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Universidade de Braslia

Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade


Departamento de Gesto de Polticas Pblicas

PHELIPE RIBEIRO DA SILVA OLIVEIRA

INFRAESTRUTURA, ESTADO E DESENVOLVIMENTO: PAC 1 E A


INFRAESTRUTURA LOGSTICA NO CENTRO OESTE

Braslia DF

2016
PHELIPE RIBEIRO DA SILVA OLIVEIRA

INFRAESTRUTURA, ESTADO E DESENVOLVIMENTO: PAC 1 E A


INFRAESTRUTURA LOGSTICA NO CENTRO OESTE

Monografia apresentada ao Departamento de


Gesto de Polticas Pblicas como requisito
parcial obteno do ttulo de Bacharel em
Gesto de Polticas Pblicas.

Professor Orientador: Doutor Franco De Matos


Courage is what it takes to stand up and
speak; courage is also what it takes to sit
down and listen.

(Winston Churchill)
RESUMO

O presente trabalho tem como objetivo analisar o Primeiro Programa de Acelerao do


Crescimento (PAC 1) e sua contribuio para a infraestrutura logstica da regio Centro-
Oeste, macrorregio de fronteira, notria por seu papel na agropecuria e pela rpida
expanso das ltimas dcadas, criando grande demanda por infraestrutura adequada
para integrao, escoamento e ganhos de produtividade. Dado o carter recente do
Programa, feita uma anlise de seu desenho, investimentos e objetivos luz das
necessidades estratgicas do pas e da regio Centro-Oeste em infraestrutura logstica.
Primeiramente, feita uma descrio do programa em sua abordagem da infraestrutura
logstica, Inicialmente em sua estrutura geral, em seguida de sua atuao na regio
Centro-Oeste, tem como base os relatrios de gesto do PAC. Aps isso, so feitas
anlises do desenho geral da poltica geral e de sua atuao e depois dos relatrios de
gesto do Programa, feita com o apoio de pesquisa bibliogrfica; a partir dela,
verificou-se que o programa dedicou baixa proporo de seus investimentos para a
infraestrutura logstica, a despeito de sua deteriorao sofrida nas ltimas dcadas, e que
a distribuio desses parcos investimentos no contemplou a complementaridade de
modais de transportes recomendada pela literatura e mesmo por instrumentos de
planejamento do prprio Estado, como o Plano Plurianual e o Plano Nacional de
Logstica e Transporte. Viu-se que a regio Centro-Oeste a menos contemplada em
investimentos, a despeito de sua carncia, sendo preterida por regies j possuidoras de
maior infraestrutura logstica, como o sudeste; o desenho regional carece igualmente de
falta de diversificao de modais de transporte ou de rotas de escoamento, bem como de
baixa taxa de concluso das obras iniciadas, fator que comprometia o desenho inicial e
agravava suas falhas. Conclui-se que, ao passo que o programa trouxe um necessrio
aumento dos investimentos em infraestrutura logstica, tais recursos foram poucos
perante a precariedade e distores da infraestrutura de transportes brasileira; o
programa apontado, todavia, como importante passo inicial para a retomada do
planejamento em infraestrutura logstica no Brasil, rumo a novas aes que visem
proporcionar ao pas uma infraestrutura de transporte mais adequada e competitiva.

Palavras Chave: Infraestrutura, Infraestrutura Logstica, Infraestrutura de Transportes,


Planejamento Governamental, Programa de Acelerao do Crescimento, Centro-Oeste
SUMRIO

1. INTRODUO ..........................................................................................................1
1.1 Contextualizao ............................................................................................................... 2
1.2 Formulao do Problema ................................................................................................. 6
1.3 Hiptese .............................................................................................................................. 7
1.4 Objetivo geral .................................................................................................................... 7
1.5 Objetivos Especficos......................................................................................................... 7
1.6 Justificativa ........................................................................................................................ 8
1.7 Procedimentos metodolgicos ......................................................................................... 9
2. REVISO TERICA: INFRAESTRUTURA, DESENVOLVIMENTO E PAPEL DO
ESTADO .......................................................................................................................... 11
2.1 Infraestrutura: conceito, tipos, caractersticas e papel do Estado ............................. 11
2.2 Infraestrutura e crescimento ......................................................................................... 13
2.3 Infraestrutura e Desenvolvimento ................................................................................ 15
2.4 Infraestrutura de transportes: caractersticas e importncia ..................................... 16
3. O PROGRAMA DE ACELERAO DO CRESCIMENTO E A INFRAESTRUTURA
LOGSTICA NO CENTRO OESTE: ESTRUTURA, ORIGEM, E INVESTIMENTOS . 19
3.1 PAC 1: Origem, objetivos e valores destinados ............................................................ 19
3.2 PAC 1- Investimentos no Centro Oeste ........................................................................ 21
3.3 PAC 1 Infraestrutura logstica no Centro-Oeste: Investimentos por modal ............. 23
4. ANLISE DO PAC 1 INFRAESTRUTURA LOGSTICA NO CENTRO OESTE....... 29
4.1 O Centro Oeste na Economia Brasileira ....................................................................... 29
4.2 Os investimentos em infraestrutura logstica no Centro Oeste: comparao com
outras regies ......................................................................................................................... 30
4. 3 As aes do PAC 1 no Centro Oeste a luz do Escoamento e integrao regional ..... 32
4. 4 Obras do PAC 1 Centro Oeste: Obras concludas e por concluir .............................. 34
5. CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................ 39
6. BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................... 42
1

1. INTRODUO

O presente trabalho se destina anlise do primeiro Programa de Acelerao do


Crescimento (PAC 1); dado o grande escopo do programa, foram feitos sucessivos
recortes no objeto a ser estudado. Optou-se, primeiramente, por estudar apenas os
investimentos em infraestrutura (carro chefe do programa e mola mestra para seu
sucesso), mais especificamente a infraestrutura logstica, voltada para o transporte de
bens e pessoas, assim como integrao territorial; na medida em que o programa
abrangeu todo o territrio nacional, foi preferida uma anlise voltada para ao do
programa em uma nica regio, a saber, o Centro-Oeste. Esta monografia, portanto, visa
analisar a contribuio do programa para a infraestrutura de transportes da citada
macrorregio.

A monografia est dividida em seis captulos; no primeiro, feita a


contextualizao do tema abordado (A situao da infraestrutura brasileira nas ltimas
dcadas e o Programa de Acelerao do Crescimento PAC) mostrado o problema de
pesquisa, a hiptese, os objetivos e a metodologia empregada; o segundo captulo
terico, e trata da caracterizao do que vem a ser infraestrutura, e as relaes entre
infraestrutura, investimento, Estado, crescimento e desenvolvimento econmico; o
terceiro captulo descreve o PAC 1, com nfase na infraestrutura logstica, e em seguida
os investimentos do programa na regio Centro-Oeste, assim como as obras
contempladas. O quarto captulo focado na anlise da estrutura geral do PAC 1 para a
infraestrutura logstica, e o quinto captulo faz a anlise dos investimentos no Centro-
Oeste; um esforo analtico sobre o PAC 1 em sua infraestrutura logstica geral se
justifica pelo fato de que a ao na regio Centro-Oeste se deu a partir desse plano
maior; na medida em que a questo da infraestrutura dos transportes necessariamente
envolve a anlise da integrao nacional, a anlise do aspecto macro da poltica de
infraestrutura logstica fundamental para compreender a dinmica da poltica de
infraestrutura na regio abordada. O sexto captulo faz as consideraes finais.

O carter recente do PAC 1 faz com que uma anlise de seus resultados e
impactos (ainda mais considerando o longo perodo de maturao de investimentos em
infraestrutura) seja algo bastante arriscado; assim, o presente trabalho aborda o desenho
2

da poltica, sua estrutura bsica de investimentos e aes pretendidas, e como essas


aes e gastos estavam alinhados com as necessidades da regio no que tangia aos
investimentos em infraestrutura; h breve referncia s obras concludas, mas apenas
como elemento que afeta o desenho favorvel ou negativamente. Esse esforo de
comparao e anlise feito a partir da observao dos relatrios de gesto do PAC 1
(eles sero melhor detalhados na seo de metodologia) para a descrio da poltica,
documentos como o PNLT (Plano Nacional De Logstica e Transportes, do Ministrio
do Transportes) e o PPA ( Plano Plurianual ) de 2004-2007 para comparao, e pesquisa
bibliogrfica como insumo para a anlise.

1.1 Contextualizao

Segundo BRUNO e SILVA (2009), o perodo a partir do final da dcada de 70


marcado pela queda dos investimentos em infraestrutura, a partir de sucessivos
desmontes do Estado em meio crise fiscal e econmica da dcada de 80, que deixou o
Brasil com poucos recursos para realizar investimentos pblicos em infraestrutura, e a
ascenso do neoliberalismo, que apregoava a sobriedade fiscal e predomnio da ao
privada. CASTRO (2015) cita a deteriorao da infraestrutura de transportes durante as
dcadas de 70 e 80, onerando a produtividade no pas.
3

Investimentos em Infraestrutura de Transportes (% PIB)

1.8

1.6

1.4

1.2

0.8

0.6

0.4

0.2

0
1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003

Fonte: PESQUISA CNT DE RODOVIAS 2009

nesse cenrio de relativo abandono da infraestrutura logstica do pas que


lanado em janeiro de 2007, o Programa de Acelerao do Crescimento Este significou
uma inflexo em relao ao primeiro perodo do governo Lula, onde predominou a
ortodoxia fiscal, em meio s incertezas polticas e econmicas, como os escndalos de
corrupo, a desconfiana do mercado financeiro em relao ao presidente de origem
popular, e a conjuntura econmica menos favorvel em seu primeiro mandato.
(CARDOSO e NAVARRO, 2016)
Eleito sob um clima de grande incerteza devido sua orientao poltica de
esquerda, Lula manteve se at aprofundou a postura conservadora de FHC, baseada no
trip de metas de inflao, supervit primrio e cmbio flutuante, num pas ainda
fortemente traumatizado pela experincia inflacionria de dcadas passadas Tal
poltica restritiva, inspirada no receiturio neoliberal (e to criticado pelo PT em seu
perodo de oposio) garantia estabilidade macroeconmica, mas tais convenes
orientadas para o mercado e para a minimizao do Estado falharam em trazer
4

crescimento ou desenvolvimento (BRASIL, 2010) Segundo BARBOSA e SOUZA


(2009),

Para os desenvolvimentistas, o Brasil possua um potencial de crescimento


maior do que o estimado pelos defensores da viso neoliberal em 2005. Esse
potencial de crescimento se devia a ganhos de produtividade ainda no
aproveitados, mas que s se tornariam possveis com uma acelerao do
crescimento. Em outras palavras, para aumentar o crescimento potencial seria
preciso, primeiramente, aumentar o crescimento efetivo da economia.
Somente com a acelerao do crescimento a economia poderia iniciar um
crculo virtuoso no qual o aumento da demanda geraria aumento nos lucros e
na produtividade, o que por sua vez produziria um aumento no investimento
e, desta forma, criaria a capacidade produtiva necessria para sustentar a
expanso. Em contraponto viso neoliberal, para os desenvolvimentistas
seria necessrio adotar medidas monetrias e fiscais de estmulo ao
crescimento para comear o crculo virtuoso

Assim, segundos os autores, sob a tica contrria ortodoxia neoliberal, havia


um potencial inexplorado de crescimento econmico, travado pela ausncia de
investimentos e de um ambiente propcio para o empreendedorismo e a expanso da
atividade econmica; o responsvel, em tal viso, por trazer o destravamento
econmico necessrio acelerao do crescimento seria o Estado, via receita tributria e
endividamento.
Promovido como carro chefe de seu segundo mandato e amplamente
divulgado- o PAC foi o pacote de medidas que visava atender a essa prerrogativa,
representando uma retomada do investimento pblico numa escala desconhecida havia
muitas dcadas, onde predominou o paradigma neoliberal de minimizao do Estado e
foco nos mecanismos de livre mercado; o Estado passa a ser novamente um papel mais
atuante na economia, de modo a garantir crescimento e desenvolvimento a partir de
aes estatais que possam trazer modernizao e expanso da capacidade produtiva; tal
ambio mostrou-se grande desafio para um Estado e uma burocracia que, afinal,
passaram dcadas sem um projeto de tal monta um paradigma que encorajasse a
formao do mesmo. . (CARDOSO e NAVARRO, 2016)
5

Diferentemente, todavia, dos antigos projetos desenvolvimentistas, a


inflexo do segundo perodo Lula visava, alm do crescimento econmico, a
distribuio de renda e a sustentabilidade; a esse projeto de desenvolvimento nacional
com justia social e sustentabilidade dado comumente o nome de novo-
desenvolvimentismo, uma juno inaudita na histria do planejamento governamental
brasileiro. Vale notar, entretanto, que a inflexo no foi total: segundo BED (2008)
elementos da poltica econmica neoliberal no foram abandonados: entre eles constam
as elevadas taxas de juros e o trip supervit primrio, cmbio flutuante e metas de
inflao.
Segundo BARBOSA e SOUZA, esse iderio de uma ao estatal que impulse o
crescimento necessariamente se traduz em um aumento dos investimentos pblicos em
infraestrutura, notadamente na rea de infraestrutura e transportes; tais reas se
caracterizam pela necessidade de um volume massivo de investimentos e retornos de
longo prazo, com poucos ganhos iniciais ou mesmo prejuzos; a lgica do mercado faz
com que projetos de tal monta sejam pouco atraentes (ou simplesmente inviveis, por
simples falta do enorme volume de recursos necessrio); isso especialmente nocivo
quando se considera o anterior paradigma neoliberal que preconizava o encorajamento
de um mercado que limitada pelos recursos, pelo horizonte de tempo e pela
motivao. Deve-se notar, todavia, que o iderio novo-desenvolvimentista no
contrrio aos investimentos privados em infraestrutura; longe de uma relao de
antagonismo, buscada, em verdade, a complementaridade de investimentos pblicos e
privados, cabendo ao Estado, em todo caso, o papel de regulador e coordenador,
encorajando a ao empresarial rumo explorao do potencial desperdiado , que
a premissa do PAC 1.(BARBOSA e SOUZA, 2009)
Para os autores, o investimento em infraestrutura, age como elemento crucial
no novo-desenvolvimentismo, ao trazer ganhos na produtividade e competitividade no
plano nacional e internacional; a maior produtividade e maiores lucros encorajam mais
investimentos, que por sua vez trazem mais produtividade e mais modernizao dos
fatores produtivos. Esse mesmo ciclo traz o aumento do emprego. Os ganhos de
produtividade eram engrenagem fundamental do modelo novo-desenvolvimentista
ao proporcionar, atravs do crescimento econmico, maior arrecadao fiscal excedente
a ser dispendido nas polticas sociais, de modo a reduzir desigualdades. Percebe-se,
assim, a dependncia, por parte do programa, da eficaz e efetiva implementao dos
6

investimentos em infraestrutura de transportes para o sucesso geral do PAC e da poltica


econmica que ele representou.

(O PAC) vem sendo algo mais que um mero programa de reativao dos
investimentos em infraestrutura e acelerao do crescimento econmico.
Trata-se, adicionalmente, de programa de reativao do planejamento
governamental e do protagonismo do Estado na induo e promoo do
desenvolvimento nacional.

(CARDOSO e NAVARRO, 2016)

1.2 Formulao do Problema

O problema de pesquisa nasceu do desejo do autor de compreender o


planejamento governamental no Brasil e suas contribuies; logo surge o interesse pelos
sucessivos Programas de Acelerao do Crescimento, que com seu escopo ambicioso e
proposta de desenvolvimento nacional.
Dado o amplo escopo do Programa de Acelerao do Crescimento que
envolve, alm de infraestrutura dividida em vrios eixos, medidas de gesto, legais,
institucionais, fiscais e tributrias- no se fazia vivel analis-lo em todos os seus
componentes, tampouco sua atuao em toda a extenso territorial do Brasil; h diversas
verses do programa, lanados sucessivamente em perodos de 4 anos, a partir de 2007,
e analisar todos os programas, cada um com suas peculiaridades tcnicas, institucionais
e contextuais no se mostrava praticvel.
Foram feitos, assim, sucessivos recortes no que diz respeito ao tempo, ao lugar e
s medidas dos programas em questo. Primeiramente, buscou-se analisar o primeiro
Programa de Acelerao do Crescimento, de 2007-2010 (com gastos posteriores), que
alm de sinalizar o primeiro plano de desenvolvimento do seu porte e ambio em
dcadas, o mais antigo e j foi concludo, permitindo a distncia mais segura para uma
anlise adequada e objetiva. No aspecto espacial, decidiu-se por um recorte regional,
que engloba o Centro-Oeste, regio do qual o autor nativo. A medida do plano a ser
estudada a de infraestrutura, escolhida por ser o carro chefe do primeiro programa
7

(tanto em divulgao quanto de fato) e elemento crucial para a consecuo de seus


objetivos. A delimitao de tema nestes trs nveis conduziu ao seguinte problema de
pesquisa:
- Qual foi a contribuio do Primeiro Programa de Acelerao Do Crescimento
para a Infraestrutura do Centro-Oeste?

1.3 Hiptese

O Programa de Acelerao Do Crescimento contribuiu significativamente para a


infraestrutura logstica do Centro-Oeste.

1.4 Objetivo geral

- Analisar a contribuio do Primeiro Programa de Acelerao do Crescimento para a


Infraestrutura do Centro-Oeste.

1.5 Objetivos Especficos

- Descrever a estrutura do programa de acelerao do crescimento, seus objetivos e


medidas;

- Verificar seu montante de investimentos em infraestrutura para cada rea temtica;

- Elencar os investimentos em infraestrutura no Centro-Oeste e compar-lo com os de


outras regies;

- Observar quais obras foram concludas at o fim do programa, comparadas com o


inicialmente planejado.
8

-Realizar anlise dos dados coletados.

1.6 Justificativa

O presente trabalho, em sua especificidade temporal, territorial e temtica, pode


ser justificado em diversos eixos.
No plano econmico, os investimentos em infraestrutura so de suma
importncia para o crescimento e desenvolvimento econmico das naes, bem como
para o bem estar geral de suas populaes, uma vez que a infraestrutura o meio que
possibilita (e intensifica ou atrapalha, a depender da adequao da infraestrutura em
questo) a atividade econmica.
Na medida em que a infraestrutura um meio para possibilitar outras
atividades, sua existncia, em quantidade e condies de operao adequadas,
fundamental para a consecuo de outras polticas pblicas- no caso das relacionadas a
logstica, objeto desse trabalho, pode-se citar as polticas pblicas de transporte e as
voltadas s desigualdades regionais.
Sob uma tica mais territorial, um estudo sobre infraestrutura importante uma
vez que se considera os desafios de infraestrutura existentes no pas, cujas dimenses
continentais e grande populao necessariamente demandam suporte fsico adequado
para o atendimento das necessidades econmicas e de bem estar social; dada a extenso
do pas e sua diversidade de toda ordem, justifica-se um recorte regional ao analisar
uma poltica pblica de infraestrutura, dadas as peculiaridades socioeconmicas e
geogrficas de cada regio; o Centro-Oeste, especificamente, em sua posio singular
de nica regio inteiramente continental, e ao mesmo tempo importante centro produto
agrcola, merece um estudo focado na adequao das polticas pblicas implantadas na
regio e a pertinncia das mesmas com relao aos potenciais e mazelas presentes.
A infraestrutura logstica do pas, tanto em qualidade, quantidade e
diversificao, so deficientes, um ponto negativo para a produtividade do pas, sua
integrao e competitividade; isso posto, fica clara a importncia de estudos voltados
para as medidas e polticas pblicas tomadas ( ou que precisariam ser tomadas) para a
superao de tal cenrio.
9

Um trabalho dedicado a analisar o primeiro Programa de Acelerao do


Crescimento j se justificaria pela grande quantidade de recursos pblicos dedicados a
tal poltica; alm de seu montante de recursos empenhados, o PAC 1 foi o primeiro
grande plano de desenvolvimento em dcadas, at ento dominadas por uma vertente
ideolgica que desprezava grandes instrumentos do Estado ou mesmo a ao estatal
como indutor do crescimento e desenvolvimento econmicos atravs de investimentos
pblicos; ao significar uma retomada, a importncia histrica do PAC 1 ( e sua
relevncia acadmica) se faz cimentada, sobretudo para os acadmicos da rea de
pblicas em geral, sobretudo quando se considera seu carter recente, pouco explorado.

1.7 Procedimentos metodolgicos

Por ser voltado para um determinado programa governamental (ou mais


precisamente, para uma rea dele), o presente estudo pode ser definido como um estudo
de caso. Segundo FONSECA (2002), o estudo de caso definido como um estudo
voltado para uma entidade bem definida, tal como uma organizao, um evento, um
evento, pessoa ou grupo de pessoas.
A caracterizao do Programa de Acelerao do crescimento, sua estrutura e
recursos empenhados se deu atravs de pesquisa documental, que segundo Fonseca
consiste na anlise a documentos diversos sem tratamento cientfico. Os documentos em
questo consistem majoritariamente dos relatrios de gesto do PAC 1, amplamente
disponveis no site PAC.GOV; os balanos foram elaborados pelo comit gestor do
PAC, como elemento de transparncia e prestao de contas do programa perante os
cidados. Os balanos dividem-se em 11, de frequncia trimestral, sucessivamente
lanados ao longo da vigncia do programa, de 2007 a 2010; todos os relatrios, no site,
esto datados como estando ali desde 2012. Dividindo-se em publicaes nacionais e
regionais, contm os valores, obras, objetivos e estrutura do programa; naturalmente,
entre as publicaes regionais a nfase foi dada aos relatrios relativos aos estados
pertencentes regio Centro-Oeste, rea geogrfica definido como a rea de interesse
deste estudo, a saber: Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Gois e Distrito Federal.
feita tambm consulta legislao, em especial ao Decreto 6025 de 2007, que institui
10

legalmente o Programa de Acelerao do Crescimento, e aos Planos Plurianuais de


2004-2007 e de 2008-2011; a legislao elencada amplamente divulgada ao pblica,
tendo sido obtida pelo autor no site Planalto.Gov.
A anlise dos dados buscados na pesquisa documental feita com o respaldo de
pesquisa bibliogrfica; para Fonseca, a pesquisa documental e a bibliogrfica so
bastante similares, sendo a diferena bsica o fato de a pesquisa bibliogrfica ser
baseada em textos que possuem tratamento cientfico. A anlise do PAC 1 Logstica no
Centro-Oeste feita, assim, com base em artigos acadmicos envolvendo polticas
pblicas, o PAC 1 em si, Infraestrutura logstica e infraestrutura geral, bem como
relativas a desigualdades regionais e o Centro-Oeste enquanto regio geogrfica com
suas peculiaridades.
A despeito da quantidade de dados quantitativos elencados (basicamente
investimentos nos diversos modais de transporte e brevemente nos outros tipos de
infraestrutura como social e energtica), o presente estudo se situa como pesquisa
qualitativa, conforme definio de SILVEIRA e CRDOVA (2009):

As caractersticas da pesquisa qualitativa so: objetivao do fenmeno;


hierarquizao das aes de descrever, compreender, explicar, preciso das
relaes entre o global e o local em determinado fenmeno; observncia das
diferenas entre o mundo social e o mundo natural; respeito ao carter
interativo entre os objetivos buscados pelos investigadores, suas orientaes
tericas e seus dados empricos; busca de resultados os mais fidedignos
possveis; oposio ao pressuposto que defende um modelo nico de pesquisa
para todas as cincias.

Assim, tem-se nfase na interpretao e numa anlise no restrita aos dados


quantitativos disponveis; esses dados so antes insumo para uma observao ampla que
visa responder o problema de pesquisa proposto.
11

2. REVISO TERICA: INFRAESTRUTURA, DESENVOLVIMENTO E


PAPEL DO ESTADO

Mas, afinal, o que pode se conceituar como infraestrutura? Que tipos de


elementos fsicos podem ser considerados como pertencendo seguramente a tal
categoria? Por que investir em infraestrutura importante, uma vez que o custo para
implementao de seus projetos evidentemente alta e a execuo dos mesmos
demorada e difcil? Nesse captulo busca-se por definies de infraestrutura, bem como
por elencar seus tipos e respectivas caractersticas; em seguida, tratada a relao
existente entre a infraestrutura e seus efeitos.

2.1 Infraestrutura: conceito, tipos, caractersticas e papel do Estado

SILVA e BRUNO (2009) Conceituam Infraestrutura como o sistema de


servios coletivos de uma regio ou pas. Trata-se de uma definio ampla, que
envolve qualquer servio de interesse maior. CARDOSO (2010) traz definio parecida,
ao afirmar que servios de infraestrutura so os que visam satisfazer s necessidades
de um indivduo ou de uma sociedade e so considerados servios de interesse
pblico, e em seguida define infraestrutura como a base fsica sobre o qual tais
servios so desempenhados. Nesse sentido, infraestrutura pode ser entendida como a
estrutura material necessria para a realizao de servios de interesse coletivo; o
mesmo autor, em 2012, traz uma definio mais completa:

No h viabilidade para o progresso econmico de uma nao no longo


prazo sem um conjunto de meios que lhe permitam integrar e aproveitar, de
forma racional, flexvel e contnua, os recursos distribudos no seu territrio.
Estes meios, tambm conhecidos como o capital fixo de uma economia,
denominam-se infraestrutura. Consiste de toda a matriz logstica, energtica,
de comunicaes, saneamento, sade, educao e segurana pblica que
possibilita a produo de bens e servios na sociedade.
12

Cabe uma pequena reviso dos elementos fsicos que vm a ser, afinal
infraestrutura. Para STRAUB (2008) a infraestrutura envolve os setores de
telecomunicaes, energia, transportes, fornecimento de gua e servios sanitrios;
BORA JR e QUARESMA (2010) elencam energia eltrica, telecomunicaes,
fornecimento de gua, saneamento bsico e logstica; para Sanchez (2009),
infraestrutura envolve fornecimento de gua, energia eltrica, gs natural, coleta de lixo,
tecnologias de informao e comunicao, rodovias, ferrovias, portos aeroportos,
drenagem e irrigao.
.

CARDOSO (2010) Prope uma diviso entre dois tipos de infraestrutura:

A infraestrutura social e urbana, cujo foco prioritrio o suporte aos


cidados e seus domiclios, a constitudo por habitao, saneamento e
transporte urbano; e a infraestrutura econmica, cuja funo precpua a de
dar apoio s atividades do setor produtivo, englobando os setores de
rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, energia eltrica, petrleo e gs
natural, biocombustveis e telecomunicaes.

Faz-se assim uma diferenciao entre a infraestrutura voltada para a produo e


seu escoamento (que inclui a logstica, objeto desse trabalho) e a volta para as condies
de vida da populao.
RAIMUNDO e SABBATINI (2012) elencam algumas caractersticas
econmicas da infraestrutura, a saber:

So estratgicas, ou seja, de grande importncia para o bem estar social e a


qualidade de vida geral;

intensiva em capital, sendo geralmente empreendimentos de elevado custo e


por vezes necessitando de bastante capital tecnolgico, com elevados custos
fixos;
13

Possui longos prazos de maturao o que, somado necessidade de grande


volume de recursos para instalao e financiamento, tendem a afastar
investimentos privados;

Requer amplos recursos para a manuteno e operao, seja por parte do poder
pblico, seja por parte do setor privado, via concesso.

Os elevados custos, a tendncia a um monoplico natural, e o interesse pblico


envolvido em infraestrutura indicam um papel preponderante do Estado na oferta,
proviso e manuteno de infraestrutura adequada. Acerca do papel do Estado na
proviso de infraestrutura, RAIMUNDO e SABATTINI (2012) fazem distino entre
dois tipos de investimento pblico: o induzido pela demanda, e o de carter estratgico.
Ao passo que o primeiro meramente atende a demanda causada pela expanso no
planejada do mercado, a segunda visa atender um determinado imperativo de
estratgico, planejado, criador de oferta e que, pode-se inferir, pode atender a um
determinado imperativo sociopoltico, como reduo de desigualdades regionais ou
sociais, ou proviso de melhor qualidade de vida.

A proviso de infraestrutura se reverte em ganhos diversos; o primeiro a ser


analisado ser o ganho em crescimento econmico a partir do investimento pblico em
infraestrutura.

2.2 Infraestrutura e crescimento

Enquanto elemento fundamental ao funcionamento da economia, a presena de


infraestrutura adequada est intimamente ligada ao crescimento econmico, a despeito
das dificuldades inerentes a seu financiamento, instalao e manuteno:
14

Along with supportive economic and financial policies, infrastructure


including electricity to power industry, telecommunications to support
commerce, and roads, railways, and ports to transport goodshas long been
recognized as a key element of the enabling environment for economic
growth.

(BRICEO-GARMENDIA, ESTACHE e SHAFIK, 2004.)

Segundo ARAUJO (2006), isso se explica pelo fato de que o incremento em


infraestrutura aumenta a produtividade dos fatores e reduz custos, tornando a produo
mais competitiva. Numa simulao envolvendo o aumento de 1% do investimento
pblico em infraestrutura, verificou-se que:

Os primeiros resultados sugerem que um aumento nos investimentos em


infra-estrutura gerou taxas de crescimento econmico mais elevadas no longo
prazo, confirmando muitas das afirmaes presentes na literatura sobre esse
tema. Uma parcela desse incremento na taxa de crescimento do PIB foi
provocada pelo aumento da velocidade de acumulao do capital privado,
induzido pelos novos investimentos em infra-estrutura. Um fenmeno
factvel de acontecer no mundo real. Conforme os elementos estruturantes,
como estradas, ferrovias, portos, etc, geram externalidades positivas, os
agentes privados so motivados a investir, em virtude das melhorias nas
perspectivas de retorno dessa alocao de recursos; (ARAUJO, 2006)

Observa-se, assim, que o investimento pblico em infraestrutura tem o poder de


induzir investimentos privados, tornando-os mais atraentes na medida em que a
infraestrutura adequada torna as perspectivas de retorno mais atraentes; nesse sentido, o
investimento pblico em infraestrutura pode ser entendido como importante poltica
pblica para a expanso da atividade econmica. Esse papel de complementaridade
entre investimento pblico e privado fica mais claro quando se compreende a natureza
15

do investimento privado; este pautado pela busca do lucro, o que torna o investimento
em infraestrutura menos atraente (ainda mais num pases subdesenvolvimento, com
poucos recursos poupados como o Brasil); a carncia em financiamento, bem como as
externalidades positivas geras, tornam necessrio o papel do investimento pblico, com
o investimento privado agindo num papel suplementar; alm do papel de investidor
direto, cabe ao Estado o papel regulador dos empreendimentos concedidos, de modo a
garantir sua utilizao otimizada. Segundo Sanchez (2008), os pases da Amrica do sul
possuem uma lacuna de infraestrutura considervel; o investimento no preenchimento
dessa lacuna (e correo das perdas econmicas e sociais advindas dela) so mais uma
motivao para o investimento pblico na rea.

2.3 Infraestrutura e Desenvolvimento

O papel do investimento pblico em infraestrutura no se encerra, entretanto,


como promotor do crescimento do produto da Economia; trata-se tambm de importante
ferramenta para induo do desenvolvimento, aqui entendido segundo a definio de
BRESSER-PEREIRA (2006), para o qual o desenvolvimento vai alm de questes
relativas quantificao do produto da Economia: envolve tambm aspectos
qualitativos e estruturais, rumo a uma sociedade com maior justia social, maior padro
de vida e menos desigualdades.
A relao entre infraestrutura, crescimento e desenvolvimento se explica a
partir do efeito que os investimentos em infraestrutura tm na economia ao possibilitar a
atividade produtividade (como energia, petrleo e gs), atraindo indstria para o local,
ou ao tornar mais eficiente o escoamento e transporte de produtos e matrias primas;
ambos tem efeito direto sobre os custos de produo, reduzindo-os, atraindo ainda mais
indstrias e investimentos, (num ciclo positivo virtuoso) e tornando os produtos mais
baratos e acessveis para a populao, possibilitando o processo de crescimento
econmico. O excedente econmico advindo do crescimento, por sua vez, pode ser
investido em polticas de distribuio de renda e polticas sociais em geral, de modo a
trazer a converter o crescimento em desenvolvimento (Cardoso, 2011.)
16

DE LA FUENTE e ESTACHE, (2004) mostra uma fortssima correlao


positiva entre investimentos de infraestrutura e desenvolvimento em pases
subdesenvolvidos, mostrando o efeito transformador existente na correo das lacunas
de infraestruturas tpicas de pases perifricos; ao passo que a totalidade dos pases
subdesenvolvidos apresentaram maior desenvolvimento ao receber mais investimentos
em infraestrutura, a correlao se mostrou mais dbia em pases j desenvolvidos; fica
claro, todavia, que pases com deficincias em infraestrutura possuem um potencial de
crescimento e desenvolvimento que, com investimentos adequados, pode ser
despertado.
Segundo RAIMUNDO e SABBATINI (2012), o impacto da infraestrutura no
desenvolvimento se d a partir de suas implicaes macroeconmicas (impulso ao
crescimento e ao investimento privado), microeconmicos (ganho de competitividade,
reduo de custos e preos), sociais (melhor qualidade de vida atravs de infraestrutura
como saneamento, educao, sade, etc) e regionais (melhor integrao territorial e
reduo das desigualdades; todos os aspectos se interligam, promovendo o
desenvolvimento, ou seja, uma melhoria geral da sociedade em questo. Essa definio
indica que diferentes tipos de infraestrutura trazem efeitos diversos sobre a sociedade ou
para a economia. Vamos nos ater, a partir de agora, no tipo de infraestrutura que o
objeto desse trabalho: a infraestrutura de transportes.

2.4 Infraestrutura de transportes: caractersticas e importncia

De acordo com BARETELLI, BASTOS e PEROBELLI (2011),

Do ponto de vista econmico, o transporte um setor de servio ou uma


demanda intermediria utilizada, em particular, para as transaes de compra
e venda de produtos intermedirios ou finais entre os setores. Dessa maneira,
as transferncias fsicas (nacional ou internacional) que se processam dessas
transaes setoriais, demandam algum meio de transporte (caminho, trem,
avio, navio, navegao fluvial, entre outros).
17

O transporte exerce assim, na economia, o aspecto fundamental de garantir o


fluxo de bens, pessoas e servios; na medida em que o trnsito dos mesmos
fundamental para o funcionamento adequado da economia, pode-se depreender a
importncia de um sistema de transportes adequado enquanto garantidor do
desenvolvimento.
Para CARDOSO (2011), cada tipo de infraestrutura tem diversas
peculiaridades, com diferentes efeitos socioeconmicos. A infraestrutura de transportes
est ligada ao escoamento da produo, bem como a circulao adequada de insumos e
produtos; nesse aspecto, est intimamente ligada a reduo dos custos produtivos e a
facilitao do processo produtivo como um todo, com correspondentes ganhos na
competitividade dos produtos interna e externamente, algo fundamental numa economia
to pautada pelas exportaes quanto a brasileira; uma reduo de custos tambm pode
tornar produtos mais acessveis populao, trazendo mais desenvolvimento social.
SANCHEZ (2008) mostra uma correlao clara entre infraestrutura logstica e
desenvolvimento econmico per capita: pases com maior disponibilidade de
infraestrutura possuem renda per capita mais elevada, mostrando que no h
desenvolvimento sem um aporte de infraestrutura de transportes adequada para as
necessidades econmicas e sociais de um dado pas.
No plano nacional, BERTUSSI & JUNIOR (2012) concluem em se estudo,
correlao entre quantidade de gasto pblico em infraestrutura de transportes e
crescimento econmico; os resultados tendem a ser ainda mais considerveis nas
regies meno desenvolvidas do norte e nordeste, mostrando como o investimento em
infraestrutura pode ser uma importante ferramenta na reduo de desigualdades
regionais, imensas num pas como o Brasil. Os autores, entretanto, mostram que o efeito
do investimento pblico pode no ser to significativo ou mesmo negativo em regies
de infraestrutura j consideravelmente investida; a efetividade do investimento pblico
em infraestrutura de transportes, portanto, depende do alinhamento dos gastos com as
necessidades de cada regio. Assim, depreende-se que os investimentos em
infraestrutura de transportes possuem grande potencial para reduo das desigualdades
regionais.
ARAUJO (2006) tambm aborda a relao entre infraestrutura de transportes e
desenvolvimento regional; para o autor, uma estrutura de transportes mais adequada, ao
facilitar o fluxo de pessoas e bens, abre a possibilidade de maior cooperao econmica
inter-regional, de modo a evitar a excessiva concentrao econmica de uma regio em
18

detrimento de outra. Uma ligao de transportes adequada, ao baratear custos de


transporte e torna-lo mais eficaz e vivel, permite um processo de transbordamento dos
efeitos positivos do desenvolvimento econmico que, de modo a evitar que esse
desenvolvimento fique fora do alcance das regies menos favorecidas, permitindo um
processo de desenvolvimento integrado, com melhor distribuio de riqueza. Segundo
RAIMUNDO E SABBATINI(2012), o investimento em infraestrutura de transportes
fundamental para a desconcentrao do crescimento e desenvolvimento econmico; os
autores fazem meno tendncia das desigualdades regionais se acentuarem sem uma
ao incisiva do Estado em prover infraestrutura adequada para fazer contrapeso a essa
tendncia.
Com relao a infraestrutura de transportes e bem estar social, OLIVEIRA &
TUROLLA(2013) Mostram que:

A indstria de infraestrutura possui uma peculiaridade que a torna


fundamental para o desenvolvimento econmico de qualquer pas, qual seja,
sua capacidade de gerar externalidades positivas ou de reduzir as
externalidades negativas tipicamente associadas aos sistemas de transporte.
As externalidades esto associadas a impactos, positivos ou negativos, de
uma atividade econmica, sem a devida compensao ao agente gerador do
impacto. As externalidades negativas dizem respeito a congestionamento de
trfego, poluio, atrasos na entrega e outros impactos que compem o custo
final dos produtos nas mais diversas cadeias produtivas.

A importncia do investimento em infraestrutura de transportes, portanto, no


se resume aos benefcios em competitividade e reduo dos custos produtivos; envolve
tambm um aspecto social positivo, de interesse pblico, que justifica uma ao do
Estado em prover infraestrutura de transportes adequada.
19

3. O PROGRAMA DE ACELERAO DO CRESCIMENTO E A


INFRAESTRUTURA LOGSTICA NO CENTRO OESTE: ESTRUTURA,
ORIGEM, E INVESTIMENTOS

3.1 PAC 1: Origem, objetivos e valores destinados

Instituido pelo Decreto 6025 de 2007, durante a presidncia de Luiz Incio Lula
Da Silva, o PAC 1 visava acelerao do crescimento econmico, o aumento do
emprego e a melhoria das condies da populao brasileira, mantendo os fundamentos
macroeconmicos de consistncia fiscal, conteno da inflao e solidez nas contas
externas. (BRASIL, 2012). O conjunto de medidas propostas pelo programa destinava-
se a incentivar o investimento privado, aumentar o investimento pblico em
infraestrutura bem como remover obstculos burocrticos, administrativos, normativos,
jurdicos e legislativos ao crescimento. (BRASIL, 2012).
As medidas do PAC 1 eram organizadas oficialmente em cinco grandes
blocos:

Investimento em infraestrutura

Estmulo ao crdito e financiamento

Melhora do ambiente de investimentos

Desonerao e aperfeioamento do sistema tributrio

Medidas fiscais de longo prazo

O grande foco do programa nos investimentos em infraestrutura enquanto


propiciadora de melhoria de condies de vida e eliminadora dos gargalos do
crescimento economia, de modo a reduzir custos, aumentar a produtividade e permitir
melhor escoamento da produo; grande parcela do montante tambm dedicada a
20

infraestrutura voltada para melhoria de condies de vida, visando desenvolvimento


sustentvel. (BRASIL, 2012). Segundo os balanos, o programa contava com um
investimento previsto na cifra de R$ 503,9 bilhes, para o perodo de 2007 a 2010. Tais
investimentos estavam dispostos em trs grandes eixos:

Infraestrutura logstica- envolvendo rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e


hidrovias - R$ 58,3 bilhes, ou 11% do total.

Energia- Compreendendo energia eltrica, petrleo, gs natural e combustvel


renovveis- R$ 274, 8 bilhes, ou 54% do total.

Infraestrutura social e urbana, composta de saneamento, habitao, metrs, e


trens urbanos- R$ 170 bilhes, ou 34% dos gastos.

Os 58,3 R$ Bilhes de investimento em infraestrutura logstica para o perodo


esto assim distribudos:

Investimentos previstos em Infraestrutura Logstica de 2007 a 2010

Categoria Valor Total (Em R$ Percentual em relao ao


Bilhes) valor total
Rodovias 33,4 57,2%
Ferrovias 7,9 13,5%
Portos 2,7 4%
Aeroportos 3,0 5,1%
Hidrovias 0,7 1,2%
Marinha Mercante 10,6 18,1%

Fonte: PAC- ROMPER BARREIRAS E SUPERAR LIMITES


21

3.2 PAC 1- Investimentos no Centro Oeste

Segundo o 12 balano do PAC 1, os investimentos em infraestrutura logstica


na regio eram pautados a partir de determinados objetivos estratgios, divididos por
Estado contemplado. Sero mostrados os macro objetivos por Estado.

Mato Grosso do Sul:

Apoiar a mobilidade urbana e reduo do trnsito em cidades: BR-262, BR-163

Escoar a produo regional para consumo interno e exportao, aumentando a


competitividade regional: BR-359

Ampliar a integrao com o Mercosul, aumentando a competitividade no escoamento


da produo agrcola e industrial das regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul: Ferrovia
Norte-Sul e Hidrovia Paraguai-Paran

Mato Grosso:

Ampliar a infraestrutura logstica existente para:

Apoiar a mobilidade urbana e reduo do trnsito em cidades: BR-262, BR-163

Escoar a produo regional para consumo interno e exportao, aumentando a


competitividade regional: BR-359
22

Ampliar a integrao com o Mercosul, aumentando a competitividade no escoamento


da produo agrcola e industrial das regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul: Ferrovia
Norte-Sul e Hidrovia Paraguai-Paran

Gois:

Integrar o territrio do Estado e melhorar as condies da interligao de Gois com


os demais estados do Centro-Oeste e Sudeste: BR-070, BR-060, BR-153

Ampliar a integrao com o Mercosul, aumentando a competitividade no escoamento


da produo agrcola e industrial: Ferrovia Norte e Sul, BR-070, BR-080, BR-060 e BR-
153

Apoiar o turismo: Aeroporto de Goinia

Distrito Federal:

Ampliar as condies de acesso rodovirio e aerovirio ao DF: Aeroporto de Braslia,


BR-040, BR-450, BR-020, BR-060 e BR-070

Observa-se, assim, que os Macro Objetivos de investimento do PAC 1 no


Centro-Oeste esto em concerto com o as diretrizes gerais do programa, quais sejam:
auxiliar a integrao regional,com nfase no Mercosul, dada condio nica do Centro-
Oeste como regio interiorana, fundamental para para a interao com o resto do
continente sulamericano, e auxiliar o escoamento da produo econmica entre os
estados da regio e para as outras regies.
23

3.3 PAC 1 Infraestrutura logstica no Centro-Oeste: Investimentos por modal

So mostrados agora os valores por matriz de transporte para cada estado, entre
investimentos inicialmente previstos parte dos 58,3 R$ Bilhes previstos pelo
programa para a Infraestrutura Logstica para todo o pas- entre 2007 e 2010, vigncia
do programa, e ps-2010, ou seja, realizados aps a o perodo de vigncia do programa
para a continuidade de obras que, durante a vigncia de 4 anos, ainda no foram
concludas. Os investimentos so, tambm, divididos entre os exclusivos, envolvendo
obra limitada ao estado, e regionais, que envolvem obras que beneficiam mais de um
estado.

Investimentos PAC 1 Centro Oeste- Rodovias

Total Previsto Total Previsto TOTAL Total Previsto Total Previsto Total
2007-2010 (R$ 2007-2010 (R$ PREVISTO Ps 2010 (R$ Ps 2010 (R$ previsto
Milhes) Milhes) 2007-2010 Milhes)- Milhes) ps
Empreendimentos Empreendimentos (R$ Empreendimentos Empreendimentos 2010
Exclusivos Regionais Milhes) Exclusivos Regionais (R$
Milhes)

Mato 1.602,8 73,9 1676,7 59,2 152,7 211,9


Grosso
Do Sul
Mato 2.222,4 28,9 2251,3 676,8 16,7 693,5
Grosso
Gois 926,0 167,1 1093,1 10,4 2471,8 2482,2
Distrito 238,8 138,2 377 1,3 2950,0 2951,3
Federal
Centro 4990,0 408,1 5398,1 747,7 5591,2 6388,9
Oeste

Fonte: BALANO DO PAC 4 Anos, 2012.


24

Investimentos PAC 1 Centro Oeste- Hidrovias

Total Previsto Total Previsto TOTAL Total Previsto Total Previsto Total
2007-2010 (R$ 2007-2010 (R$ PREVISTO Ps 2010 (R$ Ps 2010 (R$ previsto
Milhes) Milhes) 2007-2010 Milhes)- Milhes) ps
Empreendimentos Empreendimentos (R$ Empreendimentos Empreendimentos 2010
Exclusivos Regionais Milhes) Exclusivos Regionais (R$
Milhes)

Mato 0,1 - 0,1 5,9 - 5,9


Grosso
Do Sul

Fonte: BALANO DO PAC 4 Anos, 2012., 2012.


25

Investimentos PAC 1 Centro Oeste- Ferrovias

Total Previsto Total Previsto TOTAL Total Previsto Total Aps 2010 Total
2007-2010 (R$ 2007-2010 (R$ PREVISTO Ps 2010 (R$ (R$ Milhes) previsto
Milhes) Milhes) 2007-2010 Milhes)- Empreendimentos Aps
Empreendimentos Empreendimentos (R$ Empreendimentos Regionais 2010
Exclusivos Regionais Milhes) Exclusivos (R$
Milhes)

Mato - 24,7 24,7 - 10,1 10,1


Grosso
Do Sul
Mato 293,5 34,9 328,4 468,5 7,1 475,6
Grosso

Gois 2132,6 299,0 2431,6 141,2 2471,8 2613


Distrito - - - - - -
Federal
Centro 2426,1 358,6 2784,7 609,7 2489 3098,7
Oeste

Fonte: BALANO DO PAC 4 Anos, 2012.


26

Investimentos PAC 1 Centro Oeste- Aeroportos

Total Previsto Total Previsto TOTAL Total Previsto Total Aps 2010 Total
2007-2010 (R$ 2007-2010 (R$ PREVISTO Ps 2010 (R$ (R$ Milhes) previsto
Milhes) Milhes) 2007-2010 Milhes)- Empreendimentos Aps
Empreendimentos Empreendimentos (R$ Empreendimentos Regionais 2010
Exclusivos Regionais Milhes) Exclusivos (R$
Milhes)

Mato - - - - - -
Grosso
Do Sul
Mato 0,1 - 0,1 81,9 - 81,9
Grosso

Gois 32,8 - 32,8 281,9 - 281,9


Distrito 10,1 - 10,1 151,7 - 151,7
Federal
Centro 43,0 - 2784,7 515,5 - 151,7
Oeste

Fonte: BALANO DO PAC 4 Anos, 2012.

V-se que os montantes despendidos ps-2010 foram consideravelmente altos, a


ponto de serem, isolados, maiores que os gastos inicialmente previstos. Assim como no
desenho do PAC nacional, a estrutura dos gastos decididamente pende para as rodovias,
refletindo uma estrutura modal desequilibrada, enfatizando o transporte rodovirio.
Segundo o Plano Nacional de Logstica e Transportes do Ministrio dos Transportes
(PNLT MT)
27

A matriz de transporte brasileira depende, preponderantemente, do modo de


transporte rodovirio. Em valores aproximados, a rodovia responde pela
movimentao 58% dos fluxos de carga (se excludo o transporte de minrio
de ferro, esta participao supera 70%) e por 95% dos passageiros do pas. A
participao do modo ferrovirio atinge 25% e as hidrovias 13% das cargas,
restando aos modos dutovirio e areo participaes em torno de 3,6% e
0,4%, respectivamente.

Segundo a publicao, nenhum pas de dimenso comparvel possui tal configurao


centrada num modal ideal para transportes de distncia mdia, que no Brasil, entretanto,
usado para transporte de longa distncia, gerando uma ineficincia inerente ao
transporte logstico terrestre do pas. De acordo com Campos Et Al (2011), essa nfase
no modal rodovirio decorre de razes histricas que remontam dcada de 50, na
gesto de Juscelino Kubistchek) ; esse desequilbrio modal agravado pela baixa
qualidade das vias, causada por dcadas de poucos investimentos.

Uma efetiva integrao dos sistemas de transporte um imperativo estratgico


aparentemente percebido pelo Estado; o PPA de 2004-2007 estipulava que:

O crescente dficit de investimentos em infraestrutura


de transporte, aliado falta de uma poltica de integrao que desenvolva a
multimodalidade, tem dificultado o escoamento da produo, aumentando o
custo dos deslocamentos das cargas. Constata-se expressiva queda da
qualidade dos servios, alm de aumentar a incidncia no Custo Brasil,
principalmente no que diz respeito s exportaes.

Similarmente, entre as diretrizes elencadas para o setor de infraestrutura elencadas


pelo Plano Plurianual de 2004-2007 , consta a Ampliao da malha rodoviria,
ferroviria e aquaviria, estimulando o desenvolvimento de sistemas de transporte
multimodal.
28

O prprio PNLT, em sua introduo, se apresenta como um plano que enfatiza a


intermodalidade. No obstante a aparente importncia reconhecida pelo Estado da
necessidade de uma reestruturao modal, no h referncia alguma a tal imperativo nos
relatrios ou apresentao do PAC, apesar de seu manifesto objetivo, na rea logstica,
de aprimorar a competitividade e escoamento da produo.
29

4. ANLISE DO PAC 1 INFRAESTRUTURA LOGSTICA NO CENTRO


OESTE

4.1 O Centro Oeste na Economia Brasileira

De acordo com MIRAGAYA (2014), a regio Centro Oeste marcada pela sua
rpida expanso nas ltimas dcadas- de fato, o autor aponta a regio como a que mais
tem crescido, impulsionada pela rpida expanso da agricultura; um importante foco
de interorizao do pas e ocupao mais equitativa do territrio brasileiro, e sua
posio central torna-a essencial para a reequilibrao da estrutura de transportes
nacional segundo SIFFER ET AL (2014), 80% da infraestrutura de transportes se
concentra no Sul, Sudeste e Nordeste-. Segundo os mesmos autores, a rpida expanso e
ocupao do territrio da regio que ainda pode ser considerada de fronteira agrcola
marcada pela crescente demanda por infraestrutura de energia e transportes,
inexistentes em largas partes do imenso territrio anteriormente inexplorado da regio.
Uma infraestrutura logstica adequada fundamental para o esforo de integrao
interregional e reduo das desigualdades; a necessidade de uma estratgia adequada de
transportes no Centro-Oeste se faz presente sobretudo quando se leva em conta o fato de
a regio ser a nica inteiramente continental.
Segundo CORREA E RAMOS (2010), o Centro-Oeste se destaca pela sua
importncia na produo de soja- um dos principais produtos do agro-negcio
brasileiro, que segundo os mesmos autores, responde, na ocasio do estudo, por cerca de
30% do PIB (Produto Interno Bruto), 35% da mo de obra empregada e 40% das
exportaes brasileiras; de acordo com a AVFN, a soja , em 2016, o principal produto
de exportao brasileiro. A produo sojcola do Centro-Oeste, todavia, sofre com a
situao precria da malha rodoviria do pas e com os desequilbrios/inadequaes da
infraestrutura de transporte; o unimodarismo rodovirio e a baixa qualidade das pistas
faz com que o escoamento tenha um peso mais significativo sobre o valor total do
produto que na soja oriunda de pases com um sistema de transporte mais otimizado. A
soja uma commodity, e como tal, elementos como facilidade de escoamento e custo
total so elementos cruciais em seu sucesso enquanto produto, sobretudo no comrcio
internacional. CORREA E RAMOS enfatizam que o modal mais adequado para um
30

produto como a soja baixo valor agregado, que deve ser conduzido atravs de longas
distncias em grandes quantidades predominantemente o ferrovirio, num sistema de
intermodalidade (modais se complementando), com o modal rodovirio, mais flexvel
mas mais caro- mais adequado para a carga e descarga de curta distncia entre um
modal e outro. V-se que a produo agrocepuria do Centro-Oeste, portanto, carece de
dois problemas distintos: o protagonismo do modal inadequado as rodovias- e o
estado precrio em que essas se encontram.

4.2 Os investimentos em infraestrutura logstica no Centro Oeste: comparao com


outras regies

O grfico a seguir mostra o percentual dos valores iniciais previstos para a


vigncia do Programa em infraestrutura logstica por regio:

Investimentos previstos do PAC 1 infraestrutura Logstica de 2007 a 2010 por


regio (R$ Bilhes)

9
7.9
8 7.4 7.4

6
Sudeste
5 4.5 Nordeste
3.8 Sul
4
Norte
3
Centro Oeste
2

0
Investimentos do PAC 1

Fonte: PAC- ROMPER BARREIRAS E SUPERAR LIMITES


31

Como pode se ver no grfico acima, a despeito da importncia estratgica que o


Centro-Oeste ocupa na economia nacional e sua demanda real por medidas para a
infraestrutura logstica que destravem o potencial competitivo limitado pelo sistema
de transportes inadequado, com efeitos para o crescimento (e por conseguinte, para a
possibilidade de desenvolvimento) de toda a nao, a regio a menos contemplada
pelo PAC 1 no que tange a investimentos em infraestrutura logstica. A regio
claramente priorizada a sudeste que, segundo a Confederao Nacional dos
Transportes (CNT), j antes do PAC 1 possui a maior e a melhor estrutura de
transportes do pas. Pode-se depreender que o PAC no se afigurou, na rea de
infraestrutura logstica, como um projeto de reduo de desigualdades ou de integrao
regional efetiva.
Isto ocorre em direta contradio com o dcimo primeiro relatrio do PAC, que
estipula que:

A distribuio dos empreendimentos concludos do PAC por todas as


regies brasileiras confirma um dos objetivos originais do Programa, de
promover a descentralizao dos investimentos, combatendo as
desigualdades regionais. (BRASIL, 2012)

Similarmente, o PPA de 2004 tambm estipula a ateno s disparidades regionais e


integrao efetiva do territrio brasileiro:

As desigualdades regionais constituem, cada vez mais, um obstculo para a construo de um


modelo de desenvolvimento socialmente justo e inclusivo e economicamente eficiente e integrado no
Pas. A relao entre as unidades da Federao com maior e menor PIB per capita de cerca de 7 vezes;
estimativas da mesma relao entre microrregies alcanam a 40 vezes, o que confirma a importncia de
uma atuao sobre a dimenso espacial das desigualdades.
32

Tem-se, assim, um aparente descompasso entre o estipulado e o que de fato


investido; no discurso, o PAC 1 conta entre suas motivaes a promoo de
desenvolvimento econmico regionalmente equitativo, mas a estrutura de seus gastos
parece mais retratar ou reforar as desigualdades existentes que atenu-las. para
MAGALHES, DOMINGUES E FARIA (2010), a resposta j na natureza do PAC 1
como uma poltica de crescimento econmico:

Embora os projetos includos no PAC, principalmente os de infraestrutura


de transportes e logstica, desejem tambm promover maior integrao
territorial e contribuir para a diminuio da desigualdade regional, no parece
haver um objetivo claro nesse sentido. Programas que focam o crescimento
econmico, como o PAC, tendem a no se preocupar diretamente com as
disparidades regionais, tanto na sua formulao quanto nos seus impactos

4. 3 As aes do PAC 1 no Centro Oeste a luz do Escoamento e integrao regional

A estrutura desequilibrada dos investimentos vista no desenho geral do PAC se


reflete nos investimentos empreendidos no Centro-Oeste: as ferrovias, indicadas como o
modal de transporte terreste mais adequado para o territrio, tipo de produto e
caractersticas da viagem longas distncais at os portos em outras regies, grandes
quantidades de produtos de baixo valor agregado, viagens bastantes longas, que
atravessam o pas- receberam apeans metade dos investimentos dedicados s rodovias;
o modal hidrovirio, tambm vantajoso para conduo de grandes quantidades de
produtos de baixo valor unitrio, recebeu apenas um projeto, com valor desprezvel
comparado aos outros investimentos. Aeroportos recebem investimento considervel,
mas a natureza do transporte areo seu alto custo, limitao em tipo e volume de
cargas- no o fazem uma alternativa vivel ao escoamento dominado at ento pelas
rodovias; entre os objetivos para cada estado no consta, igualmente, o reequilbrio
modal. Segundo SIFFERT ET AL (2014), So cinco as principais rotas de escoamento
33

do Centro-Oeste: Corredor Nordeste, Noroeste, Norte, Sudeste, e sudoeste, visando os


principais portos do pas.

Rotas de integrao logstica do Centro-Oeste

Fonte: SIFFERT ET AL, 2014.

Segundo os autores, o corredor sudoeste responde por 80% do escoamento de


gros oriundos do Centro-Oeste, rumo aos portos de Santos e Paranagu. No h
referncia, nos objetivos para a regio Centro-Oeste, melhor distribuio do
escoamento pelas rotas (de modo a evitar os gargalos e estrangulamentos que so, a
princpio, um dos objetos dos investimentos em infraestrutura logstica em primeiro
lugar). O corredor Sudeste largamente baseado nas rodovias, como a BR 163 e 359;
34

segundo as pesquisas CNT de rodovias de 2006 e 2010, o estado de conservao das


rodovias oscilava entre regular, ruim e pssimo, com pavimentao inadequada.

4. 4 Obras do PAC 1 Centro Oeste: Obras concludas e por concluir

Mostra-se, aqui, as obras do PAC 1 Centro Oeste por estado, com seu estado de
execuo no ltimo balano do PAC, o dcimo segundo, momento da concluso do
programa, cuja vigncia era de quatro anos.

Mato Grosso Do Sul

Fonte: BALANO DO PAC 4 Anos, 2012.


35

Mato Grosso

Fonte: BALANO DO PAC 4 Anos, 2012.

Gois

Fonte: BALANO DO PAC 4 Anos, 2012.


36

Distrito Federal

Fonte: BALANO DO PAC 4 Anos, 2012.

Dos 23 projetos rodovirios listados, apenas 11 deles encontravam-se em estado


de concluso em 2010; isso representa menos de 50% do total. Isso especialmente
nocivo quando se considera a proporo relativamente limitada de recursos destinados
infraestrutura logstica (11% do total) em relao aos outros investimentos do PAC. Das
obras ferrovirias, apenas 40% delas foram concludas, entre regionais e exclusivas;
importantes projetos como a ferrovia norte e sul ou a ferrovia de integrao Centro-
Oeste no se encontravam concludos. Notadamente, a nica ao de concesso ainda se
encontra no estgio de ao preparatria. A nica ao envolvendo o modal hidrovirio-
a outra grande opo para escoamento ainda se encontrava em ao preparatria em
2010, de acordo com o ltimo balano do PAC. Com exceo do Distrito Federal, os
estados do Centro-Oeste tiveram menos da metade de suas obras previstas em estado de
concluso ao fim da vigncia oficial do programa.
37

Segundo CARDOSO & NAVARRO (2016),

A execuo de grandes projetos de infraestrutura sempre foi tarefa


complexa para os governos, em todo o mundo, pois, mobiliza interesses
diversos e conflitantes, envolve desafios do ponto de vista tcnico-
operacional, requer volumosas somas de recursos pblicos e provoca
impactos sociais, ambientais, econmicos e territoriais nada desprezveis. Em
funo destes e de outros desafios, a concretizao de investimentos em
infraestrutura envolve, comumente, atrasos nos cronogramas e aumentos nos
custos previstos no incio dos empreendimentos. Tais tendncias so
agudizadas no ambiente poltico-institucional brasileiro, o qual acrescenta
desafios gesto de polticas pblicas, em especial na rea de infraestrutura,
relacionados construo e manuteno da governabilidade, articulao
intra e intergovernamental, atuao de rgos de controle,
responsabilizao e garantia de direitos individuais, coletivos e difusos, e, por
fim, s demandas crescentes por participao da sociedade civil na
formulao e controle de polticas pblicas.

Alm das dificuldades inerentes na realizao de grandes obras de infraestrutura


um desafio mesmo para Estados de pases desenvolvidos- soma-se o histrico recente
do planejamento brasileiro at o momento do PAC 1: o Estado brasileiro teve no,
programa, seu maior plano de desenvolvimento em dcadas; o perodo, regido pelo
receiturio neoliberal, levou a sucessivos desmontes de um Estado cuja experincia de
planejamento recente basicamente consistiu de esforos de estabilidade monetria;
considerando a desvalorizao at ento da ao e investimento estatal diretos, a
reduzida capacidade de execuo dos projetos previstos (e realizados num pas de
dimenso populacional e territorial como o Brasil, o que torna a implementao de
qualquer poltica de escopo nacional desafiadora em si mesma) se torna previsvel.
Esses atrasos se deram a despeito dos conjuntos de mudanas institucionais que
Cardoso e Navarro (2016) apontam como tendo ocorrido no seio do Estado durante o
perodo, de modo a garantir aparelhamento mnimo para uma ao como o PAC, dentre
os quais est contido o RDC (Regime diferenciado de contratao), que torna o processo
de compra e contratao pblica mais clere; o prprio fato de o panorama de execuo
mostrado se dar sob a gesto do que os autores mostram ser uma estrutura a parte para o
38

PAC mostra a inadequao institucional do Estado para a conduo de aes


estratgicas de longo prazo.
39

5. CONSIDERAES FINAIS

A literatura mostra uma correlao inequvoca entre infraestrutura e


crescimento, sobretudo em pases ou regies menos desenvolvidas; a infraestrutura o
meio que facilita e possibilita a atividade econmica. Num pas em desenvolvimento
como o Brasil, as graves deficincias de toda ordem no que tange infraestrutura faz
com que investimentos na rea tenham carter de verdadeira urgncia nacional, um
elemento estratgico. Uma vez que projetos de infraestrutura so caracterizados pela
necessidade de investimentos massivos, de longa maturao e pouco retorno- ou mesmo
prejuzo no curto prazo, o papel do Estado na promoo de infraestrutura adequada
fica clara, especialmente num pas em desenvolvimento, com iniciativa privada menos
dinmica, como o caso do Brasil.

A infraestrutura de transportes fundamental para o escoamento da produo e


elemento bastante significativo no custo do produto em si; nesse sentido, est
diretamente ligado competitividade do setor privado; o imenso territrio brasileiro faz
com que o transporte adequado tenha grande importncia estratgica, ao possibilitar a
integrao das regies brasileiras com suas imensas desigualdades- e permitir o spill
out efetivo do progresso econmico das regies mais avanadas para as mais
atrasadas, assim como a ocupao efetiva do territrio brasileiro, cuja populao ainda
est bastante concentrada no litoral.

No que tange infraestrutura de transportes (e tambm a infraestrutura como


um todo, que foge do escopo desse trabalho) no Brasil, os desafios so imensos. Trata-
se de um sistema bastante precrio, com uso inadequado dos modais de transporte e
sucateamento destes; a estrutura de transportes bastante concentrada nas regies j
mais ocupadas, de modo que a integrao entre as regies tnue.

O primeiro Programa de Acelerao do Crescimento marcou a retomada de


grandes projetos de investimento pblico na rea de infraestrutura, aps dcadas de
hegemonia neoliberal, que desaprova grandes investimentos pblicos e preconiza a
soberania do mercado; foi sob tal arcabouo que os investimentos em infraestrutura
despencaram, gerando um longo perodo de estagnao dos transportes e vias
(sobretudo rodovias) em estado bastante precrio, agravando os problemas inerentes
40

escolha do modal rodovirio, que inchado no pas, usado para viagens de longa
distncia, onde no o meio de transporte mais adequado e otimizado.

Um plano como o Programa de Acelerao do Crescimento, portanto, encontra


muitos desafios; primeiro, recuperar o hiato em investimentos e manuteno
provenientes do descaso de dcadas, e reorganizar uma estrutura modal que, alm de
precria, possui um desenho inadequado, mesmo se estivesse em bom estado de
conservao, e no estava. Soma-se a tudo isso a relativa inexperincia do Estado em
implementar projetos de tal monta, depois de dcadas de desprezo por tais ferramentas;
nesse sentido, o PAC 1 pode ser visto como um importante passo inicial no
amadurecimento do estado investidor e interventor, a despeito dos problemas existentes
no programa em si.

A anlise da estrutura do programa mostrou que, a despeito de sua nfase nos


investimentos em infraestrutura, no se pode dizer que o PAC 1 se afigurou como
efetivamente um programa de infraestrutura de transportes; a despeito da importncia
dos investimentos logsticos para a situao estratgica do pas e at mesmo o sucesso
do prprio objetivo do programa (ganhos de competitividade a partir de reduo dos
custos logsticos), o PAC 1 recebeu a menor frao dos investimentos, que foram
majoritariamente concentrados em energia, seguidos de infraestrutura social e urbana.
Tal falta de priorizao era inadequada diante dos imensos desafios que a situao dos
transportes no Brasil enfrentava.

falta de recursos se somava os problemas na alocao dos mesmos:


concentrados largamente nas rodovias, pouco foi dedicado aos outros modais, como
ferrovirio e hidrovirio, que podiam oferecer vantagens comparativas com relao s
rodovias. No h referncia uma estratgia que promova a intermodalidade, a despeito
de sua previso em planos como o PPA e o PNLT. O programa foi desenhado em claro
descompasso com tais instrumentos.

Isso especialmente claro no exerccio da regio proposta, no caso, o Centro-


Oeste. V-se a repetio do padro de poucos gastos e falta de uma estratgia
intermodal; a regio, fronteiria e com grande demanda por infraestrutura, foi a menos
contemplada pelo programa, que se concentrou no sudeste, a regio j mais
desenvolvida; os gastos com ferrovias, apenas metade dos gastos na regio com relao
s rodovias, tiveram sua eficcia ainda mais comprometida por uma taxa de concluso
41

de obras bastante baixa em relao ao modal rodovirio; o mesmo pode ser dito do
nico projeto hidrovirio. O desenho inadequado foi prejudicado pela concluso
igualmente das obras, notadamente projetos de grande relevncia para a integrao
regional ou para rotas de escoamento alternativos, como a ferrovia norte-sul.
Dada a grande complexidade do problema da infraestrutura logstica do Brasil,
no se faz muito vivel pensar no atingimento dos objetivos propostos pelo PAC 1 com
apenas um programa (ou uma srie deles) de infraestrutura geral. Dada a complexidade
do problema nos transportes, e a grande quantidade de recursos necessrios para sua
resoluo, mais factvel pensar em programas que abordem unicamente a
infraestrutura logstica, ou mesmo apenas um nico modal dela (como a concentrao
de recursos e aparato administrativo para a recuperao dos dficits em manuteno das
rodovias precrias, por exemplo). Tal imperativo, todavia, altamente depende de uma
viso de longo prazo, estratgia: a prpria natureza dos projetos de infraestrutura (alto
custo, longos perodos de maturao) demanda tal abordagem; o PAC 1 mostrou
discrepncias com relao a outros planos como PPA e o PNLT, mostrando uma viso
pouco integrada da poltica de infraestrutura logstica.
Faz-se mister assim uma poltica de Estado (e no apenas programas de
governo) coerente, que promova uma estratgia comum na poltica de transportes que
garanta recursos para manuteno da infraestrutura (de modo a no ser mais dependente
de vontade poltica), integrao progressiva do territrio nacional e um gradativo
reequilbrio dos modais de transporte, visando sua otimizao e superao desse grande
entrave ao desenvolvimento nacional. Tal imperativo esbarra na (in)capacidade do
Estado em manter uma poltica unificada em tal escopo por um perodo de vrios anos,
quando o principal instrumento de planejamento do Estado, o Plano Plurianual, possui
vigncia de 4 anos, sendo assim uma ferramenta de mdio prazo; todavia, apenas
atravs de experincias como o PAC 1 que as falhas (e sucessos) do Estado em
expandir, recuperar e reorganizar a infraestrutura do pas podem ser identificadas e
avaliadas para contnuo aprimoramento.
42

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