CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogot, D.C., veinte (20) de enero de dos mil once (2011)

Radicacin nmero: 25000-23-15-000-2010-03118-01(AC)

Actor: ALFREDO CUELLAR SANCHEZ

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA

Referencia: ACCION DE TUTELA

Decide la Sala la impugnacin interpuesta por el Ministerio de Defensa Nacional

contra la sentencia de 19 de octubre de 2010, por medio de la cual la Seccin
Cuarta, Subseccin B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ampar los
derechos fundamentales a la vida digna, al mnimo vital, a la salud y a la
proteccin de los disminuidos fsicos del actor.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda de tutela

Mediante escrito radicado el 1 de octubre de 2010 ante la Secretara General del

Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 - 10), la seora Alba Patricia
Cullar Snchez, en condicin de agente oficioso de su hermano discapacitado
Alfredo Cullar Snchez, interpuso accin de tutela contra el Ministerio de Defensa
Nacional, con el objetivo de obtener el amparo de los derechos fundamentales de
su hermano a la vida digna, al mnimo vital, a la salud, a la seguridad social y a la
proteccin de los disminuidos fsicos (fl. 1), que considera vulnerados porque
dicha entidad an no le ha reconocido la pensin sustitutiva. En consecuencia,
solicita que se ordene al demandado: i) reconocer dicha prestacin a su hermano,
en su condicin de discapacitado y minusvlido; ii) autorizar su atencin mdica
en el Hospital Militar Central; iii) reconocerle las mesadas dejadas de percibir.
1.1. Soporte fctico y jurdico

En respaldo de la peticin de amparo, la seora Cullar Snchez narr los

siguientes hechos y fundamentos jurdicos:

a) En el ao 1972 el Ministerio de Defensa Nacional reconoci la pensin de

jubilacin a su progenitora Floralba Snchez de Cullar, quien falleci el 23 de julio
de 2005.

b) Por lo anterior, inici los trmites tendientes a que se reconociera la pensin

sustitutiva a favor de su hermano Alfredo Cullar Snchez, quien tiene 60 aos y
es discapacitado y minusvlido, pues la EPS SALUD TOTAL le asign el siguiente
porcentaje de discapacidad: i) deficiencia 40.0%, ii) discapacidad 4.90%; iii)
minusvala 16.00%, para un total de 60.90% con pronstico crnico progresivo e
irrecuperable.

c) Para efectos del reconocimiento de la pensin, alleg prueba de que su

hermano est afiliado a una EPS, su Registro Civil de Nacimiento, un dictamen de
calificacin de su prdida de capacidad laboral, el Registro Civil de Defuncin de
su progenitora y fotocopia del carn de pensionada. Sin embargo, el Ministerio de
Defensa se abstuvo de ordenar el reconocimiento de la pensin, pues adujo que
faltaba allegar copia autntica de la partida de bautismo de su hermano y un
certificado mdico expedido por la Oficina de Medicina Laboral del Hospital Militar
Central o direcciones de sanidad, en el cual constara la disminucin de la
capacidad laboral.

d) Pero, le es imposible aportar esos dos documentos, ya que por un lado, no

sabe dnde fue bautizado su hermano y ni siquiera conoce si l recibi o no ese
sacramento, por lo que estima que es suficiente con el Registro Civil de
Nacimiento que alleg, pues con ste se prueba el parentesco; y, por otro lado, en
el Hospital Militar se le neg la valoracin de su hermano y se le dijo que puede
solicitar la cita con el carn de beneficiario, pero ello no es posible, ya que l no
nunca ha estado afiliado al sistema de salud del Ministerio de Defensa, pues la
que estaba afiliada era su progenitora; adems, no tiene recursos econmicos
para solicitar la valoracin de su hermano por parte de la Junta Regional de
Calificacin de Invalidez.
e) Considera que la entidad accionada vulner los derechos fundamentales de
su hermano a la vida digna, al mnimo vital, a la salud y a la seguridad social, al
abstenerse de reconocerle la pensin sustitutiva, ya que l padece de una
enfermedad ORIGINADA POR UN EVENTO CEREBRO VASCULAR CON
SECUELAS DE HEMIPARESIS IZQUIERDQA (sic) CON DIFICULTAD DE
MEMORIA, BRADILALICO, BRADISIQUICO, CON MARCHA ALTERADA (fls. 7),
y no cuenta con ingreso econmico alguno, ya que siempre estuvo bajo el cuidado
de su progenitora.

f) Estima que la solicitud de amparo es procedente para evitar la ocurrencia de

un perjuicio irremediable frente al derecho a la vida digna, en atencin a la
minusvala y discapacidad de su hermano. Adems, tuvo que dejarlo al cuidado de
una amiga en Cali, puesto que no cuenta con los recursos suficientes que se
requieren para atender su enfermedad.

g) Seala que la presente accin s cumple el requisito de la inmediatez, puesto

que no acudi antes a sta porque en procura de conseguir su Calificacin
Medica (sic) de su discapacidad y minusvala se torn imposible acceden (sic)
antes y frente a la negativa y conducta dilatoria de la accionada decid acudir a
este mecanismo Constitucional (fl. 3).

2. Trmite de la demanda e intervencin de las entidades demandadas

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Cuarta, Subseccin B por

medio de auto de 5 de octubre de 2010 (fls. 24-26), admiti la demanda de tutela,
orden su notificacin al Ministerio de Defensa Nacional, y vincul a la actuacin
como litisconsorte por la parte pasiva al Ejrcito Nacional y a la Caja de Sueldos
de Retiro de la Polica Nacional.

Surtidas las respectivas notificaciones, el Ejrcito Nacional guard silencio,

mientras que las dems entidades intervinieron como sigue:

2.1. Ministerio de Defensa Nacional

Contest la demanda por intermedio de la Coordinadora del Grupo de

Prestaciones Sociales, quien inform que el 23 de julio de 1975, en cumplimiento
de una decisin judicial, fue reconocida la pensin de sobrevivientes (fl. 36) a
favor de la seora Floralba Snchez de Cullar; el 9 de septiembre de 2010, se
solicit el reconocimiento de la sustitucin pensional a favor de su hijo Alfredo
Cullar Snchez, ya que ella falleci en el ao 2005; sin embargo, no se encontr
prueba de la invalidez del reclamante expedida por la autoridad competente, esto
es, por el Hospital Militar Central, las direcciones de sanidad de las Fuerzas
Armadas, Medicina Legal o las juntas regionales de calificacin de invalidez.

Afirm que por lo anterior, solicitaron al reclamante que allegara los documentos
idneos requeridos para el reconocimiento pensional, pero a la fecha no los ha
aportado. Por ende, en ningn momento negaron tal prestacin, sino que
solicitaron las pruebas que requieren para estudiar el caso y adoptar la
determinacin que se ajuste a derecho.

Seal que el tutelante pretende que por va de tutela se le reconozca un derecho

que es tan slo una expectativa, y reclama la pensin sustitutiva varios aos
despus de fallecida su progenitora.

Solicit se rechace por improcedente la solicitud de amparo porque la entidad ha

actuado en forma diligente, el accionante cuenta con otros mecanismos de
defensa y no est ante un perjuicio irremediable (fls. 36-37, 43-44)).

2.2. Caja de Sueldos de Retiro de la Polica Nacional

Por intermedio del Subdirector de Prestaciones Sociales compareci para precisar

que su competencia se circunscribe a reconocer y pagar las asignaciones
mensuales de retiro al personal de oficiales, suboficiales, nivel ejecutivo y agentes
retirados de la Polica Nacional, por lo que no es de su resorte el reconocimiento
de la pensin que solicita el seor Cullar Snchez, puesto que su progenitora
labor en el Ejrcito Nacional, y el Ministerio de Defensa ya avoc conocimiento
de tal reclamacin (fls. 30-31).

3. La sentencia impugnada

La Seccin Cuarta, Subseccin B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se

pronunci mediante sentencia de 19 de octubre de 2010 (fls. 54-67), en la que
decidi:
 PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales a la VIDA DIGNA,
al MNIMO VITAL, a la SALUD y a la PROTECCIN DE LOS
DISMINUIDOS FSICOS del seor ALFREDO CUELLAR SNCHEZ, de
acuerdo con la parte motiva de esta providencia. En consecuencia
REQUIRESE, a la actora ALBA PATRCIA CUELLAR SNCHEZ con el
fin de que aporte el certificado del registro civil de su hermano en copia
autntica ante el MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL en el trmino
de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificacin de esta
providencia. Una vez presentado dicho documento, la entidad
accionada deber proceder en el mismo trmino a realizar los trmites
necesarios para pagar al seor ALFREDO CUELLAR SNCHEZ de
manera transitoria la pensin de sobrevivientes reconocida a la
causante FLORALBA SNCHEZ DE CUELLAR, hasta tanto la Junta
mdica del HOSPITAL MILITAR CENTRAL, o a la entidad de salud que
sta seale, evale su estado fsico y mental y expida el
correspondiente certificado.

Para adoptar las anteriores decisiones, expuso las siguientes consideraciones:

Luego de precisar las generalidades de la accin de tutela, seal que la alegada

vulneracin de derechos fundamentales deriva de los requerimientos efectuados
por el Ministerio de Defensa al seor Cullar Snchez para que aportara copia
autntica de la partida de bautismo y certificado mdico en el que constara la
disminucin de su capacidad laboral, expedido por la autoridad competente.

Transcribi apartes de la sentencia T-822 de 2008, a partir de la cual concluy que

en virtud de la Ley 92 de 1938, el estado civil de las personas nacidas con
posterioridad a su vigencia, debe probarse con el registro civil y no con la partida
de bautismo, pues sta constituye tan slo una prueba supletoria. As, consider
que en atencin a que el accionante naci en el ao 1950, su estado civil en
relacin con su nacimiento puede probarse con copia autntica del registro civil.

En relacin con el certificado mdico de evaluacin de la capacidad laboral,

encontr que con oficio de 25 de julio de 2007, el Hospital Militar Central neg la
valoracin del actor porque segn la normatividad las historias clnicas tienen una
duracin de 20 aos, y en la base de datos del servicio de bioestadstica no exista
informacin que permitiera atenderlo.

Al respecto, estim que considerando en primer lugar, la incapacidad econmica

del demandante y de su hermana; en segundo lugar, que la pensin de
sobrevivientes es un derecho fundamental en cuanto comprende el derecho al
mnimo vital, ms cuando se trata de una persona con disminucin fsica y mental
como ocurre con el tutelante que padece de una grave enfermedad que le impide
proveerse su sustento, pues incluso dependa econmicamente de su progenitora;
y en tercer lugar, que la entidad demandada no ha expedido acto administrativo
negando dicha prestacin, seran amparados los derechos fundamentales del
actor en forma transitoria con el objetivo de que se renan los requisitos que se
requieren para decidir si l tiene derecho o no a la pensin sustitutiva.

4. La impugnacin

El Ministerio de Defensa Nacional, por intermedio de la Coordinadora del Grupo de

Prestaciones Sociales, impugn el fallo de primera instancia con los siguientes
argumentos:

Estim inaceptable que se ordene el reconocimiento de la pensin en forma

transitoria, cuando por ausencia de la acreditacin de todos los documentos
requeridos para probar la invalidez absoluta del actor, no han podido emitir
pronunciamiento de fondo. Adujo que adems no puede utilizarse la accin de
tutela para lograr un reconocimiento pensional frente al que la administracin no
ha emitido decisin.
As, solicit que se revoque el fallo de primer grado en relacin con el
reconocimiento y pago de la sustitucin pensional a favor del actor, puesto que el
Ministerio no puede reconocer pensiones con cargo al presupuesto cuando no se
han cumplido todos los requisitos legales para acceder a tal derecho y no existe
un pronunciamiento de fondo frente al mismo (fls. 70-71).

I. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

La Sala es competente para conocer esta impugnacin porque el inciso primero

del numeral 1 del artculo 1 del Decreto 1382 de 2000, establece que los
tribunales administrativos son competentes para conocer en primera instancia
acciones de tutela dirigidas contra autoridades del orden nacional, como es el
Ministerio de Defensa Nacional, de manera que en segunda instancia
corresponde decidir a esta Corporacin en virtud de lo dispuesto en artculo 32
del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la accin de tutela.
De igual forma, el artculo 4 del Decreto 1382 de 2000 prev que los reglamentos
internos de las Altas Corporaciones podrn determinar qu asuntos relacionados
con el conocimiento de la impugnacin de fallos de accin de tutela sern
resueltos por Salas de Decisin, Secciones o Subsecciones conformadas para tal
fin, precepto concordante con el artculo 1 del Acuerdo No. 55 del 5 de agosto de
2003 del Consejo de Estado.

2. Panorama general de la accin de tutela

El artculo 86 de la Constitucin Poltica consagra la accin de tutela como un

mecanismo caracterizado por su preferencia, sumariedad y subsidiariedad,
encaminado a la proteccin de los derechos fundamentales cuando stos se ven
vulnerados o amenazados por la accin u omisin de las autoridades pblicas o
por algunos particulares.

Tambin se desprende de la norma aludida, y lo reitera el artculo 6 del Decreto

2591 de 1991, que el ejercicio de la accin de tutela no es absoluto, pues est
limitado por las causales de improcedencia, en especial la relacionada con la
existencia de otros mecanismos judiciales de defensa. No obstante, aun siendo el
caso susceptible de ser tramitado por la va ordinaria, excepcionalmente la accin
ser procedente siempre que se interponga como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.

3. El problema jurdico

Antes de definir el problema jurdico precisa la Sala que si bien la entidad

demandada impugn la sentencia de primer grado en cuanto orden como medida
de proteccin el transitorio reconocimiento y pago de la sustitucin pensional al
accionante, no obstante, el pronunciamiento de segunda instancia debe abarcar el
estudio integral de la controversia, dado que la orden de amparo est
directamente relacionada con las razones que llevaron al a quo a concluir que se
vulneraron los derechos fundamentales, por lo que debe establecerse si acert en
tal consideracin, para luego detenerse en determinar si la media de amparo fue
adecuada.

As, de acuerdo al pronunciamiento de primera instancia y a la impugnacin

interpuesta, corresponde a la Sala establecer si la entidad accionada vulner los
derechos fundamentales del accionante, al exigirle para el trmite de su solicitud
de reconocimiento y pago de la sustitucin de la pensin, allegar la partida de
bautismo y el certificado de disminucin de la capacidad laboral expedido por
ciertas autoridades, y si ello da lugar a ordenar a su favor el reconocimiento y
pago de dicha prestacin, como lo dispuso el a quo.

Para desatar el problema jurdico, la Sala, en primer lugar, har unas precisiones
en relacin con la procedibilidad de la presente accin de tutela.

3.1. Procedibilidad de la presente accin de tutela

La jurisprudencia constitucional 1 tiene sentado que a pesar de la existencia de

otros mecanismos judiciales de defensa para decidir controversias jurdicas
relacionadas con el reconocimiento y pago de la pensin sustitutiva o de
sobrevivientes2, la accin de tutela se torna procedente, como mecanismo
transitorio o definitivo, cuando sea evidente la vulneracin de un derecho
fundamental, se desvirte prima facie la presuncin de legalidad del acto
administrativo que niegue el reconocimiento y sea necesaria la accin de tutela
para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

No obstante, a pesar de que el tutelante pretende el reconocimiento de la

sustitucin pensional, en el presente asunto no es necesario realizar el referido
estudio de procedibilidad, dado que la controversia jurdica no se centra en
determinar si l tiene derecho o no a dicha prestacin, sino que, como bien lo
seal el a quo, el debate jurdico se plantea en el sentido de establecer si la
entidad accionada vulner los derechos fundamentales del actor al exigirle aportar
cierta documentacin, previo a proferir decisin en relacin con el reconocimiento
pensional que pretende.
1
T-043 de 2007, reiterada en sentencia T-849 de 2009.
2
La Corte Constitucional ha precisado la diferencia entre la sustitucin pensional y la pensin de
sobrevivientes, as: La Corte seal la diferencia entre la sustitucin pensional y la pensin de
sobrevivientes. As, en primer lugar (a) indic que la sustitucin pensional es la situacin que se
presenta ante la muerte del pensionado por vejez o invalidez, hiptesis en la cual tiene lugar la
subrogacin de los miembros del grupo familiar en el pago de la prestacin que vena recibiendo
su titular y no la generacin de una prestacin nueva o diferente. En segundo lugar, (b) afirm que
la pensin de sobrevivientes ocurre ante la muerte del afiliado, se paga a sus familiares y es una
nueva prestacin de la que no gozaba el causante, que se genera previo el cumplimiento de los
requisitos sealados en la ley- en razn de su muerte. No obstante tal definicin, la Corte ha
establecido que la sustitucin pensional se equipara a la pensin de sobrevivientes pues
comparten una finalidad comn que es proteger al ncleo familiar que se ve desamparado por el
fallecimiento de la persona que provea lo necesario para el sustento del hogar en sus diferentes
aspectos. Por ende, la normatividad sobre pensin de sobrevivientes es aplicable al trmite de
solicitudes de pensin sustitutiva. (Sentencia T-1067 de 2006)
En efecto, mediante Oficio No. OFI10-77262 de 14 de septiembre de 2010 (fl. 13),
para efectos de emitir decisin en cuanto a la solicitud de reconocimiento y pago
de la sustitucin de la pensin al seor Cullar Snchez, la Coordinadora Grupo
Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa le solicit que allegara copia de
su partida de bautismo y el certificado de disminucin de la capacidad laboral
expedido por la Oficina de Medicina Laboral del Hospital Militar Central o por las
direcciones de sanidad de las Fuerzas o por Medicina Legal o por las juntas
regionales de calificacin de invalidez, documentos que el accionante aduce que
est en imposibilidad de aportar y que considera no deben exigirse.

Por ende, no existe otro mecanismo de defensa judicial para resolver la

controversia jurdica planteada, toda vez que la administracin an no ha emitido
pronunciamiento en relacin con el reconocimiento de la pensin, es decir, an no
ha expedido acto administrativo definitivo que sea susceptible de ser controvertido
ante el juez ordinario, sino que mediante un simple acto de trmite pidi al actor
cierta documentacin que se requiere para emitir decisin, tal como lo permite el
artculo 34 del C.C.A., acto del cual l deriva la vulneracin de sus derechos
fundamentales, y que no puede ser enjuiciado ante la jurisdiccin de lo
contencioso administrativo.

Por consiguiente, la accin de tutela es claramente procedente, por lo que pasar

la Sala a establecer si la entidad accionada al exigirle la referida documentacin al
seor Cullar, viol sus derechos fundamentales; para ello, se analizar primero lo
referente a la partida de bautismo y luego el certificado de disminucin de la
capacidad laboral.

3.2. Del requerimiento de la partida de bautismo

En la demanda se adujo que junto con la solicitud de reconocimiento al accionante

de la sustitucin de la pensin de jubilacin de su progenitora, se alleg su
Registro Civil de Nacimiento para acreditar el parentesco con la causante, sin
embargo, la accionada le exigi la partida de bautismo con nota marginal.

Si bien no est probado en el expediente que el actor acompa a su solicitud de

la pensin su Registro Civil de Nacimiento para probar el parentesco, al no haber
sido controvertida tal afirmacin de la agente oficiosa por la parte accionada, la
Sala tiene ese hecho por acreditado. De igual manera, a folio 13 del expediente se
encuentra demostrado que la Coordinadora Grupo Prestaciones Sociales del
Ministerio solicit la partida de bautismo al accionante para efectos de tramitar su
solicitud de la pensin.

As, estando acreditados los anteriores hechos, advierte la Sala, como bien lo
concluy el a quo, que el referido requerimiento de la entidad es ilegal e
injustificado, por las razones que se pasan a exponer.
Las autoridades eclesisticas por medio de la partida eclesistica se encargaban
de llevar un registro del estado civil de las personas, pero con la Ley 92 de 1938
por la cual se dictan algunas disposiciones sobre registro civil y cementerios, se
asign tal funcin a los notarios, al alcalde municipal y a los funcionarios
consulares de Colombia en el exterior. Esta misma ley en su artculo 18 dispuso:

ARTCULO 18. A partir de la vigencia de la presente Ley, solo tendrn

el carcter de pruebas principales del estado civil respecto de los
nacimientos, matrimonios, defunciones, reconocimientos y adopciones
que se verifiquen con posterioridad a ella, las copias autnticas de las
partidas del registro del estado civil, expedidas por los funcionarios de
que trata la presente Ley.

Y, en su artculo 19, estableci:

ARTCULO 19. La falta de los respectivos documentos del estado civil

podr suplirse, en caso necesario, por otros documentos autnticos, o
por las actas o partidas existentes en los libros parroquiales, extendidas
por los respectivos Curas Prrocos, respecto de nacimientos,
matrimonios o defunciones de personas bautizadas, casadas o muertas
en el seno de la Iglesia Catlica, por declaraciones de testigos
que hayan presenciado los hechos constitutivos del estado civil de que
se trata, y en defecto de estas pruebas, por la notoria posesin de ese
estado civil.

As, la Ley 92 de 1938 dispona que la prueba principal para demostrar el estado
civil era el Registro Civil, y las pruebas supletorias eran la partida eclesistica, las
declaraciones de testigos o la notoria posesin del estado civil.

Sin embargo, el Decreto 1260 de 1970, derog la anterior regulacin y estableci

que a partir de la vigencia de la referida ley, la prueba del estado civil de las
personas es el Registro Civil y, en consecuencia, en caso de prdida del registro,
autoriz su reconstruccin, as se advierte de su artculo 105:
 ARTICULO 105. Los hechos y actos relacionados con el estado civil de
las personas ocurridos con posterioridad a la vigencia de la Ley 92 de
1933 (sic), se probarn con copia de la correspondiente partida o folio,
o con certificados expedidos con base en los mismos.

En caso de prdida o destruccin de ellos, los hechos, y actos se

probarn con las actas o los folios reconstruidos o con el folio resultante
de la nueva inscripcin conforme a lo dispuesto en el artculo 100.
Por consiguiente, en atencin a que el seor Cullar naci el 13 de febrero de
1950 (fl. 18), vlidamente poda probar su estado civil en relacin con su
nacimiento y parentesco con su Registro Civil de Nacimiento y, por ende, al
haberle exigido el demandado su partida de bautismo para tales efectos, vulner
su derecho fundamental al debido proceso por exigirle pruebas para el trmite de
su pensin, que de conformidad con la ley no est obligado a aportar.

Esto porque, como lo ha resaltado la jurisprudencia constitucional 3, las

actuaciones administrativas relacionadas con el trmite de las pensiones, deben
respetar el debido proceso y ser consecuentes con los principios de igualdad,
eficacia, economa y celeridad que las rigen, obligacin que desatienden las
autoridades cuando incurren en errores manifiestos en la valoracin de las
pruebas o cuando exigen pruebas de forma injustificada, arbitraria y en contra de
la legalidad, como ocurri en el presente caso.

3.3. Del certificado de disminucin de la capacidad laboral

3
La Corte Constitucional al respecto ha resaltado: La jurisprudencia constitucional ensea que las
entidades de seguridad social estn obligadas a orientar sus actuaciones conforme a los principios
que rigen el ejercicio de la funcin pblica, en especial a los principios de igualdad, eficacia,
economa, celeridad y publicidad, de manera que toda actuacin administrativa de una entidad de
salud que adolezca de graves irregularidades en la valoracin de la documentacin allegada al
trmite administrativo de reconocimiento prestacional, ubica a los peticionarios en posicin de
desventaja frente a otros solicitantes a quienes se les garantiz el debido proceso en la valoracin
probatoria y desconoce el principio de igualdad de trato que debe primar en las actuaciones de la
Administracin. (sentencia T-584 de 2009)
En materia de prestaciones positivas del Estado, en desarrollo del principio de Estado social de
derecho, el debido proceso administrativo cumple una funcin de primer orden. Quien puede ser
beneficiario de una prestacin estatal no puede ser privado de la misma sino mediante una
decisin respetuosa del debido proceso.
Ahora bien, la Corte se pregunta si el derecho al debido proceso puede ser invocado para impedir
que la administracin prive a su titular de un beneficio legal que an no ha sido reconocido a la
persona. A primera vista podra pensarse que por tratarse de una mera expectativa no nos
encontramos ante un inters susceptible de proteccin constitucional. No obstante, la exclusin
injustificada de la persona y la vulneracin de su derecho al debido proceso, se presenta no slo
por la privacin del beneficio ya reconocido, sino tambin por la negacin de la oportunidad
procesal para obtener dicho reconocimiento, pese a encontrarse en las circunstancias descritas
por la ley o el reglamento. En efecto, cuando la persona alega que materialmente cumple con el
supuesto de hecho de una norma jurdica que asigna un beneficio, la administracin no puede
privar a dicha persona del procedimiento debido para determinar si procede o no el reconocimiento
del respectivo beneficio. (sentencia T-149 de 2002)
La agente oficiosa y hermana del actor afirm que tambin junto con la solicitud
de reconocimiento de la sustitucin pensional, alleg un dictamen de la prdida de
la capacidad laboral de su hermano emitido por una EPS, pero la entidad
accionada no acept esa prueba y le solicit que aportara el certificado mdico
expedido por la Oficina de Medicina Laboral del Hospital Militar Central, o por las
direcciones de sanidad de las Fuerzas, o por Medicina Legal, o por las juntas
regionales de calificacin de invalidez, en el que constara el porcentaje de
disminucin de la capacidad laboral, la clase o tipo de invalidez y la poca
aproximada desde que sufre la afeccin, documento que ella aduce no puede
aportar porque el Hospital Militar neg la valoracin de su hermano y carece de
recursos econmicos para costear otra.

Efectivamente, se encuentra demostrado que la entidad accionada mediante

Oficio No. OFI10-77262 de 14 de septiembre de 2010 (fl. 13), requiri el referido
certificado mdico expedido por dichas autoridades, para el trmite de la solicitud
de la sustitucin pensional del actor.

Igualmente, est acreditado en el expediente que la hermana del accionante

solicit al Hospital Militar Central la valoracin mdico laboral de su hermano, ya
que l haba sido atendido en esa institucin hospitalaria en el ao 1977 (fls. 11-
12), pero mediante oficio de 25 de julio de 2007 (fl. 14), se le neg su peticin
porque como las historias clnicas slo se mantienen durante 20 aos, no aparece
en las bases de datos del servicio de bioestadstica informacin sobre l.
Tambin, se le indic que si necesitaba el concepto mdico de parte de los
profesionales de la entidad, poda solicitar la cita en el servicio mdico; sin
embargo, segn afirm la agente oficiosa y no fue controvertido y desvirtuado por
la parte demandada, no puede pedir tal cita porque su hermano no est afiliado al
Sistema de Salud del Ministerio de Defensa.

Y, se alleg al expediente certificacin del Departamento de Medicina Laboral de

la EPS Salud Total y el dictamen rendido el 2 de agosto de 2010 por la Junta
Calificadora de esa EPS (fls. 15-17), que la agente oficiosa adujo se adjunt a la
solicitud de la pensin, en el cual se evalu al seor Cullar Snchez teniendo en
cuenta su evolucin clnica, respuesta al tratamiento y sustentado en bases
clnicas que determinan que la naturaleza de [sus] patologas es crnica,
progresiva y con pronostico (sic) de irrecuperable, y se le dictamin el siguiente
porcentaje de disminucin de la capacidad laboral:
 DEFICIENCIA 40.0%
DISCAPACIDAD 4.90%
MINUSVALA 16.00%
TOTAL 60.90%

Aunque no obra prueba en el expediente de que el referido dictamen fue aportado

junto con la solicitud de reconocimiento pensional, en atencin a que la entidad
accionada no controvirti tal afirmacin de la parte accionante, se tiene por
acreditado ese hecho.

Entonces, encuentra la Sala demostrado que el seor Cullar Snchez es una

persona discapacitada, y que no ha podido allegar la prueba que le pidi la
entidad demandada porque ya se le haba negado su valoracin mdico laboral
por parte del Hospital Militar.

Es as que debido a las particulares condiciones de indefensin en que se halla el

seor Cullar, por ser una persona discapacitada de 60 aos de edad (fl. 18) que,
segn se afirm en la demanda y no fue desvirtuado por la parte demandada, se
encuentra en una precaria situacin econmica porque dependa de su
progenitora y su hermana est en imposibilidad de proveerle lo necesario para su
subsistencia digna y para el tratamiento de su enfermedad, merece un trato
especial por parte de las autoridades pblicas para garantizarle la satisfaccin de
sus derechos mnimos fundamentales, ms aun teniendo en consideracin que la
entidad demandada no valor el dictamen que l aport, y le exigi un certificado
mdico expedido por las autoridades competentes.

Esto porque adems, el derecho a la sustitucin pensional es de carcter

fundamental por estar directamente relacionado con otros derechos que tienen tal
rango4, y puesto que por mandato constitucional es deber del Estado y sus
diferentes organismos adoptar las medidas necesarias para que las personas con
discapacidad logren la realizacin de sus derechos en igualdad de condiciones
con los dems (artculos 2, 13 y 47 de la Constitucin Poltica) 5.

4
Sentencia T-584 de 2009. En efecto, el derecho a la sustitucin pensional adquiere la naturaleza
de derecho fundamental en la medida en que se constituye en un medio de garanta de otros
derechos con claro reconocimiento constitucional, pues est contenido dentro de valores tutelables
como el derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud y al trabajo.
5
En relacin con la proteccin que la Constitucin brinda a los discapacitados, la Corte Constitucional ha
precisado: As pues, el Estado Social de Derecho, cimentado en la bsqueda de la igualdad real y efectiva
entre las personas y grupos que conforman la sociedad, impone a las autoridades pblicas, el deber
primordial de promover la correccin de las desigualdades socioeconmicas, la inclusin de los dbiles y
As, por lo anterior, y por razones de justicia material, la Sala conceder el amparo
de los derechos fundamentales a la vida digna, al mnimo vital, a la seguridad
social y a la salud del seor Cullar, habida consideracin de que si el juez de
tutela no interviene, se har nugatorio su eventual derecho a la sustitucin
pensional, ante la imposibilidad de acceder a su valoracin mdico laboral por
parte de alguna de las autoridades indicadas por la entidad demandada, pues no
est afiliado al sistema de salud del Ministerio de Defensa y no tiene recursos
econmicos para costear una valoracin por parte de alguna junta regional de
calificacin de invalidez, como se afirm en la demanda.

Ahora, en cuanto a la orden de proteccin, en la impugnacin la parte accionada

aleg que no es posible por va de tutela ordenar un reconocimiento pensional
cuando la administracin an no ha emitido decisin frente a ese derecho, como
lo dispuso el a quo.
Para la Sala no es de recibo el referido argumento del demandado, habida
consideracin de que cuando se encuentre acreditado que a pesar de que el
tutelante demostr ante la administracin que rene la totalidad de los requisitos
para acceder a la pensin, sta es reticente a su reconocimiento o dilat en forma
arbitraria e injustificada el trmite pensional con la solicitud de pruebas que no
corresponde allegar segn la ley o que son de imposible consecucin para el
interesado, es constitucionalmente legtimo que el juez de tutela sustituya a la
administracin ordenando el reconocimiento y pago de la pensin de manera
transitoria o definitiva, con el objetivo de evitar la continuada violacin de los
derechos fundamentales del afectado, al impedrsele acceder con prontitud a su
derecho pensional, proteccin que se justifica an ms cuando se trata de

marginados, y el mejoramiento progresivo de las condiciones de vida de los sectores ms desfavorecidos. En

concordancia con lo anterior, el artculo 13 Superior obliga al Estado a buscar las condiciones necesarias
para que la igualdad sea real y efectiva, y a adoptar medidas que favorezcan a los grupos discriminados o
marginados, protegiendo especialmente a aquellas personas que por su condicin econmica, fsica o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta. As mismo, el artculo 47 constitucional
dispone que el Estado adelantar una poltica de previsin, rehabilitacin e integracin social para los
disminuidos fsicos, sensoriales y squicos, a quienes se prestar la atencin especializada que requieran;
el artculo 54 prescribe que el Estado debe garantizar a los minusvlidos el derecho a un trabajo acorde
con sus condiciones de salud, y el artculo 68 establece que es obligacin especial del Estado la
educacin de personas con limitaciones fsicas o mentales.
As las cosas, tal y como se seal en sentencia T-397 de 2004 Son mltiples las oportunidades en las que
la jurisprudencia constitucional ha precisado el alcance de los tres postulados bsicos que se derivan de la
proteccin especial otorgada por el Constituyente a las personas con discapacidad, como son: (a) la
igualdad de derechos y oportunidades entre las personas con discapacidad y los dems miembros de la
sociedad, con la consiguiente prohibicin de cualquier discriminacin por motivos de discapacidad, (b) el
derecho de las personas con discapacidad a que se adopten todas las medidas necesarias para poder ejercer
sus derechos fundamentales en pie de igualdad con los dems, y (c) el deber estatal correlativo de otorgar
un trato especial a las personas con discapacidad (T-157 de 2006)
personas sujetas a una especial proteccin constitucional, como son los
discapacitados.

No obstante lo anterior, en el presente caso no cabe como medida de proteccin

el reconocimiento de la pensin, ni siquiera en forma transitoria, como lo dispuso
el a quo, ya que con las pruebas allegadas al expediente no se evidencia en
forma manifiesta y prima facie que el seor Cullar rene los requisitos para
acceder a tal prestacin, establecidos en el Decreto 1214 de 1990 6, Por el cual se
reforma el estatuto y el rgimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y la
Polica Nacional, aplicable al presente caso porque la progenitora del seor
Cullar prest sus servicios civiles al ramo de la Defensa Nacional 7, y porque era
la norma vigente para el momento en que ella falleci y surgi el posible derecho
a la sustitucin pensional (23 de julio de 2005) 8.

De modo que corresponde a la administracin estudiar el expediente

administrativo del actor y determinar si tiene o no derecho al reconocimiento de la
sustitucin pensional de su progenitora.

En consecuencia, se acceder a la solicitud del impugnante de revocar la orden

de reconocimiento de la pensin, impuesta por el a quo.

Siendo as las cosas y considerando que, como se adujo en la demanda y no fue

desvirtuado por la parte contraria, la progenitora del tutelante estaba afiliada al
Sistema de Salud del Ministerio de Defensa, como medida de amparo, se
ordenar al Grupo de Prestaciones Sociales de ese Ministerio que, dentro de un
6
Las disposiciones de este Decreto fueron derogadas por el Decreto 1792 de 2000, con excepcin
de las relativas a los regmenes pensional, salarial y prestacional que, en consecuencia, continan
vigentes.
ARTCULO 120. ORDEN Y PROPORCION DE BENEFICIARIOS. En caso de fallecimiento de un
empleado pblico del Ministerio de Defensa o de la Polica Nacional, las prestaciones a que haya
lugar se pagarn a sus beneficiarios en el siguiente orden y proporcin:
a. La mitad al cnyuge sobreviviente y la otra mitad a los hijos del empleado, en concurrencia estos
ltimos en las proporciones de Ley.
b. Si no hubiere cnyuge sobreviviente, las prestaciones corresponden ntegramente a los hijos en
las proporciones de la Ley.
()
ARTCULO 124. RECONOCIMIENTO Y SUSTITUCION DE PENSION. Al fallecimiento de un
empleado pblico del Ministerio de Defensa o de la Polica Nacional, con derecho a pensin o en
goce de sta, sus beneficiarios, en el orden y proporcin establecidos en este Estatuto, tienen
derecho a percibir la respectiva pensin del causante, as:
a. En forma vitalicia, para el cnyuge sobreviviente y los hijos invlidos absolutos que dependan
econmicamente del empleado o pensionado.
b. Para los hijos menores, hasta cuando cumplan la mayora de edad.
7
As se desprende del contenido de la resolucin por la cual se le reconoci la pensin de
jubilacin a la progenitora del seor Cullar, documento que obra a folios 93 a 95 del expediente.
8
As se encuentra acreditado con el Registro Civil de Defuncin que obra a folio 19 del expediente.
trmino perentorio que se indicar en la parte resolutiva, disponga lo necesario
para que la Oficina de Medicina Laboral del Hospital Militar Central realice la
valoracin del seor Cullar y expida el respectivo certificado mdico; para lo cual,
dicha Oficina, si as lo requiere, tendr que realizarle los exmenes mdicos que
necesite y solicitar a la EPS Salud Total su historia clnica; todo ello ser a cargo
de la entidad y sin ningn costo para el tutelante.

Una vez el Ministerio de Defensa Grupo de Prestaciones Sociales- reciba el

anterior dictamen, dentro de un trmino perentorio que se indicar en la parte
resolutiva, deber expedir el acto administrativo mediante el cual resuelva sobre el
reconocimiento del derecho a la sustitucin pensional al seor Cullar Snchez,
sin perjuicio de que previamente le conceda un trmino para allegar pruebas que
le falte aportar para acreditar los requisitos.

Y, si de acuerdo al certificado que emita el Oficina de Medicina Laboral del

Hospital Militar Central y las dems pruebas que se hayan allegado al expediente
administrativo, el Ministerio de Defensa Grupo de Prestaciones Sociales-
concluye que el seor Cullar cumple con los requisitos legales para el
reconocimiento de la sustitucin de la pensin de su progenitora, deber, en un
trmino perentorio que se indicar en la parte resolutiva contados a partir del acto
administrativo de reconocimiento, incluirlo en nmina, empezarle a pagar la
pensin junto con las mesadas atrasadas y afiliarlo al Sistema de Salud al que
tienen derecho los pensionados de esa entidad.

Entonces, se concluye a partir de todas las consideraciones anteriormente

realizadas, que debe ampararse el derecho al debido proceso del tutelante y, por
consiguiente, se ordenar a la entidad demandada que para el estudio de su
solicitud de reconocimiento de la sustitucin pensional, tenga en cuenta su
Registro Civil de Nacimiento, pero si fue allegado en copia informal, deber
concederle un trmino para que lo aporte en copia autntica. Igualmente, deben
protegerse sus derechos a la vida digna, al mnimo vital, a la seguridad social y a
la salud y, consecuencialmente, se dispondrn las medidas de proteccin
indicadas.

Por todo lo anterior, y en atencin a que el a quo concedi el amparo de los

derechos fundamentales, pero no protegi los derechos al debido proceso y a la
seguridad social, e indebidamente impuso como medida de proteccin el
reconocimiento transitorio de la pensin, ser revocada la sentencia de primera
instancia.

En mrito de lo expuesto, la Seccin Quinta del Consejo de Estado, administrando

justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley,

F A L L A:

Revocar la sentencia de 19 de octubre de 2010, proferida por la Seccin Cuarta,

Subseccin B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual quedar as:

Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida digna, al

mnimo vital, a la seguridad social y a la salud del seor ALFREDO CULLAR
SNCHEZ. En consecuencia, como medidas de proteccin se dispone:

PRIMERO: Ordenar a la Coordinadora del Grupo Prestaciones Sociales del

Ministerio de Defensa que tenga en cuenta el Registro Civil de Nacimiento del
seor Cullar Snchez, como prueba vlida para ser valorada en el estudio de su
solicitud de reconocimiento de la sustitucin de la pensin de su progenitora
Floralba Snchez de Cullar. Si este documento fue allegado a la entidad en copia
informal, la Coordinadora tendr que concederle al actor un trmino oportuno para
aportarlo en copia autntica.

SEGUNDO: Ordenar a la Coordinadora del Grupo Prestaciones Sociales del

Ministerio de Defensa que, dentro del trmino de 24 horas siguientes a la
notificacin de la presente sentencia, disponga lo necesario para que, dentro del
trmino de 72 horas siguientes a la notificacin de esta providencia, la Oficina de
Medicina Laboral del Hospital Militar Central realice la valoracin del seor Cullar
y expida certificado mdico en el que conste el porcentaje de su disminucin de la
capacidad laboral, la clase o tipo de invalidez y la poca aproximada desde que
sufre la afeccin.

La Oficina de Medicina Laboral del Hospital Militar Central, si as lo requiere para

efectuar la anterior valoracin, tendr que realizar al seor Cullar los exmenes
mdicos respectivos y solicitar a la EPS Salud Total su historia clnica, dentro del
trmino que estime pertinente y le permita cumplir el trmino que antes se le
concedi para emitir el certificado mdico.
El referido certificado mdico deber ser remitido por la Oficina de Medicina
Laboral del Hospital Militar Central a la Coordinadora del Grupo Prestaciones
Sociales del Ministerio de Defensa, el mismo da en que sea emitido.

Los costos que se generen en el acatamiento de la anterior orden, sern a cargo

de la entidad.

TERCERO: Dentro de las 24 horas siguientes a la fecha en que la Coordinadora

del Grupo de Prestaciones Sociales reciba el anterior certificado mdico, deber
expedir el acto administrativo mediante el cual resuelva sobre el reconocimiento
del derecho a la sustitucin pensional solicitada por el seor Cullar Snchez.
Pero, si se requieren pruebas adicionales para emitir la decisin, deber
concederle al tutelante un trmino para allegar las pruebas que le falte aportar, y
expedir el respectivo acto administrativo dentro de las 24 horas siguientes a la
fecha en que l allegue las pruebas.

CUARTO: Si de acuerdo al certificado que emita el Oficina de Medicina Laboral

del Hospital Militar Central y las dems pruebas que se hayan allegado al
expediente administrativo, el Ministerio concluye que el seor Cullar cumple con
los requisitos legales para el reconocimiento de la sustitucin de la pensin de su
progenitora, la Coordinadora del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de
Defensa, el mismo da de la expedicin del acto administrativo de reconocimiento,
deber incluirlo en nmina, empezarle a pagar la pensin junto con las mesadas
atrasadas, y afiliarlo al Sistema de Salud al que tienen derecho los pensionados
de esa entidad.

Ejecutoriada esta providencia, envese el expediente a la Corte Constitucional

para su eventual revisin.

Cpiese, notifquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artculo

30 del Decreto 2591 de 1991 y cmplase.
 MAURICIO TORRES CUERVO
Presidente

SUSANA BUITRAGO VALENCIA MARA NOHEM HERNNDEZ PINZN