Segundo Congreso Argentino de Administracin Pblica.

Sociedad, Estado y Administracin

Repblica e Instituciones Administrativas: Segunda Fase de la Transicin Democrtica

y superacin de la Institucionalidad Delegativa.

Guillermo F. F. Schweinheim

Introduccin

La crisis argentina de los aos 2001 y 2002 provoc una profunda reaccin ciudadana, primero, y de la
mayora de los partidos polticos, despus, en contra de las reformas econmica y estatales orientadas
al mercado de los aos 80 y 90. En verdad, la crisis y la reaccin social y poltica consecuente pareci
darle la razn a los autores que, desde distintas disciplinas y corrientes tericas, consideraban al
proceso econmico, social y poltico argentino como paradigmtico en el sentido de las consecuencias
negativas de los procesos de reforma de los aos 90.

Como es sabido, a lo largo de la dcada, diversas corrientes tericas analizaron crticamente los
procesos de reforma estatal, tanto desde la economa como desde las ciencias administrativas y la
ciencia poltica. As, las posturas neoclsicas y neoinstitucionalistas en lo econmico, plantearon, hace
ms de un lustro, que las reformas de mercado de primera generacin promovidas por el Consenso de
Washington no revertiran el cuadro de ausencia de desarrollo econmico, pobreza y desigualdad si
paralelamente no se fortalecan las instituciones estatales del mismo modo que en las economas del
capitalismo avanzado (Stiglitz, 1998). Otros autores plantearon la urgente necesidad de construir
rpidamente nuevas reglas de juego que evitaran los problemas econmicos y sociales que se
vislumbraban (Oszlack, 1997), (Garca Delgado, 1997). Como una variacin de los planteos anteriores,
la corriente que adscribe a los postulados del New Public Management, Nueva Gestin Pblica o
Gestin por Resultados sostuvo la necesidad de la instauracin de diversos sistemas polticos y
administrativos de responsabilizacin que permitieran alcanzar una gestin de los asuntos pblicos
orientado por y responsivo ante las demandas y las necesidades ciudadanas (Bresser Pereira, 1999).
Desde la ciencia poltica, una lnea de pensamiento contribuy a esclarecer como los procesos de
transicin democrtica estuvieron a su vez asociados con las reformas de mercado retroalimentando los
resabios de la tradicin autoritaria (Cavarozzi, 1992). Otras perspectivas asociaron el fenmeno del
desencanto poltico con los procesos de reforma estatal (Paramio, 2002). No fueron pocos los que
sealaron que las reformas estatales y econmicas de los 90 impulsadas por los organismos
internacionales y el Consenso de Washington requeran del debilitamiento de las instituciones
democrticas y estatales (Vilas, 2000) y que, por consiguiente, resultan poco crebles las
recomendaciones por mejoramiento de las instituciones de dichos organismos (BID, 1998), (Banco
Mundial, 2002). A su vez, en los ltimos aos gran parte de este debate gir en torno al polmico
concepto de democracia delegativa como nueva forma de institucionalizacin democrtica,
desvinculada de prcticas liberales y republicanas (ODonnell, 1994), y que se verifica asociada con
concomitantes procesos de reestructuracin capitalista dependiente, reformas de mercado y deterioro
creciente de las condiciones sociales y econmicas. En esta lnea de pensamiento, la revalorizacin del
concepto de accountability, para la comprensin del funcionamiento de las democracias, ha llamado
la atencin sobre las instituciones de control que en las democracias de institucionalizacin fuerte
permiten el desarrollo integrado de tradiciones liberales y republicanas a la tradicin democrtica
(ODonnell, 1998). Esta corriente revaloriza por primera vez el rol democrtico de los controles
administrativos o sociales (Smulovitz y Peruzzotti, 2000) sobre las decisiones gubernamentales. Y en
particular, en pases con democracias de tipo delegativo.
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Sin embargo, en este debate ha estado ausente lo que denominar en la prxima seccin como el
problema del diseo institucional administrativo. Por el contrario, aqu postular que se debe
reflexionar e investigar empricamente sobre las caractersticas que ha adquirido el diseo institucional
de la administracin pblica en los pases que en los ltimos veinte aos han atravesado
simultneamente por procesos de reforma estatal y de transicin democrtica, sobre sus caractersticas
tipolgicas y sobre cules han sido las consecuencias econmicas, sociales y polticas que tal diseo
institucional de la administracin pblica ha contribuido a provocar.

Esta falta de atencin al problema se verifica en todas las lneas de pensamiento comentadas
anteriormente. Las corrientes neoclsicas que postulan ir ms all del Consenso de Washington al
promover un conjunto de reformas de segunda generacin de carcter institucional (rganos de
regulacin y control, rganos de formulacin de polticas sociales, educativas y de salud, sistemas de
informacin pblica, participacin y transparencia, autonoma de banca central) no profundizan en la
naturaleza completa del diseo institucional administrativo, destacando nicamente la importancia de
las instituciones pblicas para corregir las fallas de mercado. An sus crticos, al sealar las
limitaciones de este enfoque en trminos de la correccin a los problemas vigentes desde el punto de
vista del funcionamiento de la democracia y del desarrollo con equidad social, tambin se
despreocupan de los problemas de la construccin de la institucionalidad administrativa. La corriente
de la Nueva Gerencia Pblica no ha ahondado en profundidad las precondiciones de institucionalidad
administrativa que se requieren para la implantacin de un modelo de gestin por resultados orientado
a la ciudadana. Los enfoques de ciencia poltica que han estudiado cmo la transicin asociada a los
procesos de reformas de mercado han contribuido a la sobrevivencia de la tradicin autoritaria o al
desencanto poltico, han desatendido el modo en que las fallas de los actuales diseos institucionales de
la administracin pblica constituyen una variable de peso en este resultado. Del mismo modo, los
estudios sobre la institucionalidad de las democracias delegativas y las debilidades del accountabiliy
tampoco han profundizado sobre la naturaleza del diseo necesario de la administracin pblica para
un efectivo funcionamiento del accountability horizontal.

A mi juicio, la crisis argentina del 2001 y 2002 puede ser caracterizada como una situacin combinada
de: 1) Crisis de desarrollo y crecimiento econmico social integrado, combinado con alta pobreza,
desempleo y desigualdad; 2) Institucionalizacin poltica democrtica de naturaleza delegativa; 3)
Ausencia de instituciones republicanas para la administracin pblica.

La ausencia de instituciones republicanas para la administracin pblica no significa ausencia de

institucionalidad administrativa. Significa que nos encontramos frente a un tipo de institucionalizacin
de las reglas de juego para la gestin de las decisiones pblicas que denominar institucionalidad
administrativa delegativa, en congruencia con los planteos de ODonnell.

Luego, me propongo en este trabajo exponer un conjunto de ideas sobre las caractersticas del tipo de
diseo institucional administrativo vigente hoy en la Repblica Argentina, y que denominar
delegativo, sus relaciones con el tipo de institucionalizacin poltica pos dictadura, su relacin con las
reformas econmicas y estatales de los 90 y sus consecuencias econmicos y sociales. La hiptesis
principal con la que trabajar ser que el desarrollo de una democracia con contenidos republicanos
requiere como condicin necesaria la superacin del actual diseo institucional administrativo de tipo
delegativo. El trabajo est bsicamente referido desde un punto de vista emprico al caso argentino,
aunque espero que pueda aportar lecciones para pases democratizados en los ltimos veinte aos
(Huntington, 1991).
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El problema del diseo institucional administrativo

En qu consiste el problema del diseo institucional administrativo en un rgimen democrtico?. Este

problema refiera a la cuestin de cmo asegurar la institucionalizacin de un conjunto de reglas de
juego (formal o informalmente estatuidas) para la gestin de las decisiones pblicas. Se trata de
resolver el problema de quines pueden tomar qu tipo de decisiones pblicas, dictar regulaciones o
ejercer controles, con qu reglas y en qu oportunidades pueden decidir, cmo deben ser seleccionados,
cmo se garantiza su seleccin, cmo debe ser el proceso (con controles por supervisin y oposicin)
para la asignacin de recursos pblicos, qu informacin pblica sobre las decisiones y resultados de
gestin debe ser generada y mediante qu procedimientos los decisores pblicos, las asignaciones de
recursos y los resultados son evaluados y controlados por la ciudadana y las instituciones
parlamentarias y de auditora y control del sector pblico.

En consecuencia, las principales reglas de juego de la institucionalidad administrativa democrtica

deben resolver fundamentalmente los siguientes interrogantes:

En qu instancias del proceso de gestin de las decisiones pblicas pueden intervenir los
gobernantes electos, parlamentarios, jueces o funcionarios polticos y en cules los directivos y
autoridades de agencias, entes, empresas, etc., concursados, administradores, gerentes, directores o
mximos niveles del funcionariado de servicio civil?. Cmo se encuentra dividida y controlada
mutuamente las distintas instancias de formulacin de estrategias y objetivos; el planeamiento
operativo y financiero de programas y actividades; la toma de decisones; la asignacin de recursos;
la implementacin de programas, la gestin patrimonial, de contrataciones y de recursos humanos,
la evaluacin, el control y la auditora?.

En funcin de lo anterior, cmo se resuelve el problema de la autonoma relativa de las estructuras

permanentes de la administracin (direcciones, gerencias, programas), los rganos descentralizados
y autrquicos (agencias, entes pblicos no estatales, fondos de inversin y fiduciarios, empresas
pblicas, banca pblica, rganos de recaudacin) y los rganos de regulacin y control (de servicios
pblicos de gestin privada o pblica, regulacin de mercados y de actividades econmico sociales)
en relacin con el gobierno democrtico?.

Cules son las capacidades decisorias y de control son propias del Poder Ejecutivo y cules del
Poder Legislativo en materia de formulacin y ejecucin de polticas y presupuestos, diseo
institucional y organizacional del sector pblico, rgimen impositivo y marcos regulatorios?.

Qu principios y mecanismos rigen la seleccin, las capacidades de gestin, la duracin del

mandato o designacin y la evaluacin de directivos y autoridades de agencias, organismos
autnomos, empresas del estado, banca pblica y otros organismos autnomos y autrquicos,
incluidas entidades de regulacin monetaria y superintendencia bancaria, rganos de recaudacin
impositiva, rganos de control de derechos ciudadanos y auditoras?.

Qu principios y mecanismos rigen la seleccin, las capacidades de gestin, la duracin del

mandato o designacin y la evaluacin para los cargos de direccin, gerencia, jefaturas de los
programas?.
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Qu caractersticas tiene la relacin de empleo del personal pblico, en particular en materia de

seleccin, remuneraciones, carrera, estabilidad y evaluacin del desempeo?

Qu principios y mecanismos regulan el funcionamiento de la responsabilizacin poltica,

administrativa y de gestin, la rendicin de cuentas y la responsabilidad patrimonial y de resultados
para autoridades polticas, autoridades de rganos autnomos, entes reguladores y directivos?

Qu reglas regulan la participacin de organizaciones econmico sociales y de la sociedad civil y

de organizaciones ciudadanas, de usuarios y de consumidores en la elaboracin de las polticas y
presupuestos, en el acceso a la informacin pblica y en la evaluacin, control y auditora social de
resultados?

Qu principios y mecanismos regulan la gestin fiscal de todos los niveles decisorios en relacin a
parmetros impositivos, contributivos, equilibrio/desequilibrio presupuestario, solvencia fiscal
macroestructural y responsabilizacin fiscal en la gestin presupuestaria de organismos y
programas?

Cules son las reglas que rigen el modelo (principios, rutinas y tecnologas) de gestin?

Qu principios de organizacin y funcionamiento administrativo y de gestin rigen asimismo para

el poder legislativo y judicial?.

Qu principios de organizacin y funcionamiento administrativo y de gestin rigen asimismo para

gobiernos estaduales, provinciales, municipales y comunales?

El modo en que este conjunto de cuestiones se resuelva determina tipos distintos de institucionalidad
administrativa. Y a su vez estos distintos tipos estn directamente relacionados con el tipo de
institucionalizacin poltica democrtica. Esto es as, por distintas razones.

En primer lugar, por razones funcionales. Los diseos institucionales suponen una articulacin
detallada de las distintas reglas de funcionamiento (embeddeness). Y la institucionalidad administrativa
se relaciona con la institucionalidad democrtica general porque, como se seal anteriormente, se trata
de resolver el problema de quines pueden tomar qu tipo de decisiones pblicas, dictar regulaciones o
ejercer controles, cmo deben ser seleccionados, cmo se garantiza su seleccin, cmo debe ser el
proceso con controles por supervisin y oposicin para la asignacin de recursos pblicos, qu
informacin pblica sobre sus decisiones y resultados de gestin debe ser generada y cmo son
controlados por la ciudadana y las instituciones pblicas de balance y auditora.

En el mismo orden de ideas, todo diseo institucional debe garantizar patrones de comportamiento,
incorporando al o excluyendo del proceso decisorio y an del juego poltico. De ese modo, las reglas de
juego para la gestin administrativa de las decisiones pblicas modelan las conductas y los valores de
los actores polticos, econmicos, sociales y administrativos. Asimismo, incentivan o desincentivan a la
participacin y a la bsqueda de posiciones de poder relativas por parte de individuos o actores
colectivos. Finalmente, las instituciones administrativas tienden a favorecer o desfavorecer la
constitucin y la organizacin de determinado tipo de actores polticos y sociales, induciendo criterios
de representacin.
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Del mismo modo, el diseo institucional modela los resultados esperables de las decisiones pblicas.
La mayor o menor concentracin o distribucin del poder de decisin administrativa y de gestin., la
mayor o menor discrecionalidad y la existencia o no de determinado tipo de controles o reglas tiene
directa relacin con las libertades y las condiciones de vida ciudadanas y el modo en que se ven
afectadas por las decisiones estatales.

Finalmente, las instituciones determinan el horizonte de tiempo de actores y sus decisiones. El diseo
institucional administrativa determina el tipo de comportamiento y responsabilizacin de los
gobernantes frente al corto, mediano y largo plazo y en relacin a la coordinacin de polticas,
influyendo sobre los costos de oportunidad, los costos de coordinacin gubernamental y los costos
derivados de las transiciones gubernamentales.

Institucionalidad administrativa delegativa

Desde hace casi una dcada, Guillermo ODonnell sostiene la controvertida tesis de que en Amrica
Latina la transicin del autoritarismo a la democracia haba dado lugar a un tipo de institucionalizacin
que l denomina democracia delegativa. Para lo que aqu importa, ODonnell sostiene que en
Occidente la democracia resulta de una convergencia de tres tradiciones doctrinarias e institucionales.
La tradicin democrtica resalta principalmente la condicin electiva popular de los gobernantes y el
principio de la mayora electoral. La tradicin liberal defiende esencialmente la institucionalizacin de
lmites y controles al ejercicio del poder por parte de los gobernantes, como condicin necesaria para el
resguardo de las libertades individuales y la autonoma de la sociedad civil. Finalmente, la tradicin
republicana sostiene la necesidad de que los gobernantes y el aparato estatal se orienten principalmente
por la consecucin del inters pblico y el bienestar colectivo, para lo cual se requieren controles
mutuos entre los distintos poderes e instancias de ejercicio del gobierno. Su hiptesis principal es que
en la primera fase de la transicin desde el autoritarismo, en Amrica Latina la tradicin democrtica
ha prevalecido sobre las otras dos, dado lugar a la institucionalizacin de la democracia delegativa.

No es aqu el momento para insistir sobre las dimensiones ampliamente debatidas de esta
conceptualizacin. Pero, lo que s es necesario resaltar es que las tradiciones republicana y liberal en la
democracia delegativa, se ha correspondido con un determinado tipo de reglas de juego para la
administracin pblica, claramente distinguibles de las reglas de juego de las instituciones
administrativas de las democracias fuertes del capitalismo avanzado (en las cules se verifica una
sntesis de las tres tradiciones).

Desde esta perspectiva, es posible caracterizar dos tipos diferentes1 de institucionalidad administrativa
pblica, y que, adaptando la terminologa de ODonnell, denomino institucionalidad administrativa
republicana e institucionalidad administrativa delegativa.

Qu debe entenderse institucionalidad administrativa republicana? A continuacin expongo

sintticamente el modelo tpico ideal:

1
Debe considerarse la existencia de un tercer tipo de instituciones administrativas, propias de los pases del capitalismo
asitico. Siguiendo algunas conceptualizaciones recientes, debera denominarse al tercer tipo como institucionalidad
administrativa confuciana. Ver, Tu Wei Ming Modernidades Mltiples: un Estudio Preliminar de las implicaciones de la
Modernidad en el Este de Asia, en Harrison y Huntington (2001)
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1. Una estructura del poder ejecutivo que diferencie claramente los rganos formuladores de
polticas pblicas de los rganos de ejecucin (direcciones, gerencias, programas, agencias,
entes pblicos no estatales, fondos de inversin y fiduciarios, empresas pblicas, banca pblica,
rganos de recaudacin) y de los rganos de regulacin y control de servicios pblicos de
gestin privada o pblica, regulacin de mercados y de actividades econmico sociales.

2. La limitacin de las autoridades polticas a los roles de formulacin de polticas, concertacin

social de polticas (y eventualmente y de acuerdo al caso, de presupuestos participativos) y
elaboracin y elevacin al parlamento de proyectos de ley vinculados al rgimen impositivo y
marcos regulatorios. Les corresponde adems la defensa de tales polticas y presupuestos,
regmenes impositivos y marcos normativos y regulatorios en sede legislativa. Son responsables
de la evaluacin de resultados de los procesos de implementacin a cargo de los rganos de
ejecucin, recaudacin y de control y regulacin. Implica una importante limitacin a la
disposicin directa de recursos pblicos de todo tipo (financieros, humanos, patrimoniales) o
para contratar a nombre del estado o para la designacin de funcionarios y empleados pblicos.
3. La designacin sobre el principio del mrito y seleccin transparente de autoridades de
agencias, organismos autnomos, empresas del estado, banca pblica y otros organismos
autnomos y autrquicos, incluidas entidades de regulacin monetaria y superintendencia
bancaria, rganos de recaudacin impositiva, rganos de control de derechos ciudadanos y
auditoras, estabilidad con plazos preestablecidos y evaluacin de desempeo sobre la base de
acuerdos, programas o convenios de gestin o resultados.

4. La designacin sobre el principio del mrito y seleccin transparente dentro del cuerpo del
servicio civil para los cargos de direccin, gerencia, jefaturas de los programas y an de cargos
de viceministros o secretarios generales encargados de la coordinacin, continuidad y logro de
resultados de los programas y de la gestin equilibrada, solvente, evaluable, controlable y
auditable de recursos pblicos.

5. La consolidacin de un cuerpo estable de funcionarios pblicos de servicio civil estableciendo

mecanismos de carrera administrativa sobre la base del principio del mrito y la evaluacin
permanente de desempeo, como garanta del logro de la autonoma del funcionariado frente a
intereses particulares, sectoriales y de partido y de la defensa del inters pblico y ciudadano y
del respeto al orden normativo instituido democrticamente.

6. El funcionamiento de principios y mecanismos de:

Responsabilizacin poltica de las autoridades ejecutivas gubernamentales sobre los

resultados de las polticas pblicas a travs del control parlamentario.

Responsabilizacin administrativa y de gestin para autoridades de rganos autnomos,

entes reguladores y directivos del servicio civil a cargo de rganos (direcciones,
programas, gerencias) de ejecucin centralizada.

Rendicin de cuentas y de responsabilidad patrimonial y de resultados frente a

parlamentos, rganos fiscalizadores y de auditora, asociaciones de la sociedad civil,
opinin pblica y la ciudadana en general.
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7. El funcionamiento institucionalizado del rol del legislativo en la aprobacin de presupuestos del

sector pblico, por programas claramente diferenciados, con metas de produccin institucional,
resultados e impactos preestablecidos y evaluables, as como mecanismos permanentes de
control parlamentario del gasto. Supone la asistencia de organismos tcnicos independientes
(Contraloras, Auditoras) de auditora de resultados.

8. El funcionamiento institucionalizado de la participacin (Consejos Consultivos, de

Administracin) de organizaciones econmico sociales y de la sociedad civil y de
organizaciones ciudadanas, de usuarios y de consumidores en la elaboracin de las polticas y
presupuestos, en el acceso a la informacin pblica y en la evaluacin, control y auditora social
de resultados.

9. La institucionalizacin de principios de:

Equidad contributiva promotora de niveles adecuados de inversin privada y generadora

de empleo pero al mismo tiempo favorecedora del mercado interno de consumo
ciudadano de bienes y servicios (incluidos bienes pblicos de carcter social) en cantidad
y calidad adecuados en un marco de igualdad de oportunidades.

Equilibrio y solvencia fiscal macro de la hacienda pblica a travs de polticas

presupuestarias priorizadas y coordinadas con la recaudacin de recursos pblicos y con
sustentables niveles de endeudamiento.

Responsabilizacin fiscal por el manejo directivo y gerencial micro de recursos en las

distintas entidades estatales.

10. La institucionalizacin de modelos (principios y tecnologas) de gestin orientados a resultados,

de informacin a la ciudadana de estndares y resultados de servicio, de la formulacin
estratgica de polticas, de la programacin operativa eficaz, eficiente y econmica de
asignacin de recursos y logro de metas, de valores y prcticas de control de la transparencia y
la tica pblica y la participacin de la sociedad civil, usuarios y beneficiarios de la accin
pblica.

11. La institucionalizacin de los principios y mecanismos de organizacin y funcionamiento

administrativo y de gestin y del servicio civil a todos los poderes pblicos, incluidos el
legislativo y el judicial.

12. La institucionalizacin de este modelo a nivel estadual o provincial y a nivel local, comunal o
municipal.

Cabe destacar, que con diferencias de grado o detalle, con distintos momentos y ritmos de
implementacin o con un mayor o menor grado de formalizacin legal, estas reglas institucionales
caracterizan a los pases democrticos del capitalismo, ya sea su rgimen presidencialista (Vg. EEUU),
semipresidencialista (Vg. Francia) o parlamentario (Vg. Reino Unido, Espaa, Alemania, Canad,
Australia).
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En cambio, expongo ahora el modelo tpico ideal de institucionalidad administrativa delegativa.

1. Una estructura del poder ejecutivo que establece una dependencia poltica (va designacin de
autoridades, intervenciones o intromisiones, formal o informalmente estatuidas) de los rganos
de ejecucin y de los rganos de regulacin y control con respecto a los rganos formuladores
de polticas pblicas (presidente, ministros, secretarios de estado).
2. La concentracin de capacidades en las autoridades democrticas ejecutivas tanto para ejercer
los roles de formulacin como los de adopcin e implementacin de polticas. La continuidad
de las polticas pblicas y programas debe ser revisada ante cualquier cambio de gobierno o
incluso reemplazo de ministros o directivos. En consecuencia, las organizaciones y agencias del
sector pblico deben poder ser creadas, reestructuradas o incluso cerradas con fuertes facultades
para el decisor de turno. No existe virtualmente limitacin a la disposicin de recursos pblicos
de todo tipo (financieros, humanos, patrimoniales) o para contratar a nombre del estado o para
la designacin de funcionarios y empleados pblicos, bajo el principio de quin puede lo ms
puede lo menos.

3. La designacin discrecional por parte de la autoridades democrticas de autoridades de

agencias, organismos autnomos, empresas del estado, banca pblica y otros organismos
autnomos y autrquicos, incluidas entidades de regulacin monetaria y superintendencia
bancaria, rganos de recaudacin impositiva, rganos de control de derechos ciudadanos y
auditoras, que slo cuentan con una estabilidad impropia, deben convencionalmente renunciar
ante los recambios democrticos gubernamentales y cuya evaluacin de desempeo carece de
procedimientos estables e institucionalizados.

4. La designacin discrecional por parte de la autoridades democrticas de los ocupantes de los

cargos de direccin, gerencia y jefaturas de los programas, que slo cuentan con una estabilidad
impropia y cuya evaluacin de desempeo carece de procedimientos estables e
institucionalizados.

5. La coexistencia de un cuerpo de funcionarios pblicos estables (con limitados mecanismos de

carrera administrativa) con una planta de personal transitorio, contratado o provisional.
Institucionalizacin del principio de la designacin discrecional, para todos los tipos de
personal, por parte de las autoridades democrticas y por parte de las autoridades de agencias
designadas por el gobierno de turno.

6. El funcionamiento de principios y mecanismos de:

Responsabilizacin poltica difusa de las autoridades ejecutivas democrticas sobre los

resultados de las polticas pblicas.

Responsabilizacin administrativa y de gestin difusa para autoridades de rganos

autnomos, entes reguladores y directivos a cargo de direcciones, programas y gerencias.

Rendicin de cuentas documental tradicional y de responsabilidad patrimonial difusa

frente a parlamentos, rganos fiscalizadores y de auditora, Inexistente o difusamente
estatuida responsabilidad por resultados frente asociaciones de la sociedad civil, opinin
pblica y la ciudadana en general.
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7. El reflejo presupuestario de toda nueva poltica o reestructuracin organizacional debe ser

flexible, con amplios poderes de reasignacin de recursos para el Ejecutivo y acompaados por
el Legislativo en las modificaciones de base legal Ello deriva en un funcionamiento
institucionalizado dbil del rol del legislativo en materia presupuestaria (de hecho o
constitucional o legalmente establecido, mediante procedimientos de emergencia, necesidad y
urgencia o de delegacin de facultades). De all, la escasa supervisin de las estructuras
institucionales u diseos organizacionales del sector pblico centralizado o descentralizado por
parte del poder legislativo. Supone la asistencia de organismos tcnicos independientes
(Contraloras, Auditoras, Tribunales de Cuentas) que slo atienden la rendicin de cuentas de
los ejercicios presupuestarios en trminos de regularidad formal.

13. El funcionamiento de la participacin de organizaciones econmico sociales y de la sociedad

civil y de organizaciones ciudadanas, de usuarios y de consumidores, slo con carcter de
veedura formal. Inexistentes o difusos mecanismos de participacin en la elaboracin de las
polticas y presupuestos, en el acceso a la informacin pblica y en la evaluacin, control y
auditora social de resultados.

8. La ausencia o difusa institucionalizacin de principios de equidad contributiva, equilibrio y

solvencia fiscal macro de la hacienda pblica y de responsabilizacin fiscal por el manejo
directivo y gerencial micro de recursos en las distintas entidades estatales.

9. Baja institucionalizacin de modelos (principios y tecnologas) de gestin orientados a

resultados, de informacin a la ciudadana de estndares y resultados de servicio, de
formulacin estratgica de polticas, de programacin operativa, de valores y prcticas de
control de la transparencia y la tica pblica y la participacin de la sociedad civil, usuarios y
beneficiarios de la accin pblica. Cuando por exigencia de organismos multilaterales o de la
opinin pblica los gobiernos se ven obligados a instaurar instituciones vinculadas a regmenes
de servicio civil, sistemas de responsabilizacin, mecanismos de responsabilidad y solvencia
fiscales, modelos de gestin por resultados, autonoma institucionalizada de agencias,
organismos de auditora, sistemas de control y participacin ciudadana y regmenes de
transparencia y tica pblica, las reglas formales son suficientemente vagas y ambiguas como
para evitar la colisin con el principio institucionalizado de la discrecionalidad.

10. La institucionalizacin de los principios y mecanismos de organizacin y funcionamiento

administrativo y de gestin discrecional en todos los poderes pblicos, incluidos el legislativo y
el judicial.

11. La institucionalizacin de este modelo a nivel estadual o provincial y a nivel local, comunal o
municipal.

Estas instituciones administrativas, en tanto reglas formal o informalmente estatuidas, han

caracterizado no slo a la Repblica Argentina sino en gran medida a todos los pases de Amrica
Latina. En primer lugar, a la mayora de los recientemente democratizados (con un Chile como
excepcin ms notoria, con un Uruguay, que progresivamente abandona su republicanismo, con un
Brasil con algunos cambios republicanos a partir de la gestin Cardoso/Bresser). Pero, tambin se
verifica en pases como Venezuela, Colombia o Mxico, de mayor tradicin institucional democrtica.
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Democracia delegativa, instituciones administrativas y crisis econmica y social

De acuerdo con esta tipologa, entonces, sostengo la tesis de que la institucionalizacin delegativa en
Amrica Latina no slo se ha verificado en las instituciones polticas sino tambin en las instituciones
para la gestin y la administracin de las decisiones pblicas. Dimensin, esta ltima, no
adecuadamente tenida en cuenta en los distintos enfoques que han reflexionado o investigado estos
procesos. En esta seccin sostendr adems, que estos factores han estado asociados tambin a la
naturaleza de los procesos de reformas orientadas al mercado de los aos 80 y 90 y que no slo han
conspirado contra las propias metas del proceso reformista (al menos las formalmente establecidas)
sino que tambin han motivado recurrentes crisis econmicas, sociales y polticas y que han derivado
en un aumento generalizado de la desigualdad y en la ausencia de desarrollo econmico y social
integrado en Amrica Latina.

Como se seal anteriormente, ha sido ampliamente debatido como las condiciones econmicas,
fiscales y de endeudamiento por las que atraves Amrica Latina en la dcada de los 80 y principios de
los 90 constituyeron el antecedente explicativo tanto de la institucionalizacin de la democracia
delegativa como de los procesos de reforma orientados al mercado. Tambin ha sido estudiado cmo
la naturaleza de las reformas requera un Poder Ejecutivo fuerte y una concentracin de poderes en el
Presidente, dado el modo en que las mismas afectaban condiciones una enorme gama de intereses y
valores de amplios sectores populares y de actores econmicos, sociales y estatales.

Para el caso argentino y para otros pases en procesos en transicin de caractersticas federales, la
complejidad del proceso fue mayor debido a la autonoma de gobiernos provinciales y municipales.
Dado el resultado de las primeras elecciones democrticas, result posible la coexistencia de gobiernos
nacionales, provinciales y municipales de distinto signo, todos con fuertes tendencias delegativas que
deban tomar decisiones de distinto tipo con relacin a la crisis econmica y social. Mientras los
gobiernos nacionales encaraban con distinto ritmo e intensidad los procesos de ajuste y reforma estatal
y econmica de acuerdo al paradigma de mercado, los gobiernos estaduales y locales
institucionalizaron en alto grado los modos prebendarios, patrimonialistas y clientelistas de ejercicio
del poder. Esta naturaleza del juego poltico y de las polticas fiscales deriv en un juego fiscal
imposible, donde la solvencia y la responsabilidad fiscales requeridas para hacer frente al proceso de
reestructuracin estatal y econmica y a las polticas de tratamiento del endeudamiento nacional y
externo se volvieron inviables. Mientras los gobiernos provinciales y municipales con contacto directo
con la ciudadana y los sectores populares requirieron y requieren crecientemente recursos pblicos
derivados de la naturaleza clientelar con que buscaban afrontar los costos sociales de la
reestructuracin estatal y econmica, los gobiernos nacionales carecen del manejo de todos los poderes
de disposicin que el ajuste fiscal y la reforma estatal suponan para al mismo tiempo lidiar con el
manejo de la deuda pblica. Esta situacin reforzaba la institucionalizacin delegativa de los gobiernos
nacionales, verificada en cada uno de los planes de estabilizacin, ajuste y reforma econmica y estatal
que se implementaron en el perodo (ODonnell, 1996).

Pero, lo que no ha sido adecuadamente estudiado es el efecto de la institucionalizacin delegativa

combinada con reformas orientadas al mercado, tambin al nivel de las reglas de juego de la
administracin pblica. Cmo se expuso en el tipo ideal de institucionalidad administrativa
delegativa, el principio plenamente institucionalizado es el de la discrecionalidad, tambin
denominado en el derecho administrativo tradicional como principio de la zona de reserva de la
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administracin. A continuacin expongo algunos efectos de como la democracia delegativa y las

reformas de los 90 modelaron instituciones administrativas delegativas:

Las polticas pblicas de los 90, en particular aquellas vinculadas a los procesos de privatizacin,
reestructuracin, transferencia de servicios a las provincias y desregulacin, implicaron el
debilitamiento de las agencias autnomas, la creacin a posteriori de las privatizaciones de los
rganos de regulacin y control y su dependencia funcional del Poder Ejecutivo.

La seleccin abierta pblica que pudiera existir para el nombramiento de directivos de agencias
autnomas fue reemplazada progresivamente por la designacin discrecional bajo el principio del
necesario alineamiento de los mismos con el Poder Ejecutivo. Cuando se instauran reglas que
establecen la intervencin del Poder Legislativo en la seleccin de tales directivos, el propio
Parlamento, an con la misma composicin partidaria y an de legisladores, ha acompaado las
remociones impulsadas por el Ejecutivo cuando este ha requerido alineamiento de tales agencias.

Las designaciones transitorias de los niveles de direccin o gerencia previstas necesariamente ante
vacancias posibles, se transformaron progresivamente en la regla.

Las reglas de conformacin de jurados o comits de seleccin omitieron deliberadamente que el

funcionario poltico de turno pudiera elegir discrecionalmente a los integrantes de tales instancias de
evaluacin.

El impulso a la contractualizacin (flexibilizacin de las condiciones de empleo) del personal

pblico impulsado por los reformistas y los organismos internacionales deriv en una planta de
personal, profesionales y consultores contratados que conspiraron contra las escasas reformas
orientadas hacia la conformacin de un servicio civil. Una coalicin de reformistas orientados al
mercado y polticos con vocacin delegativa, y an clientelar y prebendaria, deriv en un
crecimiento sistemtico de las plantas de personal contratado, de designacin discrecional. En
programas con financiamiento externo, esta combinacin, tecnocrtica y clientelsitca al mismo
tiempo, tuvo efectos directos sobre la ineficiencia e ineficacia de programas sociales, incluidos
aquellos con financiamiento internacional, que a su vez aumentaron significativamente el
endeudamiento.

El reemplazo (impulsado por organismos internacionales) de sistemas tradicionales de rendicin de

cuentas documental por balances de cuenta de inversin auditables integralmente, se realiz
exceptuando no slo el cargo patrimonial tradicional sino tambin la responsabilizacin de los
funcionarios polticos. Estas reglas, sumadas a la eliminacin de controles externos previos
permitieron un aumento significativo de situaciones de corrupcin poltica.

La designacin en posiciones de auditora, contralora o sindicatura no se han basado en el principio

de merito sino en la discrecionalidad poltica.

Las leyes de presupuesto han contenido invariablemente autorizaciones amplias al Poder Ejecutivo
para la reasignacin de partidas entre programas presupuestarios y sus jurisdicciones.

Las leyes de emergencia han contenido invariablemente facultades para la reestructuracin

organizacional, an de los organismos creados por ley.
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Las leyes de responsabilidad fiscal han carecido de aplicacin en sus objetivos de equilibrio y
solvencia fiscal y en la instrumentacin de sanciones a los responsables. Ello deriv en
desequilibrios fiscales crecientes y aumento sistemtico del endeudamiento interno y externo del
sector pblico.

Las polticas de modernizacin de instrumentos de gestin (planeamiento, programacin, acuerdos

programas, cartas compromiso) impulsados por programas con financiamiento de organismos
internacionales han responsabilizado por la implementacin de los mismos a los funcionarios
polticos, lo cual ha derivado en fracasos reiterados en los procesos de implementacin.

Ahora bien, qu efectos polticos, sociales, fiscales y econmicos se derivan a su vez de este conjunto
de situaciones de alta discrecionalidad, tpicas de una administracin pblica delegativa?.

Ciertamente es necesario sealar que todo gobernante ejecutivo en democracia, e incluso las
autoridades del Legislativo, del Judicial y de los rganos de control del sector pblico y an de las
agencias, empresas y organismos, deben contar con un alto grado de capacidad para la toma de
decisiones. Esta caracterstica es lo que habitualmente se conoce como discrecionalidad en las
funciones ejecutivas, decisorias, administrativas y de gestin. Pero, cuando la necesaria
discrecionalidad poltica ejecutiva no est asociada a una institucionalizacin administrativa
republicana sino a una democracia y a una institucionalizacin administrativa de carcter delegativo,
entonces la toma de decisiones se convierte de discrecional en arbitraria o deriva en transgresiones
(ODonnell, 2001).

La arbitrariedad poltica y la trasgresin han tenido y tienen gravsimas consecuencias negativas en

trminos de la dimensin liberal de la democracia (libertades y condiciones de vida de los ciudadanos)
y del ejercicio republicano del gobierno. En particular en esta ltima dimensin, puede afirmarse que a
mayor arbitrariedad en la gestin pblica menor responsabilizacin de los gobernantes, menor
responsabilidad fiscal, menor orientacin a la gestin de resultados, menor continuidad y coordinacin
de programas y polticas pblicas, menor transparencia, menor participacin y control ciudadanos de la
gestin pblica y menor auditabilidad. En verdad, la arbitrariedad, originada en la ausencia de
instituciones administrativas y de gestin republicanas, no slo permiti ejecutar las polticas de
reforma orientadas al mercado sino que en la prctica conspir, paradjicamente, contra la mayora de
las polticas de equilibrio fiscal, manejo ordenado del endeudamiento y reforma del sector pblico que
los organismos multilaterales impulsaron de la mano de las democracias de corte delegativo. Esta
situacin, deriv en los conocidos y explicados procesos de deterioro de las condiciones sociales y
econmicas, crisis de crecimiento econmico, fuga de capitales, corrupcin, desequilibrio e insolvencia
fiscales, aumento del desempleo, la pobreza y la desigualdad, desencanto poltico, crisis de los partidos
polticos y de los sistemas de representacin, fatiga de reforma y aparicin de nuevos movimientos
sociales. Procesos que en el caso argentino se expresaron dramticamente con la crisis del 2001/2002.

Segunda fase de la transicin y administracin republicana

Si mi tesis es correcta entonces, la dimensin administrativa de la institucionalidad delegativa adquiere

un peso relativo decisivo como factor interviniente en el proceso fiscal, poltico, social y econmico de
los 90, intervencin y peso no expuesto en la literatura corriente. De hecho, la falta de atencin al
problema deriva en situaciones que pueden resultar paradjicas. Me refiero a que, por ejemplo en el
caso argentino, polticos, tcnicos e intelectuales, que han sido importantes crticos de los procesos de
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los 90 y que luego han alcanzado la funcin pblica (electiva o gubernamental), no han dejado de
comportarse de acuerdo con los patrones y reglas de juego delegativas, tanto en lo poltico como en lo
administrativo, al momento de ejercer el gobierno. En definitiva, estoy afirmando que, tanto el
gobierno de la Alianza como el modo en que el Gobierno de Duhalde transit la crisis durante la
emergencia, las caractersticas del proceso electoral posterior y las notas de la accin de gobierno de
los primeros meses de Kirchner, han demostrado en realidad la fuerte institucionalizacin del modo
delegativo. Tampoco parece casual entonces que aparezcan nuevamente voces que advierten sobre esta
situacin, apelando a expresiones tales como hegemona, discrecionalidad,arbitrariedad, falta
de respeto al imperio de la ley, etc.

En este debate, no han sido poco los que han planteado la necesidad de revalorizacin del
acountability horizontal y del accountability social para corregir estas realidades. Sin embargo, lo
que estoy sealando es que, si mis afirmaciones son ciertas, la modificacin de estas situaciones
requiere de cambios institucionales ms profundos que los habitualmente sealados. Para expresarlo en
trminos conceptuales, sostengo que para alcanzar lo que ODonnell denomina segunda fase de la
transicin, esto es el despliegue de las dimensiones liberal y republicana de la democracia, es necesario
atender al problema del diseo institucional de las reglas de juego para la administracin y la gestin de
las decisiones pblicas.

La posicin que vengo sosteniendo podra ser considerada una posicin republicana fuerte en trminos
de institucionalidad administrativa pblica. Y estoy afirmando que la construccin de una democracia
con componentes liberales y republicanos con crecimiento econmico e integracin social solo puede
alcanzarse en la medida en que se adopte un diseo institucional republicano de detalle y sin fisuras
para la administracin y la gestin pblica que se acerque al modelo tpico ideal expuesto
anteriormente. Y esto por varios motivos.

En primer lugar, por las razones funcionales expuestas anteriormente. No hay repblica sin una
administracin republicana. Y, probablemente, el cambio de las reglas de juego para la gestin de las
decisiones pblicas podra constituir el camino menos dificultoso desde el cul pudiera comenzar una
reforma de las instituciones polticas.

En segundo lugar, porque es necesario reconocer que el modo autoritario (patrimonialista) de la cultura
poltica y del liderazgo poltico (y del liderazgo societal y organizacional en general es la causa
gentica que se encuentra en el origen de estos procesos. La implantacin de una administracin
republicana permitira un lento iniciar una progresiva tendencia de cambio en la naturaleza de la cultura
y del liderazgo poltico.

Finalmente, pero lo ms importante, aunque an faltan investigaciones empricas exhaustivas que

permitan encontrar las correlaciones y explicaciones genticas adecuadas, una creciente produccin
intelectual viene sosteniendo que existe una fuerte vinculacin entre desarrollo, igualdad, democracia y
lo que aqu he denominado como administracin republicana2.

Ahora bien, qu razones tendran los gobernantes o partidos polticos para cambiar o qu fuerzas
podran entonces impulsar la implantacin de un diseo administrativo republicano?. Expongo ahora
algunas ideas tentativas expuestas en otro trabajo (Schweinheim, 2003):

2
Ver, por ejemplo, Prats y Catal (1998) y Rauch y Evans (2000).
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Un primer camino podra estar constituido por la presin de organizaciones de la sociedad civil,
medios de comunicacin y mbitos acadmicos. De hecho, como los estudios sobre accountability
social lo han sealado, el creciente involucramiento de estos actores en materia de transparencia,
participacin y control han estado contribuyendo fuertemente a limitar la arbitrariedad y las
transgresiones de los gobernantes. Si estos actores que han logrado activar procesos de control vertical
u horizontal, tambin demandaran del mismo modo la implantacin de una administracin republicana,
los partidos polticos deberan ser responsivos frente a esta demanda, dados los costos crecientes en los
que incurriran de no hacerlo (Smulovitz, 2002).

Un segundo camino (que puede ser complementario) podra estar constituido por el contenido de las
reformas que los organismos multilaterales exigen a pases como la Argentina. Si dichos organismos
adems de las actuales exigencias en materia de mejoramiento de la institucionalidad poltica, del
balance de poderes, de la independencia del Poder Judicial, del respeto al estado de derecho, de la
implementacin de sistemas de responsabilizacin y transparencia, incluyeran en sus demandas de
reforma la instauracin de una administracin pblica de caractersticas republicanas, se estara
acortando sensiblemente el camino, dada la responsividad de los gobiernos y partidos a tales
exigencias. Podra argumentarse en contra de esta idea, que dichos organismos no tienen incentivos
para desestructurar las democracias delegativas y sus instituciones administrativos, que han sido
funcionales a las reformas estructurales de los 90 y que pueden serlo para los ajustes estructurales
capitalistas pendientes. Sin embargo, la progresiva adopcin de enfoques institucionales en los ltimos
aos en dichos ambientes es un buen antecedente. Adems, son crecientes los costos en que vienen
incurriendo los organismos multilaterales debido a los fracasos de los procesos de ajuste econmico y
reforma estatal que promovieron. Por otra parte, la demanda de actores de la sociedad civil podra estar
tambin orientada hacia los organismos multilaterales, como ya lo han hecho en referencia al
mejoramiento de los controles, la transparencia y al funcionamiento del Poder Judicial.

Los dos caminos mencionados anteriormente han obligado poco a poco a los lderes polticos a incluir
en sus agendas el problema de la calidad institucional. Con fuerte reticencia y con escasos avances,
an as se ven obligados a formular propuestas de reformas al rgimen de organizacin y
financiamiento de los partidos polticos y campaas electorales, a los sistemas de designacin de
magistrados judiciales, a la estructura del Poder Legislativo, al rgimen electoral, a los sistemas de
transparencia, a los mecanismos e instituciones de control. Del mismo modo, podra esperarse de las
polticas de diseo institucional administrativo republicano. Incluso, para algunos lderes polticos
podra suponer una agenda menos conflictiva para con los apoyos parlamentarios que una reforma de
esta naturaleza requerira. Podran incluso argumentar que una poltica que busque institucionalizar una
administracin republicana supone un cambio de paradigma con respecto a los enfoques de reforma del
Estado de los aos 90.

Estos caminos podran reforzarse si, al mismo tiempo, el paulatino cambio en los modelos e
instrumentos de poltica econmica frente al incremento de la pobreza y la desigualdad incorporaran
tambin la dimensin de las instituciones administrativas estatales que se requieren para el desarrollo
de modelos de crecimiento econmico con aumento de la igualdad. Pareciera existir una oportunidad
dado que, si las hiptesis expuestas en este trabajo son correctas, intentar alcanzar tal modelo
econmico y social no parece posible con una democracia delegativa y su modelo administrativo. Y,
una vez ms, los costos que pagarn los lderes polticos en trminos de opinin pblica y electorales
sern crecientes.
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Finalmente, no seran descartables avances significativos (al igual a lo sucedido en Espaa, Portugal e
Irlanda y en otros pases del ex bloque sovitico como la Repblica Checa, Hungra o Polonia) si los
procesos de integracin continental supusieran ciertas reglas relativamente comunes en materia de
diseo institucional democrtico y de administracin pblica. El actual proceso del MERCOSUR
ampliado podra incorporar a su agenda progresivamente esta cuestin.

Ms all de estas ideas sobre cmo pueda darse el proceso de instauracin de unas instituciones
administrativas republicanas en la Argentina y eventualmente en otros pases de Amrica Latina o
recientemente democratizados, espero haber podido ser convincente con respecto a la necesidad de la
implantacin de una institucionalidad administrativa republicana de calidad como factor de peso para
resolver los problemas derivados del modo de institucionalizacin democrtica, de los procesos de
reforma del estado y del modelo econmico social de las ltimas dos dcadas.

Se requiere estudio, investigacin, liderazgo y accin poltica para transformar estas ideas en proyecto.

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RESEA BIOGRAFICA

Director del Centro de Estudios La Piedad de la Asociacin del Personal de los Organismos de
Control. Investigador del Instituto Nacional de la Administracin Pblica de la Repblica Argentina.
Director Ejecutivo de la Maestra en Auditora Gubernamental de la Universidad Nacional de San
Martn. Ha sido Coordinador del Gabinete de Modernizacin y Reforma del Estado (2002-03), Auditor
General de la Direccin de Escuelas de la Provincia de Buenos Aires (2000-2002), Vocal del Directorio
del INAP (1999) y Jefe de Gabinete de la Secretara de la Funcin Pblica (1998). Fue Representante
de la Repblica Argentina en la I y II Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin
Pblica y Reforma del Estado (1998-99) y Representante Alterno de la Repblica Argentina en el
Consejo Directivo del CLAD (1998-99 y 2002-2003). Actualmente, es adems profesor de la Maestra
en Administracin Pblica de la Universidad de Buenos Aires, de la Maestra en Desarrollo Local de la
Universidad Nacional de San Martn y Universidad Autnoma de Madrid y de la Maestra en Gerencia
Pblica de la Universidad Nacional de la Patagonia.

Direccin Postal: Beruti 1035/37 (1828), Banfield, Repblica Argentina.

TEL/FAX: 54 11 4 242 6189
E-mail: guisch@infovia.com.ar
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RESUMEN

Repblica e Instituciones Administrativas: Segunda Fase de la Transicin Democrtica y

superacin de la Institucionalidad Delegativa.

El diseo de una institucionalidad administrativa de calidad para el sector pblico nacional en la

Repblica Argentina constituye uno de los desafos ms importantes que deben encarar los argentinos
en la primera dcada del siglo XXI. El desafo surge, por un lado, de la urgencia derivada de la crisis
econmica y social y de la crisis institucional concomitante de fines del 2001 y primer semestre del ao
2002. Por otro lado, surge tambin como consecuencia de la creciente toma de conciencia sobre las
causas profundas que originaron dicha crisis. Pero, fundamentalmente, el desafo cataliza porque la
crisis del 2001/2002 ha vuelto a poner en cuestin y ha provocado tambin volver a plantearse y
replantearse el problema de los fines, de los objetivos colectivos y del para qu de las instituciones
pblicas. En primer trmino, las de carcter poltico, pero tambin y de manera directamente
relacionada, las instituciones administrativas, que establecen las reglas de juego para la gestin de las
decisiones pblicas. Crisis de las instituciones polticas y crisis de la administracin pblica aparecen
como dimensiones de la crisis de la institucionalidad pblica.

El problema del diseo institucional de la administracin pblica; la existencia de dos tipos bsicos de
institucionalidad administrativa: la republicana y la delegativa; las interrelaciones verificadas entre
reformas orientadas al mercado e instituciones polticas y administrativas de naturaleza "delegativa" en
Argentina y en Amrica Latina, a partir de la transicin democrtica post dictadura; y sus efectos
econmicos, fiscales, sociales y polticos, son los principales tpicos del trabajo. En el caso argentino,
estos procesos condujeron a la crisis poltica, fiscal e institucional del ao 2001, con su corolario de
violencia social, pobreza, desempleo y desigualdad.

Se postula que la implantacin de unas instituciones republicanas para la administracin pblica puede
contribuir a corregir estas distorsiones, no slo en Argentina sino tambin en otros pases de similar
evolucin. Y se exploran diversas alternativas para la implantacin de una administracin republicana
como condicin ineludible para mejorar la calidad de los liderazgos, la cultura poltica, las instituciones
democrticas y sus efectos sobre el desarrollo econmico y social.