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Universidad de Chile

Facultad de Derecho
Departamento de Derecho Pblico

DERECHO URBANSTICO Y PLANIFICACIN URBANA:

HISTORIA, ANLISIS Y PROYECCIONES

Memoria de ttulo para optar al grado de Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales

AUTOR:
MARIO IGNACIO CABELLO SALAZAR

PROFESOR GUA:
JOS FERNNDEZ RICHARD

Santiago, Chile
2015
A mi madre, gracias por todo.

ii
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIN............................................................................................................... 6
CAPTULO 1 GENERALIDADES..................................................................................... 11
1.1. Derecho urbanstico .............................................................................................. 12
1.2. Evolucin histrica del derecho urbanstico........................................................... 20
1.2.1. Evolucin del derecho urbanstico en Chile .................................................... 29
1.3. Conclusiones preliminares .................................................................................... 57
CAPTULO 2: LA PLANIFICACIN URBANA.................................................................. 62
2.1. Qu es la planificacin urbana? Concepto, contenido y finalidad. ....................... 63
2.2. Planificacin urbana en Chile ................................................................................ 71
2.3. Instrumentos de planificacin territorial: individualizacin, elaboracin y
tramitacin ................................................................................................................... 83
2.3.1. Planos Seccionales......................................................................................... 86
2.3.2. Lmite urbano.................................................................................................. 87
2.3.3. Plan Regional de Desarrollo Urbano............................................................... 89
2.3.4. Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano ................................................ 91
2.3.5. Plan Regulador Comunal .............................................................................. 100
CAPTULO 3 PANORAMA Y DESAFOS ..................................................................... 111
3.1. Uso de suelo y cambio de uso de suelo .............................................................. 115
3.1.1. Extensin urbana; problemas del cambio de uso del suelo rural a urbano.... 118
3.2. Participacin ciudadana en los instrumentos de planificacin urbana.................. 126
3.2.1. Marco jurdico de la participacin ciudadana en Chile................................... 129
3.2.2. Participacin ciudadana y planificacin urbana............................................. 136
3.2.3. Perspectiva y conclusiones preliminares en torno a la participacin
ciudadana............................................................................................................... 141
3.3. Poltica Nacional de Desarrollo Urbano ............................................................... 143
3.3.1. Metas y objetivos de la nueva PNDU ............................................................ 150
3.3.2. Principios rectores y mbitos temticos de la Nueva PNDU ......................... 152
3.3.3. Planificacin Urbana en la PNDU: Institucionalidad y Gobernanza ............... 153
3.4. Perspectivas y conclusiones ............................................................................... 161
CONCLUSIONES .......................................................................................................... 164
BIBLIOGRAFA.............................................................................................................. 176
ANEXOS ....................................................................................................................... 181

iii
"La ciudad es parte de un conjunto econmico,
social y poltico. Por ello, aparece
inmediatamente vinculada a la complejidad de
las actividades psicolgicas y biolgicas del
individuo y de la comunidad".

LE CORBUSIER. Congreso de Atenas, 1933.

iv
RESUMEN

La presente memoria realiza un anlisis completo de la planificacin urbana y el

derecho urbanstico, sus relaciones, situacin actual y proyecciones, tema que resulta

de la ms alta relevancia dada la relevancia que la materia tiene en el desarrollo de las

ciudades y la influencia que sobre la vida diaria de las personas tienen todas las

decisiones en torno a la planificacin urbana. Con este objetivo es que se realiza en

primer lugar la conceptualizacin del Derecho Urbanstico y una revisin de la

evolucin histrica que ha tenido, tanto a nivel general, como Nacional. En segundo

lugar se realiza el mismo esfuerzo con la planificacin urbana para poder generar el

contexto que permita el desarrollo de la memoria.

Una vez establecido el marco general, se procede al anlisis de la Planificacin

Urbana a nivel nacional conceptualizando en que consiste la misma en Chile y como es

que se desarrolla, luego se procede a realizar un desglose de los distintos instrumentos

de planificacin territorial existentes sealando sus formas de tramitacin, reas de

influencia, finalidad, elementos y naturaleza de las materias normadas.

Finalmente, y luego de realizar el anlisis completo de la materia a nivel

nacional y detectar las diversas problemticas y desafos que presenta la situacin

actual de la planificacin urbana en Chile, se realizan propuestas tendientes a

fortalecer la misma, buscando evitar la actual segregacin, desigualdad y

estigmatizacin que genera el actual sistema de planificacin territorial.

v
INTRODUCCIN

El desarrollo de los centros poblados ha experimentado variaciones de distinta

envergadura desde su comienzo, es decir, desde los primeros asentamientos humanos

hasta la actualidad.

El surgimiento de las ciudades propiamente tales trajeron aparejada consigo la

necesidad de normar su desarrollo, su organizacin y la planificacin de las mismas.

Sumado a lo anterior, en la actualidad, la poblacin radicada en estos espacios ha

crecido de forma exponencial, lo cual genera diversos desafos para los encargados de

la planificacin del territorio.

Preguntas tales como: de qu forma se regular el desarrollo de las ciudades,

cules sern los instrumentos que se implementen para ordenar la ciudad, quines

sern los encargados de administrar y conceder los permisos para edificar, cul es el

grado de participacin que le cabe a los habitantes de dichas zonas en la planificacin

de los espacios en que conviven da a da, qu zonas no podrn ser urbanizadas y que

se podr construir (o no construir) dentro del territorio, dnde acaba el lmite de las

urbanizaciones y cul es el espacio que le queda a las zonas agrarias, etc., son

recurrentes y se requiere una respuesta a ellas, armnica, que permita un desarrollo

sustentable de la ciudad y que vele por la proteccin de los derechos de sus

habitantes.

6
A stas y a muchas otras inquietudes, es que el derecho urbanstico, y en

particular la planificacin urbana, les ha intentado dar solucin. As, cuando nos

referimos al derecho urbanstico se nos remite a una serie de normas diseminadas en

el ordenamiento jurdico nacional, las que han ido evolucionando en conjunto al

desarrollo de las urbes y adaptndose a la realidad en la que les toca intervenir, por lo

que es esencialmente constituye un normativa dinmico, influido tanto por los cambios

en las ciudades como los de la sociedad misma.

Al mismo tiempo su evolucin se encuentra ligada a la de la planificacin

urbana, revisar la historia de ambos nos permite generar un contexto a todas luces

necesario si queremos saber en qu estado se encuentra su desarrollo en nuestro

pas, cules son los desafos actuales en la materia y hacia dnde debe apuntar la

planificacin urbana.

Este desarrollo constante y dinmico, tanto del derecho urbanstico como de la

planificacin urbana, se ha visto reflejado en el ordenamiento jurdico que en la materia

rige en nuestro pas, contamos con instrumentos de planificacin urbana

correspondientes con la divisin poltica administrativa de Chile, existen as Planes

Regionales de Desarrollo Urbano, Planes Reguladores Metropolitanos o

Intercomunales y Planes Reguladores Comunales, cada uno de estos instrumentos

tiene caractersticas y mbitos de aplicacin propios y principios que los rigen.

La fuerza normativa y la aplicacin de los mismos tambin es diversa, contando

con gran aplicacin los planes comunales, lo anterior es evidente si se considera que

7
corresponden al espacio normado ms pequeo y por ende de ms fcil organizacin,

y con una menor aplicacin los Planes Regionales de Desarrollo Urbano.

La presente memoria se elabora a partir del anlisis del derecho urbanstico

mediante una revisin general, referido a su conceptualizacin y a la evolucin

histrica del mismo.

Lo anterior, es relevante dado que ubicarnos en el punto inicial de la materia,

resulta fundamental si queremos entender el resultado al que se ha llegado con el paso

del tiempo, los procesos por los que pas el ordenamiento urbanstico tanto en la

historia general como en la historia de nuestro pas, y servir para saber cules son los

antecedentes de la actual legislacin sobre la materia y poder entender mejor de esta

forma, el camino y los derroteros que creemos que debe seguir el derecho urbanstico

para constituirse en una herramienta til para la sociedad y el desarrollo de sta.

A continuacin, se realiza un anlisis referido a la planificacin urbana. Es

importante establecer que se eligi esta herramienta dentro del derecho urbanstico,

porque consideramos que es uno de los aspectos ms relevantes y que mayor

influencia tiene en el diario vivir de las personas.

El ordenamiento del territorio es la principal funcin que le toca ejercer a la

planificacin, y en nuestro pas se encuentra regulado expresamente por dos normas la

Ley General de Urbanismo y Construccin, en adelante e indistintamente, Ley General,

y la Ordenanza General de Urbanismo y Construccin, en adelante e indistintamente

8
Ordenanza General, en los cuales se reconocen niveles de planificacin asociados a

espacios geogrficos y a la divisin administrativa y poltica de nuestro pas, los cuales

contarn con instrumentos de planificacin territorial propios.

En qu consisten estos instrumentos, cmo se elaboran o modifican, cmo se

aprueban, qu es lo que regulan, si existe o no una prevalencia entre los diversos

instrumentos, qu se podra modificar y qu conservar en la legislacin vigente, son

todas preguntas a las que intentamos dar respuesta en la parte final de este trabajo.

Asimismo, se relevan ciertos aspectos que resultan importantes al realizar el

estudio y desarrollo del presente trabajo, en particular, se eligieron dos por su

preponderancia actual, a saber, la participacin ciudadana y la modificacin del uso del

suelo, los que, sin duda, han despertado en la comunidad el inters por la materia. Por

un lado, en relacin a la participacin ciudadana, se ha levantado voces que buscan

mejorar las formas de participacin, y en particular se ha exigido participar de forma

directa en la planificacin territorial, y por otro lado, respecto a los cambios de uso de

suelo, se han informado casos en donde se han utilizado, aprovechndose para

beneficios particulares generando de paso el rechazo de la comunidad toda.

Finalmente se realiza un anlisis de la Nueva Poltica Nacional de Desarrollo

Urbano. sta es una poltica de muy reciente creacin, por lo cual sus disposiciones no

han sido incorporadas an al ordenamiento jurdico, sin embargo su anlisis es

fundamental si se quiere entender hacia donde ir el desarrollo de la materia y poder

9
establecer lineamientos a futuro que vengan en revestir solucin a los problemas o

dificultades que presenta actualmente la planificacin territorial.

10
CAPTULO 1 GENERALIDADES

El concepto de derecho urbanstico no es de uso comn, no tiene la misma

difusin o cobertura que alcanza el Derecho Civil o el Derecho Penal, sin embargo sus

instituciones y su evolucin dan cuenta de un derecho dinmico y de constante

evolucin, que desde su surgimiento ha resultado ser una herramienta muy til tanto

por su aporte al ordenamiento territorial as como para facilitar y normar algunos

aspectos de la convivencia de los ciudadanos en sociedad.

As, su importancia es creciente en todo el mundo y este hecho es claramente

notorio en nuestro ordenamiento jurdico. Factores como el sistema econmico, la

escasez del recurso suelo, que contrasta con su disponibilidad, y el inters por la

propiedad urbana son slo algunos de los aspectos que inciden directamente en

incrementar la relevancia que la regulacin del territorio reviste.

Al referirnos al derecho urbanstico como concepto, solo podemos inferir una

relacin entre regulacin y urbanismo, pero En qu consiste el derecho urbanstico?

Se trata de una rama independiente tal cual o es el resultado de una serie de normas

dispersas? En dnde se encuentran los orgenes y cul es la importancia del derecho

urbanstico en la sociedad actual? Revisar su historia, tanto de la legislacin nacional

como internacional, servir para contextualizar el desarrollo que el Derecho Urbanstico

tiene en Chile.

11
Sin pretender agotar la discusin respecto de la materia, el objetivo de este

primer captulo es dejar establecidas las bases generales que sirven como fundamento

al desarrollo del presente trabajo; para esto realizaremos un anlisis histrico de la

evolucin y conceptualizacin del derecho urbanstico como rama del derecho tanto en

nuestro ordenamiento jurdico como en los orgenes histricos de las instituciones

relacionadas. A continuacin se analizar la evolucin que el derecho urbanstico ha

tenido en nuestro pas, de esta forma pretendemos que este anlisis sirva para

establecer una base o contexto que facilite entender y comprehender tanto al derecho

urbanstico propiamente tal como la planificacin urbana en su calidad de herramienta

o parte fundamental de la regulacin general.

1.1. Derecho urbanstico

Parece correcto partir con conceptualizar al derecho urbanstico. Al respecto

diversos autores han planteado definiciones del concepto, pudiendo encontrar, tanto en

la doctrina nacional como internacional (americana y europea) variados ejemplos.

Si bien todas estas definiciones tienen sus matices y caractersticas propias,

parecen coincidir en ciertos aspectos que nos pueden conducir a una

conceptualizacin ms o menos aceptable de lo que se entiende por derecho

urbanstico.

Conforme a lo anterior, y por la mencionada diversidad de definiciones

existentes, procederemos en primer lugar a realizar una recopilacin de definiciones,

12
las que se analizarn caso a caso para demostrar las similitudes existentes entre ellas

con el objeto final de dejar en claro lo unvoco que resulta esta materia en cuanto a su

definicin.

Comenzaremos con la ya clsica definicin dada por el profesor Danger referida

a lo que se entiende por Urbanismo. Para el profesor, el urbanismo

es la ciencia que se ocupa de la ordenacin y el desarrollo de la ciudad,


persiguiendo, con la ayuda de todos los medios tcnicos, determinar la mejor
situacin de las vas, edificios e instalaciones pblicas y de las viviendas
privadas, de modo que la poblacin se asiente en forma cmoda y agradable1.

Podemos apreciar que se trata de una definicin clsica, extensiva y un poco

romntica de lo que sera el fin ltimo del derecho urbanstico, esto dado que el

urbanismo correspondera a una ciencia que rene diversas disciplinas, entre ellas al

derecho. Sin lugar a dudas un eventual cdigo de Derecho Urbanstico podra partir

con un artculo en el cual se comprendiera esta definicin, y que a partir de ella se

elaborara el resto del cuerpo normativo, teniendo como paradigmas o ideas centrales

lo contenido en las palabras de Danger, fijando as los principios rectores del desarrollo

urbano.

Por su parte, el profesor Jos Fernndez Richard seala, en su obra Derecho

Urbanstico Chileno, que el derecho urbanstico es el conjunto de principios y normas

1
PLATA Gmez, Carlos. 1988. La ciudad, su crecimiento y la norma. Memoria para optar al grado de
Doctor en Ciencias Jurdicas. Pontificia Universidad Javierana. Bogot [Recurso en lnea]
<http://carlosaplatag.com/wp-content/uploads/2013/10/LA-CIUDAD.pdf> [ltima consulta: 06 enero 2015].

13
que regulan tanto la planificacin de las ciudades, como el diseo de sus

construcciones2.

El profesor Fernndez aclara que no deben de confundirse el concepto de

derecho urbanstico con las llamadas, por la Ley General de Urbanismo y

Construcciones normas urbansticas, ya que estas ltimas corresponden a aquellas

contenidas en dicho cuerpo legal, como en su Ordenanza General y en los

instrumentos de planificacin territorial que afecten a edificaciones, subdivisiones,

etc.3.

Asimismo, el profesor se encarga de dejar en claro que el derecho urbanstico

se encuentra conformado por una serie de principios y normas, por lo que se infiere

que al no existir un cuerpo normativo propio sobre la materia, lo que definir a una

norma o un principio como parte o no del derecho urbanstico, ser su finalidad, en

otras palabras, el objetivo que persigue dicha normativa.

De igual forma, se resalta en dicha definicin la importancia que en la materia

tiene la planificacin urbana, puesto que junto con el diseo de sus construcciones, es

lo que servir de criterio diferenciador entre lo que es y lo que no es derecho

urbanstico.

2
FERNNDEZ Richard, Jos y HOLMES Salvo, Felipe. 2008. Derecho Urbanstico Chileno. 1 ed. Chile,
Editorial Jurdica de Chile. p. 17.
3
Ibd.

14
Finalmente, la aclaracin respecto a evitar la confusin entre derecho

urbanstico y normas urbansticas es importante pues queda claro que corresponde a

una relacin de gnero (derecho urbanstico) a especie (normas urbansticas).

Por otro lado, el profesor espaol Ramn Parada en su manual sobre Derecho

Administrativo, define al derecho urbanstico como [e]l conjunto de normas

reguladoras de los procesos de ordenacin del territorio y su transformacin fsica a

travs de la urbanizacin y la edificacin 4. Nuevamente en la definicin de este autor,

se aprecia la referencia a la planificacin urbana (en este caso aludida como

ordenacin del territorio) as como el hecho de que se trata de un conjunto de

normas, sin realizar aclaracin alguna a si se trata de normas y principios

pertenecientes a un sistema o si se trata de normas y principios dispersos.

El colombiano Arbouin-Gmez5, conceptualiza el derecho urbanstico como

el conjunto de normas de derecho administrativo que regulan los


procedimientos e instrumentos legales necesarios para el desarrollo fsico de
los municipios y distritos, encaminados al correcto y eficaz ejercicio de la
funcin pblica del urbanismo, a la ejecucin de los instrumentos de gestin y al
cumplimiento de los principios rectores del desarrollo territorial6.

En dicha definicin, nuevamente encontramos la referencia al hecho de que se

trata de un conjunto de normas, pero agrega una funcin muy especial e importante

4
PARADA, Ramn. 2000. Derecho Administrativo. Vol. III: Bienes pblicos. Derecho urbanstico. 8 ed.
Madrid Barcelona. p. 320.
5
ARBOUIN-GMEZ, Felipe. 2012. Derecho urbanstico y desarrollo territorial colombiano. Evolucin
desde la colonia hasta nuestros das. [en lnea]
<http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/vniver/cont/124/cnt/cnt2.pdf > [ltima consulta: 21 marzo
2015].
6
RAJEVIC Mosler, Enrique. 2000. Derecho y legislacin urbanstica en Chile. Revista de Derecho
Administrativo Econmico. 2 (2): 527-548.

15
que debe tener el desarrollo urbanstico y por ende el derecho urbanstico, que es su

funcin pblica o social.

La importancia de este ltimo elemento es que aborda un requisito fundamental

a la hora de hablar de urbanismo, a saber, el rol que ste debe cumplir dada su funcin

pblica, en un sistema econmico en donde la gran parte de los aspectos de la vida se

encuentran determinados por las leyes del mercado y de la economa. De esta forma,

el derecho urbanstico puede ser la herramienta destinada a disminuir o atenuar las

diferencias y las distancias existentes entre los miembros de una sociedad, por lo que

la funcin social del urbanismo (as como la de la propiedad) debiesen establecerse

como principios rectores a la hora de generar normas sobre la materia.

Para el mexicano Jos Francisco Ruiz Massieu, el derecho urbanstico es: el

conjunto sistemtico de normas, instituciones y principios relativos a la racionalizacin,

ordenacin y conduccin de la ciudad y a la solucin de sus problemas7.

En esta definicin se aprecia una conjuncin de los elementos ya mencionados

por otros autores, pero agrega que deben estas normas ser relativos a la

racionalizacin, ordenacin y conduccin de la ciudad y a la solucin de sus

problemas, observndose que si bien la definicin deja de lado la expresin funcin

social del derecho urbanstico, s lo seala como una herramienta para el orden y la

solucin de sus problemas, entendiendo que justamente uno de los problemas que

debe resolver el derecho urbanstico, enfocado claro en el objetivo determinado por la

7
RUIZ Massieu, Jos Francisco. 1981. Introduccin al derecho mexicano. Derecho Urbanstico. 1 ed.
Mxico, UNAM. p. 16.

16
definicin de urbanismo, es que todas las personas puedan vivir de forma agradable y

digna, por lo que un abuso o desvirto del derecho urbanstico lo afectara en su

calidad de instrumento til a la sociedad.

As el derecho urbanstico cobra particular relevancia si consideramos su ntima

unin con la dignidad de todo ser humano, esto explica el hecho de que pueda

asociarse su desarrollo a la proteccin de algunas garantas consagradas en la

Constitucin tal como ocurre en con el derecho a vivir en un medio ambiente libre de

contaminacin establecido en su artculo 19 N8. En el cual se establece,

especficamente el deber del Estado de velar por la proteccin de dicho derecho y la

preservacin de la naturaleza.

Sin duda en esta materia, un adecuado desarrollo del derecho urbanstico,

considerado en toda su amplitud, es una herramienta para que el Estado cumpla su

deber, as el establecimiento y delimitacin de las denominadas reas verdes, la

aclaracin de la diferencia entre reas urbanas y reas rurales y su diferenciacin con

las zonas industriales con el fin de mantener stas ltimas alejadas de los centros

urbanos, son tareas que una adecuada regulacin urbanstica tendra que abarcar y

dejar claras sin lugar para interpretaciones.

Con todo, es evidente los desafos pendientes en esta materia, puesto que lo

anterior no ha sido respetado,, por cuanto existen diversos casos en donde lo prioritario

a la hora de la planificacin y las destinaciones del uso de suelo, no han sido las

necesidades y derechos de las personas a vivir en un ambiente libre de contaminacin,

17
ya que a pesar de que el Estado es el encargado de tutelar la proteccin de dicho

derecho, disponindose en el artculo ya sealado que la ley podr establecer

restricciones especficas al ejercicio de determinados derechos o libertades para

proteger el medio ambiente, han primado los intereses particulares de las empresas o

de las industrias al respecto puede observarse los casos de la comuna de Puchuncav,

puntualmente las localidades de La Greda y Las Ventanas.

En dichas localidades, la existencia de un polo industrial (llegado posteriormente al

asentamiento de personas en la localidad) trajo consigo consecuencias nefastas tanto

para los ecosistemas existentes en la zona, como para la salud de las personas,

situacin que lleg incluso a que luego de una intoxicacin masiva sufrida por alumnos

de la Escuela bsica de La Greda durante marzo del ao 20118 se decidiese el cierre

de la misma y el traslado de la escuela a una distancia de varios kilmetros,

privilegiando en este caso la industria y su desarrollo por sobre la garanta

constitucional citada.

Podemos en virtud de las definiciones observadas, concluir que existen

elementos comunes en todas, en primer lugar, es claro que se trata de un conjunto de

normas las cuales no necesariamente se encuentran concentradas en un solo cuerpo

normativo, si no que ms bien, lo que sirve de nexo entre todas y las une, es la

finalidad o el objetivo de su existencia, a saber, la relacin que tienen con el

ordenamiento de las ciudades y la planificacin de la misma, en segundo lugar,

8
ASTUDILLO, D y PREZ, M.E. 2011. Suspenden clases en escuela La Greda tras masiva intoxicacin
de escolares por gases. La Tercera [Recurso en lnea]
<http://diario.latercera.com/2011/03/24/01/contenido/pais/31-63391-9-suspenden-clases-en-escuela-la-
greda-tras-masiva-intoxicacion-de-escolares-por.shtml> [ltima consulta: 20 enero 2015].

18
consideramos que existe consenso en torno a la funcin eminentemente pblica que

estas tienen y el objetivo superior o de bien comn que persiguen.

Con todo, nos abocaremos a la definicin dada por el profesor Fernndez

Richard, por cuanto sintticamente y sin sobre abundancia ni redundancia enuncia los

elementos centrales del derecho urbanstico, puesto que lo entiende como el conjunto

de normas y principios y apunta a la finalidad de las mismas entendindolas esta

como la planificacin de las ciudades y el diseo de las construcciones.

Respecto a este ltimo elemento, es claro que se ve contrastado con lo que se

percibe da a da al caminar por las calles de la capital, en donde las construcciones y

el diseo que abunda en los nuevos edificios levantados, salta a la vista lo poco

aplicada que es esta finalidad del derecho urbanstico en la prctica, demostrando que

la definicin se trata de un ideal que es sobrepasado por otros intereses.

Si bien esta definicin es la que entenderemos por aplicable en el presente

trabajo cuando nos refiramos al Derecho Urbanstico, creo oportuno indicar la

necesidad de que en la misma existiese alguna mencin a la funcin social que el

mismo tiene en el ordenamiento jurdico, pues como herramienta destinada a la

planificacin de las ciudades, las obligaciones que este hecho acarrea en cuanto a

aspectos tales como la segregacin en las ciudades, la distribucin de las reas

verdes, participacin ciudadana en el desarrollo del planeamiento territorial son quizs

los aspectos ms dbiles en nuestras normas urbansticas y en donde a nuestro juicio

existe una tarea pendiente de parte de todos, por lo que incluir alguna referencia o

19
mencin al rol pblico del derecho urbanstico, podra derivar en que desde esa

premisa las normas que en lo sucesivo se dictaran en la materia o entraran a formar

parte del ordenamiento ya existente, tuvieran como fin ltimo, como razn de ser, su

indiscutible obligacin para con la sociedad.

1.2. Evolucin histrica del derecho urbanstico

Luego de aproximarnos al concepto de derecho urbanstico, requisito bsico

para entender el plano en el que nos estaremos moviendo, en el desarrollo de esta

memoria, procederemos a realizar una revisin de la evolucin histrica de la

institucin, por cuanto no pueden entenderse las actuales condiciones y realidades del

derecho urbanstico sin entender los antecedentes y las instituciones que en algn

momento se aplicaron en la materia. Para mayor claridad, es que partiremos con un

anlisis de los antecedentes remotos del derecho urbanstico que pueden ser

localizados en la remota Babilonia, pasando por las ordenanzas de la corona espaola

durante la poca de la colonia, para finalizar con las ms recientes normas dictadas en

Chile.

Este recorrido se remonta a las Ley de las Doce Tablas de Hamurabi en la

antigua Babilonia y abarca hasta nuestros das, primero en un contexto global, para

luego progresivamente ir abocndose a nuestra realidad local, pasando por la situacin

del ordenamiento durante el perodo de la Colonia y la posterior evolucin del derecho

urbanstico en nuestro pas en la poca post colonial hasta nuestros das.

20
Aun cuando existe un consenso en cuanto a que el derecho urbanstico como

tal se ubica actualmente dentro del mbito del derecho pblico, esto no siempre fue

as, dado la relevancia que tiene la propiedad de la tierra en la materia y las

interacciones entre las personas en torno a la misma, es que en un comienzo muchas

de las situaciones que actualmente se encuentran cubiertas por el derecho

urbanstico eran abarcadas por instituciones del derecho privado.

As lo expresa Arbouin-Gmez, quien seala que

para poder entender las normas existentes en la actualidad, es necesario


conocer cules fueron sus antecedentes y cules los fundamentos que llevaron
a su adopcin. Si bien es cierto que en la actualidad el derecho urbanstico es
parte del derecho pblico, los orgenes del mismo a partir de la independencia
se encuentran en el derecho privado. Entender estos antecedentes es
fundamental no solo para poder aplicar normas vigentes de la mejor maneta,
sino para continuar con el desarrollo de dicha materia buscando siempre las
normas que se pretenden aplicar correspondan a las necesidades de los
diferentes territorios9

Las primeras normas sobre derecho urbanstico lgicamente surgen en

conjunto con las urbes, el hecho de que el ser humano comience a vivir en comunidad

y compartir su espacio con otras personas con las cuales no necesariamente los una

un lazo de sangre si no que posiblemente solo la pertenencia a una determinada raza o

cultura origin la necesidad de regular situaciones que hasta entonces no revestan

mayores problemas.

Para ser preciso y tal como sealan los autores Gustavo Rodrguez Montero e

Iliana Concepcin Toledo,


9
ARBOUIN-GMEZ, Felipe. 2012. Op. Cit.

21
los antecedentes ms remotos en esta materia aparecen con el Cdigo de
Hammurabi en Babilonia (el cul data del ao 1750 a.C ) en el cual se
estableca la primera ordenanza de construccin urbana, en el antiguo
testamento de la Biblia se establecieron disposiciones sobre asentamientos de
poblacin urbana, dimensiones de las murallas, cantidad de puertas a
establecer en las mismas dentro de la ciudad de Jerusaln, as como la
obligacin de construir muros de proteccin en las azoteas de las viviendas10.

En tanto en la India, el Tratado de Manas-Ara estableci ocho modelos de

estructuras urbanas para la fundacin de ciudades, mientras que en China similares

propsitos eran los que persegua el Tratado de Kjao-Kung-Chi. Finalmente, en las

ciudades estado de Grecia el ordenamiento urbano se rega por las Ordenanzas de

Hipodamo.

Conforme a lo sealado anteriormente, desde que existe constancia respecto

de la organizacin de las sociedades como urbes, se busc por medio de normas de

distinta ndole regular y ordenar los espacios y las construcciones. Las primeras

ciudades se ordenaron buscando mantener una funcin defensiva ante los constantes

y peridicos ataques, as tambin, resguardar las instalaciones y generar cierta

armona en las ciudades con el establecimiento, por ejemplo de las caractersticas que

deban cumplir las construcciones o el nmero de puertas en una ciudad.

En cuanto a Occidente propiamente tal y a la tradicin romano-cannica del

derecho (cuya relevancia nos compete particularmente debido a que es en sta en

10
RODRIGUEZ Montero, Gustavo y CONCEPCIN Toledo, Iliana. Importancia del derecho urbanstico
para el rescate de la disciplina territorial y urbana en sancti spritus [en lnea]
<http://caribea.eumed.net/disciplina-territorial-urbana/> [consulta: 17 marzo 2015].

22
donde se encuentran las bases de nuestro actual ordenamiento jurdico) los profesores

Rodriguez y Concepcin sealan que

el Derecho Romano estableci en las Leyes de las XII Tablas, las


separaciones mnimas entre las edificaciones y las dimensiones de las vas.
Despus se promulg la Lex de urbe augenda, con instrucciones precisas para
las reas de desarrollo urbano de Roma hacia el Campo de Marte; y ms tarde
la Lex Julia, con servidumbres de medianera, en distintas variantes, para la
reordenacin urbana de Roma y otras ciudades. Tambin se establecieron
algunos conceptos aun de actualidad en el desempeo del Derecho en la
legislacin urbana, tales como la divisin entre los bienes muebles e inmuebles
y las servidumbres11.

Es importante destacar que la importancia de las normas dictadas por los

romanos en esta materia tiene directa relacin con su calidad de Imperio conquistador

y fundador, pues en los lugares conquistados por ellos, pretendan siempre establecer

una forma de vida similar a la que tenan los habitantes de Roma (capital). De esta

forma, los romanos se caracterizaron por el gran nmero de ciudades que fundaron,

mantenindose estas muchas de estas ciudades en la actualidad, a saber, Pars,

Londres, Barcelona, Constantinopla (actual Estambul). Cabe destacar las ciudades que

los romanos fundaban se mantenan en base a una muy eficiente organizacin

administrativa y poltica, caracterstica que como veremos ms adelante, intent sin

tanto xito replicar la monarqua espaola al momento del descubrimiento de

Amrica12.

11
RODRIGUEZ Montero, Gustavo y CONCEPCIN Toledo, Iliana. Op. Cit.
12
Sobre el urbanismo romano en general se pueden consultar las obras de GARCA Bellido, Antonio.
1966. Urbanstica de las grandes ciudades del mundo antiguo. 2 ed. Madrid, Acrecida Madrid; GARCA
Bellido, Antonio. 1968. La Edad Antigua. En: Resumen histrico del urbanismo en Espaa. 2 ed. Madrid.
pp. 3 - 64; HOMO, Len. 1956. La Roma imperial y el urbanismo en la Antigedad.

23
Durante la Edad Media, poca en la que se present el surgimiento y

crecimiento de las denominadas ciudades-estado, stas fueron reguladas mediante los

fueros tradicionales y las ordenanzas municipales, las cuales consistan en mnimas

regulaciones que perseguan evitar eventuales molestias entre los vecinos y garantizar

la utilizacin de las vas y espacios comunes. Estas ciudades, unas de nueva creacin

y otras herederas de los ncleos de poblacin romanos estaban rodeadas de murallas

y en el interior, alrededor de la plaza, se situaban los edificios ms importantes en

torno a los cuales giraba la vida urbana13

De lo anteriormente expuesto, es evidente que la evolucin del derecho

urbanstico va ligada fuerte e irremediablemente a la evolucin de los centros urbanos,

lo cual resulta lgico si entendemos que la existencia del derecho urbanstico est

determinada por el estado de desarrollo y las necesidades que generen las ciudades.

Comenzando la edad moderna, de particular relevancia para nosotros, es el

surgimiento en Espaa de un cuerpo de disposiciones jurdico administrativas mucho

ms complejo que los conocidos hasta ese entonces14. Su complejidad estaba dada

por la dificultad de la tarea a la que deba abocarse dicho ordenamiento, a saber, servir

13
GOMEZ Rojo, Mara Encarnacin. 2003. Lneas histricas del Derecho Urbanstico con especial
referencia al de Espaa hasta 1936. Revista de Estudios Histrico Jurdicos. Seccin Historia del Derecho
Europeo (XXV): 93-146.
14
No debemos contar en esta aseveracin el ordenamiento que existi en la poca del imperio romano,
por cuanto el espacio de tiempo as como las caractersticas propias de la Edad Media derivaron en la
perdida, dispersin y olvido de mucho del conocimiento generado en la poca imperial, aun cuando, el
imperio romano de Oriente sobrevivi ms de mil aos al de Occidente. En materia jurdica es recin con
la fundacin de la Universidad de Bolonia (cerca del ao 1080 d.C) que los glosadores comienzan un
proceso lento de redescubrimiento del derecho de los romanos, lo cual da pie a que muchos pases
tomen como base para sus propios ordenamientos al cdigo justinianeo y se explica el hecho que hoy las
instituciones que apreciamos en nuestro ordenamiento jurdico tengan similitud con las romanas. Sobre
esta materia ver MERELLO Arecco, talo. 2007. Historia del Derecho. Valparaso, Editoriales Universitarias
de Valparaso.

24
para la sentar las bases y reglas a utilizarse en el continente recin descubierto, lo que

claramente traa consigo una serie de desafos en materia administrativa, este

ordenamiento urbano fue conocido como las Leyes de Indias, y fueron las que

permitieron a Espaa la fundacin y establecimiento de cientos de ciudades

integrantes de su sistema colonial en Amrica Latina.

Dichas leyes contenan ordenanzas o disposiciones detalladas sobre el

establecimiento de poblaciones, la cuadricula urbana, las dimensiones y orientaciones

de las plazas pblicas, las alineaciones, as como las secciones y trazado de las vas15

Este ordenamiento es el motivo por el cual muchas de nuestras ciudades tienen

idnticos diseos, con una plaza mayor al centro de la ciudad, rodeado de los edificios

pblicos de mayor relevancia y la Iglesia o Catedral segn correspondiera y divididos

los espacios en cuadriculas casi perfectas, siguiendo el denominado plano octogonal o

damero (como la estructura de un tablero de ajedrez), este mismo modelo se

encuentra replicado en muchas ciudades de Latinoamrica.

Con mayor especificidad Arbouin-Gmez seala que, para el caso colombiano,

lo que de igual forma es totalmente aplicable para nuestro pas debido a la similitud

histrica que en este perodo tienen ambos pases,

no fue sino hasta la poca de la colonia cuando comenzaron a expedirse las


primeras normas de contenido netamente urbanstico en Amrica, mediante las

15
RODRIGUEZ Montero, Gustavo y CONCEPCIN Toledo, Iliana. Op. Cit.

25
cuales la corona espaola buscaba regular la fundacin y desarrollo de nuevos
centros poblados en los territorios colonizados16.

Fue posteriormente, a travs de las ordenanzas reales de 1573, expedidas por

el rey Felipe II, denominadas ordenanzas de descubrimiento y nueva poblacin, que el

entonces Imperio espaol compil las primeras reglas de contenido urbanstico, en

virtud de las cuales la fundacin y el desarrollo de los centros poblados contaron con

un estatuto orgnico, que puede catalogarse como el origen de la planeacin y derecho

urbanstico colombianos17.

Ejemplo del contenido de las ordenanzas de Felipe II, seala, Fernando Galvis

Gaitn que se fijaron como requisitos para la fundacin de ciudades que las tierras

descubiertas fueran saludables, frtiles, pobladas por indios para poderlos catequizar,

con buenas entradas por mar y tierra, etc.18.

Asimismo, las ordenanzas sealadas establecan lo que deban realizar los

conquistadores al apropiarse de un territorio, as en primer lugar deban poner un

nombre a todas las tierras descubiertas, a los montes y ros ms importantes ubicados

all, as como a los pueblos y ciudades que ellos fundaren, determinando si estos

ltimos seran villas, ciudades o lugares19, establecindose una especie de inventario

del territorio descubierto.

16
ARBOUIN-GMEZ, Felipe. 2012. Op. Cit.
17
Ibd.
18
GALVIS Gaitn, Fernando. 2007. El municipio colombiano. 4 ed. Bogot, Temis S.A. En: ARBOUIN-
GMEZ, Felipe. 2012. Op. Cit.
19
GALVIS Gaitn, Fernando. 2007. Op. Cit.

26
Resulta claro al analizar estos lineamientos la influencia que la Iglesia Catlica

ejerca sobre toda la empresa de la conquista espaola, situacin que deriv en, por

ejemplo, el bautizo de varias ciudades con nombres de personajes propios de la

historia catlica, como es el caso de Santiago, San Jos, San Salvador, etc., y que en

el momento de la edificacin los templos de dicha Iglesia pasaran a ocupar un lugar

central en el plano de los nuevos asentamientos urbanos.

En cuanto a normas urbansticas propiamente tales quedaron establecidas en

estas ordenanzas los siguientes lineamientos o instrucciones para orientar el desarrollo

de los centros poblados.

Revisaremos a continuacin las ideas que podran interpretarse como los

precursores o los orgenes ms o menos directos de la planificacin urbana actual-20:

[1] Se haga la planta del lugar repartindola por sus plazas, calles y solares a
cordel y regla, comenzando desde la Plaza Mayor; y desde all sacando las
calles a las puertas y caminos principales, y dejando tanto comps abierto, que
aunque la poblacin vaya en gran crecimiento, se pueda siempre proseguir en
la misma forma.

[2] De la Plaza salgan cuatro calles principales, una por medio de cada costado
de la plaza; y dos calles por cada esquina de la plaza. Las cuatro esquinas de
la Plaza miren a los cuatro vientos principales; porque de esta manera, saliendo
las calles de la Plaza, no estarn expuestas a los cuatro vientos principales,
que sera de mucho inconveniente.

[3] Las calles en lugares fros, sean anchas; y en las calientes, sean angostas.
Pero para defensa donde hay caballos, son mejores anchas.

20
El contenido total de las ordenanzas de Felipe II pueden ser consultadas en: OTS Capdequi, Jos.
1940. Historia del derecho espaol en las Indias. Bogot, Editorial Minerva S.A. pp. 150 y ss.

27
[4] A trechos de la poblacin, se vayan formando plazas menores, en buena
proporcin, en donde se han de edificar los templos de la Iglesia mayor,
parroquias y monasterios.

[5] Para el templo de la Iglesia mayor, parroquia o monasterios, se sealen


solares; los primeros despus de las plazas y calles; y sean en isla entera, de
manera que ningn otro edificio se les arrime, sino el perteneciente a su
comodidad y ornato.

[6] Selese luego sitio para la Casa Real, Casa de Concejo y Cabildo, Aduana
y Atarazana (arsenal), junto al mismo templo y puerto, de manera que en
tiempo de necesidad se puedan favorecer las unas a las otras; el hospital se
ponga junto al templo y por claustro de l; para los enfermos de enfermedad
contagiosa se ponga el hospital en parte que ningn viento daoso, pasando
por l, vaya a herir al resto de la poblacin. Y si edificare en un lugar levantado,
ser mejor.

[7] El sitio y solares para carniceras (mataderos), pescaderas, teneras y otras


afines que causan inmundicias, se den en parte que con facilidad se puedan
conservar sin ellas.

[8] Dispongan los solares y edificios () de manera que en la habitacin de


ellos se pueda gozar de los aires del medio da y del norte por ser los menores
() y procuren en cuanto fuese posible que los edificios sean de una forma por
el ornato de la poblacin 21.

El siguiente paso de esta evolucin histrica, lo completan las normas e

instituciones del Derecho Privado existentes desde el tiempo de los romanos y que

influyen hasta el da de hoy en los sistemas jurdicos continentales, las cuales, a

diferencia de las establecidas por la Corona, no apuntaban a materias tan especficas

como el diseo u ordenamiento de la ciudad22, si no que ms bien a limitar el derecho

21
MORCILLO, Pedro. 2007. Derecho urbanstico colombiano Historia, normativa y gestin. Bogot,
Temis S.A. pp.100 y ss. En: ARBOUIN-GMEZ, Felipe. 2012. Op. Cit.
22
En este punto histrico parece haber un quiebre en el desarrollo del derecho urbanstico, sin embargo
puede interpretarse ms bien como una pausa obligada, mientras la misin que la corona tena era la de
establecer centros urbanos similares a los de Europa replicando un modelo ampliamente difundido por
Occidente y bajo el fuerte, frreo y agresivo control de las autoridades administrativas de la Colonia en un
territorio nuevo y hasta entonces desconocido, el desarrollo de los centros urbanos post coloniales, si bien
mantuvo algunos de los parmetros establecidos previamente, adems incorpor elementos propios de la
expansin de cualquier agrupacin humana; el acercamiento de la mano de obra hacia las fuentes
laborales, el establecimiento de familias en los lmites urbanos buscando asentarse sin mayor orden en el
lugar que pudieran y la falta de planificacin en general.

28
de propiedad inmobiliaria de los particulares buscando la proteccin de los espacios

pblicos o comunes y regular y salvaguardar los eventuales conflictos de intereses que

pudiesen presentarse entre particulares mediante las Servidumbres Prediales por

ejemplo.

1.2.1. Evolucin del derecho urbanstico en Chile

El siguiente esquema23 pretende mostrar un panorama general de la evolucin

de las normas de derecho urbanstico existentes en nuestro pas luego del fin de la

Colonia. En palabras del profesor Rajevic,

los antecedentes del derecho urbanstico actual pueden situarse en puntuales


disposiciones de la legislacin municipal o en leyes dictadas para ciudades
especficas, a fines del siglo XIX e inicios del siglo XX, como por ejemplo la de
Santiago (Ley del 25 de Junio de 1874), Valparaso (Ley de 1876) y Concepcin
(Ley de 1912) que normaban las alineaciones y ordenanzas constructivas de
cada una de esas ciudades y en otros cuerpos normativos de similares
caractersticas.24.

Cabe dejar constancia que si bien durante los diversos perodos de tiempo en

que se subdivide esta parte del trabajo, se dictaron otras normas que podran

considerarse urbansticas, es por eso que las normas que en lo sucesivo se mencionen

son las que a nuestro juicio resultan ms importantes:

23
Para la confeccin de este esquema se us como base el trabajo del profesor Rajevic; RAJEVIC Mosler,
Enrique. 2010. El paulatino pero insuficiente desarrollo del Derecho urbanstico en Chile: en trnsito de la
adolescencia a la madurez. Frum de Direito Urbano e Ambiental FDUA, Belo Horizonte. ao 9 (54) p.
61-70; RAJEVIC Mosler, Enrique. 2000. Derecho y legislacin urbanstica en Chile. Revista de Derecho
Administrativo Econmico. 2 (2): 527-548; MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Historia del
Ministerio de Vivienda y Urbanismo [Recurso en lnea] <www.minvu.cl> [ltima consulta: 10 enero 2015];
GUROVICH W., Alberto. 2000. Conflictos y negociaciones: la Planificacin Urbana en el desarrollo del
Gran Santiago. Revista de Urbanismo, (2) ISSN 0717-5051 [Recurso en lnea].
<http://revistaurbanismo.uchile.cl/index.php/RU/article/view/12304/12628> [ltima consulta: 5 marzo 2015].
24
RAJEVIC Mosler, Enrique. 2010. Op. Cit. p. 61-70.

29
1.2.1.1. Primera Etapa (1833-1915)

Este perodo que podra ser considerado como liberal en cuanto a la propiedad

se encuentra de todas formas marcado por algunas normas de limitacin del dominio.

Al referirnos a urbanismo en la poca resalta la Ley de Municipalidades de 185425.

i) Ao 1874

A pesar de que claramente la ley de municipalidades contena ciertas normas

orientadas al urbanismo, an no exista un cuerpo legal o una ley especfica que se

refiriese a l, entendido el urbanismo segn recordaremos como el conjunto de

principios y normas que regulan tanto la planificacin de las ciudades, como el diseo

de sus construcciones.

Lo anterior cambia cuando el 25 de Junio de 1874 se dicta una ley para regular

las construcciones en Santiago. Esta ley es bastante especfica, por ejemplo, se seala

en su artculo 3 que

Las nuevas construcciones que se emprendan en la acera del poniente de la


calle de Negrete se retirarn en su lnea de espacio suficiente para formar una
avenida de 50 Metros, en toda su extensin, comprendidas entre la Alameda de
las Delicias y el rio Mapocho.

25
El artculo 28 seala: Como encargadas de la administracin superior de los bienes i entradas, les
corresponde a las municipalidadesN 2 Proveer a la conservacin i reparacin de los edificios i otras
propiedades de la localidad (Tras esta norma exista una clara vocacin urbanstica ya que se fija una
obligacin de carcter preventiva.). Por su parte el art. 103 dispona que [l]as resoluciones que las
municipalidades acuerdan, son u ordenanzas o reglamentos o simples acuerdosN7 En general toda
resolucin que establezca reglas restringiendo el uso de la libertad personal o el libre ejercicio de una
profesin o industria o el libre uso de la propiedad (Aqu una mencin interesante a la restriccin al
derecho a propiedad).

30
Su articulado como vemos tiene un carcter ms cercano a lo que hemos

entendido por normas de derecho urbanstico, por lo que podra decirse que

histricamente aqu comienza la poca contempornea del derecho urbanstico en

nuestro pas.

Para mayor abundamiento el artculo 6 de la norma en cuestin, estableca que

Los edificios que se construyan en adelante en las calles actuales o de 10


metros, no podrn tener mayor elevacin que la de 12 metros, y en las nuevas
calles u en las que se prolonguen, de 20 metros, cuando fueren de material de
ladrillo o piedra; y de 15 metros si es de adobe u otro material.

Si caba alguna duda respecto del carcter urbanstico de esta norma queda

despejado al observar la preocupacin por establecer una planificacin urbana

ordenada, y cumplir una de las finalidades que entendemos tiene el derecho

urbanstico.

ii) Ao 1876

El ao 1876 es dictada una ley de similares caractersticas a la dictada para

Santiago, pero para la ciudad de Valparaso. Es importante en esta norma por ejemplo

su artculo 6 que declara de utilidad pblica para efectos expropiatorios, todos los

terrenos necesarios para dar cumplimiento a sus normas.

31
Por su parte, resulta interesante tambin, el artculo 10 de la mencionada

norma, el cual busca prevenir uno de los problemas que histricamente ha afectado a

la ciudad de Valparaso, a saber, los incendios.

La norma, busca evitar que los inmuebles fueran afectados por las condiciones

climticas y el entorno propicio para estos siniestros, sealando que se prohbe la

construccin de ranchos o galpones de madera o de otro material combustible y techos

abiertos con esta clase de materiales.

El profesor Rajevic26 destaca respecto de esta norma un aspecto no menor,

dado que aparece aqu la figura de la urbanizacin con previa autorizacin municipal

ya que en el artculo 11 de esta norma se indica que

Para la formacin de nuevos barrios, poblaciones, construcciones de edificios


destinados al pblico, conventillos y fbricas de toda especie, se presentarn a
la Municipalidad, para los efectos de la seguridad e higiene, los planos o
especificaciones necesarios para recabar su aprobacin, sin cuyo requisito no
podrn llevarse a efecto.

Esta regla conlleva, sin duda, a una evolucin respecto a la normativa urbana,

pues establece un cierto control necesario para el establecimiento de nuevos

asentamientos urbanos, buscando evitar la instalacin en lugares no aptos o de

caractersticas peligrosas mediante el control preventivo, siguiendo con ello cumplir el

fin ordenador de esta rama del derecho.

iii) Ao 1891
26
RAJEVIC Mosler, Enrique. 2000. Op. Cit. p. 537.

32
La Ley de Municipalidades de 1891, siguiendo la lnea de los ordenamientos

propios de cada municipalidad, estableca atribuciones variadas para los Municipios,

algunas de las cuales limitaban el derecho de propiedad sobre los bienes races que se

encontrara en las ciudades.

As, su artculo 25, fijaba los lmites de la ciudad y las condiciones en que

podran ser entregados al uso pblico, nuevos barrios, dicho artculo en su numeral 3

reglaba tambin la construccin de edificios u otras obras al costado de las vas

pblicas determinando las lneas correspondientes y las condiciones que deban llenar

para evitar su cada.

iv) Ao 1906

La Ley N 1838 (Promulgada en el Diario Oficial con fecha 20 de Febrero de

1906) es la encargada de iniciar la legislacin habitacional, estableciendo los

llamados Consejos de Habitaciones Obreras.

La finalidad de estos Consejos es el impulsar la construccin de habitaciones

higinicas y de bajo costo destinadas a los trabajadores y fijar las condiciones que

deban reunir las viviendas que se construyeran en el pas. Resulta del todo claro que

no puede hablarse de una ley urbanstica propiamente tal, pero su relacin es

estrecha, toda vez que puede considerarse esta institucin como el origen de lo que

33
luego sera el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y los planes habitacionales

modernos27.

v) Ao 1909

El 7 de septiembre de 1909 se promulga la Ley N 2.203, de Transformacin de

Santiago, que fija las disposiciones a que debern sujetarse la construccin de

edificios, apertura, ensanche, unin, prolongacin o rectificacin de calles, avenidas y

plazas, como asimismo la formacin de nuevos parques y jardines en la ciudad de

Santiago.

Esta ley viene a modificar algunos aspectos de la ley promulgada en 1874,

establecindose por ejemplo la exigencia de un permiso previo de la autoridad

competente para edificar en la ciudad de Santiago28.

vi) Ao 1912

Se dicta la Ley N 2.658, que estableca la regulacin de la construccin en la

ciudad de Concepcin. Esta norma representa a juicio de Rajevic29 un gran avance en

cuanto a tcnicas de urbanismo, ya que figura una suerte de plan regulador en su

27
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Historia del Ministerio de Vivienda y Urbanismo [Recurso
en lnea] <www.minvu.cl> [ltima consulta: 10 enero 2015].
28
Aun cuando resulta extrao el ver normas de construccin con carcter de ley, a pesar de su carcter
primordialmente local, esto es un ejemplo ms de cmo el derecho es un reflejo de una sociedad, pues las
caractersticas que stas tengan en un determinado momento, influirn directamente en el tipo de normas
que se consagren, aqu por ejemplo se entiende el carcter legal por cuanto el derecho de dominio tena
un valor preeminente desde la dictacin del Cdigo de Bello, as se entiende la proteccin especial al
mismo.
29
RAJEVIC Mosler, Enrique. 2000. Op. Cit. p. 535.

34
artculo 2 cuando seala que El trazado de las calles, plazas y avenidas se sujetarn

a las lneas fijadas en el plano acordado por la municipalidad que apruebe el

Presidente de la Repblica.

Igualmente se insiste en lo que denominaban licencia municipal en este caso

para las urbanizaciones de terrenos, especificando las obligaciones de los

urbanizadores30, si bien an no se puede hablar con propiedad de un plan regulador,

estamos en presencia de lo que consideramos el germen que da inicio a la actual

planificacin urbana, pues ya no se trata solo de construir e invertir en el desarrollo

urbano de las ciudades, si no que ahora se especifica que para poder ser parte de

dicho emprendimiento, se requiere una autorizacin previa, buscar el beneplcito del

municipio intentando establecer estndares y caractersticas comunes para las nuevas

urbanizaciones.

vii) Aos 1914 - 1915

El 18 de diciembre del ao 1914 se aprueba la Ley N 2.960, llamada de la

Reforma Municipal, la cual modifica la Ley orgnica de Municipalidades de 22 de

diciembre de 1891, en cuanto al rgimen de responsabilidad administrativa sobre el

manejo del espacio y las asignaciones presupuestarias.

30
Artculo 3 Ley N 2.658 (Disposiciones a que debe sujetarse la construccin de edificios y la apertura,
ensanche, unin y prolongacin o rectificacin de calles, avenidas y plazas en la ciudad de Concepcin,
publicada el 13 de Junio de 1912): Para que la Municipalidad pueda aceptar la apertura de un nuevo
barrio o poblacin, es necesario que el interesado se obligue a entregar las calles pavimentadas, con sus
servicios de alcantarillado, iluminacin y agua potable, y sus aceras en la forma y condiciones que dicha
municipalidad acuerde con arreglo a las leyes.

35
Para el profesor Rajevic esta ley agregar al cuerpo normativo de la Ley de

Municipalidades una serie de disposiciones urbansticas que, en esencia, subsisten

hasta nuestros das31, mientras que el profesor Gurovich seala que

esta ley introduce cambios en el quehacer urbanstico en la medida que define


las condiciones en que deben entregarse al uso pblico las obras nuevas y los
nuevos barrios, y faculta al Presidente de la Repblica, como smbolo del
Estado, para fijar cada diez aos los limites urbanos de Santiago y las dems
capitales provinciales de la nacinseguidamente se aprueba una de las
innovaciones jurdicas ms reveladoras de las situacin de ajuste del balance
entre lo pblico y lo privado, se trata del Decreto 35, que norma el uso de los
caminos y calles pblicas en las cuales se autorice el tendido de lneas frreas
por empresas concesionarias, conforme a la Ley de polica de ferrocarriles32.

Concordamos plenamente con la opinin de ambos profesores, pues aun

cuando no existe an mencin explcita a la planificacin urbana, es con esta norma

con la cual se fijan algunas caractersticas que a futuro debern reunir los planos

reguladores.

Sin embargo, esta norma a pesar de las buenas intenciones, resulta insuficiente

ante la precariedad en la calidad de las construcciones que se levantan las ciudades

del pas, siendo comunes los accidentes derivados por la fatiga de materiales o los

contagios por enfermedades epidmicas dadas las condiciones de vida del comn de

las personas en la capital. Lo anterior, sumado a que en noviembre del ao 1922, un

movimiento telrico ocasiona importantes daos en las ciudades de Copiap,

Chaaral, La Serena y Coquimbo, se reavivan las preocupaciones acerca de la

31
RAJEVIC Mosler, Enrique. 2000. Op. Cit. p. 535.
32
GUROVICH W., Alberto. 2000. Op. Cit. p.14.

36
carencia de requerimientos de control normativo de las edificaciones y de planes

reguladores urbanos33 y por supuesto por el incumplimiento de las nomas ya existentes

1.2.1.2. Segunda Etapa (1925-1950)

El 20 de marzo de 1925, retorna el gobierno civil luego de un plebiscito que

puso fin al gobierno de facto iniciado con el golpe militar de 192434.

i) Ao 1925

El 6 de noviembre de 1925, se dicta el Decreto N 725 del Ministerio de Higiene,

Asistencia, Previsin Social y Trabajo, el cual nombra una comisin de dos mdicos y

tres arquitectos, destinada a formular un plan de edificacin de poblaciones y barrios

obreros, esto debido a las falencias en la construccin de las viviendas que resultaron

evidentes al enfrentarse la ciudad a enfermedades de fcil propagacin y a las

inclemencias de la naturaleza, derivado de esto se establece la necesidad de poner

trmino al desorden y la extensin rural de las ciudades, sin sujecin a medidas

higinicas ni de belleza urbana para lo cual se establece la conveniencia de contar con

el visto bueno de la Direccin General de Sanidad35.

33
GUROVICH W., Alberto. 2000. Op. Cit. p.16.
34
El Golpe militar de carcter progresista derivado de los constantes conflictos entre el Ejecutivo y el
Parlamento, el Decreto Ley 1 del 17 de Septiembre de 1924 establece de paso una nueva Ley de
Impuesto a la Renta, proporcional y progresivo, que junto con modificar el existente desde 1893, genera
una aumento exponencial del valor del suelo y los arriendos, con lo cual se genera un impulso de los
negocios relacionados con las propiedades (corredoras y aseguradoras).
35
GUROVICH W., Alberto. 2000. Op. Cit. p.17.

37
Por su parte, en cuanto a la organizacin poltico administrativa del pas, la

Constitucin de 1925, en su artculo 93 seala que deben organizarse las comunas y

agrupaciones de comunas conforme a una subdelegacin completa, haciendo

equivalente la divisin administrativa, denominada comuna, a la divisin poltica,

llamada subdelegacin36.

Esta norma, sumada a otras leyes y decretos dictados con posterioridad,

contribuyeron a la conformacin territorial definitiva de nuestro pas, estableciendo por

ejemplo el Decreto con fuerza de Ley N 8.582 de fecha 30 de diciembre de 1927, la

nueva divisin del espacio de la Repblica y reconociendo en la misma a las

provincias, departamentos y territorios o el Decreto con fuerza de Ley N 8.583

estableciendo la reorganizacin correlativa de las comunas, modificando algunos

limites, aparte de fusionar y anexar el territorio de algunas de ellas.

ii) Ao 1929

Uno de los factores que impuls fuertemente la necesidad de crear una norma

que estableciera la planificacin urbana en Chile, son sus caractersticos sismos.

Nuestro pas, histricamente y por su ubicacin geogrfica ha sido vctima de dichos

fenmenos, en particular el ocurrido en diciembre de 1928.

Este fue un terremoto que dej en el suelo varias ciudades del centro del pas,

sumndose luego una seguidilla de movimientos que tienen su comienzo en el

36
Artculo 93 de la Constitucin Poltica de la Repblica de 1925.

38
terremoto de Valparaso de 1906, en los sismos de Copiap y Vallenar de 1918 y los

sismos en la misma zona ms las ciudades de La Serena y Coquimbo en 1922, sirven

para, segn palabras del profesor Gurovich, acelera[r] la preparacin de una

normativa general de urbanismo y edificaciones, cuyos primeros esbozos (como ya

hemos sealado) se remontan a la recopilacin de disposiciones legales y municipales

para la construccin de edificios37.

Lo anterior deriva en que el 30 de enero de 1929 se dicte la Ley N 4.563, sobre

construcciones assmicas y que se considera la primera Ley General de Urbanismo y

Construcciones, la que persigue controlar los usos, divisiones y obras de edificacin

situadas en todo el territorio nacional. En cuanto a los aportes realizados por esta

norma cabe mencionar la formacin de la Direccin de Obras en las municipalidades

(art. 4 de la citada ley) y fija de inmediato que en el caso de centros poblados que

cuenten con ms de cinco mil habitantes, prohbe construir, reparar o efectuar cambios

de importancia en las edificaciones, sin contar con el permiso de la Direccin de Obras

correspondiente.

Su artculo 5 seala la obligacin de las municipalidades que tengan bajo su

administracin ciudades con una poblacin superior a los 20.000 habitantes de

elaborar un anteproyecto de transformacin de la ciudad sobre cuya base el Presidente

de la Republica confeccionar un proyecto definitivo que fije las lneas de edificacin

37
GUROVICH W., Alberto. 2000. Op. Cit. p.18.

39
de la ciudad38. Lo anterior corresponde a una manifestacin de intervencin directa y

preventiva del Estado en la regulacin del desarrollo urbano.

iii) Ao 1931

Se desarrolla durante este ao, entre el 11 y el 17 de enero en Santiago el

Segundo Congreso Nacional de Alcaldes con la participacin del profesor Karl H.

Brunner, probablemente la nica persona que durante el decenio anterior haba

intentado en su calidad de consejero urbano contratado por el gobierno, sentar algunas

bases de urbanismo en el desarrollo de los centros urbanos chilenos y que tendra una

importante participacin en el desarrollo de la normativa urbanstica desde la dcada

del 30`.

Producto del trabajo desarrollado en este Congreso, as como de la experiencia

y las problemticas que en materia urbanstica enfrentaba el pas es que surge el

Decreto con Fuerza de Ley N 345, publicado el 30 de mayo de 1931, el cual aprobar

la Primera Ley y Ordenanza General sobre Construcciones y Urbanizacin de nuestro

pas.

Cabe mencionar como caractersticas relevantes de esta norma, que estableci

las facultades de las Direcciones de Obras Municipales, de estas algunas incluso

subsisten hasta nuestros das como lo son: aprobar en forma previa a la ejecucin de

las obras los planos de las construcciones, reconstrucciones o reparaciones; paralizar

38
Ley N 4.563, publicada en el Diario Oficial con fecha 14 de febrero de 1929.

40
las obras si existieran graves defectos de construccin que comprometieran la

seguridad o salubridad o representaran peligro; e, incluso, ordenar la demolicin de un

edificio si este amenaza con su ruina, a costa del propietario del edificio.

Destaca igualmente el hecho que aparezca la figura del Plan Regulador

(denominado en la ley como Plano de Urbanizacin) y fuera de cuyos lmites estaba

prohibido abrir calles, ni formar poblaciones, ni levantar construcciones de ninguna

clase, salvo aquellas que fueren necesarias para la exploracin agrcola del inmueble,

o para las habitaciones del propietario mismo y de sus inquilinos o trabajadores

(artculo 40)39.

iv) Ao 1937

Durante este ao, se publica la denominada Ley de Propiedad Horizontal,

publicada el 16 de agosto de 1937, denominada tambin de "venta por pisos y

departamentos", la que busca posibilitar nuevas formas de pertenencia de las partes de

un edificio entre diversos propietarios, los cuales sern comuneros en los bienes

indivisibles que queden destinados al uso comn.

La norma se explica por el explosivo aumento de la poblacin en la ciudad de

Santiago y la calidad y tipos de materiales que se comenzaron a usar en la

39
Seala Gurovich respecto de este decreto: El 20 de mayo de 1931, se aprueba el Decreto con fuerza
de Ley 345, mediante el que se intenta dictar una Ley y Ordenanza General sobre Construcciones y
Urbanizacin, el cual solamente entrar en vigencia por Decreto 347, de 22 de enero de 1936, en la parte
de la Ley, y desde el 10 de octubre de 1939, en la parte de la Ordenanza. Cabe destacar la introduccin
de la normativa sobre Planes Reguladores obligatorios para las comunas y ciudades que posean una
poblacin mayor de ocho mil habitantes contenida en el Artculo 37 de la Ley y en los Artculos 444 y 445
de la Ordenanza.

41
construccin, una mejor calidad de estos ltimos unido a la necesidad de ubicar a un

nmero cada vez mayor de personas en el an ms reducido y encarecido suelo

urbano.

v) Ao 1948

Se publica la denominada Ley Pereira, Ley N 9.135, publicada el 30 de

octubre de 1948. Esta ley estableca una serie de estmulos tributarios a aquellas

empresas que construyesen viviendas econmicas40.

1.2.1.3. Tercera Etapa (1950-1960)

i) Ao 1953

El 22 de julio de este ao se dicta el Decreto con Fuerza de Ley N 224, el cual

se encarga de fijar un nuevo texto de la Ley General de Construcciones y

Urbanizacin, modificando el Decreto con Fuerza de Ley 345 del ao 1931, definiendo

una jerarqua de niveles interdependientes de planeamiento regional, intercomunal y

comunal.

40
Es interesante detenerse en este punto pues el concepto de viviendas econmicas existente en dicha
poca es incluso, y por mucho, superior al existente hoy en da, las casas denominadas Ley Pereira son
un emblema en cuanto a edificaciones con fines sociales se refiere, ya que no se trataba de soluciones
parciales como las existentes hoy en da, si no que estableca mayores estndares de construccin y de
calidad en los materiales, lo que lleva a que incluso hoy en el ao 2015, sean muy valoradas en el
mercado inmobiliario. En este mismo orden es que el ao 1959 se dicta el D.F.L N2 el cual busca
incentivar la construccin de viviendas econmicas por las que se entienden aquellas cuya superficie sea
inferior a los 140 metros cuadrados, nuevamente se aprecia la diferencia con el paradigma actual, en
donde se busca minimizar al mximo la superficie de las viviendas con tal de obtener mayor cantidad de
ellas.

42
Esta norma dictada por Carlos Ibez del Campo en su segundo perodo,

modificando curiosamente la norma dictada por l mismo en su anterior gobierno,

busca generar una reduccin en cuanto a las exigencias para la construccin de

habitaciones econmicas, enmarcado esto en el plan de solucin integral del problema

de la vivienda.

El proyecto es ambicioso, dado que no solo pretende facilitar la construccin de

viviendas sociales con el fin de disminuir los dficit de las mismas, sino que adems

pretenda hacer frente a los loteos irregulares que generaban asentamientos humanos

sin obras de urbanizacin y perfeccionar el procedimiento expropiatorio para dar

cumplimiento a los determinados planos reguladores, la supervigilancia del

cumplimiento de estas disposiciones le es encargado al Ministerio de Obras Pblicas

(artculo 2).

Desde el punto de vista legal, destaca Rajevic, el hecho de que las normas

expropiatorias fueron objetadas en cuanto a su constitucionalidad pues se pretenda

fijar administrativamente el monto de la indemnizacin y conceder plazos para el pago

de la misma, igualmente seala que

aun existiendo una LGCU [Ley General de Urbanismo y Construcciones]


muchas importantes normas urbansticas seguan ubicadas en la LOAM [Ley de
Organizacin y Atribuciones de las Municipalidades] de 1955 (Ley N 11.860,
D.O 14 de Septiembre de 1955), tal cual ocurra a principios de siglo, para
ejemplificar se pueden mencionar las obligaciones del urbanizador las cuales
estaban en su artculo 52 N1, como las de pavimentar las vas y plazas,
instalar el alumbrado, agua potable y desages higinicos y ceder
gratuitamente el porcentaje correspondiente a calles y plazas41.
41
RAJEVIC Mosler, Enrique. 2000. Op. Cit. p. 539.

43
El mismo ao, se dicta el Decreto con Fuerza de Ley N 285, publicado el 25 de

julio de 1953, que crea la Corporacin de la Vivienda (CORVI). sta es una entidad

autnoma de derecho pblico con personalidad jurdica propia, a la cual se le encarga

la labor constructiva para lo cual se funden en ella tanto la Caja de la Habitacin

como la Corporacin de Reconstruccin.

ii) Ao 1959

El 7 de julio de 1959 se aprueba el Decreto con Fuerza de Ley N 2, en

adelante D.F.L. N2, denominado "Plan Habitacional de Viviendas Econmicas", que

modifica los Decretos con Fuerza de Ley Ns 224 y 285, de 22 y 25 de junio de 1953,

para refinar las garantas normativas y tributarias aplicadas a la produccin de

viviendas de inters social, calificadas dentro de ciertas obligaciones espaciales, he

aqu otra ley que an resuena en nuestros das, puesto que aquellas viviendas

construidas bajo los estndares del D.F.L. N2, son en su mayora garantas de calidad

y espacio en la construccin, muy distante de los 27 metros cuadrados que hoy

aportan las constructoras al mercado inmobiliario nacional en algunos de sus

departamentos.

iii) Ao 1960

El ao 1960, se intenta otra vez refundir la legislacin urbana existente hasta la

fecha, para esto se dicta el Decreto Supremo N 1050 que fija el texto definitivo del

44
Decreto con Fuerza de Ley N 224, pero tres aos despus el Decreto Supremo N

880 volver a fijar el texto del Decreto con Fuerza de Ley N 224, claro que incluyendo

como novedad las normas fijadas por la Ley de propiedad horizontal.

Durante este ao tambin se aprobar el Plan Regulador Intercomunal de

Santiago y que tendra una aplicacin de 30 aos, el que aunque criticado por un

sector tiene importantes hitos a considerar como por ejemplo la erradicacin de las

industrias peligrosas del centro de la ciudad y su traslado a la zona perifrica de

Santiago, para ese entonces Maip y Cerrillos.

1.2.1.4. Cuarta Etapa (1973-1975)

i) Ao 1973

La poltica en materia habitacional y de urbanismo durante el rgimen militar,

llegado al poder luego del golpe de Estado de 1973, se condice plenamente con la

visin neo liberal de la economa que tena el mismo y con el objetivo perseguido de

instaurar un sistema capitalista total en el pas, claramente incompatible con esta

finalidad resultaban las polticas referidas a viviendas sociales o econmicas que

haban tenido una evolucin sostenida casi desde principios de siglo.

As el 28 de enero de 1974, mediante Decreto Ley N 296, se reajustan en un

novecientos por ciento los avalos de los bienes races no agrcolas vigentes al 31 de

diciembre de 1973, y en un dos mil novecientos por ciento los de los bienes races no

45
agrcolas, con el pretexto de reconstituir la provisin econmica del Estado42, por su

parte, el Decreto Ley N 519, del 10 de junio de 1974, reglamenta disposiciones sobre

las poblaciones de emergencia, rectificando el campo de accin municipal en su

adquisicin, edificacin, asignacin y equipamiento (las poblaciones denominadas de

emergencia se erigen como bastiones de oposicin al rgimen militar, su

equipamiento y servicios son condicionados y limitados como medida represiva de la

junta de gobierno).

El Decreto Ley N 573, de 8 de junio de 1974, que aprueba el Estatuto del

Gobierno y Administracin Interiores del Estado, instaura nuevas normas de

organizacin y funcionamiento de los municipios y el sistema nacional de planificacin,

particularizando, en su artculo vigsimo primero, un rgimen especial para las reas

metropolitanas.

En el texto del Decreto Ley N 575, de 10 de julio de 1974, que estipula la

regionalizacin administrativa del pas, se puntualiza la obligacin de disponer de una

Ley acerca del rgimen de gobierno y administracin de las reas metropolitanas.

Argumentando una postura crtica frente al manejo anterior del espacio

metropolitano, el 28 de octubre de 1974, a travs del Decreto N 722, se insiste en

reajustar a partir del 1 de julio anterior, en esta oportunidad en un cien por ciento, los

avalos de los bienes races agrcolas y no agrcolas, as como los de las lneas,

postaciones y caeras.

42
GUROVICH W., Alberto. 2000. Op. Cit. p.18.

46
1.2.1.5. Quinta Etapa (1976-1999)

i) Ao 1976

Por Decreto Ley N 1.305, de 19 de febrero de 1976, se dicta la nueva Ley

Orgnica del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, disponiendo su regionalizacin, y por

Decreto Supremo N 458, publicado el 13 de abril, se renueva la Ley General de

Urbanismo y Construcciones, definiendo cambios en las funciones del Director de

Obras Municipales y del Asesor Urbanista, por lo que se deja bajo la responsabilidad

de este ltimo lo correspondiente a la planificacin urbana, el uso del suelo, los

conjuntos armnicos, la revisin de los loteos y subdivisiones y la confeccin de

programas de desarrollo urbano.

ii) Ao 1977

Se crea la Comisin Mixta de Agricultura y Urbanismo cuya finalidad es la de

coordinar acciones relativas a los limites urbanos y a los cambios en el uso del suelo

agrcola en pos del desarrollo de nuevas reas urbanas.

iii) Ao 1979

La manifestacin del modelo neoliberal que el rgimen pretende implementar

llega a su mxima plenitud con la declaracin de la Nueva Poltica Nacional de

47
Desarrollo Urbano, en adelante PNDU, dentro de las sorprendentes aseveraciones que

estableca esta norma destacan las siguientes:

1. El suelo urbano no es un recurso escaso [El destacado es nuestro].

2. Es necesario aplicar sistemas flexibles de planificacin, con una mnima

intervencin estatal.

3. Hay que definir procedimientos y eliminar restricciones para permitir el

crecimiento natural de las reas urbanas, siguiendo la tendencia del mercado.43 Aqu lo

que se pretende es extraer el rol del Estado en la planificacin urbana dejando todo a

las fuerzas del mercado las cuales ordenaran y regularan casi por arte de magia, el

desarrollo urbano, situacin de la que debera retrotraerse el rgimen casi 6 aos

despus.

4. Se afirmaba que la pretendida escasez de suelo urbano era provocada en la

mayora de los casos, por la ineficiencia y rigidez de las normas y procedimientos

legales aplicados hasta la fecha para regular el crecimiento de las ciudades.

5. Igualmente se estableca que exista suficiente suelo como para que las

ciudades siguiesen creciendo sin contraponerse a otros tipo de uso de suelo (agrcola

por ejemplo) 44 .

43
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Historia del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Op. Cit.
44
Puede consultarse al respecto: MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 1981. Poltica Nacional de
Desarrollo Urbano 1979. EURE. Vol. VII. (22) pp. 9 -15 y MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO.

48
De conformidad a esta poltica pblica, finalmente el lmite urbano lo

establecera, como salta a la vista, el juego de la oferta y la demanda; fuera del

permetro urbano los proyectos urbanos podran ser desarrollados sin ningn tipo de

oposicin. Estas ideas centrales fueron las que permitieron la modificacin del PRIS

(Plan Regulador Intercomunal de Santiago) y de la superficie urbana de Santiago, la

cual hasta ese entonces alcanzaba las 36.000 ha, y que pas a una extensin de ms

de 100.000 ha4546.

iv) Ao 1985

El MINVU aprueba una nueva PNDU, esta surge como respuesta al fracaso de

las ideas primarias de la anterior, y tiene algunos avances con respecto a sta ltima.

Entre otros aspectos destacables de esta PNDU est que si bien reconoce el

concepto de propiedad, define de paso la nocin de bien comn: El bien comn en el

desarrollo urbano es el grado positivo, en cada caso, en que los asentamientos

humanos se aproximan al mejor uso del suelo y a la mejor habitabilidad de los

1981. Conceptos Bsicos para la Formulacin de la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano., EURE. Vol.
VII. (22). pp. 16-21.
45
RAJEVIC Mosler, Enrique. 2000. Op. Cit. p. 541.
46
Respecto de la precariedad de las viviendas sociales en la poca, seala el artculo Historia del
Ministerio de Vivienda y Urbanismo que para el ao 1982 se faculta a las municipalidades para que
construyan viviendas econmicas y casetas sanitarias, que deben tener una superficie de 18 metros
cuadrados (irrisorio y vergonzoso si pensamos en las viviendas econmicas de la ley Pereira deban tener
140 metros cuadrados) y un costo inferior a las 220 UF. Mientras, la unidad sanitaria debe tener una
superficie mnima de 6 metros cuadrados (bao y cocina) y un costo mximo de 110 UF. Aqu puede
apreciarse como el milagro econmico pregonado a los 4 vientos por el rgimen militar, slo era palpable
para unos pocos, mientras que los habitantes ms humildes del pas, deban conformarse con habitculos
con espacios nfimos, pues claramente no eran una prioridad para el rgimen.

49
espacios47 y an ms relevante seala que La planificacin del desarrollo urbano es

una funcin privativa del Estado. En dicha planificacin sern consideradas, entre otras

informaciones, las tendencias del mercado, las que se evaluaran a la luz del Bien

Comn48 siguiendo con las mismas ideas, en los principios generales se aclara que:

el suelo es un bien escaso, debido a su naturaleza de bien til no productivo, cuya

oferta es inelstica. En resumen la nueva poltica estableca lo siguiente:

1. El suelo urbano es un recurso escaso.

2. El derecho de propiedad puede tener restricciones en funcin del bien

comn.

3. La libre iniciativa del mercado deben sujetarse a la planificacin estatal.

4. Es necesario promocionar el uso intensivo del suelo de reas consolidadas, a

fin de evitar el crecimiento en extensin.49

Esta PNDU se encontrar vigente en Chile hasta el ao 2000, momento en el que es

derogada, sin embargo, a esta derogacin no sigui una nueva PNUD que permitiera

guiar u orientar el desarrollo urbano en Chile, establecindose recin una nueva PNUD

el ao 2014.

v) Aos 1990 - 1999:

47
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 1985. Poltica Nacional de Desarrollo Urbano. Aprobada
por Decreto Supremo N 31 del 4 de marzo de 1985. Principios Generales, N3. p. 9.
48
Ibd. p.13.
49
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Historia del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Op. Cit.

50
Una vez concretado el retorno a la democracia, el MINVU en uno de sus

primeros discursos acusa:

Un territorio en depredacin y desigualmente ocupado. Santiago, Valparaso y


Concepcin tienen ms del 50% de la poblacin del pas, ciudades segregadas
social y fsicamente, conformando calidades distintas de ciudadanos, barrios
antiguos con memoria histrica privilegiada (que), a pesar de su calidad de
infraestructura y cercana a los centros de trabajo, (estn) en franco
deteriorola contaminacin ambiental producto del mal manejo de nuestras
reservas naturales y falta de control en los residuos industrialesausencia de
participacin de la gente en las decisiones que le afectan, formando un pas de
individuos donde priman sus intereses a los de la comunidadacciones
pblicas centradas en la construccin directa o indirecta de unidades
habitacionales, renunciando a su capacidad de gestin en el mbito urbano ms
amplio50 .

Los cambios que la dcada del 90` trajo consigo en materia de urbanismo, son

importantes, dado que se intent superar las falencias y deficiencias que el

ordenamiento urbanstico dej de lado durante el rgimen militar, formulando una serie

de medidas, a saber:

a) La aprobacin de la nueva Ordenanza de Urbanismo y Construcciones

(Decreto Supremo N 47, publicado del 19 de mayo de 1992), sumado a la creacin de

los Gobiernos Regionales (Ley N 19175, publicada el 11 de noviembre de 1992)

significaron una reduccin importante las potestades del MINVU toda vez que fueron

dotados de variadas competencias en materia de ordenamiento territorial sobre todo en

lo referido al procedimiento de aprobacin de los instrumentos de planificacin

territorial.

50
ETCHEGARAY A., Alberto. 1994. Huellas y Visin de una Gestin Ministerial. Santiago de Chile,
Comunicaciones Despertar. p. 42.

51
Esta ordenanza en palabras de Rajevic ordeno y sistematiz la normativa

existente, entregando herramientas como los estudios de impacto vial, que exigen

mitigar los impactos de los proyectos inmobiliarios en materia de circulacin51

b) En 1994, se aprueba un nuevo plan regulador el denominado Plan Regulador

Metropolitano de Santiago, en adelante PRMS, cuyo fundamento era incentivar el

crecimiento por la va de la densificacin (construcciones en altura) y no de la

extensin (extensiones de urbanizacin de baja altura). Sin embargo, en la actualidad

este PRMS puede ser cuestionado por lo descontrolado, poco planificado y libre de

regulacin que ha resultado en la prctica.

c) En 1997 se incluye en el PRMS la provincia de Chacabuco y se agrega una

nueva figura enfocada a que los proyectos inmobiliarios que surjan internalicen sus

verdaderos costos: las denominadas Zonas Urbanizables de Desarrollo Condicionado

(Arts. 3.3.1., inciso final, 3.3.6. y 4.7 de la Ordenanza del PRMS). As, en estas zonas,

se permite su urbanizacin sujeta a que se cumplan ciertos requisitos mnimos, por

ejemplo, garantizar servicios bsicos.

d) El ao 1994 entra en vigencia la Ley de Bases del Medio Ambiente (Ley N

19.300, publicada el 9 de marzo de 1994, y el Reglamento del Sistema de Evaluacin

de Impacto Ambiental, por medio del Decreto Supremo. N 30 de 1997, publicado el 3

de Abril de 1997, los que han exigido la evaluacin ambiental de planes y proyectos

51
RAJEVIC Mosler, Enrique. 2000. Op. Cit. p. 542.

52
inmobiliarios, alterando nuevamente en forma tcita el procedimiento de aprobacin de

los mismos.

e) La Ley General de Urbanismo y Construcciones, tambin ha tenido en

materia legislativa importantes modificaciones, podemos mencionar al respecto la Ley

N 19.057 y la Ley N 19.525, las cuales agregan a las obligaciones del urbanizador,

las de ejecutar plantaciones y obras que contribuyan al ornato del terreno. Por otra

parte, la Ley N 19.472, denominada de la calidad de la construccin, configura y deja

establecidas ciertas garantas importantes para el comprador de viviendas en cuanto a

la calidad de la construccin que adquieren.

f) Particular relevancia cobra en lo referido a la planificacin urbana la Ley N

19.602, la cual al reformar la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades, en

adelante LOCM, seala que cada municipio debe elaborar su plan regulador comunal,

resultando obligado el alcalde a presentarlo oportunamente y en forma fundada al

consejo para su aprobacin. En caso que el alcalde, no cumpliese con lo que se le

mandata, podra dar lugar a una causal de destitucin.

De igual forma se seala que el asesor urbanista, que antiguamente

desempeaba sus funciones en la Direccin de Obras Municipales, debe hacerlo ahora

en la Secretara Comunal de Planificacin. Adems se agrega a la LOCM, un nuevo

ttulo llamado De la Participacin Ciudadana, el que, entre otras cosas, exige al

53
alcalde el deber de informar al Consejo Econmico y Social52 acerca del Plan

Regulador, por su parte este consejo tendr 15 das para formular sus observaciones

(esto constituye otra de las modificaciones al procedimiento de aprobacin de los

instrumentos de planificacin que en este caso correspondern a los comunales).

1.2.1.6. Sexta Etapa (2000 - 2014)

i) Ao 2000

El ao 2000 se constituye el Consejo Nacional para la Reforma Urbana, la cual

persigue encaminar un proceso de reflexin y cambio de las ciudades chilenas, al

mismo tiempo se crea el Comit Bicentenario que pretende al ao 2010 enfocar los

esfuerzos y repensar en 4 capitales regionales, a saber: Antofagasta, Valparaiso,

Santiago y Concepcin. El ao 2003 se crea igualmente el Comit de Ministros de la

Ciudad y el Territorio.

ii) Ao 2003

Se promulga la Ley N 19.865 sobre Financiamiento Urbano Compartido,

mediante el cual los SERVIU y las municipalidades podrn celebrar con terceros

contratos de participacin, destinados a la ejecucin y mantencin de obras urbanas, a

cambio de una contraprestacin.

iii) Ao 2004

52
Este consejo fue reemplazado el ao 2011 por la Ley 20.500, publicada el 16 de febrero de 2011, Art. 33
N 8, la cual fij la creacin del Consejo municipal de Organizaciones de la Sociedad Civil.

54
En diciembre del ao 2004 comienza a regir el Decreto Supremo N 75, en el

cual se establece un reglamento para los contratos de obras pblicas, posteriormente

se aprueba el Decreto Supremo N 245, el que reglamenta el Programa Concursable

de Obras de Espacios Pblicos a realizarse en barrios de carcter patrimonial,

ubicados en sectores urbanos consolidados, cuya rehabilitacin o recuperacin sea

necesaria por encontrarse en evidente estado de deterioro o abandono53.

iv) Ao 2006

Se pone en marcha la denominada Nueva Poltica Habitacional, esta comenz

a ser aplicada de inmediato por el MINVU buscando obtener avances y resultados al

ao 2010.

Entre sus objetivos figura el que acompaado del mejoramiento de la calidad e

integracin social, se logre disminuir el dficit habitacional de, al menos el 20% ms

pobre de la poblacin (1 quintil) y al mismo tiempo, aumentar la superficie de las

viviendas sociales y asegurar la calidad de las mismas. Otro de sus objetivos era el de

revertir la segregacin social en la ciudad, para lo cual se pretende mejorar

(incrementar) la disponibilidad de casas y barrios existentes, y adems apoyar a los

sectores medios que requieren apoyo del estado para alcanzar su propia vivienda.

v) Ao 2013 a la fecha

53
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Historia del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Op. Cit.

55
Durante el ao 2013 y luego de varios intentos no concluidos de generar una

nueva Poltica Nacional de Desarrollo Urbano (1993-1996, 2000-2001 y 2008-200954),

es que el Presidente de la Repblica, Sebastin Piera Echeique, impulsa una

comisin asesora multidisciplinaria conformada por 28 personas a las que se le

encarg la formulacin de una nueva PNDU, esta si bien no es una Ley propiamente

tal, incluye en su contenido ideas matrices y estructurales para delinear el desarrollo

urbano en Chile (materia abordada en profundidad en el captulo tercero de esta

memoria).

Se dicta la Ley N 20.791, que regula y modifica la Ley General en lo referido a

las afectaciones de utilidad pblica de los planes reguladores.

Esta norma viene a modificar la Ley General de Urbanismo y Construcciones en

lo referido a las expropiaciones que figuran en la misma, denominadas de utilidad

pblica.

Estas expropiaciones se refieren a terrenos de dominio privado, que por decisin de la

autoridad se declaran de utilidad pblica, es decir quedan destinados a calles,

avenidas, plazas o parques por motivos de bien comn.

En particular esta ley, establece nuevas reglas para estas expropiaciones como

la exigencia de que la fijacin de las afectaciones se encuentre en los planes

seccionales de forma detallada, para que los interesados puedan conocer con

54
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 2012. Hacia una Nueva Poltica Urbana para Chile. Vol. 1.
Antecedentes histricos. p. 8.

56
precisin la superficie de terreno que quedar afectada, adems de establecer que las

limitaciones que establece la afectacin se refieren solo a la parte de los terrenos que

se encuentran bajo la declaratoria de utilidad pblica, entre otras55.

1.3. Conclusiones preliminares

Del anlisis del concepto de derecho urbanstico podemos apreciar la dificultad

que presenta definir algo que por s mismo no tiene una autonoma propia dentro de

nuestro sistema jurdico, como pudimos revisar si bien los distintos autores parecieran

discurrir por diversos derroteros intentando abarcar o crear una definicin ms o menos

correcta del Derecho Urbanstico, esta, segn vimos, contiene elementos comunes que

pueden caracterizar a una norma como parte del derecho urbanstico, estos

elementos los constituyen el (i) Regular la planificacin de las ciudades (o

urbanizaciones) y (ii) Regular el diseo de sus construcciones. De lo anterior se

desprende que aquella norma que cumpla con alguno de estos requisitos o idealmente

con ambos, ser parte entonces del denominado Derecho Urbanstico sin importar su

ubicacin o su rango legal (Llmese DS, DFL, LOC, etc.).

La clarificacin final es relevante ya que al revisar los hitos ms relevantes de la

historia del derecho urbanstico en nuestro pas, podemos percatarnos de la diversidad

de normas que lo constituyen, como en un comienzo los parmetros a seguir y los

estndares a utilizar estaban determinados por la corona espaola y la herencia que a

55
Historia de la Ley N 20.791. [Recurso en lnea] <
http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1068832&buscar=20791> [ltima consulta:6 enero 2015].

57
su vez esta haba sufrido de las instituciones del derecho romano, al final lo que se

intenta es acercar cada vez ms las normas relativas al desarrollo urbanstico de

nuestro pas a la realidad de cada zona, se busca lograr paulatinamente la plenitud de

capacidad habitacional, para lo cual se establecen polticas pblicas encaminadas a

generar subsidios e incentivos para las viviendas de los grupos de personas de

escasos recursos.

Se aprecia igualmente una evolucin sostenida en nuestro pas en cuanto a las

polticas pblicas en materia urbanstica, a partir del ao 1906 con la promulgacin de

la Ley N 1.838 la cual da inicio a la legislacin habitacional estableciendo los

llamados Consejos de Habitaciones Obreras, se sigue un paradigma consecuente en

el cual el centro de la preocupacin se encuentra dado por obtener soluciones

habitacionales permanentes para aquellas personas de menores recursos.

Dicho proceso contina cuando se intenta lograr que stos puedan ser parte de la

ciudad a travs de franquicias tributarias a las empresas constructoras que se

encargaran de hacer viviendas sociales de 140 metros cuadrados con la aplicacin

de la denominada Ley Pereira. Hacerlos partcipes de la ciudad, incluye claramente el

otorgar soluciones habitacionales que se encuentren dentro de los lmites urbanos por

cuanto stos son los lugares en donde podrn contar con un mayor acceso a los

servicios de utilidad pblica (centros de salud, centros educacionales, etc.) y a las vas

de transporte pblico. En ningn caso se buscaba enviar a la periferia a vivir a aquellos

que no pueden franquearse los crecientes costos del suelo urbano, sino que, muy por

el contrario de incluirlos en el desarrollo y beneficios de la ciudad.

58
Los impulsos prosiguen con proyectos como la Remodelacin San Borja, y

pareciese haber en el centro de la discusin un tema de dignidad y de dignificar la

vivienda de estas personas, de mejorar su calidad de vida en atencin a su entorno y

actividades. De esta forma la consideracin del lugar de trabajo de las personas es

relevante, pues, por ejemplo, se busca que quien trabaja en Las Condes, tenga la

opcin de vivir cerca de su trabajo y no, por ejemplo, de que viva en Lampa, en donde

su tiempo de traslado hacia el trabajo cuadruplica los tiempos de traslado de alguien

que vive en el centro de la ciudad.

Acompaado de lo anterior, las ideas de planificacin urbana incluyen que una vez

expandido el radio urbano, las nuevas zonas cuenten con la suficiente implementacin

de obras pblicas para que las personas pudiesen desenvolverse en su entorno sin

necesidad de tener que realizar grandes desplazamientos, otorgando en estas nuevas

urbanizaciones, las condiciones para el desarrollo pleno de la vida (en todos sus

sentidos).

Sin embargo, todo el enfoque y desarrollo anterior se ve truncado el ao 1979

cuando se aplica la nueva PNDU. Esta poltica como ya vimos, realiza cambios

importantes en el paradigma que hasta entonces se tena del desarrollo urbano, y que

era reflejado por el derecho urbanstico, pues los nuevos esquemas de liberalizacin,

privatizacin y fortalecimiento de los derechos de propiedad (impulsados por el sistema

econmico del rgimen militar), provocan que el crecimiento urbano se encuentre

condicionado y regulado tan solo por la ley de la oferta y la demanda, tan propia de la

economa de mercado.

59
De tal forma, que la ciudad creci de forma descontrolada pues se consider

que el suelo urbano era un bien no escaso, junto a lo anterior se propiciaba el

crecimiento en extensin de la ciudad lo que dio origen a que se utilizaran muchas de

las mejores reas de terreno de cultivo, sin considerar ninguno de los factores

anteriormente vistos, ni la implementacin de las obras pblicas, ni las mitigaciones

viales. As el crecimiento de la ciudad quedo entregado al libre albedrio del mercado.

Para agravar an ms la situacin, durante este periodo se origina uno de los

problemas que de forma ms latente puede apreciarse en las ciudades hoy por hoy,

que es la segregacin espacial y la consecuente segregacin social. Esto pues si bien

existe un grupo de personas que tiene el poder adquisitivo para elegir el lugar en

donde vivirn, la mayora de la poblacin no encuentra cabida en este esquema y

difcilmente pueden elegir la ubicacin de su hogar por lo privativo que esto resulta.

Por ltimo, es importante destacar que la legislacin en materia urbanstica en

nuestro pas ha estado histricamente condicionada por una serie de factores; las

necesidades ms urgentes de un pas en conformacin, las consecuencias que genera

la ausencia de planificacin cuando existe algn desastre natural, las visiones

econmicas y polticas de los diversos gobiernos, los requerimientos que genera la

expansin de la economa, el aumento de la poblacin en los centros urbanos y la

consecuente disminucin en las zonas rurales, etc.

Sin embargo parece haber al menos un consenso en cuanto a que la materia

est muy lejos de encontrarse acabada, y que por el contrario, la tarea de planificar

60
nuestras ciudades y establecer polticas duraderas, moldeables y preventivas a la

mayor cantidad posible de factores que pudiesen surgir en el crecimiento del pas, es

una tarea en continuo desarrollo, sobre todo considerando los importantes desafos

que la desmesurada segregacin nos plantea hoy en da si lo que pretendemos es

considerarnos un pas de personas iguales en dignidad y derechos.

61
CAPTULO 2: LA PLANIFICACIN URBANA

Ya vimos cmo se ha conceptualizado el derecho urbanstico y establecido

ciertos aspectos fundamentales para hablar del mismo, igualmente arribamos a una

definicin clara de lo que es y la funcin que debiesen perseguir las normas

relacionadas, luego hicimos una revisin de la evolucin histrica que ha tenido el

derecho urbanstico tanto en el mundo como en Chile, todo con el fin de aclarar y

establecer un marco tanto histrico como legal respecto del urbanismo.

Ahora es el momento de referirnos a la planificacin urbana, ambos conceptos

(derecho urbanstico y planificacin urbana) se encuentran ntimamente ligados

llegando incluso a ser confundidos, para poder desarrollar el tema del presente captulo

comenzaremos, como era de esperar, con una revisin del concepto de planificacin

urbana, intentando nuevamente llegar a alguna definicin, que si bien no definitiva, si

sirva para el desarrollo metodolgico de la presente memoria, continuaremos con una

revisin general y seleccionada algunas normas en materia de planificacin urbana

aplicadas en Chile.

Luego de lo anterior revisaremos la situacin actual de la planificacin urbana

en Chile abocndonos especfica y separadamente a la planificacin urbana a nivel

nacional, regional y comunal, aqu realizaremos un anlisis de las normas que definen

los instrumentos de planificacin urbana existentes en Chile, una vez comprendidos los

conceptos y establecidas algunas necesarias definiciones sobre la materia,

62
pretendemos fijar la importancia que dentro del derecho urbanstico reviste la

planificacin urbana como instrumento de este ltimo.

Finalmente, estableceremos el rol que a nuestro juicio debiese cumplir la

planificacin urbana en tanto instrumento, confrontaremos las expectativas que genera

la comprensin de la planificacin urbana y los potenciales y caractersticas que

debiese tener, con la realidad de los instrumentos de planificacin urbana existentes en

nuestro pas, todo con el objetivo de poder proponer ciertos aspectos que creemos

debiesen ser considerados al referirnos a la planificacin.

2.1. Qu es la planificacin urbana? Concepto, contenido y finalidad.

Para referirnos a la planificacin urbana propiamente, comenzaremos,

siguiendo al profesor espaol Luciano Parejo Alfonso56, con un acercamiento a la idea

misma de Plan. Al respecto, Parejo seala que

la planificacin, el Plan, es, en cuanto forma especfica de manifestacin de


voluntad y de actuacin estatales o del poder pblico, un fenmeno reciente,
ligado al trnsito desde el Estado liberal de Derecho al Estado Social de
Derecho, es decir, al proceso de expansin e intensificacin de la accin estatal
en la vida social y, por tanto, a la aparicin y desarrollo de la Administracin
Pblica providente y prestadora de servicios57

56
PAREJO Alfonso, Luciano. 1986. Derecho Urbanstico. Instituciones bsicas. Argentina, Ediciones
Ciudad Argentina. pp. 221 y ss.
57
PAREJO Alfonso, Luciano. 1986. Op. Cit. pp. 221 y ss.

63
De acuerdo a lo anterior, resulta ser el cambio en el paradigma respecto del rol

que debe cumplir el Estado, el que impulsa el surgimiento de la planificacin.

Una concepcin clsica de Estado nos remite a la idea de un ente coordinador y

administrador de recursos, pero carente de obligaciones para con sus miembros y/o

gobernados, mientras que la idea del Estado Social de Derecho surge como resultado

de las convulsiones sociales de los siglos XIX y XX, estableciendo un rol mucho ms

activo de parte del Estado en el desarrollo no solo de la administracin estatal, si no

que de los gobernados en su individualidad, as mientras el Estado liberal en su

concepcin ms clsica promulga la mnima intervencin tanto en los mercados como

en la sociedad, el Estado Social de Derecho surge como reaccin a esta apata

promoviendo su responsabilidad con los derechos fundamentales de los ciudadanos

entre otras obligaciones adquiridas.

Parejo Alfonso acertadamente lo describe as,

[p]orque no se trata ya tanto de establecer regulaciones generales y abstractas


con vocacin de vigencia indefinida a concretar sucesivamente por la va de la
subsuncin (paradigmticamente en la aplicacin de la norma al caso concreto),
como de organizar servicios, realizar acciones al servicio de la consecucin de
precisos objetivos58.

Surgen as nuevas formas de manifestacin del poder pblico, entre las que

destaca el Plan, el que aparece y se perfila en funcin de las necesidades reales y sin

un claro encuadre en las categoras establecidas justamente porque su lgica se

reduce a hacer viables las acciones pblicas a las que sirven o de las que traen
58
PAREJO Alfonso, Luciano. 1986. Op. Cit. pp. 221 y ss.

64
causa59. Como puede quedar de manifiesto el concepto de Plan y ms propiamente de

Planificacin, es un fenmeno que cuesta hacer calzar en el sistema general y

tradicional de formas de actuacin del poder pblico y a esto solo contribuye la

consabida heterogeneidad interna de dichos fenmenos, que adems engloban figuras

variadas y con distintas funcionalidades.

Explicado lo anterior, es que se hace evidente la dificultad prctica de poder

fijar un concepto genrico de Plan que fuese capaz de subsumir en el las variopintas

manifestaciones que este fenmeno planificador presenta en la realidad. A pesar de

esto, algunos autores han intentado crear un concepto, y se caracterizan estos

esfuerzos porque con un fin de clarificacin de la materia, realizan una clasificacin de

las manifestaciones de la planificacin.

As, para Egerer, el plan es la accin del poder pblico fijada provisoriamente,

que pretende, gracias a la coordinacin de medidas determinadas en funcin de

objetivos, dirigir procesos o realizar una situacin, mediante la incidencia en la libertad

de decisin de los destinatarios del Plan60.

Este autor, distingue a su vez entre (i) planes en cuyo establecimiento el Estado

opera desprovisto de imperium y (ii) planes en cuyo establecimiento el Estado acta

revestido de imperium, que luego subclasifica de la siguiente forma61:

59
Ibd.
60
Egerer En: PAREJO Alfonso, Luciano. 1986.Op. Cit. pp. 221 y ss.
61
Ibd.

65
i) Segn el centro u rgano planificador: Planes de derecho constitucional y

planes de derecho administrativo.

ii) Segn el mbito espacial o el crculo de destinatarios

iii) Segn el objeto o la finalidad: Estratgicos, o de programacin en el tiempo y

espacio; Estticos o espaciales.

iv) Segn la eficacia: Planes de fomento, Planes indicativos o Planes

imperativos.

Por su parte, el profesor alemn E. Forsthoff62, distingue entre aquellos planes

con efectos exclusivamente en el mbito administrativo interno y aquellos planes

vinculantes, con efecto para los ciudadanos, y, enfocndose en estos ltimos, los

subdivide en 3 grupos, a saber:

i) Aquellos que tienen por objeto conductas individuales, entre los que cuenta

los planes de reclutamiento, las medidas de control sanitario de las personas,

las campaas de vacunacin, etc.

ii) Planes cuyo objeto es la ubicacin de las cosas, siendo aqu en donde

ejemplifica con los planes urbansticos..

62
FORSTHOFF. E: 1958. Tratado de Derecho Administrativo. IEEPP, Madrid, 1958 En: PAREJO Alfonso,
Luciano. 1986. Op. Cit. pp. 221 y ss.

66
iii) Planes dirigidos a prever y regular determinados procesos (por ejemplo, los

planes econmicos).

Mientras que el profesor italiano , G. Miele63, citado por Parejo, en un intento de

conceptualizacin, asla aquellos elementos que componen todo plan, como (i) el

elemento finalstico o teleolgico; que est compuesto por las previsiones y los

objetivos del plan y que es capaz de dar unidad al plan, no obstante su complejidad; (ii)

el instrumental; que corresponde a los medios que se utilizarn para su realizacin; y

por ltimo el (iii) elemento de concrecin, es decir, la especificidad de los objetivos y

metas que se persiguen con el plan.

Con la identificacin de estos elementos presentes en todo Plan, el autor afirma

la duplicidad de aspectos que ste presenta en cuanto acto jurdico, ya que por un lado

acta como un acto organizacional cuando pretende establecer la configuracin de una

nueva ordenacin ya sea territorial, econmica, o de alguna otra naturaleza, y por el

otro como una regla de conducta dada su realizacin dinmica.

A su vez y al igual que el resto de los autores, distingue en la planificacin que

realiza el poder pblico distintas clasificaciones, segn su objeto, eficacia, grado de

elaboracin, extensin del mbito territorial o material, etc.

Como resulta evidente de las distintas posturas anteriormente expuestas, que la

planificacin no se configura como un concepto que tenga una sola definicin que

63
MIELE. G: 1953. Principi di diritto administrativo. PADOVA En: PAREJO Alfonso, Luciano. 1986. Op.
Cit. pp. 221 y ss.

67
abarque todas sus variables, por lo mismo y a fin de acotar la discusin es que el

profesor Parejo seala que

[h]istricamente, el trmino plan aplicado a un tipo de accin administrativa


parece tener su origen en la propia ciencia urbanstica o quizs en la extensin
a la vida civil de la tcnica militar de individualizacin y determinacin de
medios y objetivos para la realizacin de una actividad grficamente
representable() cabe distinguir en su evolucin tres fases sucesivas; una
primera en que los trminos plano y plan son equivalentes, y en donde este
ltimo no es ms que la expresin grfica de una determinada realidad fsica;
una segunda, en la que Plan incorpora ya una significacin de ordenacin,
todava simplemente grfica, de todo un conjunto, y una tercera, en la que se
produce una inflexin hacia un sentido ms profundo que incluye elementos
significantes de una intencionalidad referida a un complejo de acciones
ordenadas por una idea rectora y dirigidos a la consecucin de resultados
preestablecidos64

En particular, refirindose al plan urbanstico actual, el profesor Parejo seala

que ste sealando que

es el resultado de la confluencia y la integracin en un mismo y nico


instrumento de tres tcnicas distintas e independientes: el plano (la
representacin grfica de una realidad), el proyecto tcnico (el diseo
anticipado de una obra, la ordenacin de los actos precisos para la realizacin
de esta y la evaluacin econmica de los medios que deben quedar adscritos a
tal fin) y la ordenanza (la ordenacin normativa de conducta). Es esta
circunstancia la que hace del Plan Urbanstico una especie perfectamente
singularizada dentro del gnero Plan65.

As podemos concluir que existe una relacin de gnero a especie respecto del

Plan (planificacin), que corresponde al gnero y el Plan Urbanstico, que sera la

especie resultando evidente la relacin existente entre ambos y equiparable con la

64
PAREJO Alfonso, Luciano. 1986. Op. Cit. pp. 224.
65
PAREJO Alfonso, Luciano. 1986. Op. Cit. pp. 224.

68
planificacin en materia econmica o de desarrollo energtico por mencionar algunos

ejemplos.

Sumado a lo anterior, podemos concluir adems que la planificacin urbanstica

como tal, se corresponde con la tercera fase referida por el profesor Parejo, puesto

que nos encontramos frente a un Plan que posee una intencionalidad referida a un

complejo de acciones (los distintos lineamientos, requisitos, caractersticas que deben

cumplir los planes reguladores) ordenadas por una idea rectora (lograr la optimizacin

de recursos y el establecimiento de bases para el desarrollo urbano) y dirigidos a la

consecucin de resultados preestablecidos (planificar el desarrollo en materia

urbanstica de los centros poblados).

Por ltimo, cabe destacar la definicin de planificacin territorial que realiza el

profesor Parejo, quien la conceptualiza como la funcin pblica, preventiva y

represiva, de puesta en orden de las cosas, por relacin a todas las actividades, en el

territorio en cuanto soporte del mundo de la vida individual y colectiva66.

Ahora bien, como vimos la discusin en torno al origen y significacin de la

planificacin urbana tiene larga data en el derecho comparado y en el rea de las

ciencias sociales particularmente, para acotarnos e intentar generar un concepto de

planificacin urbana, consideramos relevante revisar la doctrina nacional, la cual hace

patente la realidad chilena, dado que para el desarrollo de este trabajo es relevante la

situacin local.

66
Parejo Alfonso, Luciano. La ordenacin del territorio y el urbanismo (I). En PAREJO Alfonso, Luciano
et. al. 1998. Manual de Derecho Administrativo. 5 ed. Barcelona, Editorial Ariel, S.A. Vol.2. p. 303.

69
As, para Lautaro Ros67 la necesidad de planificar los asentamientos urbanos

surge a raz de cuatro circunstancias; (i) La escasez de suelo urbano; (ii) La ndole

social de la ciudad; (iii) El rendimiento del suelo como recurso colectivo; y (iv) La

limitada capacidad y distribucin de la infraestructura urbana y de los llamados

sistemas generales. El mismo Ros seala para la planificacin urbana 3 sentidos:

1. Planificacin urbanstica propiamente tal, referida a la planificacin del uso

del espacio urbano.

2. Planificacin territorial, siendo este un concepto ms amplio enfocado al

mejor aprovechamiento de todo el territorio lo que incluye al mismo tiempo el

espacio urbano y el rural.

3. Planificacin del desarrollo, enfocado en la utilizacin ptima de todos los

recursos de un pas o regin, con la mira de lograr un desarrollo equilibrado en

todos los sectores de actividad, y que comprende por cierto, las dos acepciones

anteriormente sealadas68.

Para el presente trabajo, la planificacin urbana se entiende como un concepto

que abarca los tres sentidos expuestos por Ros, pues entendemos que no puede

hablarse de la misma excluyendo cualquiera de ellos. El desarrollo urbano si bien hoy

67
ROS lvarez, Lautaro. 1985. El Urbanismo y los Principios Fundamentales del Derecho Urbanstico.
Memoria de prueba para optar al grado de Doctor en Ciencias Jurdicas. Madrid, Espaa. Universidad
Complutense de Madrid. p. 291.
68
Ros lvarez, Lautaro. 1985. Op. Cit. p. 295.

70
por hoy se asimila y se asocia a la idea de urbe, no es sino el resultado de un proceso

histrico de larga data, el cual en un comienzo no encontraba una diferenciacin clara

entre los espacios fsicos objeto de su aplicacin y que surgi como resultado del

desarrollo de las sociedades modernas.

Aun hoy resulta indisoluble a nuestro juicio la relacin existente entre el espacio

urbano propiamente tal y el espacio rural cercano o parte de este ltimo y ninguna

planificacin podra desconocer dicha relacin sin correr el riesgo a la vez de

desnaturalizar la esencia misma de la institucin, esto aun cuando nos encontremos

como pas al debe en este aspecto, s debiera formar parte de nuestro ideal de

planificacin territorial.

Finalmente, cabe citar a la Ley General de Urbanismo y Construcciones que en

su Ttulo II, particularmente el artculo 27, define la planificacin urbana como el

proceso que se efecta para orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en

funcin de una poltica nacional, regional y comunal de desarrollo socioeconmico.

2.2. Planificacin urbana en Chile

La historia de la planificacin urbana ha estado ligada a la historia del derecho

urbanstico, por lo mismo es que consideramos que la resea histrica contenida en el

primer captulo de esta memoria resulta una buena base para el entendimiento de su

evolucin.

71
Sin embargo, resulta fundamental adems poner nfasis en dos normas en

particular, las que pueden ser referidas como la base del ordenamiento jurdico del

derecho urbanstico en nuestro pas.

Estas son la Ley General de Urbanismo y Construcciones establecida por el

Decreto con Fuerza de Ley N 458 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo publicado

en el Diario Oficial con fecha 13 de abril de 1976 y la Ordenanza General de

Urbanismo y Construcciones, establecida sancionada legalmente por el Decreto

Supremo N 47 y publicada en el Diario Oficial el 19 de mayo de 1992. Revisaremos a

continuacin ambas normativas.

La Ley General de Urbanismo y Construcciones, tiene como objetivo regular la

planificacin de las ciudades y el diseo de sus construcciones. Est organizada por

ttulos, el primero se refiere a las disposiciones generales estableciendo normas de

competencia, los funcionarios intervinientes, entre otras, como se aprecia se trata de

un captulo introductorio destinado a generar las bases y los principios que la regirn.

El segundo ttulo se refiere a la planificacin urbana, desarrollando el tema en

extenso refirindose a los niveles de planificacin, los usos de suelo, las zonas de

construccin, la expropiacin, etc. Este ttulo regula la planificacin territorial en nuestro

pas y ser el marco normativo dentro del cual debern generarse e implementarse los

distintos instrumentos de planificacin territorial que se utilicen.

72
En cuanto al tercer ttulo, se denomina De la Construccin encontrndose a su

vez subdividido en dos captulos, el primero acotado a las normas de diseo (el diseo

de las obras de urbanizacin y edificacin, los conjuntos armnicos, etc.) y el segundo

a la ejecucin de las obras de urbanizacin y edificacin (los permisos para edificar, los

permisos para edificaciones especiales, las obligaciones del urbanizador, las

demoliciones, entre otros los aspectos).

Finalmente cuenta con un ttulo cuarto llamado De las viviendas econmicas

que se refiere entre otras cosas a las caractersticas que deben cumplir estos

inmuebles para considerarse como tales, a los emplazamientos de las mismas, las

agrupaciones de viviendas econmicas y dems materias relacionadas.

La legislacin de carcter general que consagra esta ley, tendr segn el

contenido del propio artculo segundo de la misma, tres niveles de accin,

mencionando de paso a la Ordenanza General (que no fue dictada en ese momento si

no que en el ao 1992 dejando as un importante vaco por cuanto la remisin

realizada por la Ley General de Urbanismos y Construcciones a la Ordenanza hacia

inferir que dicha Ordenanza estaba siendo dictada en conjunto con la ley69,.

Los niveles de accin sern la Ley General (que contendr, tal como se ha

sealado los principios, atribuciones, potestades, facultades, responsabilidades,

derecho, sanciones y dems normas que rigen a los organismos, funcionarios,

69
. Tal como ocurri con el Decreto con Fuerza de Ley N 345, promulgado en mayo de 1931 durante el
gobierno de Carlos Ibez del Campo, y publicado en el Diario Oficial el 6 de febrero de 1936, donde se
contena el texto completo tanto de la Ley General como de su Ordenanza.

73
profesionales y particulares, en las acciones de planificacin urbana, urbanizacin y

construccin. Y, por otro lado la Ordenanza General que contendr las disposiciones

reglamentarias de esta ley y que regula el procedimiento administrativo, el proceso de

planificacin urbana, urbanizacin y construccin, y los estndares tcnicos de diseo

y construccin exigibles a estos ltimos.

Finalmente, existe el nivel de las Normas Tcnicas, las que contienen y definen

las caractersticas tcnicas de los proyectos, materiales y sistemas de construccin y

urbanizacin, para el cumplimiento de los estndares exigidos por la Ordenanza.

Respecto a la Ordenanza General de Urbanismo y Construccin, segn lo

seala su artculo 2 le corresponde contener las disposiciones reglamentarias de la

Ley General de Urbanismo y Construcciones, asimismo deber regular los

procedimientos administrativos y el proceso de planificacin urbana, urbanizacin y

construccin.

Igualmente ser la encargada de establecer los estndares tcnicos de diseo y

construccin exigibles tanto en la urbanizacin como en la construccin. Constituye,

en otras palabras, el reglamento de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en

el cual se establecen ciertas normas especficas que constituyen una base para la

dictacin de los Instrumentos de los niveles inferiores.

Como sealamos anteriormente, la Ordenanza General reviste una gran

importancia por cuanto la concepcin misma de la normativa en materia urbanstica y

74
la Ley General de Urbanismo y Construcciones realizaban referencia a su existencia

sin encontrarse la misma dictada, las especificaciones que realiza y las explicaciones

contenidas en la ordenanza son las que vienen a darle coherencia, sentido y contenido

a las normas de esta ltima.

As, la Ordenanza se encarg de modernizar y sistematizar la abundante

normativa existente hasta el momento, y agreg adems, herramientas importantes

para la implementacin de una poltica de planificacin urbana como son los estudios

de impacto vial que son los encargados de mitigar los posibles impactos que tienen

sobre la ciudad y la vida diaria de la sociedad los proyectos inmobiliarios en materia de

circulacin (artculo 2.4.3)70.

70
Sin embargo, la experiencia reciente, demuestra que la fcil modificacin de la Ordenanza, ha derivado
en que sea utilizada para adaptar y moldear sus preceptos a los requerimientos e intereses de los
megaproyectos inmobiliarios tan comunes en el ltimo tiempo, generndose una prctica poco
transparente y que en poco contribuye a la planificacin de las ciudades.
Nos referimos a la modificacin va decretos ministeriales de la normativa, as sucede por ejemplo con la
modificacin realizada durante el ao 2013 a la Ordenanza, especficamente en su artculo 2.1.35, el que
sealaba que las construcciones de este tipo (como la de un Mall por ejemplo) deban enfrentar una va
estructurante dentro de los requisitos para su emplazamiento, pero luego de un decreto emanado del
Ministerio de Vivienda y Urbanismo, el anterior requisito fue modificado reemplazando en el artculo 2.1.35
la expresin al tipo de va existente que enfrentan por su emplazamiento en funcin de la va con que se
relacionan agregando ms adelante, que se debe reemplazar en los numerales uno, dos y tres la
expresin y slo se podr ubicar en predios que enfrenten, por y se emplaza en predios cuyo acceso
vehicular se ubique a no ms de 300 metros. En: CABALLERO Ignacio. Modificacin en normativa del
Ministerio de Vivienda podra reactivar proyecto Mall Barn. Bio Bio Chile. 19 diciembre 2013 [Recurso en
lnea] <http://www.biobiochile.cl/2013/12/19/modificacion-en-normativa-de-ministerio-de-vivienda-podria-
reactivar-proyecto-mall-baron.shtml> [ltima consulta 10 mayo 2015] Claramente la norma tena una
finalidad preventiva, intentando controlar el impacto urbano que generan los grandes edificios de
equipamiento obligando a estos a localizarse frente a vas adecuadas, sin embargo con la modificacin
realizada por el MINVU se abre la posibilidad de que estos proyectos se ubiquen en cualquier barrio,
incluso en el medio de uno residencial si cumplen con los 300 metros de cercana a la va, al respecto se
pronunciaron en la poca el colegio de abogados y destacados arquitectos y decanos de facultades de
arquitectura del pas. Para mayor informacin revisar: PLATAFORMA URBANA. Sorprendente
modificacin a la ordenanza general de urbanismo y construcciones. [Recurso en lnea]
<http://www.plataformaurbana.cl/archive/2013/12/30/sorprendente-modificacion-a-la-ordenanza-general-
de-urbanismo-y-construcciones/> [ltima consulta: 21 marzo 2015].

75
Realizada dicha aclaracin es que nos remitiremos en esta parte al anlisis de

los Instrumentos de Planificacin Territorial71, en adelante IPT, los cuales son definidos

por la Ordenanza General de Urbanismo y Construccin en su artculo 1.1.2 como

aqul vocablo referido genrica e indistintamente al Plan Regional de Desarrollo

Urbano, al Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano, al Plan Regulador Comunal,

al Plan Seccional y al Lmite Urbano72 realizando un anlisis particular de cada

Instrumento y a la revisin de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y de su

Ordenanza General ,en tanto normas que ataen directamente la planificacin

territorial.

Tabla N 1: La planificacin urbana regulada en la normativa actual chilena73.

Ley General de Urbanismo y Ordenanza General de


Construcciones, DFL N 458, Urbanismo y Construcciones
ao 1976. de 1992, DS 47, MINVU, 1992.

Ttulo 1: Disposiciones Generales Ttulo 1: Disposiciones


Ttulo 2: Planificacin Urbana Generales
Ttulo 3: Construccin Ttulo 2: Planificacin Urbana
ESTRUCTURA Ttulo 4: Viviendas Econmicas Ttulo 3: Urbanizacin
Ttulo 4: Arquitectura
Ttulo 5: Construccin
Ttulo 6: Propiedad Horizontal
Ttulo 7: Viviendas Econmicas

71
Pueden entenderse como los instrumentos de gestin a travs de los cuales se plasman las directrices
que orientan el desarrollo territorial, en cuanto al urbanismo, la urbanizacin y la construccin.
72
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA. 2012. Manual prctico de Jurisprudencia
Administrativa sobre Planes Reguladores Comunales, Intercomunales y Metropolitanos. Vol. II. p. 855.
73
Tabla de elaboracin propia.

76
El proceso de Planificacin
Se efecta para orientar y regular Urbana orientar o regular,
el desarrollo de los centros segn el caso, el desarrollo de
DEFINICIN
urbanos en funcin de una poltica los centros urbanos a travs de
PLANIFICACIN
URBANA nacional, regional y comunal de los Instrumentos de
desarrollo socioeconmico Planificacin Territorial que se
(Artculo 27). Complementa esta sealan en este Captulo. Cada
norma su artculo 41, el cual uno de dichos instrumentos
seala que a nivel comunal tendr un mbito de accin
promueve el desarrollo armnico propio, tanto en relacin a la
del territorio superficie de territorio que
abarcan como a las materias y
disposiciones que contienen.
(Artculo 2.1.1.).

Respecto a la normativa sobre planificacin urbana, cabe destacar tambin las

circulares de la Divisin de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo

(en adelante e indistintamente, DDU). Estos son instrumentos a los que la propia Ley

General de Urbanismo y Construcciones, en su artculo 4 les entrega la facultad de

impartir instrucciones con el fin de aplicar la misma ley:

Artculo 4.- Al Ministerio de Vivienda y Urbanismo corresponder, a travs de


la Divisin de Desarrollo Urbano, impartir las instrucciones para la aplicacin de
las disposiciones de esta Ley y su Ordenanza General, mediante circulares, las
que se mantendrn a disposicin de cualquier interesado. Asimismo, a travs
de las Secretaras Regionales Ministeriales, deber supervigilar las
disposiciones legales, reglamentarias, administrativas y tcnicas sobre
construccin y urbanizacin e interpretar las disposiciones de los instrumentos
de planificacin territorial.

Al respecto nos parece prudente citar a Cordero quien sobre este punto explica

que

no existe (en Chile) un nico instrumento de planificacin urbanstica. Sino que


hay mltiples instrumentos que cumplen tal objetivo. La caracterstica comn de
todos es su carcter horizontal, pues comprenden objetivos globales que

77
permitan el desarrollo integral y armnico del sistema de asentamientos
humanos. Adems, cada uno tiene un mbito diverso de extensin territorial
(nacional, regional, intercomunal y comunal) 74.

Es a partir de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y su referido

Ttulo II que como nos aclara el profesor Fernndez75, se desprenden despus las

normas de rango reglamentario, por un lado, la Ordenanza General, y por el otro, todos

los instrumentos de planificacin, ya sean comunales o intercomunales, e incluso

tericamente los del nivel regional aun cuando no existan en la prctica.

Ha sido objeto de debate en el derecho urbanstico chileno, la constitucionalidad

que tendra la remisin hecha por la Ley General de Urbanismo y Construcciones al

reglamento, Ordenanza General, y a los diversos instrumentos de planificacin

territorial, puesto que, como seala el profesor Cordero76, los inconvenientes surgen ya

que la regulacin de los derechos y libertades garantizados constitucionalmente,

dentro de los cuales destaca claramente el de propiedad, se encuentran sometidos a la

denominada reserva de ley e incluso al referirnos a la reserva legal de la propiedad, la

misma se encuentra encabezada como advierte Cordero, por el adverbio slo, lo que

podra ser interpretado como un reforzamiento de la misma.

En relacin con lo anterior, el sistema de fuentes del derecho urbanstico ha

estado marcado desde 1929 por remisiones de primer y segundo grado, as podemos

74
CORDERO Quinzcara, Eduardo. 2007. El Derecho Urbanstico, los instrumentos de planificacin
territorial y el rgimen jurdico de los bienes pblicos. Revista de Derecho de la Pontificia Universidad
Catlica de Valparaso. XXIX: p. 277.
75
FERNNDEZ Richard, Jos y HOLMES Salvo, Felipe. 2008. Op. Cit. p. 91.
76
CORDERO Quinzcara, Eduardo. 2008. El Derecho Urbanstico Chileno y la Garanta Constitucional de
la propiedad. Revista Nomos de la Universidad de Via del Mar. N 2. p.100-101.

78
mencionar como origen al respecto la ley N 4.563 del ao 1929, revisada en el primer

captulo de esta memoria, y en virtud de la cual se dicta el ao 1931 la primera Ley y

Ordenanza General sobre Construcciones y Urbanizacin, mediante el Decreto con

Fuerza de Ley N 345, de dicho ao.

En la actualidad en materia urbanstica la normativa vigente es la Ley General

de Urbanismo y Construcciones y el reglamento en cuestin es la Ordenanza General

y es por lo establecido en dichas normas que se aprueban en la actualidad los diversos

ordenamientos urbanos pasando del nivel nacional al regional, intercomunal y al

comunal mediante la dictacin de normas reglamentarias (las cuales sancionan los

diversos IPT) y cuya integracin sucesiva termina por dar forma al estatuto o rgimen

objetivo urbanstico de la propiedad del suelo.

Resulta evidente cierta contradiccin entre las directrices entregadas por la

Constitucin en materia de reserva legal y las remisiones tan propias del ordenamiento

urbanstico, sin embargo y aun existiendo abundante debate jurisprudencial y

doctrinario al respecto77, parece haber consenso en que no se estara vulnerando con

el sistema de planificacin urbanstica, ningn precepto constitucional, puesto que tal

como seala el profesor Cordero hoy existe entre la jurisprudencia reciente y la

doctrina mayoritaria, consenso en cuanto a que son plenamente constitucionales las

remisiones que realiza la Ley General a la Ordenanza y a los diversos IPT, dado que

77
Para mayor detalle respecto de las discusiones en la materia consultar en CORDERO Quinzcara,
Eduardo. 2008. El Derecho Urbanstico Chileno y la Garanta Constitucional de la propiedad. Revista
Nomos de la Universidad de Via del Mar. N 2: p. 101. Asimismo, el profesor Felipe Holmes realiza un
estudio respecto de la naturaleza jurdica de la actual Ley General de Urbanismo y Construcciones En:
HOLMES Salvo, Felipe. 2008. Anlisis constitucional de las principales normas de urbanismo y
construcciones. Serie Informe Legislativo N 27: pp.14 y ss.

79
las remisiones mencionadas se pueden hacer una vez que la Ley contiene las normas

sustantivas de la ordenacin urbanstica, especialmente el rgimen urbanstico bsico

del derecho de propiedad del suelo, agotando las posibilidades de regulacin general y

abstracta78.

Finalmente es la propia Ley General la que se encarga de subdividir la

planificacin urbana refirindose a niveles de planificacin urbana e individualizando

cada uno79.

Respecto de la estructura a partir de la cual se configura nuestro ordenamiento

jurdico en materia urbanstica y siguiendo a Cordero80 es que podemos sealar que la

forma unitaria del Estado chileno, tiene una influencia fundamental en el sistema de

planes urbansticos, esto puede apreciarse desde distintos aspectos; primero mediante

la intervencin en el procedimiento de elaboracin no solo de las entidades territoriales,

llmese gobierno regional o municipalidades sino que adems de instituciones del nivel

central (los ya mencionados DDU son un claro ejemplo de esto) como el MINVU y la

SEREMI y por otro lado mediante lo que Cordero denomina clusula de prevalencia a

favor de los instrumentos que tienen un mayor nivel desplazando de paso el poder de

decisin desde las entidades locales al poder central81.

78
CORDERO Quinzcara, Eduardo. 2008. Op. Cit. p. 101.
79
Para revisar los artculos de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, vase infra p. 168.
80
CORDERO Quinzcara, Eduardo. 2007. Op. Cit. p.277.
81
Eduardo Cordero aclara este ltimo punto sealando que Los diversos niveles de regulacin en que se
estructura el Derecho Urbanstico chileno hacen que la integracin de los IPT se haga a partir del principio
de prevalencia. Por tal razn, el artculo 2.1.1. de la Ordenanza General dispone que las normas de la ley
General de Urbanismo y Construcciones y de la propia Ordenanza General. Priman sobre las
disposiciones contempladas en los instrumentos de planificacin territorial que traten las mismas materias.
Asimismo, estos instrumentos constituyen un sistema en el cual las disposiciones del instrumento de
mayor nivel, propias de su mbito de accin, tienen primaca y son obligatorias para los de menor nivel. Es

80
Para mayor claridad en cuanto a la organizacin normativa en materia de

planificacin urbana es que puede apreciarse en la figura 1, la existencia de un orden

jerrquico entre las normas que influyen en el derecho urbanstico encontrndose en la

cspide de dicha pirmide nuestra carta fundamental, seguida por las leyes en donde

resaltan tanto la ley General de Urbanismo y Construcciones y la Ordenanza General

de Urbanismo y Construcciones, por cuanto son las normas que dan origen,

fundamento y contenido a los diversos IPT y finaliza en la base de la pirmide con los

IPT propiamente tales, como resultado de esto es que tal y como indica Fernndez,

las normas inferiores deben ser acordes con las superiores y en ningn caso pueden

transgredir lo prescrito por una norma de mayor rango82.

Por su parte en la figura N2 grafica la forma en que se desarrolla la

planificacin urbana en nuestro pas. sta se realiza en 4 niveles, los que se

corresponden con la divisin territorial administrativo-poltica del pas: nacional,

regional, intercomunal y comunal, tal y como lo seala la propia Ley General en su

artculo 28.

Esta actividad se desarrolla a su vez mediante los ya mencionados IPT, los

cuales poseen caractersticas propias en lo que se refiere al procedimiento y la forma

de los mismos dependiendo del nivel de accin (es decir, de conformidad a la divisin

ya anunciada). De esta forma se explica la variacin existente en cuanto a los IPT,

decir, la jerarqua superior corresponde al plan regional de desarrollo urbano, seguido del plan regulador
intercomunal o metropolitano, del plan regulador comunal y de los planes seccionales En: CORDERO
Quinzcara, Eduardo. 2007. Op. Cit. p. 277.
82
FERNNDEZ Richard, Jos y HOLMES Salvo, Felipe. 2008. Op. Cit. p. 92.

81
existiendo un nmero considerable de los llamados planes reguladores comunales por

ejemplo, y por otra parte una ausencia absoluta de planes reguladores regionales.

Figura N 1: Orden Jerrquico normas involucradas en Derecho Urbanstico83

1
CONSTITUCIN
POLTICA
DE LA REPBLICA.
2
LEY GENERAL DE
URBANISMO Y
CONSTRUCCIONES

3
ORDENANZA GENERAL DE
URBANISMO Y CONSTRUCCIONES

4
INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIN TERRITORIAL:
1. PLANIFICACIN URBANA NACIONAL.
2. PLANIFICACIN URBANA REGIONAL.
3. PLAN REGULADOR INTERCOMUNAL.
4. PLAN REGULADOR COMUNAL.

83
La figura N 1 es de elaboracin propia de acuerdo a lo sealado en: FERNNDEZ Richard, Jos y
HOLMES Salvo, Felipe. 2008. Op. Cit. p. 92.

82
Figura N 2: Niveles de accin e instrumentos de planificacin territorial asociados.84

PLANIFICACIN
URBANA NACIONAL:
* ORDENANZA GENERAL
DE URBANISMO Y
CONSTRUCCIONES.
* POLITICA NACIONAL DE
DESARROLLO URBANO
PLANIFICACION URBANA REGIONAL:
* PLAN REGIONAL DE DESARROLLO
URBANO .

PLANIFICACIN URBANA METROPOLITANA O


INTERCOMUNAL:
* PLAN REGULADOR METROPOLITANO
* PLAN REGULADOR INTERCOMUNAL

PLANIFICACIN COMUNAL:
* PLAN REGULADOR COMUNAL
* PLANES SECCIONALES
* LIMITE URBANO.

2.3. Instrumentos de planificacin territorial: individualizacin, elaboracin y tramitacin.

Ms all de la definicin que da la Ordenanza General respecto de los IPT, para

efectos del presente trabajo, stos sern entendidos como los instrumentos de gestin

a travs de los cuales se plasman las directrices que orientan el desarrollo territorial, en

cuanto al urbanismo, la urbanizacin y la construccin85.

Enfocaremos nuestro estudio a aquellos IPT que se encuentran expresamente

mencionados en la Ley General de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza

84
GONZLEZ Lobos, Paloma. 2013. De los Instrumentos de Planificacin Territorial como Actos
Administrativos de Potestad de carcter Discrecional. Memoria de prueba para optar al grado de
Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales. Santiago. Universidad de Chile. p. 43.
85
Gonzlez Lobos, Paloma. 2013. Op. Cit. p. 44.

83
General. Esta aclaracin es necesaria por cuanto puede suscitar confusin o poca

claridad la situacin de la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, en adelante PNDU,

y los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial, en adelante PROT, ambas

instituciones sern explicadas en el siguiente captulo de esta memoria, en donde

podrn apreciarse los detalles que los distinguen.

En cuanto a los IPT, resulta necesario para su correcto entendimiento el

desglose de la definicin antes dada. As, se trata de: (i) instrumentos de gestin, es

importante dicha caracterizacin, dado que permite identificar a dichos instrumentos

en base a su fin.

Luego, cabe destacar que a travs de los IPT (ii) se plasman directrices, esta

segunda parte aclara el fin que tendr la gestin que se establece mediante estos

instrumentos, a saber, establecer lineamientos en lo que se refiere a la planificacin y

el desarrollo de los centros poblados.

En tercer lugar, estos instrumentos (iii) orientan el desarrollo territorial, en esta

parte se establece que ser el desarrollo territorial el fundamento de existencia de

estos instrumentos.

Finalmente, este desarrollo territorial se refiere al (iv) urbanismo, la urbanizacin

y la construccin, una vez definido el objeto de los IPT, se sealan las reas que

comprenden el desarrollo territorial; el urbanismo, la urbanizacin y la construccin.

84
En nuestro pas existen distintos IPT los cuales estn determinados por los

niveles de accin asignados por la Ley General de Urbanismo y Construcciones y su

Ordenanza tal como se aprecia en la figura N 286. A continuacin realizaremos un

anlisis de los IPT regulados en nuestro ordenamiento jurdico:

Cabe dejar constancia que algunos autores, como Eduardo Cordero y Jos

Fernndez Richard, tratan en sus obras como otros de los IPT, a los planes

seccionales, sin embargo con un fin metodolgico y dado su carcter complementario,

segn se explicar, en nuestro trabajo nos referiremos a ellos ahora sin entrar en

mayores detalles al respecto.

Los planes seccionales surgen como resultado de la necesidad de regulacin

detallada de los usos y trazado de las calles, pero hay que aclarar que se trata de

instrumentos de regulacin del uso del suelo, a travs de los cuales se desarrolla un

Plan Regulador Comunal, en adelante e indistintamente PRC, o bien se lleva a cabo

una ordenacin autnoma de una parte o sector del territorio municipal (incisos primero

y segundo del artculo 46 Ley General de Urbanismo y Construcciones). Por su parte,

la Circular N 55 de la Direccin de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y

Urbanismo, se refiere a stos como

instrumento complementario, que no puede ser utilizado para modificar el PRC


[Plan Regulador Comunal], y cuya principal funcin es establecer normas de
diseo urbano referidas al espacio pblico, y eventualmente a las edificaciones,
en los casos en que estas no hubieran estado previstas en el nivel superior. Por
la naturaleza de las materias que regula, puede ser el instrumento determinante
del carcter de un barrio.
86
Vase supra. p. 74.

85
Segn Eduardo Cordero podemos establecer que los planes seccionales

operan bajo los siguientes supuestos:

i. Para el desarrollo y detalle de los Planes Reguladores Comunales, donde


adoptan la denominacin de planos seccionales.
ii. Para la regulacin detallada del uso del suelo ante la ausencia del Plan
Regulador Comunal:
iii. Para la declaracin de zona de remodelacin.
iv. Para aprobar zonas de construccin obligatoria.87

En lo referido a su aprobacin ser en general un procedimiento similar al de

los PRC (artculo 2.1.15 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones),

situacin que variar cuando se trate de planes seccionales de las zonas de

remodelacin y de construccin, los que debern ser aprobados por decreto supremo

(artculos 2.1.39 y 2.1.40 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones).

2.3.1. Planos Seccionales

Otro instrumento de planificacin urbana similar al anterior, lo constituyen los

denominados Planos Seccionales, los que se definen como instrumentos de

planificacin que, con el fin de aplicar un PRC, efectan una regulacin ms detallada

de algn rea de la comuna.

El artculo 46 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones seala que en

aquellos casos en donde se requiera, para la aplicacin de un PRC, de estudios ms

87
CORDERO Quinzcara, Eduardo. 2007. Op. Cit. p. 281.

86
detallados, estos sern realizados por medio de los Planos Seccionales, los cuales

fijarn con exactitud los trazados y anchos de calles, zonificacin detallada, reas de

construccin obligatoria, de remodelacin, conjuntos armnicos, terrenos afectados por

expropiaciones, etc.

Su existencia como queda claro, se encuentra dada por su utilidad para detallar

los PRC en las materias ya indicadas, existiendo adems obligatoriedad en su

dictacin en 2 casos, por un lado en el caso de las comunas con ms de 50.000

habitantes que cuenten con un asesor urbanista con el objetivo de fijar las lneas

oficiales de edificacin, y por otro, en aquellas que la propia SEREMI del MINVU

califique especialmente debido a sus condiciones topogrficas, o por la urgencia en

materializar obras pblicas o expropiatorias88.

2.3.2. Lmite urbano

Por otro lado, se menciona igualmente en la legislacin urbanstica el Lmite

Urbano. ste, de conformidad a lo dispuesto en el artculo 52 de la Ley General de

Urbanismo y Construcciones, corresponde a una lnea imaginaria que delimita las

reas urbanas y de extensin urbana que conforman los centros poblados,

diferencindolos del resto del rea comunal.

La confusin que se genera en torno a esta figura surge porque la propia Ley

General de Urbanismo y Construcciones lo considera como un instrumento de

88
Artculo 46 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y artculo 2.1.14 de su Ordenanza
General.

87
planificacin territorial independiente y separado de los planes, de hecho la ley le

dedica un captulo completo, el tercero denominado de los limites urbanos, a pesar

que, por lo general, son los PRI o los PRC los encargados de fijarlo.

El hecho de que sean considerados como IPT independientes, se explica

porque el Lmite Urbano puede ser establecido en comunas que no disponen de

ninguno de los instrumentos anteriormente mencionados. Con todo, su utilizacin es

baja por cuanto la delimitacin urbana solo genera una zona de usos aportando poco y

nada a la planificacin del territorio.89

Con todo, la mencin del Lmite Urbano adquiere relevancia, aunque como se

ha sealado, no necesariamente como un IPT distinto de los ya mencionados por

cuanto su existencia autnoma no es tan relevante como su inclusin en algn PRC o

PRI, es en la delimitacin del rea rural y el rea urbana, pues ser en esta ltima

en donde habr un mayor grado de intervencin administrativa ya que los planes se

encargarn de zonificar este espacio estableciendo los usos de suelo que se permitirn

y las actividades que podrn desarrollar en ellos, fijando las tipologas e intensidades

de la construccin (densificacin, extensin) y fijando las zonas no edificables o de

edificacin restringida (como por ejemplo, aquellas que son peligrosas para los

asentamientos de personas (artculo 60 de la Ley General de Urbanismo y

Construcciones)90.

89
CORDERO Quinzcara, Eduardo. 2007. Op. Cit. p. 281.
90
Ibd.

88
2.3.3. Plan Regional de Desarrollo Urbano

Para la Ley General de Urbanismo y Construcciones, la planificacin urbana

regional es aquella que orienta el desarrollo de los centros urbanos de las regiones,

definiendo en su artculo 31, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, en adelante

PRDU,. ste establece que el desarrollo de la planificacin urbana regional se realiza

mediante los PRDU, los cuales fijarn los roles de los centros urbanos, sus reas de

influencia recproca, relaciones gravitacionales, metas de crecimiento, etc.

La Ley General, seala que debern incorporarse lass disposiciones de los

PRDU, a los planes reguladores metropolitanos, intercomunales y comunales (art. 33

Ley General de Urbanismo y Construcciones).

Se desprende de lo anterior, que los PRDU tienen una gran importancia por

cuanto lo que en ellos se establezca, debera servir de orientacin para los otros

planes reguladores. Generndose as una planificacin ordenada desde los

instrumentos que abarcan mayor extensin territorial hasta los de menor extensin.

Los PRDU, estn conformados por una memoria explicativa91, los lineamientos

de desarrollo urbano regional y los planos que grafiquen el contenido del plan.

91
Esta memoria segn lo preceptuado por el artculo 2.1.5 de la Ordenanza General deber contener; 1.
Aspectos conceptuales y tcnicos que justifiquen el Plan, tales como objetivos, fundamentos y
metodologa empleada, si como los antecedentes necesarios para dar cumplimiento a la LBGMA (Ley de
Bases Generales del Medio Ambiente); 2. Estudios y antecedentes tcnicos que sirvieron de base a la
formulacin del diagnstico; 3. Diagnostico que, a partir de la identificacin de tenencias, permite analizar
las fortalezas y debilidades para proponer alternativas de estructuracin territorial, considerando grados de
habitabilidad del territorio, jerarqua de los sistemas de centros poblados, sus reas de influencia recproca
y relaciones gravitacionales; 4. Alternativas de estructuracin analizadas; 5. Agenda operativa en materias

89
En la prctica, el ao 2002 se estableci el denominado Programa de

actualizacin de instrumentos de planificacin territorial 2002-2007, desarrollado por el

Departamento de Planificacin Urbana del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Este

programa buscaba que, a la fecha del programa, todas las regiones han elaborado un

PRDU y que al ao 2014, stos se encuentren en diferentes estados de tramitacin.

Segn datos obtenidos de la pgina web del Ministerio de Vivienda y

Urbanismo92, existen 4 PRDU vigentes, los que corresponden a las regiones de Arica y

Parinacota (publicado el 14 de febrero de 2014 en el Diario Oficial), Antofagasta

(publicado 10 de junio de 2005 en el Diario Oficial), Coquimbo (publicado en el Diario

Oficial con fecha 19 de diciembre del 2006) y del Libertador General Bernardo

OHiggins (publicado en el Diario Oficial el 12 de julio del ao 2012).Lo anterior implica

que tan slo el 29% del total de regiones posibles cuentan con un PRDU93.

Por otra parte, la situacin en las restantes regiones es diversa, as se

encuentran en formulacin PDUR en 8 regiones y no existe PRDU ni en formulacin ni

mucho menos aprobados en 2 regiones: Los Ros y la Regin Metropolitana.

2.3.3.1. Confeccin y tramitacin de los PRDU

de planificacin y requerimientos de inversin; 6. Los principales anteproyectos o proyectos de inversin


previstos por el sector pblico; 7. Los principales proyectos de inversin del rea privada que hayan
aprobado estudios de impacto ambiental.
92
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Estado de los planes reguladores. [Recurso en lnea]
<http://observatorios.minvu.cl/esplanurba/main.php?module=stat&page=prdu#> [ltima consulta: 20 Marzo
de 2015].
93
Para mayor detalle, vase pp. 165 y ss.

90
De acuerdo a la Ley General de Urbanismo y Construcciones, el PRDU ser

confeccionado por la SEREMI del Ministerio de Vivienda y Urbanismo respectiva,

siguiendo como orientacin las polticas regionales de desarrollo socio econmico

(artculo 32 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones), por su parte, la

Ordenanza General complementa lo anterior sealando en su artculo 2.1.6, que

adems deber el PRDU ser sometido al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental.

Luego de su aprobacin en el SEIA, los PRDU sern aprobados por el consejo

regional y posteriormente promulgados mediante resolucin del Intendente respectivo,

esta ltima (la resolucin) ser publicada en el Diario Oficial debiendo, tal como ordena

la Ordenanza General94, incluirse en la publicacin el texto ntegro de los lineamientos

del plan95

2.3.4. Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano

Estos instrumentos son definidos por la Ley General indicando que se trata de

aquellos planes que regularn el desarrollo fsico de reas urbanas y rurales, de

diversas comunas, las que por sus relaciones, se integran en una unidad urbana, si el

nmero de habitantes supera las 500.000 personas, entonces calificar en la categora

de rea metropolitana y por lo tanto nos referiremos al plan regulador metropolitano.

94
Artculo 2.1.6 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.
95
Segn la Ordenanza General en su artculo 2.1.5 los lineamientos se referirn a varias materias, entre
ellas: (1) la estructuracin de sistemas de centros poblados, su conectividad y sus relaciones espaciales
funcionales. (2) definicin de los asentamientos que pueden requerir un tratamiento prioritario. (3) la
dotacin de vas terrestres, caminos nacionales, vas expresas, vas ferroviarias, puertos areos,
martimos, terrestres y pasos fronterizos. (4) dotacin de requerimiento de infraestructura sanitaria,
energtica, de telecomunicaciones, de equipamiento y de actividades productivas. (5) definir las
prioridades de formulacin de los IPT necesarios para implementar el PRDU. (6) las metas de crecimiento
de los centros poblados.

91
De este modo tendremos los Planes Reguladores Intercomunales (en adelante e

indistintamente, PRI) y los Planes Reguladores Metropolitanos (en adelante e

indistintamente, PRM) segn corresponda.

Como indica Cordero96 lo que condiciona a estos instrumentos de planificacin

territorial es fundamentalmente el fenmeno de la conurbacin. Este fenmeno segn

la RAE97 corresponde al conjunto de varios ncleos urbanos inicialmente

independientes y contiguos por sus mrgenes, que al crecer acaban formando una

unidad funcional, as, el lmite del suelo urbano de 2 o ms comunas, en nuestro caso,

se corresponder al mismo tiempo con el lmite comunal de las mismas. Lo anterior es

independiente de la existencia de reas rurales en algunos de estos espacios.

En cuanto a la composicin tanto del PRI o del PRM, ambos debern contar

con una memoria explicativa la cual contendr los objetivos, metas y programas de

accin (caractersticas similares a las solicitadas en la memoria explicativa necesaria

en los PRDU); una ordenanza que debe contener las pertinentes disposiciones

reglamentarias y finalmente los planos que expresarn de forma grfica las

disposiciones que los IPT determinen en cuanto a la zonificacin en general, al

equipamiento, a las relaciones viales, las reas de desarrollo prioritario, los lmites de

la extensin urbana, las densidades, etc.

96
Cordero Quinzcara, Eduardo. 2007. Op. Cit. p. 279.
97
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola [Recurso en lnea] <www.rae.es> [ltima
consulta: 29 marzo 2015].

92
Esta ltima referencia genrica etc. es ampliamente comentada y resistida

tanto en la doctrina nacional como en la jurisprudencia debido a la poca certeza que

aporta su utilizacin. Por su parte, el Tribunal Constitucional ha sealado al respecto

que slo considerarn valida la competencia de los instrumentos de planificacin

intercomunales en aquellas materias que la ley se encomienda expresamente, porque

a partir de la palabra etctera, no se deduce ni se infiere ninguna otra98.

2.3.4.1. Confeccin y tramitacin de los PRI o PRM

La elaboracin de estos planes corresponde, tambin, entregada a la SEREMI

de Vivienda y Urbanismo. Una vez, elaborado un Plan Regulador Intercomunal, las

Municipalidades respectivas debern pronunciarse sobre dicho Plan dentro de un plazo

de 60 das, contados desde su conocimiento oficial, vencido dicho plazo, la falta de

pronunciamiento ser considerado como aprobacin.

De la igual forma debern ser consultadas las instituciones fiscales que se

estime necesario; sin embargo existe una caracterstica en cuanto a la confeccin del

PRI o PRM que cabe destacar, ya que, previa autorizacin solicitada a la SEREMI

correspondiente, la Ley General permite que un grupo de Municipalidades, que se

encuentren afectas a estas relaciones intercomunales (conurbacin), confeccionen

directamente un PRI o PRM, el cual deber lgicamente, ser aprobado por dicha

Secretara Regional (artculo 36 de Ley General de Urbanismo y Construcciones).

Asimismo, estos proyectos deben ser sometidos al sistema de evaluacin de impacto

98
FERNNDEZ Richard, Jos y HOLMES Salvo, Felipe. 2008. Op. Cit. pp. 95 104.

93
ambiental segn precepta el artculo 10 letra H de la Ley de Bases Generales del

Medio Ambiente.

Una vez realizados estos trmites se remite el proyecto a la Divisin de

Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en adelante e

indistintamente DDU, a fin de que ste realice la revisin del mismo y entregue el

correspondiente informe tcnico.

Finalizados los trmites anteriores, se enviar el plan al Gobierno Regional con

todos sus antecedentes para obtener su aprobacin (artculo 36 letra c Ley General de

Urbanismo y Construcciones). El proyecto resultante debe ser promulgado por el

Intendente mediante una resolucin, y es esta resolucin la que se encuentra sujeta al

trmite de toma de razn.

Respecto al trmite de toma de razn, nuestra Constitucin Poltica seala en

su artculo 98 que corresponde su realizacin a la Contralora General de la Repblica

en adelante e indistintamente, CGR.

El mismo artculo se encarga de definir a la CGR, sealando que se trata de un

organismo autnomo que ejerce el control de legalidad de los actos de la

Administracin, fiscaliza el egreso y la inversin de los fondos del Fisco, de las

municipalidades y de los dems organismos y servicios que determinen las leyes;

examina y juzga las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas

94
entidades; lleva la contabilidad de la general de la Nacin y desempea las dems

funciones que le encomiende su ley orgnica constitucional.

Asimismo se agrega que se le otorgar a la Contralora General de la

Repblica, la facultad de ejercer el control de legalidad de los actos de

administracin. A continuacin, el artculo 99 de la Constitucin, se refiere a esta

funcin y en particular a la toma de razn.

As seala que en el ejercicio de la funcin de control de legalidad, el Contralor

General tomar razn de los decretos y resoluciones que, en conformidad a la ley,

deben tramitarse por la Contralora o representar la ilegalidad de que puedan

adolecer [estos ltimos]99.

El artculo 37 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones seala que los

PRI o PRM sern aprobados por decreto supremo del MINVU, el cual a su vez debe

haber sido dictado con la frmula Por orden del Presidente de la Repblica, previa

autorizacin del respectivo Intendente. Y las disposiciones que en el figuren en ellos

sern obligatorias para la elaboracin de los Planes Reguladores Comunales.

Por su parte, la Ordenanza General tambin hace referencia a la planificacin

urbana intercomunal, en sus artculos 2.1.7, 2.1.8 y 2.1.9;

99
NAVARRO Beltrn, Enrique. 2012. Jurisprudencia Constitucional en materia de control de legalidad:
(Toma de razn y potestad dictaminante de la Contralora General de la Repblica) Lugar, Editorial.
Revista de Derecho de la Universidad Catlica del Norte. Vol.19. N2. p. 432.

95
As, en el artculo 2.1.7 se seala el mbito de dicho nivel de planificacin

territorial indicando que se refiere al (i) establecimiento de los lmites de extensin

urbana; (ii) a la determinacin de las relaciones viales entre las comunas por el trazado

de vas troncales; (iii) la zonificacin general; (iv) la determinacin de reas de

desarrollo prioritario;(v) la fijacin de densidades promedio para los centros urbanos,

las que son establecidas diferencindolas por comuna, facilitando as la posterior

confeccin de los planes reguladores comunales; en el mismo sentido, (vi) la fijacin de

porcentajes mnimos de superficie urbana con el fin de establecer, en los posteriores

PRC, la localizacin del equipamiento o la determinacin de las reas verdes de nivel

intercomunal..

Cabe destacar, como lo hace el profesor Fernndez Richard100, que de igual

forma podrn los Planes Regionales Intercomunales o Planes Regionales

Metropolitanos indistintamente, con los Planes Regionales Comunales establecer

fundadamente a travs de estudios las siguientes materias:

i. Determinar las reas de riesgo, por constituir un peligro para los

asentamientos humanos (contenido en el artculo 2.1.17 de la Ordenanza General101).

100
FERNNDEZ Richard, Jos y HOLMES Salvo, Felipe. 2008. Op. Cit. pp. 104- 109.
101
El artculo 2.1.17 de la Ordenanza General, se refiere a la determinacin de las zonas de riesgo
sealando que En los planes reguladores podrn definirse reas restringidas al desarrollo urbano, por
constituir un peligro potencial para los asentamientos humanos. Dichas reas se denominarn zonas no
edificables o bien, reas de riesgo, segn sea el caso, como se indica a continuacin:
Por zonas no edificables, se entendern aquellas que por su especial naturaleza y ubicacin no son
susceptibles de edificacin, en virtud de lo preceptuado en el inciso primero del artculo 60 de la Ley
General de Urbanismo y Construcciones. En estas reas slo se aceptar la ubicacin de actividades
transitorias.
Por reas de riesgo se entendern aquellos territorios en los cuales, previo estudio fundado, se lmite
determinado tipo de construcciones por razones de seguridad contra desastres naturales u otros
semejantes, que requieran para su utilizacin la incorporacin de obras de ingeniera o de otra ndole
suficientes para subsanar o mitigar tales efectos.

96
ii. Determinar las reas de proteccin ambiental de recursos de valor natural,

as como definir o reconocer, segn corresponda, reas de proteccin de recursos de

valor patrimonial cultural (contenido en el artculo 2.1.18 de la Ordenanza

General).Para estos efectos, se entendern por reas de proteccin de recursos de

valor natural todas aquellas en que existan zonas o elementos naturales protegidos

por el ordenamiento jurdico vigente, tales como: bordes costeros martimos, lacustres

o fluviales, parques nacionales, reservas nacionales y monumentos naturales.

Como se puede apreciar, estos ltimos aspectos encomendados a los planes

reguladores, son de vital importancia en la actualidad dado el estrecho vnculo

existente entre la utilizacin del suelo y los negocios que acrecienta an ms esta

relevancia, puesto que es comn, por ejemplo, el cambio de uso de suelo o de la

extensin de ciertas reas en pos de los intereses econmicos. Al respecto, el profesor

Fernndez, destaca que

Para autorizar proyectos a emplazarse en reas de riesgo, se requerir que se acompae a la respectiva
solicitud de permiso de edificacin un estudio fundado, elaborado por profesional especialista y aprobado
por el organismo competente, que determine las acciones que debern ejecutarse para su utilizacin,
incluida la Evaluacin de Impacto Ambiental correspondiente conforme a la Ley N 19.300 sobre Bases
Generales del Medio Ambiente, cuando corresponda. Este tipo de proyectos podrn recibirse parcial o
totalmente en la medida que se hubieren ejecutado las acciones indicadas en el referido estudio. En estas
reas, el plan regulador establecer las normas urbansticas aplicables a los proyectos una vez que
cumplan con los requisitos establecidos en este inciso.
Las zonas no edificables correspondern a aquellas franjas o radios de proteccin de obras de
infraestructura peligrosa, tales como aeropuertos, helipuertos, torres de alta tensin, embalses,
acueductos, oleoductos, gaseoductos, u otras similares, establecidas por el ordenamiento jurdico vigente.
Las reas de riesgo se determinarn en base a las siguientes caractersticas:
1. Zonas inundables o potencialmente inundables, debido entre otras causas a maremotos o tsunamis, a la
proximidad de lagos, ros, esteros, quebradas, cursos de agua no canalizados, napas freticas o pantanos.
2. Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas.
3. Zonas con peligro de ser afectadas por actividad volcnica, ros de lava o fallas geolgicas.
4. Zonas o terrenos con riesgos generados por la actividad o intervencin humana.

97
()las reas de riesgo, las de proteccin ambiental y las reas verdes son de
vital importancia para nuestra sociedad de hoy en da. Incluso podramos
catalogarlas de imprescindibles () Sin embargo, desde un punto de vista
jurdico no se puede omitir la critica que dichas materias sean incorporadas al
ordenamiento jurdico de manera irregular, a travs de la potestad
reglamentaria y no a travs de una ley, tal como lo dictamina nuestra
Constitucin (artculo 19 N 8 y 24, entre otros), ya que a partir de dicha
regulacin irregular sin contrapartida en la ley, surgen importantes limitaciones
a los derechos de las personas102.

Creemos, sin embargo que no es slo debido a las limitaciones impuestas por

estas normas a los derechos de las personas que urge una consagracin legal de las

reas de riesgo, las de proteccin ambiental y las reas verdes, dado que, debido a su

maleabilidad, fcil modificacin y escasa proteccin legal, stas son, en variadas

ocasiones obviadas o alteradas considerando tan slo los intereses econmicos o los

negocios que giren en torno a su modificacin, sin considerar la salud y la calidad de

vida de las personas, o lo riesgoso que puede resultar la instalacin de viviendas en

estas zonas no edificables o reas de riesgo.

Por ltimo cabe destacar respecto de los PRI y PRM, que la Ley General de

Urbanismo y Construcciones, en su artculo 38, establece dos principios relevantes en

materia de planificacin urbana y de IPT, a saber, el principio de supremaca y el de

subsidiariedad.

As, por un lado se refiere al principio de supremaca de los Planes Regionales

Intercomunales por sobre los Planes Reguladores Comunales. En efecto, la primera

parte del artculo sealado establece que las disposiciones de los Planes Reguladores

Intercomunales, que constituyan alteraciones a las disposiciones de los Planes


102
FERNNDEZ Richard, Jos y HOLMES Salvo, Felipe. 2008. Op. Cit. p. 106.

98
Reguladores Comunales existentes, se entendern automticamente incorporadas a

stos como modificaciones.

Por su parte, el resto de artculo citado, establece que en las comunas que

carezcan de Plan Regulador Comunal harn los efectos de tal las disposiciones del

Plan Regulador Intercomunal, consagrndose el principio de subsidiariedad. Con todo,

este ltimo principio tiene una duracin determinada, dada por la aprobacin del

respectivo Plan Regulador Comunal, toda vez que la Ordenanza General en su artculo

2.1.3, seala que los Planes Reguladores Intercomunales o Comunales podrn

establecer, slo para territorios no planificados, disposiciones transitorias con carcter

supletorio sobre las materias propias del otro nivel, las que quedarn sin efecto al

momento de entrar en vigencia el instrumento de planificacin territorial que contenga

las normas correspondientes a su propio nivel.

Finalmente, aclara el artculo, estas disposiciones transitorias no sern

imperativas para el nuevo instrumento de planificacin, por lo que una vez que

comienza la vigencia del IPT correspondiente, y mientras el PRI est haciendo las

veces de PRC, finaliza la supremaca y subsidiariedad referida.

Los principios antes sealados cumplen con una funcin de continuidad de la

planificacin, velando por lograr una organizacin del uso del suelo que permita el

mejor aprovechamiento de los recursos de una zona, as como la proteccin de las

personas que habitan en ella y su calidad de vida.

99
2.3.5. Plan Regulador Comunal

Para estudiar los Planes Reguladores Comunales, en adelante e

indistintamente PRC, debemos considerar, en primer lugar que dada la organizacin

geogrfica, poltica y sobre todo administrativa de nuestro pas, la comuna se erige

como la unidad administrativa mnima en la que ste se divide, por lo mismo es que

ser en esta instancia en donde el nivel de planificacin urbana alcanza su mayor

fuerza normativa y en donde existen un mayor nmero de IPT dictados, en utilizacin y

vigentes.

Segn el artculo 41 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones la

planificacin urbana comunal es aquella que promueve el desarrollo armnico del

territorio comunal, en especial de sus centros poblados, en concordancia con las metas

regionales de desarrollo econmico-social, la misma se realizar mediante la utilizacin

del Plan Regulador Comunal (PRC).

Por su parte, el inciso tercero del artculo mencionado seala que el PRC es un

instrumento normativo que tiene por objeto establecer las adecuadas condiciones de

higiene y seguridad en los edificios y espacios urbanos, y de comodidad en la relacin

funcional entre las zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento.

Respecto a la enumeracin anterior, el profesor Fernndez Richard103 seala a estos

objetivos como los principios rectores de los PRC puesto que en las diversas

103
FERNNDEZ Richard, Jos y HOLMES Salvo, Felipe. 2008. Op. Cit. p. 110.

100
competencias que le caben a los mismos debern seguirse como modelos de

orientacin.

Del articulado contenido en la Ley General de Urbanismo y Construcciones

puede desprenderse que el objetivo principal de los PRC ser la asignacin de usos

del suelo, buscando lograr un desarrollo armnico del territorio de la comuna.

En este sentido el profesor Fernndez Richard nos aclara, luego de realizar un

anlisis e interpretacin armnico del artculo 41 de la Ley General de Urbanismo y

Construcciones, el cual, como hemos descrito anteriormente, seala las materias a las

que se encuentra delimitada la competencia de los PRC; del artculo 42 del mismo

cuerpo legal, que establece en que consiste la competencia de los PRC; y por ltimo

del artculo 66, que se encuentra en el Captulo 5 de la mencionada ley, referido a la

subdivisin y urbanizacin del suelo, puede concluirse que la competencia de dichos

planes se encuentra referida a las siguientes materias: (i) el uso del suelo o

zonificacin;(ii) la localizacin del equipamiento comunitario; (iii) estacionamiento; (iv)

jerarquizacin de la estructura vial; (v) fijacin de lmites urbanos; (vi) densidad y (vii)

determinacin de propiedades en la urbanizacin de terrenos para la expansin de la

ciudad, en funcin de la factibilidad de ampliar o dotar de redes sanitarias y

energticas, y dems aspectos urbansticos.

Cabe destacar que debido al contenido de los PRC, es necesario volver a lo

sealado respecto al principio de supremaca, pues una de las competencias que la ley

asigna a los Planes Reguladores Comunales es la de la zonificacin, pero como

101
recordaremos, el artculo 35 de la misma Ley General de Urbanismo y Construcciones

seala como competencia de los Planes Regionales Intercomunales, tambin a la

zonificacin. Al parecer en este caso tendramos un conflicto de competencia, sin

embargo esto es resuelto por el ordenamiento urbanstico con la aplicacin del

principio de supremaca por el cual, en la mayora de los casos, los PRC acotarn su

competencia a la regulacin del uso del suelo, salvo en los casos en que restrinjan su

competencia a reconocer o detallar lo que se encuentra establecido en el respectivo

PRI.

2.3.5.1. Confeccin y tramitacin:

En cuanto a la composicin de los PRC, stos, segn lo establecido en el

artculo 42 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en concordancia con el

artculo 2.1.10 de la Ordenanza, debern estar compuestos por:

i) Una memoria explicativa que contendr los antecedentes socio econmicos; los

que digan relacin con el crecimiento demogrfico, el desarrollo industrial y los

dems antecedentes tcnicos que sirvieron como base a las proposiciones

sumado a los objetivos, metas y prioridades de las obras bsicas proyectadas,

en palabras de la ordenanza, al menos debe contener el diagnstico de la

totalidad del territorio comunal o del rea que se encuentre afecta a la

planificacin.

102
ii) Un estudio de factibilidad para ampliar o dotar de agua potable y alcantarillado,

en relacin con el crecimiento urbano proyectado; estudio que requerir

adems una consulta previa al Servicio Sanitario de la regin.

iii) Una ordenanza municipal que contenga las disposiciones reglamentarias

pertinentes.

iv) Los planos, que constituyen la expresin grfica de las disposiciones sobre uso

de suelo, zonificacin, equipamiento, relaciones viales, lmite urbano, reas

prioritarias de desarrollo urbano y las dems que se correspondan con las leyes

urbansticas.

Para los efectos de su aprobacin, modificacin y aplicacin, se considerar

que estos documentos constituyen un solo cuerpo legal. Ser la ordenanza municipal,

la encargada de definir en que consiste cada uno de estos documentos, as como

pormenorizar el contenido que deben tener.

El artculo 43 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y el artculo

2.1.10 y siguientes de la Ordenanza General, son los que se refieren al procedimiento

de elaboracin y aprobacin de los planes reguladores comunales.

As, se seala en la Ordenanza General como una atribucin privativa de los

municipios la elaboracin del Planes Reguladores Comunales (artculo 2.1.10). El

profesor Fernndez Richard, seala igualmente que debern solicitar los municipios la

asesora tcnica tanto de la SEREMI del Ministerio de Vivienda y Urbanismo como de

la Comisin Regional del Medio Ambiente, en adelante e indistintamente COREMA,

103
con el objeto de uniformar los criterios en cuanto a los parmetros tcnicos y

medioambientales que se debern contemplar, adems de concordar los

procedimientos de forma previa al despacho oficial del proyecto hacia tales instancias

en busca de su pronunciamiento. No debemos olvidar que este proyecto tambin se

encuentra sometido al sistema de evaluacin de impacto ambiental104.

Una vez elaborado el proyecto, el alcalde mediante decreto, establecer la

fecha y el lugar en que ser expuesto al pblico iniciando as el trmite de aprobacin,

la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades, en adelante e indistintamente,

LOCM, impone al alcalde la obligacin de informar el proyecto al Consejo Econmico y

Social Comunal, en adelante e indistintamente, CESC. El concejo comunal deber,

antes de iniciar su discusin, dar cumplimiento a una serie de requisitos esenciales,

sealados en los artculos 2.1.11 de la Ordenanza General y el artculo 43 de la Ley

General de Urbanismo y Construcciones, a saber:

i) Informar a los vecinos, principalmente a quienes vayan a resultar afectados

por el PRC, acerca de las caractersticas principales del instrumento que ha sido

propuesto y de los efectos que pudiese tener para ellos.

La Ordenanza General seala que dicha informacin deber entregarse

mediante carta certificada a las organizaciones territoriales que se encuentren

legalmente constituidas y que se encuentren involucradas, as por ejemplo, las

organizaciones no gubernamentales dedicadas a la conservacin de zonas de riesgo o

104
FERNNDEZ Richard, Jos y HOLMES Salvo, Felipe. 2008. Op. Cit. p. 126.

104
de conservacin urbana, sumado a lo anterior debe realizarse un aviso de prensa en

algn medio de amplia difusin en la comuna en el que se seale que dicha

informacin ms una memoria explicativa del PRC, la que adems se encontrar a

disposicin del pblico para el retiro gratuito de la misma en el lugar que se seale.

Tambin, a travs de este medio de difusin deber dejarse constancia del

lugar y fecha en que se realizarn las audiencias pblicas que se indican en el artculo

2.1.11 de la Ordenanza General.

ii) Realizacin de una o ms audiencias pblicas en los barrios o sectores que

fuesen a resultar ms afectados con la dictacin de este instrumento de planificacin,

para as exponer el proyecto a la comunidad de la forma indicada en la LOCM. Esta ley

dedica su Ttulo IV a la participacin ciudadana, y particularmente los prrafos 1 y 2

denominados De las Instancias de Participacin y de las Audiencias Pblicas,

respectivamente. Sin embargo la regulacin que establecen en esta materia se resume

en realizar una remisin a las normas establecidas en la Ordenanza Comunal de la

municipalidad respectiva, indicando que las audiencias debern realizarse en la forma

que sta lo establezca.

iii) Consultar al consejo econmico y social comunal, en sesin citada

expresamente para dicho efecto

iv) Realizar una exposicin del proyecto a la comunidad, con posterioridad a la

o las audiencias pblicas referidas en el numeral ii), por un plazo de treinta das.

105
La Ordenanza General establece, adems, que en dicha exposicin se debe

exhibir el proyecto de PRC conformado por los documentos que seala el artculo

2.1.10 y la evaluacin de impacto ambiental si a esa fecha se encuentra resuelta. Estos

documentos podrn adquirirlos lo interesados a sus expensas. Este ltimo punto

genera polmica por cuanto se presenta una contradiccin, esto ya que, por un lado la

Ley General de Urbanismo y Construcciones establece la gratuidad en el acceso a esta

informacin y por el otro la Ordenanza General fija un cobro por el acceso.

Las consecuencias que trae aparejada esta situacin es que existan municipios

que cobran importantes sumas por el acceso a la informacin del proyecto del plan

regulador105. Creemos que debera existir una modificacin en la Ordenanza General

que ratificara la gratuidad en el acceso a la informacin relativa a los planes

reguladores, esto por cuanto la participacin e informacin de la comunidad resulta

fundamental cuando se trata de modificaciones que influirn directamente en su vida

diaria, y el cobro no parece tener otro sentido que el de servir de traba al acceso a la

informacin.

Una vez cumplido el plazo de exposicin del proyecto, deber consultarse a la

comunidad, por medio de una nueva audiencia pblica y al CESC, en una audiencia

convocada especialmente con dicho fin, sesin en la cual deber ser presentado un

informe que sintetice las observaciones recibidas en las instancias anteriores. Los

interesados podrn formular por escrito en un plazo de hasta quince das despus de

105
FERNNDEZ Richard, Jos y HOLMES Salvo, Felipe. 2008. Op. Cit. p. 127.

106
la audiencia pblica antes referida, las observaciones fundadas que estimen

convenientes acerca del proyecto.

Adems se regula que respecto a la informacin de dnde y cundo se

realizar las exposiciones, as como las audiencias pblicas, sta debe ser

comunicada de forma previa mediante 2 avisos publicados, en semanas distintas, en

algn diario de los de mayor circulacin en la comuna o bien por avisos en radios o en

la forma de comunicacin masiva que resulte ms adecuada o habitual para la

comuna.

Una vez terminados los trmites anteriores, el alcalde deber presentar el

proyecto para su aprobacin en el concejo municipal, sumado a las observaciones que

se le hicieren llegar por los interesados. El plazo para este trmite son como mnimo

quince das y como mximo treinta das, contados desde la segunda audiencia

realizada. En cuanto a la labor del concejo, este deber pronunciarse respecto de las

proposiciones que contenga el proyecto del plan regulador comunal, analizando

adems las observaciones recibidas y adoptando los acuerdos respecto de cada una

de las materias que se hayan impugnado.

Si el concejo aprobara modificaciones, deber procurar que stas no se

traduzcan en nuevos gravmenes o afectaciones que no hayan sido conocidas por la

comunidad previamente.

107
El concejo no podr pronunciarse sobre materias o disposiciones que no se

encuentren contenidas en el proyecto, a menos que el proyecto modificado sea

expuesto nuevamente conforme con lo sealado en el inciso segundo del artculo 43

de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.

El proyecto resultante una vez aprobado, ser remitido junto con todos sus

antecedentes, a la SEREMI del MINVU respectiva. Esta Secretara revisar el proyecto

y emitir un informe sobre sus aspectos tcnicos en un plazo no mayor a 60 das

contados desde la recepcin del mismo. En caso de que la comuna se encuentre

regulada por un Plan Regulador Metropolitano o por un Plan Reguladores

Intercomunal, el informe que emane de la SEREMI ser remitido directamente al

respectivo municipio, junto con el proyecto y sus antecedentes, con copia al gobierno

regional.

En caso de que el informe resulte favorable, el proyecto de plan regulador o de

plan seccional segn sea el caso, debe ser promulgado mediante un decreto alcaldicio.

Por otro lado, si el proyecto no se ajusta al plan antes sealado, la SEREMI deber

emitir un informe negativo y lo remitir, junto con el proyecto y sus antecedentes, a la

Municipalidad, la cual podr modificar el proyecto para concordarlo con el Plan

Regulador Metropolitano o el Plan Regulador Intercomunal o bien insistir en su

proyecto. Si la Municipalidad opta por la insistencia, deber remitir el proyecto junto a

los antecedentes, incluyendo el mentado informe negativo de la SEREMI, al gobierno

regional para que este se pronuncie sobre los aspectos objetados.

108
Para el caso que no exista un PRI o un PRM que incluya el territorio comunal, el

informe de la SEREMI ser remitido directamente junto con el proyecto y sus

antecedentes al Gobierno Regional para su aprobacin en el consejo regional,

enviando adems una copia al municipio respectivo. El consejo regional realizar un

pronunciamiento basndose en el informe tcnico de la SEREMI; si el informe fuese

desfavorable, el consejo solo podr aprobar el proyecto por medio de un acuerdo

fundado.

Aprobado el proyecto de plan regulador segn lo indicado en los prrafos

anteriores, ste ser promulgado a travs de una resolucin del Intendente, en

conformidad con lo establecido en el artculo 24 letra o) de la Ley Orgnica

Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional106 encontrndose esta

resolucin, tambin sujeta a la toma de razn ya tratada a propsito de los PRI o

PRM.

Se establece, finalmente, por la Ley General de Urbanismo y Construcciones y

la Ordenanza General que los actos administrativos que se encarguen de promulgar la

aprobacin o modificacin de un IPT debern ser publicados en el Diario Oficial, junto

con la correspondiente Ordenanza municipal. En cuanto a los planos y la ordenanza

respectiva, sern archivados en el Conservador de Bienes Races correspondiente,

igualmente tanto en la DDU y la SEREMI de Ministerio de Vivienda y Urbanismo y en el

registro existente en las propias municipalidades.

106
El artculo 24 citado seala lo siguiente: Corresponder al intendente, en su calidad de rgano
ejecutivo del gobierno regional: () o) Promulgar los planes reguladores comunales e intercomunales, de
acuerdo a las normas sustantivas de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, previo acuerdo del
consejo regional;.

109
Finalmente hay que sealar respecto de los Planes Reguladores Comunales

que existe una obligatoriedad para su confeccin y utilizacin, contenida en el artculo

47 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.

Este artculo indica que debern contar con un Plan Regulador Comunal:

a. Las comunas que se encuentren sujetas a planificacin urbana tanto regional

como intercomunal.

b. Los centros poblados de una comuna que tengan una poblacin de 7.000 o

ms habitantes.

c. Los centros poblados de una comuna que sean afectados por una destruccin

ya sea total o parcial.

Aquellos centros poblados de una comuna que la SEREMI disponga mediante

una resolucin, existiendo en este caso la posibilidad de que la propia Secretara

pueda hacerse cargo de la confeccin del instrumento, caso en el cual, de todas

formas, deber enviarlo a la Municipalidad correspondiente para que se tramite de

acuerdo al procedimiento establecido en el artculo 43 de la Ley General de Urbanismo

y Construcciones, descrito anteriormente.

110
CAPTULO 3 PANORAMA Y DESAFOS

Hasta el momento hemos pretendido generar una visin amplia y generalsima

tanto del Derecho Urbanstico como disciplina as como de la situacin de la

planificacin urbana en Chile. Como pudo apreciarse, la evolucin de una como de

otra, se encuentra aparejada a la evolucin de las ciudades, de la poblacin y al paso

del tiempo, el punto final de este proceso (permanentemente en desarrollo) nos ha

conducido al estado actual de las cosas en materia de regulacin urbanstica.

Nuestro ordenamiento jurdico ha buscado desde antiguo regular el desarrollo

de los centros poblados utilizando diversos sistemas, incluyendo la utilizacin de

instrumentos de planificacin territorial, los cuales igualmente han variado conforme se

modifican normas y principios en materia urbanstica. Actualmente, dos normas

aparecen como los pilares del sistema de la planificacin urbana, por un lado la Ley

General de Urbanismo y Construcciones y por el otro la Ordenanza General de

Urbanismo y Construcciones, sumada a la utilizacin de los instrumentos de

planificacin urbana constituyen la manifestacin emprica de este afn regulador as

como la principal herramienta de planificacin, y la puesta en prctica de la distribucin

de atribuciones y facultades a los distintos rganos componentes de la administracin

estatal

Sin duda la existencia de dichas normativas, sumado al proceso que ha seguido

tanto el derecho urbanstico como la planificacin urbana, han servido para que hoy

existan instrumentos de planificacin territorial en los distintos niveles organizativos del

111
Estado, y que a la vez se genere la participacin de la ciudadana en la concrecin de

algunos de estos instrumentos, considerndose sus opiniones al respecto. Los

instrumentos vigentes, parecieran as, entregar un marco regulatorio completo en

cuanto al desarrollo de los centros poblados, sin embargo lo anterior, esta situacin no

resulta de tan sencilla verificacin en la prctica.

An existen a nuestro juicio, diversos desafos pendientes en materia de

planificacin urbana, un ejemplo claro de esto es el hecho de que nuestro pas siendo

vctima frecuente de diversos fenmenos tanto de la naturaleza (terremotos, tsunamis)

como provocados por el hombre (incendios), no ha sido lo suficientemente riguroso en

cuanto a la prohibicin de edificacin en zonas reconocidas como reas de riesgo, as

la diferenciacin de los conceptos de uso de suelo y zonificacin y la fiscalizacin que

debiese obligatoriamente existir y respetarse.

Los puntos anteriores, corresponden a tareas fundamentales que se encuentran

pendientes en relacin a la planificacin de nuestras ciudades y en la institucionalidad

ligada a la materia, en particular la determinacin clara de estas zonas y una

fiscalizacin fuerte que prohba el asentamiento de viviendas, ahora bien, claro es que

esta tarea pendiente no es slo una situacin de planificacin urbana sino que

responde a que otros sectores tampoco dan respuestas a las personas que deciden

vivir en zonas que tarde o temprano, podrn verse afectadas por desastres naturales o

de otro tipo.

112
Respecto a la participacin ciudadana en la construccin de los IPT, la

tendencia actual se basa en la posibilidad de su intervencin en el proceso de

aprobacin de los PRC, existiendo en los mismos una instancia de consulta a la

comunidad e incluso a los vecinos de los barrios que sern afectados por las

modificaciones o directrices que dicho instrumento fije, si bien concordamos y vemos

que tras dicha participacin existe un inters por escuchar y considerar la opinin de

las personas que se vern afectadas con la planificacin, lo que creemos apunta en la

direccin correcta, sostenemos que la tarea pendiente es an mayor e incluye la

participacin ciudadana en los otros instrumentos no considerados por la norma.

La mejor forma de lograr el respaldo y la implementacin de una planificacin

urbana armoniosa, parte, a nuestro parecer, de la socializacin de dichos instrumentos

y del trabajo mancomunado con aquellos que sern afectados por su implementacin,

lo que al parecer puede convertirse en un proceso engorroso o de baja participacin,

ha demostrado en la prctica, como lo ocurrido en el plebiscito del ao 2011 celebrado

en la comuna de Pealoln para evaluar el proyecto de modificacin al Plan Regulador

Comunal, en donde participaron ms de 65.000 vecinos107, demostrando as la

existencia de gran inters por parte de los ciudadanos por expresar sus opiniones y

tener algn grado de influencia en las decisiones que se toman en la materia y de las

cuales sern los principales afectados.

107
LABARCA B. Cristin. 2011. Cambios a Plan Regulador de Pealoln quedan sin efecto tras rechazo
de vecinos. La Tercera en Internet. 12 de Diciembre de 2011. [Recurso en lnea]
<http://diario.latercera.com/2011/12/12/01/contenido/santiago/32-93677-9-cambios-a-plan-regulador-de-
penalolen-quedan-sin-efecto-tras-rechazo-de-vecinos.shtml> [ltima consulta: 24 Febrero 2015].

113
Como queda de manifiesto con estos dos ejemplos, hay an reas de la

planificacin urbana que deben ser analizadas y evaluadas con el fin de poder

establecer modificaciones que tiendan hacia la mejora integral del desarrollo y

planificacin de nuestras ciudades,

En la misma lnea, y con el objeto de sentar bases para un debate que debe

ser ms extenso y a nivel pas , es que el presente y ltimo captulo, se encuentra

referido no slo a los desafos que hoy por hoy nos plantea la planificacin urbana en

nuestro pas, sino que tambin a la profundizacin en algunas materias relacionadas,

como la recientemente aprobada Poltica Nacional de Desarrollo Urbano que busca

orientar el desarrollo de las polticas y decisiones en materia de ordenamiento territorial

apuntando hacia una mejor calidad de vida como su eje principal.

Igualmente analizaremos la situacin de las expropiaciones realizadas con fines

de utilidad pblica, respecto de las cuales hace poco tiempo fue publicada la Ley de

Afectaciones de Utilidad Pblica, la ley N 20.791, publicada en el Diario Oficial el 29

de octubre de 2014, y que por la relevancia jurdica que reviste la expropiacin como

institucin que afecta el derecho de propiedad, merece un anlisis especial.

En resumen, este Captulo realiza un anlisis acerca del uso de suelo, sus

implicancias y consecuencias, sobre la participacin ciudadana y tanto su situacin

actual como sus proyecciones, acerca de la nueva ley de afectaciones de utilidad

pblica y de la Nueva Poltica Nacional de Desarrollo Urbano.

114
3.1. Uso de suelo y cambio de uso de suelo

El artculo 1.1.2 de la Ordenanza General, se encarga de definir qu es lo que

se entiende por uso de suelo, al respecto seala que es el conjunto genrico de

actividades que el Instrumento de Planificacin Territorial admite o restringe en un rea

predial, para autorizar los destinos de las construcciones o instalaciones.

En cuanto al concepto de zona, en el mismo artculo la Ordenanza seala que

se trata de una porcin de territorio regulado por un Instrumento de Planificacin

Territorial con iguales condiciones de uso de suelo o de edificacin.

En tanto que por zonificacin se entiende el proceso por el cual se establecen

en una porcin de territorio regulado por un IPT iguales condiciones de uso de suelo o

de edificacin108, es decir, la determinacin de zonas especficas.

En base a las definiciones anteriores de uso de suelo, zona y zonificacin es

que puede inferirse que el IPT al zonificar distingue distintas zonas, las cuales puede

regularlas estableciendo usos de suelo109. Aclarando el punto es que el profesor

Fernndez seala,

Entendiendo con claridad dichos conceptos (uso de suelo y zonificacin) cobra


fuerza la teora de que solo los Planes Reguladores Comunales pueden regular
usos de suelo, ya que el intercomunal fija las distintas zonas, es decir, regula lo

108
FERNNDEZ Richard, Jos. 2010. Normativa jurdica sobre uso de suelo urbano, contenida en la Ley
General de urbanismo y Construcciones, Decreto con Fuerza de Ley N 458. Gaceta jurdica. N 362.
Santiago, Chile. pp. 8-9.
109
Ibd. p. 9.

115
macro, y posteriormente el Comunal dentro de cada una de las zonas que le
corresponde establece el uso de suelo que considere conveniente, es decir,
regula lo micro110

Parece claro que son entonces los Planes Reguladores Comunales los

encargados de fijar el uso de suelo para cada una de las zonas ya establecidas por el

IPT superior, incluso la misma Ordenanza se encarga de establecer en su artculo

2.1.24, que corresponder a los IPT, dentro del mbito de accin que les es propio,

definir los usos de suelo para cada zona.

Luego para la fijacin y aplicacin de los instrumentos, los agrupa en seis tipos

de uso, los que son susceptibles de emplazarse de forma simultnea en la misma zona

(dejando en todo caso su reglamentacin entregada al IPT correspondiente con el fin

de que se compatibilicen los efectos de unos y de otros). Los seis tipos son:

Residencial, Equipamiento, Actividades Productivas, Infraestructura, Espacio Pblico y

rea Verde.

La misma Ordenanza se encarga en sus siguientes artculos (artculos 2.1.25 a

2.1.43) de definir y establecer a qu corresponder cada uno de los usos de suelo111.

La relevancia y finalidad de la normativa legal del uso del suelo urbano, la

explica claramente el profesor Fernndez al referirse a ellos sealando que,

La normativa legal del uso del suelo urbano, determina en definitiva el destino
que podrn tener las construcciones que en l se edifiquen, lo que es de sumo

110
Ibd.
111
Puede consultarse al respecto FERNNDEZ Richard, Jos. 2010. Op. Cit.

116
inters no solo para las empresas inmobiliarias y constructoras, sino que
adems para los asesores jurdicos de tales proyectos112.

As la importancia que constituye el uso de suelo (en el entendido de la

planificacin urbana) radica en las diversas posibilidades que abre cada uno de los

tipos de uso de suelo de emplazar (o de no emplazar) construcciones, industrias, obras

de infraestructura, reas verdes, u otras dependiendo segn corresponda. El propio

profesor Fernndez seala sobre este punto que,

La importancia del uso de suelo en cuanto al destino de las construcciones


radica en que todas las edificaciones deben ser concordantes con el uso del
suelo establecido, ya sea para requerir un permiso de edificacin o para no
sufrir un congelamiento113.

Como queda de manifiesto, existe una regulacin en materia de uso de suelos,

en donde la Ordenanza General se encarga de definir los diversos tipos existentes y la

propia Ley General de Urbanismo y Construcciones seala al respecto en su artculo

57, que el uso del suelo urbano en las reas urbanas se regir por lo dispuesto en los

Planes Reguladores, y las construcciones que se levanten en los terrenos sern

(debern ser por lo tanto) concordantes con dicho propsito y sobre esa base es que

habrn de desarrollarse los proyectos de inversin tanto pblicas como privadas,

adaptando los mismos a las posibilidades que los IPT establezcan en cada caso

puntual, puesto que tal y como se analiz en el captulo dos de esta memoria y como

aclara la Ley General de Urbanismo y Construcciones, son los IPT (PRI PRC segn

corresponda) los encargados de fijar los diversos usos de suelo que se asignen en

cada territorio.

112
Fernndez Richard, Jos. 2010. Op. Cit. p.1.
113
Ibd. p. 5.

117
3.1.1. Extensin urbana; problemas del cambio de uso del suelo rural a urbano

El cambio de uso del suelo, constituye un aspecto muy relevante dentro del

derecho urbanstico, sobre todo actualmente. Esto pues como vimos en su momento,

la disponibilidad de suelo urbano es cada vez menor sobre todo en las grandes

ciudades o en las urbes en desarrollo y en expansin, sin embargo, la necesidad y los

intereses de obtener terrenos francos o disponibles para el desarrollo de proyectos de

distinto tipo (sobre todo inmobiliarios) es constante, creciente y, al parecer, ilimitada.

As es que surge el problema para quienes estn interesados en desarrollar

estos proyectos, de conseguir terrenos aptos para los mismos pero que adems

cuenten con caractersticas y ventajas comparativas para reducir al mximo posible los

eventuales costos aparejados en su ejecucin (la urbanizacin, la conectividad, el

acceso a los servicios, entre otros), y como solucin, la opcin que les resta es

conseguir la compra de terrenos rurales avocados a la explotacin agrcola para luego,

o antes, obtener el cambio del Plan Regulador de forma tal que la zona que antes

constitua un terreno agrcola, pero que contaba con ventajas como la cercana a vas

principales o servicios ya establecidos, pase ahora a ser declarado por el IPT un

terreno urbanizable en donde pueden levantarse sin problemas proyectos de toda

ndole, esto es posible tomando como base lo establecido por el artculo 61 de la Ley

General de Urbanismo y Construcciones, el que indica que el cambio de uso del suelo

se tramitar como una modificacin del Plan Regulador que corresponda.

118
Con base en el problema antes planteado y como solucin sin entrar de lleno a

la modificacin de los planes reguladores, es que surgen los denominados suelos de

extensin urbana, que no son sino los suelos de uso rural transformados a urbanos114.

Para realizar esto y aun cuando en la prctica existe una clara delimitacin

entre la zona urbana y la zona rural dada por el lmite urbano, de acuerdo a los

artculos 41 y 42 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, los municipios que

establecen el uso de suelo y determinan el lmite correspondiente a la zona urbana

mediante la utilizacin de los planes reguladores, en los hechos existen dos

instrumentos legales de jerarqua superior que permiten expandir el limite urbano de la

ciudad mediante la urbanizacin del territorio rural, estos son por un lado el Decreto N

3.516 del ao 1980, referido a la subdivisin de predios rsticos, y el artculo 55 de la

Ley General de Urbanismo y Construcciones y que le dan un aspecto de legalidad a la

utilizacin del suelo rural como suelo urbano.

3.1.1.1. Decreto N 3.516 y artculo 55 de la Ley General de Urbanismo y

Construcciones

Ante la falta de terrenos y la creciente demanda de los mismos, es que han sido

utilizadas diversas estrategias por parte de los particulares para la transformacin de

los terrenos rurales en terrenos urbanos.

114
CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO. 2015. Propuesta para una poltica de suelo para
la integracin social urbana. Santiago, Chile. p. 18.

119
Por un lado se utiliza el Decreto N 3.516 del ao 1980, referido a la subdivisin

de predios rsticos, stos son definidos por el artculo 1 del mencionado Decreto,

como aquellos inmuebles de aptitud agrcola, ganadera o forestal ubicados fuera de los

lmites urbanos de los planes reguladores intercomunales de Santiago y Valparaso y

del Plan Regulador Metropolitano de Concepcin, los cuales pueden ser subdivididos

libremente, siempre que los lotes resultantes tengan una superficie no inferior a 0,5

hectreas.

A pesar de la prohibicin expresa manifestada en el mismo artculo primero de

dicho decreto, en su inciso penltimo, que seala que los predios resultantes de una

subdivisin quedarn sujetos a la prohibicin de cambiar su destino en los trminos

que establecen los artculos 55 y 56 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones,

artculos que a su vez establecen la prohibicin de realizar obras propias del uso de

suelo urbano como abrir calles, subdividir para formar poblaciones o levantar

construcciones,, es comn en la prctica la transformacin de grandes predios

agrcolas en loteos denominados parcelas de agrado.

Como consecuencia de esta prctica es que se ha producido la expansin de

algunas ciudades (de las que seala el mismo Decreto) a partir de un patrn

denominado como ciudad infiltrada o ciudad informal dispersa115, lo que implica la

transformacin de las reas rurales del periurbano en zonas residenciales de muy baja

densidad (2 a 4 viviendas por hectrea).

115
VICUA. Magdalena. 2012. Expansin urbana en suelo rural: el Decreto N 3.516/80 y el Artculo 55.
Revista Planeo en Internet. 6 de Noviembre de 2012. [Recurso en lnea] <
http://revistaplaneo.uc.cl/2012/11/06/expansion-urbana-en-suelo-rural-el-decreto-n-3-51680-y-el-articulo-
55/#_ftn2> [ltima consulta: 28 de Marzo de 2015].

120
El Decreto en cuestin, autoriza la construccin de hasta dos viviendas por

cada predio y estas subdivisiones no requieren de autorizacin por parte del Ministerio

de Vivienda y Urbanismo ni del Municipio respectivo, de hecho su tramitacin se realiza

ante el Servicio Agrcola y Ganadero.

Esta falta de regulacin y la libertad que genera la norma, han derivado en que

los municipios no cuenten con medio alguno para poder exigir estndares de

urbanizacin en el suelo rural (acogido al Decreto), permitindose que los propietarios

o especuladores del suelo, se hayan aprovechado de su utilizacin puesto que los

loteos o condominios no se definen segn zonificacin, vialidad estructurante o

cercana con las reas de servicios de infraestructura sanitaria (requisitos para el

emplazamiento de obras que constituyan urbanizacin o conjuntos habitacionales),

encontrando as un resquicio del cual valerse, afectando la planificacin territorial116.

Por su parte el artculo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones,

se encarga en primer lugar de limitar las posibilidades de construccin en las zonas

rurales sealando que no se permite abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni

levantar construcciones, salvo las necesarias para la explotacin agrcola del inmueble

o para las viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores, pero luego contina,

en el mismo inciso primero del articulo sealando, que tambin se podrn realizar

obras de construccin de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas

de hasta 1.000 Unidades de Fomento y que cuenten con los requisitos para obtener el

subsidio del Estado. Esta excepcin no figuraba en el articulado original, y fue incluida

116
Ibd.

121
el ao 2003, con el objetivo claro de liberar suelo rural para la construccin de

viviendas sociales.

3.1.1.2. Cambio de uso del suelo mediante modificacin al Plan Regulador

La realidad nos muestra como la especulacin inmobiliaria y el inters por

expandir los lmites urbanos hacia las reas rurales, se ha valido de ciertos resquicios

dejados por la legislacin urbanstica, con el fin de obtener el objetivo principal, a

saber, aumentar el rea de suelo urbano para el desarrollo de proyectos de diversa

ndole.

El procedimiento es conocido y apunta a aquellos terrenos que, contando con

cercana a los centros urbanos, buena conectividad y acceso a servicios, se

encuentran asignados como reas rurales. As, una vez localizado el terreno o la zona

en donde se pretende invertir, los caminos que pueden tomar para obtener el cambio

del uso del suelo (efectivo o simulado como es el caso de las parcelas de agrado)

puede enfocarse ya sea por alguno de las dos herramientas jurdicas tratadas en el

apartado anterior (Decreto N 3.516 o artculo 55 de la Ley General de Urbanismo y

Construcciones), o bien gestionar el cambio del uso del suelo mediante la modificacin

del plan regulador comunal que rija en el lugar.

Esta ltima opcin, el cambio del plan regulador para obtener la modificacin

del uso del suelo, es la que ha generado un mayor revuelo en el ltimo tiempo por el

122
denominado caso Caval117. Dicho caso se origina con la obtencin de un millonario

crdito por parte Sebastin Dvalos Bachelet, hijo de la actual presidenta de la

Repblica, doa Michelle Bachelet Jeria, para destinar dichos recursos a la compra de

terrenos que hasta el momento de la obtencin del crdito, se encontraban en el marco

del Plan Regulador Intercomunal de Rancagua destinados a la explotacin agrcola, y

los que, sin embargo se encuentran en una zona sometida a un fuerte proceso de

urbanizacin y de alta plusvala en caso de que el IPT correspondiente fuese

modificado permitiendo una mayor densidad habitacional en dicho lugar.

Las dudas surgen luego de que se revelara el desarrollo casi simultneo de un

proceso por parte de la SEREMI de OHiggins para realizar una modificacin al PRI, el

cual justamente derivara en que los terrenos en donde hasta el momento el uso del

suelo estaba regulado para una baja densidad habitacional y calificados como rurales,

fuese cambiado a zona urbana y por tanto incrementada la densidad habitacional

ubicable en la zona, aumentando as el valor de los terrenos.

Si bien se advirti que el proceso de modificacin del IPT, comenz con

anterioridad a la obtencin del crdito, durante el ao 2012, ste no se pudo concretar

debido a la oposicin de la Municipalidad de Rancagua, requirindose su aprobacin

dado que la modificacin involucra y afecta a 6 comunas de la Regin, se requiere la

aprobacin de todas ellas para que se prospere la misma. La Municipalidad de

Rancagua fundamento su negativa en la falta de infraestructura vial para el aumento

117
SALLABERRY, Juan Pablo. 2015. Un negocio Caval. [Recurso en lnea] Revista Qu Pasa en Internet.
5 de Febrero de 2015. [Recurso en lnea] < http://www.quepasa.cl/articulo/actualidad/2015/02/1-16218-9-
un-negocio-caval.shtml> [ltima consulta: 12 de Marzo de 2015].

123
del parque automotriz que derivara del cambio del uso del suelo y el consiguiente

aumento del nmero de habitantes en la zona.

Sin embargo, durante el ao 2014 el nuevo Seremi de Vivienda, Wilfredo

Valds, llam nuevamente a una licitacin para elaborar un nuevo plan regulador,

licitacin que ya fue adjudicada y se encuentra en desarrollo, junto con esto, la

Intendencia de la VI Regin, a fines del ao 2014, reactiv la mesa de trabajo Ciudad y

Transportes que rene a representantes de las municipalidades de Rancagua y

Machal junto a enviados del Ministerio de Obras Pblicas, Interior, Vivienda,

Transporte y Desarrollo Social, buscando obtener el consenso en torno al cambio del

IPT.

Finalmente el cuestionamiento y revuelo generado por el caso, se fundamenta

en la posible utilizacin de informacin privilegiada por parte del hijo de la presidenta

para la obtencin del crdito y la compra de terrenos con fines exclusivamente

lucrativos para la empresa de la que es propietaria su esposa, aprovechndose as de

la modificacin del IPT y la posible informacin (respecto de la eventual realizacin de

la modificacin) en beneficio propio.

Resulta evidente la importancia que el uso del suelo reviste dentro de los

instrumentos de planificacin urbana, de hecho podra considerarse sin exagerar, que

la principal funcin que en materia de planificacin urbana cumplen los IPT

(particularmente los PRC y los PRI o PRM en los casos donde no existe un PRC) es la

asignacin de usos del suelo.

124
Por su parte, las consecuencias que puede traer el cambio de uso de suelo

rural a urbano son importantes, y las solicitudes de cambio han tenido gran acogida, al

respecto un estudio encargado el ao 2012 por el Ministerio de Agricultura seala slo

para el caso de la Regin Metropolitana que,

[d]urante el periodo 1997-2011, la tendencia general de los cambios de uso de


suelo solicitados (547) y aprobados (439) en la Regin Metropolitana es a
concentrarse en la Provincia de Maipo y especialmente en la comuna de Paine
en sectores adyacentes a la ruta 5 sur, ya que para el nuevo destino de estas
solicitudes es relevante las ventajas de conectividad que ofrece esta rea. De
ah que la aprobacin de estos cambios de uso de suelo por parte de la
autoridad sea bastante alta, un 80%.118

El mismo informe indica que la superficie total que se ha visto afectada en la

Regin Metropolitana de Santiago por los cambios de uso de suelo aprobados durante

el perodo 1997-2001, equivale a 4.727 hectreas y de stas, 2.927 hectreas son

suelos netamente agrcolas, o sea, de Clase I a IV de capacidad de uso119. En el

mismo perodo el nuevo destino de los suelos afectados por los cambios de uso de

suelo, ha sido de preferencia urbana, industrial y en menor medida agroindustrial,

cambiando radicalmente el destino asignado originalmente a dichas zonas.

Con esto no slo se pierden los suelos aptos para el desarrollo de actividades

agrcolas, si no que de paso se encarece el acceso a productos de consumo en la

118
MINISTERIO DE AGRICULTURA. 2012. Oficina de estudios y polticas agrarias. Estudio de impacto
de la expansin urbana sobre el sector agrcola en la regin metropolitana de Santiago, producto n3.
Anlisis de los catastros sobre autorizaciones de cambio de uso de suelo de la regin metropolitana de
Santiago. Centro de Informacin de Recursos Naturales (CIREN). Santiago, Chile. pp.. 2- 3.
119
La determinacin se realiza en una escala denominada de las Clases de Capacidad de Uso del Suelo,
en dnde la clase I corresponde a uso sin limitaciones, apto para todos los cultivos y frutales, la clase II;
ligeras limitaciones para cultivos y frutales, clase III; moderadas limitaciones para cultivos (chacras,
cereales y pastos) y frutales, la clase V; uso limitado a cultivos especiales, la clase VI; aptitud para
praderas, la clase VII; aptitud preferentemente forestal y la clase VIII; proteccin y conservacin de la vida
silvestre.

125
ciudad, derivado de la dificultad del acceso a los mismos, los que, al ser trados desde

zonas ms lejanas, provocan un alza en su costo, afectando directamente a los

consumidores y la ciudadana.

Igualmente la especulacin inmobiliaria ha permitido que se utilice el cambio de

uso de suelo como una herramienta tendiente no al bien comn, si no que a

disposicin de los intereses particulares, desvirtuando la naturaleza de la norma y

adaptndola a sus necesidades.

El hecho de que los PRC, encargados en la mayora de los casos de establecer

los usos del suelo, no tengan la obligatoriedad de ser sometidos al trmite de toma de

razn por parte de la Contralora, contribuye sin duda a su mala utilizacin y genera

dudas en cuanto a la legitimidad de dichos instrumentos y de sus modificaciones.

3.2. Participacin ciudadana en los instrumentos de planificacin urbana

Al referirnos a participacin ciudadana, nos adentramos en un concepto que

pareciera tener una significacin clara referida a la intervencin de la ciudadana por

medio del planteamiento de su parecer. Sin embargo, la participacin ciudadana reviste

una figura ms compleja y de mayor relevancia en el desarrollo de las sociedades

actuales, cada vez es mayor la exigencia de participacin de la ciudadana en las

actuaciones y decisiones que toman tanto las autoridades como los particulares y que

les pudiesen afectar de alguna forma.

126
As, ya no basta con validar la actuacin de algn representante poltico

mediante un voto cada cierto perodo de tiempo, cada vez ms, la ciudadana intenta

ser escuchada y ser parte activa en los ms diversos mbitos, situacin que se

manifiesta de particular forma en la planificacin urbana.

Para comenzar parece prudente alcanzar una definicin del concepto de

participacin ciudadana, para esto cabe desglosar el concepto segn la definicin de

las palabras, as, participar significa tomar parte en algo, por su parte, ciudadano

significa habitante de las ciudades antiguas o de estados modernos sujeto de derechos

polticos y que interviene, ejercitndolos, en el gobierno del pas120. Por otra parte la

Declaracin Universal de los Derecho Humanos reconoce la participacin en su

artculo 21, el cual consagra que toda persona tiene derecho a participar en el gobierno

de su pas, directamente o por medio de representantes libremente escogidos, para

agregar luego, que la voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder pblico.

Desde el ao 2011, existe en la legislacin actual una ley que le otorga

reconocimiento expreso a la participacin ciudadana, sealando toda una orgnica

para ella. sta es la ley N 20.500, publicada en el Diario Oficial el 16 de febrero de

2011, la cual seala en su artculo 69 que el Estado reconoce a las personas el

derecho de participar en sus polticas, planes, programas y acciones, agregando el

mismo artculo que ser contraria a las normas establecidas en este Ttulo toda

120
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola [Recurso en lnea] <www.rae.es> [ltima
consulta: 05 abril 2015].

127
conducta destinada a excluir o discriminar, sin razn justificada, el ejercicio del derecho

de participacin ciudadana sealado en el inciso anterior121.

Con base a lo dispuesto en la ley N 20.500, es que el Ministerio Secretara

General de la Presidencia, ha definido participacin ciudadana, indicando que se trata

de una la instancia donde las personas, entendidas como sujetos con capacidades,

derechos y deberes, se involucran en el quehacer estatal fortaleciendo la

transparencia, la eficacia y eficiencia de los servicios y polticas pblicas122, y contina

sealando al respecto que sta ocurre cuando los ciudadanos se involucran en la

gestin pblica y se materializa a travs de los mecanismos de participacin

establecidos por cada rgano de la Administracin del Estado, y primordialmente en

virtud de los siguientes 4 mecanismos expresamente sealados por la ley en comento:

(i) el acceso a la informacin relevante, (ii) las consultas ciudadanas, (iii) las cuentas

pblicas participativas y (iv) los consejos de la sociedad civil.

Para el presente trabajo consideramos a la participacin ciudadana segn la

definicin dada en el marco de la ley N 20.500, esto pues creemos que es la ms

completa por cuanto incluye los diversos elementos que envuelven a la participacin y

destaca tambin su relevancia como instancia validadora de los servicios y las polticas

pblicas en el marco del Estado de Derecho, adems es la definicin ms actualizada

y la que servir de marco a la diversa regulacin en esta materia, por su parte, cabe

121
Ley 20.500, Sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Artculo 69.
122
MINISTERIO SECRETARIA GENERAL DE GOBIERNO. Participacin ciudadana [Recurso en lnea]
<http://participacionciudadana.segegob.cl/que-es-participacion-ciudadana> [ltima consulta: 12 Marzo
2015].

128
destacar que consideramos que la participacin ciudadana constituye un principio en s

mismo, lo cual deriva en su importancia y variedad de manifestaciones.

3.2.1. Marco jurdico de la participacin ciudadana en Chile

En nuestro pas, la idea de generar una institucionalizacin en torno a la

participacin ciudadana tiene ya una larga data, as la Constitucin Poltica de 1980

seala en su primer artculo,

Es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar proteccin a la


poblacin y a la familia, propender al fortalecimiento de sta, promover la
integracin armnica de todos los sectores de la Nacin y asegurar el derecho
de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional

Cabe mencionar que el principio participativo aparece y reaparece en la

Constitucin bajo diversos aspectos, unas veces como rasgo distintivo del rgimen

democrtico, tal es el caso de la participacin en las votaciones populares por la va del

sufragio personal, igualitario y secreto que figura en el artculo 15 de la Constitucin o

el artculo 5 inciso primero, el cual seala que el ejercicio de la soberana nacional se

realiza por el pueblo a travs del plebiscito y de elecciones peridicas; otras como

expresin concreta de derechos constitucionales, como es el caso del derecho de

peticin sobre cualquier asunto de inters pblico o privado que figura en el artculo 19

nmero 14, o el derecho y libertad de reunin y asociacin sin permiso previo

garantizado por el artculo 19 nmero 13 y nmero 15 de la Constitucin.

129
Por lo tanto, si bien no cuenta la Constitucin con una definicin propiamente tal

de lo que se entiende por participacin ciudadana, s se refiere a ella a lo largo de su

articulado utilizando para ello diversos nombres e instituciones, con distintos fines y

contextos, pero reconocindola siempre como parte esencial de la convivencia en la

sociedad y los procesos democrticos.

Ms all de la Constitucin, la participacin ciudadana ha sido reconocida y

plasmada en nuestra legislacin por distintas normas, la tabla que se muestra a

continuacin es un resumen de algunas normas y organismos que son parte de

nuestro ordenamiento jurdico y que dan muestra de la manifestacin en nuestra

legislacin de la participacin ciudadana:

Tabla N 2: Participacin ciudadana en la legislacin chilena123124

LEY O INSTITUCIN MANIFESTACIN DE LA PARTICIPACIN


Ley Orgnica La ley seala principios que deben inspirar la administracin
Constitucional sobre regional, entre ellos reconoce expresamente el principio de
Gobiernos Regionales participacin de la comunidad en el artculo 14.

123
Para elaborar esta tabla se utiliz la informacin contenida en VIVEROS, Felipe. 2008. Marco jurdico
de la participacin ciudadana en Chile. En: DE LA MAZA, Gonzalo. 2008 Informe final: Mecanismos de
participacin ciudadana en el diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas. Programa
Ciudadana y Gestin Pblica. Universidad de Los Lagos, Santiago de Chile.
124
Las leyes incluidas en la tabla son una seleccin propia, cabe mencionar que respecto de la materia
tambin las siguientes normas incluyen referencias a la Participacin Ciudadana; Ley sobre Libertades de
Opinin e Informacin y Ejercicio del Periodismo (Ley N 19.733 de 2001), Ley General de
Educacin(Decreto con fuerza de ley N2, de 2009, del Ministerio de Educacin), Ley de Proteccin a
Personas con Discapacidad (Ley N 19.284), Ley de Prevencin del Virus de Inmunodeficiencia Humana
(La ley N 19.779 de 2001), Ley Orgnica del Fondo de Solidaridad e Inversin Social, FOSIS (Ley N
18.989, de 1990), Ley del Instituto Nacional de la Juventud (Ley N 19.042), Ley de Pesca y Acuicultura
(Ley N 18.892 y modificaciones posteriores), Ley del Deporte (Ley N 19.712, de 2001), Ley de
Donaciones con Fines Sociales (Ley N 19.885 de 2003), Fondo Nacional de Desarrollo Cientfico y
Tecnolgico (Decreto con Fuerza de Ley N 33, de 1981), Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (Ley
N 19.891 de 2003), Ley de Atencin a la Niez y Adolescencia mediante Red de Colaboradores de
SENAME (Ley N 20.032 de 2005), Ley sobre Asociaciones Gremiales (Decreto Ley N 2757 de 1979 y
modificaciones posteriores).

130
(Ley N 19.175, de 1993 Por su parte, el artculo 28 referido al Consejo Regional, le
y modificaciones
asigna la finalidad de hacer efectiva la participacin de la
posteriores). comunidad regional.
Consejo Econmico y La ley lo define como un rgano consultivo y de participacin
Social Provincial. de la comunidad provincial socialmente organizada; lo
(CESPRO). integran el gobernador y 24 representantes elegidos de
organizaciones sociales.
Ley Orgnica La reforma N19.602 incluy en la LOC de Municipalidades
Constitucional de el ttulo IV de la misma denominado De la participacin
Municipalidades ciudadana, regulando las instancias como las audiencias
(Ley N 18.695 y pblicas y oficinas de reclamos y los plebiscitos comunales.
modificaciones
posteriores). Fija la obligacin de que cada municipio establezca una
ordenanza de participacin ciudadana.

Regula el Consejo Econmico y Social Comunal (CESCO),


rgano asesor de la municipalidad compuesto por
representantes de la comunidad local organizada.
Ley de Transparencia El artculo 4 seala que la ley busca cautelar y respetar la
en la Funcin Pblica y publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y
Acceso a la documentos de la Administracin, as como la de sus
Informacin de la fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a
Administracin del esa informacin, a travs de los medios y procedimientos
estado fijados por la ley.
(Ley N 20.285 de 2008). As, tanto los actos como las resoluciones de los rganos de
la administracin del Estado, sus fundamentos, los
documentos que les sirvan de sustento o complemento
directo y esencial y los procedimientos que se utilicen en su
dictacin, sern pblicos, salvo las excepciones que la
misma ley fija y las previstas en otras leyes de qurum
calificado
Ley de Bases Manifestada en las siguientes instancias: (i) Sistema de
Generales del Medio evaluacin de impacto ambiental; (ii) Elaboracin y aplicacin
Ambiente de normas de calidad ambiental y de emisin; (iii)
(Ley N 19.300 y sus Elaboracin y aplicacin de planes de descontaminacin y
modificaciones prevencin; (iv) Acceso a la justicia ambiental, en especial, la
posteriores). accin por dao ambiental; (v) Participacin en el fondo de
Proteccin Ambiental; (vi) Opcin de integrar los consejos
consultivos de la Comisin Nacional del Medio Ambiente
(CONAMA) y de las Comisiones Regionales del Medio
Ambiente (COREMA).

131
Ley General de Destaca el mecanismo de participacin ciudadana en el
Urbanismo y campo de la Planificacin Urbana al referirnos al proceso de
Construcciones aprobacin de los planos reguladores comunales125.
(Decreto Ley N 458, de
1975 y modificaciones
posteriores)
Ley de Proteccin y El ttulo V de la Ley se encuentra dedicado a la participacin
Desarrollo Indgena ciudadana, al respecto destaca el artculo 34 el cual seala
(Ley N 19.253, de 1993) que tanto los servicios de la administracin del Estado como
las organizaciones de carcter territorial, al tratar materias
que tengan injerencia o relacin con cuestiones indgenas,
debern escuchar y considera la opinin de las
organizaciones indgenas que reconoce esta ley, agrega
luego en el segundo prrafo, que en las regiones y comunas
con alta densidad de poblacin indgena, estos mediante sus
organizaciones, y cuando la legislacin vigente lo permita,
debern estar representados en las instancias de
participacin que se reconozca a otros grupos intermedios.
Por su parte el artculo 35 reconoce la participacin de las
comunidades en la administracin de las reas silvestres
protegidas que se ubiquen en reas de desarrollo indgena.
Ley de Proteccin de Esta ley realiza un reconocimiento del consumidor como
los Derechos de los titular de derechos y obligaciones particulares (as en sus
Consumidores artculos 3, 3 bis, 3 ter y 4) insertando de paso al
(Ley N 19.496 de 1997 y ciudadano en una rbita legalmente reconocida de accin.
modificaciones
posteriores). A su vez el prrafo 2 del Ttulo 2 de la ley reconoce en el
artculo 5 y siguientes la posibilidad a los consumidores de
actuar individual o colectivamente en ejercicio de sus
derechos de informacin, reclamacin y otros relacionados
en la ley, agregando que la participacin colectiva puede
darse a travs de la integracin en organizaciones para le
defensa de los derechos de los consumidores.
Ley de Juntas de El artculo 2 letra b seala que las juntas de vecinos tienen
Vecinos y dems por objeto promover el desarrollo de la comunidad, defender
Organizaciones los intereses y velar por los derechos de los vecinos y
Comunitarias colaborar con las autoridades del Estado y las
(Ley N 19.418 de 1995 y Municipalidades.
modificaciones Por su parte el artculo 42 seala que el objetivo de las juntas
posteriores) de vecinos ser el perseguir integracin, la participacin y el

125
Vase supra p. 55.

132
desarrollo de los habitantes de la unidad vecinal.

Como puede verse y segn da cuenta el informe acerca del Marco jurdico de

la participacin ciudadana en Chile126, la participacin ciudadana es una figura que

permea prcticamente todo nuestro ordenamiento jurdico, encontrando diversas

formas e intensidades en cuanto a su manifestacin.

En orden temporal, siguiendo este proceso de reconocimiento y validacin de la

participacin ciudadana en cuanto instrumento necesario para el desarrollo de nuestro

sistema poltico y social, ms all de los diversos reconocimientos y manifestaciones

resumidos en la Tabla N 2, es que podemos considerar el siguiente antecedente,

posterior a la Constitucin, cual es la incorporacin durante el ao 1999 mediante la

Reforma Municipal (Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades N 18.695) de la

participacin ciudadana en las instancias municipales.

Dicha ley dedica el Ttulo IV a este tema, denominado De la Participacin

Ciudadana; as su artculo 93 plantea la necesidad de que en cada comuna, segn sus

caractersticas particulares, se promulgue una Ordenanza de Participacin de la

Ciudadana local y establece que en cada Municipio deber existir un Consejo

Econmico y Social, encargado de asesorar al municipio, compuesto por

representantes de la comunidad organizada.

La ley menciona tambin posibilidades y mecanismos de participacin

ciudadana como las consultas vecinales, los plebiscitos comunales, la audiencia

126
VIVEROS, Felipe. 2008. Op. Cit.

133
pblica, etc. Particular relevancia han cobrado en el ltimo tiempo los Plebiscitos

Comunales, regulados en el prrafo tercero de este Ttulo, en los artculos 99 a 104, y

que sern revisados respecto a la participacin ciudadana y la planificacin urbana

propiamente tal.

Si bien la ley antes mencionada realizaba exigencias de gestin,

implementacin y actualizacin a los municipios, stos no fueron cumplidos con igual

ahnco e inters por todos los destinatarios de la norma, puesto que se crearon y

adaptaron las normativas y procedimientos, pero no existi una obligacin ni intencin

real por implementar e informar de estas instancias a la ciudadana.

Durante el ao 2000 en el gobierno del Presidente de la Repblica don Ricardo

Lagos Escobar, se distribuy el primer Instructivo Presidencial sobre Participacin

Ciudadana intentando con esto lograr el mejoramiento y la actualizacin de los

mecanismos de participacin ciudadana en sus diversos mbitos, pero limitndose a

un instructivo y no an a una norma.

El paso definitivo hacia el reconocimiento e institucionalizacin de la

participacin ciudadana como una instancia de relevancia ocurre durante el ao 2004,

ao en el que comienza la tramitacin del proyecto de ley que culminara con la

aprobacin durante el ao 2011 de la Ley N 20.500 sobre Asociaciones y

Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica.

134
Esclarecedor resulta el mensaje del Presidente de la Repblica a la Honorable

Cmara de Diputados, ya que en ste, y segn consta en la historia de la ley, se refiere

al fundamento que existe tras el proyecto de ley indicando que el fundamento de dicha

ley se haya en la libertad de asociacin y en el principio participativo127.

Mientras el proyecto de ley en comento se tramitaba en el Congreso, la

participacin ciudadana se transformaba cada vez ms en una exigencia de

ciudadana, por lo que en septiembre del ao 2006, la Presidenta de la Repblica,

Michelle Bachelet lanza la Agenda Pro Participacin Ciudadana sealando entre sus

postulados que participacin ciudadana es tomar parte activa, como ciudadanas y

ciudadanos, en los procesos decisionales de una democracia128 y agrega que el Estado

es quien debe garantizar a las personas el derecho de participar en sus polticas,

planes, programas y acciones haciendo notar la urgencia democrtica de darnos como

pas, espacios institucionales de participacin ciudadana en la gestin pblica, seala

igualmente que la participacin no es una poltica sectorial si no que ms bien una

manera de hacer gobierno y que tiene que permear todos los mbitos de ste129.

Culmina este proceso con la promulgacin y publicacin de la Ley N 20.500 en

el ao 2011, momento en que se fija mediante una norma la obligatoriedad de

implementacin para los rganos del gobierno de la participacin ciudadana en

diversas formas (Acceso a la informacin relevante, Consultas ciudadanas, Cuentas

127
Historia de la Ley 20.500 sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Ao
2011. pp. 5-6.
128
MINISTERIO SECRETARA GENERAL DE GOBIERNO. 2007. Agenda Pro Participacin Ciudadana. p.
7
129
Ibd. p.8.

135
pblicas participativas y Consejos de la sociedad civil). Con esto, se crea un marco

jurdico general, que sumado a las regulaciones sectoriales y particulares, validan y

reconocen la participacin ciudadana dentro de nuestro ordenamiento jurdico.

3.2.2. Participacin ciudadana y planificacin urbana

Actualmente la participacin ciudadana encuentra dentro de la planificacin

urbana y la legislacin urbanstica una de sus manifestaciones ms importante en el

caso de los Planes Reguladores Comunales. Entendiendo la participacin ciudadana

de la forma en que lo hace la Ley N 20.500 sobre participacin ciudadana, es decir la

instancia donde las personas, en su calidad de sujetos con capacidades, derechos y

deberes, se involucran en el quehacer estatal fortaleciendo la transparencia, la eficacia

y eficiencia de los servicios y polticas pblicas, es que las diversas instancias

propiciadas dentro de la elaboracin y/o modificacin de los PRC, pueden considerarse

instancias en donde las personas pueden involucrarse en el desarrollo de instrumentos

que tendrn consecuencias directas en su quehacer diario.

Sin embargo, lo anterior no ha sido as desde la dictacin de la Ley General de

Urbanismo y Construcciones, si no que fue a mediados de los aos 90 en donde se

comenz a considerar la inclusin de la participacin ciudadana en la elaboracin o

modificacin de los Instrumentos de Planificacin Territorial130. Al respecto el

documento del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Desarrollo Urbano y Territorial

del ao 1996 sealaba,

130
FERNNDEZ, V. 2012. Participacin Ciudadana en Diseo Urbano: promoviendo una ciudad ms
inclusiva. Revista de Urbanismo, 14(27), Pg. 100.

136
Crecientemente se aprecia un cambio sustancial en la forma de participacin
de las personas en los procesos de decisin: desde aquella entendida en el
sentido tradicional como es simplemente dar una respuesta frente a consultas,
a otra en la cual cada persona va siendo responsable de su propio destino
()131

Se aprecia la necesidad de incluir a la ciudadana no slo en consultas, sino

que tambin hacerla parte de las decisiones que se toman pasando de un rol pasivo a

uno ms activo.

En este mismo sentido es que durante el ao 1996 se inicia por parte del

Ministerio de Vivienda y Urbanismo un proceso de actualizacin de las metodologas

existentes para la formulacin de la Planificacin Urbana en sus distintos niveles

derivando en la dictacin de diversas circulares, que corresponden a instrumentos

normativos por los que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, imparte instrucciones en

materias urbanas y habitacionales (como las emitidas por su Direccin de Desarrollo

Urbano)132.

Respecto de la necesidad de incluir la participacin ciudadana en la

planificacin urbana, seala el profesor Fernndez que, desde un punto de vista

metodolgico, resulta imprescindible involucrar a los agentes y reguladores del

desarrollo urbano en cada una de las etapas que comprende el proceso de

planificacin y agregando luego que,

131
SILVA, Jaime y BETSALEL, Mara Eugenia. 1996. Desarrollo Urbano y Territorial, , Publicacin N 294,
Agosto 1996, Coleccin Monografas y Ensayos, Serie Arquitectura y Urbanismo, Ministerio de Vivienda y
Urbanismo.
132
FERNNDEZ, V. 2012. Op. Cit. p.100.

137
() El xito del Plan reside en gran medida en la capacidad del municipio
para acoger los aportes de quienes tienen el conocimiento de la historia y
modos de vida de la comuna; y en su capacidad para lograr materializarlo en
inversiones coordinadas, tanto pblicas como privadas, que redundarn en
mejores alternativas de desarrollo comunal, y en la consolidacin de un
compromiso solidario en su materializacin ()133

Finalmente el 10 de diciembre del ao 2001 se publica en el Diario Oficial la Ley

N 19.778, que viene a modificar la Ley N19.175 Orgnica Constitucional sobre

Gobierno y Administracin Regional en materia de Planes Reguladores, y que en su

artculo 3 modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones en lo referente a la

elaboracin y modificacin de los Planes Reguladores Comunales, reemplazando el

inciso primero del antiguo artculo 43 de la Ley General por el nuevo texto que incluye

diversas formas de participacin ciudadana, pero referido siempre y exclusivamente a

los Planes Reguladores Comunales, excluyendo a los otros Instrumentos de

Planificacin Territorial.

La modificacin anterior, adems de slo remitirse a un instrumento de

planificacin territorial, cabe sealar que la participacin ciudadana no tiene una fuerza

vinculante precisamente; recordemos sobre este punto que tanto el proyecto de Plan

Regulador Comunal como su reforma, segn indica el artculo 43 de la Ley General de

Urbanismo y Construcciones, deben llevarse a cabo mediante el cumplimiento de una

serie de trmites, los cuales si bien tienen como punto comn la expresin de voluntad

de los habitantes de la comuna, esta slo es limitada y referencial, sin llegar a constituir

una obligacin para la elaboracin de los Planes, ni tiene necesariamente una

133
Ibd. p. 101.

138
injerencia en el resultado final del proceso de dictacin o de modificacin. A

continuacin se presenta una tabla que grfica lo sealado anteriormente.

Tabla N 3: Trmites de participacin ciudadana en los Planes Reguladores

Comunales.

TRMITES CONTENIDO

Corresponde al Municipio la preparacin y elaboracin del


PRIMER TRMITE PLAN Regulador Comunal, sin que se contemple participacin
de los habitantes de la comuna. (Art 43, Inciso 2)

Se fija la obligacin de informar a los vecinos. El municipio as


deber informar a stos (especialmente a los afectados por el
SEGUNDO TRMITE proyecto) explicando las caractersticas del instrumento y sus
efectos. (Art. 43, n 1)
El municipio deber realizar una o ms audiencias pblicas en
los barrios o sectores ms afectados para exponer el proyecto a
TERCER TRMITE la comunidad. Instancia meramente informativa igual que la
anterior. (Art 43, n2)
Consulta al Consejo Econmico y Social Comunal.

El problema de dicha consulta es que la integracin,


organizacin, competencias y funcionamiento las determina
cada municipio mediante un reglamento que el alcalde somete a
la aprobacin del Concejo comunal134, por lo mismo es que se
CUARTO TRMITE
trata de una decisin poltica que puede mermar la eficacia de
esta consulta como participacin directa de los interesados pues
su representatividad puede no estar garantizada por un rgano
de dicha naturaleza. (Art 43, n3)

Exposicin del proyecto a la comunidad posteriormente a la


realizacin de las audiencias pblicas por un plazo de 30 das.
QUINTO TRMITE
No se establece participacin efectiva de la comunidad, es una
instancia meramente informativa. (Art 43, n4)

134
Articulo 94 y siguientes de la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades.

139
Nueva audiencia pblica y consulta al Consejo Econmico y
Social Comunal. Una vez concluido el plazo de la exposicin
SEXTO TRMITE anterior, se realiza otra consulta pero que tampoco es
vinculante (Art 43, n5).
Los interesados podrn formular, por escrito, las observaciones
fundadas que estimen convenientes acerca del proyecto hasta
SPTIMO TRMITE quince das despus de la audiencia pblica a que se refiere el
nmero anterior. (Art 43, n6).
Cumplidos los trmites anteriores, el alcalde deber presentar el
proyecto para la aprobacin del Concejo Comunal, junto con las
observaciones que hayan hecho llegar los interesados, en un
plazo no inferior a quince ni superior a treinta das, contado
OCTAVO TRMITE
desde la audiencia pblica indicada en el N 5.

Dicho Concejo deber pronunciarse sobre las proposiciones


que contenga el proyecto de plan regulador, analizando las
observaciones recibidas y adoptando acuerdos respecto de
cada una de las materias impugnadas.

Nuevamente se deja al criterio del Concejo Comunal, sin ser


vinculantes las observaciones derivadas de la participacin
ciudadana. (Art 43, Incisos 4 y 5)

Otro aspecto en donde se aprecia la importancia de la participacin ciudadana

en la Planificacin Urbana y se le asigna un mayor poder que en el caso de los trmites

establecidos en la Ley General, es en los Plebiscitos Comunales. Su relevancia ha sido

creciente a medida que la ciudadana ha visto en ellos una instancia valida y

vinculante, a diferencia de lo que ocurre con lo indicado por el artculo 43 de la Ley

General de Urbanismo y Construcciones, puesto que las resoluciones que emanen del

plebiscito podrn tener el carcter de obligatorias para la autoridad cumplido cierto

requisito. Los Plebiscitos Comunales, como sabemos fueron incluidos por la Ley

Orgnica Constitucional de Municipalidades, as el articulo 99 indica que,

140
El alcalde, con acuerdo del concejo, a requerimiento de los dos tercios de los
integrantes en ejercicio del mismo y a solicitud de dos tercios de los integrantes
en ejercicio del consejo comunal de organizaciones de la sociedad civil,
ratificada por los dos tercios de los concejales en ejercicio, o por iniciativa de los
ciudadanos habilitados para votar en la comuna, someter a plebiscito las
materias de administracin local relativas a inversiones especficas de
desarrollo comunal, a la aprobacin o modificacin del plan comunal de
desarrollo, a la modificacin del plan regulador o a otras de inters para la
comunidad local, siempre que sean propias de la esfera de competencia
municipal135.

Como se aprecia en el texto del artculo en comento, se reconoce la posibilidad

de que los plebiscitos comunales, una vez cumplidos los requisitos para su

convocatoria, puedan referirse a las materias de administracin local relativas tanto a la

aprobacin como a la modificacin del Plan Regulador Comunal y las resoluciones que

se adopten mediante el plebiscito, sern, segn el artculo 101 inciso 3 de la LOCM,

vinculantes para la autoridad siempre y cuando vote al menos el 50% de los

ciudadanos habilitados para votar en la comuna. De esta forma el mecanismo que

puede encontrar la ciudadana para manifestar su disconformidad o sus impresiones

con respecto de la planificacin urbana y para participar de la aprobacin o

modificacin de dicho instrumento, deja de sostenerse en una instancia meramente

formal y pasa a tener relevancia real, prctica y con consecuencias directas sobre la

planificacin territorial comunal.

3.2.3. Perspectiva y conclusiones preliminares en torno a la participacin ciudadana

135
Artculo 99 de la Ley N 18.695, Orgnica Constitucional de Municipalidades.

141
Como se puede apreciar, a partir del anlisis de la participacin ciudadana, el

desarrollo de la misma se ha ido produciendo de forma paulatina. La sociedad y los

ciudadanos han demostrado tener cada vez un mayor inters en ser no slo sujetos de

obligaciones y deberes impuestos por la autoridad, si no que buscan tener una

participacin, manifestar su opinin en las decisiones que se tomen y que pudieran

influir en sus vidas.

Dicho clamor ha derivado en que actualmente la participacin ciudadana haya

alcanzado a permear prcticamente todo el ordenamiento jurdico chileno, de distintas

formas y con diversa intensidad, encontramos manifestacin del principio de

participacin ciudadana en una gran variedad de normas, las que sin embargo

comparten un carcter en comn, ste es su relacin con lo prctico y la cotidianidad,

en el entendido de normas que tienen una injerencia directa (o una injerencia ms

notoria) en la vida diaria de los ciudadanos, as est presente por ejemplo en leyes

referentes a Municipalidades, Gobiernos Regionales, Urbanismo y Construcciones,

Acceso a la Informacin, Transparencia, Derecho del Consumidor, Juntas de Vecinos y

organizaciones comunitarias, entre otras.

Este carcter propio de este principio, realza la relevancia que tiene el caso de

la Planificacin Urbana y el reconocimiento de la participacin ciudadana en la

elaboracin y modificacin de los Planes Reguladores Comunales, dado que es la

manifestacin emprica de la importancia que puede tener para la validacin de los

instrumentos de planificacin territorial el hacer partcipes a la comunidad en su

desarrollo.

142
Esto es as aun considerando las limitaciones que se expusieron respecto de la

carencia de fuerza vinculante que tienen las instancias reconocidas por la Ley General

de Urbanismo y Construcciones. Por su parte, el empoderamiento que de los

plebiscitos comunales ha realizado la sociedad organizada, ha dado muestra en ms

de una ocasin136, que la sociedad ya no quiere que se le impongan instrumentos de

manera arbitraria, sino que tiene algo que decir sobre asuntos que influirn

directamente en su vida.

Aun as, estos avances no son del todo suficientes, resta mejorar la

participacin ciudadana en la planificacin urbana, organizarla, darle una estructura

permanente, incluirla en reas donde no es considerada o es considerada en un modo

an ms formal del que se aprecia en el caso de los Planes Reguladores Comunales,

generar canales de informacin a la comunidad que se podra ver afectada por un

nuevo instrumento de planificacin o por la modificacin de alguno ya existente, en fin,

reconocer el valor y la importancia que puede tener el desarrollo de procesos de

participacin en la socializacin, implementacin y aceptacin de los instrumentos de

planificacin territorial en los distintos niveles existentes (Nacional, Regional,

Intercomunal o Metropolitano y Comunal).

3.3. Poltica Nacional de Desarrollo Urbano

136
Como ejemplo de la relevancia de los Plebiscitos y sus resultados en la Planificacin Urbana, cabe
mencionar los casos de los Plebiscitos de Las Condes (1994), Vitacura (2009) y Pealoln (2011), de
estos, slo el de Vitacura fue solicitado por la comunidad (presentaron ms de 6.500 firmas ante el
SERVEL exigiendo la realizacin de la consulta ciudadana vinculante), mientras que los otros dos fueron
propuestos por los respectivos alcaldes de las comunas.

143
La Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, en adelante e indistintamente,

PNDU, puede definirse a partir del objetivo que se busca con su implementacin y

establecimiento, consistiendo, por lo tanto, en una definicin de objetivos y estrategias

que basndose en los principios fundamentales consagrados en nuestra Constitucin,

definen los grados de intervencin que le corresponde a las autoridades en la tarea de

control al proceso de construccin y urbanizacin137.

Para contextualizar resulta importante destacar que una poltica no consiste en

una ley o un reglamento, se trata ms bien de un documento que, dirigido al pas, fija

principios, objetivos y lneas de accin con la finalidad de ayudar a mejorar la calidad

de vida de los habitantes del pas138.

Como ya vimos anteriormente en el primer captulo, dedicado a la evolucin

histrica del derecho urbanstico en nuestro pas, la primera Poltica Nacional de

Desarrollo Urbano de la que se tiene registro o que se enmarca en lo que actualmente

se entiende por tal, es la que data del ao 1979, durante los primeros aos de la

rgimen militar y que luego es reestructurada con la PNDU del ao 1985.

Como revisamos, los lineamientos y principios que se encontraban detrs de la

primera PNDU, se basaban en el sistema econmico que se buscaba implementar

fijando principios como el que indicaba que el suelo urbano no era un recurso escaso

137
ITURRIAGA M. JAIME. 2003. Ordenamiento territorial en Chile: Instituciones, instrumentos, problemas
y propuestas. Tesis para optar al grado de Magster en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente.
Santiago, Pontificia Universidad Catlica de Chile, Facultad de Arquitectura, Instituto de estudios urbanos
y ambientales. p.66.
138
CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO. 2013. Poltica Nacional de Desarrollo Urbano.
Ciudades Sustentables y Calidad de Vida. Santiago. p.3.

144
por lo cual su regulacin poda quedar entregada por completo a la auto regulacin

generada por el propio mercado. En el propio texto de la PNDU139 seala que las

recientes transformaciones en materia econmica, poltica y social, han hecho

necesario revisar el enfoque y los instrumentos tcnicos y jurdicos con que en el

pasado se ha conducido el proceso de desarrollo urbano, dando cuenta el fragmento,

de la intencin totalizadora del rgimen en lo referido a la planificacin urbana.

Respecto de dicho instrumento y en referencia al proceso de desmantelamiento

de las polticas de planificacin que histricamente estaba siguiendo nuestro pas en

materia de ordenamiento territorial, seala Palacios:

La aplicacin de la nueva Poltica signific una profunda reforma a la


concepcin de la planificacin urbana. El mbito de la planeacin en materia de
desarrollo urbano, es cuestionado ideolgicamente, es decir, no slo en
trminos tcnicos, sino en tanto instrumento de intervencin poltico en la
economa. Las reformas aplicadas, de marcado carcter neoliberal, tuvieron
como idelogo al nexo para Chile de la Escuela de Chicago, el economista y
acadmico, Arnold Harberger. Sin duda, la propuesta ms revolucionaria en
materia de desmantelamiento del discurso y la prctica planificadora en Chile
en este perodo es la supresin del lmite urbano. Segn el economista, este
hecho, producira una suavizacin de la curva de distribucin espacial de los
valores del suelo, haciendo que los valores urbanos, ms alejados del centro y
prximos al lmite urbano preexistente, bajaran de precio y que se
revalorizaran los suelos rurales ms all de dicho lmite140.

Este aspecto junto con la intencin manifestada en la PNDU de apartar, de

forma definitiva, al Estado de la planificacin urbanstica, con la eliminacin de las

restricciones que limitasen el crecimiento natural de las reas urbanas siguiendo las

139
MINVU. Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, Chile, 1979. Revista EURE, Vol. VIII, n 22, p.10
140
VALENCIA Palacios, Marco A. 2008. El desmontaje de la planeacin urbana en Chile. 1975-1985
(segunda parte) La nueva poltica de desarrollo urbano y transformaciones en la cultura metropolitana.
Revista Electrnica DU&P. Diseo Urbano y Paisaje Volumen V N 15. Centro de Estudios
Arquitectnicos, Urbansticos y del Paisaje. Universidad Central de Chile. Santiago Chile. p.10.

145
tendencias del mercado y la reforma en materia de polticas habitacionales, por la cual

se establece que el Estado fomentar y apoyar la creacin de un mercado abierto de

vivienda en donde la responsabilidad de su produccin recaiga en el sector privado,

son reevaluados en la PNDU surgida por el mismo gobierno en el ao 1985.

Las diferencias en cuanto a los ejes ms importantes de uno y otro instrumento

se encuentran reflejados en la siguiente tabla:

Tabla N 4: Comparacin PNDU ao 1979 / PNDU ao 1985141

PNDU AO 1979 PNDU AO 1985

Sintonizar las ideas de desarrollo La planificacin del desarrollo


urbano con el nuevo modelo urbano ser una funcin
econmico mediante la creacin de privativa del Estado.
un eficiente mercado de tierras.
Se consagran la libre iniciativa
POLTICA DE La poltica de desarrollo urbano del sector privado el cual, en el
queda fijada por la rentabilidad que desarrollo urbano, est
DESARROLLO
se le da al suelo en su calidad de llamado a ser el gestor
URBANO bien que se transa en forma principal". Empero, "la
abierta, con la sola limitacin que iniciativa privada deber
impone la zonificacin, las normas sujetarse a la planificacin
tcnicas y el inters pblico para que establezca el Estado, y,
determinadas funciones142. dentro de este marco,
orientar naturalmente sus
decisiones por el mercado.
Debido a la concentracin de Aun sin existir variacin
poblacin en las ciudades, el respecto de la concentracin

141
Para la confeccin de esta tabla se utilizaron los siguientes textos: MINVU. 1981 b. "Conceptos bsicos
para la formulacin de la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano. Chile 1979". EURE, Vol. VIII, N 22: 16-
28;
MINVU. 1985. "Poltica Nacional de Desarrollo Urbano". Divisin de Desarrollo Urbano. Coleccin
Monografas y Ensayos. Publicacin N 207, Santiago de Chile.; DAHER, Antonio. "Neoliberalismo urbano
en Chile", en Cuadernos del CLAEH, Vol. 16 N57: 55-70, Montevideo, Uruguay. 1991.
142
MINVU Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, Chile, 1979. Revista AUCA N 37, 1979. p 35

146
gobierno est obligado a disponer de las poblaciones en las
de polticas que aseguren una ciudades, se establece la
oferta suficiente de tierras para urbanizacin por densificacin.
NIVEL DE satisfacer la demanda.
El suelo (urbano) como
URBANIZACIN Tendencia hacia la urbanizacin recurso es escaso y debe
por extensin afectando las reas existir armona en su
rurales. desarrollo en relacin al rural.
Constituye el principal encargado La iniciativa privada deber
de materializar las iniciativas de sujetarse a la planificacin que
SECTOR
desarrollo urbano. establezca el Estado.
PRIVADO

El suelo urbano es un recurso El suelo urbano es un recurso


ilimitado. La oferta de suelo no econmicamente escaso,
puede estar restringida por debido a su naturaleza de bien
delimitaciones y zonificaciones til no producido, cuya oferta
basadas en estndares tericos y es inelstica.
SUELO normas rgidas. Para una
operacin adecuada del mercado,
URBANO,
es conveniente que exista la
SUELO RURAL posibilidad fcil de incorporar
nuevos stocks de tierra para los
usos de mayor demanda143.

Se incentiv la incorporacin
espontnea de suelos agrcolas al
uso urbano.
Secundario; acotado a la vigilancia Dado que las acciones
sin intervencin y con escasa privadas orientadas por los
fiscalizacin, se le aleja del rol mecanismos de mercado son
ROL DEL desarrollista propio de la etapa insuficientes por s solas para
anterior en materia de renovacin implementar el desarrollo
ESTADO de reas centrales y de urbano y para evitar las
planificacin, pero fijando que externalidades negativas que
igualmente ser el encargado de derivaran de un crecimiento

143
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 1979. Poltica Nacional de Desarrollo Urbano. Revista
AUCA N 37.Chile. p. 34.

147
proporcionar el equipamiento inorgnico, le corresponde al
urbano.144 As se remite a Estado la irrenunciable
garantizar las condiciones de responsabilidad de encargarse
inversin de los privados en la de la planificacin del
infraestructura urbana. desarrollo urbano de manera
privativa. Esto slo ser
posible mediante una
planificacin del Desarrollo
Urbano, que concilie los
intereses de los particulares
con el inters del Bien
Comn145.

La PNDU del ao 1985 tuvo vigencia hasta el ao 2000, ya que en octubre por

orden del Presidente de la Repblica se promulga el Decreto Supremo N 259 por

parte del Ministerio de Vivienda con el cual se deroga la PNDU.

Luego de varios intentos no concluidos de generar una nueva Poltica Nacional

de Desarrollo Urbano (1993-1996, 2000-2001 y 2008-2009146), durante el ao 2013, el

Presidente de la Repblica, Sebastin Piera Echeique, impulsa una comisin

asesora multidisciplinaria conformada por 28 personas a las que se le encarg la

formulacin de una nueva PNDU.

Al ser una poltica, la permanencia o no de stas en el tiempo va a estar

condicionada (como ya se revis al analizar las anteriores PNDU) al valor que otorguen
144
Mientras por un lado se pretende alejar al Estado de su injerencia en materia urbanstica y otorgar el
desarrollo de la misma a la empresa privada y la regulacin libre que otorga el libre mercado, por el otro se
le reconoce como proveedor obligado de los servicios y el equipamiento, poniendo de manifiesto el viejo
axioma que rige el sistema capitalista en el cul se soportan las ganancias y se delegan los costos que
traen las externalidades negativas del negocio.
145
DAHER, Antonio. 1991. Neoliberalismo urbano en Chile, en Cuadernos del CLAEH, Vol. 16 N 57.
Montevideo, Uruguay. pp. 55-70.
146
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 2012. Hacia una Nueva Poltica Urbana para Chile. Vol. 1
Antecedentes histricos. p. 8.

148
los propios interesados, la sociedad en su totalidad, a los principios consagrados en

ella.

Segn datos entregados por la propia comisin encargada de confeccionar la

nueva PNDU, al ao 2013 en Chile existe un 87% de poblacin urbana. Igualmente el

pas ha experimentado un importante crecimiento econmico elevando el PIB per

cpita de los US$ 3.000 del ao 1982, a US$ 19.000 del ao 2012 lo que significa un

incremento de al menos un 600% en 20 aos147, a esto se ha sumado una reduccin al

dficit habitacional y una ampliacin en la cobertura de servicios bsicos.

Si bien, segn los datos anteriores, pareciera un estado ideal de las cosas, las

polticas que se encargaron de disminuir el dficit habitacional, descuidaron de paso la

localizacin, generando concentracin de pobreza, inseguridad, hacinamiento, mala

conectividad y falta de acceso a bienes pblicos urbanos. Es claro, que la segregacin

espacial es quizs uno de los mayores desafos que debe enfrentar la disciplina

urbanstica en sus diversas reas actualmente.

Por otro lado, la poblacin de nuestro pas envejece, generando de paso

nuevas demandas y necesidades de accesibilidad a servicios pblicos y de espacios

urbanos habilitados para los requerimientos de este grupo de la poblacin. Sumado a a

lo anterior, ha disminuido el nmero de personas por vivienda, si en el ao 1982, el

nmero era de 4,5, personas por vivienda en 2012 se habla de 2,9 personas por

147
Para mayor informacin y detalle al respecto consultar: Ministerio de Vivienda y Urbanismo. 2013.,
Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, Ciudades Sustentables y Calidad de Vida. Santiago, Chile.pp. 3 y
ss.

149
vivienda, lo cual est directamente relacionado con el aumento del parque habitacional

basado principalmente en la edificacin en altura, es decir, la construccin de

departamentos por sobre las casas, disminuyendo de paso la tasa de expansin de las

urbanizaciones en el territorio148.

As, la nueva Poltica Nacional de Desarrollo Urbano se enmarca en el contexto

de la necesaria solucin a estos problemas y a la inexistencia de una poltica macro y

marco para el desarrollo de la planificacin urbana y la planificacin a nivel nacional.

3.3.1. Metas y objetivos de la nueva PNDU

La propia PNDU seala que el objetivo principal de la misma es generar

condiciones para una mejor Calidad de vida de las personas, y entiende sta no slo

en lo referido a la disponibilidad de bienes o condiciones objetivas, sino que tambin en

trminos subjetivos referidos al aspecto humano y de las relaciones entre las

personas149.

As, el concepto de calidad de vida para el entendido de la PNDU se

conformar por un componente objetivo y un subjetivo tal como da cuenta la siguiente

tabla:

148
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 2013. Poltica Nacional de Desarrollo Urbano, Ciudades
Sustentables y Calidad de Vida. Santiago, Chile. p. 4.
149
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 2013. Op. Cit. pp. 5 y 33.

150
Tabla N 5: Componentes objetivos y subjetivos del concepto de Calidad de Vida en la

Nueva PNDU150.

COMPONENTES OBJETIVOS COMPONENTES SUBJETIVOS


VIVIENDA: referido tanto a las condiciones Percepcin de calidad de vida por parte
individuales (tamao, calidad, dotacin de de las personas, grados de satisfaccin
servicios, etc.) como colectivas (provisin, con su vivienda, barrio, posibilidades de
reas verdes, etc.). realizacin personal, familiar y grupal.
BARRIO: Referidos a aspectos tales como la Percepcin de la calidad de la vivienda, el
accesibilidad, seguridad, cercana de servicios barrio y la ciudad ms all de los aspectos
de salud, etc. materiales o funcionales, como la
expresin de la cultura.
CIUDAD: referido por ejemplo al empleo, Percepcin de la ciudad en comparacin
condiciones de integracin social, dotacin de con otras ciudades del pas y del
equipamiento de escala de ciudad (por ejemplo extranjero.
contar con colegios, hospitales, entre otros), de
comercio, parques, etc.

La nueva PNDU perseguir 5 propsitos especficos incluido el mejoramiento de la

calidad de vida como objetivo principal y del cual derivan o al cual contribuyen los

dems. A continuacin describimos estos propsitos:

1. Lograr una mejor calidad de vida para las personas (de conformidad a lo

dispuesto en la Tabla N 2), buscando un desarrollo de las ciudades que sea

socialmente integrado, ambientalmente equilibrado y econmicamente

competitivo.

2. Apoyar la descentralizacin del pas, llevando las decisiones de carcter local a

las personas, respetando a las comunidades y robusteciendo la participacin

ciudadana.

150
Cuadro elaborado utilizando como base la informacin contenida en: MINISTERIO DE VIVIENDA Y
URBANISMO. 2013. Op. Cit. pp. 33-34.

151
3. Entregar un marco explcito que posibilite una reorganizacin institucional y

ordene el accionar de todos aquellos involucrados en el proceso de

planificacin, para evitar de este modo criterios y acciones dismiles,

contradictorios o descoordinado.

4. Dar sustento, unidad y coherencia a la reformulacin de cuerpos legales y

reglamentos pertinentes que deban ser modernizados para adaptarse a los

requerimientos de la sociedad.

5. Generar certidumbres que favorezcan la convivencia de los ciudadanos en el

territorio y posibiliten un ambiente propicio para el desarrollo de la sociedad y

las iniciativas de inversin pblica y privada151.

En lo referido a los objetivos de la Nueva PNDU, estos son: (i) generar

condiciones para una mejor calidad de vida de las personas, (ii) lograr un desarrollo

urbano sustentable, (iii) establecer que el uso del territorio debe ser objeto de

regulacin bajo el principio del bien comn y el respeto de los derechos individuales, y

(iv) el respeto a la ocupacin del territorio segn las decisiones de las personas.

3.3.2. Principios rectores y mbitos temticos de la Nueva PNDU

La nueva PNDU est desarrollada sobre la base de determinados principios

rectores que deben ser parte del desarrollo y la implementacin de la misma,

igualmente considera ciertos mbitos temticos que esperan ser cubiertos con su

aplicacin, estos se grafican en la siguiente tabla:

151
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 2013. Op. Cit. p. 5.

152
Tabla N 6: Principios rectores y mbitos temticos de la Nueva PNDU.

PRINCIPIOS RECTORES152 MBITOS TEMTICOS153

1. Gradualidad 1. Integracin social


2. Descentralizacin
3. Equidad 2. Desarrollo econmico
4. Integracin social
5. Participacin 3. Equilibrio ambiental
6. Identidad
7. Compromiso 4. Identidad y patrimonio
8. Calidad
9. Eficiencia 5. Institucionalidad y Gobernanza
10. Adaptabilidad
11. Resiliencia
12. Seguridad

3.3.3. Planificacin Urbana en la PNDU: Institucionalidad y Gobernanza

La PNDU hace referencia a la Institucionalidad y Gobernanza como uno de sus

mbitos temticos154, es en este aspecto donde creemos debe estar el nfasis del

trabajo en materia urbanstica, considerndolo como el punto de partida para la

aplicacin del resto de la poltica.

Se seala en su propio texto que para su materializacin es fundamental

efectuar un reordenamiento institucional, tanto de la administracin central como de los

152
Para mayor detalle de los principios, consultar: MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 2013. Op.
Cit. pp. 6-8.
153
Como requisito para cumplir con los objetivos planteados en dichos mbitos se requerir la
implementacin de una institucionalidad y gobernanza (entendida esta como la eficacia, calidad y buena
orientacin de la intervencin del Estado).
154
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 2013. Op. Cit. p. 23.

153
gobiernos locales buscando facilitar la materializacin de los objetivos y lineamientos

contenidos en la misma. No se trata as solo de mejorar la coordinacin, si no que

propender a procesos integrados, planificados, descentralizados y participativos.

Por lo mismo es que se pretende obtener un sistema integrado y

descentralizado de toma de decisiones en desarrollo urbano y territorial. Esto se

lograr dotando a las entidades descentralizadas de mayores facultades de decisin

sobre todas las materias que inciden en el desarrollo urbano.

A juicio de la comisin que elabor la PNDU, para que se produzca la

integracin, el principal mecanismo ser que todas las intervenciones sobre ciudades y

el territorio, ya sean pblicas como privadas, queden sujetas a su concordancia con un

nuevo sistema de instrumentos de planificacin territorial intentando obtener una

planificacin gobernada155.

Para dar cumplimiento a lo anterior, y avocndonos al aspecto relevante en

materia jurdica, aunque se debe considerar que lo reciente de la PNDU ha generado

que muchas de las modificaciones legales que su implementacin requiere se

encuentren recin en proceso de redaccin o discusin, es que la nueva PNDU

propone:

a) Un sistema descentralizado de decisiones urbanas y territoriales. Las

decisiones se tomarn por defecto a nivel local, pasando a niveles superiores solo

155
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 2013. Op. Cit. p.23.

154
cuando resulte imposible su cobertura por el nivel en el que estn o cundo sea

necesaria la mayor especializacin.

Para lograrlo, se deber fortalecer al nivel que se encargue de las mismas (ya

sea los municipios o gobiernos regionales), para lograr lo anterior se les debe dotar, de

nuevas potestades y atribuciones, as como de equipos tcnicos y financiamiento para

generar herramientas locales de gestin y financiamiento de proyectos y obras de

desarrollo urbano.

b) Reorganizar las potestades pblicas en cuatro escalas territoriales. Se

reconocen las tres escalas existentes hasta ahora, a saber, la escala comunal, la

regional y la nacional, y se agrega una nueva, la escala metropolitana.

Tabla N 7: Reorganizacin de las potestades pblicas segn escalas en la PNDU156

Escala Escala Escala Escala Nacional


Comunal Metropolitana Regional
Competencia Esta nueva Competencia Encabezado por un
R
E de la autoridad cuya del gobierno Ministerio de
S Municipalidad: institucionalidad y regional con Ciudades, Vivienda y
P
forma de consejeros Desarrollo Territorial.
O
N gobierno debe electos
S ser determinada mediante
A
B
mediante una ley eleccin
L especfica. democrtica.
E

156
Esta tabla fue confeccionada utilizando la informacin contenida en MINISTERIO DE VIVIENDA Y
URBANISMO. 2013. Op. Cit.

155
Estar a cargo Estar a cargo Atribuciones Ser el encargado de
de la de la planificacin sobre la fijar las reglas y
planificacin, metropolitana y planificacin y formular las polticas
gestin gobernar en sus gestin nacionales sobre
comunal y toma aspectos territorial y la planificacin y gestin
de decisiones colectivos o inversin y urbana y territorial,
T
A
respecto de sistmicos los proyectos de sobre instalaciones de
R proyectos y territorios que alcance infraestructura,
E obras de estn dentro de regional. Se igualmente de los
A
S carcter su rea encargar de la proyectos u obras de
comunal. En metropolitana. En planificacin carcter estratgico o
Desarrollo una primera fase urbana de importancia
Urbano, tendr ser ejercida por intercomunal y nacional establecidos
mayores el gobierno local. de las obras de por ley. Supervisar las
atribuciones carcter reglas de planificacin
que las regional o urbana y generar
actuales. intercomunal. estrategias y planes
para enfrentar
problemas urbanos de
importancia nacional
como la integracin
social.

De las escalas mencionadas, cabe destacar la creacin e implementacin de la

escala metropolitana. sta surge por la interconexin existente entre algunas ciudades

y localidades y la consecuente necesidad de establecer una autoridad con mayores

atribuciones y abocado al desarrollo de las mismas y su planificacin.

Actualmente en Chile existen tres reas metropolitanas; Gran Santiago, Gran

Valparaso y Gran Concepcin, todas ellas cuentan con ms de 500.000 habitantes y

estn formadas por varias comunas. Al respecto, las estimaciones consideran que en

el ao 2020 existirn por lo menos ocho nuevas reas metropolitanas las que estaran

156
conformadas por Iquique-Alto Hospicio, la Serena-Coquimbo, Rancagua-Machal,

Temuco-Padre Las Casas y Puerto Montt-Puerto Varas157.

La creacin de estas autoridades involucrar un reordenamiento de las

potestades, competencias y funciones tanto al nivel regional como al nivel comunal

provocando que, en donde existan gobiernos metropolitanos, los gobiernos regionales

y comunales tendrn atribuciones distintas de aquellos lugares donde haya un

gobierno metropolitano158.

c) Sistema de planificacin integrado. Se entiende por tal, aquel que se

encuentra compuesto de forma simultnea por planes de ordenamiento territorial,

sistemas de financiamiento, decisiones de inversin y herramientas de gestin

respecto del funcionamiento de las actividades y los sistemas urbanos.

La nueva PNDU establece igualmente que todas las intervenciones de carcter

permanente en la ciudad y el territorio, deben estar sujetas a los respectivos

instrumentos de planificacin territorial.

En cuanto a las funciones y las competencias de los rganos de la

administracin del Estado en lo referido a planificacin, debern coincidir con las

escalas de los IPT sealados en la Tabla N 5, de esta forma, en cada escala, la

planificacin integrada se basar en un sistema nico de IPT, el cual como queda claro

deber ser multisectorial (buscando la participacin de todos los organismos que

157
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 2013. Op. Cit. p. 37.
158
Ibd. p. 24

157
correspondan), descentralizado (la intencin de la PNDU es acabar con las

imposiciones de IPT por parte del gobierno central) y participativo (recalcando la

relevancia que la participacin ciudadana reviste para dar legitimidad a los IPT).

Sumado a lo anterior, las materias que abarquen los IPT, ya no sern solo las

actuales, acotadas a regulacin de las construcciones y sus usos, sino que con la

intencin de convertirlos en instrumentos realmente funcionales al desarrollo urbano,

debern referirse a los sistemas de transporte, a los sistemas naturales, las redes

viales, las redes de servicios, la silvicultura urbana, los elementos del paisaje, la

gestin de recursos hdricos, el manejo de residuos y la utilizacin del suelo urbano y

debern buscar que stos constituyan instrumentos integrales de planificacin que

abarquen los diversos aspectos de la planificacin territorial. Con este mismo objetivo

es que se formularn planes o herramientas especiales orientadas a objetivos

especficos159, los cuales constituyan un complemento de los IPT.

d) Participacin ciudadana efectiva. La nueva PNDU considera la participacin

ciudadana como el derecho de las personas a involucrarse en la construccin del lugar

que habitan o aspiran a habitar, lo que debe ser garantizado por la institucionalidad.

Para garantizar y asegurar la participacin ciudadana, se generarn sistemas

de participacin entendidos como un proceso continuo, organizado, transparente y

responsable en cada una de las escalas mencionadas en la Tabla N 5.

159
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANUSMO. 2013. Op. Cit. p. 39. Se trata de generar planes
institucionalizados para abordar iniciativas de recuperacin o mejoramiento urbano en que participan
mltiples actores. Por ejemplo en casos de reconstruccin o planes urbanos estratgicos.

158
Para esto se establecern normas sobre participacin, con el fin de que la

potestad resolutiva, propia y exclusiva de las autoridades elegidas democrticamente o

establecidas por ley, sea ejercida ya no como un acto aislado del resto del proceso, si

no que como la conclusin de un proceso participativo.

Adems se velar por lograr una participacin ciudadana institucionalizada,

financiada, temprana, informada, tcnica y responsable. Deber propenderse a la

exposicin simple y didctica de los contenidos de la planificacin con el fin de que

pueda ser comprendido por cualquier persona.

Finalmente es en este sentido que se reforzarn las juntas de vecinos para

establecerlas como organizaciones territoriales bsicas de participacin ciudadana y se

fomentarn las instancias ciudadanas de planificacin local exigiendo a estas que

convoquen a especialistas y miembros de la sociedad civil para que ejerzan sus

funciones bajo un procedimiento reglado y pblico.

e) Sistema de informacin territorial nico y completo. En directa relacin con la

intencin de contar con un sistema de planificacin integrado, es que se implementar

un registro consolidado de la informacin sobre el territorio. Este registro comprender,

entre otras, las construcciones e instalaciones de todo tipo, los sistemas naturales y de

transporte, las redes de servicio, las condiciones de riesgo, las servidumbres o

concesiones publicas tanto mineras como de infraestructura, y las reas bajo

proteccin.

159
Se especifica que la informacin normativa deber ser pblica, adecuada y

suficiente para analizar las iniciativas de intervencin en el territorio, sus interrelaciones

y sus efectos. En conclusin, lo que se pretende es generar un marco normativo e

institucional completo que cree y administre el sistema nico de informacin territorial.

f) Sistema de medicin de calidad del desarrollo urbano. Consiste en la

implementacin de indicadores urbanos que puedan ser homologables con mediciones

internacionales y que permitan generar un verdadero diagnstico respecto de la calidad

de vida urbana de las ciudades, comunas y barrios.

En el mismo sentido, se contempla la obligacin en la escala nacional de

efectuar las evaluaciones y mediciones peridicas en este sentido, las cuales pueden

ser verificables y homologables a nivel comunal y regional160.

g) Sistema expedito de aprobacin de iniciativas pblicas y privadas. Este

elemento apunta a poner fin a los trmites innecesarios o sobreabundantes en materia

de intervencin urbana en las ciudades y el territorio. Para lograrlo se establecer que

las instancias de control sobre dichas iniciativas sean las estrictamente necesarias

para velar por el bien comn, con revisiones peridicas que logren eliminar dichos

tramites.

160
MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. 2013. Op. Cit. p. 28.

160
h) Continuidad, permanencia e implementacin de la poltica. Con el fin de

lograr la necesaria implementacin y continuidad de la poltica, es que se ha

implementado un Consejo asesor. ste se ha denominado Consejo Nacional de

Desarrollo Urbano y segn la propia web del organismo se trata de un rgano

consultivo y asesor que de forma permanente, indefinida en el tiempo, har propuestas

de reformas y verificar el avance en la implementacin y el cumplimiento de la

PNDU161, actualmente el Consejo, se encuentra realizando grupos de trabajo

enfocados en los diversos factores contemplados en la nueva PNDU, estudios (en

proceso de licitacin162) y seminarios enfocados en la participacin ciudadana.

3.4. Perspectivas y conclusiones

La descripcin realizada respecto de la nueva PNDU reviste un anlisis

acotado, esto pues un anlisis completo de todos los aspectos, instituciones, objetivos,

procesos y principios, contenidos en la poltica, podra revestir un trabajo completo

dedicado a ella, debido a su extensin y complejidad. Igualmente el hecho de que se

trate de una poltica de reciente creacin y an incipiente implementacin, vuelve

imposible realizar un anlisis en cuanto a sus resultados.

Es por esto que, para efectuar alguna conclusin, nos limitamos a contemplar

la historia de las anteriores Polticas Nacionales de Desarrollo Urbano, implementadas

161
CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO. [Recurso en lnea] <http://cndu.gob.cl/en-que-
estamos/ > [ltima consulta: 5 marzo 2015].
162
Entre los estudios destacan: Poltica de suelo e integracin social: estudio comparado de casos,
Planificacin urbana Integrada: Investigacin de modelos y buenas prcticas, Estndares para la Poltica
Nacional de Desarrollo Urbano: Propuesta de un sistema de indicadores y estndares para la
implementacin de la PNDU, Estndares para la PNDU: Elaboracin de lnea de base, calidad urbana en
ciudades chilenas.

161
en nuestro pas, destacar sus diferencias y sus caractersticas, para luego dedicarnos

al anlisis de esta nueva poltica que viene a refrescar y a intentar ordenar el desarrollo

de los centros urbanos, as como a actualizar e implementar la planificacin urbana en

diversos niveles.

Como toda poltica pblica, considera grandes avances (la planificacin

gobernada por ejemplo o la implementacin de la escala metropolitana de planificacin

son instituciones, que de lograr aplicarse plenamente, debiesen revestir un avance en

cuanto al ordenamiento territorial e instrumentos que logren descentralizar las

decisiones en la materia), pero por otro lado (y seguir siendo as mientras no se

materialicen sus principios y postulados en normas legales) no pasa an de ser una

declaracin de intenciones que debe esperar para ver sus frutos.

Consideramos, sin embargo, que es un paso importante la sola existencia de la

poltica,, puesto que su inexistencia durante casi 15 aos ha servido para un desarrollo

poco claro y sin orden de la planificacin urbana.

Tanto la creacin como la implementacin de la nueva PNDU constituye, a

nuestro parecer, un esfuerzo valorable y necesario en pos de crear una

institucionalidad a nivel pas que se encuentre a la altura del desarrollo que este ha

alcanzado tanto en el aspecto econmico como social, pero sobre todo, logre poner fin

a los grandes problemas en materia de planificacin urbana como son la segregacin

en los centros poblados o la escasa participacin ciudadana en la planificacin

territorial.

162
As, habr que esperar an a su implementacin, especialmente a que el

ordenamiento jurdico se adapte y se modifique en torno a las disposiciones y

principios que subyacen tras la elaboracin de la nueva PNDU, para poder comprobar

si es el instrumento adecuado para avanzar en una planificacin urbana que, sobre

todo, tienda hacia el bien comn.

163
CONCLUSIONES

Como qued de manifiesto en el desarrollo de este trabajo, el ser humano

siempre ha intentado normar o regular el desarrollo de los centros poblados, desde que

stos han existido como tales, as los procedimientos con los que esto se ha logrado

van desde las rudimentarias delimitaciones de territorio entre la propiedad de uno y

otro, utilizadas antes de la organizacin de la sociedad dentro ciudades estados con

autoridades definidas y normas legales definidas, a la existencia de instrumentos de

planificacin territorial que abarcan diversos niveles territoriales y que regulan no slo

el lmite entre la propiedad de uno y otro individuo, sino que establece incluso cuales

son las reas en que se podr construir, qu es lo que se podr construir en

determinado lugar, y lo que parece tener ms relevancia prctica an, que es lo que no

se podr construir o emplazar en algn espacio determinado.

La revisin de la conceptualizacin del derecho urbanstico y las definiciones

dadas por algunos autores nos ayud a comprender el carcter eminentemente

ordenador que esta rama del derecho tiene y las diversas finalidades que persigue el

mismo en el desarrollo del ordenamiento territorial, por lo mismo es que aun

considerando la dificultad que tiene su definicin, por cuanto no existe una definicin

legal que pudiese ayudarnos en este sentido, es que del anlisis de las definiciones

dadas por la doctrina, surgen elementos en comn que caracterizan y sirven para

individualizar al derecho urbanstico, diferencindolas y caracterizndolas dentro de las

diversas ramas del derecho. Estos elementos los constituyen: la regulacin de la

164
planificacin de las ciudades (y los centros urbanos) y la regulacin del diseo de las

construcciones.

Al revisar la evolucin histrica del derecho urbanstico tanto en el mbito

general, que se basa en analizar algunas instituciones y antecedentes bastante

remotos del mismo, como en nuestro pas, podemos destacar lo diversa que resultan

en relacin a la naturaleza y surgimiento de la normativa en materia urbanstica, as se

observan normas impuestas por autoridades totalitarias (como la situacin de la

normativa generada por la corona espaola para las colonias americanas), normas

dictadas como resultado de eventos de la naturaleza que obligan a generar e

implementar leyes que puedan hacer frente a las deficiencias ocasionadas por los

mismos, normas discutidas y aprobadas por el parlamento e impuestas en periodos de

excepcin parlamentaria.

Sin embargo el derrotero seguido por las normas del derecho urbanstico en

nuestro pas, parece apuntar hacia el traslado de las decisiones en materia urbanstica

hacia los niveles de organizacin ms pequeos (niveles de planificacin territorial

comunal) y lograr la participacin y el involucramiento de la sociedad de una forma ms

activa en estos procesos.

Nuestro ordenamiento jurdico en materia urbanstica sigue un proceso

evolutivo claro desde la promulgacin de la Ley N 1.838 de los Consejos de

Habitaciones Obreras. Este objetivo es dotar e implementar polticas pblicas

tendientes a incrementar y generar el acceso a viviendas y propiedades a los

165
habitantes de menores recursos, en particular dicha norma busca obtener soluciones

habitacionales permanentes para estas personas.

La Ley Pereira, los proyectos de los aos 60, el DFL 2 y en general todas

iniciativas que apuntaban al derecho del suelo, al derecho de las personas a vivir en

condiciones dignas y garantizarles a todos por igual el acceso, apuntan hacia la

integracin de la sociedad dentro de la ciudad, a generar espacios que contribuyeran a

la creacin de vnculos entre los habitantes del territorio y en el caso de ser necesaria

la implementacin o expansin del radio urbano en busca de nuevos terrenos

urbanizables, stos fuesen acompaados por la implementacin en las nuevas zonas

de obras pblicas para que las personas pudiesen desenvolverse en su entorno sin

necesidad de tener que realizar grandes desplazamientos, otorgando en estas nuevas

urbanizaciones, condiciones que contribuyan al desarrollo pleno de sus habitantes.

Sin embargo durante el ao 1979 se dicta y se pone en prctica una nueva

Poltica Nacional de Desarrollo Urbano. Esta poltica como se revis anteriormente,

realiza cambios importantes en el paradigma que hasta entonces se tena del

desarrollo urbano, y que era reflejado por el derecho urbanstico, pues los nuevos

esquemas de liberalizacin, privatizacin y fortalecimiento de los derechos de

propiedad (impulsados por el sistema econmico del rgimen militar), provocan que el

crecimiento urbano se encuentre condicionado y regulado tan solo por la ley de la

oferta y la demanda, tan propia de la economa de mercado, excluyendo de paso a las

personas de menores recursos, quienes hasta la fecha, se haban encontrado en el

epicentro de la preocupaciones en materia de ordenamiento territorial.

166
Inevitablemente y como resultado del actuar libre de las leyes del mercado, se

origina uno de los problemas que ms palpables resultan en las ciudades hoy por hoy,

que es la segregacin espacial y la consecuente segregacin social, de esta forma aun

cuando existe un grupo de personas que tiene el poder adquisitivo para elegir el lugar

en donde vivirn y las condiciones que debern cumplir tanto los lugares como las

viviendas mismas, la mayora de la poblacin no encuentra cabida en este esquema y

difcilmente puede elegir la ubicacin de su hogar, debiendo conformarse con ser

ubicado en las zonas perifricas de las ciudades lo que produce la existencia de dos

o ms ciudades dentro del mismo territorio, delimitadas stas, por el nivel

socioeconmico de las personas.

Esta segregacin genera problemas no slo en el ordenamiento territorial, si no

que en la sociedad misma y en la relacin entre los habitantes, urge de este modo una

nueva poltica de suelos tanto urbanos como rurales, que se enfoque, a nuestro

parecer en tres ejes; por un lado favorecer la integracin social, modificando la

Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, en lo referido a la accesibilidad

universal a la vivienda, incentivar mediante modificaciones a esta Ordenanza, la

integracin urbana mediante la valoracin del suelo en relacin a su funcin social

mediante la generacin y el perfeccionamiento de herramientas que permitan disponer

de terrenos bien localizados, esto pues, aun cuando actualmente el Estado cuenta con

mecanismos para gestionar el suelo con fines de integracin social, su uso es

prcticamente nulo debido a la falta de una poltica explcita al respecto. Se requiere

asimismo controlar la actividad inmobiliaria, bsicamente referido a conciliar el

167
necesario desarrollo inmobiliario de las ciudades con una correlativa obligacin de

internalizacin de costos real y la obligatoriedad de que los proyectos generen

beneficios para la ciudad en su conjunto, adems se deben regular y limitar los

permisos de edificacin y reglamentar la Ley N 20.703, denominada Ley de Calidad

de la Construccin, volviendo quizs hacia estndares mayores de calidad de vida

como objetivo y meta de los proyectos, e incentivar el crecimiento armnico de las

ciudades.

El segundo captulo de la memoria se encuentra referido a la planificacin

urbana propiamente dicha, se realiza al igual que en el primero, una aproximacin

desde la definicin conceptual, para luego proceder a realizar una revisin de la

institucionalidad vigente en materia de planificacin territorial en nuestro pas.

Al respecto se hace referencia a la Ley General de Urbanismo y Construccin y

a la Ordenanza General de Urbanismo y Construccin, ambas normas regulan

actualmente la planificacin urbana, sirviendo una de marco general (la Ley General) y

la otra como el reglamento necesario para poder llevar a la prctica y aplicar lo

preceptuado por la ley (la Ordenanza General), luego se revisan las instancias de

planificacin existentes desglosndolas en cuanto a su mbito de aplicacin, sus

procesos de confeccin, tramitacin e implementacin.

En este punto surgen a nuestro parecer diferentes conclusiones que saltan a la

vista del slo anlisis de cada uno de los Instrumentos y de la misma legislacin en la

materia:

168
En primer lugar, los instrumentos de planificacin urbana revisten una

importancia fundamental en el desarrollo de los centros poblados y en la vida diaria de

los ciudadanos, correspondiendo a herramientas que pueden ser realmente tiles si lo

que se pretende es alcanzar un desarrollo armnico y fomentar la convivencia entre

sus habitantes, pero del mismo modo, los instrumentos de planificacin han sido

utilizados -mal utilizados- en provecho de intereses particulares, valindose del

desconocimiento acerca de la materia para modificar e implementar instrumentos que

no apuntan hacia el bien comn. Lo primero que debiese hacerse es orientar los

instrumentos de planificacin territorial hacia la obtencin del bien comn, fijando este

norte como el principio rector en cuanto a elaboracin, desarrollo e implementacin de

los mismos.

En segundo lugar, la planificacin urbana se encuentra dividida en niveles, por

lo mismo es que existe un gran nmero de instrumentos de planificacin territorial de

carcter comunal y un nmero menor de instrumentos de planificacin de carcter

regional o comunal; al respecto urge un esfuerzo por el desarrollo de instrumentos de

planificacin territorial ah en donde no existen mediante el apoyo y el impulso del

Ministerio de Vivienda y Urbanismo y las correspondiente subsecretaras, slo de esta

forma podra aspirarse a una planificacin territorial ms completa y orgnica.

Estos instrumentos de planificacin territorial debiesen, en todos los niveles

incorporar la participacin ciudadana en forma permanente, la implementacin

obligatoria de instancias de participacin ciudadana en los diversos niveles de

planificacin, ayudar de paso a darle legitimidad a los procesos relacionados con la

169
misma y a generar mejores instrumentos, los que al contar y considerar las

impresiones y opiniones de quienes sern afectados por estos, cumplirn mejor su rol.

Directamente relacionado con lo anterior, cabe sealar que actualmente solo los

planes reguladores intercomunales o metropolitanos (y sus modificaciones) son

susceptibles de ser sometidos al trmite de toma de razn por parte de la Contralora

General de la Repblica. Creemos que es importante, dada la relevancia que puede

constituir una modificacin o dictacin de un plan regulador comunal (por ejemplo

permitiendo la instalacin de una industria en una zona que antes se encontraba

acotada a reas verdes) que todos los instrumentos de planificacin territorial fuesen

susceptibles de ser sometidos al trmite en cuestin, de esta forma no slo se otorga

una garanta para los ciudadanos y una exigencia mayor para quienes formulen los

planes, si no que se evita la eventual judicializacin de casos relacionados.

Por ltimo, los diversos instrumentos de planificacin territorial deberan

elaborarse siempre considerando los sistemas naturales del territorio planificado y su

capacidad de carga, teniendo atencin especial en las cuencas hidrogrficas y

reconociendo y valorando tanto la biodiversidad como los ecosistemas, igualmente y

relacionado con lo anterior, debe incorporarse el concepto de disminucin de riesgos

de desastres de origen tanto humano como naturales en el desarrollo de los

instrumentos.

Por su parte, se requiere agregar a las materias propias de los IPT, no slo lo

referido a regulacin de las construcciones y sus usos, sino que tambin lo que se

170
refiera a sistemas de transporte, sistemas naturales, redes viales, redes de servicios,

elementos del paisaje, manejo de residuos y utilizacin del suelo urbano, ampliando as

su valor como instrumentos ms completos y tiles.

Sumado a lo anterior, estos instrumentos deben ser flexibles, es decir, ajustarse

a las realidades de los territorios y localidades del pas, diferencindose as por

ejemplo en aquellos lugares donde mayoritariamente se regulan territorios rurales de

aquellos suburbanos o urbanos. Lo anterior, se justifica puesto que las necesidades y

las decisiones que deben tomarse en uno y otro caso son y deben ser distintas.

Asimismo, los instrumentos deben ser especficos en cuanto a los requisitos exigibles a

la utilizacin del suelo que regula, dejando claro los requisitos a cumplir y fijando

sanciones en caso de incumplimiento.

Finalmente, es necesario lograr la concordancia entre las intervenciones sobre

el territorio y las ciudades, ya sean pblicas o privadas, con el sistema de Instrumentos

de Planificacin Territorial, evitando la interpretacin u omisin de los instrumentos en

el momento de desarrollar proyectos de toda ndole.

Como puede apreciarse, los desafos en materia de Instrumentos de

Planificacin Urbana son variados, siendo urgente generar una normativa al respecto

que ordene, sistematice y coordine los diversos instrumentos que se consideran en

nuestro ordenamiento jurdico, slo de esta forma, podremos hablar de una

planificacin ordenada, coordinada, eficiente y coherente con un desarrollo urbano

armonioso.

171
Por ltimo, el captulo final de este trabajo se encuentra dedicado al anlisis de

algunos desafos y temas problemticos tanto de la planificacin urbana como del

derecho urbanstico en general, destacando dos apartados al respecto, por un lado la

mala utilizacin que se ha realizado de los procedimientos de cambio de uso de suelo,

siendo una materia sensible y sobre la cual creemos que la nica forma de intervenir

seriamente al respecto es lograr una revisin de la legislacin vigente que modifique la

tramitacin de los cambios a los planes reguladores que derivan en cambios de uso de

suelo, sometiendo los mismos al trmite de toma de razn por parte de la Contralora,

buscando de esta forma evitar la facilidad con la que se obtienen los cambios en el uso

de suelo de rural a urbano y minimizar de esta forma las posibilidades de utilizacin de

informacin privilegiada que permita sacar provecho de estas instancias, as, adems

se puede enfrentar el negocio de la especulacin inmobiliaria, lo que sera un avance

en la bsqueda de una planificacin territorial gobernada y en transparencia de los

procesos.

El segundo punto relevante es la participacin ciudadana, la que ha sido

levantada como una reivindicacin general en la sociedad actual, correspondiendo a

una solicitud transversal que obedece a distintos factores como la desconfianza en los

representantes electos, la necesidad de ser participe directos en las decisiones que se

tomen a nivel administrativo y que vayan a afectar la vida diaria de las personas y la

necesidad de socializacin e informacin en materias de alto impacto y relevancia

social.

172
Si lo que se pretende es obtener una planificacin urbana que apunte al bien

comn, la inclusin de instancias de participacin ciudadana en la formulacin,

discusin y tramitacin de los Instrumentos de Planificacin Territorial es fundamental.

Cabe destacar que el marco jurdico ya existe, y est dado por la Ley 20.500 sobre

participacin ciudadana, por tanto, sin perjuicio de los avances que ste puede

considerar en futuras revisiones, ahora lo que resta es implementar la misma para la

elaboracin y modificacin de dichos Instrumentos, correspondan stos a los

actualmente vigentes o los resultantes luego de las modificaciones impulsadas en

materia de Desarrollo Urbano por la nueva Poltica Nacional de Desarrollo Urbano.

Sobre este ltimo punto es que versa el final de la tesis, el desarrollo de una

nueva Poltica Nacional de Desarrollo Urbano es un paso adelante a todas luces en lo

referido a planificacin urbana, por lo dems los planteamientos de la misma, recogen

las diversas inquietudes que surgen del anlisis tanto del derecho urbanstico como de

la planificacin territorial, a saber la participacin ciudadana, la implementacin de la

escala metropolitana en la planificacin, la instauracin de una planificacin

gobernada, entre otras.

Todos estos aspectos deben ser revisados en pos de lograr la implementacin

de una nueva planificacin urbana y de una nueva legislacin en materia de

ordenamiento territorial que contribuya a solucionar los aspectos que hasta el da de

hoy han generado desigualdades, segregacin y estigmatizacin avalados por el marco

jurdico existente en el desarrollo de los centros poblados. Si bien, la sola

implementacin de las propuestas de la nueva Poltica Nacional de Desarrollo Urbano

173
ser un proceso de largo aliento, de llegar a traducirse en nuevas leyes, significara un

paso ms en la evolucin del derecho urbanstico en nuestro pas.

Por ltimo, creemos que es necesaria una reestructuracin del marco legal que

rige el desarrollo territorial en nuestro pas, la Ley General y la Ordenanza General,

deben ser actualizadas y adaptadas a las exigencias que la sociedad, los avances

tecnolgicos, el sistema econmico, as como la realidad del territorio tanto urbano

como rural.

As debe modificarse lo referido a planificacin urbana, pues sta junto con la

educacin, son las nicas herramientas que pueden contribuir a disminuir la

segregacin existente en el pas, debiendo establecerse mecanismos ms rgidos y

participativos para la modificacin de la Ordenanza General, puesto que la facilidad

para su modificacin (mediante un decreto) ha permitido que se mal utilice modificando

segn sean los requerimientos del gobierno de turno163, para apoyar o incentivar

inversiones privadas sin mayores limitaciones, por lo que debiesen elevarse algunas

materias a ley.

En general debe ser actualizada la normativa porque su desarrollo dinmico no

ha alcanzado a actualizarse en conjunto con la evolucin que ha tenido el mercado

inmobiliario por ejemplo y su actitud depredadora para con la utilizacin de los suelos

163
CIPER 2014. Vivienda deroga decreto del gobierno anterior que facilitaba megaproyectos inmobiliarios
[en lnea] En Actualidad y Entrevistas, CIPERCHILE
< http://ciperchile.cl/2014/04/08/vivienda-deroga-decreto-del-gobierno-anterior-que-facilitaba-
megaproyectos-inmobiliarios/ > [ltima consulta: 20 Abril 2015].

174
urbanos en beneficio de las personas de menores recursos, slo de este modo, porque

se ha requerido de la dictacin de circulares de la Direccin de Desarrollo Urbano para

explicar, aclarar o profundizar materias que fueron dejadas de lado por la normativa o

bien fueron omitidas en su tratamiento.

Urge, entonces, la dictacin de una nueva normativa tendiente al bien comn y

al desarrollo armnico del ordenamiento territorial, al bienestar e integracin de las

personas, slo as, quizs, podamos reconocernos como un pas desarrollado el cual

reconoce y respeta a sus ciudadanos como iguales en calidad y derechos, porque

hasta el momento, existen en el pas dos o ms tipos de ciudades y por ende dos o

ms tipos de ciudadanos, diferenciados por su nivel de adquisicin, y es justamente

esto lo que se puede cambiar y en donde puede influir la planificacin urbana y el

derecho urbanstico.

175
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2015].

180
ANEXOS

1. Tabla N 8: Estado de Planes Regionales de Desarrollo Urbano164.


REGIN SIN PLAN PLAN VIGENTE
Planes en Planes en Planes
Sin Plan
formulacin modificacin Vigentes
Arica y Parinacota 0 0 0 1
Tarapac 0 1 0 0
Antofagasta 0 0 0 1
Atacama 0 1 0 0
Coquimbo 0 0 0 1
Valparaso 0 0 0 0
Libertador General Bernardo OHiggins 0 0 0 1
Maule 0 1 0 0
Biobo 0 1 0 0
La Araucana 0 1 0 0
Los Ros 1 0 0 0
Los Lagos 0 1 0 0
Aysn 0 1 0 0
Magallanes 0 1 0 0
Metropolitana 1 0 0 0

2. Grficos sobre estado de Planes Regionales de Desarrollo Urbano

PRDU PLANES EN
FORMULACIN

Planes EN
29%
Vigentes (4) 20% FORMULACI
N (8)
Sin Plan (10)
71% SIN PLAN (NI
80% FORMULACI
N) (2)

164
Elaborado en base a la informacin contenida en MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Estado
de los planes reguladores. [Recurso en lnea]
<http://observatorios.minvu.cl/esplanurba/main.php?module=stat&page=prdu#> [ltima consulta: 2 marzo
de 2015].

181
3. Tabla N 9: Estado de Planes Reguladores Intercomunales165.
REGIN Planes vigentes
Planes en Planes
Formulaci vigentes en Planes vigente
n modificacin
Arica y Parinacota 0 0 0
Tarapac 1 0 0
Antofagasta 1 0 1
Atacama 2 1 1
Coquimbo 3 0 0
Valparaso 3 0 4
Libertador General Bernardo OHiggins 2 2 2
Maule 0 0 0
Biobo 0 1 1
La Araucana 0 1 0
Los Ros 1 0 0
Los Lagos 2 0 0
Aysn 3 0 0
Magallanes 2 0 0
Metropolitana 0 0 3

4. Grficos sobre estado de Planes Reguladores Intercomunales

PRI PRI VIGENTES EN


MODIFICACIN

PRI VIGENTES
Planes Vigentes EN
(17) 13% MODIFICACIN
45%
55% En Formulacin (5)
(21)
PRI VIGENTES
SIN
87%
MODIFICACIN
(12

165
Elaborado utilizando la informacin contenida en MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO. Planes
Reguladores Intercomunales [Recurso en lnea]
<http://observatorios.minvu.cl/esplanurba/main.php?module=stat&page=pri> [ltima consulta: 2 marzo
2015].

182
5. Tabla N 10: Actores pblicos involucrados de forma directa e indirecta en el
ordenamiento territorial.166

INSTRUMENTOS Y/O MATERIAS DE


ACTORES PUBLICOS
ORDENAMIENTO TERRITORIAL

- Estrategia Regional de Desarrollo


Gobiernos Regionales - Aprobacin de instrumentos de P.R. comunales e
Intercomunales.
Ministerio de Bienes
- Concesiones de tierras fiscales
Nacionales
- Legislacin sobre comunidades agrcolas, DFL 5
de 1968.
- Decreto Ley 3.557, de 1981, de Proteccin Agrcola
- Divisin de predios rsticos: Decreto Ley 3516, de
Ministerio de Agricultura, 1980.
SAG, CONAF. - Ley N 3516 de Predios Rsticos
- Ley de bosques, art. 14 del Decreto 4363
- Distritos de conservacin de suelos, bosque y
agua. Ley 18.378
- Planes de manejo
- Cdigo de Minera
Ministerio de Minera
- Geologa aplicada al estudio de riesgos
- Poltica Nacional de Desarrollo Urbano
- Ley General de Urbanismo y Construcciones
- Plan regional de desarrollo urbano
Ministerio de Vivienda y
- Planes reguladores intercomunales
Urbanismo
- Poltica nacional de uso del borde costero.
- Divisin de predios rsticos: Decreto Ley 3516 de
1980.
Ministerio de Economa; - Planes de ordenamiento turstico
SERNATUR - Zonas y centros de inters turstico
- Ley de Bases del Medio Ambiente
Ministerio Secretara General
- Declaracin de zonas saturadas
de la Presidencia. CONAMA
- Sistema de evaluacin de impacto ambiental
- Planificacin de las principales obras en
Ministerio de Obras Pblicas. infraestructura
Direccin de Planeamiento - Poltica de concesiones viales
DGA. - Coordinacin y articulacin de los planes y
necesidades del MOP con la planificacin del
166
ITURRIAGA M. Jaime. 2003. Ordenamiento territorial en Chile: Instituciones, instrumentos, problemas y
propuestas. Tesis para optar al grado de Magster en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente.
Santiago, Pontificia Universidad Catlica de Chile, Facultad de Arquitectura, Instituto de estudios urbanos
y ambientales.

183
desarrollo urbano.
- Cdigo de aguas
- Apoyo metodolgico a la formulacin de estrategias
Ministerio de Planificacin y
regionales de desarrollo
Cooperacin. CONADI
- reas de desarrollo indgena
Ministerio de Defensa. - Poltica nacional de uso del borde costero
Subsecretara de Marina. - Zonificacin borde costero.
Ministerio de Relaciones
- Definicin de zonas fronterizas
Exteriores, DIFROL
Comisin Nacional de Uso
- Poltica Nacional de uso del Borde Costero
del Borde Costero
- Modificaciones de lmites urbanos y cambio de uso
del suelo agrcola, y/o con fines no agrcolas.
Comisin Mixta de - Incorporacin en los instrumentos legales de
agricultura, urbanismo, planificacin existentes, los planes de
turismo y bienes nacionales ordenamiento fsico propuestos y elaborados por el
(interministerial) SERNATUR.
-

- Limite urbano
- Planes seccionales
- Planes reguladores comunales
Municipalidades
- Divisin de predios rsticos: decreto ley 3516, de
1980
- Planes de ordenamiento turstico (comunal)

6. Tabla N 11: Los niveles de la planificacin urbana en la Ley General de Urbanismo


y Construcciones y artculos relacionados.

NIVEL ARTCULO

Artculo 29.- Corresponder al Ministerio de la Vivienda y


Urbanismo la Planificacin del desarrollo urbano a nivel nacional. Le
corresponder, asimismo, a travs de la Ordenanza General de la
PRIMER NIVEL: presente ley, establecer normas especficas para los estudios,
De la Planificacin revisin, aprobacin y modificaciones de los instrumentos legales a
Urbana Nacional travs de los cuales se aplique la planificacin urbana en los niveles
antes sealados. Estos instrumentos, sancionados por la autoridad
correspondiente, tendrn fuerza legal en su aplicacin, incluso para
las reparticiones pblicas.

Artculo 30.- Se entender por Planificacin Urbana Regional


aquella que orienta el desarrollo de los centros urbanos de las
regiones.
SEGUNDO

184
NIVEL.- Artculo 31.- La Planificacin Urbana Regional se realizar por
De la Planificacin medio de un Plan Regional de Desarrollo Urbano, que fijar los roles
Urbana Regional; de los centros urbanos, sus reas de influencia recproca, relaciones
gravitacionales, metas de crecimiento, etc.

Artculo 32.- El Plan Regional de Desarrollo Urbano ser


confeccionado por las Secretaras Regionales del Ministerio de la
Vivienda y Urbanismo, de acuerdo con las polticas regionales de
desarrollo socio-econmico.

Artculo 33.- Los planes regionales de desarrollo urbano sern


aprobados por el consejo regional y promulgados por el intendente
respectivo, debiendo sus disposiciones incorporarse en los planes
reguladores metropolitanos, intercomunales y comunales.

Artculo 34.- Se entender por Planificacin Urbana Intercomunal


aquella que regula el desarrollo fsico de las reas urbanas y rurales
de diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en una
unidad urbana. Cuando esta unidad sobrepase los 500.000
habitantes, le corresponder la categora de rea metropolitana para
los efectos de su planificacin. La Planificacin Urbana
Intercomunal se realizar por medio del Plan Regulador
Intercomunal o del Plan Regulador Metropolitano, en su caso,
instrumentos constituidos por un conjunto de normas y acciones
para orientar y regular el desarrollo fsico del rea correspondiente.
Las disposiciones de los artculos siguientes, referentes al Plan
Regulador Intercomunal, regirn igualmente para los Planes
Reguladores Metropolitanos.
TERCER NIVEL:
PARRAFO 3.- De Artculo 35.- El Plan Regulador Intercomunal estar compuesto de:
la Planificacin a) Una memoria explicativa, que contendr los objetivos, metas y
Urbana programas de accin;
Intercomunal b) Una Ordenanza, que contendr las disposiciones reglamentarias
pertinentes, y los planos, que expresen grficamente las
disposiciones sobre zonificacin general, equipamiento, relaciones
viales, reas de desarrollo prioritario, lmites de extensin urbana,
densidades, etc. Para los efectos de su aprobacin, modificacin y
aplicacin, estos documentos constituyen un slo cuerpo legal.

Artculo 36.- El Plan Regulador Intercomunal ser confeccionado


por la Secretara Regional de Vivienda y Urbanismo, con consulta a
las Municipalidades correspondientes e Instituciones Fiscales que se
estime necesario, sin perjuicio de las normas especiales que se
establezcan para el rea Metropolitana. Elaborado un Plan
Regulador Intercomunal, las Municipalidades respectivas debern
pronunciarse sobre dicho Plan dentro de un plazo de 60 das,

185
contados desde su conocimiento oficial, vencido el cual la falta de
pronunciamiento ser considerada como aprobacin. Previa
autorizacin de la Secretara Regional correspondiente, un grupo de
Municipalidades afectas a relaciones intercomunales podrn
confeccionar directamente un Plan Regulador Intercomunal, el que
deber ser aprobado por dicha Secretara, con consulta a los
organismos fiscales que estime necesario, sin perjuicio de lo
dispuesto en el artculo siguiente.

Artculo 37.- Los Planes Reguladores Intercomunales sern


aprobados por decreto supremo del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, dictado por orden del Presidente de la Repblica, previa
autorizacin del Intendente.

Artculo 38.- Las disposiciones de los Planes Reguladores


Intercomunales, que constituyan alteraciones a las disposiciones de
los Planes Reguladores Comunales existentes, se entendern
automticamente incorporadas a stos como modificaciones. En las
comunas que carezcan de Plan Regulador Comunal harn los
efectos de tal las disposiciones del Plan
Regulador Intercomunal, sin perjuicio de la exigencia establecida en
la letra a) del artculo 47.

Artculo 39.- Las Secretaras Regionales del Ministerio de la


TERCER NIVEL: Vivienda y Urbanismo calificarn en cada caso:
PARRAFO 3.- De (a) Las reas sujetas a Planificacin Urbana Intercomunal;
la Planificacin (b) Las comunas que, para los efectos de la confeccin del Plan
Urbana Regulador Comunal, estn sujetas a la aprobacin previa del Plan
Intercomunal Regulador Intercomunal.
Artculo 40.- Las Secretaras Regionales del Ministerio de la
Vivienda y Urbanismo podrn designar comisiones para asesorar en
los estudios de la Planificacin Urbana Intercomunal y,
posteriormente, coordinar la programacin y realizacin de los
mismos a travs de los planes de obras estatales y municipales. En
las reas metropolitanas la Secretara Regional del Ministerio de la
Vivienda y Urbanismo podr asesorar a las Juntas de Alcaldes que
se organicen para el estudio y resolucin de problemas comunes a
varios municipios, y que se aborden en la forma dispuesta en la Ley
Orgnica de Municipalidades.
Artculo 41.- Se entender por Planificacin Urbana Comunal
aquella que promueve el desarrollo armnico del territorio comunal,
en especial de sus centros poblados, en concordancia con las metas
regionales de desarrollo econmico-social. La planificacin urbana
comunal se realizar por medio del Plan Regulador Comunal. El
Plan Regulador es un instrumento constituido por un conjunto de
normas sobre adecuadas condiciones de higiene y seguridad en los
edificios y espacios urbanos, y de comodidad en la relacin

186
funcional entre las zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y
esparcimiento. Sus disposiciones se refieren al uso del suelo o
CUARTO NIVEL: zonificacin, localizacin del equipamiento comunitario,
De la estacionamiento, jerarquizacin de la estructura vial, fijacin de
Planificacin lmites urbanos, densidades y determinacin de prioridades en la
Urbana Comunal urbanizacin de terrenos para la expansin de la ciudad, en funcin
de la factibilidad de ampliar o dotar de redes sanitarias y
energticas, y dems aspectos urbansticos.

Artculo 42.- El Plan Regulador Comunal estar compuesto de:


a) Una Memoria explicativa, que contendr los antecedentes socio-
econmicos; los relativos a crecimiento demogrfico, desarrollo
industrial y dems antecedentes tcnicos que sirvieron de base a las
proposiciones y los objetivos, metas y prioridades de las obras
bsicas proyectadas;
b) Un estudio de factibilidad para ampliar o dotar de agua potable y
alcantarillado, en relacin con el crecimiento urbano proyectado,
estudio que requerir consulta previa al Servicio Sanitario
correspondiente de la Regin;
c) Una Ordenanza Local que contendr las disposiciones
reglamentarias pertinentes, y
d) Los planos, que expresan grficamente las disposiciones sobre
uso de suelo, zonificacin, equipamiento, relaciones viales, lmite
urbano, reas prioritarias de desarrollo urbano, etc. Para los efectos
de su aprobacin, modificacin y aplicacin, estos documentos
constituyen un solo cuerpo legal.

Artculo 43.- El procedimiento para la elaboracin y aprobacin de


los planes reguladores comunales se regir por lo dispuesto en los
incisos siguientes. El proyecto de plan regulador comunal ser
preparado por la municipalidad respectiva. Elaborado el proyecto, el
concejo comunal, antes de iniciar su discusin, deber:
1. Informar a los vecinos, especialmente a los afectados, acerca de
las principales caractersticas del instrumento de planificacin
propuesto y de sus efectos, lo que se har de acuerdo con lo que
seale la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.
2. Realizar una o ms audiencias pblicas en los barrios o sectores
CUARTO NIVEL: ms afectados para exponer el proyecto a la comunidad, en la forma
De la indicada en la ley Orgnica Constitucional de Municipalidades.
Planificacin 3. Consultar la opinin del consejo econmico y social comunal, en
Urbana Comunal sesin citada expresamente para este efecto.
4. Exponer el proyecto a la comunidad, con posterioridad a la o las
audiencias pblicas, por un plazo de treinta das.
5. Vencido dicho plazo se consultar a la comunidad, por medio de
una nueva audiencia pblica, y al consejo econmico y social
comunal, en sesin convocada especialmente para este efecto. En
dicha sesin deber presentarse un informe que sintetice las

187
observaciones recibidas.
6. Los interesados podrn formular, por escrito, las observaciones
fundadas que estimen convenientes acerca del proyecto hasta
quince das despus de la audiencia pblica a que se refiere el
nmero anterior.

El lugar y plazo de exposicin del proyecto y el lugar, fecha y hora


de las audiencias pblicas debern comunicarse previamente por
medio de dos avisos publicados, en semanas distintas, en algn
diario de los de mayor circulacin en la comuna o mediante avisos
radiales o en la forma de comunicacin masiva ms adecuada o
habitual en la comuna.

Cumplidos los trmites anteriores, el alcalde deber presentar el


proyecto para la aprobacin del concejo comunal, junto con las
observaciones que hayan hecho llegar los interesados, en un plazo
no inferior a quince ni superior a treinta das, contado desde la
audiencia pblica indicada en el N 5.

El concejo deber pronunciarse sobre las proposiciones que


contenga el proyecto de plan regulador, analizando las
observaciones recibidas y adoptando acuerdos respecto de cada
una de las materias impugnadas. En caso de que aprobare
modificaciones, deber cautelar que stas no impliquen nuevos
gravmenes o afectaciones desconocidas por la comunidad. No
podr, en todo caso, pronunciarse sobre materias o disposiciones no
contenidas en el aludido proyecto, salvo que el proyecto modificado
se exponga nuevamente conforme a lo dispuesto en el inciso
segundo.

El proyecto aprobado ser remitido, con todos sus antecedentes, a


la secretara regional ministerial de Vivienda y Urbanismo
respectiva. Dicha secretara ministerial dentro del plazo de sesenta
das, contado desde su recepcin, revisar el proyecto y emitir un
informe sobre sus aspectos tcnicos.

Si la comuna est formada por un plan regulador metropolitano o


intercomunal, el informe de la secretara regional ministerial ser
remitido directamente al municipio, junto con el proyecto y sus
antecedentes, con copia al gobierno regional. Si el informe es
favorable, el proyecto de plan regulador o de plan seccional ser
promulgado por decreto alcaldicio. Si el proyecto no se ajustare al
plan regulador metropolitano o intercomunal, la secretara regional
ministerial de Vivienda y Urbanismo deber emitir un informe
CUARTO NIVEL: negativo y lo remitir, conjuntamente con el proyecto y sus
De la antecedentes, al municipio, el cual podr modificar el proyecto para
Planificacin concordarlo con el plan regulador metropolitano o intercomunal o

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Urbana Comunal insistir en su proyecto.

En este ltimo caso remitir el proyecto, con todos los antecedentes,


incluido el informe negativo de la secretara regional ministerial de
Vivienda y Urbanismo, al gobierno regional para que ste se
pronuncie sobre los aspectos objetados.

Si no existiera un plan regulador metropolitano o intercomunal que


incluya el territorio comunal, el informe de la secretara regional
ministerial de Vivienda y Urbanismo ser remitido, junto con el
proyecto y sus antecedentes, al gobierno regional para su
aprobacin por el consejo regional, con copia al municipio.

El pronunciamiento del consejo regional se har sobre la base del


informe tcnico de la secretara regional ministerial. Si el informe
fuere desfavorable, el consejo slo podr aprobar el proyecto
mediante acuerdo fundado.
Aprobado el proyecto de plan regulador en la forma establecida en
los tres incisos anteriores, ser promulgado por resolucin del
intendente.

Los actos administrativos que promulguen la aprobacin o


modificacin de un instrumento de planificacin territorial debern
publicarse en el Diario Oficial, junto con la respectiva ordenanza.
Los planos y la ordenanza correspondiente se archivarn en los
Conservadores de Bienes Races respectivos, en la Divisin de
Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en la
secretara regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo
respectiva y en las municipalidades correspondientes.
La Ordenanza General contemplar normas relativas a los
"conjuntos armnicos de edificacin", en base a los cuales se podr
autorizar excepciones a la Ordenanza Local del Plan Regulador
Comunal.

Artculo 44.- El estudio y aprobacin del Plan Regulador Comunal,


as como sus revisiones, reactualizacin y modificaciones
posteriores, se efectuarn de acuerdo con las disposiciones de esta
Ley y con las normas para confeccin de planes reguladores que
establezca el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, segn la
poblacin y rango regional de las comunas.

Artculo 45.- Las modificaciones al Plan Regulador Comunal se


sujetarn, en lo pertinente, al mismo procedimiento sealado en el
inciso primero del artculo 43. Sin embargo, respecto de las
enmiendas que incidan en las materias que se indican a
continuacin, las municipalidades podrn omitir el trmite previsto en
la letra c) del inciso primero del artculo 43, y, en tal caso, las

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CUARTO NIVEL: publicaciones que dispone la letra d) se entendern referidas al
De la acuerdo del Consejo de Desarrollo Comunal:
Planificacin 1.- Localizacin del equipamiento vecinal en los barrios o sectores;
Urbana Comunal 2.- Vialidad interna, dentro de los nuevos proyectos cuyos trazados
no alteren los consultados en el Plano Regulador Comunal o
Intercomunal, y
3.- Disposiciones varias relativas a las condiciones de edificacin y
urbanizacin dentro de los mrgenes que establezca la Ordenanza
General de esta ley.
Estas modificaciones no podrn ser contrarias a los preceptos de
este cuerpo legal y sus reglamentos.

Artculo 46.- En los casos en que, para la aplicacin del Plan


Regulador Comunal, se requiera de estudios ms detallados, ellos
se harn mediante Planos Seccionales en que se fijarn con
exactitud los trazados y anchos de calles, zonificacin detallada, las
reas de construccin obligatoria, de remodelacin, conjuntos
armnicos, terrenos afectados por expropiaciones, etc.
En las comunas en que no exista Plan Regulador podrn estudiarse
Planes Seccionales, los que se aprobarn conforme a lo prescrito en
el inciso primero del artculo 43.
La confeccin de Planos Seccionales tendr carcter obligatorio en
las comunas de ms de 50.000 habitantes que cuenten con Asesor
Urbanista, para los efectos de fijar las lneas oficiales de edificacin,
y lo ser tambin en aquellas que califique especialmente la
Secretara Regional correspondiente del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, por sus condiciones topogrficas, o por urgencia en
materializar determinadas obras pblicas o expropiaciones.

Artculo 47.- Debern contar con el Plan Regulador Comunal:


a) las comunas que estn sujetas a Planificacin Urbana-Regional o
Urbana-Intercomunal;
b) todos aquellos centros poblados de una comuna que tengan una
poblacin de 7.000 habitantes o ms;
c) aquellos centros poblados de una comuna que sean afectados
por una destruccin total o parcial, y
d) aquellos centros poblados de una comuna que la Secretara
Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo respectiva disponga
mediante resolucin. La referida Secretara Regional Ministerial
podr encargarse de la confeccin del Plan, debiendo, en todo caso,
enviarlo a la municipalidad correspondiente para su tramitacin de
acuerdo al procedimiento sealado en el inciso primero del artculo
43.

Artculo 48.- Las Municipalidades confeccionarn o reactualizarn


su Plan Regulador Comunal dentro de los plazos que fijare la

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Secretara Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, debiendo
CUARTO NIVEL: someterlo a su aprobacin para los efectos de su vigencia. Si las
De la Municipalidades no cumplieran con esta obligacin dentro del plazo
Planificacin fijado, la Secretara Regional Ministerial respectiva lo har por
Urbana Comunal cuenta de ellas. En este caso, la Municipalidad respectiva deber
modificar el presupuesto municipal para el ao siguiente, creando la
partida con cargo a cualquier tem variable del mismo presupuesto,
para atender el gasto correspondiente. Si as no lo hiciere, el
Intendente Regional dispondr la modificacin que corresponda del
presupuesto municipal.

Artculo 49.- Las Municipalidades con obligacin de tener Plan


Regulador Comunal podrn designar una comisin, con
representacin municipal y particular, para asesorar en su estudio y
coordinar su programacin y realizacin. Los cargos de la comisin
sern ad honorem y, adems, voluntarios para los particulares.
Asimismo, las Municipalidades podrn solicitar la designacin de
funcionarios de la Administracin Pblica para que integren esta
comisin asesora.

Artculo 50.- En casos especiales de proyectos de los Servicios


Regionales o Metropolitano de Vivienda y Urbanizacin, stos
podrn proponer al Ministerio de la Vivienda y Urbanismo a travs
de la respectiva Secretara Regional, las modificaciones a los Planes
Reguladores que estimen necesario. El Ministerio aprobar dichas
modificaciones previo informe de la Municipalidad respectiva, la que
deber evacuarlo en el plazo de 30 das. Vencido este plazo, el
Ministerio podr resolver, aunque no se haya emitido dicho informe.

Artculo 51.- Los trazados de los Planes Reguladores Comunales


se realizarn por el municipio mediante;
(a) las expropiaciones derivadas de la declaracin de utilidad
pblica contenida en el artculo 59;
(b) las adquisiciones hechas en licitacin pblica o compra directa
por la Municipalidad, de acuerdo con su Ley Orgnica. En el caso de
compra directa, el precio no podr exceder de la tasacin respectiva
que efecte la Direccin de Obras Municipales. Para estas
adquisiciones, no regir lo dispuesto en el artculo 49 de la ley N
17.235, y
(c) las cesiones de terrenos que se urbanicen, de acuerdo con las
disposiciones de la presente ley y sus Ordenanzas, que se destinen
a calles, avenidas, plazas, espacios pblicos y otros fines.

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