gustavo Rodrguez Montero e
Iliana Concepcin Toledo,

9
ARBOUIN-GMEZ, Felipe. 2012. Op. Cit.
21
los antecedentes ms remotos en esta materia aparecen con el Cdigo de
Hammurabi en Babilonia (el cul data del ao 1750 a.C ) en el cual se
estableca la primera ordenanza de construccin urbana, en el antiguo
testamento de la Biblia se establecieron disposiciones sobre asentamientos de
poblacin urbana, dimensiones de las murallas, cantidad de puertas a
establecer en las mismas dentro de la ciudad de Jerusaln, as como la
obligacin de construir muros de proteccin en las azoteas de las viviendas10.
En tanto en la India, el Tratado de Manas-Ara estableci ocho modelos de
estructuras urbanas para la fundacin de ciudades, mientras que en China similares
propsitos eran los que persegua el Tratado de Kjao-Kung-Chi. Finalmente, en las
ciudades estado de Grecia el ordenamiento urbano se rega por las Ordenanzas de
Hipodamo.
Conforme a lo sealado anteriormente, desde que existe constancia respecto
de la organizacin de las sociedades como urbes, se busc por medio de normas de
distinta ndole regular y ordenar los espacios y las construcciones. Las primeras
ciudades se ordenaron buscando mantener una funcin defensiva ante los constantes
y peridicos ataques, as tambin, resguardar las instalaciones y generar cierta
armona en las ciudades con el establecimiento, por ejemplo de las caractersticas que
deban cumplir las construcciones o el nmero de puertas en una ciudad.
En cuanto a Occidente propiamente tal y a la tradicin romano-cannica del
derecho (cuya relevancia nos compete particularmente debido a que es en sta en
10
RODRIGUEZ Montero, Gustavo y CONCEPCIN Toledo, Iliana. Importancia del derecho urbanstico
para el rescate de la disciplina territorial y urbana en sancti spritus [en lnea]
<http://caribea.eumed.net/disciplina-territorial-urbana/> [consulta: 17 marzo 2015].
22
donde se encuentran las bases de nuestro actual ordenamiento jurdico) los profesores
Rodriguez y Concepcin sealan que
el Derecho Romano estableci en las Leyes de las XII Tablas, las

separaciones mnimas entre las edificaciones y las dimensiones de las vas.
Despus se promulg la Lex de urbe augenda, con instrucciones precisas para
las reas de desarrollo urbano de Roma hacia el Campo de Marte; y ms tarde
la Lex Julia, con servidumbres de medianera, en distintas variantes, para la
reordenacin urbana de Roma y otras ciudades. Tambin se establecieron
algunos conceptos aun de actualidad en el desempeo del Derecho en la
legislacin urbana, tales como la divisin entre los bienes muebles e inmuebles
y las servidumbres11.
Es importante destacar que la importancia de las normas dictadas por los
romanos en esta materia tiene directa relacin con su calidad de Imperio conquistador
y fundador, pues en los lugares conquistados por ellos, pretendan siempre establecer
una forma de vida similar a la que tenan los habitantes de Roma (capital). De esta
forma, los romanos se caracterizaron por el gran nmero de ciudades que fundaron,
mantenindose estas muchas de estas ciudades en la actualidad, a saber, Pars,
Londres, Barcelona, Constantinopla (actual Estambul). Cabe destacar las ciudades que
los romanos fundaban se mantenan en base a una muy eficiente organizacin
administrativa y poltica, caracterstica que como veremos ms adelante, intent sin
tanto xito replicar la monarqua espaola al momento del descubrimiento de
Amrica12.
11
RODRIGUEZ Montero, Gustavo y CONCEPCIN Toledo, Iliana. Op. Cit.
12
Sobre el urbanismo romano en general se pueden consultar las obras de GARCA Bellido, Antonio.
1966. Urbanstica de las grandes ciudades del mundo antiguo. 2 ed. Madrid, Acrecida Madrid; GARCA
Bellido, Antonio. 1968. La Edad Antigua. En: Resumen histrico del urbanismo en Espaa. 2 ed. Madrid.
pp. 3 - 64; HOMO, Len. 1956. La Roma imperial y el urbanismo en la Antigedad.
23
Durante la Edad Media, poca en la que se present el surgimiento y
crecimiento de las denominadas ciudades-estado, stas fueron reguladas mediante los
fueros tradicionales y las ordenanzas municipales, las cuales consistan en mnimas
regulaciones que perseguan evitar eventuales molestias entre los vecinos y garantizar
la utilizacin de las vas y espacios comunes. Estas ciudades, unas de nueva creacin
y otras herederas de los ncleos de poblacin romanos estaban rodeadas de murallas
y en el interior, alrededor de la plaza, se situaban los edificios ms importantes en
torno a los cuales giraba la vida urbana13
De lo anteriormente expuesto, es evidente que la evolucin del derecho
urbanstico va ligada fuerte e irremediablemente a la evolucin de los centros urbanos,
lo cual resulta lgico si entendemos que la existencia del derecho urbanstico est
determinada por el estado de desarrollo y las necesidades que generen las ciudades.
Comenzando la edad moderna, de particular relevancia para nosotros, es el
surgimiento en Espaa de un cuerpo de disposiciones jurdico administrativas mucho
ms complejo que los conocidos hasta ese entonces14. Su complejidad estaba dada
por la dificultad de la tarea a la que deba abocarse dicho ordenamiento, a saber, servir
13
GOMEZ Rojo, Mara Encarnacin. 2003. Lneas histricas del Derecho Urbanstico con especial
referencia al de Espaa hasta 1936. Revista de Estudios Histrico Jurdicos. Seccin Historia del Derecho
Europeo (XXV): 93-146.
14
No debemos contar en esta aseveracin el ordenamiento que existi en la poca del imperio romano,
por cuanto el espacio de tiempo as como las caractersticas propias de la Edad Media derivaron en la
perdida, dispersin y olvido de mucho del conocimiento generado en la poca imperial, aun cuando, el
imperio romano de Oriente sobrevivi ms de mil aos al de Occidente. En materia jurdica es recin con
la fundacin de la Universidad de Bolonia (cerca del ao 1080 d.C) que los glosadores comienzan un
proceso lento de redescubrimiento del derecho de los romanos, lo cual da pie a que muchos pases
tomen como base para sus propios ordenamientos al cdigo justinianeo y se explica el hecho que hoy las
instituciones que apreciamos en nuestro ordenamiento jurdico tengan similitud con las romanas. Sobre
esta materia ver MERELLO Arecco, talo. 2007. Historia del Derecho. Valparaso, Editoriales Universitarias
de Valparaso.
24
para la sentar las bases y reglas a utilizarse en el continente recin descubierto, lo que
claramente traa consigo una serie de desafos en materia administrativa, este
ordenamiento urbano fue conocido como las Leyes de Indias, y fueron las que
permitieron a Espaa la fundacin y establecimiento de cientos de ciudades
integrantes de su sistema colonial en Amrica Latina.
Dichas leyes contenan ordenanzas o disposiciones detalladas sobre el
establecimiento de poblaciones, la cuadricula urbana, las dimensiones y orientaciones
de las plazas pblicas, las alineaciones, as como las secciones y trazado de las vas15
Este ordenamiento es el motivo por el cual muchas de nuestras ciudades tienen
idnticos diseos, con una plaza mayor al centro de la ciudad, rodeado de los edificios
pblicos de mayor relevancia y la Iglesia o Catedral segn correspondiera y divididos
los espacios en cuadriculas casi perfectas, siguiendo el denominado plano octogonal o
damero (como la estructura de un tablero de ajedrez), este mismo modelo se
encuentra replicado en muchas ciudades de Latinoamrica.
Con mayor especificidad Arbouin-Gmez seala que, para el caso colombiano,
lo que de igual forma es totalmente aplicable para nuestro pas debido a la similitud
histrica que en este perodo tienen ambos pases,
no fue sino hasta la poca de la colonia cuando comenzaron a expedirse las

primeras normas de contenido netamente urbanstico en Amrica, mediante las
15
RODRIGUEZ Montero, Gustavo y CONCEPCIN Toledo, Iliana. Op. Cit.
25
cuales la corona espaola buscaba regular la fundacin y desarrollo de nuevos
centros poblados en los territorios colonizados16.
Fue posteriormente, a travs de las ordenanzas reales de 1573, expedidas por
el rey Felipe II, denominadas ordenanzas de descubrimiento y nueva poblacin, que el
entonces Imperio espaol compil las primeras reglas de contenido urbanstico, en
virtud de las cuales la fundacin y el desarrollo de los centros poblados contaron con
un estatuto orgnico, que puede catalogarse como el origen de la planeacin y derecho
urbanstico colombianos17.
Ejemplo del contenido de las ordenanzas de Felipe II, seala, Fernando Galvis
Gaitn que se fijaron como requisitos para la fundacin de ciudades que las tierras
descubiertas fueran saludables, frtiles, pobladas por indios para poderlos catequizar,
con buenas entradas por mar y tierra, etc.18.
Asimismo, las ordenanzas sealadas establecan lo que deban realizar los
conquistadores al apropiarse de un territorio, as en primer lugar deban poner un
nombre a todas las tierras descubiertas, a los montes y ros ms importantes ubicados
all, as como a los pueblos y ciudades que ellos fundaren, determinando si estos
ltimos seran villas, ciudades o lugares19, establecindose una especie de inventario
del territorio descubierto.
16
ARBOUIN-GMEZ, Felipe. 2012. Op. Cit.
17
Ibd.
18
GALVIS Gaitn, Fernando. 2007. El municipio colombiano. 4 ed. Bogot, Temis S.A. En: ARBOUIN-
GMEZ, Felipe. 2012. Op. Cit.
19
GALVIS Gaitn, Fernando. 2007. Op. Cit.
26
Resulta claro al analizar estos lineamientos la influencia que la Iglesia Catlica
ejerca sobre toda la empresa de la conquista espaola, situacin que deriv en, por
ejemplo, el bautizo de varias ciudades con nombres de personajes propios de la
historia catlica, como es el caso de Santiago, San Jos, San Salvador, etc., y que en
el momento de la edificacin los templos de dicha Iglesia pasaran a ocupar un lugar
central en el plano de los nuevos asentamientos urbanos.
En cuanto a normas urbansticas propiamente tales quedaron establecidas en
estas ordenanzas los siguientes lineamientos o instrucciones para orientar el desarrollo
de los centros poblados.
Revisaremos a continuacin las ideas que podran interpretarse como los
precursores o los orgenes ms o menos directos de la planificacin urbana actual-20:
[1] Se haga la planta del lugar repartindola por sus plazas, calles y solares a
cordel y regla, comenzando desde la Plaza Mayor; y desde all sacando las
calles a las puertas y caminos principales, y dejando tanto comps abierto, que
aunque la poblacin vaya en gran crecimiento, se pueda siempre proseguir en
la misma forma.
[2] De la Plaza salgan cuatro calles principales, una por medio de cada costado
de la plaza; y dos calles por cada esquina de la plaza. Las cuatro esquinas de
la Plaza miren a los cuatro vientos principales; porque de esta manera, saliendo
las calles de la Plaza, no estarn expuestas a los cuatro vientos principales,
que sera de mucho inconveniente.
[3] Las calles en lugares fros, sean anchas; y en las calientes, sean angostas.
Pero para defensa donde hay caballos, son mejores anchas.
20
El contenido total de las ordenanzas de Felipe II pueden ser consultadas en: OTS Capdequi, Jos.
1940. Historia del derecho espaol en las Indias. Bogot, Editorial Minerva S.A. pp. 150 y ss.
27
[4] A trechos de la poblacin, se vayan formando plazas menores, en buena
proporcin, en donde se han de edificar los templos de la Iglesia mayor,
parroquias y monasterios.
[5] Para el templo de la Iglesia mayor, parroquia o monasterios, se sealen

solares; los primeros despus de las plazas y calles; y sean en isla entera, de
manera que ningn otro edificio se les arrime, sino el perteneciente a su
comodidad y ornato.
[6] Selese luego sitio para la Casa Real, Casa de Concejo y Cabildo, Aduana
y Atarazana (arsenal), junto al mismo templo y puerto, de manera que en
tiempo de necesidad se puedan favorecer las unas a las otras; el hospital se
ponga junto al templo y por claustro de l; para los enfermos de enfermedad
contagiosa se ponga el hospital en parte que ningn viento daoso, pasando
por l, vaya a herir al resto de la poblacin. Y si edificare en un lugar levantado,
ser mejor.
[7] El sitio y solares para carniceras (mataderos), pescaderas, teneras y otras

afines que causan inmundicias, se den en parte que con facilidad se puedan
conservar sin ellas.
[8] Dispongan los solares y edificios () de manera que en la habitacin de

ellos se pueda gozar de los aires del medio da y del norte por ser los menores
() y procuren en cuanto fuese posible que los edificios sean de una forma por
el ornato de la poblacin 21.
El siguiente paso de esta evolucin histrica, lo completan las normas e
instituciones del Derecho Privado existentes desde el tiempo de los romanos y que
influyen hasta el da de hoy en los sistemas jurdicos continentales, las cuales, a
diferencia de las establecidas por la Corona, no apuntaban a materias tan especficas
como el diseo u ordenamiento de la ciudad22, si no que ms bien a limitar el derecho
21
MORCILLO, Pedro. 2007. Derecho urbanstico colombiano Historia, normativa y gestin. Bogot,
Temis S.A. pp.100 y ss. En: ARBOUIN-GMEZ, Felipe. 2012. Op. Cit.
22
En este punto histrico parece haber un quiebre en el desarrollo del derecho urbanstico, sin embargo
puede interpretarse ms bien como una pausa obligada, mientras la misin que la corona tena era la de
establecer centros urbanos similares a los de Europa replicando un modelo ampliamente difundido por
Occidente y bajo el fuerte, frreo y agresivo control de las autoridades administrativas de la Colonia en un
territorio nuevo y hasta entonces desconocido, el desarrollo de los centros urbanos post coloniales, si bien
mantuvo algunos de los parmetros establecidos previamente, adems incorpor elementos propios de la
expansin de cualquier agrupacin humana; el acercamiento de la mano de obra hacia las fuentes
laborales, el establecimiento de familias en los lmites urbanos buscando asentarse sin mayor orden en el
lugar que pudieran y la falta de planificacin en general.
28
de propiedad inmobiliaria de los particulares buscando la proteccin de los espacios
pblicos o comunes y regular y salvaguardar los eventuales conflictos de intereses que
pudiesen presentarse entre particulares mediante las Servidumbres Prediales por
ejemplo.
1.2.1. Evolucin del derecho urbanstico en Chile
El siguiente esquema23 pretende mostrar un panorama general de la evolucin
de las normas de derecho urbanstico existentes en nuestro pas luego del fin de la
Colonia. En palabras del profesor Rajevic,
los antecedentes del derecho urbanstico actual pueden situarse en puntuales

disposiciones de la legislacin municipal o en leyes dictadas para ciudades
especficas, a fines del siglo XIX e inicios del siglo XX, como por ejemplo la de
Santiago (Ley del 25 de Junio de 1874), Valparaso (Ley de 1876) y Concepcin
(Ley de 1912) que normaban las alineaciones y ordenanzas constructivas de
cada una de esas ciudades y en otros cuerpos normativos de similares
caractersticas.24.
Cabe dejar constancia que si bien durante los diversos perodos de tiempo en
que se subdivide esta parte del trabajo, se dictaron otras normas que podran
considerarse urbansticas, es por eso que las normas que en lo sucesivo se mencionen
son las que a nuestro juicio resultan ms importantes:
23
Para la confeccin de este esquema se us como base el trabajo del profesor Rajevic; RAJEVIC Mosler,
Enrique. 2010. El paulatino pero insuficiente desarrollo del Derecho urbanstico en Chile: en trnsito de la
adolescencia a la madurez. Frum de Direito Urbano e Ambiental FDUA, Belo Horizonte. ao 9 (54) p.
61-70; RAJEVIC Mosler, Enrique. 2000. Derecho y legislacin urbanstica en Chile. Revista de Derecho
Administrativo Econmico. 2 (2): 527-548; MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Historia del
Ministerio de Vivienda y Urbanismo [Recurso en lnea] <www.minvu.cl> [ltima consulta: 10 enero 2015];
GUROVICH W., Alberto. 2000. Conflictos y negociaciones: la Planificacin Urbana en el desarrollo del
Gran Santiago. Revista de Urbanismo, (2) ISSN 0717-5051 [Recurso en lnea].
<http://revistaurbanismo.uchile.cl/index.php/RU/article/view/12304/12628> [ltima consulta: 5 marzo 2015].
24
RAJEVIC Mosler, Enrique. 2010. Op. Cit. p. 61-70.
29
1.2.1.1. Primera Etapa (1833-1915)
Este perodo que podra ser considerado como liberal en cuanto a la propiedad
se encuentra de todas formas marcado por algunas normas de limitacin del dominio.
Al referirnos a urbanismo en la poca resalta la Ley de Municipalidades de 185425.
i) Ao 1874
A pesar de que claramente la ley de municipalidades contena ciertas normas
orientadas al urbanismo, an no exista un cuerpo legal o una ley especfica que se
refiriese a l, entendido el urbanismo segn recordaremos como el conjunto de
principios y normas que regulan tanto la planificacin de las ciudades, como el diseo
de sus construcciones.
Lo anterior cambia cuando el 25 de Junio de 1874 se dicta una ley para regular
las construcciones en Santiago. Esta ley es bastante especfica, por ejemplo, se seala
en su artculo 3 que
Las nuevas construcciones que se emprendan en la acera del poniente de la

calle de Negrete se retirarn en su lnea de espacio suficiente para formar una
avenida de 50 Metros, en toda su extensin, comprendidas entre la Alameda de
las Delicias y el rio Mapocho.
25
El artculo 28 seala: Como encargadas de la administracin superior de los bienes i entradas, les
corresponde a las municipalidadesN 2 Proveer a la conservacin i reparacin de los edificios i otras
propiedades de la localidad (Tras esta norma exista una clara vocacin urbanstica ya que se fija una
obligacin de carcter preventiva.). Por su parte el art. 103 dispona que [l]as resoluciones que las
municipalidades acuerdan, son u ordenanzas o reglamentos o simples acuerdosN7 En general toda
resolucin que establezca reglas restringiendo el uso de la libertad personal o el libre ejercicio de una
profesin o industria o el libre uso de la propiedad (Aqu una mencin interesante a la restriccin al
derecho a propiedad).
30
Su articulado como vemos tiene un carcter ms cercano a lo que hemos
entendido por normas de derecho urbanstico, por lo que podra decirse que
histricamente aqu comienza la poca contempornea del derecho urbanstico en
nuestro pas.
Para mayor abundamiento el artculo 6 de la norma en cuestin, estableca que
Los edificios que se construyan en adelante en las calles actuales o de 10

metros, no podrn tener mayor elevacin que la de 12 metros, y en las nuevas
calles u en las que se prolonguen, de 20 metros, cuando fueren de material de
ladrillo o piedra; y de 15 metros si es de adobe u otro material.
Si caba alguna duda respecto del carcter urbanstico de esta norma queda
despejado al observar la preocupacin por establecer una planificacin urbana
ordenada, y cumplir una de las finalidades que entendemos tiene el derecho
urbanstico.
ii) Ao 1876
El ao 1876 es dictada una ley de similares caractersticas a la dictada para
Santiago, pero para la ciudad de Valparaso. Es importante en esta norma por ejemplo
su artculo 6 que declara de utilidad pblica para efectos expropiatorios, todos los
terrenos necesarios para dar cumplimiento a sus normas.
31
Por su parte, resulta interesante tambin, el artculo 10 de la mencionada
norma, el cual busca prevenir uno de los problemas que histricamente ha afectado a
la ciudad de Valparaso, a saber, los incendios.
La norma, busca evitar que los inmuebles fueran afectados por las condiciones
climticas y el entorno propicio para estos siniestros, sealando que se prohbe la
construccin de ranchos o galpones de madera o de otro material combustible y techos
abiertos con esta clase de materiales.
El profesor Rajevic26 destaca respecto de esta norma un aspecto no menor,
dado que aparece aqu la figura de la urbanizacin con previa autorizacin municipal
ya que en el artculo 11 de esta norma se indica que
Para la formacin de nuevos barrios, poblaciones, construcciones de edificios

destinados al pblico, conventillos y fbricas de toda especie, se presentarn a
la Municipalidad, para los efectos de la seguridad e higiene, los planos o
especificaciones necesarios para recabar su aprobacin, sin cuyo requisito no
podrn llevarse a efecto.
Esta regla conlleva, sin duda, a una evolucin respecto a la normativa urbana,
pues establece un cierto control necesario para el establecimiento de nuevos
asentamientos urbanos, buscando evitar la instalacin en lugares no aptos o de
caractersticas peligrosas mediante el control preventivo, siguiendo con ello cumplir el
fin ordenador de esta rama del derecho.
iii) Ao 1891
26
RAJEVIC Mosler, Enrique. 2000. Op. Cit. p. 537.
32
La Ley de Municipalidades de 1891, siguiendo la lnea de los ordenamientos
propios de cada municipalidad, estableca atribuciones variadas para los Municipios,
algunas de las cuales limitaban el derecho de propiedad sobre los bienes races que se
encontrara en las ciudades.
As, su artculo 25, fijaba los lmites de la ciudad y las condiciones en que
podran ser entregados al uso pblico, nuevos barrios, dicho artculo en su numeral 3
reglaba tambin la construccin de edificios u otras obras al costado de las vas
pblicas determinando las lneas correspondientes y las condiciones que deban llenar
para evitar su cada.
iv) Ao 1906
La Ley N 1838 (Promulgada en el Diario Oficial con fecha 20 de Febrero de
1906) es la encargada de iniciar la legislacin habitacional, estableciendo los
llamados Consejos de Habitaciones Obreras.
La finalidad de estos Consejos es el impulsar la construccin de habitaciones
higinicas y de bajo costo destinadas a los trabajadores y fijar las condiciones que
deban reunir las viviendas que se construyeran en el pas. Resulta del todo claro que
no puede hablarse de una ley urbanstica propiamente tal, pero su relacin es
estrecha, toda vez que puede considerarse esta institucin como el origen de lo que
33
luego sera el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y los planes habitacionales
modernos27.
v) Ao 1909
El 7 de septiembre de 1909 se promulga la Ley N 2.203, de Transformacin de
Santiago, que fija las disposiciones a que debern sujetarse la construccin de
edificios, apertura, ensanche, unin, prolongacin o rectificacin de calles, avenidas y
plazas, como asimismo la formacin de nuevos parques y jardines en la ciudad de
Santiago.
Esta ley viene a modificar algunos aspectos de la ley promulgada en 1874,
establecindose por ejemplo la exigencia de un permiso previo de la autoridad
competente para edificar en la ciudad de Santiago28.
vi) Ao 1912
Se dicta la Ley N 2.658, que estableca la regulacin de la construccin en la
ciudad de Concepcin. Esta norma representa a juicio de Rajevic29 un gran avance en
cuanto a tcnicas de urbanismo, ya que figura una suerte de plan regulador en su
27
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Historia del Ministerio de Vivienda y Urbanismo [Recurso
en lnea] <www.minvu.cl> [ltima consulta: 10 enero 2015].
28
Aun cuando resulta extrao el ver normas de construccin con carcter de ley, a pesar de su carcter
primordialmente local, esto es un ejemplo ms de cmo el derecho es un reflejo de una sociedad, pues las
caractersticas que stas tengan en un determinado momento, influirn directamente en el tipo de normas
que se consagren, aqu por ejemplo se entiende el carcter legal por cuanto el derecho de dominio tena
un valor preeminente desde la dictacin del Cdigo de Bello, as se entiende la proteccin especial al
mismo.
29
34
artculo 2 cuando seala que El trazado de las calles, plazas y avenidas se sujetarn
a las lneas fijadas en el plano acordado por la municipalidad que apruebe el
Presidente de la Repblica.
Igualmente se insiste en lo que denominaban licencia municipal en este caso
para las urbanizaciones de terrenos, especificando las obligaciones de los
urbanizadores30, si bien an no se puede hablar con propiedad de un plan regulador,
estamos en presencia de lo que consideramos el germen que da inicio a la actual
planificacin urbana, pues ya no se trata solo de construir e invertir en el desarrollo
urbano de las ciudades, si no que ahora se especifica que para poder ser parte de
dicho emprendimiento, se requiere una autorizacin previa, buscar el beneplcito del
municipio intentando establecer estndares y caractersticas comunes para las nuevas
urbanizaciones.
vii) Aos 1914 - 1915
El 18 de diciembre del ao 1914 se aprueba la Ley N 2.960, llamada de la
Reforma Municipal, la cual modifica la Ley orgnica de Municipalidades de 22 de
diciembre de 1891, en cuanto al rgimen de responsabilidad administrativa sobre el
manejo del espacio y las asignaciones presupuestarias.
30
Artculo 3 Ley N 2.658 (Disposiciones a que debe sujetarse la construccin de edificios y la apertura,
ensanche, unin y prolongacin o rectificacin de calles, avenidas y plazas en la ciudad de Concepcin,
publicada el 13 de Junio de 1912): Para que la Municipalidad pueda aceptar la apertura de un nuevo
barrio o poblacin, es necesario que el interesado se obligue a entregar las calles pavimentadas, con sus
servicios de alcantarillado, iluminacin y agua potable, y sus aceras en la forma y condiciones que dicha
municipalidad acuerde con arreglo a las leyes.
35
Para el profesor Rajevic esta ley agregar al cuerpo normativo de la Ley de
Municipalidades una serie de disposiciones urbansticas que, en esencia, subsisten
hasta nuestros das31, mientras que el profesor Gurovich seala que
esta ley introduce cambios en el quehacer urbanstico en la medida que define

las condiciones en que deben entregarse al uso pblico las obras nuevas y los
nuevos barrios, y faculta al Presidente de la Repblica, como smbolo del
Estado, para fijar cada diez aos los limites urbanos de Santiago y las dems
capitales provinciales de la nacinseguidamente se aprueba una de las
innovaciones jurdicas ms reveladoras de las situacin de ajuste del balance
entre lo pblico y lo privado, se trata del Decreto 35, que norma el uso de los
caminos y calles pblicas en las cuales se autorice el tendido de lneas frreas
por empresas concesionarias, conforme a la Ley de polica de ferrocarriles32.
Concordamos plenamente con la opinin de ambos profesores, pues aun
cuando no existe an mencin explcita a la planificacin urbana, es con esta norma
con la cual se fijan algunas caractersticas que a futuro debern reunir los planos
reguladores.
Sin embargo, esta norma a pesar de las buenas intenciones, resulta insuficiente
ante la precariedad en la calidad de las construcciones que se levantan las ciudades
del pas, siendo comunes los accidentes derivados por la fatiga de materiales o los
contagios por enfermedades epidmicas dadas las condiciones de vida del comn de
las personas en la capital. Lo anterior, sumado a que en noviembre del ao 1922, un
movimiento telrico ocasiona importantes daos en las ciudades de Copiap,
Chaaral, La Serena y Coquimbo, se reavivan las preocupaciones acerca de la
31
32
GUROVICH W., Alberto. 2000. Op. Cit. p.14.
36
carencia de requerimientos de control normativo de las edificaciones y de planes
reguladores urbanos33 y por supuesto por el incumplimiento de las nomas ya existentes
1.2.1.2. Segunda Etapa (1925-1950)
El 20 de marzo de 1925, retorna el gobierno civil luego de un plebiscito que
puso fin al gobierno de facto iniciado con el golpe militar de 192434.
i) Ao 1925
El 6 de noviembre de 1925, se dicta el Decreto N 725 del Ministerio de Higiene,
Asistencia, Previsin Social y Trabajo, el cual nombra una comisin de dos mdicos y
tres arquitectos, destinada a formular un plan de edificacin de poblaciones y barrios
obreros, esto debido a las falencias en la construccin de las viviendas que resultaron
evidentes al enfrentarse la ciudad a enfermedades de fcil propagacin y a las
inclemencias de la naturaleza, derivado de esto se establece la necesidad de poner
trmino al desorden y la extensin rural de las ciudades, sin sujecin a medidas
higinicas ni de belleza urbana para lo cual se establece la conveniencia de contar con
el visto bueno de la Direccin General de Sanidad35.
33
34
El Golpe militar de carcter progresista derivado de los constantes conflictos entre el Ejecutivo y el
Parlamento, el Decreto Ley 1 del 17 de Septiembre de 1924 establece de paso una nueva Ley de
Impuesto a la Renta, proporcional y progresivo, que junto con modificar el existente desde 1893, genera
una aumento exponencial del valor del suelo y los arriendos, con lo cual se genera un impulso de los
negocios relacionados con las propiedades (corredoras y aseguradoras).
35
37
Por su parte, en cuanto a la organizacin poltico administrativa del pas, la
Constitucin de 1925, en su artculo 93 seala que deben organizarse las comunas y
agrupaciones de comunas conforme a una subdelegacin completa, haciendo
equivalente la divisin administrativa, denominada comuna, a la divisin poltica,
llamada subdelegacin36.
Esta norma, sumada a otras leyes y decretos dictados con posterioridad,
contribuyeron a la conformacin territorial definitiva de nuestro pas, estableciendo por
ejemplo el Decreto con fuerza de Ley N 8.582 de fecha 30 de diciembre de 1927, la
nueva divisin del espacio de la Repblica y reconociendo en la misma a las
provincias, departamentos y territorios o el Decreto con fuerza de Ley N 8.583
estableciendo la reorganizacin correlativa de las comunas, modificando algunos
limites, aparte de fusionar y anexar el territorio de algunas de ellas.
ii) Ao 1929
Uno de los factores que impuls fuertemente la necesidad de crear una norma
que estableciera la planificacin urbana en Chile, son sus caractersticos sismos.
Nuestro pas, histricamente y por su ubicacin geogrfica ha sido vctima de dichos
fenmenos, en particular el ocurrido en diciembre de 1928.
Este fue un terremoto que dej en el suelo varias ciudades del centro del pas,
sumndose luego una seguidilla de movimientos que tienen su comienzo en el
36
Artculo 93 de la Constitucin Poltica de la Repblica de 1925.
38
terremoto de Valparaso de 1906, en los sismos de Copiap y Vallenar de 1918 y los
sismos en la misma zona ms las ciudades de La Serena y Coquimbo en 1922, sirven
para, segn palabras del profesor Gurovich, acelera[r] la preparacin de una
normativa general de urbanismo y edificaciones, cuyos primeros esbozos (como ya
hemos sealado) se remontan a la recopilacin de disposiciones legales y municipales
para la construccin de edificios37.
Lo anterior deriva en que el 30 de enero de 1929 se dicte la Ley N 4.563, sobre
construcciones assmicas y que se considera la primera Ley General de Urbanismo y
Construcciones, la que persigue controlar los usos, divisiones y obras de edificacin
situadas en todo el territorio nacional. En cuanto a los aportes realizados por esta
norma cabe mencionar la formacin de la Direccin de Obras en las municipalidades
(art. 4 de la citada ley) y fija de inmediato que en el caso de centros poblados que
cuenten con ms de cinco mil habitantes, prohbe construir, reparar o efectuar cambios
de importancia en las edificaciones, sin contar con el permiso de la Direccin de Obras
correspondiente.
Su artculo 5 seala la obligacin de las municipalidades que tengan bajo su
administracin ciudades con una poblacin superior a los 20.000 habitantes de
elaborar un anteproyecto de transformacin de la ciudad sobre cuya base el Presidente
de la Republica confeccionar un proyecto definitivo que fije las lneas de edificacin
37
39
de la ciudad38. Lo anterior corresponde a una manifestacin de intervencin directa y
preventiva del Estado en la regulacin del desarrollo urbano.
iii) Ao 1931
Se desarrolla durante este ao, entre el 11 y el 17 de enero en Santiago el
Segundo Congreso Nacional de Alcaldes con la participacin del profesor Karl H.
Brunner, probablemente la nica persona que durante el decenio anterior haba
intentado en su calidad de consejero urbano contratado por el gobierno, sentar algunas
bases de urbanismo en el desarrollo de los centros urbanos chilenos y que tendra una
importante participacin en el desarrollo de la normativa urbanstica desde la dcada
del 30`.
Producto del trabajo desarrollado en este Congreso, as como de la experiencia
y las problemticas que en materia urbanstica enfrentaba el pas es que surge el
Decreto con Fuerza de Ley N 345, publicado el 30 de mayo de 1931, el cual aprobar
la Primera Ley y Ordenanza General sobre Construcciones y Urbanizacin de nuestro
pas.
Cabe mencionar como caractersticas relevantes de esta norma, que estableci
las facultades de las Direcciones de Obras Municipales, de estas algunas incluso
subsisten hasta nuestros das como lo son: aprobar en forma previa a la ejecucin de
las obras los planos de las construcciones, reconstrucciones o reparaciones; paralizar
38
Ley N 4.563, publicada en el Diario Oficial con fecha 14 de febrero de 1929.
40
las obras si existieran graves defectos de construccin que comprometieran la
seguridad o salubridad o representaran peligro; e, incluso, ordenar la demolicin de un
edificio si este amenaza con su ruina, a costa del propietario del edificio.
Destaca igualmente el hecho que aparezca la figura del Plan Regulador
(denominado en la ley como Plano de Urbanizacin) y fuera de cuyos lmites estaba
prohibido abrir calles, ni formar poblaciones, ni levantar construcciones de ninguna
clase, salvo aquellas que fueren necesarias para la exploracin agrcola del inmueble,
o para las habitaciones del propietario mismo y de sus inquilinos o trabajadores
(artculo 40)39.
iv) Ao 1937
Durante este ao, se publica la denominada Ley de Propiedad Horizontal,
publicada el 16 de agosto de 1937, denominada tambin de "venta por pisos y
departamentos", la que busca posibilitar nuevas formas de pertenencia de las partes de
un edificio entre diversos propietarios, los cuales sern comuneros en los bienes
indivisibles que queden destinados al uso comn.
La norma se explica por el explosivo aumento de la poblacin en la ciudad de
Santiago y la calidad y tipos de materiales que se comenzaron a usar en la
39
Seala Gurovich respecto de este decreto: El 20 de mayo de 1931, se aprueba el Decreto con fuerza
de Ley 345, mediante el que se intenta dictar una Ley y Ordenanza General sobre Construcciones y
Urbanizacin, el cual solamente entrar en vigencia por Decreto 347, de 22 de enero de 1936, en la parte
de la Ley, y desde el 10 de octubre de 1939, en la parte de la Ordenanza. Cabe destacar la introduccin
de la normativa sobre Planes Reguladores obligatorios para las comunas y ciudades que posean una
poblacin mayor de ocho mil habitantes contenida en el Artculo 37 de la Ley y en los Artculos 444 y 445
de la Ordenanza.
41
construccin, una mejor calidad de estos ltimos unido a la necesidad de ubicar a un
nmero cada vez mayor de personas en el an ms reducido y encarecido suelo
urbano.
v) Ao 1948
Se publica la denominada Ley Pereira, Ley N 9.135, publicada el 30 de
octubre de 1948. Esta ley estableca una serie de estmulos tributarios a aquellas
empresas que construyesen viviendas econmicas40.
1.2.1.3. Tercera Etapa (1950-1960)
i) Ao 1953
El 22 de julio de este ao se dicta el Decreto con Fuerza de Ley N 224, el cual
se encarga de fijar un nuevo texto de la Ley General de Construcciones y
Urbanizacin, modificando el Decreto con Fuerza de Ley 345 del ao 1931, definiendo
una jerarqua de niveles interdependientes de planeamiento regional, intercomunal y
comunal.
40
Es interesante detenerse en este punto pues el concepto de viviendas econmicas existente en dicha
poca es incluso, y por mucho, superior al existente hoy en da, las casas denominadas Ley Pereira son
un emblema en cuanto a edificaciones con fines sociales se refiere, ya que no se trataba de soluciones
parciales como las existentes hoy en da, si no que estableca mayores estndares de construccin y de
calidad en los materiales, lo que lleva a que incluso hoy en el ao 2015, sean muy valoradas en el
mercado inmobiliario. En este mismo orden es que el ao 1959 se dicta el D.F.L N2 el cual busca
incentivar la construccin de viviendas econmicas por las que se entienden aquellas cuya superficie sea
inferior a los 140 metros cuadrados, nuevamente se aprecia la diferencia con el paradigma actual, en
donde se busca minimizar al mximo la superficie de las viviendas con tal de obtener mayor cantidad de
ellas.
42
Esta norma dictada por Carlos Ibez del Campo en su segundo perodo,
modificando curiosamente la norma dictada por l mismo en su anterior gobierno,
busca generar una reduccin en cuanto a las exigencias para la construccin de
habitaciones econmicas, enmarcado esto en el plan de solucin integral del problema
de la vivienda.
El proyecto es ambicioso, dado que no solo pretende facilitar la construccin de
viviendas sociales con el fin de disminuir los dficit de las mismas, sino que adems
pretenda hacer frente a los loteos irregulares que generaban asentamientos humanos
sin obras de urbanizacin y perfeccionar el procedimiento expropiatorio para dar
cumplimiento a los determinados planos reguladores, la supervigilancia del
cumplimiento de estas disposiciones le es encargado al Ministerio de Obras Pblicas
(artculo 2).
Desde el punto de vista legal, destaca Rajevic, el hecho de que las normas
expropiatorias fueron objetadas en cuanto a su constitucionalidad pues se pretenda
fijar administrativamente el monto de la indemnizacin y conceder plazos para el pago
de la misma, igualmente seala que
aun existiendo una LGCU [Ley General de Urbanismo y Construcciones]

muchas importantes normas urbansticas seguan ubicadas en la LOAM [Ley de
Organizacin y Atribuciones de las Municipalidades] de 1955 (Ley N 11.860,
D.O 14 de Septiembre de 1955), tal cual ocurra a principios de siglo, para
ejemplificar se pueden mencionar las obligaciones del urbanizador las cuales
estaban en su artculo 52 N1, como las de pavimentar las vas y plazas,
instalar el alumbrado, agua potable y desages higinicos y ceder
gratuitamente el porcentaje correspondiente a calles y plazas41.
41
43
El mismo ao, se dicta el Decreto con Fuerza de Ley N 285, publicado el 25 de
julio de 1953, que crea la Corporacin de la Vivienda (CORVI). sta es una entidad
autnoma de derecho pblico con personalidad jurdica propia, a la cual se le encarga
la labor constructiva para lo cual se funden en ella tanto la Caja de la Habitacin
como la Corporacin de Reconstruccin.
ii) Ao 1959
El 7 de julio de 1959 se aprueba el Decreto con Fuerza de Ley N 2, en
adelante D.F.L. N2, denominado "Plan Habitacional de Viviendas Econmicas", que
modifica los Decretos con Fuerza de Ley Ns 224 y 285, de 22 y 25 de junio de 1953,
para refinar las garantas normativas y tributarias aplicadas a la produccin de
viviendas de inters social, calificadas dentro de ciertas obligaciones espaciales, he
aqu otra ley que an resuena en nuestros das, puesto que aquellas viviendas
construidas bajo los estndares del D.F.L. N2, son en su mayora garantas de calidad
y espacio en la construccin, muy distante de los 27 metros cuadrados que hoy
aportan las constructoras al mercado inmobiliario nacional en algunos de sus
departamentos.
iii) Ao 1960
El ao 1960, se intenta otra vez refundir la legislacin urbana existente hasta la
fecha, para esto se dicta el Decreto Supremo N 1050 que fija el texto definitivo del
44
Decreto con Fuerza de Ley N 224, pero tres aos despus el Decreto Supremo N
880 volver a fijar el texto del Decreto con Fuerza de Ley N 224, claro que incluyendo
como novedad las normas fijadas por la Ley de propiedad horizontal.
Durante este ao tambin se aprobar el Plan Regulador Intercomunal de
Santiago y que tendra una aplicacin de 30 aos, el que aunque criticado por un
sector tiene importantes hitos a considerar como por ejemplo la erradicacin de las
industrias peligrosas del centro de la ciudad y su traslado a la zona perifrica de
Santiago, para ese entonces Maip y Cerrillos.
1.2.1.4. Cuarta Etapa (1973-1975)
i) Ao 1973
La poltica en materia habitacional y de urbanismo durante el rgimen militar,
llegado al poder luego del golpe de Estado de 1973, se condice plenamente con la
visin neo liberal de la economa que tena el mismo y con el objetivo perseguido de
instaurar un sistema capitalista total en el pas, claramente incompatible con esta
finalidad resultaban las polticas referidas a viviendas sociales o econmicas que
haban tenido una evolucin sostenida casi desde principios de siglo.
As el 28 de enero de 1974, mediante Decreto Ley N 296, se reajustan en un
novecientos por ciento los avalos de los bienes races no agrcolas vigentes al 31 de
diciembre de 1973, y en un dos mil novecientos por ciento los de los bienes races no
45
agrcolas, con el pretexto de reconstituir la provisin econmica del Estado42, por su
parte, el Decreto Ley N 519, del 10 de junio de 1974, reglamenta disposiciones sobre
las poblaciones de emergencia, rectificando el campo de accin municipal en su
adquisicin, edificacin, asignacin y equipamiento (las poblaciones denominadas de
emergencia se erigen como bastiones de oposicin al rgimen militar, su
equipamiento y servicios son condicionados y limitados como medida represiva de la
junta de gobierno).
El Decreto Ley N 573, de 8 de junio de 1974, que aprueba el Estatuto del
Gobierno y Administracin Interiores del Estado, instaura nuevas normas de
organizacin y funcionamiento de los municipios y el sistema nacional de planificacin,
particularizando, en su artculo vigsimo primero, un rgimen especial para las reas
metropolitanas.
En el texto del Decreto Ley N 575, de 10 de julio de 1974, que estipula la
regionalizacin administrativa del pas, se puntualiza la obligacin de disponer de una
Ley acerca del rgimen de gobierno y administracin de las reas metropolitanas.
Argumentando una postura crtica frente al manejo anterior del espacio
metropolitano, el 28 de octubre de 1974, a travs del Decreto N 722, se insiste en
reajustar a partir del 1 de julio anterior, en esta oportunidad en un cien por ciento, los
avalos de los bienes races agrcolas y no agrcolas, as como los de las lneas,
postaciones y caeras.
42
46
1.2.1.5. Quinta Etapa (1976-1999)
i) Ao 1976
Por Decreto Ley N 1.305, de 19 de febrero de 1976, se dicta la nueva Ley
Orgnica del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, disponiendo su regionalizacin, y por
Decreto Supremo N 458, publicado el 13 de abril, se renueva la Ley General de
Urbanismo y Construcciones, definiendo cambios en las funciones del Director de
Obras Municipales y del Asesor Urbanista, por lo que se deja bajo la responsabilidad
de este ltimo lo correspondiente a la planificacin urbana, el uso del suelo, los
conjuntos armnicos, la revisin de los loteos y subdivisiones y la confeccin de
programas de desarrollo urbano.
ii) Ao 1977
Se crea la Comisin Mixta de Agricultura y Urbanismo cuya finalidad es la de
coordinar acciones relativas a los limites urbanos y a los cambios en el uso del suelo
agrcola en pos del desarrollo de nuevas reas urbanas.
iii) Ao 1979
La manifestacin del modelo neoliberal que el rgimen pretende implementar
llega a su mxima plenitud con la declaracin de la Nueva Poltica Nacional de
47
Desarrollo Urbano, en adelante PNDU, dentro de las sorprendentes aseveraciones que
estableca esta norma destacan las siguientes:
1. El suelo urbano no es un recurso escaso [El destacado es nuestro].
2. Es necesario aplicar sistemas flexibles de planificacin, con una mnima
intervencin estatal.
3. Hay que definir procedimientos y eliminar restricciones para permitir el
crecimiento natural de las reas urbanas, siguiendo la tendencia del mercado.43 Aqu lo
que se pretende es extraer el rol del Estado en la planificacin urbana dejando todo a
las fuerzas del mercado las cuales ordenaran y regularan casi por arte de magia, el
desarrollo urbano, situacin de la que debera retrotraerse el rgimen casi 6 aos
despus.
4. Se afirmaba que la pretendida escasez de suelo urbano era provocada en la
mayora de los casos, por la ineficiencia y rigidez de las normas y procedimientos
legales aplicados hasta la fecha para regular el crecimiento de las ciudades.
5. Igualmente se estableca que exista suficiente suelo como para que las
ciudades siguiesen creciendo sin contraponerse a otros tipo de uso de suelo (agrcola
por ejemplo) 44 .
43
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Historia del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Op. Cit.
44
Puede consultarse al respecto: MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 1981. Poltica Nacional de
Desarrollo Urbano 1979. EURE. Vol. VII. (22) pp. 9 -15 y MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO.
48
De conformidad a esta poltica pblica, finalmente el lmite urbano lo
establecera, como salta a la vista, el juego de la oferta y la demanda; fuera del
permetro urbano los proyectos urbanos podran ser desarrollados sin ningn tipo de
oposicin. Estas ideas centrales fueron las que permitieron la modificacin del PRIS
(Plan Regulador Intercomunal de Santiago) y de la superficie urbana de Santiago, la
cual hasta ese entonces alcanzaba las 36.000 ha, y que pas a una extensin de ms
de 100.000 ha4546.
iv) Ao 1985
El MINVU aprueba una nueva PNDU, esta surge como respuesta al fracaso de
las ideas primarias de la anterior, y tiene algunos avances con respecto a sta ltima.
Entre otros aspectos destacables de esta PNDU est que si bien reconoce el
concepto de propiedad, define de paso la nocin de bien comn: El bien comn en el
desarrollo urbano es el grado positivo, en cada caso, en que los asentamientos
humanos se aproximan al mejor uso del suelo y a la mejor habitabilidad de los
1981. Conceptos Bsicos para la Formulacin de la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano., EURE. Vol.
VII. (22). pp. 16-21.
45
46
Respecto de la precariedad de las viviendas sociales en la poca, seala el artculo Historia del
Ministerio de Vivienda y Urbanismo que para el ao 1982 se faculta a las municipalidades para que
construyan viviendas econmicas y casetas sanitarias, que deben tener una superficie de 18 metros
cuadrados (irrisorio y vergonzoso si pensamos en las viviendas econmicas de la ley Pereira deban tener
140 metros cuadrados) y un costo inferior a las 220 UF. Mientras, la unidad sanitaria debe tener una
superficie mnima de 6 metros cuadrados (bao y cocina) y un costo mximo de 110 UF. Aqu puede
apreciarse como el milagro econmico pregonado a los 4 vientos por el rgimen militar, slo era palpable
para unos pocos, mientras que los habitantes ms humildes del pas, deban conformarse con habitculos
con espacios nfimos, pues claramente no eran una prioridad para el rgimen.
49
espacios47 y an ms relevante seala que La planificacin del desarrollo urbano es
una funcin privativa del Estado. En dicha planificacin sern consideradas, entre otras
informaciones, las tendencias del mercado, las que se evaluaran a la luz del Bien
Comn48 siguiendo con las mismas ideas, en los principios generales se aclara que:
el suelo es un bien escaso, debido a su naturaleza de bien til no productivo, cuya
oferta es inelstica. En resumen la nueva poltica estableca lo siguiente:
1. El suelo urbano es un recurso escaso.
2. El derecho de propiedad puede tener restricciones en funcin del bien
comn.
3. La libre iniciativa del mercado deben sujetarse a la planificacin estatal.
4. Es necesario promocionar el uso intensivo del suelo de reas consolidadas, a
fin de evitar el crecimiento en extensin.49
Esta PNDU se encontrar vigente en Chile hasta el ao 2000, momento en el que es
derogada, sin embargo, a esta derogacin no sigui una nueva PNUD que permitiera
guiar u orientar el desarrollo urbano en Chile, establecindose recin una nueva PNUD
el ao 2014.
v) Aos 1990 - 1999:
47
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 1985. Poltica Nacional de Desarrollo Urbano. Aprobada
por Decreto Supremo N 31 del 4 de marzo de 1985. Principios Generales, N3. p. 9.
48
Ibd. p.13.
49
50
Una vez concretado el retorno a la democracia, el MINVU en uno de sus
primeros discursos acusa:
Un territorio en depredacin y desigualmente ocupado. Santiago, Valparaso y

Concepcin tienen ms del 50% de la poblacin del pas, ciudades segregadas
social y fsicamente, conformando calidades distintas de ciudadanos, barrios
antiguos con memoria histrica privilegiada (que), a pesar de su calidad de
infraestructura y cercana a los centros de trabajo, (estn) en franco
deteriorola contaminacin ambiental producto del mal manejo de nuestras
reservas naturales y falta de control en los residuos industrialesausencia de
participacin de la gente en las decisiones que le afectan, formando un pas de
individuos donde priman sus intereses a los de la comunidadacciones
pblicas centradas en la construccin directa o indirecta de unidades
habitacionales, renunciando a su capacidad de gestin en el mbito urbano ms
amplio50 .
Los cambios que la dcada del 90` trajo consigo en materia de urbanismo, son
importantes, dado que se intent superar las falencias y deficiencias que el
ordenamiento urbanstico dej de lado durante el rgimen militar, formulando una serie
de medidas, a saber:
a) La aprobacin de la nueva Ordenanza de Urbanismo y Construcciones
(Decreto Supremo N 47, publicado del 19 de mayo de 1992), sumado a la creacin de
los Gobiernos Regionales (Ley N 19175, publicada el 11 de noviembre de 1992)
significaron una reduccin importante las potestades del MINVU toda vez que fueron
dotados de variadas competencias en materia de ordenamiento territorial sobre todo en
lo referido al procedimiento de aprobacin de los instrumentos de planificacin
territorial.
50
ETCHEGARAY A., Alberto. 1994. Huellas y Visin de una Gestin Ministerial. Santiago de Chile,
Comunicaciones Despertar. p. 42.
51
Esta ordenanza en palabras de Rajevic ordeno y sistematiz la normativa
existente, entregando herramientas como los estudios de impacto vial, que exigen
mitigar los impactos de los proyectos inmobiliarios en materia de circulacin51
b) En 1994, se aprueba un nuevo plan regulador el denominado Plan Regulador
Metropolitano de Santiago, en adelante PRMS, cuyo fundamento era incentivar el
crecimiento por la va de la densificacin (construcciones en altura) y no de la
extensin (extensiones de urbanizacin de baja altura). Sin embargo, en la actualidad
este PRMS puede ser cuestionado por lo descontrolado, poco planificado y libre de
regulacin que ha resultado en la prctica.
c) En 1997 se incluye en el PRMS la provincia de Chacabuco y se agrega una
nueva figura enfocada a que los proyectos inmobiliarios que surjan internalicen sus
verdaderos costos: las denominadas Zonas Urbanizables de Desarrollo Condicionado
(Arts. 3.3.1., inciso final, 3.3.6. y 4.7 de la Ordenanza del PRMS). As, en estas zonas,
se permite su urbanizacin sujeta a que se cumplan ciertos requisitos mnimos, por
ejemplo, garantizar servicios bsicos.
d) El ao 1994 entra en vigencia la Ley de Bases del Medio Ambiente (Ley N
19.300, publicada el 9 de marzo de 1994, y el Reglamento del Sistema de Evaluacin
de Impacto Ambiental, por medio del Decreto Supremo. N 30 de 1997, publicado el 3
de Abril de 1997, los que han exigido la evaluacin ambiental de planes y proyectos
51
52
inmobiliarios, alterando nuevamente en forma tcita el procedimiento de aprobacin de
los mismos.
e) La Ley General de Urbanismo y Construcciones, tambin ha tenido en
materia legislativa importantes modificaciones, podemos mencionar al respecto la Ley
N 19.057 y la Ley N 19.525, las cuales agregan a las obligaciones del urbanizador,
las de ejecutar plantaciones y obras que contribuyan al ornato del terreno. Por otra
parte, la Ley N 19.472, denominada de la calidad de la construccin, configura y deja
establecidas ciertas garantas importantes para el comprador de viviendas en cuanto a
la calidad de la construccin que adquieren.
f) Particular relevancia cobra en lo referido a la planificacin urbana la Ley N
19.602, la cual al reformar la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades, en
adelante LOCM, seala que cada municipio debe elaborar su plan regulador comunal,
resultando obligado el alcalde a presentarlo oportunamente y en forma fundada al
consejo para su aprobacin. En caso que el alcalde, no cumpliese con lo que se le
mandata, podra dar lugar a una causal de destitucin.
De igual forma se seala que el asesor urbanista, que antiguamente
desempeaba sus funciones en la Direccin de Obras Municipales, debe hacerlo ahora
en la Secretara Comunal de Planificacin. Adems se agrega a la LOCM, un nuevo
ttulo llamado De la Participacin Ciudadana, el que, entre otras cosas, exige al
53
alcalde el deber de informar al Consejo Econmico y Social52 acerca del Plan
Regulador, por su parte este consejo tendr 15 das para formular sus observaciones
(esto constituye otra de las modificaciones al procedimiento de aprobacin de los
instrumentos de planificacin que en este caso correspondern a los comunales).
1.2.1.6. Sexta Etapa (2000 - 2014)
i) Ao 2000
El ao 2000 se constituye el Consejo Nacional para la Reforma Urbana, la cual
persigue encaminar un proceso de reflexin y cambio de las ciudades chilenas, al
mismo tiempo se crea el Comit Bicentenario que pretende al ao 2010 enfocar los
esfuerzos y repensar en 4 capitales regionales, a saber: Antofagasta, Valparaiso,
Santiago y Concepcin. El ao 2003 se crea igualmente el Comit de Ministros de la
Ciudad y el Territorio.
ii) Ao 2003
Se promulga la Ley N 19.865 sobre Financiamiento Urbano Compartido,
mediante el cual los SERVIU y las municipalidades podrn celebrar con terceros
contratos de participacin, destinados a la ejecucin y mantencin de obras urbanas, a
cambio de una contraprestacin.
iii) Ao 2004
52
Este consejo fue reemplazado el ao 2011 por la Ley 20.500, publicada el 16 de febrero de 2011, Art. 33
N 8, la cual fij la creacin del Consejo municipal de Organizaciones de la Sociedad Civil.
54
En diciembre del ao 2004 comienza a regir el Decreto Supremo N 75, en el
cual se establece un reglamento para los contratos de obras pblicas, posteriormente
se aprueba el Decreto Supremo N 245, el que reglamenta el Programa Concursable
de Obras de Espacios Pblicos a realizarse en barrios de carcter patrimonial,
ubicados en sectores urbanos consolidados, cuya rehabilitacin o recuperacin sea
necesaria por encontrarse en evidente estado de deterioro o abandono53.
iv) Ao 2006
Se pone en marcha la denominada Nueva Poltica Habitacional, esta comenz
a ser aplicada de inmediato por el MINVU buscando obtener avances y resultados al
ao 2010.
Entre sus objetivos figura el que acompaado del mejoramiento de la calidad e
integracin social, se logre disminuir el dficit habitacional de, al menos el 20% ms
pobre de la poblacin (1 quintil) y al mismo tiempo, aumentar la superficie de las
viviendas sociales y asegurar la calidad de las mismas. Otro de sus objetivos era el de
revertir la segregacin social en la ciudad, para lo cual se pretende mejorar
(incrementar) la disponibilidad de casas y barrios existentes, y adems apoyar a los
sectores medios que requieren apoyo del estado para alcanzar su propia vivienda.
v) Ao 2013 a la fecha
53
55
Durante el ao 2013 y luego de varios intentos no concluidos de generar una
nueva Poltica Nacional de Desarrollo Urbano (1993-1996, 2000-2001 y 2008-200954),
es que el Presidente de la Repblica, Sebastin Piera Echeique, impulsa una
comisin asesora multidisciplinaria conformada por 28 personas a las que se le
encarg la formulacin de una nueva PNDU, esta si bien no es una Ley propiamente
tal, incluye en su contenido ideas matrices y estructurales para delinear el desarrollo
urbano en Chile (materia abordada en profundidad en el captulo tercero de esta
memoria).
Se dicta la Ley N 20.791, que regula y modifica la Ley General en lo referido a
las afectaciones de utilidad pblica de los planes reguladores.
Esta norma viene a modificar la Ley General de Urbanismo y Construcciones en
lo referido a las expropiaciones que figuran en la misma, denominadas de utilidad
pblica.
Estas expropiaciones se refieren a terrenos de dominio privado, que por decisin de la
autoridad se declaran de utilidad pblica, es decir quedan destinados a calles,
avenidas, plazas o parques por motivos de bien comn.
En particular esta ley, establece nuevas reglas para estas expropiaciones como
la exigencia de que la fijacin de las afectaciones se encuentre en los planes
seccionales de forma detallada, para que los interesados puedan conocer con
54
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 2012. Hacia una Nueva Poltica Urbana para Chile. Vol. 1.
Antecedentes histricos. p. 8.
56
precisin la superficie de terreno que quedar afectada, adems de establecer que las
limitaciones que establece la afectacin se refieren solo a la parte de los terrenos que
se encuentran bajo la declaratoria de utilidad pblica, entre otras55.
1.3. Conclusiones preliminares
Del anlisis del concepto de derecho urbanstico podemos apreciar la dificultad
que presenta definir algo que por s mismo no tiene una autonoma propia dentro de
nuestro sistema jurdico, como pudimos revisar si bien los distintos autores parecieran
discurrir por diversos derroteros intentando abarcar o crear una definicin ms o menos
correcta del Derecho Urbanstico, esta, segn vimos, contiene elementos comunes que
pueden caracterizar a una norma como parte del derecho urbanstico, estos
elementos los constituyen el (i) Regular la planificacin de las ciudades (o
urbanizaciones) y (ii) Regular el diseo de sus construcciones. De lo anterior se
desprende que aquella norma que cumpla con alguno de estos requisitos o idealmente
con ambos, ser parte entonces del denominado Derecho Urbanstico sin importar su
ubicacin o su rango legal (Llmese DS, DFL, LOC, etc.).
La clarificacin final es relevante ya que al revisar los hitos ms relevantes de la
historia del derecho urbanstico en nuestro pas, podemos percatarnos de la diversidad
de normas que lo constituyen, como en un comienzo los parmetros a seguir y los
estndares a utilizar estaban determinados por la corona espaola y la herencia que a
55
Historia de la Ley N 20.791. [Recurso en lnea] <
http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1068832&buscar=20791> [ltima consulta:6 enero 2015].
57
su vez esta haba sufrido de las instituciones del derecho romano, al final lo que se
intenta es acercar cada vez ms las normas relativas al desarrollo urbanstico de
nuestro pas a la realidad de cada zona, se busca lograr paulatinamente la plenitud de
capacidad habitacional, para lo cual se establecen polticas pblicas encaminadas a
generar subsidios e incentivos para las viviendas de los grupos de personas de
escasos recursos.
Se aprecia igualmente una evolucin sostenida en nuestro pas en cuanto a las
polticas pblicas en materia urbanstica, a partir del ao 1906 con la promulgacin de
la Ley N 1.838 la cual da inicio a la legislacin habitacional estableciendo los
llamados Consejos de Habitaciones Obreras, se sigue un paradigma consecuente en
el cual el centro de la preocupacin se encuentra dado por obtener soluciones
habitacionales permanentes para aquellas personas de menores recursos.
Dicho proceso contina cuando se intenta lograr que stos puedan ser parte de la
ciudad a travs de franquicias tributarias a las empresas constructoras que se
encargaran de hacer viviendas sociales de 140 metros cuadrados con la aplicacin
de la denominada Ley Pereira. Hacerlos partcipes de la ciudad, incluye claramente el
otorgar soluciones habitacionales que se encuentren dentro de los lmites urbanos por
cuanto stos son los lugares en donde podrn contar con un mayor acceso a los
servicios de utilidad pblica (centros de salud, centros educacionales, etc.) y a las vas
de transporte pblico. En ningn caso se buscaba enviar a la periferia a vivir a aquellos
que no pueden franquearse los crecientes costos del suelo urbano, sino que, muy por
el contrario de incluirlos en el desarrollo y beneficios de la ciudad.
58
Los impulsos prosiguen con proyectos como la Remodelacin San Borja, y
pareciese haber en el centro de la discusin un tema de dignidad y de dignificar la
vivienda de estas personas, de mejorar su calidad de vida en atencin a su entorno y
actividades. De esta forma la consideracin del lugar de trabajo de las personas es
relevante, pues, por ejemplo, se busca que quien trabaja en Las Condes, tenga la
opcin de vivir cerca de su trabajo y no, por ejemplo, de que viva en Lampa, en donde
su tiempo de traslado hacia el trabajo cuadruplica los tiempos de traslado de alguien
que vive en el centro de la ciudad.
Acompaado de lo anterior, las ideas de planificacin urbana incluyen que una vez
expandido el radio urbano, las nuevas zonas cuenten con la suficiente implementacin
de obras pblicas para que las personas pudiesen desenvolverse en su entorno sin
necesidad de tener que realizar grandes desplazamientos, otorgando en estas nuevas
urbanizaciones, las condiciones para el desarrollo pleno de la vida (en todos sus
sentidos).
Sin embargo, todo el enfoque y desarrollo anterior se ve truncado el ao 1979
cuando se aplica la nueva PNDU. Esta poltica como ya vimos, realiza cambios
importantes en el paradigma que hasta entonces se tena del desarrollo urbano, y que
era reflejado por el derecho urbanstico, pues los nuevos esquemas de liberalizacin,
privatizacin y fortalecimiento de los derechos de propiedad (impulsados por el sistema
econmico del rgimen militar), provocan que el crecimiento urbano se encuentre
condicionado y regulado tan solo por la ley de la oferta y la demanda, tan propia de la
economa de mercado.
59
De tal forma, que la ciudad creci de forma descontrolada pues se consider
que el suelo urbano era un bien no escaso, junto a lo anterior se propiciaba el
crecimiento en extensin de la ciudad lo que dio origen a que se utilizaran muchas de
las mejores reas de terreno de cultivo, sin considerar ninguno de los factores
anteriormente vistos, ni la implementacin de las obras pblicas, ni las mitigaciones
viales. As el crecimiento de la ciudad quedo entregado al libre albedrio del mercado.
Para agravar an ms la situacin, durante este periodo se origina uno de los
problemas que de forma ms latente puede apreciarse en las ciudades hoy por hoy,
que es la segregacin espacial y la consecuente segregacin social. Esto pues si bien
existe un grupo de personas que tiene el poder adquisitivo para elegir el lugar en
donde vivirn, la mayora de la poblacin no encuentra cabida en este esquema y
difcilmente pueden elegir la ubicacin de su hogar por lo privativo que esto resulta.
Por ltimo, es importante destacar que la legislacin en materia urbanstica en
nuestro pas ha estado histricamente condicionada por una serie de factores; las
necesidades ms urgentes de un pas en conformacin, las consecuencias que genera
la ausencia de planificacin cuando existe algn desastre natural, las visiones
econmicas y polticas de los diversos gobiernos, los requerimientos que genera la
expansin de la economa, el aumento de la poblacin en los centros urbanos y la
consecuente disminucin en las zonas rurales, etc.
Sin embargo parece haber al menos un consenso en cuanto a que la materia
est muy lejos de encontrarse acabada, y que por el contrario, la tarea de planificar
60
nuestras ciudades y establecer polticas duraderas, moldeables y preventivas a la
mayor cantidad posible de factores que pudiesen surgir en el crecimiento del pas, es
una tarea en continuo desarrollo, sobre todo considerando los importantes desafos
que la desmesurada segregacin nos plantea hoy en da si lo que pretendemos es
considerarnos un pas de personas iguales en dignidad y derechos.
61
CAPTULO 2: LA PLANIFICACIN URBANA
Ya vimos cmo se ha conceptualizado el derecho urbanstico y establecido
ciertos aspectos fundamentales para hablar del mismo, igualmente arribamos a una
definicin clara de lo que es y la funcin que debiesen perseguir las normas
relacionadas, luego hicimos una revisin de la evolucin histrica que ha tenido el
derecho urbanstico tanto en el mundo como en Chile, todo con el fin de aclarar y
establecer un marco tanto histrico como legal respecto del urbanismo.
Ahora es el momento de referirnos a la planificacin urbana, ambos conceptos
(derecho urbanstico y planificacin urbana) se encuentran ntimamente ligados
llegando incluso a ser confundidos, para poder desarrollar el tema del presente captulo
comenzaremos, como era de esperar, con una revisin del concepto de planificacin
urbana, intentando nuevamente llegar a alguna definicin, que si bien no definitiva, si
sirva para el desarrollo metodolgico de la presente memoria, continuaremos con una
revisin general y seleccionada algunas normas en materia de planificacin urbana
aplicadas en Chile.
Luego de lo anterior revisaremos la situacin actual de la planificacin urbana
en Chile abocndonos especfica y separadamente a la planificacin urbana a nivel
nacional, regional y comunal, aqu realizaremos un anlisis de las normas que definen
los instrumentos de planificacin urbana existentes en Chile, una vez comprendidos los
conceptos y establecidas algunas necesarias definiciones sobre la materia,
62
pretendemos fijar la importancia que dentro del derecho urbanstico reviste la
planificacin urbana como instrumento de este ltimo.
Finalmente, estableceremos el rol que a nuestro juicio debiese cumplir la
planificacin urbana en tanto instrumento, confrontaremos las expectativas que genera
la comprensin de la planificacin urbana y los potenciales y caractersticas que
debiese tener, con la realidad de los instrumentos de planificacin urbana existentes en
nuestro pas, todo con el objetivo de poder proponer ciertos aspectos que creemos
debiesen ser considerados al referirnos a la planificacin.
2.1. Qu es la planificacin urbana? Concepto, contenido y finalidad.
Para referirnos a la planificacin urbana propiamente, comenzaremos,
siguiendo al profesor espaol Luciano Parejo Alfonso56, con un acercamiento a la idea
misma de Plan. Al respecto, Parejo seala que
la planificacin, el Plan, es, en cuanto forma especfica de manifestacin de

voluntad y de actuacin estatales o del poder pblico, un fenmeno reciente,
ligado al trnsito desde el Estado liberal de Derecho al Estado Social de
Derecho, es decir, al proceso de expansin e intensificacin de la accin estatal
en la vida social y, por tanto, a la aparicin y desarrollo de la Administracin
Pblica providente y prestadora de servicios57
56
PAREJO Alfonso, Luciano. 1986. Derecho Urbanstico. Instituciones bsicas. Argentina, Ediciones
Ciudad Argentina. pp. 221 y ss.
57
PAREJO Alfonso, Luciano. 1986. Op. Cit. pp. 221 y ss.
63
De acuerdo a lo anterior, resulta ser el cambio en el paradigma respecto del rol
que debe cumplir el Estado, el que impulsa el surgimiento de la planificacin.
Una concepcin clsica de Estado nos remite a la idea de un ente coordinador y
administrador de recursos, pero carente de obligaciones para con sus miembros y/o
gobernados, mientras que la idea del Estado Social de Derecho surge como resultado
de las convulsiones sociales de los siglos XIX y XX, estableciendo un rol mucho ms
activo de parte del Estado en el desarrollo no solo de la administracin estatal, si no
que de los gobernados en su individualidad, as mientras el Estado liberal en su
concepcin ms clsica promulga la mnima intervencin tanto en los mercados como
en la sociedad, el Estado Social de Derecho surge como reaccin a esta apata
promoviendo su responsabilidad con los derechos fundamentales de los ciudadanos
entre otras obligaciones adquiridas.
Parejo Alfonso acertadamente lo describe as,
[p]orque no se trata ya tanto de establecer regulaciones generales y abstractas

con vocacin de vigencia indefinida a concretar sucesivamente por la va de la
subsuncin (paradigmticamente en la aplicacin de la norma al caso concreto),
como de organizar servicios, realizar acciones al servicio de la consecucin de
precisos objetivos58.
Surgen as nuevas formas de manifestacin del poder pblico, entre las que
destaca el Plan, el que aparece y se perfila en funcin de las necesidades reales y sin
un claro encuadre en las categoras establecidas justamente porque su lgica se
reduce a hacer viables las acciones pblicas a las que sirven o de las que traen
58
PAREJO Alfonso, Luciano. 1986. Op. Cit. pp. 221 y ss.
64
causa59. Como puede quedar de manifiesto el concepto de Plan y ms propiamente de
Planificacin, es un fenmeno que cuesta hacer calzar en el sistema general y
tradicional de formas de actuacin del poder pblico y a esto solo contribuye la
consabida heterogeneidad interna de dichos fenmenos, que adems engloban figuras
variadas y con distintas funcionalidades.
Explicado lo anterior, es que se hace evidente la dificultad prctica de poder
fijar un concepto genrico de Plan que fuese capaz de subsumir en el las variopintas
manifestaciones que este fenmeno planificador presenta en la realidad. A pesar de
esto, algunos autores han intentado crear un concepto, y se caracterizan estos
esfuerzos porque con un fin de clarificacin de la materia, realizan una clasificacin de
las manifestaciones de la planificacin.
As, para Egerer, el plan es la accin del poder pblico fijada provisoriamente,
que pretende, gracias a la coordinacin de medidas determinadas en funcin de
objetivos, dirigir procesos o realizar una situacin, mediante la incidencia en la libertad
de decisin de los destinatarios del Plan60.
Este autor, distingue a su vez entre (i) planes en cuyo establecimiento el Estado
opera desprovisto de imperium y (ii) planes en cuyo establecimiento el Estado acta
revestido de imperium, que luego subclasifica de la siguiente forma61:
59
Ibd.
60
Egerer En: PAREJO Alfonso, Luciano. 1986.Op. Cit. pp. 221 y ss.
61
Ibd.
65
i) Segn el centro u rgano planificador: Planes de derecho constitucional y
planes de derecho administrativo.
ii) Segn el mbito espacial o el crculo de destinatarios
iii) Segn el objeto o la finalidad: Estratgicos, o de programacin en el tiempo y
espacio; Estticos o espaciales.
iv) Segn la eficacia: Planes de fomento, Planes indicativos o Planes
imperativos.
Por su parte, el profesor alemn E. Forsthoff62, distingue entre aquellos planes
con efectos exclusivamente en el mbito administrativo interno y aquellos planes
vinculantes, con efecto para los ciudadanos, y, enfocndose en estos ltimos, los
subdivide en 3 grupos, a saber:
i) Aquellos que tienen por objeto conductas individuales, entre los que cuenta
los planes de reclutamiento, las medidas de control sanitario de las personas,
las campaas de vacunacin, etc.
ii) Planes cuyo objeto es la ubicacin de las cosas, siendo aqu en donde
ejemplifica con los planes urbansticos..
62
FORSTHOFF. E: 1958. Tratado de Derecho Administrativo. IEEPP, Madrid, 1958 En: PAREJO Alfonso,
Luciano. 1986. Op. Cit. pp. 221 y ss.
66
iii) Planes dirigidos a prever y regular determinados procesos (por ejemplo, los
planes econmicos).
Mientras que el profesor italiano , G. Miele63, citado por Parejo, en un intento de
conceptualizacin, asla aquellos elementos que componen todo plan, como (i) el
elemento finalstico o teleolgico; que est compuesto por las previsiones y los
objetivos del plan y que es capaz de dar unidad al plan, no obstante su complejidad; (ii)
el instrumental; que corresponde a los medios que se utilizarn para su realizacin; y
por ltimo el (iii) elemento de concrecin, es decir, la especificidad de los objetivos y
metas que se persiguen con el plan.
Con la identificacin de estos elementos presentes en todo Plan, el autor afirma
la duplicidad de aspectos que ste presenta en cuanto acto jurdico, ya que por un lado
acta como un acto organizacional cuando pretende establecer la configuracin de una
nueva ordenacin ya sea territorial, econmica, o de alguna otra naturaleza, y por el
otro como una regla de conducta dada su realizacin dinmica.
A su vez y al igual que el resto de los autores, distingue en la planificacin que
realiza el poder pblico distintas clasificaciones, segn su objeto, eficacia, grado de
elaboracin, extensin del mbito territorial o material, etc.
Como resulta evidente de las distintas posturas anteriormente expuestas, que la
planificacin no se configura como un concepto que tenga una sola definicin que
63
MIELE. G: 1953. Principi di diritto administrativo. PADOVA En: PAREJO Alfonso, Luciano. 1986. Op.
Cit. pp. 221 y ss.
67
abarque todas sus variables, por lo mismo y a fin de acotar la discusin es que el
profesor Parejo seala que
[h]istricamente, el trmino plan aplicado a un tipo de accin administrativa

parece tener su origen en la propia ciencia urbanstica o quizs en la extensin
a la vida civil de la tcnica militar de individualizacin y determinacin de
medios y objetivos para la realizacin de una actividad grficamente
representable() cabe distinguir en su evolucin tres fases sucesivas; una
primera en que los trminos plano y plan son equivalentes, y en donde este
ltimo no es ms que la expresin grfica de una determinada realidad fsica;
una segunda, en la que Plan incorpora ya una significacin de ordenacin,
todava simplemente grfica, de todo un conjunto, y una tercera, en la que se
produce una inflexin hacia un sentido ms profundo que incluye elementos
significantes de una intencionalidad referida a un complejo de acciones
ordenadas por una idea rectora y dirigidos a la consecucin de resultados
preestablecidos64
En particular, refirindose al plan urbanstico actual, el profesor Parejo seala
que ste sealando que
es el resultado de la confluencia y la integracin en un mismo y nico

instrumento de tres tcnicas distintas e independientes: el plano (la
representacin grfica de una realidad), el proyecto tcnico (el diseo
anticipado de una obra, la ordenacin de los actos precisos para la realizacin
de esta y la evaluacin econmica de los medios que deben quedar adscritos a
tal fin) y la ordenanza (la ordenacin normativa de conducta). Es esta
circunstancia la que hace del Plan Urbanstico una especie perfectamente
singularizada dentro del gnero Plan65.
As podemos concluir que existe una relacin de gnero a especie respecto del
Plan (planificacin), que corresponde al gnero y el Plan Urbanstico, que sera la
especie resultando evidente la relacin existente entre ambos y equiparable con la
64
PAREJO Alfonso, Luciano. 1986. Op. Cit. pp. 224.
65
PAREJO Alfonso, Luciano. 1986. Op. Cit. pp. 224.
68
planificacin en materia econmica o de desarrollo energtico por mencionar algunos
ejemplos.
Sumado a lo anterior, podemos concluir adems que la planificacin urbanstica
como tal, se corresponde con la tercera fase referida por el profesor Parejo, puesto
que nos encontramos frente a un Plan que posee una intencionalidad referida a un
complejo de acciones (los distintos lineamientos, requisitos, caractersticas que deben
cumplir los planes reguladores) ordenadas por una idea rectora (lograr la optimizacin
de recursos y el establecimiento de bases para el desarrollo urbano) y dirigidos a la
consecucin de resultados preestablecidos (planificar el desarrollo en materia
urbanstica de los centros poblados).
Por ltimo, cabe destacar la definicin de planificacin territorial que realiza el
profesor Parejo, quien la conceptualiza como la funcin pblica, preventiva y
represiva, de puesta en orden de las cosas, por relacin a todas las actividades, en el
territorio en cuanto soporte del mundo de la vida individual y colectiva66.
Ahora bien, como vimos la discusin en torno al origen y significacin de la
planificacin urbana tiene larga data en el derecho comparado y en el rea de las
ciencias sociales particularmente, para acotarnos e intentar generar un concepto de
planificacin urbana, consideramos relevante revisar la doctrina nacional, la cual hace
patente la realidad chilena, dado que para el desarrollo de este trabajo es relevante la
situacin local.
66
Parejo Alfonso, Luciano. La ordenacin del territorio y el urbanismo (I). En PAREJO Alfonso, Luciano
et. al. 1998. Manual de Derecho Administrativo. 5 ed. Barcelona, Editorial Ariel, S.A. Vol.2. p. 303.
69
As, para Lautaro Ros67 la necesidad de planificar los asentamientos urbanos
surge a raz de cuatro circunstancias; (i) La escasez de suelo urbano; (ii) La ndole
social de la ciudad; (iii) El rendimiento del suelo como recurso colectivo; y (iv) La
limitada capacidad y distribucin de la infraestructura urbana y de los llamados
sistemas generales. El mismo Ros seala para la planificacin urbana 3 sentidos:
1. Planificacin urbanstica propiamente tal, referida a la planificacin del uso
del espacio urbano.
2. Planificacin territorial, siendo este un concepto ms amplio enfocado al
mejor aprovechamiento de todo el territorio lo que incluye al mismo tiempo el
espacio urbano y el rural.
3. Planificacin del desarrollo, enfocado en la utilizacin ptima de todos los
recursos de un pas o regin, con la mira de lograr un desarrollo equilibrado en
todos los sectores de actividad, y que comprende por cierto, las dos acepciones
anteriormente sealadas68.
Para el presente trabajo, la planificacin urbana se entiende como un concepto
que abarca los tres sentidos expuestos por Ros, pues entendemos que no puede
hablarse de la misma excluyendo cualquiera de ellos. El desarrollo urbano si bien hoy
67
ROS lvarez, Lautaro. 1985. El Urbanismo y los Principios Fundamentales del Derecho Urbanstico.
Memoria de prueba para optar al grado de Doctor en Ciencias Jurdicas. Madrid, Espaa. Universidad
Complutense de Madrid. p. 291.
68
Ros lvarez, Lautaro. 1985. Op. Cit. p. 295.
70
por hoy se asimila y se asocia a la idea de urbe, no es sino el resultado de un proceso
histrico de larga data, el cual en un comienzo no encontraba una diferenciacin clara
entre los espacios fsicos objeto de su aplicacin y que surgi como resultado del
desarrollo de las sociedades modernas.
Aun hoy resulta indisoluble a nuestro juicio la relacin existente entre el espacio
urbano propiamente tal y el espacio rural cercano o parte de este ltimo y ninguna
planificacin podra desconocer dicha relacin sin correr el riesgo a la vez de
desnaturalizar la esencia misma de la institucin, esto aun cuando nos encontremos
como pas al debe en este aspecto, s debiera formar parte de nuestro ideal de
planificacin territorial.
Finalmente, cabe citar a la Ley General de Urbanismo y Construcciones que en
su Ttulo II, particularmente el artculo 27, define la planificacin urbana como el
proceso que se efecta para orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en
funcin de una poltica nacional, regional y comunal de desarrollo socioeconmico.
2.2. Planificacin urbana en Chile
La historia de la planificacin urbana ha estado ligada a la historia del derecho
urbanstico, por lo mismo es que consideramos que la resea histrica contenida en el
primer captulo de esta memoria resulta una buena base para el entendimiento de su
evolucin.
71
Sin embargo, resulta fundamental adems poner nfasis en dos normas en
particular, las que pueden ser referidas como la base del ordenamiento jurdico del
derecho urbanstico en nuestro pas.
Estas son la Ley General de Urbanismo y Construcciones establecida por el
Decreto con Fuerza de Ley N 458 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo publicado
en el Diario Oficial con fecha 13 de abril de 1976 y la Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones, establecida sancionada legalmente por el Decreto
Supremo N 47 y publicada en el Diario Oficial el 19 de mayo de 1992. Revisaremos a
continuacin ambas normativas.
La Ley General de Urbanismo y Construcciones, tiene como objetivo regular la
planificacin de las ciudades y el diseo de sus construcciones. Est organizada por
ttulos, el primero se refiere a las disposiciones generales estableciendo normas de
competencia, los funcionarios intervinientes, entre otras, como se aprecia se trata de
un captulo introductorio destinado a generar las bases y los principios que la regirn.
El segundo ttulo se refiere a la planificacin urbana, desarrollando el tema en
extenso refirindose a los niveles de planificacin, los usos de suelo, las zonas de
construccin, la expropiacin, etc. Este ttulo regula la planificacin territorial en nuestro
pas y ser el marco normativo dentro del cual debern generarse e implementarse los
distintos instrumentos de planificacin territorial que se utilicen.
72
En cuanto al tercer ttulo, se denomina De la Construccin encontrndose a su
vez subdividido en dos captulos, el primero acotado a las normas de diseo (el diseo
de las obras de urbanizacin y edificacin, los conjuntos armnicos, etc.) y el segundo
a la ejecucin de las obras de urbanizacin y edificacin (los permisos para edificar, los
permisos para edificaciones especiales, las obligaciones del urbanizador, las
demoliciones, entre otros los aspectos).
Finalmente cuenta con un ttulo cuarto llamado De las viviendas econmicas
que se refiere entre otras cosas a las caractersticas que deben cumplir estos
inmuebles para considerarse como tales, a los emplazamientos de las mismas, las
agrupaciones de viviendas econmicas y dems materias relacionadas.
La legislacin de carcter general que consagra esta ley, tendr segn el
contenido del propio artculo segundo de la misma, tres niveles de accin,
mencionando de paso a la Ordenanza General (que no fue dictada en ese momento si
no que en el ao 1992 dejando as un importante vaco por cuanto la remisin
realizada por la Ley General de Urbanismos y Construcciones a la Ordenanza hacia
inferir que dicha Ordenanza estaba siendo dictada en conjunto con la ley69,.
Los niveles de accin sern la Ley General (que contendr, tal como se ha
sealado los principios, atribuciones, potestades, facultades, responsabilidades,
derecho, sanciones y dems normas que rigen a los organismos, funcionarios,
69
. Tal como ocurri con el Decreto con Fuerza de Ley N 345, promulgado en mayo de 1931 durante el
gobierno de Carlos Ibez del Campo, y publicado en el Diario Oficial el 6 de febrero de 1936, donde se
contena el texto completo tanto de la Ley General como de su Ordenanza.
73
profesionales y particulares, en las acciones de planificacin urbana, urbanizacin y
construccin. Y, por otro lado la Ordenanza General que contendr las disposiciones
reglamentarias de esta ley y que regula el procedimiento administrativo, el proceso de
planificacin urbana, urbanizacin y construccin, y los estndares tcnicos de diseo
y construccin exigibles a estos ltimos.
Finalmente, existe el nivel de las Normas Tcnicas, las que contienen y definen
las caractersticas tcnicas de los proyectos, materiales y sistemas de construccin y
urbanizacin, para el cumplimiento de los estndares exigidos por la Ordenanza.
Respecto a la Ordenanza General de Urbanismo y Construccin, segn lo
seala su artculo 2 le corresponde contener las disposiciones reglamentarias de la
Ley General de Urbanismo y Construcciones, asimismo deber regular los
procedimientos administrativos y el proceso de planificacin urbana, urbanizacin y
construccin.
Igualmente ser la encargada de establecer los estndares tcnicos de diseo y
construccin exigibles tanto en la urbanizacin como en la construccin. Constituye,
en otras palabras, el reglamento de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en
el cual se establecen ciertas normas especficas que constituyen una base para la
dictacin de los Instrumentos de los niveles inferiores.
Como sealamos anteriormente, la Ordenanza General reviste una gran
importancia por cuanto la concepcin misma de la normativa en materia urbanstica y
74
la Ley General de Urbanismo y Construcciones realizaban referencia a su existencia
sin encontrarse la misma dictada, las especificaciones que realiza y las explicaciones
contenidas en la ordenanza son las que vienen a darle coherencia, sentido y contenido
a las normas de esta ltima.
As, la Ordenanza se encarg de modernizar y sistematizar la abundante
normativa existente hasta el momento, y agreg adems, herramientas importantes
para la implementacin de una poltica de planificacin urbana como son los estudios
de impacto vial que son los encargados de mitigar los posibles impactos que tienen
sobre la ciudad y la vida diaria de la sociedad los proyectos inmobiliarios en materia de
circulacin (artculo 2.4.3)70.
70
Sin embargo, la experiencia reciente, demuestra que la fcil modificacin de la Ordenanza, ha derivado
en que sea utilizada para adaptar y moldear sus preceptos a los requerimientos e intereses de los
megaproyectos inmobiliarios tan comunes en el ltimo tiempo, generndose una prctica poco
transparente y que en poco contribuye a la planificacin de las ciudades.
Nos referimos a la modificacin va decretos ministeriales de la normativa, as sucede por ejemplo con la
modificacin realizada durante el ao 2013 a la Ordenanza, especficamente en su artculo 2.1.35, el que
sealaba que las construcciones de este tipo (como la de un Mall por ejemplo) deban enfrentar una va
estructurante dentro de los requisitos para su emplazamiento, pero luego de un decreto emanado del
Ministerio de Vivienda y Urbanismo, el anterior requisito fue modificado reemplazando en el artculo 2.1.35
la expresin al tipo de va existente que enfrentan por su emplazamiento en funcin de la va con que se
relacionan agregando ms adelante, que se debe reemplazar en los numerales uno, dos y tres la
expresin y slo se podr ubicar en predios que enfrenten, por y se emplaza en predios cuyo acceso
vehicular se ubique a no ms de 300 metros. En: CABALLERO Ignacio. Modificacin en normativa del
Ministerio de Vivienda podra reactivar proyecto Mall Barn. Bio Bio Chile. 19 diciembre 2013 [Recurso en
lnea] <http://www.biobiochile.cl/2013/12/19/modificacion-en-normativa-de-ministerio-de-vivienda-podria-
reactivar-proyecto-mall-baron.shtml> [ltima consulta 10 mayo 2015] Claramente la norma tena una
finalidad preventiva, intentando controlar el impacto urbano que generan los grandes edificios de
equipamiento obligando a estos a localizarse frente a vas adecuadas, sin embargo con la modificacin
realizada por el MINVU se abre la posibilidad de que estos proyectos se ubiquen en cualquier barrio,
incluso en el medio de uno residencial si cumplen con los 300 metros de cercana a la va, al respecto se
pronunciaron en la poca el colegio de abogados y destacados arquitectos y decanos de facultades de
arquitectura del pas. Para mayor informacin revisar: PLATAFORMA URBANA. Sorprendente
modificacin a la ordenanza general de urbanismo y construcciones. [Recurso en lnea]
<http://www.plataformaurbana.cl/archive/2013/12/30/sorprendente-modificacion-a-la-ordenanza-general-
de-urbanismo-y-construcciones/> [ltima consulta: 21 marzo 2015].
75
Realizada dicha aclaracin es que nos remitiremos en esta parte al anlisis de
los Instrumentos de Planificacin Territorial71, en adelante IPT, los cuales son definidos
por la Ordenanza General de Urbanismo y Construccin en su artculo 1.1.2 como
aqul vocablo referido genrica e indistintamente al Plan Regional de Desarrollo
Urbano, al Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano, al Plan Regulador Comunal,
al Plan Seccional y al Lmite Urbano72 realizando un anlisis particular de cada
Instrumento y a la revisin de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y de su
Ordenanza General ,en tanto normas que ataen directamente la planificacin
territorial.
Tabla N 1: La planificacin urbana regulada en la normativa actual chilena73.
Ley General de Urbanismo y Ordenanza General de

Construcciones, DFL N 458, Urbanismo y Construcciones
ao 1976. de 1992, DS 47, MINVU, 1992.
Ttulo 1: Disposiciones Generales Ttulo 1: Disposiciones

Ttulo 2: Planificacin Urbana Generales
Ttulo 3: Construccin Ttulo 2: Planificacin Urbana
ESTRUCTURA Ttulo 4: Viviendas Econmicas Ttulo 3: Urbanizacin
Ttulo 4: Arquitectura
Ttulo 5: Construccin
Ttulo 6: Propiedad Horizontal
Ttulo 7: Viviendas Econmicas
71
Pueden entenderse como los instrumentos de gestin a travs de los cuales se plasman las directrices
que orientan el desarrollo territorial, en cuanto al urbanismo, la urbanizacin y la construccin.
72
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. 2012. Manual prctico de Jurisprudencia
Administrativa sobre Planes Reguladores Comunales, Intercomunales y Metropolitanos. Vol. II. p. 855.
73
Tabla de elaboracin propia.
76
El proceso de Planificacin
Se efecta para orientar y regular Urbana orientar o regular,
el desarrollo de los centros segn el caso, el desarrollo de
DEFINICIN
urbanos en funcin de una poltica los centros urbanos a travs de
PLANIFICACIN
URBANA nacional, regional y comunal de los Instrumentos de
desarrollo socioeconmico Planificacin Territorial que se
(Artculo 27). Complementa esta sealan en este Captulo. Cada
norma su artculo 41, el cual uno de dichos instrumentos
seala que a nivel comunal tendr un mbito de accin
promueve el desarrollo armnico propio, tanto en relacin a la
del territorio superficie de territorio que
abarcan como a las materias y
disposiciones que contienen.
(Artculo 2.1.1.).
Respecto a la normativa sobre planificacin urbana, cabe destacar tambin las
circulares de la Divisin de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo
(en adelante e indistintamente, DDU). Estos son instrumentos a los que la propia Ley
General de Urbanismo y Construcciones, en su artculo 4 les entrega la facultad de
impartir instrucciones con el fin de aplicar la misma ley:
Artculo 4.- Al Ministerio de Vivienda y Urbanismo corresponder, a travs de

la Divisin de Desarrollo Urbano, impartir las instrucciones para la aplicacin de
las disposiciones de esta Ley y su Ordenanza General, mediante circulares, las
que se mantendrn a disposicin de cualquier interesado. Asimismo, a travs
de las Secretaras Regionales Ministeriales, deber supervigilar las
disposiciones legales, reglamentarias, administrativas y tcnicas sobre
construccin y urbanizacin e interpretar las disposiciones de los instrumentos
de planificacin territorial.
Al respecto nos parece prudente citar a Cordero quien sobre este punto explica
que
no existe (en Chile) un nico instrumento de planificacin urbanstica. Sino que

hay mltiples instrumentos que cumplen tal objetivo. La caracterstica comn de
todos es su carcter horizontal, pues comprenden objetivos globales que
77
permitan el desarrollo integral y armnico del sistema de asentamientos
humanos. Adems, cada uno tiene un mbito diverso de extensin territorial
(nacional, regional, intercomunal y comunal) 74.
Es a partir de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y su referido
Ttulo II que como nos aclara el profesor Fernndez75, se desprenden despus las
normas de rango reglamentario, por un lado, la Ordenanza General, y por el otro, todos
los instrumentos de planificacin, ya sean comunales o intercomunales, e incluso
tericamente los del nivel regional aun cuando no existan en la prctica.
Ha sido objeto de debate en el derecho urbanstico chileno, la constitucionalidad
que tendra la remisin hecha por la Ley General de Urbanismo y Construcciones al
reglamento, Ordenanza General, y a los diversos instrumentos de planificacin
territorial, puesto que, como seala el profesor Cordero76, los inconvenientes surgen ya
que la regulacin de los derechos y libertades garantizados constitucionalmente,
dentro de los cuales destaca claramente el de propiedad, se encuentran sometidos a la
denominada reserva de ley e incluso al referirnos a la reserva legal de la propiedad, la
misma se encuentra encabezada como advierte Cordero, por el adverbio slo, lo que
podra ser interpretado como un reforzamiento de la misma.
En relacin con lo anterior, el sistema de fuentes del derecho urbanstico ha
estado marcado desde 1929 por remisiones de primer y segundo grado, as podemos
74
CORDERO Quinzcara, Eduardo. 2007. El Derecho Urbanstico, los instrumentos de planificacin
territorial y el rgimen jurdico de los bienes pblicos. Revista de Derecho de la Pontificia Universidad
Catlica de Valparaso. XXIX: p. 277.
75
FERNNDEZ Richard, Jos y HOLMES Salvo, Felipe. 2008. Op. Cit. p. 91.
76
CORDERO Quinzcara, Eduardo. 2008. El Derecho Urbanstico Chileno y la Garanta Constitucional de
la propiedad. Revista Nomos de la Universidad de Via del Mar. N 2. p.100-101.
78
mencionar como origen al respecto la ley N 4.563 del ao 1929, revisada en el primer
captulo de esta memoria, y en virtud de la cual se dicta el ao 1931 la primera Ley y
Ordenanza General sobre Construcciones y Urbanizacin, mediante el Decreto con
Fuerza de Ley N 345, de dicho ao.
En la actualidad en materia urbanstica la normativa vigente es la Ley General
de Urbanismo y Construcciones y el reglamento en cuestin es la Ordenanza General
y es por lo establecido en dichas normas que se aprueban en la actualidad los diversos
ordenamientos urbanos pasando del nivel nacional al regional, intercomunal y al
comunal mediante la dictacin de normas reglamentarias (las cuales sancionan los
diversos IPT) y cuya integracin sucesiva termina por dar forma al estatuto o rgimen
objetivo urbanstico de la propiedad del suelo.
Resulta evidente cierta contradiccin entre las directrices entregadas por la
Constitucin en materia de reserva legal y las remisiones tan propias del ordenamiento
urbanstico, sin embargo y aun existiendo abundante debate jurisprudencial y
doctrinario al respecto77, parece haber consenso en que no se estara vulnerando con
el sistema de planificacin urbanstica, ningn precepto constitucional, puesto que tal
como seala el profesor Cordero hoy existe entre la jurisprudencia reciente y la
doctrina mayoritaria, consenso en cuanto a que son plenamente constitucionales las
remisiones que realiza la Ley General a la Ordenanza y a los diversos IPT, dado que
77
Para mayor detalle respecto de las discusiones en la materia consultar en CORDERO Quinzcara,
Eduardo. 2008. El Derecho Urbanstico Chileno y la Garanta Constitucional de la propiedad. Revista
Nomos de la Universidad de Via del Mar. N 2: p. 101. Asimismo, el profesor Felipe Holmes realiza un
estudio respecto de la naturaleza jurdica de la actual Ley General de Urbanismo y Construcciones En:
HOLMES Salvo, Felipe. 2008. Anlisis constitucional de las principales normas de urbanismo y
construcciones. Serie Informe Legislativo N 27: pp.14 y ss.
79
las remisiones mencionadas se pueden hacer una vez que la Ley contiene las normas
sustantivas de la ordenacin urbanstica, especialmente el rgimen urbanstico bsico
del derecho de propiedad del suelo, agotando las posibilidades de regulacin general y
abstracta78.
Finalmente es la propia Ley General la que se encarga de subdividir la
planificacin urbana refirindose a niveles de planificacin urbana e individualizando
cada uno79.
Respecto de la estructura a partir de la cual se configura nuestro ordenamiento
jurdico en materia urbanstica y siguiendo a Cordero80 es que podemos sealar que la
forma unitaria del Estado chileno, tiene una influencia fundamental en el sistema de
planes urbansticos, esto puede apreciarse desde distintos aspectos; primero mediante
la intervencin en el procedimiento de elaboracin no solo de las entidades territoriales,
llmese gobierno regional o municipalidades sino que adems de instituciones del nivel
central (los ya mencionados DDU son un claro ejemplo de esto) como el MINVU y la
SEREMI y por otro lado mediante lo que Cordero denomina clusula de prevalencia a
favor de los instrumentos que tienen un mayor nivel desplazando de paso el poder de
decisin desde las entidades locales al poder central81.
78
CORDERO Quinzcara, Eduardo. 2008. Op. Cit. p. 101.
79
Para revisar los artculos de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, vase infra p. 168.
80
CORDERO Quinzcara, Eduardo. 2007. Op. Cit. p.277.
81
Eduardo Cordero aclara este ltimo punto sealando que Los diversos niveles de regulacin en que se
estructura el Derecho Urbanstico chileno hacen que la integracin de los IPT se haga a partir del principio
de prevalencia. Por tal razn, el artculo 2.1.1. de la Ordenanza General dispone que las normas de la ley
General de Urbanismo y Construcciones y de la propia Ordenanza General. Priman sobre las
disposiciones contempladas en los instrumentos de planificacin territorial que traten las mismas materias.
Asimismo, estos instrumentos constituyen un sistema en el cual las disposiciones del instrumento de
mayor nivel, propias de su mbito de accin, tienen primaca y son obligatorias para los de menor nivel. Es
80
Para mayor claridad en cuanto a la organizacin normativa en materia de
planificacin urbana es que puede apreciarse en la figura 1, la existencia de un orden
jerrquico entre las normas que influyen en el derecho urbanstico encontrndose en la
cspide de dicha pirmide nuestra carta fundamental, seguida por las leyes en donde
resaltan tanto la ley General de Urbanismo y Construcciones y la Ordenanza General
de Urbanismo y Construcciones, por cuanto son las normas que dan origen,
fundamento y contenido a los diversos IPT y finaliza en la base de la pirmide con los
IPT propiamente tales, como resultado de esto es que tal y como indica Fernndez,
las normas inferiores deben ser acordes con las superiores y en ningn caso pueden
transgredir lo prescrito por una norma de mayor rango82.
Por su parte en la figura N2 grafica la forma en que se desarrolla la
planificacin urbana en nuestro pas. sta se realiza en 4 niveles, los que se
corresponden con la divisin territorial administrativo-poltica del pas: nacional,
regional, intercomunal y comunal, tal y como lo seala la propia Ley General en su
artculo 28.
Esta actividad se desarrolla a su vez mediante los ya mencionados IPT, los
cuales poseen caractersticas propias en lo que se refiere al procedimiento y la forma
de los mismos dependiendo del nivel de accin (es decir, de conformidad a la divisin
ya anunciada). De esta forma se explica la variacin existente en cuanto a los IPT,
decir, la jerarqua superior corresponde al plan regional de desarrollo urbano, seguido del plan regulador
intercomunal o metropolitano, del plan regulador comunal y de los planes seccionales En: CORDERO
Quinzcara, Eduardo. 2007. Op. Cit. p. 277.
82
81
existiendo un nmero considerable de los llamados planes reguladores comunales por
ejemplo, y por otra parte una ausencia absoluta de planes reguladores regionales.
Figura N 1: Orden Jerrquico normas involucradas en Derecho Urbanstico83
1
CONSTITUCIN
POLTICA
DE LA REPBLICA.
2
LEY GENERAL DE
URBANISMO Y
CONSTRUCCIONES
3
ORDENANZA GENERAL DE
URBANISMO Y CONSTRUCCIONES
4
INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIN TERRITORIAL:
1. PLANIFICACIN URBANA NACIONAL.
2. PLANIFICACIN URBANA REGIONAL.
3. PLAN REGULADOR INTERCOMUNAL.
4. PLAN REGULADOR COMUNAL.
83
La figura N 1 es de elaboracin propia de acuerdo a lo sealado en: FERNNDEZ Richard, Jos y
HOLMES Salvo, Felipe. 2008. Op. Cit. p. 92.
82
Figura N 2: Niveles de accin e instrumentos de planificacin territorial asociados.84
PLANIFICACIN
URBANA NACIONAL:
* ORDENANZA GENERAL
DE URBANISMO Y
CONSTRUCCIONES.
* POLITICA NACIONAL DE
DESARROLLO URBANO
PLANIFICACION URBANA REGIONAL:
* PLAN REGIONAL DE DESARROLLO
URBANO .
PLANIFICACIN URBANA METROPOLITANA O

INTERCOMUNAL:
* PLAN REGULADOR METROPOLITANO
* PLAN REGULADOR INTERCOMUNAL
PLANIFICACIN COMUNAL:
* PLAN REGULADOR COMUNAL
* PLANES SECCIONALES
* LIMITE URBANO.
2.3. Instrumentos de planificacin territorial: individualizacin, elaboracin y tramitacin.
Ms all de la definicin que da la Ordenanza General respecto de los IPT, para
efectos del presente trabajo, stos sern entendidos como los instrumentos de gestin
a travs de los cuales se plasman las directrices que orientan el desarrollo territorial, en
cuanto al urbanismo, la urbanizacin y la construccin85.
Enfocaremos nuestro estudio a aquellos IPT que se encuentran expresamente
mencionados en la Ley General de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza
84
GONZLEZ Lobos, Paloma. 2013. De los Instrumentos de Planificacin Territorial como Actos
Administrativos de Potestad de carcter Discrecional. Memoria de prueba para optar al grado de
Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales. Santiago. Universidad de Chile. p. 43.
85
Gonzlez Lobos, Paloma. 2013. Op. Cit. p. 44.
83
General. Esta aclaracin es necesaria por cuanto puede suscitar confusin o poca
claridad la situacin de la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, en adelante PNDU,
y los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial, en adelante PROT, ambas
instituciones sern explicadas en el siguiente captulo de esta memoria, en donde
podrn apreciarse los detalles que los distinguen.
En cuanto a los IPT, resulta necesario para su correcto entendimiento el
desglose de la definicin antes dada. As, se trata de: (i) instrumentos de gestin, es
importante dicha caracterizacin, dado que permite identificar a dichos instrumentos
en base a su fin.
Luego, cabe destacar que a travs de los IPT (ii) se plasman directrices, esta
segunda parte aclara el fin que tendr la gestin que se establece mediante estos
instrumentos, a saber, establecer lineamientos en lo que se refiere a la planificacin y
el desarrollo de los centros poblados.
En tercer lugar, estos instrumentos (iii) orientan el desarrollo territorial, en esta
parte se establece que ser el desarrollo territorial el fundamento de existencia de
estos instrumentos.
Finalmente, este desarrollo territorial se refiere al (iv) urbanismo, la urbanizacin
y la construccin, una vez definido el objeto de los IPT, se sealan las reas que
comprenden el desarrollo territorial; el urbanismo, la urbanizacin y la construccin.
84
En nuestro pas existen distintos IPT los cuales estn determinados por los
niveles de accin asignados por la Ley General de Urbanismo y Construcciones y su
Ordenanza tal como se aprecia en la figura N 286. A continuacin realizaremos un
anlisis de los IPT regulados en nuestro ordenamiento jurdico:
Cabe dejar constancia que algunos autores, como Eduardo Cordero y Jos
Fernndez Richard, tratan en sus obras como otros de los IPT, a los planes
seccionales, sin embargo con un fin metodolgico y dado su carcter complementario,
segn se explicar, en nuestro trabajo nos referiremos a ellos ahora sin entrar en
mayores detalles al respecto.
Los planes seccionales surgen como resultado de la necesidad de regulacin
detallada de los usos y trazado de las calles, pero hay que aclarar que se trata de
instrumentos de regulacin del uso del suelo, a travs de los cuales se desarrolla un
Plan Regulador Comunal, en adelante e indistintamente PRC, o bien se lleva a cabo
una ordenacin autnoma de una parte o sector del territorio municipal (incisos primero
y segundo del artculo 46 Ley General de Urbanismo y Construcciones). Por su parte,
la Circular N 55 de la Direccin de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, se refiere a stos como
instrumento complementario, que no puede ser utilizado para modificar el PRC

[Plan Regulador Comunal], y cuya principal funcin es establecer normas de
diseo urbano referidas al espacio pblico, y eventualmente a las edificaciones,
en los casos en que estas no hubieran estado previstas en el nivel superior. Por
la naturaleza de las materias que regula, puede ser el instrumento determinante
del carcter de un barrio.
86
Vase supra. p. 74.
85
Segn Eduardo Cordero podemos establecer que los planes seccionales
operan bajo los siguientes supuestos:
i. Para el desarrollo y detalle de los Planes Reguladores Comunales, donde

adoptan la denominacin de planos seccionales.
ii. Para la regulacin detallada del uso del suelo ante la ausencia del Plan
Regulador Comunal:
iii. Para la declaracin de zona de remodelacin.
iv. Para aprobar zonas de construccin obligatoria.87
En lo referido a su aprobacin ser en general un procedimiento similar al de
los PRC (artculo 2.1.15 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones),
situacin que variar cuando se trate de planes seccionales de las zonas de
remodelacin y de construccin, los que debern ser aprobados por decreto supremo
(artculos 2.1.39 y 2.1.40 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones).
2.3.1. Planos Seccionales
Otro instrumento de planificacin urbana similar al anterior, lo constituyen los
denominados Planos Seccionales, los que se definen como instrumentos de
planificacin que, con el fin de aplicar un PRC, efectan una regulacin ms detallada
de algn rea de la comuna.
El artculo 46 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones seala que en
aquellos casos en donde se requiera, para la aplicacin de un PRC, de estudios ms
87
86
detallados, estos sern realizados por medio de los Planos Seccionales, los cuales
fijarn con exactitud los trazados y anchos de calles, zonificacin detallada, reas de
construccin obligatoria, de remodelacin, conjuntos armnicos, terrenos afectados por
expropiaciones, etc.
Su existencia como queda claro, se encuentra dada por su utilidad para detallar
los PRC en las materias ya indicadas, existiendo adems obligatoriedad en su
dictacin en 2 casos, por un lado en el caso de las comunas con ms de 50.000
habitantes que cuenten con un asesor urbanista con el objetivo de fijar las lneas
oficiales de edificacin, y por otro, en aquellas que la propia SEREMI del MINVU
califique especialmente debido a sus condiciones topogrficas, o por la urgencia en
materializar obras pblicas o expropiatorias88.
2.3.2. Lmite urbano
Por otro lado, se menciona igualmente en la legislacin urbanstica el Lmite
Urbano. ste, de conformidad a lo dispuesto en el artculo 52 de la Ley General de
Urbanismo y Construcciones, corresponde a una lnea imaginaria que delimita las
reas urbanas y de extensin urbana que conforman los centros poblados,
diferencindolos del resto del rea comunal.
La confusin que se genera en torno a esta figura surge porque la propia Ley
General de Urbanismo y Construcciones lo considera como un instrumento de
88
Artculo 46 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y artculo 2.1.14 de su Ordenanza
General.
87
planificacin territorial independiente y separado de los planes, de hecho la ley le
dedica un captulo completo, el tercero denominado de los limites urbanos, a pesar
que, por lo general, son los PRI o los PRC los encargados de fijarlo.
El hecho de que sean considerados como IPT independientes, se explica
porque el Lmite Urbano puede ser establecido en comunas que no disponen de
ninguno de los instrumentos anteriormente mencionados. Con todo, su utilizacin es
baja por cuanto la delimitacin urbana solo genera una zona de usos aportando poco y
nada a la planificacin del territorio.89
Con todo, la mencin del Lmite Urbano adquiere relevancia, aunque como se
ha sealado, no necesariamente como un IPT distinto de los ya mencionados por
cuanto su existencia autnoma no es tan relevante como su inclusin en algn PRC o
PRI, es en la delimitacin del rea rural y el rea urbana, pues ser en esta ltima
en donde habr un mayor grado de intervencin administrativa ya que los planes se
encargarn de zonificar este espacio estableciendo los usos de suelo que se permitirn
y las actividades que podrn desarrollar en ellos, fijando las tipologas e intensidades
de la construccin (densificacin, extensin) y fijando las zonas no edificables o de
edificacin restringida (como por ejemplo, aquellas que son peligrosas para los
asentamientos de personas (artculo 60 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones)90.
89
90
Ibd.
88
2.3.3. Plan Regional de Desarrollo Urbano
Para la Ley General de Urbanismo y Construcciones, la planificacin urbana
regional es aquella que orienta el desarrollo de los centros urbanos de las regiones,
definiendo en su artculo 31, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, en adelante
PRDU,. ste establece que el desarrollo de la planificacin urbana regional se realiza
mediante los PRDU, los cuales fijarn los roles de los centros urbanos, sus reas de
influencia recproca, relaciones gravitacionales, metas de crecimiento, etc.
La Ley General, seala que debern incorporarse lass disposiciones de los
PRDU, a los planes reguladores metropolitanos, intercomunales y comunales (art. 33
Ley General de Urbanismo y Construcciones).
Se desprende de lo anterior, que los PRDU tienen una gran importancia por
cuanto lo que en ellos se establezca, debera servir de orientacin para los otros
planes reguladores. Generndose as una planificacin ordenada desde los
instrumentos que abarcan mayor extensin territorial hasta los de menor extensin.
Los PRDU, estn conformados por una memoria explicativa91, los lineamientos
de desarrollo urbano regional y los planos que grafiquen el contenido del plan.
91
Esta memoria segn lo preceptuado por el artculo 2.1.5 de la Ordenanza General deber contener; 1.
Aspectos conceptuales y tcnicos que justifiquen el Plan, tales como objetivos, fundamentos y
metodologa empleada, si como los antecedentes necesarios para dar cumplimiento a la LBGMA (Ley de
Bases Generales del Medio Ambiente); 2. Estudios y antecedentes tcnicos que sirvieron de base a la
formulacin del diagnstico; 3. Diagnostico que, a partir de la identificacin de tenencias, permite analizar
las fortalezas y debilidades para proponer alternativas de estructuracin territorial, considerando grados de
habitabilidad del territorio, jerarqua de los sistemas de centros poblados, sus reas de influencia recproca
y relaciones gravitacionales; 4. Alternativas de estructuracin analizadas; 5. Agenda operativa en materias
89
En la prctica, el ao 2002 se estableci el denominado Programa de
actualizacin de instrumentos de planificacin territorial 2002-2007, desarrollado por el
Departamento de Planificacin Urbana del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Este
programa buscaba que, a la fecha del programa, todas las regiones han elaborado un
PRDU y que al ao 2014, stos se encuentren en diferentes estados de tramitacin.
Segn datos obtenidos de la pgina web del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo92, existen 4 PRDU vigentes, los que corresponden a las regiones de Arica y
Parinacota (publicado el 14 de febrero de 2014 en el Diario Oficial), Antofagasta
(publicado 10 de junio de 2005 en el Diario Oficial), Coquimbo (publicado en el Diario
Oficial con fecha 19 de diciembre del 2006) y del Libertador General Bernardo
OHiggins (publicado en el Diario Oficial el 12 de julio del ao 2012).Lo anterior implica
que tan slo el 29% del total de regiones posibles cuentan con un PRDU93.
Por otra parte, la situacin en las restantes regiones es diversa, as se
encuentran en formulacin PDUR en 8 regiones y no existe PRDU ni en formulacin ni
mucho menos aprobados en 2 regiones: Los Ros y la Regin Metropolitana.
2.3.3.1. Confeccin y tramitacin de los PRDU
de planificacin y requerimientos de inversin; 6. Los principales anteproyectos o proyectos de inversin

previstos por el sector pblico; 7. Los principales proyectos de inversin del rea privada que hayan
aprobado estudios de impacto ambiental.
92
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Estado de los planes reguladores. [Recurso en lnea]
<http://observatorios.minvu.cl/esplanurba/main.php?module=stat&page=prdu#> [ltima consulta: 20 Marzo
de 2015].
93
Para mayor detalle, vase pp. 165 y ss.
90
De acuerdo a la Ley General de Urbanismo y Construcciones, el PRDU ser
confeccionado por la SEREMI del Ministerio de Vivienda y Urbanismo respectiva,
siguiendo como orientacin las polticas regionales de desarrollo socio econmico
(artculo 32 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones), por su parte, la
Ordenanza General complementa lo anterior sealando en su artculo 2.1.6, que
adems deber el PRDU ser sometido al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental.
Luego de su aprobacin en el SEIA, los PRDU sern aprobados por el consejo
regional y posteriormente promulgados mediante resolucin del Intendente respectivo,
esta ltima (la resolucin) ser publicada en el Diario Oficial debiendo, tal como ordena
la Ordenanza General94, incluirse en la publicacin el texto ntegro de los lineamientos
del plan95
2.3.4. Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano
Estos instrumentos son definidos por la Ley General indicando que se trata de
aquellos planes que regularn el desarrollo fsico de reas urbanas y rurales, de
diversas comunas, las que por sus relaciones, se integran en una unidad urbana, si el
nmero de habitantes supera las 500.000 personas, entonces calificar en la categora
de rea metropolitana y por lo tanto nos referiremos al plan regulador metropolitano.
94
Artculo 2.1.6 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.
95
Segn la Ordenanza General en su artculo 2.1.5 los lineamientos se referirn a varias materias, entre
ellas: (1) la estructuracin de sistemas de centros poblados, su conectividad y sus relaciones espaciales
funcionales. (2) definicin de los asentamientos que pueden requerir un tratamiento prioritario. (3) la
dotacin de vas terrestres, caminos nacionales, vas expresas, vas ferroviarias, puertos areos,
martimos, terrestres y pasos fronterizos. (4) dotacin de requerimiento de infraestructura sanitaria,
energtica, de telecomunicaciones, de equipamiento y de actividades productivas. (5) definir las
prioridades de formulacin de los IPT necesarios para implementar el PRDU. (6) las metas de crecimiento
de los centros poblados.
91
De este modo tendremos los Planes Reguladores Intercomunales (en adelante e
indistintamente, PRI) y los Planes Reguladores Metropolitanos (en adelante e
indistintamente, PRM) segn corresponda.
Como indica Cordero96 lo que condiciona a estos instrumentos de planificacin
territorial es fundamentalmente el fenmeno de la conurbacin. Este fenmeno segn
la RAE97 corresponde al conjunto de varios ncleos urbanos inicialmente
independientes y contiguos por sus mrgenes, que al crecer acaban formando una
unidad funcional, as, el lmite del suelo urbano de 2 o ms comunas, en nuestro caso,
se corresponder al mismo tiempo con el lmite comunal de las mismas. Lo anterior es
independiente de la existencia de reas rurales en algunos de estos espacios.
En cuanto a la composicin tanto del PRI o del PRM, ambos debern contar
con una memoria explicativa la cual contendr los objetivos, metas y programas de
accin (caractersticas similares a las solicitadas en la memoria explicativa necesaria
en los PRDU); una ordenanza que debe contener las pertinentes disposiciones
reglamentarias y finalmente los planos que expresarn de forma grfica las
disposiciones que los IPT determinen en cuanto a la zonificacin en general, al
equipamiento, a las relaciones viales, las reas de desarrollo prioritario, los lmites de
la extensin urbana, las densidades, etc.
96
Cordero Quinzcara, Eduardo. 2007. Op. Cit. p. 279.
97
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola [Recurso en lnea] <www.rae.es> [ltima
consulta: 29 marzo 2015].
92
Esta ltima referencia genrica etc. es ampliamente comentada y resistida
tanto en la doctrina nacional como en la jurisprudencia debido a la poca certeza que
aporta su utilizacin. Por su parte, el Tribunal Constitucional ha sealado al respecto
que slo considerarn valida la competencia de los instrumentos de planificacin
intercomunales en aquellas materias que la ley se encomienda expresamente, porque
a partir de la palabra etctera, no se deduce ni se infiere ninguna otra98.
2.3.4.1. Confeccin y tramitacin de los PRI o PRM
La elaboracin de estos planes corresponde, tambin, entregada a la SEREMI
de Vivienda y Urbanismo. Una vez, elaborado un Plan Regulador Intercomunal, las
Municipalidades respectivas debern pronunciarse sobre dicho Plan dentro de un plazo
de 60 das, contados desde su conocimiento oficial, vencido dicho plazo, la falta de
pronunciamiento ser considerado como aprobacin.
De la igual forma debern ser consultadas las instituciones fiscales que se
estime necesario; sin embargo existe una caracterstica en cuanto a la confeccin del
PRI o PRM que cabe destacar, ya que, previa autorizacin solicitada a la SEREMI
correspondiente, la Ley General permite que un grupo de Municipalidades, que se
encuentren afectas a estas relaciones intercomunales (conurbacin), confeccionen
directamente un PRI o PRM, el cual deber lgicamente, ser aprobado por dicha
Secretara Regional (artculo 36 de Ley General de Urbanismo y Construcciones).
Asimismo, estos proyectos deben ser sometidos al sistema de evaluacin de impacto
98
FERNNDEZ Richard, Jos y HOLMES Salvo, Felipe. 2008. Op. Cit. pp. 95 104.
93
ambiental segn precepta el artculo 10 letra H de la Ley de Bases Generales del
Medio Ambiente.
Una vez realizados estos trmites se remite el proyecto a la Divisin de
Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en adelante e
indistintamente DDU, a fin de que ste realice la revisin del mismo y entregue el
correspondiente informe tcnico.
Finalizados los trmites anteriores, se enviar el plan al Gobierno Regional con
todos sus antecedentes para obtener su aprobacin (artculo 36 letra c Ley General de
Urbanismo y Construcciones). El proyecto resultante debe ser promulgado por el
Intendente mediante una resolucin, y es esta resolucin la que se encuentra sujeta al
trmite de toma de razn.
Respecto al trmite de toma de razn, nuestra Constitucin Poltica seala en
su artculo 98 que corresponde su realizacin a la Contralora General de la Repblica
en adelante e indistintamente, CGR.
El mismo artculo se encarga de definir a la CGR, sealando que se trata de un
organismo autnomo que ejerce el control de legalidad de los actos de la
Administracin, fiscaliza el egreso y la inversin de los fondos del Fisco, de las
municipalidades y de los dems organismos y servicios que determinen las leyes;
examina y juzga las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas
94
entidades; lleva la contabilidad de la general de la Nacin y desempea las dems
funciones que le encomiende su ley orgnica constitucional.
Asimismo se agrega que se le otorgar a la Contralora General de la
Repblica, la facultad de ejercer el control de legalidad de los actos de
administracin. A continuacin, el artculo 99 de la Constitucin, se refiere a esta
funcin y en particular a la toma de razn.
As seala que en el ejercicio de la funcin de control de legalidad, el Contralor
General tomar razn de los decretos y resoluciones que, en conformidad a la ley,
deben tramitarse por la Contralora o representar la ilegalidad de que puedan
adolecer [estos ltimos]99.
El artculo 37 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones seala que los
PRI o PRM sern aprobados por decreto supremo del MINVU, el cual a su vez debe
haber sido dictado con la frmula Por orden del Presidente de la Repblica, previa
autorizacin del respectivo Intendente. Y las disposiciones que en el figuren en ellos
sern obligatorias para la elaboracin de los Planes Reguladores Comunales.
Por su parte, la Ordenanza General tambin hace referencia a la planificacin
urbana intercomunal, en sus artculos 2.1.7, 2.1.8 y 2.1.9;
99
NAVARRO Beltrn, Enrique. 2012. Jurisprudencia Constitucional en materia de control de legalidad:
(Toma de razn y potestad dictaminante de la Contralora General de la Repblica) Lugar, Editorial.
Revista de Derecho de la Universidad Catlica del Norte. Vol.19. N2. p. 432.
95
As, en el artculo 2.1.7 se seala el mbito de dicho nivel de planificacin
territorial indicando que se refiere al (i) establecimiento de los lmites de extensin
urbana; (ii) a la determinacin de las relaciones viales entre las comunas por el trazado
de vas troncales; (iii) la zonificacin general; (iv) la determinacin de reas de
desarrollo prioritario;(v) la fijacin de densidades promedio para los centros urbanos,
las que son establecidas diferencindolas por comuna, facilitando as la posterior
confeccin de los planes reguladores comunales; en el mismo sentido, (vi) la fijacin de
porcentajes mnimos de superficie urbana con el fin de establecer, en los posteriores
PRC, la localizacin del equipamiento o la determinacin de las reas verdes de nivel
intercomunal..
Cabe destacar, como lo hace el profesor Fernndez Richard100, que de igual
forma podrn los Planes Regionales Intercomunales o Planes Regionales
Metropolitanos indistintamente, con los Planes Regionales Comunales establecer
fundadamente a travs de estudios las siguientes materias:
i. Determinar las reas de riesgo, por constituir un peligro para los
asentamientos humanos (contenido en el artculo 2.1.17 de la Ordenanza General101).
100
FERNNDEZ Richard, Jos y HOLMES Salvo, Felipe. 2008. Op. Cit. pp. 104- 109.
101
El artculo 2.1.17 de la Ordenanza General, se refiere a la determinacin de las zonas de riesgo
sealando que En los planes reguladores podrn definirse reas restringidas al desarrollo urbano, por
constituir un peligro potencial para los asentamientos humanos. Dichas reas se denominarn zonas no
edificables o bien, reas de riesgo, segn sea el caso, como se indica a continuacin:
Por zonas no edificables, se entendern aquellas que por su especial naturaleza y ubicacin no son
susceptibles de edificacin, en virtud de lo preceptuado en el inciso primero del artculo 60 de la Ley
General de Urbanismo y Construcciones. En estas reas slo se aceptar la ubicacin de actividades
transitorias.
Por reas de riesgo se entendern aquellos territorios en los cuales, previo estudio fundado, se lmite
determinado tipo de construcciones por razones de seguridad contra desastres naturales u otros
semejantes, que requieran para su utilizacin la incorporacin de obras de ingeniera o de otra ndole
suficientes para subsanar o mitigar tales efectos.
96
ii. Determinar las reas de proteccin ambiental de recursos de valor natural,
as como definir o reconocer, segn corresponda, reas de proteccin de recursos de
valor patrimonial cultural (contenido en el artculo 2.1.18 de la Ordenanza
General).Para estos efectos, se entendern por reas de proteccin de recursos de
valor natural todas aquellas en que existan zonas o elementos naturales protegidos
por el ordenamiento jurdico vigente, tales como: bordes costeros martimos, lacustres
o fluviales, parques nacionales, reservas nacionales y monumentos naturales.
Como se puede apreciar, estos ltimos aspectos encomendados a los planes
reguladores, son de vital importancia en la actualidad dado el estrecho vnculo
existente entre la utilizacin del suelo y los negocios que acrecienta an ms esta
relevancia, puesto que es comn, por ejemplo, el cambio de uso de suelo o de la
extensin de ciertas reas en pos de los intereses econmicos. Al respecto, el profesor
Fernndez, destaca que
Para autorizar proyectos a emplazarse en reas de riesgo, se requerir que se acompae a la respectiva
solicitud de permiso de edificacin un estudio fundado, elaborado por profesional especialista y aprobado
por el organismo competente, que determine las acciones que debern ejecutarse para su utilizacin,
incluida la Evaluacin de Impacto Ambiental correspondiente conforme a la Ley N 19.300 sobre Bases
Generales del Medio Ambiente, cuando corresponda. Este tipo de proyectos podrn recibirse parcial o
totalmente en la medida que se hubieren ejecutado las acciones indicadas en el referido estudio. En estas
reas, el plan regulador establecer las normas urbansticas aplicables a los proyectos una vez que
cumplan con los requisitos establecidos en este inciso.
Las zonas no edificables correspondern a aquellas franjas o radios de proteccin de obras de
infraestructura peligrosa, tales como aeropuertos, helipuertos, torres de alta tensin, embalses,
acueductos, oleoductos, gaseoductos, u otras similares, establecidas por el ordenamiento jurdico vigente.
Las reas de riesgo se determinarn en base a las siguientes caractersticas:
1. Zonas inundables o potencialmente inundables, debido entre otras causas a maremotos o tsunamis, a la
proximidad de lagos, ros, esteros, quebradas, cursos de agua no canalizados, napas freticas o pantanos.
2. Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas.
3. Zonas con peligro de ser afectadas por actividad volcnica, ros de lava o fallas geolgicas.
4. Zonas o terrenos con riesgos generados por la actividad o intervencin humana.
97
()las reas de riesgo, las de proteccin ambiental y las reas verdes son de
vital importancia para nuestra sociedad de hoy en da. Incluso podramos
catalogarlas de imprescindibles () Sin embargo, desde un punto de vista
jurdico no se puede omitir la critica que dichas materias sean incorporadas al
ordenamiento jurdico de manera irregular, a travs de la potestad
reglamentaria y no a travs de una ley, tal como lo dictamina nuestra
Constitucin (artculo 19 N 8 y 24, entre otros), ya que a partir de dicha
regulacin irregular sin contrapartida en la ley, surgen importantes limitaciones
a los derechos de las personas102.
Creemos, sin embargo que no es slo debido a las limitaciones impuestas por
estas normas a los derechos de las personas que urge una consagracin legal de las
reas de riesgo, las de proteccin ambiental y las reas verdes, dado que, debido a su
maleabilidad, fcil modificacin y escasa proteccin legal, stas son, en variadas
ocasiones obviadas o alteradas considerando tan slo los intereses econmicos o los
negocios que giren en torno a su modificacin, sin considerar la salud y la calidad de
vida de las personas, o lo riesgoso que puede resultar la instalacin de viviendas en
estas zonas no edificables o reas de riesgo.
Por ltimo cabe destacar respecto de los PRI y PRM, que la Ley General de
Urbanismo y Construcciones, en su artculo 38, establece dos principios relevantes en
materia de planificacin urbana y de IPT, a saber, el principio de supremaca y el de
subsidiariedad.
As, por un lado se refiere al principio de supremaca de los Planes Regionales
Intercomunales por sobre los Planes Reguladores Comunales. En efecto, la primera
parte del artculo sealado establece que las disposiciones de los Planes Reguladores
Intercomunales, que constituyan alteraciones a las disposiciones de los Planes

102
98
Reguladores Comunales existentes, se entendern automticamente incorporadas a
stos como modificaciones.
Por su parte, el resto de artculo citado, establece que en las comunas que
carezcan de Plan Regulador Comunal harn los efectos de tal las disposiciones del
Plan Regulador Intercomunal, consagrndose el principio de subsidiariedad. Con todo,
este ltimo principio tiene una duracin determinada, dada por la aprobacin del
respectivo Plan Regulador Comunal, toda vez que la Ordenanza General en su artculo
2.1.3, seala que los Planes Reguladores Intercomunales o Comunales podrn
establecer, slo para territorios no planificados, disposiciones transitorias con carcter
supletorio sobre las materias propias del otro nivel, las que quedarn sin efecto al
momento de entrar en vigencia el instrumento de planificacin territorial que contenga
las normas correspondientes a su propio nivel.
Finalmente, aclara el artculo, estas disposiciones transitorias no sern
imperativas para el nuevo instrumento de planificacin, por lo que una vez que
comienza la vigencia del IPT correspondiente, y mientras el PRI est haciendo las
veces de PRC, finaliza la supremaca y subsidiariedad referida.
Los principios antes sealados cumplen con una funcin de continuidad de la
planificacin, velando por lograr una organizacin del uso del suelo que permita el
mejor aprovechamiento de los recursos de una zona, as como la proteccin de las
personas que habitan en ella y su calidad de vida.
99
2.3.5. Plan Regulador Comunal
Para estudiar los Planes Reguladores Comunales, en adelante e
indistintamente PRC, debemos considerar, en primer lugar que dada la organizacin
geogrfica, poltica y sobre todo administrativa de nuestro pas, la comuna se erige
como la unidad administrativa mnima en la que ste se divide, por lo mismo es que
ser en esta instancia en donde el nivel de planificacin urbana alcanza su mayor
fuerza normativa y en donde existen un mayor nmero de IPT dictados, en utilizacin y
vigentes.
Segn el artculo 41 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones la
planificacin urbana comunal es aquella que promueve el desarrollo armnico del
territorio comunal, en especial de sus centros poblados, en concordancia con las metas
regionales de desarrollo econmico-social, la misma se realizar mediante la utilizacin
del Plan Regulador Comunal (PRC).
Por su parte, el inciso tercero del artculo mencionado seala que el PRC es un
instrumento normativo que tiene por objeto establecer las adecuadas condiciones de
higiene y seguridad en los edificios y espacios urbanos, y de comodidad en la relacin
funcional entre las zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento.
Respecto a la enumeracin anterior, el profesor Fernndez Richard103 seala a estos
objetivos como los principios rectores de los PRC puesto que en las diversas
103
100
competencias que le caben a los mismos debern seguirse como modelos de
orientacin.
Del articulado contenido en la Ley General de Urbanismo y Construcciones
puede desprenderse que el objetivo principal de los PRC ser la asignacin de usos
del suelo, buscando lograr un desarrollo armnico del territorio de la comuna.
En este sentido el profesor Fernndez Richard nos aclara, luego de realizar un
anlisis e interpretacin armnico del artculo 41 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones, el cual, como hemos descrito anteriormente, seala las materias a las
que se encuentra delimitada la competencia de los PRC; del artculo 42 del mismo
cuerpo legal, que establece en que consiste la competencia de los PRC; y por ltimo
del artculo 66, que se encuentra en el Captulo 5 de la mencionada ley, referido a la
subdivisin y urbanizacin del suelo, puede concluirse que la competencia de dichos
planes se encuentra referida a las siguientes materias: (i) el uso del suelo o
zonificacin;(ii) la localizacin del equipamiento comunitario; (iii) estacionamiento; (iv)
jerarquizacin de la estructura vial; (v) fijacin de lmites urbanos; (vi) densidad y (vii)
determinacin de propiedades en la urbanizacin de terrenos para la expansin de la
ciudad, en funcin de la factibilidad de ampliar o dotar de redes sanitarias y
energticas, y dems aspectos urbansticos.
Cabe destacar que debido al contenido de los PRC, es necesario volver a lo
sealado respecto al principio de supremaca, pues una de las competencias que la ley
asigna a los Planes Reguladores Comunales es la de la zonificacin, pero como
101
recordaremos, el artculo 35 de la misma Ley General de Urbanismo y Construcciones
seala como competencia de los Planes Regionales Intercomunales, tambin a la
zonificacin. Al parecer en este caso tendramos un conflicto de competencia, sin
embargo esto es resuelto por el ordenamiento urbanstico con la aplicacin del
principio de supremaca por el cual, en la mayora de los casos, los PRC acotarn su
competencia a la regulacin del uso del suelo, salvo en los casos en que restrinjan su
competencia a reconocer o detallar lo que se encuentra establecido en el respectivo
PRI.
2.3.5.1. Confeccin y tramitacin:
En cuanto a la composicin de los PRC, stos, segn lo establecido en el
artculo 42 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en concordancia con el
artculo 2.1.10 de la Ordenanza, debern estar compuestos por:
i) Una memoria explicativa que contendr los antecedentes socio econmicos; los
que digan relacin con el crecimiento demogrfico, el desarrollo industrial y los
dems antecedentes tcnicos que sirvieron como base a las proposiciones
sumado a los objetivos, metas y prioridades de las obras bsicas proyectadas,
en palabras de la ordenanza, al menos debe contener el diagnstico de la
totalidad del territorio comunal o del rea que se encuentre afecta a la
planificacin.
102
ii) Un estudio de factibilidad para ampliar o dotar de agua potable y alcantarillado,
en relacin con el crecimiento urbano proyectado; estudio que requerir
adems una consulta previa al Servicio Sanitario de la regin.
iii) Una ordenanza municipal que contenga las disposiciones reglamentarias
pertinentes.
iv) Los planos, que constituyen la expresin grfica de las disposiciones sobre uso
de suelo, zonificacin, equipamiento, relaciones viales, lmite urbano, reas
prioritarias de desarrollo urbano y las dems que se correspondan con las leyes
urbansticas.
Para los efectos de su aprobacin, modificacin y aplicacin, se considerar
que estos documentos constituyen un solo cuerpo legal. Ser la ordenanza municipal,
la encargada de definir en que consiste cada uno de estos documentos, as como
pormenorizar el contenido que deben tener.
El artculo 43 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y el artculo
2.1.10 y siguientes de la Ordenanza General, son los que se refieren al procedimiento
de elaboracin y aprobacin de los planes reguladores comunales.
As, se seala en la Ordenanza General como una atribucin privativa de los
municipios la elaboracin del Planes Reguladores Comunales (artculo 2.1.10). El
profesor Fernndez Richard, seala igualmente que debern solicitar los municipios la
asesora tcnica tanto de la SEREMI del Ministerio de Vivienda y Urbanismo como de
la Comisin Regional del Medio Ambiente, en adelante e indistintamente COREMA,
103
con el objeto de uniformar los criterios en cuanto a los parmetros tcnicos y
medioambientales que se debern contemplar, adems de concordar los
procedimientos de forma previa al despacho oficial del proyecto hacia tales instancias
en busca de su pronunciamiento. No debemos olvidar que este proyecto tambin se
encuentra sometido al sistema de evaluacin de impacto ambiental104.
Una vez elaborado el proyecto, el alcalde mediante decreto, establecer la
fecha y el lugar en que ser expuesto al pblico iniciando as el trmite de aprobacin,
la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades, en adelante e indistintamente,
LOCM, impone al alcalde la obligacin de informar el proyecto al Consejo Econmico y
Social Comunal, en adelante e indistintamente, CESC. El concejo comunal deber,
antes de iniciar su discusin, dar cumplimiento a una serie de requisitos esenciales,
sealados en los artculos 2.1.11 de la Ordenanza General y el artculo 43 de la Ley
General de Urbanismo y Construcciones, a saber:
i) Informar a los vecinos, principalmente a quienes vayan a resultar afectados
por el PRC, acerca de las caractersticas principales del instrumento que ha sido
propuesto y de los efectos que pudiese tener para ellos.
La Ordenanza General seala que dicha informacin deber entregarse
mediante carta certificada a las organizaciones territoriales que se encuentren
legalmente constituidas y que se encuentren involucradas, as por ejemplo, las
organizaciones no gubernamentales dedicadas a la conservacin de zonas de riesgo o
104
104
de conservacin urbana, sumado a lo anterior debe realizarse un aviso de prensa en
algn medio de amplia difusin en la comuna en el que se seale que dicha
informacin ms una memoria explicativa del PRC, la que adems se encontrar a
disposicin del pblico para el retiro gratuito de la misma en el lugar que se seale.
Tambin, a travs de este medio de difusin deber dejarse constancia del
lugar y fecha en que se realizarn las audiencias pblicas que se indican en el artculo
2.1.11 de la Ordenanza General.
ii) Realizacin de una o ms audiencias pblicas en los barrios o sectores que
fuesen a resultar ms afectados con la dictacin de este instrumento de planificacin,
para as exponer el proyecto a la comunidad de la forma indicada en la LOCM. Esta ley
dedica su Ttulo IV a la participacin ciudadana, y particularmente los prrafos 1 y 2
denominados De las Instancias de Participacin y de las Audiencias Pblicas,
respectivamente. Sin embargo la regulacin que establecen en esta materia se resume
en realizar una remisin a las normas establecidas en la Ordenanza Comunal de la
municipalidad respectiva, indicando que las audiencias debern realizarse en la forma
que sta lo establezca.
iii) Consultar al consejo econmico y social comunal, en sesin citada
expresamente para dicho efecto
iv) Realizar una exposicin del proyecto a la comunidad, con posterioridad a la
o las audiencias pblicas referidas en el numeral ii), por un plazo de treinta das.
105
La Ordenanza General establece, adems, que en dicha exposicin se debe
exhibir el proyecto de PRC conformado por los documentos que seala el artculo
2.1.10 y la evaluacin de impacto ambiental si a esa fecha se encuentra resuelta. Estos
documentos podrn adquirirlos lo interesados a sus expensas. Este ltimo punto
genera polmica por cuanto se presenta una contradiccin, esto ya que, por un lado la
Ley General de Urbanismo y Construcciones establece la gratuidad en el acceso a esta
informacin y por el otro la Ordenanza General fija un cobro por el acceso.
Las consecuencias que trae aparejada esta situacin es que existan municipios
que cobran importantes sumas por el acceso a la informacin del proyecto del plan
regulador105. Creemos que debera existir una modificacin en la Ordenanza General
que ratificara la gratuidad en el acceso a la informacin relativa a los planes
reguladores, esto por cuanto la participacin e informacin de la comunidad resulta
fundamental cuando se trata de modificaciones que influirn directamente en su vida
diaria, y el cobro no parece tener otro sentido que el de servir de traba al acceso a la
informacin.
Una vez cumplido el plazo de exposicin del proyecto, deber consultarse a la
comunidad, por medio de una nueva audiencia pblica y al CESC, en una audiencia
convocada especialmente con dicho fin, sesin en la cual deber ser presentado un
informe que sintetice las observaciones recibidas en las instancias anteriores. Los
interesados podrn formular por escrito en un plazo de hasta quince das despus de
105
106
la audiencia pblica antes referida, las observaciones fundadas que estimen
convenientes acerca del proyecto.
Adems se regula que respecto a la informacin de dnde y cundo se
realizar las exposiciones, as como las audiencias pblicas, sta debe ser
comunicada de forma previa mediante 2 avisos publicados, en semanas distintas, en
algn diario de los de mayor circulacin en la comuna o bien por avisos en radios o en
la forma de comunicacin masiva que resulte ms adecuada o habitual para la
comuna.
Una vez terminados los trmites anteriores, el alcalde deber presentar el
proyecto para su aprobacin en el concejo municipal, sumado a las observaciones que
se le hicieren llegar por los interesados. El plazo para este trmite son como mnimo
quince das y como mximo treinta das, contados desde la segunda audiencia
realizada. En cuanto a la labor del concejo, este deber pronunciarse respecto de las
proposiciones que contenga el proyecto del plan regulador comunal, analizando
adems las observaciones recibidas y adoptando los acuerdos respecto de cada una
de las materias que se hayan impugnado.
Si el concejo aprobara modificaciones, deber procurar que stas no se
traduzcan en nuevos gravmenes o afectaciones que no hayan sido conocidas por la
comunidad previamente.
107
El concejo no podr pronunciarse sobre materias o disposiciones que no se
encuentren contenidas en el proyecto, a menos que el proyecto modificado sea
expuesto nuevamente conforme con lo sealado en el inciso segundo del artculo 43
de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
El proyecto resultante una vez aprobado, ser remitido junto con todos sus
antecedentes, a la SEREMI del MINVU respectiva. Esta Secretara revisar el proyecto
y emitir un informe sobre sus aspectos tcnicos en un plazo no mayor a 60 das
contados desde la recepcin del mismo. En caso de que la comuna se encuentre
regulada por un Plan Regulador Metropolitano o por un Plan Reguladores
Intercomunal, el informe que emane de la SEREMI ser remitido directamente al
respectivo municipio, junto con el proyecto y sus antecedentes, con copia al gobierno
regional.
En caso de que el informe resulte favorable, el proyecto de plan regulador o de
plan seccional segn sea el caso, debe ser promulgado mediante un decreto alcaldicio.
Por otro lado, si el proyecto no se ajusta al plan antes sealado, la SEREMI deber
emitir un informe negativo y lo remitir, junto con el proyecto y sus antecedentes, a la
Municipalidad, la cual podr modificar el proyecto para concordarlo con el Plan
Regulador Metropolitano o el Plan Regulador Intercomunal o bien insistir en su
proyecto. Si la Municipalidad opta por la insistencia, deber remitir el proyecto junto a
los antecedentes, incluyendo el mentado informe negativo de la SEREMI, al gobierno
regional para que este se pronuncie sobre los aspectos objetados.
108
Para el caso que no exista un PRI o un PRM que incluya el territorio comunal, el
informe de la SEREMI ser remitido directamente junto con el proyecto y sus
antecedentes al Gobierno Regional para su aprobacin en el consejo regional,
enviando adems una copia al municipio respectivo. El consejo regional realizar un
pronunciamiento basndose en el informe tcnico de la SEREMI; si el informe fuese
desfavorable, el consejo solo podr aprobar el proyecto por medio de un acuerdo
fundado.
Aprobado el proyecto de plan regulador segn lo indicado en los prrafos
anteriores, ste ser promulgado a travs de una resolucin del Intendente, en
conformidad con lo establecido en el artculo 24 letra o) de la Ley Orgnica
Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional106 encontrndose esta
resolucin, tambin sujeta a la toma de razn ya tratada a propsito de los PRI o
PRM.
Se establece, finalmente, por la Ley General de Urbanismo y Construcciones y
la Ordenanza General que los actos administrativos que se encarguen de promulgar la
aprobacin o modificacin de un IPT debern ser publicados en el Diario Oficial, junto
con la correspondiente Ordenanza municipal. En cuanto a los planos y la ordenanza
respectiva, sern archivados en el Conservador de Bienes Races correspondiente,
igualmente tanto en la DDU y la SEREMI de Ministerio de Vivienda y Urbanismo y en el
registro existente en las propias municipalidades.
106
El artculo 24 citado seala lo siguiente: Corresponder al intendente, en su calidad de rgano
ejecutivo del gobierno regional: () o) Promulgar los planes reguladores comunales e intercomunales, de
acuerdo a las normas sustantivas de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, previo acuerdo del
consejo regional;.
109
Finalmente hay que sealar respecto de los Planes Reguladores Comunales
que existe una obligatoriedad para su confeccin y utilizacin, contenida en el artculo
47 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
Este artculo indica que debern contar con un Plan Regulador Comunal:
a. Las comunas que se encuentren sujetas a planificacin urbana tanto regional
como intercomunal.
b. Los centros poblados de una comuna que tengan una poblacin de 7.000 o
ms habitantes.
c. Los centros poblados de una comuna que sean afectados por una destruccin
ya sea total o parcial.
Aquellos centros poblados de una comuna que la SEREMI disponga mediante
una resolucin, existiendo en este caso la posibilidad de que la propia Secretara
pueda hacerse cargo de la confeccin del instrumento, caso en el cual, de todas
formas, deber enviarlo a la Municipalidad correspondiente para que se tramite de
acuerdo al procedimiento establecido en el artculo 43 de la Ley General de Urbanismo
y Construcciones, descrito anteriormente.
110
CAPTULO 3 PANORAMA Y DESAFOS
Hasta el momento hemos pretendido generar una visin amplia y generalsima
tanto del Derecho Urbanstico como disciplina as como de la situacin de la
planificacin urbana en Chile. Como pudo apreciarse, la evolucin de una como de
otra, se encuentra aparejada a la evolucin de las ciudades, de la poblacin y al paso
del tiempo, el punto final de este proceso (permanentemente en desarrollo) nos ha
conducido al estado actual de las cosas en materia de regulacin urbanstica.
Nuestro ordenamiento jurdico ha buscado desde antiguo regular el desarrollo
de los centros poblados utilizando diversos sistemas, incluyendo la utilizacin de
instrumentos de planificacin territorial, los cuales igualmente han variado conforme se
modifican normas y principios en materia urbanstica. Actualmente, dos normas
aparecen como los pilares del sistema de la planificacin urbana, por un lado la Ley
General de Urbanismo y Construcciones y por el otro la Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones, sumada a la utilizacin de los instrumentos de
planificacin urbana constituyen la manifestacin emprica de este afn regulador as
como la principal herramienta de planificacin, y la puesta en prctica de la distribucin
de atribuciones y facultades a los distintos rganos componentes de la administracin
estatal
Sin duda la existencia de dichas normativas, sumado al proceso que ha seguido
tanto el derecho urbanstico como la planificacin urbana, han servido para que hoy
existan instrumentos de planificacin territorial en los distintos niveles organizativos del
111
Estado, y que a la vez se genere la participacin de la ciudadana en la concrecin de
algunos de estos instrumentos, considerndose sus opiniones al respecto. Los
instrumentos vigentes, parecieran as, entregar un marco regulatorio completo en
cuanto al desarrollo de los centros poblados, sin embargo lo anterior, esta situacin no
resulta de tan sencilla verificacin en la prctica.
An existen a nuestro juicio, diversos desafos pendientes en materia de
planificacin urbana, un ejemplo claro de esto es el hecho de que nuestro pas siendo
vctima frecuente de diversos fenmenos tanto de la naturaleza (terremotos, tsunamis)
como provocados por el hombre (incendios), no ha sido lo suficientemente riguroso en
cuanto a la prohibicin de edificacin en zonas reconocidas como reas de riesgo, as
la diferenciacin de los conceptos de uso de suelo y zonificacin y la fiscalizacin que
debiese obligatoriamente existir y respetarse.
Los puntos anteriores, corresponden a tareas fundamentales que se encuentran
pendientes en relacin a la planificacin de nuestras ciudades y en la institucionalidad
ligada a la materia, en particular la determinacin clara de estas zonas y una
fiscalizacin fuerte que prohba el asentamiento de viviendas, ahora bien, claro es que
esta tarea pendiente no es slo una situacin de planificacin urbana sino que
responde a que otros sectores tampoco dan respuestas a las personas que deciden
vivir en zonas que tarde o temprano, podrn verse afectadas por desastres naturales o
de otro tipo.
112
Respecto a la participacin ciudadana en la construccin de los IPT, la
tendencia actual se basa en la posibilidad de su intervencin en el proceso de
aprobacin de los PRC, existiendo en los mismos una instancia de consulta a la
comunidad e incluso a los vecinos de los barrios que sern afectados por las
modificaciones o directrices que dicho instrumento fije, si bien concordamos y vemos
que tras dicha participacin existe un inters por escuchar y considerar la opinin de
las personas que se vern afectadas con la planificacin, lo que creemos apunta en la
direccin correcta, sostenemos que la tarea pendiente es an mayor e incluye la
participacin ciudadana en los otros instrumentos no considerados por la norma.
La mejor forma de lograr el respaldo y la implementacin de una planificacin
urbana armoniosa, parte, a nuestro parecer, de la socializacin de dichos instrumentos
y del trabajo mancomunado con aquellos que sern afectados por su implementacin,
lo que al parecer puede convertirse en un proceso engorroso o de baja participacin,
ha demostrado en la prctica, como lo ocurrido en el plebiscito del ao 2011 celebrado
en la comuna de Pealoln para evaluar el proyecto de modificacin al Plan Regulador
Comunal, en donde participaron ms de 65.000 vecinos107, demostrando as la
existencia de gran inters por parte de los ciudadanos por expresar sus opiniones y
tener algn grado de influencia en las decisiones que se toman en la materia y de las
cuales sern los principales afectados.
107
LABARCA B. Cristin. 2011. Cambios a Plan Regulador de Pealoln quedan sin efecto tras rechazo
de vecinos. La Tercera en Internet. 12 de Diciembre de 2011. [Recurso en lnea]
<http://diario.latercera.com/2011/12/12/01/contenido/santiago/32-93677-9-cambios-a-plan-regulador-de-
penalolen-quedan-sin-efecto-tras-rechazo-de-vecinos.shtml> [ltima consulta: 24 Febrero 2015].
113
Como queda de manifiesto con estos dos ejemplos, hay an reas de la
planificacin urbana que deben ser analizadas y evaluadas con el fin de poder
establecer modificaciones que tiendan hacia la mejora integral del desarrollo y
planificacin de nuestras ciudades,
En la misma lnea, y con el objeto de sentar bases para un debate que debe
ser ms extenso y a nivel pas , es que el presente y ltimo captulo, se encuentra
referido no slo a los desafos que hoy por hoy nos plantea la planificacin urbana en
nuestro pas, sino que tambin a la profundizacin en algunas materias relacionadas,
como la recientemente aprobada Poltica Nacional de Desarrollo Urbano que busca
orientar el desarrollo de las polticas y decisiones en materia de ordenamiento territorial
apuntando hacia una mejor calidad de vida como su eje principal.
Igualmente analizaremos la situacin de las expropiaciones realizadas con fines
de utilidad pblica, respecto de las cuales hace poco tiempo fue publicada la Ley de
Afectaciones de Utilidad Pblica, la ley N 20.791, publicada en el Diario Oficial el 29
de octubre de 2014, y que por la relevancia jurdica que reviste la expropiacin como
institucin que afecta el derecho de propiedad, merece un anlisis especial.
En resumen, este Captulo realiza un anlisis acerca del uso de suelo, sus
implicancias y consecuencias, sobre la participacin ciudadana y tanto su situacin
actual como sus proyecciones, acerca de la nueva ley de afectaciones de utilidad
pblica y de la Nueva Poltica Nacional de Desarrollo Urbano.
114
3.1. Uso de suelo y cambio de uso de suelo
El artculo 1.1.2 de la Ordenanza General, se encarga de definir qu es lo que
se entiende por uso de suelo, al respecto seala que es el conjunto genrico de
actividades que el Instrumento de Planificacin Territorial admite o restringe en un rea
predial, para autorizar los destinos de las construcciones o instalaciones.
En cuanto al concepto de zona, en el mismo artculo la Ordenanza seala que
se trata de una porcin de territorio regulado por un Instrumento de Planificacin
Territorial con iguales condiciones de uso de suelo o de edificacin.
En tanto que por zonificacin se entiende el proceso por el cual se establecen
en una porcin de territorio regulado por un IPT iguales condiciones de uso de suelo o
de edificacin108, es decir, la determinacin de zonas especficas.
En base a las definiciones anteriores de uso de suelo, zona y zonificacin es
que puede inferirse que el IPT al zonificar distingue distintas zonas, las cuales puede
regularlas estableciendo usos de suelo109. Aclarando el punto es que el profesor
Fernndez seala,
Entendiendo con claridad dichos conceptos (uso de suelo y zonificacin) cobra

fuerza la teora de que solo los Planes Reguladores Comunales pueden regular
usos de suelo, ya que el intercomunal fija las distintas zonas, es decir, regula lo
108
FERNNDEZ Richard, Jos. 2010. Normativa jurdica sobre uso de suelo urbano, contenida en la Ley
General de urbanismo y Construcciones, Decreto con Fuerza de Ley N 458. Gaceta jurdica. N 362.
Santiago, Chile. pp. 8-9.
109
Ibd. p. 9.
115
macro, y posteriormente el Comunal dentro de cada una de las zonas que le
corresponde establece el uso de suelo que considere conveniente, es decir,
regula lo micro110
Parece claro que son entonces los Planes Reguladores Comunales los
encargados de fijar el uso de suelo para cada una de las zonas ya establecidas por el
IPT superior, incluso la misma Ordenanza se encarga de establecer en su artculo
2.1.24, que corresponder a los IPT, dentro del mbito de accin que les es propio,
definir los usos de suelo para cada zona.
Luego para la fijacin y aplicacin de los instrumentos, los agrupa en seis tipos
de uso, los que son susceptibles de emplazarse de forma simultnea en la misma zona
(dejando en todo caso su reglamentacin entregada al IPT correspondiente con el fin
de que se compatibilicen los efectos de unos y de otros). Los seis tipos son:
Residencial, Equipamiento, Actividades Productivas, Infraestructura, Espacio Pblico y
rea Verde.
La misma Ordenanza se encarga en sus siguientes artculos (artculos 2.1.25 a
2.1.43) de definir y establecer a qu corresponder cada uno de los usos de suelo111.
La relevancia y finalidad de la normativa legal del uso del suelo urbano, la
explica claramente el profesor Fernndez al referirse a ellos sealando que,
La normativa legal del uso del suelo urbano, determina en definitiva el destino
que podrn tener las construcciones que en l se edifiquen, lo que es de sumo
110
Ibd.
111
Puede consultarse al respecto FERNNDEZ Richard, Jos. 2010. Op. Cit.
116
inters no solo para las empresas inmobiliarias y constructoras, sino que
adems para los asesores jurdicos de tales proyectos112.
As la importancia que constituye el uso de suelo (en el entendido de la
planificacin urbana) radica en las diversas posibilidades que abre cada uno de los
tipos de uso de suelo de emplazar (o de no emplazar) construcciones, industrias, obras
de infraestructura, reas verdes, u otras dependiendo segn corresponda. El propio
profesor Fernndez seala sobre este punto que,
La importancia del uso de suelo en cuanto al destino de las construcciones

radica en que todas las edificaciones deben ser concordantes con el uso del
suelo establecido, ya sea para requerir un permiso de edificacin o para no
sufrir un congelamiento113.
Como queda de manifiesto, existe una regulacin en materia de uso de suelos,
en donde la Ordenanza General se encarga de definir los diversos tipos existentes y la
propia Ley General de Urbanismo y Construcciones seala al respecto en su artculo
57, que el uso del suelo urbano en las reas urbanas se regir por lo dispuesto en los
Planes Reguladores, y las construcciones que se levanten en los terrenos sern
(debern ser por lo tanto) concordantes con dicho propsito y sobre esa base es que
habrn de desarrollarse los proyectos de inversin tanto pblicas como privadas,
adaptando los mismos a las posibilidades que los IPT establezcan en cada caso
puntual, puesto que tal y como se analiz en el captulo dos de esta memoria y como
aclara la Ley General de Urbanismo y Construcciones, son los IPT (PRI PRC segn
corresponda) los encargados de fijar los diversos usos de suelo que se asignen en
cada territorio.
112
Fernndez Richard, Jos. 2010. Op. Cit. p.1.
113
Ibd. p. 5.
117
3.1.1. Extensin urbana; problemas del cambio de uso del suelo rural a urbano
El cambio de uso del suelo, constituye un aspecto muy relevante dentro del
derecho urbanstico, sobre todo actualmente. Esto pues como vimos en su momento,
la disponibilidad de suelo urbano es cada vez menor sobre todo en las grandes
ciudades o en las urbes en desarrollo y en expansin, sin embargo, la necesidad y los
intereses de obtener terrenos francos o disponibles para el desarrollo de proyectos de
distinto tipo (sobre todo inmobiliarios) es constante, creciente y, al parecer, ilimitada.
As es que surge el problema para quienes estn interesados en desarrollar
estos proyectos, de conseguir terrenos aptos para los mismos pero que adems
cuenten con caractersticas y ventajas comparativas para reducir al mximo posible los
eventuales costos aparejados en su ejecucin (la urbanizacin, la conectividad, el
acceso a los servicios, entre otros), y como solucin, la opcin que les resta es
conseguir la compra de terrenos rurales avocados a la explotacin agrcola para luego,
o antes, obtener el cambio del Plan Regulador de forma tal que la zona que antes
constitua un terreno agrcola, pero que contaba con ventajas como la cercana a vas
principales o servicios ya establecidos, pase ahora a ser declarado por el IPT un
terreno urbanizable en donde pueden levantarse sin problemas proyectos de toda
ndole, esto es posible tomando como base lo establecido por el artculo 61 de la Ley
General de Urbanismo y Construcciones, el que indica que el cambio de uso del suelo
se tramitar como una modificacin del Plan Regulador que corresponda.
118
Con base en el problema antes planteado y como solucin sin entrar de lleno a
la modificacin de los planes reguladores, es que surgen los denominados suelos de
extensin urbana, que no son sino los suelos de uso rural transformados a urbanos114.
Para realizar esto y aun cuando en la prctica existe una clara delimitacin
entre la zona urbana y la zona rural dada por el lmite urbano, de acuerdo a los
artculos 41 y 42 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, los municipios que
establecen el uso de suelo y determinan el lmite correspondiente a la zona urbana
mediante la utilizacin de los planes reguladores, en los hechos existen dos
instrumentos legales de jerarqua superior que permiten expandir el limite urbano de la
ciudad mediante la urbanizacin del territorio rural, estos son por un lado el Decreto N
3.516 del ao 1980, referido a la subdivisin de predios rsticos, y el artculo 55 de la
Ley General de Urbanismo y Construcciones y que le dan un aspecto de legalidad a la
utilizacin del suelo rural como suelo urbano.
3.1.1.1. Decreto N 3.516 y artculo 55 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones
Ante la falta de terrenos y la creciente demanda de los mismos, es que han sido
utilizadas diversas estrategias por parte de los particulares para la transformacin de
los terrenos rurales en terrenos urbanos.
114
CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO. 2015. Propuesta para una poltica de suelo para
la integracin social urbana. Santiago, Chile. p. 18.
119
Por un lado se utiliza el Decreto N 3.516 del ao 1980, referido a la subdivisin
de predios rsticos, stos son definidos por el artculo 1 del mencionado Decreto,
como aquellos inmuebles de aptitud agrcola, ganadera o forestal ubicados fuera de los
lmites urbanos de los planes reguladores intercomunales de Santiago y Valparaso y
del Plan Regulador Metropolitano de Concepcin, los cuales pueden ser subdivididos
libremente, siempre que los lotes resultantes tengan una superficie no inferior a 0,5
hectreas.
A pesar de la prohibicin expresa manifestada en el mismo artculo primero de
dicho decreto, en su inciso penltimo, que seala que los predios resultantes de una
subdivisin quedarn sujetos a la prohibicin de cambiar su destino en los trminos
que establecen los artculos 55 y 56 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones,
artculos que a su vez establecen la prohibicin de realizar obras propias del uso de
suelo urbano como abrir calles, subdividir para formar poblaciones o levantar
construcciones,, es comn en la prctica la transformacin de grandes predios
agrcolas en loteos denominados parcelas de agrado.
Como consecuencia de esta prctica es que se ha producido la expansin de
algunas ciudades (de las que seala el mismo Decreto) a partir de un patrn
denominado como ciudad infiltrada o ciudad informal dispersa115, lo que implica la
transformacin de las reas rurales del periurbano en zonas residenciales de muy baja
densidad (2 a 4 viviendas por hectrea).
115
VICUA. Magdalena. 2012. Expansin urbana en suelo rural: el Decreto N 3.516/80 y el Artculo 55.
Revista Planeo en Internet. 6 de Noviembre de 2012. [Recurso en lnea] <
http://revistaplaneo.uc.cl/2012/11/06/expansion-urbana-en-suelo-rural-el-decreto-n-3-51680-y-el-articulo-
55/#_ftn2> [ltima consulta: 28 de Marzo de 2015].
120
El Decreto en cuestin, autoriza la construccin de hasta dos viviendas por
cada predio y estas subdivisiones no requieren de autorizacin por parte del Ministerio
de Vivienda y Urbanismo ni del Municipio respectivo, de hecho su tramitacin se realiza
ante el Servicio Agrcola y Ganadero.
Esta falta de regulacin y la libertad que genera la norma, han derivado en que
los municipios no cuenten con medio alguno para poder exigir estndares de
urbanizacin en el suelo rural (acogido al Decreto), permitindose que los propietarios
o especuladores del suelo, se hayan aprovechado de su utilizacin puesto que los
loteos o condominios no se definen segn zonificacin, vialidad estructurante o
cercana con las reas de servicios de infraestructura sanitaria (requisitos para el
emplazamiento de obras que constituyan urbanizacin o conjuntos habitacionales),
encontrando as un resquicio del cual valerse, afectando la planificacin territorial116.
Por su parte el artculo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones,
se encarga en primer lugar de limitar las posibilidades de construccin en las zonas
rurales sealando que no se permite abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni
levantar construcciones, salvo las necesarias para la explotacin agrcola del inmueble
o para las viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores, pero luego contina,
en el mismo inciso primero del articulo sealando, que tambin se podrn realizar
obras de construccin de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas
de hasta 1.000 Unidades de Fomento y que cuenten con los requisitos para obtener el
subsidio del Estado. Esta excepcin no figuraba en el articulado original, y fue incluida
116
Ibd.
121
el ao 2003, con el objetivo claro de liberar suelo rural para la construccin de
viviendas sociales.
3.1.1.2. Cambio de uso del suelo mediante modificacin al Plan Regulador
La realidad nos muestra como la especulacin inmobiliaria y el inters por
expandir los lmites urbanos hacia las reas rurales, se ha valido de ciertos resquicios
dejados por la legislacin urbanstica, con el fin de obtener el objetivo principal, a
saber, aumentar el rea de suelo urbano para el desarrollo de proyectos de diversa
ndole.
El procedimiento es conocido y apunta a aquellos terrenos que, contando con
cercana a los centros urbanos, buena conectividad y acceso a servicios, se
encuentran asignados como reas rurales. As, una vez localizado el terreno o la zona
en donde se pretende invertir, los caminos que pueden tomar para obtener el cambio
del uso del suelo (efectivo o simulado como es el caso de las parcelas de agrado)
puede enfocarse ya sea por alguno de las dos herramientas jurdicas tratadas en el
apartado anterior (Decreto N 3.516 o artculo 55 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones), o bien gestionar el cambio del uso del suelo mediante la modificacin
del plan regulador comunal que rija en el lugar.
Esta ltima opcin, el cambio del plan regulador para obtener la modificacin
del uso del suelo, es la que ha generado un mayor revuelo en el ltimo tiempo por el
122
denominado caso Caval117. Dicho caso se origina con la obtencin de un millonario
crdito por parte Sebastin Dvalos Bachelet, hijo de la actual presidenta de la
Repblica, doa Michelle Bachelet Jeria, para destinar dichos recursos a la compra de
terrenos que hasta el momento de la obtencin del crdito, se encontraban en el marco
del Plan Regulador Intercomunal de Rancagua destinados a la explotacin agrcola, y
los que, sin embargo se encuentran en una zona sometida a un fuerte proceso de
urbanizacin y de alta plusvala en caso de que el IPT correspondiente fuese
modificado permitiendo una mayor densidad habitacional en dicho lugar.
Las dudas surgen luego de que se revelara el desarrollo casi simultneo de un
proceso por parte de la SEREMI de OHiggins para realizar una modificacin al PRI, el
cual justamente derivara en que los terrenos en donde hasta el momento el uso del
suelo estaba regulado para una baja densidad habitacional y calificados como rurales,
fuese cambiado a zona urbana y por tanto incrementada la densidad habitacional
ubicable en la zona, aumentando as el valor de los terrenos.
Si bien se advirti que el proceso de modificacin del IPT, comenz con
anterioridad a la obtencin del crdito, durante el ao 2012, ste no se pudo concretar
debido a la oposicin de la Municipalidad de Rancagua, requirindose su aprobacin
dado que la modificacin involucra y afecta a 6 comunas de la Regin, se requiere la
aprobacin de todas ellas para que se prospere la misma. La Municipalidad de
Rancagua fundamento su negativa en la falta de infraestructura vial para el aumento
117
SALLABERRY, Juan Pablo. 2015. Un negocio Caval. [Recurso en lnea] Revista Qu Pasa en Internet.
5 de Febrero de 2015. [Recurso en lnea] < http://www.quepasa.cl/articulo/actualidad/2015/02/1-16218-9-
un-negocio-caval.shtml> [ltima consulta: 12 de Marzo de 2015].
123
del parque automotriz que derivara del cambio del uso del suelo y el consiguiente
aumento del nmero de habitantes en la zona.
Sin embargo, durante el ao 2014 el nuevo Seremi de Vivienda, Wilfredo
Valds, llam nuevamente a una licitacin para elaborar un nuevo plan regulador,
licitacin que ya fue adjudicada y se encuentra en desarrollo, junto con esto, la
Intendencia de la VI Regin, a fines del ao 2014, reactiv la mesa de trabajo Ciudad y
Transportes que rene a representantes de las municipalidades de Rancagua y
Machal junto a enviados del Ministerio de Obras Pblicas, Interior, Vivienda,
Transporte y Desarrollo Social, buscando obtener el consenso en torno al cambio del
IPT.
Finalmente el cuestionamiento y revuelo generado por el caso, se fundamenta
en la posible utilizacin de informacin privilegiada por parte del hijo de la presidenta
para la obtencin del crdito y la compra de terrenos con fines exclusivamente
lucrativos para la empresa de la que es propietaria su esposa, aprovechndose as de
la modificacin del IPT y la posible informacin (respecto de la eventual realizacin de
la modificacin) en beneficio propio.
Resulta evidente la importancia que el uso del suelo reviste dentro de los
instrumentos de planificacin urbana, de hecho podra considerarse sin exagerar, que
la principal funcin que en materia de planificacin urbana cumplen los IPT
(particularmente los PRC y los PRI o PRM en los casos donde no existe un PRC) es la
asignacin de usos del suelo.
124
Por su parte, las consecuencias que puede traer el cambio de uso de suelo
rural a urbano son importantes, y las solicitudes de cambio han tenido gran acogida, al
respecto un estudio encargado el ao 2012 por el Ministerio de Agricultura seala slo
para el caso de la Regin Metropolitana que,
[d]urante el periodo 1997-2011, la tendencia general de los cambios de uso de

suelo solicitados (547) y aprobados (439) en la Regin Metropolitana es a
concentrarse en la Provincia de Maipo y especialmente en la comuna de Paine
en sectores adyacentes a la ruta 5 sur, ya que para el nuevo destino de estas
solicitudes es relevante las ventajas de conectividad que ofrece esta rea. De
ah que la aprobacin de estos cambios de uso de suelo por parte de la
autoridad sea bastante alta, un 80%.118
El mismo informe indica que la superficie total que se ha visto afectada en la
Regin Metropolitana de Santiago por los cambios de uso de suelo aprobados durante
el perodo 1997-2001, equivale a 4.727 hectreas y de stas, 2.927 hectreas son
suelos netamente agrcolas, o sea, de Clase I a IV de capacidad de uso119. En el
mismo perodo el nuevo destino de los suelos afectados por los cambios de uso de
suelo, ha sido de preferencia urbana, industrial y en menor medida agroindustrial,
cambiando radicalmente el destino asignado originalmente a dichas zonas.
Con esto no slo se pierden los suelos aptos para el desarrollo de actividades
agrcolas, si no que de paso se encarece el acceso a productos de consumo en la
118
MINISTERIO DE AGRICULTURA. 2012. Oficina de estudios y polticas agrarias. Estudio de impacto
de la expansin urbana sobre el sector agrcola en la regin metropolitana de Santiago, producto n3.
Anlisis de los catastros sobre autorizaciones de cambio de uso de suelo de la regin metropolitana de
Santiago. Centro de Informacin de Recursos Naturales (CIREN). Santiago, Chile. pp.. 2- 3.
119
La determinacin se realiza en una escala denominada de las Clases de Capacidad de Uso del Suelo,
en dnde la clase I corresponde a uso sin limitaciones, apto para todos los cultivos y frutales, la clase II;
ligeras limitaciones para cultivos y frutales, clase III; moderadas limitaciones para cultivos (chacras,
cereales y pastos) y frutales, la clase V; uso limitado a cultivos especiales, la clase VI; aptitud para
praderas, la clase VII; aptitud preferentemente forestal y la clase VIII; proteccin y conservacin de la vida
silvestre.
125
ciudad, derivado de la dificultad del acceso a los mismos, los que, al ser trados desde
zonas ms lejanas, provocan un alza en su costo, afectando directamente a los
consumidores y la ciudadana.
Igualmente la especulacin inmobiliaria ha permitido que se utilice el cambio de
uso de suelo como una herramienta tendiente no al bien comn, si no que a
disposicin de los intereses particulares, desvirtuando la naturaleza de la norma y
adaptndola a sus necesidades.
El hecho de que los PRC, encargados en la mayora de los casos de establecer
los usos del suelo, no tengan la obligatoriedad de ser sometidos al trmite de toma de
razn por parte de la Contralora, contribuye sin duda a su mala utilizacin y genera
dudas en cuanto a la legitimidad de dichos instrumentos y de sus modificaciones.
3.2. Participacin ciudadana en los instrumentos de planificacin urbana
Al referirnos a participacin ciudadana, nos adentramos en un concepto que
pareciera tener una significacin clara referida a la intervencin de la ciudadana por
medio del planteamiento de su parecer. Sin embargo, la participacin ciudadana reviste
una figura ms compleja y de mayor relevancia en el desarrollo de las sociedades
actuales, cada vez es mayor la exigencia de participacin de la ciudadana en las
actuaciones y decisiones que toman tanto las autoridades como los particulares y que
les pudiesen afectar de alguna forma.
126
As, ya no basta con validar la actuacin de algn representante poltico
mediante un voto cada cierto perodo de tiempo, cada vez ms, la ciudadana intenta
ser escuchada y ser parte activa en los ms diversos mbitos, situacin que se
manifiesta de particular forma en la planificacin urbana.
Para comenzar parece prudente alcanzar una definicin del concepto de
participacin ciudadana, para esto cabe desglosar el concepto segn la definicin de
las palabras, as, participar significa tomar parte en algo, por su parte, ciudadano
significa habitante de las ciudades antiguas o de estados modernos sujeto de derechos
polticos y que interviene, ejercitndolos, en el gobierno del pas120. Por otra parte la
Declaracin Universal de los Derecho Humanos reconoce la participacin en su
artculo 21, el cual consagra que toda persona tiene derecho a participar en el gobierno
de su pas, directamente o por medio de representantes libremente escogidos, para
agregar luego, que la voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder pblico.
Desde el ao 2011, existe en la legislacin actual una ley que le otorga
reconocimiento expreso a la participacin ciudadana, sealando toda una orgnica
para ella. sta es la ley N 20.500, publicada en el Diario Oficial el 16 de febrero de
2011, la cual seala en su artculo 69 que el Estado reconoce a las personas el
derecho de participar en sus polticas, planes, programas y acciones, agregando el
mismo artculo que ser contraria a las normas establecidas en este Ttulo toda
120
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola [Recurso en lnea] <www.rae.es> [ltima
consulta: 05 abril 2015].
127
conducta destinada a excluir o discriminar, sin razn justificada, el ejercicio del derecho
de participacin ciudadana sealado en el inciso anterior121.
Con base a lo dispuesto en la ley N 20.500, es que el Ministerio Secretara
General de la Presidencia, ha definido participacin ciudadana, indicando que se trata
de una la instancia donde las personas, entendidas como sujetos con capacidades,
derechos y deberes, se involucran en el quehacer estatal fortaleciendo la
transparencia, la eficacia y eficiencia de los servicios y polticas pblicas122, y contina
sealando al respecto que sta ocurre cuando los ciudadanos se involucran en la
gestin pblica y se materializa a travs de los mecanismos de participacin
establecidos por cada rgano de la Administracin del Estado, y primordialmente en
virtud de los siguientes 4 mecanismos expresamente sealados por la ley en comento:
(i) el acceso a la informacin relevante, (ii) las consultas ciudadanas, (iii) las cuentas
pblicas participativas y (iv) los consejos de la sociedad civil.
Para el presente trabajo consideramos a la participacin ciudadana segn la
definicin dada en el marco de la ley N 20.500, esto pues creemos que es la ms
completa por cuanto incluye los diversos elementos que envuelven a la participacin y
destaca tambin su relevancia como instancia validadora de los servicios y las polticas
pblicas en el marco del Estado de Derecho, adems es la definicin ms actualizada
y la que servir de marco a la diversa regulacin en esta materia, por su parte, cabe
121
Ley 20.500, Sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Artculo 69.
122
MINISTERIO SECRETARIA GENERAL DE GOBIERNO. Participacin ciudadana [Recurso en lnea]
<http://participacionciudadana.segegob.cl/que-es-participacion-ciudadana> [ltima consulta: 12 Marzo
2015].
128
destacar que consideramos que la participacin ciudadana constituye un principio en s
mismo, lo cual deriva en su importancia y variedad de manifestaciones.
3.2.1. Marco jurdico de la participacin ciudadana en Chile
En nuestro pas, la idea de generar una institucionalizacin en torno a la
participacin ciudadana tiene ya una larga data, as la Constitucin Poltica de 1980
seala en su primer artculo,
Es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar proteccin a la

poblacin y a la familia, propender al fortalecimiento de sta, promover la
integracin armnica de todos los sectores de la Nacin y asegurar el derecho
de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional
Cabe mencionar que el principio participativo aparece y reaparece en la
Constitucin bajo diversos aspectos, unas veces como rasgo distintivo del rgimen
democrtico, tal es el caso de la participacin en las votaciones populares por la va del
sufragio personal, igualitario y secreto que figura en el artculo 15 de la Constitucin o
el artculo 5 inciso primero, el cual seala que el ejercicio de la soberana nacional se
realiza por el pueblo a travs del plebiscito y de elecciones peridicas; otras como
expresin concreta de derechos constitucionales, como es el caso del derecho de
peticin sobre cualquier asunto de inters pblico o privado que figura en el artculo 19
nmero 14, o el derecho y libertad de reunin y asociacin sin permiso previo
garantizado por el artculo 19 nmero 13 y nmero 15 de la Constitucin.
129
Por lo tanto, si bien no cuenta la Constitucin con una definicin propiamente tal
de lo que se entiende por participacin ciudadana, s se refiere a ella a lo largo de su
articulado utilizando para ello diversos nombres e instituciones, con distintos fines y
contextos, pero reconocindola siempre como parte esencial de la convivencia en la
sociedad y los procesos democrticos.
Ms all de la Constitucin, la participacin ciudadana ha sido reconocida y
plasmada en nuestra legislacin por distintas normas, la tabla que se muestra a
continuacin es un resumen de algunas normas y organismos que son parte de
nuestro ordenamiento jurdico y que dan muestra de la manifestacin en nuestra
legislacin de la participacin ciudadana:
Tabla N 2: Participacin ciudadana en la legislacin chilena123124
LEY O INSTITUCIN MANIFESTACIN DE LA PARTICIPACIN

Ley Orgnica La ley seala principios que deben inspirar la administracin
Constitucional sobre regional, entre ellos reconoce expresamente el principio de
Gobiernos Regionales participacin de la comunidad en el artculo 14.
123
Para elaborar esta tabla se utiliz la informacin contenida en VIVEROS, Felipe. 2008. Marco jurdico
de la participacin ciudadana en Chile. En: DE LA MAZA, Gonzalo. 2008 Informe final: Mecanismos de
participacin ciudadana en el diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas. Programa
Ciudadana y Gestin Pblica. Universidad de Los Lagos, Santiago de Chile.
124
Las leyes incluidas en la tabla son una seleccin propia, cabe mencionar que respecto de la materia
tambin las siguientes normas incluyen referencias a la Participacin Ciudadana; Ley sobre Libertades de
Opinin e Informacin y Ejercicio del Periodismo (Ley N 19.733 de 2001), Ley General de
Educacin(Decreto con fuerza de ley N2, de 2009, del Ministerio de Educacin), Ley de Proteccin a
Personas con Discapacidad (Ley N 19.284), Ley de Prevencin del Virus de Inmunodeficiencia Humana
(La ley N 19.779 de 2001), Ley Orgnica del Fondo de Solidaridad e Inversin Social, FOSIS (Ley N
18.989, de 1990), Ley del Instituto Nacional de la Juventud (Ley N 19.042), Ley de Pesca y Acuicultura
(Ley N 18.892 y modificaciones posteriores), Ley del Deporte (Ley N 19.712, de 2001), Ley de
Donaciones con Fines Sociales (Ley N 19.885 de 2003), Fondo Nacional de Desarrollo Cientfico y
Tecnolgico (Decreto con Fuerza de Ley N 33, de 1981), Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (Ley
N 19.891 de 2003), Ley de Atencin a la Niez y Adolescencia mediante Red de Colaboradores de
SENAME (Ley N 20.032 de 2005), Ley sobre Asociaciones Gremiales (Decreto Ley N 2757 de 1979 y
modificaciones posteriores).
130
(Ley N 19.175, de 1993 Por su parte, el artculo 28 referido al Consejo Regional, le
y modificaciones
asigna la finalidad de hacer efectiva la participacin de la
posteriores). comunidad regional.
Consejo Econmico y La ley lo define como un rgano consultivo y de participacin
Social Provincial. de la comunidad provincial socialmente organizada; lo
(CESPRO). integran el gobernador y 24 representantes elegidos de
organizaciones sociales.
Ley Orgnica La reforma N19.602 incluy en la LOC de Municipalidades
Constitucional de el ttulo IV de la misma denominado De la participacin
Municipalidades ciudadana, regulando las instancias como las audiencias
(Ley N 18.695 y pblicas y oficinas de reclamos y los plebiscitos comunales.
modificaciones
posteriores). Fija la obligacin de que cada municipio establezca una
ordenanza de participacin ciudadana.
Regula el Consejo Econmico y Social Comunal (CESCO),

rgano asesor de la municipalidad compuesto por
representantes de la comunidad local organizada.
Ley de Transparencia El artculo 4 seala que la ley busca cautelar y respetar la
en la Funcin Pblica y publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y
Acceso a la documentos de la Administracin, as como la de sus
Informacin de la fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a
Administracin del esa informacin, a travs de los medios y procedimientos
estado fijados por la ley.
(Ley N 20.285 de 2008). As, tanto los actos como las resoluciones de los rganos de
la administracin del Estado, sus fundamentos, los
documentos que les sirvan de sustento o complemento
directo y esencial y los procedimientos que se utilicen en su
dictacin, sern pblicos, salvo las excepciones que la
misma ley fija y las previstas en otras leyes de qurum
calificado
Ley de Bases Manifestada en las siguientes instancias: (i) Sistema de
Generales del Medio evaluacin de impacto ambiental; (ii) Elaboracin y aplicacin
Ambiente de normas de calidad ambiental y de emisin; (iii)
(Ley N 19.300 y sus Elaboracin y aplicacin de planes de descontaminacin y
modificaciones prevencin; (iv) Acceso a la justicia ambiental, en especial, la
posteriores). accin por dao ambiental; (v) Participacin en el fondo de
Proteccin Ambiental; (vi) Opcin de integrar los consejos
consultivos de la Comisin Nacional del Medio Ambiente
(CONAMA) y de las Comisiones Regionales del Medio
Ambiente (COREMA).
131
Ley General de Destaca el mecanismo de participacin ciudadana en el
Urbanismo y campo de la Planificacin Urbana al referirnos al proceso de
Construcciones aprobacin de los planos reguladores comunales125.
(Decreto Ley N 458, de
1975 y modificaciones
posteriores)
Ley de Proteccin y El ttulo V de la Ley se encuentra dedicado a la participacin
Desarrollo Indgena ciudadana, al respecto destaca el artculo 34 el cual seala
(Ley N 19.253, de 1993) que tanto los servicios de la administracin del Estado como
las organizaciones de carcter territorial, al tratar materias
que tengan injerencia o relacin con cuestiones indgenas,
debern escuchar y considera la opinin de las
organizaciones indgenas que reconoce esta ley, agrega
luego en el segundo prrafo, que en las regiones y comunas
con alta densidad de poblacin indgena, estos mediante sus
organizaciones, y cuando la legislacin vigente lo permita,
debern estar representados en las instancias de
participacin que se reconozca a otros grupos intermedios.
Por su parte el artculo 35 reconoce la participacin de las
comunidades en la administracin de las reas silvestres
protegidas que se ubiquen en reas de desarrollo indgena.
Ley de Proteccin de Esta ley realiza un reconocimiento del consumidor como
los Derechos de los titular de derechos y obligaciones particulares (as en sus
Consumidores artculos 3, 3 bis, 3 ter y 4) insertando de paso al
(Ley N 19.496 de 1997 y ciudadano en una rbita legalmente reconocida de accin.
modificaciones
posteriores). A su vez el prrafo 2 del Ttulo 2 de la ley reconoce en el
artculo 5 y siguientes la posibilidad a los consumidores de
actuar individual o colectivamente en ejercicio de sus
derechos de informacin, reclamacin y otros relacionados
en la ley, agregando que la participacin colectiva puede
darse a travs de la integracin en organizaciones para le
defensa de los derechos de los consumidores.
Ley de Juntas de El artculo 2 letra b seala que las juntas de vecinos tienen
Vecinos y dems por objeto promover el desarrollo de la comunidad, defender
Organizaciones los intereses y velar por los derechos de los vecinos y
Comunitarias colaborar con las autoridades del Estado y las
(Ley N 19.418 de 1995 y Municipalidades.
modificaciones Por su parte el artculo 42 seala que el objetivo de las juntas
posteriores) de vecinos ser el perseguir integracin, la participacin y el
125
Vase supra p. 55.
132
desarrollo de los habitantes de la unidad vecinal.
Como puede verse y segn da cuenta el informe acerca del Marco jurdico de
la participacin ciudadana en Chile126, la participacin ciudadana es una figura que
permea prcticamente todo nuestro ordenamiento jurdico, encontrando diversas
formas e intensidades en cuanto a su manifestacin.
En orden temporal, siguiendo este proceso de reconocimiento y validacin de la
participacin ciudadana en cuanto instrumento necesario para el desarrollo de nuestro
sistema poltico y social, ms all de los diversos reconocimientos y manifestaciones
resumidos en la Tabla N 2, es que podemos considerar el siguiente antecedente,
posterior a la Constitucin, cual es la incorporacin durante el ao 1999 mediante la
Reforma Municipal (Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades N 18.695) de la
participacin ciudadana en las instancias municipales.
Dicha ley dedica el Ttulo IV a este tema, denominado De la Participacin
Ciudadana; as su artculo 93 plantea la necesidad de que en cada comuna, segn sus
caractersticas particulares, se promulgue una Ordenanza de Participacin de la
Ciudadana local y establece que en cada Municipio deber existir un Consejo
Econmico y Social, encargado de asesorar al municipio, compuesto por
representantes de la comunidad organizada.
La ley menciona tambin posibilidades y mecanismos de participacin
ciudadana como las consultas vecinales, los plebiscitos comunales, la audiencia
126
VIVEROS, Felipe. 2008. Op. Cit.
133
pblica, etc. Particular relevancia han cobrado en el ltimo tiempo los Plebiscitos
Comunales, regulados en el prrafo tercero de este Ttulo, en los artculos 99 a 104, y
que sern revisados respecto a la participacin ciudadana y la planificacin urbana
propiamente tal.
Si bien la ley antes mencionada realizaba exigencias de gestin,
implementacin y actualizacin a los municipios, stos no fueron cumplidos con igual
ahnco e inters por todos los destinatarios de la norma, puesto que se crearon y
adaptaron las normativas y procedimientos, pero no existi una obligacin ni intencin
real por implementar e informar de estas instancias a la ciudadana.
Durante el ao 2000 en el gobierno del Presidente de la Repblica don Ricardo
Lagos Escobar, se distribuy el primer Instructivo Presidencial sobre Participacin
Ciudadana intentando con esto lograr el mejoramiento y la actualizacin de los
mecanismos de participacin ciudadana en sus diversos mbitos, pero limitndose a
un instructivo y no an a una norma.
El paso definitivo hacia el reconocimiento e institucionalizacin de la
participacin ciudadana como una instancia de relevancia ocurre durante el ao 2004,
ao en el que comienza la tramitacin del proyecto de ley que culminara con la
aprobacin durante el ao 2011 de la Ley N 20.500 sobre Asociaciones y
Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.
134
Esclarecedor resulta el mensaje del Presidente de la Repblica a la Honorable
Cmara de Diputados, ya que en ste, y segn consta en la historia de la ley, se refiere
al fundamento que existe tras el proyecto de ley indicando que el fundamento de dicha
ley se haya en la libertad de asociacin y en el principio participativo127.
Mientras el proyecto de ley en comento se tramitaba en el Congreso, la
participacin ciudadana se transformaba cada vez ms en una exigencia de
ciudadana, por lo que en septiembre del ao 2006, la Presidenta de la Repblica,
Michelle Bachelet lanza la Agenda Pro Participacin Ciudadana sealando entre sus
postulados que participacin ciudadana es tomar parte activa, como ciudadanas y
ciudadanos, en los procesos decisionales de una democracia128 y agrega que el Estado
es quien debe garantizar a las personas el derecho de participar en sus polticas,
planes, programas y acciones haciendo notar la urgencia democrtica de darnos como
pas, espacios institucionales de participacin ciudadana en la gestin pblica, seala
igualmente que la participacin no es una poltica sectorial si no que ms bien una
manera de hacer gobierno y que tiene que permear todos los mbitos de ste129.
Culmina este proceso con la promulgacin y publicacin de la Ley N 20.500 en
el ao 2011, momento en que se fija mediante una norma la obligatoriedad de
implementacin para los rganos del gobierno de la participacin ciudadana en
diversas formas (Acceso a la informacin relevante, Consultas ciudadanas, Cuentas
127
Historia de la Ley 20.500 sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Ao
2011. pp. 5-6.
128
MINISTERIO SECRETARA GENERAL DE GOBIERNO. 2007. Agenda Pro Participacin Ciudadana. p.
7
129
Ibd. p.8.
135
pblicas participativas y Consejos de la sociedad civil). Con esto, se crea un marco
jurdico general, que sumado a las regulaciones sectoriales y particulares, validan y
reconocen la participacin ciudadana dentro de nuestro ordenamiento jurdico.
3.2.2. Participacin ciudadana y planificacin urbana
Actualmente la participacin ciudadana encuentra dentro de la planificacin
urbana y la legislacin urbanstica una de sus manifestaciones ms importante en el
caso de los Planes Reguladores Comunales. Entendiendo la participacin ciudadana
de la forma en que lo hace la Ley N 20.500 sobre participacin ciudadana, es decir la
instancia donde las personas, en su calidad de sujetos con capacidades, derechos y
deberes, se involucran en el quehacer estatal fortaleciendo la transparencia, la eficacia
y eficiencia de los servicios y polticas pblicas, es que las diversas instancias
propiciadas dentro de la elaboracin y/o modificacin de los PRC, pueden considerarse
instancias en donde las personas pueden involucrarse en el desarrollo de instrumentos
que tendrn consecuencias directas en su quehacer diario.
Sin embargo, lo anterior no ha sido as desde la dictacin de la Ley General de
Urbanismo y Construcciones, si no que fue a mediados de los aos 90 en donde se
comenz a considerar la inclusin de la participacin ciudadana en la elaboracin o
modificacin de los Instrumentos de Planificacin Territorial130. Al respecto el
documento del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Desarrollo Urbano y Territorial
del ao 1996 sealaba,
130
FERNNDEZ, V. 2012. Participacin Ciudadana en Diseo Urbano: promoviendo una ciudad ms
inclusiva. Revista de Urbanismo, 14(27), Pg. 100.
136
Crecientemente se aprecia un cambio sustancial en la forma de participacin
de las personas en los procesos de decisin: desde aquella entendida en el
sentido tradicional como es simplemente dar una respuesta frente a consultas,
a otra en la cual cada persona va siendo responsable de su propio destino
()131
Se aprecia la necesidad de incluir a la ciudadana no slo en consultas, sino
que tambin hacerla parte de las decisiones que se toman pasando de un rol pasivo a
uno ms activo.
En este mismo sentido es que durante el ao 1996 se inicia por parte del
Ministerio de Vivienda y Urbanismo un proceso de actualizacin de las metodologas
existentes para la formulacin de la Planificacin Urbana en sus distintos niveles
derivando en la dictacin de diversas circulares, que corresponden a instrumentos
normativos por los que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, imparte instrucciones en
materias urbanas y habitacionales (como las emitidas por su Direccin de Desarrollo
Urbano)132.
Respecto de la necesidad de incluir la participacin ciudadana en la
planificacin urbana, seala el profesor Fernndez que, desde un punto de vista
metodolgico, resulta imprescindible involucrar a los agentes y reguladores del
desarrollo urbano en cada una de las etapas que comprende el proceso de
planificacin y agregando luego que,
131
SILVA, Jaime y BETSALEL, Mara Eugenia. 1996. Desarrollo Urbano y Territorial, , Publicacin N 294,
Agosto 1996, Coleccin Monografas y Ensayos, Serie Arquitectura y Urbanismo, Ministerio de Vivienda y
Urbanismo.
132
FERNNDEZ, V. 2012. Op. Cit. p.100.
137
() El xito del Plan reside en gran medida en la capacidad del municipio
para acoger los aportes de quienes tienen el conocimiento de la historia y
modos de vida de la comuna; y en su capacidad para lograr materializarlo en
inversiones coordinadas, tanto pblicas como privadas, que redundarn en
mejores alternativas de desarrollo comunal, y en la consolidacin de un
compromiso solidario en su materializacin ()133
Finalmente el 10 de diciembre del ao 2001 se publica en el Diario Oficial la Ley
N 19.778, que viene a modificar la Ley N19.175 Orgnica Constitucional sobre
Gobierno y Administracin Regional en materia de Planes Reguladores, y que en su
artculo 3 modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones en lo referente a la
elaboracin y modificacin de los Planes Reguladores Comunales, reemplazando el
inciso primero del antiguo artculo 43 de la Ley General por el nuevo texto que incluye
diversas formas de participacin ciudadana, pero referido siempre y exclusivamente a
los Planes Reguladores Comunales, excluyendo a los otros Instrumentos de
Planificacin Territorial.
La modificacin anterior, adems de slo remitirse a un instrumento de
planificacin territorial, cabe sealar que la participacin ciudadana no tiene una fuerza
vinculante precisamente; recordemos sobre este punto que tanto el proyecto de Plan
Regulador Comunal como su reforma, segn indica el artculo 43 de la Ley General de
Urbanismo y Construcciones, deben llevarse a cabo mediante el cumplimiento de una
serie de trmites, los cuales si bien tienen como punto comn la expresin de voluntad
de los habitantes de la comuna, esta slo es limitada y referencial, sin llegar a constituir
una obligacin para la elaboracin de los Planes, ni tiene necesariamente una
133
Ibd. p. 101.
138
injerencia en el resultado final del proceso de dictacin o de modificacin. A
continuacin se presenta una tabla que grfica lo sealado anteriormente.
Tabla N 3: Trmites de participacin ciudadana en los Planes Reguladores
Comunales.
TRMITES CONTENIDO
Corresponde al Municipio la preparacin y elaboracin del

PRIMER TRMITE PLAN Regulador Comunal, sin que se contemple participacin
de los habitantes de la comuna. (Art 43, Inciso 2)
Se fija la obligacin de informar a los vecinos. El municipio as

deber informar a stos (especialmente a los afectados por el
SEGUNDO TRMITE proyecto) explicando las caractersticas del instrumento y sus
efectos. (Art. 43, n 1)
El municipio deber realizar una o ms audiencias pblicas en
los barrios o sectores ms afectados para exponer el proyecto a
TERCER TRMITE la comunidad. Instancia meramente informativa igual que la
anterior. (Art 43, n2)
Consulta al Consejo Econmico y Social Comunal.
El problema de dicha consulta es que la integracin,

organizacin, competencias y funcionamiento las determina
cada municipio mediante un reglamento que el alcalde somete a
la aprobacin del Concejo comunal134, por lo mismo es que se
CUARTO TRMITE
trata de una decisin poltica que puede mermar la eficacia de
esta consulta como participacin directa de los interesados pues
su representatividad puede no estar garantizada por un rgano
de dicha naturaleza. (Art 43, n3)
Exposicin del proyecto a la comunidad posteriormente a la

realizacin de las audiencias pblicas por un plazo de 30 das.
QUINTO TRMITE
No se establece participacin efectiva de la comunidad, es una
instancia meramente informativa. (Art 43, n4)
134
Articulo 94 y siguientes de la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades.
139
Nueva audiencia pblica y consulta al Consejo Econmico y
Social Comunal. Una vez concluido el plazo de la exposicin
SEXTO TRMITE anterior, se realiza otra consulta pero que tampoco es
vinculante (Art 43, n5).
Los interesados podrn formular, por escrito, las observaciones
fundadas que estimen convenientes acerca del proyecto hasta
SPTIMO TRMITE quince das despus de la audiencia pblica a que se refiere el
nmero anterior. (Art 43, n6).
Cumplidos los trmites anteriores, el alcalde deber presentar el
proyecto para la aprobacin del Concejo Comunal, junto con las
observaciones que hayan hecho llegar los interesados, en un
plazo no inferior a quince ni superior a treinta das, contado
OCTAVO TRMITE
desde la audiencia pblica indicada en el N 5.
Dicho Concejo deber pronunciarse sobre las proposiciones

que contenga el proyecto de plan regulador, analizando las
observaciones recibidas y adoptando acuerdos respecto de
cada una de las materias impugnadas.
Nuevamente se deja al criterio del Concejo Comunal, sin ser

vinculantes las observaciones derivadas de la participacin
ciudadana. (Art 43, Incisos 4 y 5)
Otro aspecto en donde se aprecia la importancia de la participacin ciudadana
en la Planificacin Urbana y se le asigna un mayor poder que en el caso de los trmites
establecidos en la Ley General, es en los Plebiscitos Comunales. Su relevancia ha sido
creciente a medida que la ciudadana ha visto en ellos una instancia valida y
vinculante, a diferencia de lo que ocurre con lo indicado por el artculo 43 de la Ley
General de Urbanismo y Construcciones, puesto que las resoluciones que emanen del
plebiscito podrn tener el carcter de obligatorias para la autoridad cumplido cierto
requisito. Los Plebiscitos Comunales, como sabemos fueron incluidos por la Ley
Orgnica Constitucional de Municipalidades, as el articulo 99 indica que,
140
El alcalde, con acuerdo del concejo, a requerimiento de los dos tercios de los
integrantes en ejercicio del mismo y a solicitud de dos tercios de los integrantes
en ejercicio del consejo comunal de organizaciones de la sociedad civil,
ratificada por los dos tercios de los concejales en ejercicio, o por iniciativa de los
ciudadanos habilitados para votar en la comuna, someter a plebiscito las
materias de administracin local relativas a inversiones especficas de
desarrollo comunal, a la aprobacin o modificacin del plan comunal de
desarrollo, a la modificacin del plan regulador o a otras de inters para la
comunidad local, siempre que sean propias de la esfera de competencia
municipal135.
Como se aprecia en el texto del artculo en comento, se reconoce la posibilidad
de que los plebiscitos comunales, una vez cumplidos los requisitos para su
convocatoria, puedan referirse a las materias de administracin local relativas tanto a la
aprobacin como a la modificacin del Plan Regulador Comunal y las resoluciones que
se adopten mediante el plebiscito, sern, segn el artculo 101 inciso 3 de la LOCM,
vinculantes para la autoridad siempre y cuando vote al menos el 50% de los
ciudadanos habilitados para votar en la comuna. De esta forma el mecanismo que
puede encontrar la ciudadana para manifestar su disconformidad o sus impresiones
con respecto de la planificacin urbana y para participar de la aprobacin o
modificacin de dicho instrumento, deja de sostenerse en una instancia meramente
formal y pasa a tener relevancia real, prctica y con consecuencias directas sobre la
planificacin territorial comunal.
3.2.3. Perspectiva y conclusiones preliminares en torno a la participacin ciudadana
135
Artculo 99 de la Ley N 18.695, Orgnica Constitucional de Municipalidades.
141
Como se puede apreciar, a partir del anlisis de la participacin ciudadana, el
desarrollo de la misma se ha ido produciendo de forma paulatina. La sociedad y los
ciudadanos han demostrado tener cada vez un mayor inters en ser no slo sujetos de
obligaciones y deberes impuestos por la autoridad, si no que buscan tener una
participacin, manifestar su opinin en las decisiones que se tomen y que pudieran
influir en sus vidas.
Dicho clamor ha derivado en que actualmente la participacin ciudadana haya
alcanzado a permear prcticamente todo el ordenamiento jurdico chileno, de distintas
formas y con diversa intensidad, encontramos manifestacin del principio de
participacin ciudadana en una gran variedad de normas, las que sin embargo
comparten un carcter en comn, ste es su relacin con lo prctico y la cotidianidad,
en el entendido de normas que tienen una injerencia directa (o una injerencia ms
notoria) en la vida diaria de los ciudadanos, as est presente por ejemplo en leyes
referentes a Municipalidades, Gobiernos Regionales, Urbanismo y Construcciones,
Acceso a la Informacin, Transparencia, Derecho del Consumidor, Juntas de Vecinos y
organizaciones comunitarias, entre otras.
Este carcter propio de este principio, realza la relevancia que tiene el caso de
la Planificacin Urbana y el reconocimiento de la participacin ciudadana en la
elaboracin y modificacin de los Planes Reguladores Comunales, dado que es la
manifestacin emprica de la importancia que puede tener para la validacin de los
instrumentos de planificacin territorial el hacer partcipes a la comunidad en su
desarrollo.
142
Esto es as aun considerando las limitaciones que se expusieron respecto de la
carencia de fuerza vinculante que tienen las instancias reconocidas por la Ley General
de Urbanismo y Construcciones. Por su parte, el empoderamiento que de los
plebiscitos comunales ha realizado la sociedad organizada, ha dado muestra en ms
de una ocasin136, que la sociedad ya no quiere que se le impongan instrumentos de
manera arbitraria, sino que tiene algo que decir sobre asuntos que influirn
directamente en su vida.
Aun as, estos avances no son del todo suficientes, resta mejorar la
participacin ciudadana en la planificacin urbana, organizarla, darle una estructura
permanente, incluirla en reas donde no es considerada o es considerada en un modo
an ms formal del que se aprecia en el caso de los Planes Reguladores Comunales,
generar canales de informacin a la comunidad que se podra ver afectada por un
nuevo instrumento de planificacin o por la modificacin de alguno ya existente, en fin,
reconocer el valor y la importancia que puede tener el desarrollo de procesos de
participacin en la socializacin, implementacin y aceptacin de los instrumentos de
planificacin territorial en los distintos niveles existentes (Nacional, Regional,
Intercomunal o Metropolitano y Comunal).
3.3. Poltica Nacional de Desarrollo Urbano
136
Como ejemplo de la relevancia de los Plebiscitos y sus resultados en la Planificacin Urbana, cabe
mencionar los casos de los Plebiscitos de Las Condes (1994), Vitacura (2009) y Pealoln (2011), de
estos, slo el de Vitacura fue solicitado por la comunidad (presentaron ms de 6.500 firmas ante el
SERVEL exigiendo la realizacin de la consulta ciudadana vinculante), mientras que los otros dos fueron
propuestos por los respectivos alcaldes de las comunas.
143
La Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, en adelante e indistintamente,
PNDU, puede definirse a partir del objetivo que se busca con su implementacin y
establecimiento, consistiendo, por lo tanto, en una definicin de objetivos y estrategias
que basndose en los principios fundamentales consagrados en nuestra Constitucin,
definen los grados de intervencin que le corresponde a las autoridades en la tarea de
control al proceso de construccin y urbanizacin137.
Para contextualizar resulta importante destacar que una poltica no consiste en
una ley o un reglamento, se trata ms bien de un documento que, dirigido al pas, fija
principios, objetivos y lneas de accin con la finalidad de ayudar a mejorar la calidad
de vida de los habitantes del pas138.
Como ya vimos anteriormente en el primer captulo, dedicado a la evolucin
histrica del derecho urbanstico en nuestro pas, la primera Poltica Nacional de
Desarrollo Urbano de la que se tiene registro o que se enmarca en lo que actualmente
se entiende por tal, es la que data del ao 1979, durante los primeros aos de la
rgimen militar y que luego es reestructurada con la PNDU del ao 1985.
Como revisamos, los lineamientos y principios que se encontraban detrs de la
primera PNDU, se basaban en el sistema econmico que se buscaba implementar
fijando principios como el que indicaba que el suelo urbano no era un recurso escaso
137
ITURRIAGA M. JAIME. 2003. Ordenamiento territorial en Chile: Instituciones, instrumentos, problemas
y propuestas. Tesis para optar al grado de Magster en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente.
Santiago, Pontificia Universidad Catlica de Chile, Facultad de Arquitectura, Instituto de estudios urbanos
y ambientales. p.66.
138
CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO. 2013. Poltica Nacional de Desarrollo Urbano.
Ciudades Sustentables y Calidad de Vida. Santiago. p.3.
144
por lo cual su regulacin poda quedar entregada por completo a la auto regulacin
generada por el propio mercado. En el propio texto de la PNDU139 seala que las
recientes transformaciones en materia econmica, poltica y social, han hecho
necesario revisar el enfoque y los instrumentos tcnicos y jurdicos con que en el
pasado se ha conducido el proceso de desarrollo urbano, dando cuenta el fragmento,
de la intencin totalizadora del rgimen en lo referido a la planificacin urbana.
Respecto de dicho instrumento y en referencia al proceso de desmantelamiento
de las polticas de planificacin que histricamente estaba siguiendo nuestro pas en
materia de ordenamiento territorial, seala Palacios:
La aplicacin de la nueva Poltica signific una profunda reforma a la

concepcin de la planificacin urbana. El mbito de la planeacin en materia de
desarrollo urbano, es cuestionado ideolgicamente, es decir, no slo en
trminos tcnicos, sino en tanto instrumento de intervencin poltico en la
economa. Las reformas aplicadas, de marcado carcter neoliberal, tuvieron
como idelogo al nexo para Chile de la Escuela de Chicago, el economista y
acadmico, Arnold Harberger. Sin duda, la propuesta ms revolucionaria en
materia de desmantelamiento del discurso y la prctica planificadora en Chile
en este perodo es la supresin del lmite urbano. Segn el economista, este
hecho, producira una suavizacin de la curva de distribucin espacial de los
valores del suelo, haciendo que los valores urbanos, ms alejados del centro y
prximos al lmite urbano preexistente, bajaran de precio y que se
revalorizaran los suelos rurales ms all de dicho lmite140.
Este aspecto junto con la intencin manifestada en la PNDU de apartar, de
forma definitiva, al Estado de la planificacin urbanstica, con la eliminacin de las
restricciones que limitasen el crecimiento natural de las reas urbanas siguiendo las
139
MINVU. Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, Chile, 1979. Revista EURE, Vol. VIII, n 22, p.10
140
VALENCIA Palacios, Marco A. 2008. El desmontaje de la planeacin urbana en Chile. 1975-1985
(segunda parte) La nueva poltica de desarrollo urbano y transformaciones en la cultura metropolitana.
Revista Electrnica DU&P. Diseo Urbano y Paisaje Volumen V N 15. Centro de Estudios
Arquitectnicos, Urbansticos y del Paisaje. Universidad Central de Chile. Santiago Chile. p.10.
145
tendencias del mercado y la reforma en materia de polticas habitacionales, por la cual
se establece que el Estado fomentar y apoyar la creacin de un mercado abierto de
vivienda en donde la responsabilidad de su produccin recaiga en el sector privado,
son reevaluados en la PNDU surgida por el mismo gobierno en el ao 1985.
Las diferencias en cuanto a los ejes ms importantes de uno y otro instrumento
se encuentran reflejados en la siguiente tabla:
Tabla N 4: Comparacin PNDU ao 1979 / PNDU ao 1985141
PNDU AO 1979 PNDU AO 1985
Sintonizar las ideas de desarrollo La planificacin del desarrollo

urbano con el nuevo modelo urbano ser una funcin
econmico mediante la creacin de privativa del Estado.
un eficiente mercado de tierras.
Se consagran la libre iniciativa
POLTICA DE La poltica de desarrollo urbano del sector privado el cual, en el
queda fijada por la rentabilidad que desarrollo urbano, est
DESARROLLO
se le da al suelo en su calidad de llamado a ser el gestor
URBANO bien que se transa en forma principal". Empero, "la
abierta, con la sola limitacin que iniciativa privada deber
impone la zonificacin, las normas sujetarse a la planificacin
tcnicas y el inters pblico para que establezca el Estado, y,
determinadas funciones142. dentro de este marco,
orientar naturalmente sus
decisiones por el mercado.
Debido a la concentracin de Aun sin existir variacin
poblacin en las ciudades, el respecto de la concentracin
141
Para la confeccin de esta tabla se utilizaron los siguientes textos: MINVU. 1981 b. "Conceptos bsicos
para la formulacin de la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano. Chile 1979". EURE, Vol. VIII, N 22: 16-
28;
MINVU. 1985. "Poltica Nacional de Desarrollo Urbano". Divisin de Desarrollo Urbano. Coleccin
Monografas y Ensayos. Publicacin N 207, Santiago de Chile.; DAHER, Antonio. "Neoliberalismo urbano
en Chile", en Cuadernos del CLAEH, Vol. 16 N57: 55-70, Montevideo, Uruguay. 1991.
142
MINVU Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, Chile, 1979. Revista AUCA N 37, 1979. p 35
146
gobierno est obligado a disponer de las poblaciones en las
de polticas que aseguren una ciudades, se establece la
oferta suficiente de tierras para urbanizacin por densificacin.
NIVEL DE satisfacer la demanda.
El suelo (urbano) como
URBANIZACIN Tendencia hacia la urbanizacin recurso es escaso y debe
por extensin afectando las reas existir armona en su
rurales. desarrollo en relacin al rural.
Constituye el principal encargado La iniciativa privada deber
de materializar las iniciativas de sujetarse a la planificacin que
SECTOR
desarrollo urbano. establezca el Estado.
PRIVADO
El suelo urbano es un recurso El suelo urbano es un recurso

ilimitado. La oferta de suelo no econmicamente escaso,
puede estar restringida por debido a su naturaleza de bien
delimitaciones y zonificaciones til no producido, cuya oferta
basadas en estndares tericos y es inelstica.
SUELO normas rgidas. Para una
operacin adecuada del mercado,
URBANO,
es conveniente que exista la
SUELO RURAL posibilidad fcil de incorporar
nuevos stocks de tierra para los
usos de mayor demanda143.
Se incentiv la incorporacin
espontnea de suelos agrcolas al
uso urbano.
Secundario; acotado a la vigilancia Dado que las acciones
sin intervencin y con escasa privadas orientadas por los
fiscalizacin, se le aleja del rol mecanismos de mercado son
ROL DEL desarrollista propio de la etapa insuficientes por s solas para
anterior en materia de renovacin implementar el desarrollo
ESTADO de reas centrales y de urbano y para evitar las
planificacin, pero fijando que externalidades negativas que
igualmente ser el encargado de derivaran de un crecimiento
143
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 1979. Poltica Nacional de Desarrollo Urbano. Revista
AUCA N 37.Chile. p. 34.
147
proporcionar el equipamiento inorgnico, le corresponde al
urbano.144 As se remite a Estado la irrenunciable
garantizar las condiciones de responsabilidad de encargarse
inversin de los privados en la de la planificacin del
infraestructura urbana. desarrollo urbano de manera
privativa. Esto slo ser
posible mediante una
planificacin del Desarrollo
Urbano, que concilie los
intereses de los particulares
con el inters del Bien
Comn145.
La PNDU del ao 1985 tuvo vigencia hasta el ao 2000, ya que en octubre por
orden del Presidente de la Repblica se promulga el Decreto Supremo N 259 por
parte del Ministerio de Vivienda con el cual se deroga la PNDU.
Luego de varios intentos no concluidos de generar una nueva Poltica Nacional
de Desarrollo Urbano (1993-1996, 2000-2001 y 2008-2009146), durante el ao 2013, el
Presidente de la Repblica, Sebastin Piera Echeique, impulsa una comisin
asesora multidisciplinaria conformada por 28 personas a las que se le encarg la
formulacin de una nueva PNDU.
Al ser una poltica, la permanencia o no de stas en el tiempo va a estar
condicionada (como ya se revis al analizar las anteriores PNDU) al valor que otorguen
144
Mientras por un lado se pretende alejar al Estado de su injerencia en materia urbanstica y otorgar el
desarrollo de la misma a la empresa privada y la regulacin libre que otorga el libre mercado, por el otro se
le reconoce como proveedor obligado de los servicios y el equipamiento, poniendo de manifiesto el viejo
axioma que rige el sistema capitalista en el cul se soportan las ganancias y se delegan los costos que
traen las externalidades negativas del negocio.
145
DAHER, Antonio. 1991. Neoliberalismo urbano en Chile, en Cuadernos del CLAEH, Vol. 16 N 57.
Montevideo, Uruguay. pp. 55-70.
146
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 2012. Hacia una Nueva Poltica Urbana para Chile. Vol. 1
Antecedentes histricos. p. 8.
148
los propios interesados, la sociedad en su totalidad, a los principios consagrados en
ella.
Segn datos entregados por la propia comisin encargada de confeccionar la
nueva PNDU, al ao 2013 en Chile existe un 87% de poblacin urbana. Igualmente el
pas ha experimentado un importante crecimiento econmico elevando el PIB per
cpita de los US$ 3.000 del ao 1982, a US$ 19.000 del ao 2012 lo que significa un
incremento de al menos un 600% en 20 aos147, a esto se ha sumado una reduccin al
dficit habitacional y una ampliacin en la cobertura de servicios bsicos.
Si bien, segn los datos anteriores, pareciera un estado ideal de las cosas, las
polticas que se encargaron de disminuir el dficit habitacional, descuidaron de paso la
localizacin, generando concentracin de pobreza, inseguridad, hacinamiento, mala
conectividad y falta de acceso a bienes pblicos urbanos. Es claro, que la segregacin
espacial es quizs uno de los mayores desafos que debe enfrentar la disciplina
urbanstica en sus diversas reas actualmente.
Por otro lado, la poblacin de nuestro pas envejece, generando de paso
nuevas demandas y necesidades de accesibilidad a servicios pblicos y de espacios
urbanos habilitados para los requerimientos de este grupo de la poblacin. Sumado a a
lo anterior, ha disminuido el nmero de personas por vivienda, si en el ao 1982, el
nmero era de 4,5, personas por vivienda en 2012 se habla de 2,9 personas por
147
Para mayor informacin y detalle al respecto consultar: Ministerio de Vivienda y Urbanismo. 2013.,
Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, Ciudades Sustentables y Calidad de Vida. Santiago, Chile.pp. 3 y
ss.
149
vivienda, lo cual est directamente relacionado con el aumento del parque habitacional
basado principalmente en la edificacin en altura, es decir, la construccin de
departamentos por sobre las casas, disminuyendo de paso la tasa de expansin de las
urbanizaciones en el territorio148.
As, la nueva Poltica Nacional de Desarrollo Urbano se enmarca en el contexto
de la necesaria solucin a estos problemas y a la inexistencia de una poltica macro y
marco para el desarrollo de la planificacin urbana y la planificacin a nivel nacional.
3.3.1. Metas y objetivos de la nueva PNDU
La propia PNDU seala que el objetivo principal de la misma es generar
condiciones para una mejor Calidad de vida de las personas, y entiende sta no slo
en lo referido a la disponibilidad de bienes o condiciones objetivas, sino que tambin en
trminos subjetivos referidos al aspecto humano y de las relaciones entre las
personas149.
As, el concepto de calidad de vida para el entendido de la PNDU se
conformar por un componente objetivo y un subjetivo tal como da cuenta la siguiente
tabla:
148
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 2013. Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, Ciudades
Sustentables y Calidad de Vida. Santiago, Chile. p. 4.
149
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 2013. Op. Cit. pp. 5 y 33.
150
Tabla N 5: Componentes objetivos y subjetivos del concepto de Calidad de Vida en la
Nueva PNDU150.
COMPONENTES OBJETIVOS COMPONENTES SUBJETIVOS

VIVIENDA: referido tanto a las condiciones Percepcin de calidad de vida por parte
individuales (tamao, calidad, dotacin de de las personas, grados de satisfaccin
servicios, etc.) como colectivas (provisin, con su vivienda, barrio, posibilidades de
reas verdes, etc.). realizacin personal, familiar y grupal.
BARRIO: Referidos a aspectos tales como la Percepcin de la calidad de la vivienda, el
accesibilidad, seguridad, cercana de servicios barrio y la ciudad ms all de los aspectos
de salud, etc. materiales o funcionales, como la
expresin de la cultura.
CIUDAD: referido por ejemplo al empleo, Percepcin de la ciudad en comparacin
condiciones de integracin social, dotacin de con otras ciudades del pas y del
equipamiento de escala de ciudad (por ejemplo extranjero.
contar con colegios, hospitales, entre otros), de
comercio, parques, etc.
La nueva PNDU perseguir 5 propsitos especficos incluido el mejoramiento de la
calidad de vida como objetivo principal y del cual derivan o al cual contribuyen los
dems. A continuacin describimos estos propsitos:
1. Lograr una mejor calidad de vida para las personas (de conformidad a lo
dispuesto en la Tabla N 2), buscando un desarrollo de las ciudades que sea
socialmente integrado, ambientalmente equilibrado y econmicamente
competitivo.
2. Apoyar la descentralizacin del pas, llevando las decisiones de carcter local a
las personas, respetando a las comunidades y robusteciendo la participacin
ciudadana.
150
Cuadro elaborado utilizando como base la informacin contenida en: MINISTERIO DE VIVIENDA Y
URBANISMO. 2013. Op. Cit. pp. 33-34.
151
3. Entregar un marco explcito que posibilite una reorganizacin institucional y
ordene el accionar de todos aquellos involucrados en el proceso de
planificacin, para evitar de este modo criterios y acciones dismiles,
contradictorios o descoordinado.
4. Dar sustento, unidad y coherencia a la reformulacin de cuerpos legales y
reglamentos pertinentes que deban ser modernizados para adaptarse a los
requerimientos de la sociedad.
5. Generar certidumbres que favorezcan la convivencia de los ciudadanos en el
territorio y posibiliten un ambiente propicio para el desarrollo de la sociedad y
las iniciativas de inversin pblica y privada151.
En lo referido a los objetivos de la Nueva PNDU, estos son: (i) generar
condiciones para una mejor calidad de vida de las personas, (ii) lograr un desarrollo
urbano sustentable, (iii) establecer que el uso del territorio debe ser objeto de
regulacin bajo el principio del bien comn y el respeto de los derechos individuales, y
(iv) el respeto a la ocupacin del territorio segn las decisiones de las personas.
3.3.2. Principios rectores y mbitos temticos de la Nueva PNDU
La nueva PNDU est desarrollada sobre la base de determinados principios
rectores que deben ser parte del desarrollo y la implementacin de la misma,
igualmente considera ciertos mbitos temticos que esperan ser cubiertos con su
aplicacin, estos se grafican en la siguiente tabla:
151
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 2013. Op. Cit. p. 5.
152
Tabla N 6: Principios rectores y mbitos temticos de la Nueva PNDU.
PRINCIPIOS RECTORES152 MBITOS TEMTICOS153
1. Gradualidad 1. Integracin social

2. Descentralizacin
3. Equidad 2. Desarrollo econmico
4. Integracin social
5. Participacin 3. Equilibrio ambiental
6. Identidad
7. Compromiso 4. Identidad y patrimonio
8. Calidad
9. Eficiencia 5. Institucionalidad y Gobernanza
10. Adaptabilidad
11. Resiliencia
12. Seguridad
3.3.3. Planificacin Urbana en la PNDU: Institucionalidad y Gobernanza
La PNDU hace referencia a la Institucionalidad y Gobernanza como uno de sus
mbitos temticos154, es en este aspecto donde creemos debe estar el nfasis del
trabajo en materia urbanstica, considerndolo como el punto de partida para la
aplicacin del resto de la poltica.
Se seala en su propio texto que para su materializacin es fundamental
efectuar un reordenamiento institucional, tanto de la administracin central como de los
152
Para mayor detalle de los principios, consultar: MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 2013. Op.
Cit. pp. 6-8.
153
Como requisito para cumplir con los objetivos planteados en dichos mbitos se requerir la
implementacin de una institucionalidad y gobernanza (entendida esta como la eficacia, calidad y buena
orientacin de la intervencin del Estado).
154
153
gobiernos locales buscando facilitar la materializacin de los objetivos y lineamientos
contenidos en la misma. No se trata as solo de mejorar la coordinacin, si no que
propender a procesos integrados, planificados, descentralizados y participativos.
Por lo mismo es que se pretende obtener un sistema integrado y
descentralizado de toma de decisiones en desarrollo urbano y territorial. Esto se
lograr dotando a las entidades descentralizadas de mayores facultades de decisin
sobre todas las materias que inciden en el desarrollo urbano.
A juicio de la comisin que elabor la PNDU, para que se produzca la
integracin, el principal mecanismo ser que todas las intervenciones sobre ciudades y
el territorio, ya sean pblicas como privadas, queden sujetas a su concordancia con un
nuevo sistema de instrumentos de planificacin territorial intentando obtener una
planificacin gobernada155.
Para dar cumplimiento a lo anterior, y avocndonos al aspecto relevante en
materia jurdica, aunque se debe considerar que lo reciente de la PNDU ha generado
que muchas de las modificaciones legales que su implementacin requiere se
encuentren recin en proceso de redaccin o discusin, es que la nueva PNDU
propone:
a) Un sistema descentralizado de decisiones urbanas y territoriales. Las
decisiones se tomarn por defecto a nivel local, pasando a niveles superiores solo
155
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 2013. Op. Cit. p.23.
154
cuando resulte imposible su cobertura por el nivel en el que estn o cundo sea
necesaria la mayor especializacin.
Para lograrlo, se deber fortalecer al nivel que se encargue de las mismas (ya
sea los municipios o gobiernos regionales), para lograr lo anterior se les debe dotar, de
nuevas potestades y atribuciones, as como de equipos tcnicos y financiamiento para
generar herramientas locales de gestin y financiamiento de proyectos y obras de
desarrollo urbano.
b) Reorganizar las potestades pblicas en cuatro escalas territoriales. Se
reconocen las tres escalas existentes hasta ahora, a saber, la escala comunal, la
regional y la nacional, y se agrega una nueva, la escala metropolitana.
Tabla N 7: Reorganizacin de las potestades pblicas segn escalas en la PNDU156
Escala Escala Escala Escala Nacional

Comunal Metropolitana Regional
Competencia Esta nueva Competencia Encabezado por un
R
E de la autoridad cuya del gobierno Ministerio de
S Municipalidad: institucionalidad y regional con Ciudades, Vivienda y
P
forma de consejeros Desarrollo Territorial.
O
N gobierno debe electos
S ser determinada mediante
A
B
mediante una ley eleccin
L especfica. democrtica.
E
156
Esta tabla fue confeccionada utilizando la informacin contenida en MINISTERIO DE VIVIENDA Y
URBANISMO. 2013. Op. Cit.
155
Estar a cargo Estar a cargo Atribuciones Ser el encargado de
de la de la planificacin sobre la fijar las reglas y
planificacin, metropolitana y planificacin y formular las polticas
gestin gobernar en sus gestin nacionales sobre
comunal y toma aspectos territorial y la planificacin y gestin
de decisiones colectivos o inversin y urbana y territorial,
T
A
respecto de sistmicos los proyectos de sobre instalaciones de
R proyectos y territorios que alcance infraestructura,
E obras de estn dentro de regional. Se igualmente de los
A
S carcter su rea encargar de la proyectos u obras de
comunal. En metropolitana. En planificacin carcter estratgico o
Desarrollo una primera fase urbana de importancia
Urbano, tendr ser ejercida por intercomunal y nacional establecidos
mayores el gobierno local. de las obras de por ley. Supervisar las
atribuciones carcter reglas de planificacin
que las regional o urbana y generar
actuales. intercomunal. estrategias y planes
para enfrentar
problemas urbanos de
importancia nacional
como la integracin
social.
De las escalas mencionadas, cabe destacar la creacin e implementacin de la
escala metropolitana. sta surge por la interconexin existente entre algunas ciudades
y localidades y la consecuente necesidad de establecer una autoridad con mayores
atribuciones y abocado al desarrollo de las mismas y su planificacin.
Actualmente en Chile existen tres reas metropolitanas; Gran Santiago, Gran
Valparaso y Gran Concepcin, todas ellas cuentan con ms de 500.000 habitantes y
estn formadas por varias comunas. Al respecto, las estimaciones consideran que en
el ao 2020 existirn por lo menos ocho nuevas reas metropolitanas las que estaran
156
conformadas por Iquique-Alto Hospicio, la Serena-Coquimbo, Rancagua-Machal,
Temuco-Padre Las Casas y Puerto Montt-Puerto Varas157.
La creacin de estas autoridades involucrar un reordenamiento de las
potestades, competencias y funciones tanto al nivel regional como al nivel comunal
provocando que, en donde existan gobiernos metropolitanos, los gobiernos regionales
y comunales tendrn atribuciones distintas de aquellos lugares donde haya un
gobierno metropolitano158.
c) Sistema de planificacin integrado. Se entiende por tal, aquel que se
encuentra compuesto de forma simultnea por planes de ordenamiento territorial,
sistemas de financiamiento, decisiones de inversin y herramientas de gestin
respecto del funcionamiento de las actividades y los sistemas urbanos.
La nueva PNDU establece igualmente que todas las intervenciones de carcter
permanente en la ciudad y el territorio, deben estar sujetas a los respectivos
instrumentos de planificacin territorial.
En cuanto a las funciones y las competencias de los rganos de la
administracin del Estado en lo referido a planificacin, debern coincidir con las
escalas de los IPT sealados en la Tabla N 5, de esta forma, en cada escala, la
planificacin integrada se basar en un sistema nico de IPT, el cual como queda claro
deber ser multisectorial (buscando la participacin de todos los organismos que
157
158
Ibd. p. 24
157
correspondan), descentralizado (la intencin de la PNDU es acabar con las
imposiciones de IPT por parte del gobierno central) y participativo (recalcando la
relevancia que la participacin ciudadana reviste para dar legitimidad a los IPT).
Sumado a lo anterior, las materias que abarquen los IPT, ya no sern solo las
actuales, acotadas a regulacin de las construcciones y sus usos, sino que con la
intencin de convertirlos en instrumentos realmente funcionales al desarrollo urbano,
debern referirse a los sistemas de transporte, a los sistemas naturales, las redes
viales, las redes de servicios, la silvicultura urbana, los elementos del paisaje, la
gestin de recursos hdricos, el manejo de residuos y la utilizacin del suelo urbano y
debern buscar que stos constituyan instrumentos integrales de planificacin que
abarquen los diversos aspectos de la planificacin territorial. Con este mismo objetivo
es que se formularn planes o herramientas especiales orientadas a objetivos
especficos159, los cuales constituyan un complemento de los IPT.
d) Participacin ciudadana efectiva. La nueva PNDU considera la participacin
ciudadana como el derecho de las personas a involucrarse en la construccin del lugar
que habitan o aspiran a habitar, lo que debe ser garantizado por la institucionalidad.
Para garantizar y asegurar la participacin ciudadana, se generarn sistemas
de participacin entendidos como un proceso continuo, organizado, transparente y
responsable en cada una de las escalas mencionadas en la Tabla N 5.
159
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANUSMO. 2013. Op. Cit. p. 39. Se trata de generar planes
institucionalizados para abordar iniciativas de recuperacin o mejoramiento urbano en que participan
mltiples actores. Por ejemplo en casos de reconstruccin o planes urbanos estratgicos.
158
Para esto se establecern normas sobre participacin, con el fin de que la
potestad resolutiva, propia y exclusiva de las autoridades elegidas democrticamente o
establecidas por ley, sea ejercida ya no como un acto aislado del resto del proceso, si
no que como la conclusin de un proceso participativo.
Adems se velar por lograr una participacin ciudadana institucionalizada,
financiada, temprana, informada, tcnica y responsable. Deber propenderse a la
exposicin simple y didctica de los contenidos de la planificacin con el fin de que
pueda ser comprendido por cualquier persona.
Finalmente es en este sentido que se reforzarn las juntas de vecinos para
establecerlas como organizaciones territoriales bsicas de participacin ciudadana y se
fomentarn las instancias ciudadanas de planificacin local exigiendo a estas que
convoquen a especialistas y miembros de la sociedad civil para que ejerzan sus
funciones bajo un procedimiento reglado y pblico.
e) Sistema de informacin territorial nico y completo. En directa relacin con la
intencin de contar con un sistema de planificacin integrado, es que se implementar
un registro consolidado de la informacin sobre el territorio. Este registro comprender,
entre otras, las construcciones e instalaciones de todo tipo, los sistemas naturales y de
transporte, las redes de servicio, las condiciones de riesgo, las servidumbres o
concesiones publicas tanto mineras como de infraestructura, y las reas bajo
proteccin.
159
Se especifica que la informacin normativa deber ser pblica, adecuada y
suficiente para analizar las iniciativas de intervencin en el territorio, sus interrelaciones
y sus efectos. En conclusin, lo que se pretende es generar un marco normativo e
institucional completo que cree y administre el sistema nico de informacin territorial.
f) Sistema de medicin de calidad del desarrollo urbano. Consiste en la
implementacin de indicadores urbanos que puedan ser homologables con mediciones
internacionales y que permitan generar un verdadero diagnstico respecto de la calidad
de vida urbana de las ciudades, comunas y barrios.
En el mismo sentido, se contempla la obligacin en la escala nacional de
efectuar las evaluaciones y mediciones peridicas en este sentido, las cuales pueden
ser verificables y homologables a nivel comunal y regional160.
g) Sistema expedito de aprobacin de iniciativas pblicas y privadas. Este
elemento apunta a poner fin a los trmites innecesarios o sobreabundantes en materia
de intervencin urbana en las ciudades y el territorio. Para lograrlo se establecer que
las instancias de control sobre dichas iniciativas sean las estrictamente necesarias
para velar por el bien comn, con revisiones peridicas que logren eliminar dichos
tramites.
160
160
h) Continuidad, permanencia e implementacin de la poltica. Con el fin de
lograr la necesaria implementacin y continuidad de la poltica, es que se ha
implementado un Consejo asesor. ste se ha denominado Consejo Nacional de
Desarrollo Urbano y segn la propia web del organismo se trata de un rgano
consultivo y asesor que de forma permanente, indefinida en el tiempo, har propuestas
de reformas y verificar el avance en la implementacin y el cumplimiento de la
PNDU161, actualmente el Consejo, se encuentra realizando grupos de trabajo
enfocados en los diversos factores contemplados en la nueva PNDU, estudios (en
proceso de licitacin162) y seminarios enfocados en la participacin ciudadana.
3.4. Perspectivas y conclusiones
La descripcin realizada respecto de la nueva PNDU reviste un anlisis
acotado, esto pues un anlisis completo de todos los aspectos, instituciones, objetivos,
procesos y principios, contenidos en la poltica, podra revestir un trabajo completo
dedicado a ella, debido a su extensin y complejidad. Igualmente el hecho de que se
trate de una poltica de reciente creacin y an incipiente implementacin, vuelve
imposible realizar un anlisis en cuanto a sus resultados.
Es por esto que, para efectuar alguna conclusin, nos limitamos a contemplar
la historia de las anteriores Polticas Nacionales de Desarrollo Urbano, implementadas
161
CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO. [Recurso en lnea] <http://cndu.gob.cl/en-que-
estamos/ > [ltima consulta: 5 marzo 2015].
162
Entre los estudios destacan: Poltica de suelo e integracin social: estudio comparado de casos,
Planificacin urbana Integrada: Investigacin de modelos y buenas prcticas, Estndares para la Poltica
Nacional de Desarrollo Urbano: Propuesta de un sistema de indicadores y estndares para la
implementacin de la PNDU, Estndares para la PNDU: Elaboracin de lnea de base, calidad urbana en
ciudades chilenas.
161
en nuestro pas, destacar sus diferencias y sus caractersticas, para luego dedicarnos
al anlisis de esta nueva poltica que viene a refrescar y a intentar ordenar el desarrollo
de los centros urbanos, as como a actualizar e implementar la planificacin urbana en
diversos niveles.
Como toda poltica pblica, considera grandes avances (la planificacin
gobernada por ejemplo o la implementacin de la escala metropolitana de planificacin
son instituciones, que de lograr aplicarse plenamente, debiesen revestir un avance en
cuanto al ordenamiento territorial e instrumentos que logren descentralizar las
decisiones en la materia), pero por otro lado (y seguir siendo as mientras no se
materialicen sus principios y postulados en normas legales) no pasa an de ser una
declaracin de intenciones que debe esperar para ver sus frutos.
Consideramos, sin embargo, que es un paso importante la sola existencia de la
poltica,, puesto que su inexistencia durante casi 15 aos ha servido para un desarrollo
poco claro y sin orden de la planificacin urbana.
Tanto la creacin como la implementacin de la nueva PNDU constituye, a
nuestro parecer, un esfuerzo valorable y necesario en pos de crear una
institucionalidad a nivel pas que se encuentre a la altura del desarrollo que este ha
alcanzado tanto en el aspecto econmico como social, pero sobre todo, logre poner fin
a los grandes problemas en materia de planificacin urbana como son la segregacin
en los centros poblados o la escasa participacin ciudadana en la planificacin
territorial.
162
As, habr que esperar an a su implementacin, especialmente a que el
ordenamiento jurdico se adapte y se modifique en torno a las disposiciones y
principios que subyacen tras la elaboracin de la nueva PNDU, para poder comprobar
si es el instrumento adecuado para avanzar en una planificacin urbana que, sobre
todo, tienda hacia el bien comn.
163
CONCLUSIONES
Como qued de manifiesto en el desarrollo de este trabajo, el ser humano
siempre ha intentado normar o regular el desarrollo de los centros poblados, desde que
stos han existido como tales, as los procedimientos con los que esto se ha logrado
van desde las rudimentarias delimitaciones de territorio entre la propiedad de uno y
otro, utilizadas antes de la organizacin de la sociedad dentro ciudades estados con
autoridades definidas y normas legales definidas, a la existencia de instrumentos de
planificacin territorial que abarcan diversos niveles territoriales y que regulan no slo
el lmite entre la propiedad de uno y otro individuo, sino que establece incluso cuales
son las reas en que se podr construir, qu es lo que se podr construir en
determinado lugar, y lo que parece tener ms relevancia prctica an, que es lo que no
se podr construir o emplazar en algn espacio determinado.
La revisin de la conceptualizacin del derecho urbanstico y las definiciones
dadas por algunos autores nos ayud a comprender el carcter eminentemente
ordenador que esta rama del derecho tiene y las diversas finalidades que persigue el
mismo en el desarrollo del ordenamiento territorial, por lo mismo es que aun
considerando la dificultad que tiene su definicin, por cuanto no existe una definicin
legal que pudiese ayudarnos en este sentido, es que del anlisis de las definiciones
dadas por la doctrina, surgen elementos en comn que caracterizan y sirven para
individualizar al derecho urbanstico, diferencindolas y caracterizndolas dentro de las
diversas ramas del derecho. Estos elementos los constituyen: la regulacin de la
164
planificacin de las ciudades (y los centros urbanos) y la regulacin del diseo de las
construcciones.
Al revisar la evolucin histrica del derecho urbanstico tanto en el mbito
general, que se basa en analizar algunas instituciones y antecedentes bastante
remotos del mismo, como en nuestro pas, podemos destacar lo diversa que resultan
en relacin a la naturaleza y surgimiento de la normativa en materia urbanstica, as se
observan normas impuestas por autoridades totalitarias (como la situacin de la
normativa generada por la corona espaola para las colonias americanas), normas
dictadas como resultado de eventos de la naturaleza que obligan a generar e
implementar leyes que puedan hacer frente a las deficiencias ocasionadas por los
mismos, normas discutidas y aprobadas por el parlamento e impuestas en periodos de
excepcin parlamentaria.
Sin embargo el derrotero seguido por las normas del derecho urbanstico en
nuestro pas, parece apuntar hacia el traslado de las decisiones en materia urbanstica
hacia los niveles de organizacin ms pequeos (niveles de planificacin territorial
comunal) y lograr la participacin y el involucramiento de la sociedad de una forma ms
activa en estos procesos.
Nuestro ordenamiento jurdico en materia urbanstica sigue un proceso
evolutivo claro desde la promulgacin de la Ley N 1.838 de los Consejos de
Habitaciones Obreras. Este objetivo es dotar e implementar polticas pblicas
tendientes a incrementar y generar el acceso a viviendas y propiedades a los
165
habitantes de menores recursos, en particular dicha norma busca obtener soluciones
habitacionales permanentes para estas personas.
La Ley Pereira, los proyectos de los aos 60, el DFL 2 y en general todas
iniciativas que apuntaban al derecho del suelo, al derecho de las personas a vivir en
condiciones dignas y garantizarles a todos por igual el acceso, apuntan hacia la
integracin de la sociedad dentro de la ciudad, a generar espacios que contribuyeran a
la creacin de vnculos entre los habitantes del territorio y en el caso de ser necesaria
la implementacin o expansin del radio urbano en busca de nuevos terrenos
urbanizables, stos fuesen acompaados por la implementacin en las nuevas zonas
de obras pblicas para que las personas pudiesen desenvolverse en su entorno sin
necesidad de tener que realizar grandes desplazamientos, otorgando en estas nuevas
urbanizaciones, condiciones que contribuyan al desarrollo pleno de sus habitantes.
Sin embargo durante el ao 1979 se dicta y se pone en prctica una nueva
Poltica Nacional de Desarrollo Urbano. Esta poltica como se revis anteriormente,
realiza cambios importantes en el paradigma que hasta entonces se tena del
desarrollo urbano, y que era reflejado por el derecho urbanstico, pues los nuevos
esquemas de liberalizacin, privatizacin y fortalecimiento de los derechos de
propiedad (impulsados por el sistema econmico del rgimen militar), provocan que el
crecimiento urbano se encuentre condicionado y regulado tan solo por la ley de la
oferta y la demanda, tan propia de la economa de mercado, excluyendo de paso a las
personas de menores recursos, quienes hasta la fecha, se haban encontrado en el
epicentro de la preocupaciones en materia de ordenamiento territorial.
166
Inevitablemente y como resultado del actuar libre de las leyes del mercado, se
origina uno de los problemas que ms palpables resultan en las ciudades hoy por hoy,
que es la segregacin espacial y la consecuente segregacin social, de esta forma aun
cuando existe un grupo de personas que tiene el poder adquisitivo para elegir el lugar
en donde vivirn y las condiciones que debern cumplir tanto los lugares como las
viviendas mismas, la mayora de la poblacin no encuentra cabida en este esquema y
difcilmente puede elegir la ubicacin de su hogar, debiendo conformarse con ser
ubicado en las zonas perifricas de las ciudades lo que produce la existencia de dos
o ms ciudades dentro del mismo territorio, delimitadas stas, por el nivel
socioeconmico de las personas.
Esta segregacin genera problemas no slo en el ordenamiento territorial, si no
que en la sociedad misma y en la relacin entre los habitantes, urge de este modo una
nueva poltica de suelos tanto urbanos como rurales, que se enfoque, a nuestro
parecer en tres ejes; por un lado favorecer la integracin social, modificando la
Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, en lo referido a la accesibilidad
universal a la vivienda, incentivar mediante modificaciones a esta Ordenanza, la
integracin urbana mediante la valoracin del suelo en relacin a su funcin social
mediante la generacin y el perfeccionamiento de herramientas que permitan disponer
de terrenos bien localizados, esto pues, aun cuando actualmente el Estado cuenta con
mecanismos para gestionar el suelo con fines de integracin social, su uso es
prcticamente nulo debido a la falta de una poltica explcita al respecto. Se requiere
asimismo controlar la actividad inmobiliaria, bsicamente referido a conciliar el
167
necesario desarrollo inmobiliario de las ciudades con una correlativa obligacin de
internalizacin de costos real y la obligatoriedad de que los proyectos generen
beneficios para la ciudad en su conjunto, adems se deben regular y limitar los
permisos de edificacin y reglamentar la Ley N 20.703, denominada Ley de Calidad
de la Construccin, volviendo quizs hacia estndares mayores de calidad de vida
como objetivo y meta de los proyectos, e incentivar el crecimiento armnico de las
ciudades.
El segundo captulo de la memoria se encuentra referido a la planificacin
urbana propiamente dicha, se realiza al igual que en el primero, una aproximacin
desde la definicin conceptual, para luego proceder a realizar una revisin de la
institucionalidad vigente en materia de planificacin territorial en nuestro pas.
Al respecto se hace referencia a la Ley General de Urbanismo y Construccin y
a la Ordenanza General de Urbanismo y Construccin, ambas normas regulan
actualmente la planificacin urbana, sirviendo una de marco general (la Ley General) y
la otra como el reglamento necesario para poder llevar a la prctica y aplicar lo
preceptuado por la ley (la Ordenanza General), luego se revisan las instancias de
planificacin existentes desglosndolas en cuanto a su mbito de aplicacin, sus
procesos de confeccin, tramitacin e implementacin.
En este punto surgen a nuestro parecer diferentes conclusiones que saltan a la
vista del slo anlisis de cada uno de los Instrumentos y de la misma legislacin en la
materia:
168
En primer lugar, los instrumentos de planificacin urbana revisten una
importancia fundamental en el desarrollo de los centros poblados y en la vida diaria de
los ciudadanos, correspondiendo a herramientas que pueden ser realmente tiles si lo
que se pretende es alcanzar un desarrollo armnico y fomentar la convivencia entre
sus habitantes, pero del mismo modo, los instrumentos de planificacin han sido
utilizados -mal utilizados- en provecho de intereses particulares, valindose del
desconocimiento acerca de la materia para modificar e implementar instrumentos que
no apuntan hacia el bien comn. Lo primero que debiese hacerse es orientar los
instrumentos de planificacin territorial hacia la obtencin del bien comn, fijando este
norte como el principio rector en cuanto a elaboracin, desarrollo e implementacin de
los mismos.
En segundo lugar, la planificacin urbana se encuentra dividida en niveles, por
lo mismo es que existe un gran nmero de instrumentos de planificacin territorial de
carcter comunal y un nmero menor de instrumentos de planificacin de carcter
regional o comunal; al respecto urge un esfuerzo por el desarrollo de instrumentos de
planificacin territorial ah en donde no existen mediante el apoyo y el impulso del
Ministerio de Vivienda y Urbanismo y las correspondiente subsecretaras, slo de esta
forma podra aspirarse a una planificacin territorial ms completa y orgnica.
Estos instrumentos de planificacin territorial debiesen, en todos los niveles
incorporar la participacin ciudadana en forma permanente, la implementacin
obligatoria de instancias de participacin ciudadana en los diversos niveles de
planificacin, ayudar de paso a darle legitimidad a los procesos relacionados con la
169
misma y a generar mejores instrumentos, los que al contar y considerar las
impresiones y opiniones de quienes sern afectados por estos, cumplirn mejor su rol.
Directamente relacionado con lo anterior, cabe sealar que actualmente solo los
planes reguladores intercomunales o metropolitanos (y sus modificaciones) son
susceptibles de ser sometidos al trmite de toma de razn por parte de la Contralora
General de la Repblica. Creemos que es importante, dada la relevancia que puede
constituir una modificacin o dictacin de un plan regulador comunal (por ejemplo
permitiendo la instalacin de una industria en una zona que antes se encontraba
acotada a reas verdes) que todos los instrumentos de planificacin territorial fuesen
susceptibles de ser sometidos al trmite en cuestin, de esta forma no slo se otorga
una garanta para los ciudadanos y una exigencia mayor para quienes formulen los
planes, si no que se evita la eventual judicializacin de casos relacionados.
Por ltimo, los diversos instrumentos de planificacin territorial deberan
elaborarse siempre considerando los sistemas naturales del territorio planificado y su
capacidad de carga, teniendo atencin especial en las cuencas hidrogrficas y
reconociendo y valorando tanto la biodiversidad como los ecosistemas, igualmente y
relacionado con lo anterior, debe incorporarse el concepto de disminucin de riesgos
de desastres de origen tanto humano como naturales en el desarrollo de los
instrumentos.
Por su parte, se requiere agregar a las materias propias de los IPT, no slo lo
referido a regulacin de las construcciones y sus usos, sino que tambin lo que se
170
refiera a sistemas de transporte, sistemas naturales, redes viales, redes de servicios,
elementos del paisaje, manejo de residuos y utilizacin del suelo urbano, ampliando as
su valor como instrumentos ms completos y tiles.
Sumado a lo anterior, estos instrumentos deben ser flexibles, es decir, ajustarse
a las realidades de los territorios y localidades del pas, diferencindose as por
ejemplo en aquellos lugares donde mayoritariamente se regulan territorios rurales de
aquellos suburbanos o urbanos. Lo anterior, se justifica puesto que las necesidades y
las decisiones que deben tomarse en uno y otro caso son y deben ser distintas.
Asimismo, los instrumentos deben ser especficos en cuanto a los requisitos exigibles a
la utilizacin del suelo que regula, dejando claro los requisitos a cumplir y fijando
sanciones en caso de incumplimiento.
Finalmente, es necesario lograr la concordancia entre las intervenciones sobre
el territorio y las ciudades, ya sean pblicas o privadas, con el sistema de Instrumentos
de Planificacin Territorial, evitando la interpretacin u omisin de los instrumentos en
el momento de desarrollar proyectos de toda ndole.
Como puede apreciarse, los desafos en materia de Instrumentos de
Planificacin Urbana son variados, siendo urgente generar una normativa al respecto
que ordene, sistematice y coordine los diversos instrumentos que se consideran en
nuestro ordenamiento jurdico, slo de esta forma, podremos hablar de una
planificacin ordenada, coordinada, eficiente y coherente con un desarrollo urbano
armonioso.
171
Por ltimo, el captulo final de este trabajo se encuentra dedicado al anlisis de
algunos desafos y temas problemticos tanto de la planificacin urbana como del
derecho urbanstico en general, destacando dos apartados al respecto, por un lado la
mala utilizacin que se ha realizado de los procedimientos de cambio de uso de suelo,
siendo una materia sensible y sobre la cual creemos que la nica forma de intervenir
seriamente al respecto es lograr una revisin de la legislacin vigente que modifique la
tramitacin de los cambios a los planes reguladores que derivan en cambios de uso de
suelo, sometiendo los mismos al trmite de toma de razn por parte de la Contralora,
buscando de esta forma evitar la facilidad con la que se obtienen los cambios en el uso
de suelo de rural a urbano y minimizar de esta forma las posibilidades de utilizacin de
informacin privilegiada que permita sacar provecho de estas instancias, as, adems
se puede enfrentar el negocio de la especulacin inmobiliaria, lo que sera un avance
en la bsqueda de una planificacin territorial gobernada y en transparencia de los
procesos.
El segundo punto relevante es la participacin ciudadana, la que ha sido
levantada como una reivindicacin general en la sociedad actual, correspondiendo a
una solicitud transversal que obedece a distintos factores como la desconfianza en los
representantes electos, la necesidad de ser participe directos en las decisiones que se
tomen a nivel administrativo y que vayan a afectar la vida diaria de las personas y la
necesidad de socializacin e informacin en materias de alto impacto y relevancia
social.
172
Si lo que se pretende es obtener una planificacin urbana que apunte al bien
comn, la inclusin de instancias de participacin ciudadana en la formulacin,
discusin y tramitacin de los Instrumentos de Planificacin Territorial es fundamental.
Cabe destacar que el marco jurdico ya existe, y est dado por la Ley 20.500 sobre
participacin ciudadana, por tanto, sin perjuicio de los avances que ste puede
considerar en futuras revisiones, ahora lo que resta es implementar la misma para la
elaboracin y modificacin de dichos Instrumentos, correspondan stos a los
actualmente vigentes o los resultantes luego de las modificaciones impulsadas en
materia de Desarrollo Urbano por la nueva Poltica Nacional de Desarrollo Urbano.
Sobre este ltimo punto es que versa el final de la tesis, el desarrollo de una
nueva Poltica Nacional de Desarrollo Urbano es un paso adelante a todas luces en lo
referido a planificacin urbana, por lo dems los planteamientos de la misma, recogen
las diversas inquietudes que surgen del anlisis tanto del derecho urbanstico como de
la planificacin territorial, a saber la participacin ciudadana, la implementacin de la
escala metropolitana en la planificacin, la instauracin de una planificacin
gobernada, entre otras.
Todos estos aspectos deben ser revisados en pos de lograr la implementacin
de una nueva planificacin urbana y de una nueva legislacin en materia de
ordenamiento territorial que contribuya a solucionar los aspectos que hasta el da de
hoy han generado desigualdades, segregacin y estigmatizacin avalados por el marco
jurdico existente en el desarrollo de los centros poblados. Si bien, la sola
implementacin de las propuestas de la nueva Poltica Nacional de Desarrollo Urbano
173
ser un proceso de largo aliento, de llegar a traducirse en nuevas leyes, significara un
paso ms en la evolucin del derecho urbanstico en nuestro pas.
Por ltimo, creemos que es necesaria una reestructuracin del marco legal que
rige el desarrollo territorial en nuestro pas, la Ley General y la Ordenanza General,
deben ser actualizadas y adaptadas a las exigencias que la sociedad, los avances
tecnolgicos, el sistema econmico, as como la realidad del territorio tanto urbano
como rural.
As debe modificarse lo referido a planificacin urbana, pues sta junto con la
educacin, son las nicas herramientas que pueden contribuir a disminuir la
segregacin existente en el pas, debiendo establecerse mecanismos ms rgidos y
participativos para la modificacin de la Ordenanza General, puesto que la facilidad
para su modificacin (mediante un decreto) ha permitido que se mal utilice modificando
segn sean los requerimientos del gobierno de turno163, para apoyar o incentivar
inversiones privadas sin mayores limitaciones, por lo que debiesen elevarse algunas
materias a ley.
En general debe ser actualizada la normativa porque su desarrollo dinmico no
ha alcanzado a actualizarse en conjunto con la evolucin que ha tenido el mercado
inmobiliario por ejemplo y su actitud depredadora para con la utilizacin de los suelos
163
CIPER 2014. Vivienda deroga decreto del gobierno anterior que facilitaba megaproyectos inmobiliarios
[en lnea] En Actualidad y Entrevistas, CIPERCHILE
< http://ciperchile.cl/2014/04/08/vivienda-deroga-decreto-del-gobierno-anterior-que-facilitaba-
megaproyectos-inmobiliarios/ > [ltima consulta: 20 Abril 2015].
174
urbanos en beneficio de las personas de menores recursos, slo de este modo, porque
se ha requerido de la dictacin de circulares de la Direccin de Desarrollo Urbano para
explicar, aclarar o profundizar materias que fueron dejadas de lado por la normativa o
bien fueron omitidas en su tratamiento.
Urge, entonces, la dictacin de una nueva normativa tendiente al bien comn y
al desarrollo armnico del ordenamiento territorial, al bienestar e integracin de las
personas, slo as, quizs, podamos reconocernos como un pas desarrollado el cual
reconoce y respeta a sus ciudadanos como iguales en calidad y derechos, porque
hasta el momento, existen en el pas dos o ms tipos de ciudades y por ende dos o
ms tipos de ciudadanos, diferenciados por su nivel de adquisicin, y es justamente
esto lo que se puede cambiar y en donde puede influir la planificacin urbana y el
derecho urbanstico.
175
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2015].
180
ANEXOS
1. Tabla N 8: Estado de Planes Regionales de Desarrollo Urbano164.

REGIN SIN PLAN PLAN VIGENTE
Planes en Planes en Planes
Sin Plan
formulacin modificacin Vigentes
Arica y Parinacota 0 0 0 1
Tarapac 0 1 0 0
Antofagasta 0 0 0 1
Atacama 0 1 0 0
Coquimbo 0 0 0 1
Valparaso 0 0 0 0
Libertador General Bernardo OHiggins 0 0 0 1
Maule 0 1 0 0
Biobo 0 1 0 0
La Araucana 0 1 0 0
Los Ros 1 0 0 0
Los Lagos 0 1 0 0
Aysn 0 1 0 0
Magallanes 0 1 0 0
Metropolitana 1 0 0 0
2. Grficos sobre estado de Planes Regionales de Desarrollo Urbano
PRDU PLANES EN
FORMULACIN
Planes EN
29%
Vigentes (4) 20% FORMULACI
N (8)
Sin Plan (10)
71% SIN PLAN (NI
80% FORMULACI
N) (2)
164
Elaborado en base a la informacin contenida en MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Estado
de los planes reguladores. [Recurso en lnea]
<http://observatorios.minvu.cl/esplanurba/main.php?module=stat&page=prdu#> [ltima consulta: 2 marzo
de 2015].
181
3. Tabla N 9: Estado de Planes Reguladores Intercomunales165.
REGIN Planes vigentes
Planes en Planes
Formulaci vigentes en Planes vigente
n modificacin
Arica y Parinacota 0 0 0
Tarapac 1 0 0
Antofagasta 1 0 1
Atacama 2 1 1
Coquimbo 3 0 0
Valparaso 3 0 4
Libertador General Bernardo OHiggins 2 2 2
Maule 0 0 0
Biobo 0 1 1
La Araucana 0 1 0
Los Ros 1 0 0
Los Lagos 2 0 0
Aysn 3 0 0
Magallanes 2 0 0
Metropolitana 0 0 3
4. Grficos sobre estado de Planes Reguladores Intercomunales
PRI PRI VIGENTES EN

MODIFICACIN
PRI VIGENTES
Planes Vigentes EN
(17) 13% MODIFICACIN
45%
55% En Formulacin (5)
(21)
PRI VIGENTES
SIN
87%
MODIFICACIN
(12
165
Elaborado utilizando la informacin contenida en MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Planes
Reguladores Intercomunales [Recurso en lnea]
<http://observatorios.minvu.cl/esplanurba/main.php?module=stat&page=pri> [ltima consulta: 2 marzo
2015].
182
5. Tabla N 10: Actores pblicos involucrados de forma directa e indirecta en el
ordenamiento territorial.166
INSTRUMENTOS Y/O MATERIAS DE

ACTORES PUBLICOS
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
- Estrategia Regional de Desarrollo

Gobiernos Regionales - Aprobacin de instrumentos de P.R. comunales e
Intercomunales.
Ministerio de Bienes
- Concesiones de tierras fiscales
Nacionales
- Legislacin sobre comunidades agrcolas, DFL 5
de 1968.
- Decreto Ley 3.557, de 1981, de Proteccin Agrcola
- Divisin de predios rsticos: Decreto Ley 3516, de
Ministerio de Agricultura, 1980.
SAG, CONAF. - Ley N 3516 de Predios Rsticos
- Ley de bosques, art. 14 del Decreto 4363
- Distritos de conservacin de suelos, bosque y
agua. Ley 18.378
- Planes de manejo
- Cdigo de Minera
Ministerio de Minera
- Geologa aplicada al estudio de riesgos
- Poltica Nacional de Desarrollo Urbano
- Ley General de Urbanismo y Construcciones
- Plan regional de desarrollo urbano
Ministerio de Vivienda y
- Planes reguladores intercomunales
Urbanismo
- Poltica nacional de uso del borde costero.
- Divisin de predios rsticos: Decreto Ley 3516 de
1980.
Ministerio de Economa; - Planes de ordenamiento turstico
SERNATUR - Zonas y centros de inters turstico
- Ley de Bases del Medio Ambiente
Ministerio Secretara General
- Declaracin de zonas saturadas
de la Presidencia. CONAMA
- Sistema de evaluacin de impacto ambiental
- Planificacin de las principales obras en
Ministerio de Obras Pblicas. infraestructura
Direccin de Planeamiento - Poltica de concesiones viales
DGA. - Coordinacin y articulacin de los planes y
necesidades del MOP con la planificacin del
166
ITURRIAGA M. Jaime. 2003. Ordenamiento territorial en Chile: Instituciones, instrumentos, problemas y
propuestas. Tesis para optar al grado de Magster en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente.
Santiago, Pontificia Universidad Catlica de Chile, Facultad de Arquitectura, Instituto de estudios urbanos
y ambientales.
183
desarrollo urbano.
- Cdigo de aguas
- Apoyo metodolgico a la formulacin de estrategias
Ministerio de Planificacin y
regionales de desarrollo
Cooperacin. CONADI
- reas de desarrollo indgena
Ministerio de Defensa. - Poltica nacional de uso del borde costero
Subsecretara de Marina. - Zonificacin borde costero.
Ministerio de Relaciones
- Definicin de zonas fronterizas
Exteriores, DIFROL
Comisin Nacional de Uso
- Poltica Nacional de uso del Borde Costero
del Borde Costero
- Modificaciones de lmites urbanos y cambio de uso
del suelo agrcola, y/o con fines no agrcolas.
Comisin Mixta de - Incorporacin en los instrumentos legales de
agricultura, urbanismo, planificacin existentes, los planes de
turismo y bienes nacionales ordenamiento fsico propuestos y elaborados por el
(interministerial) SERNATUR.
-
- Limite urbano
- Planes seccionales
- Planes reguladores comunales
Municipalidades
- Divisin de predios rsticos: decreto ley 3516, de
1980
- Planes de ordenamiento turstico (comunal)
6. Tabla N 11: Los niveles de la planificacin urbana en la Ley General de Urbanismo

y Construcciones y artculos relacionados.
NIVEL ARTCULO
Artculo 29.- Corresponder al Ministerio de la Vivienda y

Urbanismo la Planificacin del desarrollo urbano a nivel nacional. Le
corresponder, asimismo, a travs de la Ordenanza General de la
PRIMER NIVEL: presente ley, establecer normas especficas para los estudios,
De la Planificacin revisin, aprobacin y modificaciones de los instrumentos legales a
Urbana Nacional travs de los cuales se aplique la planificacin urbana en los niveles
antes sealados. Estos instrumentos, sancionados por la autoridad
correspondiente, tendrn fuerza legal en su aplicacin, incluso para
las reparticiones pblicas.
Artculo 30.- Se entender por Planificacin Urbana Regional

aquella que orienta el desarrollo de los centros urbanos de las
regiones.
SEGUNDO
184
NIVEL.- Artculo 31.- La Planificacin Urbana Regional se realizar por
De la Planificacin medio de un Plan Regional de Desarrollo Urbano, que fijar los roles
Urbana Regional; de los centros urbanos, sus reas de influencia recproca, relaciones
gravitacionales, metas de crecimiento, etc.
Artculo 32.- El Plan Regional de Desarrollo Urbano ser

confeccionado por las Secretaras Regionales del Ministerio de la
Vivienda y Urbanismo, de acuerdo con las polticas regionales de
desarrollo socio-econmico.
Artculo 33.- Los planes regionales de desarrollo urbano sern

aprobados por el consejo regional y promulgados por el intendente
respectivo, debiendo sus disposiciones incorporarse en los planes
reguladores metropolitanos, intercomunales y comunales.
Artculo 34.- Se entender por Planificacin Urbana Intercomunal

aquella que regula el desarrollo fsico de las reas urbanas y rurales
de diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en una
unidad urbana. Cuando esta unidad sobrepase los 500.000
habitantes, le corresponder la categora de rea metropolitana para
los efectos de su planificacin. La Planificacin Urbana
Intercomunal se realizar por medio del Plan Regulador
Intercomunal o del Plan Regulador Metropolitano, en su caso,
instrumentos constituidos por un conjunto de normas y acciones
para orientar y regular el desarrollo fsico del rea correspondiente.
Las disposiciones de los artculos siguientes, referentes al Plan
Regulador Intercomunal, regirn igualmente para los Planes
Reguladores Metropolitanos.
TERCER NIVEL:
PARRAFO 3.- De Artculo 35.- El Plan Regulador Intercomunal estar compuesto de:
la Planificacin a) Una memoria explicativa, que contendr los objetivos, metas y
Urbana programas de accin;
Intercomunal b) Una Ordenanza, que contendr las disposiciones reglamentarias
pertinentes, y los planos, que expresen grficamente las
disposiciones sobre zonificacin general, equipamiento, relaciones
viales, reas de desarrollo prioritario, lmites de extensin urbana,
densidades, etc. Para los efectos de su aprobacin, modificacin y
aplicacin, estos documentos constituyen un slo cuerpo legal.
Artculo 36.- El Plan Regulador Intercomunal ser confeccionado

por la Secretara Regional de Vivienda y Urbanismo, con consulta a
las Municipalidades correspondientes e Instituciones Fiscales que se
estime necesario, sin perjuicio de las normas especiales que se
establezcan para el rea Metropolitana. Elaborado un Plan
Regulador Intercomunal, las Municipalidades respectivas debern
pronunciarse sobre dicho Plan dentro de un plazo de 60 das,
185
contados desde su conocimiento oficial, vencido el cual la falta de
pronunciamiento ser considerada como aprobacin. Previa
autorizacin de la Secretara Regional correspondiente, un grupo de
Municipalidades afectas a relaciones intercomunales podrn
confeccionar directamente un Plan Regulador Intercomunal, el que
deber ser aprobado por dicha Secretara, con consulta a los
organismos fiscales que estime necesario, sin perjuicio de lo
dispuesto en el artculo siguiente.
Artculo 37.- Los Planes Reguladores Intercomunales sern

aprobados por decreto supremo del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, dictado por orden del Presidente de la Repblica, previa
autorizacin del Intendente.
Artculo 38.- Las disposiciones de los Planes Reguladores

Intercomunales, que constituyan alteraciones a las disposiciones de
los Planes Reguladores Comunales existentes, se entendern
automticamente incorporadas a stos como modificaciones. En las
comunas que carezcan de Plan Regulador Comunal harn los
efectos de tal las disposiciones del Plan
Regulador Intercomunal, sin perjuicio de la exigencia establecida en
la letra a) del artculo 47.
Artculo 39.- Las Secretaras Regionales del Ministerio de la

TERCER NIVEL: Vivienda y Urbanismo calificarn en cada caso:
PARRAFO 3.- De (a) Las reas sujetas a Planificacin Urbana Intercomunal;
la Planificacin (b) Las comunas que, para los efectos de la confeccin del Plan
Urbana Regulador Comunal, estn sujetas a la aprobacin previa del Plan
Intercomunal Regulador Intercomunal.
Artculo 40.- Las Secretaras Regionales del Ministerio de la
Vivienda y Urbanismo podrn designar comisiones para asesorar en
los estudios de la Planificacin Urbana Intercomunal y,
posteriormente, coordinar la programacin y realizacin de los
mismos a travs de los planes de obras estatales y municipales. En
las reas metropolitanas la Secretara Regional del Ministerio de la
Vivienda y Urbanismo podr asesorar a las Juntas de Alcaldes que
se organicen para el estudio y resolucin de problemas comunes a
varios municipios, y que se aborden en la forma dispuesta en la Ley
Orgnica de Municipalidades.
Artculo 41.- Se entender por Planificacin Urbana Comunal
aquella que promueve el desarrollo armnico del territorio comunal,
en especial de sus centros poblados, en concordancia con las metas
regionales de desarrollo econmico-social. La planificacin urbana
comunal se realizar por medio del Plan Regulador Comunal. El
Plan Regulador es un instrumento constituido por un conjunto de
normas sobre adecuadas condiciones de higiene y seguridad en los
edificios y espacios urbanos, y de comodidad en la relacin
186
funcional entre las zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y
esparcimiento. Sus disposiciones se refieren al uso del suelo o
CUARTO NIVEL: zonificacin, localizacin del equipamiento comunitario,
De la estacionamiento, jerarquizacin de la estructura vial, fijacin de
Planificacin lmites urbanos, densidades y determinacin de prioridades en la
Urbana Comunal urbanizacin de terrenos para la expansin de la ciudad, en funcin
de la factibilidad de ampliar o dotar de redes sanitarias y
energticas, y dems aspectos urbansticos.
Artculo 42.- El Plan Regulador Comunal estar compuesto de:

a) Una Memoria explicativa, que contendr los antecedentes socio-
econmicos; los relativos a crecimiento demogrfico, desarrollo
industrial y dems antecedentes tcnicos que sirvieron de base a las
proposiciones y los objetivos, metas y prioridades de las obras
bsicas proyectadas;
b) Un estudio de factibilidad para ampliar o dotar de agua potable y
alcantarillado, en relacin con el crecimiento urbano proyectado,
estudio que requerir consulta previa al Servicio Sanitario
correspondiente de la Regin;
c) Una Ordenanza Local que contendr las disposiciones
reglamentarias pertinentes, y
d) Los planos, que expresan grficamente las disposiciones sobre
uso de suelo, zonificacin, equipamiento, relaciones viales, lmite
urbano, reas prioritarias de desarrollo urbano, etc. Para los efectos
de su aprobacin, modificacin y aplicacin, estos documentos
constituyen un solo cuerpo legal.
Artculo 43.- El procedimiento para la elaboracin y aprobacin de

los planes reguladores comunales se regir por lo dispuesto en los
incisos siguientes. El proyecto de plan regulador comunal ser
preparado por la municipalidad respectiva. Elaborado el proyecto, el
concejo comunal, antes de iniciar su discusin, deber:
1. Informar a los vecinos, especialmente a los afectados, acerca de
las principales caractersticas del instrumento de planificacin
propuesto y de sus efectos, lo que se har de acuerdo con lo que
seale la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.
2. Realizar una o ms audiencias pblicas en los barrios o sectores
CUARTO NIVEL: ms afectados para exponer el proyecto a la comunidad, en la forma
De la indicada en la ley Orgnica Constitucional de Municipalidades.
Planificacin 3. Consultar la opinin del consejo econmico y social comunal, en
Urbana Comunal sesin citada expresamente para este efecto.
4. Exponer el proyecto a la comunidad, con posterioridad a la o las
audiencias pblicas, por un plazo de treinta das.
5. Vencido dicho plazo se consultar a la comunidad, por medio de
una nueva audiencia pblica, y al consejo econmico y social
comunal, en sesin convocada especialmente para este efecto. En
dicha sesin deber presentarse un informe que sintetice las
187
observaciones recibidas.
6. Los interesados podrn formular, por escrito, las observaciones
fundadas que estimen convenientes acerca del proyecto hasta
quince das despus de la audiencia pblica a que se refiere el
nmero anterior.
El lugar y plazo de exposicin del proyecto y el lugar, fecha y hora

de las audiencias pblicas debern comunicarse previamente por
medio de dos avisos publicados, en semanas distintas, en algn
diario de los de mayor circulacin en la comuna o mediante avisos
radiales o en la forma de comunicacin masiva ms adecuada o
habitual en la comuna.
Cumplidos los trmites anteriores, el alcalde deber presentar el

proyecto para la aprobacin del concejo comunal, junto con las
observaciones que hayan hecho llegar los interesados, en un plazo
no inferior a quince ni superior a treinta das, contado desde la
audiencia pblica indicada en el N 5.
El concejo deber pronunciarse sobre las proposiciones que

contenga el proyecto de plan regulador, analizando las
observaciones recibidas y adoptando acuerdos respecto de cada
una de las materias impugnadas. En caso de que aprobare
modificaciones, deber cautelar que stas no impliquen nuevos
gravmenes o afectaciones desconocidas por la comunidad. No
podr, en todo caso, pronunciarse sobre materias o disposiciones no
contenidas en el aludido proyecto, salvo que el proyecto modificado
se exponga nuevamente conforme a lo dispuesto en el inciso
segundo.
El proyecto aprobado ser remitido, con todos sus antecedentes, a

la secretara regional ministerial de Vivienda y Urbanismo
respectiva. Dicha secretara ministerial dentro del plazo de sesenta
das, contado desde su recepcin, revisar el proyecto y emitir un
informe sobre sus aspectos tcnicos.
Si la comuna est formada por un plan regulador metropolitano o

intercomunal, el informe de la secretara regional ministerial ser
remitido directamente al municipio, junto con el proyecto y sus
antecedentes, con copia al gobierno regional. Si el informe es
favorable, el proyecto de plan regulador o de plan seccional ser
promulgado por decreto alcaldicio. Si el proyecto no se ajustare al
plan regulador metropolitano o intercomunal, la secretara regional
ministerial de Vivienda y Urbanismo deber emitir un informe
CUARTO NIVEL: negativo y lo remitir, conjuntamente con el proyecto y sus
De la antecedentes, al municipio, el cual podr modificar el proyecto para
Planificacin concordarlo con el plan regulador metropolitano o intercomunal o
188
Urbana Comunal insistir en su proyecto.
En este ltimo caso remitir el proyecto, con todos los antecedentes,

incluido el informe negativo de la secretara regional ministerial de
Vivienda y Urbanismo, al gobierno regional para que ste se
pronuncie sobre los aspectos objetados.
Si no existiera un plan regulador metropolitano o intercomunal que

incluya el territorio comunal, el informe de la secretara regional
ministerial de Vivienda y Urbanismo ser remitido, junto con el
proyecto y sus antecedentes, al gobierno regional para su
aprobacin por el consejo regional, con copia al municipio.
El pronunciamiento del consejo regional se har sobre la base del

informe tcnico de la secretara regional ministerial. Si el informe
fuere desfavorable, el consejo slo podr aprobar el proyecto
mediante acuerdo fundado.
Aprobado el proyecto de plan regulador en la forma establecida en
los tres incisos anteriores, ser promulgado por resolucin del
intendente.
Los actos administrativos que promulguen la aprobacin o

modificacin de un instrumento de planificacin territorial debern
publicarse en el Diario Oficial, junto con la respectiva ordenanza.
Los planos y la ordenanza correspondiente se archivarn en los
Conservadores de Bienes Races respectivos, en la Divisin de
Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en la
secretara regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo
respectiva y en las municipalidades correspondientes.
La Ordenanza General contemplar normas relativas a los
"conjuntos armnicos de edificacin", en base a los cuales se podr
autorizar excepciones a la Ordenanza Local del Plan Regulador
Comunal.
Artculo 44.- El estudio y aprobacin del Plan Regulador Comunal,

as como sus revisiones, reactualizacin y modificaciones
posteriores, se efectuarn de acuerdo con las disposiciones de esta
Ley y con las normas para confeccin de planes reguladores que
establezca el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, segn la
poblacin y rango regional de las comunas.
Artculo 45.- Las modificaciones al Plan Regulador Comunal se

sujetarn, en lo pertinente, al mismo procedimiento sealado en el
inciso primero del artculo 43. Sin embargo, respecto de las
enmiendas que incidan en las materias que se indican a
continuacin, las municipalidades podrn omitir el trmite previsto en
la letra c) del inciso primero del artculo 43, y, en tal caso, las
189
CUARTO NIVEL: publicaciones que dispone la letra d) se entendern referidas al
De la acuerdo del Consejo de Desarrollo Comunal:
Planificacin 1.- Localizacin del equipamiento vecinal en los barrios o sectores;
Urbana Comunal 2.- Vialidad interna, dentro de los nuevos proyectos cuyos trazados
no alteren los consultados en el Plano Regulador Comunal o
Intercomunal, y
3.- Disposiciones varias relativas a las condiciones de edificacin y
urbanizacin dentro de los mrgenes que establezca la Ordenanza
General de esta ley.
Estas modificaciones no podrn ser contrarias a los preceptos de
este cuerpo legal y sus reglamentos.
Artculo 46.- En los casos en que, para la aplicacin del Plan

Regulador Comunal, se requiera de estudios ms detallados, ellos
se harn mediante Planos Seccionales en que se fijarn con
exactitud los trazados y anchos de calles, zonificacin detallada, las
reas de construccin obligatoria, de remodelacin, conjuntos
armnicos, terrenos afectados por expropiaciones, etc.
En las comunas en que no exista Plan Regulador podrn estudiarse
Planes Seccionales, los que se aprobarn conforme a lo prescrito en
el inciso primero del artculo 43.
La confeccin de Planos Seccionales tendr carcter obligatorio en
las comunas de ms de 50.000 habitantes que cuenten con Asesor
Urbanista, para los efectos de fijar las lneas oficiales de edificacin,
y lo ser tambin en aquellas que califique especialmente la
Secretara Regional correspondiente del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, por sus condiciones topogrficas, o por urgencia en
materializar determinadas obras pblicas o expropiaciones.
Artculo 47.- Debern contar con el Plan Regulador Comunal:

a) las comunas que estn sujetas a Planificacin Urbana-Regional o
Urbana-Intercomunal;
b) todos aquellos centros poblados de una comuna que tengan una
poblacin de 7.000 habitantes o ms;
c) aquellos centros poblados de una comuna que sean afectados
por una destruccin total o parcial, y
d) aquellos centros poblados de una comuna que la Secretara
Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo respectiva disponga
mediante resolucin. La referida Secretara Regional Ministerial
podr encargarse de la confeccin del Plan, debiendo, en todo caso,
enviarlo a la municipalidad correspondiente para su tramitacin de
acuerdo al procedimiento sealado en el inciso primero del artculo
43.
Artculo 48.- Las Municipalidades confeccionarn o reactualizarn

su Plan Regulador Comunal dentro de los plazos que fijare la
190
Secretara Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, debiendo
CUARTO NIVEL: someterlo a su aprobacin para los efectos de su vigencia. Si las
De la Municipalidades no cumplieran con esta obligacin dentro del plazo
Planificacin fijado, la Secretara Regional Ministerial respectiva lo har por
Urbana Comunal cuenta de ellas. En este caso, la Municipalidad respectiva deber
modificar el presupuesto municipal para el ao siguiente, creando la
partida con cargo a cualquier tem variable del mismo presupuesto,
para atender el gasto correspondiente. Si as no lo hiciere, el
Intendente Regional dispondr la modificacin que corresponda del
presupuesto municipal.
Artculo 49.- Las Municipalidades con obligacin de tener Plan

Regulador Comunal podrn designar una comisin, con
representacin municipal y particular, para asesorar en su estudio y
coordinar su programacin y realizacin. Los cargos de la comisin
sern ad honorem y, adems, voluntarios para los particulares.
Asimismo, las Municipalidades podrn solicitar la designacin de
funcionarios de la Administracin Pblica para que integren esta
comisin asesora.
Artculo 50.- En casos especiales de proyectos de los Servicios

Regionales o Metropolitano de Vivienda y Urbanizacin, stos
podrn proponer al Ministerio de la Vivienda y Urbanismo a travs
de la respectiva Secretara Regional, las modificaciones a los Planes
Reguladores que estimen necesario. El Ministerio aprobar dichas
modificaciones previo informe de la Municipalidad respectiva, la que
deber evacuarlo en el plazo de 30 das. Vencido este plazo, el
Ministerio podr resolver, aunque no se haya emitido dicho informe.
Artculo 51.- Los trazados de los Planes Reguladores Comunales

se realizarn por el municipio mediante;
(a) las expropiaciones derivadas de la declaracin de utilidad
pblica contenida en el artculo 59;
(b) las adquisiciones hechas en licitacin pblica o compra directa
por la Municipalidad, de acuerdo con su Ley Orgnica. En el caso de
compra directa, el precio no podr exceder de la tasacin respectiva
que efecte la Direccin de Obras Municipales. Para estas
adquisiciones, no regir lo dispuesto en el artculo 49 de la ley N
17.235, y
(c) las cesiones de terrenos que se urbanicen, de acuerdo con las
disposiciones de la presente ley y sus Ordenanzas, que se destinen
a calles, avenidas, plazas, espacios pblicos y otros fines.
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Universidad de Chile

DERECHO URBANSTICO Y PLANIFICACIN URBANA:

HISTORIA, ANLISIS Y PROYECCIONES

Memoria de ttulo para optar al grado de Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales

LE CORBUSIER. Congreso de Atenas, 1933.

La presente memoria realiza un anlisis completo de la planificacin urbana y el

de la ms alta relevancia dada la relevancia que la materia tiene en el desarrollo de las

decisiones en torno a la planificacin urbana. Con este objetivo es que se realiza en

primer lugar la conceptualizacin del Derecho Urbanstico y una revisin de la

contexto que permita el desarrollo de la memoria.

Una vez establecido el marco general, se procede al anlisis de la Planificacin

Urbana a nivel nacional conceptualizando en que consiste la misma en Chile y como es

que se desarrolla, luego se procede a realizar un desglose de los distintos instrumentos

de planificacin territorial existentes sealando sus formas de tramitacin, reas de

influencia, finalidad, elementos y naturaleza de las materias normadas.

Finalmente, y luego de realizar el anlisis completo de la materia a nivel

nacional y detectar las diversas problemticas y desafos que presenta la situacin

actual de la planificacin urbana en Chile, se realizan propuestas tendientes a

fortalecer la misma, buscando evitar la actual segregacin, desigualdad y

estigmatizacin que genera el actual sistema de planificacin territorial.

El desarrollo de los centros poblados ha experimentado variaciones de distinta

envergadura desde su comienzo, es decir, desde los primeros asentamientos humanos

El surgimiento de las ciudades propiamente tales trajeron aparejada consigo la

necesidad de normar su desarrollo, su organizacin y la planificacin de las mismas.

Sumado a lo anterior, en la actualidad, la poblacin radicada en estos espacios ha

la planificacin del territorio.

Preguntas tales como: de qu forma se regular el desarrollo de las ciudades,

grado de participacin que le cabe a los habitantes de dichas zonas en la planificacin

recurrentes y se requiere una respuesta a ellas, armnica, que permita un desarrollo

sustentable de la ciudad y que vele por la proteccin de los derechos de sus

referimos al derecho urbanstico se nos remite a una serie de normas diseminadas en

el ordenamiento jurdico nacional, las que han ido evolucionando en conjunto al

en las ciudades como los de la sociedad misma.

Al mismo tiempo su evolucin se encuentra ligada a la de la planificacin

necesario si queremos saber en qu estado se encuentra su desarrollo en nuestro

Este desarrollo constante y dinmico, tanto del derecho urbanstico como de la

planificacin urbana, se ha visto reflejado en el ordenamiento jurdico que en la materia

rige en nuestro pas, contamos con instrumentos de planificacin urbana

correspondientes con la divisin poltica administrativa de Chile, existen as Planes

Regionales de Desarrollo Urbano, Planes Reguladores Metropolitanos o

Intercomunales y Planes Reguladores Comunales, cada uno de estos instrumentos

tiene caractersticas y mbitos de aplicacin propios y principios que los rigen.

La fuerza normativa y la aplicacin de los mismos tambin es diversa, contando

y con una menor aplicacin los Planes Regionales de Desarrollo Urbano.

La presente memoria se elabora a partir del anlisis del derecho urbanstico

mediante una revisin general, referido a su conceptualizacin y a la evolucin

histrica del mismo.

Lo anterior, es relevante dado que ubicarnos en el punto inicial de la materia,

resulta fundamental si queremos entender el resultado al que se ha llegado con el paso

antecedentes de la actual legislacin sobre la materia y poder entender mejor de esta

para constituirse en una herramienta til para la sociedad y el desarrollo de sta.

A continuacin, se realiza un anlisis referido a la planificacin urbana. Es

porque consideramos que es uno de los aspectos ms relevantes y que mayor

influencia tiene en el diario vivir de las personas.

El ordenamiento del territorio es la principal funcin que le toca ejercer a la

planificacin, y en nuestro pas se encuentra regulado expresamente por dos normas la

Ley General de Urbanismo y Construccin, en adelante e indistintamente, Ley General,

y la Ordenanza General de Urbanismo y Construccin, en adelante e indistintamente

espacios geogrficos y a la divisin administrativa y poltica de nuestro pas, los cuales

contarn con instrumentos de planificacin territorial propios.

En qu consisten estos instrumentos, cmo se elaboran o modifican, cmo se

aprueban, qu es lo que regulan, si existe o no una prevalencia entre los diversos

instrumentos, qu se podra modificar y qu conservar en la legislacin vigente, son

Asimismo, se relevan ciertos aspectos que resultan importantes al realizar el