ngel L.

Sanz Prez*

Apuntes sobre la tcnica legislativa

en Espaa

Sumario: I. LA TCNICA LEGISLATIVA EN ESPAA.II. LA ELABORACIN

DE LAS NORMAS.III. ASPECTOS GENERALES DE LA TCNICA LEGIS-
LATIVA.3.1. Sistemtica y ordenacin.3.2. Parte expositiva.3.3. Parte dispo-
sitiva.3.4. Lenguaje legal.3.5. Parte nal y anexos.IV. EVALUACIN LEGIS-
LATIVA.

I. LA TCNICA LEGISLATIVA EN ESPAA

Hasta hace unos aos, tena cierta novedad tratar la tcnica legisla-
tiva, aunque se haca como una cuestin importada y se trataba incluso
como algo extrao. Sin embargo, hoy son habituales las referencias entre
los constitucionalistas a la tcnica legislativa. A pesar de un incipiente in-
ters, podra reconocerse, desde este planteamiento, que nuestro sistema
es poco dado a la ordenacin o a la reexin y al orden. En todo caso,
podra hacerse una primera aproximacin al concepto de tcnica legisla-
tiva y podra entenderse, entre nosotros, como la ordenacin, y homoge-
neizacin formal y material de los textos de modo que respondan a un
solo criterio normativo de ordenacin, sistemtica y de organizacin. La
necesidad de aprobar leyes de calidad impone aproximarse a las exigencias
de tcnica legislativa, y adherirse as al principio de seguridad jurdica.
La tcnica legislativa es orden y unicacin de maysculas, minsculas y
sangrado y correccin formal de las disposiciones. Pero tambin debe ser
armona y orden sistemtico en la norma. No slo es procedimiento, es
adems reexin y ponderacin de anlisis y es adems lgica interna de

* Letrado del Parlamento de Cantabria y Profesor Asociado de Derecho Constitucional en la

Universidad de Cantabria.
12 ngel L. Sanz Prez

la norma. En el Estado descompuesto, la Ley ha de ser, de forma necesaria,

coordinacin entre los poderes: la reexin y el orden en la norma evitara
conictos, y disminuira el carcter esencialmente conictual de la norma
y su aplicacin posterior. Por tanto el concepto estricto de tcnica legisla-
tiva ha de superar una concepcin formal y adentrarse en la mdula de la
misma y su integracin en el cosmos jurdico analizando, y mejorando, la
estructura y el contenido de la norma.
No parece que haya opcin para asumir un criterio material, y ms
ambicioso, de tcnica legislativa. No obstante, en las diferentes resoluciones
de directrices que se han aprobado en Espaa suelen incluirse reglas que
afrontan, como se ver, la tcnica legislativa pero desde una perspectiva
eminente y exclusivamente formal, olvidando la siempre compleja cuestin
del anlisis de contenido y estructura de la norma. Seguramente por ello la
evaluacin legislativa apenas es ejecutada en nuestro pas. La demostracin
de una cierta minusvaloracin de la tcnica legislativa material es que hay
diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional en los que se alude
a ella como cuestin menor e irrelevante, pues no es motivo suciente
para determinar la inconstitucionalidad de la Ley. En este sentido, M. Pu-
lido Quecedo deende, seguramente con razn, que el control jurdico-
constitucional de la ley en materia de tcnica legislativa viene caracterizado
por la nota esencial de su instrumentalidad respecto al juicio de constitu-
cionalidad, propiamente dicho. El juicio de constitucionalidad no lo es de
tcnica legislativa, si bien el enjuiciamiento en va de recurso, de defectos
tcnicos, puede determinar, segn los casos, un juicio de inconstitucionali-
dad sub especie de tcnica legislativa, con arreglo a lo declarado en la doctrina
jurisprudencial del TC.1
Ha sido el Tribunal Constitucional el que ha asumido una versin formal
de la tcnica legislativa. No ha habido una exigencia de calidad material de
las Leyes. Ha sido la STC 136/2011 uno de los fallos que ms claramente
ha reconocido que la tcnica legislativa no es motivo suciente para motivar
una declaracin de inconstitucionalidad. Ni siquiera la aprobacin de leyes
de calidad sera una forma de garantizar el principio de seguridad jurdica.
As, el Tribunal Constitucional ha admitido incluso la constitucionalidad de
la Ley de acompaamiento, aunque reconozca que este tipo de Leyes (ade-
ms del valioso voto particular del Magistrado Sr. Aragn Reyes) pueda
ser eventualmente criticable desde el punto de vista de la tcnica jurdica,
en modo alguno lo es desde la perspectiva constitucional, y que tiene una
deciente calidad legislativa (FJ 3). Sin embargo, concluye este fallo indi-
cando que de manera anloga, podemos armar ahora que el dogma de la
deseable homogeneidad de un texto legislativo no es obstculo insalvable
que impida al legislador dictar normas multisectoriales, pues tampoco existe
en la Constitucin precepto alguno, expreso o implcito, que impida que las
leyes tengan un contenido heterogneo. El nico lmite que existe en nuestro

M. PULIDO QUECEDO, El control jurdico-constitucional en materia de tcnica-legislativa, en

1

Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, nm. 2, 1999, pp. 1783-1806.

 Apuntes sobre la tcnica legislativa en Espaa 13

ordenamiento jurdico a las leyes de contenido heterogneo es el previsto en

la Ley Orgnica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa
popular. Ni siquiera la vulneracin del principio de seguridad jurdica que
suponen las Leyes de acompaamiento (como fue la Ley 50/1998, de 30 de
diciembre, de medidas scales, administrativas y del orden social) justica
estimar el recurso de inconstitucionalidad.
Por tanto, aunque la tcnica legislativa sea tan mala como lo es en las
leyes de acompaamiento y en las leyes complejas, el Tribunal Constitu-
cional ha armado con rotundidad que aun aceptando que una ley como
la impugnada puede ser expresin de una deciente tcnica legislativa, no
por ello cabe inferir de modo necesario una infraccin de la Constitucin
habida cuenta que el juicio de constitucionalidad que corresponde hacer
a este Tribunal no lo es de tcnica legislativa [(SSTC 109/1987, de 29
de junio, F. 3 c); y 195/1996, de 28 de noviembre, F. 4), ni de perfeccin
tcnica de las leyes (SSTC 226/1993, de 8 de julio, F. 4)]. Nuestro Tribunal
suele indicar con cierta reiteracin que su control de constitucionalidad
nada tiene que ver con su depuracin tcnica (SSTC 226/1993, de 8 de
julio, F. 5; y 195/1996, de 28 de noviembre, F. 4).
Se argumenta en esta jurisprudencia del Tribunal que no hay una exi-
gencia constitucional para que las Leyes sean de una determinada forma,
de este modo el Parlamento no ha sobrepasado ninguno de sus lmites
explcitos o implcitos, cuando ha aprobado malas leyes. El Tribunal in-
dica que, como la Constitucin nada exige de forma expresa en relacin
con una obligacin de aprobar leyes claras, sistemticas y unvocas, las leyes
pueden no ser ni claras, ni unvocas, ni sistemticas. En denitiva, la tcnica
legislativa se limita a la mera formalidad de aprobar textos de escritura ho-
mognea, teniendo el Parlamento plena libertad para aprobar los que desee
don el nico lmite de la letra de la Constitucin. Parecen recordarse viejas
jurisprudencias, las Cortes, se dijo en STC 76/1983, de 5 de agosto como
titulares de la potestad legislativa del Estado (art. 66.2 de la Constitucin),
pueden legislar en principio sobre cualquier materia sin necesidad de po-
seer un ttulo especco para ello.
Pero no todo es tan ntido, la Constitucin impone por ejemplo cier-
tas exigencias en materia sancionadora, y eso implica que la calidad y la
claridad de la Ley penal o de la Ley que tipica infracciones y sanciones
administrativas debe ser adecuada para cumplir las garantas que impone
la propia Constitucin. No cabe Ley penal confusa ni plural. Eso desta-
ca nuestro Tribunal Constitucional en relacin con las leyes tributarias en
STC 150/1990. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos [Sunday Ti-
mes c. Reino Unido (n. 1), 26 de abril de 1979, 49, serie A n. 30 y 30
de junio de 2009 Asunto Herri Batasuna y Batasuna c. Espaa, demandas
n.s 25803/04 y 25817/04] indic que, en estos casos, la calidad de la
ley aplicada, que debe ser sucientemente accesible y previsible, es decir,
establecida con la precisin suciente para permitir al individuo con el
asesoramiento que pueda ser preciso acomodar su conducta. En la ley
penal s debera haber calidad formal y calidad material.
14 ngel L. Sanz Prez

Pero, como se va a ver enseguida, estas exigencias de claridad, rigor y

univocidad, en denitiva de calidad, no se extiende a todas las normas del
ordenamiento.

1.1. La elaboracin de las normas

Generalmente, se suele exponer que en la elaboracin de las normas hay

dos modelos tericos. Uno denominado concentrado, de tendencia anglo-
sajona, y que supondra que un solo rgano de la Administracin elabora el
proyecto de la norma garantizando la unidad de criterios tcnicos formales
que dominan la elaboracin de la misma. El otro modelo se denomina sis-
tema difuso y supone que todo proyecto es elaborado slo por el rgano
que es el centro de decisin poltica. El inconveniente de este sistema es
claro, pues no se garantiza que todos los proyectos que son aprobados por
la unidad gubernamental tengan el mismo tratamiento tcnico, ni que to-
dos estn unicados bajo unos mismos criterios formales o materiales. No
obstante, el sistema difuso posee la indudable ventaja de que el centro que
posee la decisin poltica real, sea tambin el que desarrolla el proyecto sin
que haya intermediarios.
En nuestro sistema, se opta claramente por el sistema difuso que ex-
plicara, en parte, la disfuncin y la falta de homogeneidad que hay entre
textos normativos dentro de un mismo ente territorial. Seguramente en
nuestro sistema no encajara bien la separacin entre la decisin poltica y la
redaccin del proyecto. La falta de homogeneidad entre normas de un mis-
mo ente es la regla espaola, por no hablar de la falta de criterios comunes
que hay cuando se comparan los textos de las Comunidades Autnomas
entre s, y los de stos con los del Estado. El caso es que las directrices sobre
tcnica legislativa apenas suelen incluir normas que regulen la redaccin
de los textos normativos. Todas las Leyes de Gobierno y Administracin
autonmicas han incluido normas que regulan el proceso de redaccin de
las normas. La importancia de este momento es muy obvia: una adecua-
da redaccin del proyecto asegurara una ptima redaccin de la Ley. Es
conocido que esa libertad de conguracin normativa es decidida en el
momento en el que se elabora la norma, no cuando se aprueba. Lo difcil es
aunar este momento con el principio de pluralismo poltico que proclama
con euforia el Ttulo preliminar de la Constitucin. Lo complicado es optar
por un modelo de elaboracin de las normas que garantice una adecuada
manifestacin de las distintas posiciones presentes en el debate.
Sera importante una regulacin de la redaccin de los proyectos de
Ley que asegurase textos bien construidos y diseados, pero es difcil que
el Gobierno de turno limite su actividad para regular el procedimiento de
elaboracin de la Ley. Adems, ninguna norma regula (ni prohbe) la prc-
tica reiterada en algn momento por todos los Gobiernos, que consiste en
utilizar el grupo parlamentario que le apoya para presentar de forma rpi-
da una iniciativa legislativa, prescindiendo de la tramitacin administrativa
 Apuntes sobre la tcnica legislativa en Espaa 15

previa y que debera acompaar al proyecto de ley, pero que no acompaa

a la proposicin de ley.
Como se ver, la regulacin que introducen las Leyes autonmicas se
centra en el aspecto formal y organizativo, aludiendo como mximo al
nmero de informes y dictmenes exigibles en la tramitacin de un ante-
proyecto de ley. Es difcil prever los efectos que podra tener la omisin de
los trmites previstos en la elaboracin del proyecto de Ley, aunque debe
pensarse que la aprobacin de la Ley por el Parlamento sanara los defectos
de tramitacin en la fase administrativa del proyecto de Ley, supuesta la
igualdad de rango entre Leyes.
Sea como sea y a pesar de lo apuntado, puede citarse en Espaa una Ley
que regula con una vocacin de generalidad la elaboracin de proyectos de
ley. Por su rareza en Espaa, merece la pena que se analice su regulacin en
primer lugar. Es muy detallada y, en cierto modo, puede servir de ejemplo
de regulacin del procedimiento de elaboracin ms comn en Espaa. Es
la Ley de Euskadi 8/2003, de 22 de diciembre, del procedimiento de elabo-
racin de las disposiciones de carcter general; tambin es muy importante
en esta Comunidad Autnoma el Decreto 187/1999, de 13 de abril, por el
que se crea y regula la Comisin Jurdica Asesora del Gobierno Vasco y que
tiene en esta materia una relevante funcin. Regula esa Ley del Pas Vasco
la redaccin de las disposiciones de carcter general que son las que, con-
tienen normas jurdicas, que innoven el ordenamiento jurdico cualquiera
que sea la materia sobre la que versen y diferencia dos procedimientos: el
de redaccin de actos administrativos y el de redaccin de proyectos de ley.
La regulacin de la Ley sobre la elaboracin de normas en la Admi-
nistracin vasca es muy sencilla y opta por un sistema difuso de redaccin
de los proyectos de ley (y Decretos Legislativos, rdenes y Reglamentos).
As, dicho procedimiento se inicia por orden del Consejero titular del De-
partamento competente por razn de la materia sobre la que versen. Pero
cuando se trate de materias en las que disponen de atribucin competen-
cial directa dos o ms Consejeros, la orden ser conjunta de los Consejeros
competentes. La orden de iniciacin ha de expresar el objeto y nalidad de
la norma, y contendr una estimacin sobre su viabilidad jurdica y mate-
rial. Adems, deber prever sus repercusiones en el ordenamiento jurdico,
con indicacin de las normas vigentes sobre el mismo objeto que resulten
modicadas de forma explcita o puedan serlo de forma implcita.Tambin
la orden inicial de redaccin deber aludir a la incidencia en los presu-
puestos de las Administraciones pblicas afectadas, sealando los trmites e
informes que se estiman procedentes en razn de la materia y el contenido
de la regulacin propuesta, y, en su caso, si la disposicin ha de ser objeto de
algn trmite ante la Unin Europea.
Adems, se prev la posibilidad de que el Gobierno apruebe checklis-
ten (como las que aprob ya el Gobierno del Principado de Asturias)
tendentes a facilitar un mejor cumplimiento de los requisitos y trmites
precisos. Por lo dems, la Ley vasca dispone unas reglas y criterios de
elaboracin y los principales trmites del procedimiento. Dentro de stos
16 ngel L. Sanz Prez

se regulan los trmites de negociacin con los representantes de perso-

nal, audiencia y consulta, as como la emisin de informe por el servicio
jurdico del Departamento que haya instruido el procedimiento, sobre
el fundamento objetivo del proyecto, la adecuacin de su contenido al
Derecho y la observancia de las directrices de tcnica normativa que, en
su caso, se establezcan.
La redaccin de proyectos de ley por el Gobierno de la Nacin es re-
gulada por el artculo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de diciembre, del Go-
bierno. A estos efectos se dispone2 que el procedimiento de elaboracin de
proyectos de ley se iniciar, de forma difusa, en el ministerio o ministerios
competentes, sin aludir a ninguna frmula de colaboracin cuando los de-
partamentos en los que se elabora el proyecto sean ms de uno. El antepro-
yecto deber ir acompaado por la memoria, los estudios o informes sobre
su necesidad y oportunidad, as como por un informe sobre el impacto
por razn de gnero de las medidas que se establecen en el mismo. Adems
deber acompaarse una memoria econmica que contenga la estimacin
del coste a que dar lugar. Finalmente, los anteproyectos de ley habrn de
ser informados por la Secretara General Tcnica.
El propio artculo 22 de la Ley del Gobierno dispone que el antepro-
yecto debe ser conocido por el Consejo de Ministros en dos ocasiones.
Una primera para que el Consejo decida sobre los posteriores trmites que
quepan y, en particular, sobre las consultas, dictmenes e informes que re-
sulten convenientes, as como sobre los trminos de su realizacin, sin per-
juicio de los legalmente preceptivos. En esta primera ocasin, el Consejo
deber conocer de la primera versin del texto, y ordenar la realizacin de
otros trmites, pudiendo decidirse que no se celebren ms. Si se han practi-
cado nuevos trmites (o por motivos de urgencia, segn el artculo 22.5 de
la Ley), el Consejo de Ministros los someter al Congreso, acompaados
de una exposicin de motivos y de los antecedentes para pronunciarse so-
bre ellos (art. 88 CE).
Por su parte, los Estatutos de Autonoma no suelen incluir una regula-
cin detallada de esta cuestin. De ejemplo de regulacin estatutaria po-
dra valer, quiz, el Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana
que dispone en su artculo 26.1, de forma escueta, que la iniciativa le-
gislativa corresponde a Les Corts y al Consell, en la forma que determine
el presente Estatuto y el Reglamento de Les Corts. Pero es la Ley, por
su parte, en su artculo 42 de la Ley de la Comunidad Valenciana 5/1983,
de 30 de diciembre, del Consell, la que dispone un sistema difuso de
redaccin de proyectos de Ley, el cual ir acompaado de los estudios e
informes que justiquen su necesidad y oportunidad, y de una memoria
econmica sobre la estimacin del coste previsto, el informe del subsecre-
tario o subsecretarios competentes. Por su lado, el Consell determinar las

2
Cfr. A. DORREGO DE CARLOS, Comentario al artculo 88, O. ALZAGA, Comentarios a la Consti-
tucin espaola de 1978, Cortes Generales/Edersa, Madrid, 1998, Tomo VIII, pp. 291 y ss.; P. GARCA-
ESCUDERO MRQUEZ, La iniciativa legislativa del gobierno, Centro de Estudios Polticos y Constitucio-
nales, Madrid, 2000.
 Apuntes sobre la tcnica legislativa en Espaa 17

consultas y dictmenes que resulte conveniente solicitar, disponindose

tambin un doble conocimiento del proyecto de ley por el Gobierno de
la Comunidad Valenciana.
En general, las leyes autonmicas introducen regulaciones muy simi-
lares a la norma estatal. Las Leyes de Galicia y de Madrid de Gobierno y
Administracin apenas incluyen regulacin en la materia, pero son la mi-
nora. La mayora de las Leyes autonmicas regula el doble conocimiento
de los Proyectos por el Gobierno, el sistema difuso de redaccin y un
nmero, ms o menos amplio de informe y dictmenes que han de ser
emitidos. Por ejemplo, se determina en el artculo 37 de la Ley 2/2009,
de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragn, que en la
elaboracin de los anteproyectos de ley, se tendrn en cuenta los crite-
rios de correcta tcnica normativa que sean aprobados por el Gobierno,
siendo preciso, adems el informe de la Secretara General Tcnica de los
Departamentos a los cuales afecte la elaboracin de la norma, [y] por la
Direccin General de Servicios Jurdicos. Por su lado, la Ley de la Rioja
8/2003, de 28 de octubre, del Gobierno, seala que el proyecto de Ley
ir acompaado por una memoria que deber expresar previamente el
marco normativo en que se inserta, justicar la oportunidad de la norma
y la adecuacin de las medidas propuestas a los nes que se persiguen,
detallando incluso que se deber hacer referencia a las consultas faculta-
tivas efectuadas y otros datos de inters para conocer el proceso de ela-
boracin del proyecto. Adems, de forma similar al Estado, se seala que
se adjuntar, en su caso, un estudio econmico de la norma, con especial
referencia al coste y nanciacin de los nuevos servicios, si los hubiere,
o de las modicaciones propuestas; relacin de disposiciones afectadas y
tabla de vigencias, en la que deber hacerse referencia expresa de las que
deben quedar total o parcialmente derogadas.
Menos detallada es la Ley de Cantabria 6/2002, de 10 de diciembre,
de Gobierno y Administracin que determina (art. 118.1) que el Centro
Directivo correspondiente encargar los estudios e informes tcnicos, jur-
dicos y econmicos que garanticen la legalidad y oportunidad de aqullas.
Adems, segn el artculo 118.2, el Centro Directivo deber elaborar, ade-
ms, un informe sobre mejora de la regulacin cuyo objeto ser analizar
el impacto normativo, as como justicar qu trmites se han reducido,
qu procedimientos se han simplicado o, en aquellos casos en que la nor-
ma se dirija a la regulacin de cualquier actividad econmica, qu cargas
administrativas se han reducido. Los anteproyectos sern remitidos para
informacin de las Secretaras Generales de las Consejeras salvo casos
de urgencia apreciada por el Presidente, adems de por la Direccin Ge-
neral del Servicio Jurdico. El artculo 117 bis.7 dispone de forma quiz
algo inconcreta, pero interesante por su originalidad, que la Administracin
procurar mantener un marco normativo estable, transparente y lo ms
simplicado posible, fcilmente accesible por los ciudadanos y agentes eco-
nmicos, posibilitando el conocimiento rpido y sencillo de la normativa
vigente que resulte de aplicacin y sin ms cargas administrativas para los
18 ngel L. Sanz Prez

ciudadanos y empresas que las estrictamente necesarias para la satisfaccin

del inters general.
Tambin la Ley de Asturias 2/1995, de 13 de marzo, de Administracin,
incide en la necesidad (art. 32.2) de que haya memoria expresiva de la jus-
ticacin y adecuacin de la propuesta a los nes que persiga la norma y la
incidencia que habr de tener sta en el marco normativo en que se inserte.
As, se incluirn estudios e informes previos que hubieren justicado, en su
caso, la resolucin o propuesta de la iniciativa, as como la tabla de vigencias
de disposiciones anteriores sobre la misma materia y disposiciones, adems
del estudio acreditativo del coste y benecio que haya de representar.
Como es comn en el sistema espaol, dentro de la Consejera, el rgano
que est encargado de tramitar el expediente es la Secretara General Tc-
nica. Se prev la posible apertura de un trmite de informacin pblica,
o un trmite de audiencia de las entidades u organismos que ostenten la
representacin de intereses de carcter general, o pudieran resultar afectadas
por la futura disposicin. Por su lado, el artculo 33.4 introduce el precepto,
habitual, segn el cual si la disposicin supone incremento de gasto o dis-
minucin de ingresos (es decir, casi siempre), se incorporar una memoria
econmica en la que se maniesten, detalladamente evaluados, cuantos
datos resulten precisos para conocer las posibles repercusiones presupuesta-
rias de su ejecucin. Se exige, adems, en este caso un informe de la Con-
sejera competente en materia econmica y presupuestaria. Por su parte, si
la disposicin implicara la necesidad de incremento o dotacin de medios
personales, requerir informe de la Consejera competente en materia de
personal. Finalmente, se determina que los proyectos que deban someterse
a la aprobacin del Consejo de Gobierno se remitirn, al menos con ocho
das de antelacin a los titulares de las dems Consejeras, con el objeto de
que puedan formular las observaciones que estimen oportunas.
La Ley de Extremadura 1/2002, de 28 de febrero, de Gobierno y Ad-
ministracin, tambin exige un amplio abanico de informes incidiendo
(artculo 66), acaso, en la apertura del aludido trmite de audiencia o in-
formacin pblica. No es habitual que se prevea expresamente este trmite
en Espaa. En Extremadura ser preceptivo el trmite cuando el proyecto
afecte a los derechos e intereses legtimos de los ciudadanos, durante un
plazo razonable y no inferior a quince das hbiles, directamente o a tra-
vs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, cuyos nes
guarden relacin directa con el objeto de la disposicin. Este trmite podr
ser abreviado hasta el mnimo de siete das hbiles cuando razones debida-
mente motivadas as lo justiquen, pero slo podr omitirse dicho trmite
cuando haya graves razones de inters pblico.
La Ley de Catalua 13/2008, de 5 de noviembre, del Presidente y del
Gobierno exige expresamente un nmero amplio de informacin que ha
de acompaar al proyecto de ley y que redundara en la mejora nal del
 Apuntes sobre la tcnica legislativa en Espaa 19

texto. Se exige (art. 36) una memoria general3, una memoria de eva-
luacin del impacto de las medidas propuestas, otra memoria en la que
consten las consultas formuladas, las alegaciones presentadas y las razones
que han llevado a su estimacin o desestimacin y, nalmente, un informe
emitido por los servicios jurdicos de los departamentos concernidos. Por
su lado, es interesante el artculo 36.7 que prev la nueva remisin al Parla-
mento de un proyecto de ley que hubiese caducado sin necesidad de repetir
toda la tramitacin administrativa que, como se ha visto, se antoja compleja,
previo informe del secretario o secretaria general del departamento con-
cernido y de los servicios jurdicos de la Generalidad.
La Ley de Murcia 6/2004, de 28 de diciembre, de Presidente y Conse-
jo de Gobierno, en el artculo 46 exige tambin que el procedimiento se
inicie en la Consejera o Consejeras competentes por razn de la materia.
Ir acompaado por una memoria que incluya la motivacin tcnica y ju-
rdica, con el grado de detalle suciente que requiera el caso, un informe
del impacto por razn de gnero de las medidas que se establezcan en el
mismo, y un estudio econmico de la norma, con referencia al coste y -
nanciacin de los nuevos servicios, si existiesen. La Consejera proponente
remitir el anteproyecto acompaado de estos documentos a la Comisin
de Secretarios Generales, que puede pedir otras consultas, dictmenes o in-
formes que, a juicio de la Comisin, resulten oportunos, sin perjuicio de los
que tengan carcter preceptivo. Como documentacin que no suele citarse
en otras leyes se exige en esta Ley un informe de la Vicesecretara corres-
pondiente, relativo a la correccin del procedimiento seguido, valoracin
jurdica de las alegaciones presentadas, as como a las disposiciones legales
derogadas por el anteproyecto, parcial o totalmente. Similar es la regulacin
de la Ley de Andaluca 6/2006, de 24 de octubre, de Gobierno, en cuanto
a los informes solicitados, aadiendo algn otro, como el Dictamen del
Consejo Consultivo y algn otro informe, pues se incluir cuando proce-
da, una valoracin de las cargas administrativas derivadas de la aplicacin de
la norma para la ciudadana. Todas estas Leyes prevn que los proyectos de
Ley sean conocidos en dos ocasiones por el respectivo Gobierno.
Mucho menos detallista y exigente es la Ley Foral 14/2004, de 3 de
diciembre, del Gobierno y del Presidente de Navarra. El artculo 52 se

3 Esta primera memoria deber contener los oportunos estudios, informes y dictmenes sobre la
necesidad de la iniciativa, que debe contener, como mnimo, la adecuacin de la norma a los nes
que se persiguen; el marco normativo en el que se inserta; la relacin de las disposiciones afectadas
por el anteproyecto de ley y la tabla de vigencias y derogaciones resultantes; la competencia de la
Generalidad sobre la materia, y la relacin motivada de las personas y entidades a las cuales debe
otorgarse el trmite de audiencia o la procedencia de someter el expediente a informacin pblica.
La segunda memoria deber contener como mnimo, un informe de impacto presupuestario, con la
evaluacin de la repercusin del anteproyecto de ley en los recursos personales y materiales y en los
presupuestos de la Generalidad, as como las fuentes y los procedimientos de nanciacin, si proce-
de; un informe de impacto econmico y social, con la evaluacin de los costes y los benecios que
implica la iniciativa legislativa para sus destinatarios y para la realidad social y econmica; un informe
de impacto normativo, con la evaluacin de la incidencia de las medidas propuestas por la norma
en trminos de opciones de regulacin, de simplicacin administrativa y de reduccin de cargas
administrativas para los ciudadanos y las empresas, y, nalmente, un informe de impacto de gnero.
20 ngel L. Sanz Prez

limita a sealar que se inicia en el Departamento competente por razn

de la materia mediante la redaccin de un anteproyecto, acompaado de
la memoria o memorias y de los estudios, informes y documentacin que
sean preceptivos legalmente, sin detallar cules son, aunque menciona
tres, que son los relativos a su necesidad u oportunidad de promulga-
cin, un informe sobre el impacto por razn de sexo de las medidas que
se establezcan en el mismo, y a la estimacin del coste al que dar lugar,
adems de la informacin de la Secretara General Tcnica. Tampoco se
desarrolla el procedimiento de elaboracin de los proyectos de Ley en la
Ley de Castilla-La Mancha 11/2003, de 25 de septiembre (art. 35) o la Ley
de Canarias 1/1983, de 14 de abril, que se limita a disponer que los Ante-
proyectos de Ley y los proyectos de Decreto, sern remitidos al Secretario
de Gobierno, que proceder a dar traslado de los mismos a los Consejeros
con, al menos, ocho das de antelacin a la reunin del Gobierno, salvo
casos de urgencia apreciada por el Presidente.
Por su parte, la Ley de Baleares 4/2001, de 14 de marzo, del Go-
bierno, slo exige dos informes, que por su originalidad merece la pena
destacar. El artculo 36 alude a un primer informe, en caso de que el
proyecto introduzca un silencio administrativo negativo, al proyecto le
acompaar un informe que motive las razones imperiosas de inters
general que lo justican. El segundo informe al que se alude en el pro-
yecto de ley se reere al proyecto que busque establecer un rgimen
de autorizacin para acceder o ejercer una actividad de servicios. El
informe ha de motivar sucientemente la concurrencia de los requisitos
de no discriminacin, necesidad y proporcionalidad. Es similar la regu-
lacin de la Ley de Castilla y Len 3/2001, de 3 de julio, de Gobierno y
Administracin (art. 75).
Persiguiendo la nalidad de redactar Leyes de calidad son varios los
Gobiernos que han aprobado Directrices que regulan unos criterios for-
males (casi nunca materiales) para la redaccin uniforme de los proyectos
de Ley. Las Directrices de los Gobiernos de las Comunidades Autnomas
siguen, de forma ms o menos aproximada, la regulacin que el Gobierno
de la Nacin introdujo en las Directrices aprobadas mediante Acuerdo del
Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban
las Directrices de tcnica normativa (BOE nm. 180, de 29 de julio de
2005). Todas estas disposiciones (de rango reglamentario) han de sentirse
herederas de aquellas lejanas normas para la elaboracin y tramitacin de
disposiciones administrativas de carcter general y anteproyectos de Ley
aprobadas mediante la Orden del Ministerio de Defensa de 17 de junio de
1980 (D.O. Marina, 1743)4.
En varias Comunidades Autnomas se han aprobado por sus Gobier-
nos Directrices sobre tcnica legislativa. En Canarias, se aprob el Decreto

4
Estas normas son derogadas por la Orden del Ministerio de Defensa 50/1985, de 30 de sep-
tiembre. En ella se dispone (con una dosis cierta de ingenuidad), en relacin con la redaccin del
proyecto de disposicin (4.2), que el texto ser claro, de forma que slo admita una interpretacin.
 Apuntes sobre la tcnica legislativa en Espaa 21

148/1986, de 9 de octubre, de aprobacin de las normas sobre determina-

dos aspectos formales de las comunicaciones y resoluciones administrativas
(BOC nm. 130, de 29 de octubre de 1986), que no es en realidad una
norma que regule la tcnica legislativa de las normas en Catalua, Ma-
nual delaboracin de les normes de la generalitat de Catalunya. Departa-
ment de Gobernacin. Comit Assessor per a lestudi de lOrganizaci de
lAdministraci. Barcelona: Generalitat de Catalunya. Departament de Go-
vernaci, 1992. 131 p.; en el Principado de Asturias, Gua para la elabora-
cin y control de disposiciones de carcter general, aprobadas por Acuerdo
del Consejo de Gobierno de 2 de junio de 1992 (BOPA nm. 73, de 29 de
marzo de 1993); en el Pas Vasco, Orden de 6 de abril de 1993, del Depar-
tamento de Presidencia, Rgimen jurdico y Desarrollo Autonmico, por
la que se establecen las Directrices para la elaboracin de proyectos de ley,
decretos, ordenes y resoluciones (BOPV nm. 71, de 19 de abril de 1993);
en las Islas Baleares, Directrices sobre la forma y estructura de los antepro-
yectos, aprobadas por Acuerdo de 29 de diciembre de 2000, del Consejo de
Gobierno (BOIB nm. 12, de 27 de enero de 2001), que incluyen numero-
sos ejemplos a seguir y ejemplos a evitar; en Aragn, Instrucciones sobre
el procedimiento de elaboracin y tramitacin de proyectos normativos;
y en la Comunidad Valenciana, el Decreto 24/2009, de 13 de febrero, del
Consell, sobre la forma, la estructura y el procedimiento de elaboracin de
los proyectos normativos de la Generalitat, (DOCV nm. 5956, de 17 de
febrero de 2009).
El rango reglamentario de todas estas Directrices parece bastante claro.
Incluso las Directrices del Gobierno del Estado fueron dictaminados por el
Consejo de Estado, como cualquier otro Reglamento estatal5. Precisamente
ese rango reglamentario hace que el valor constitucional del incumplimien-
to de las Directrices de tcnica legislativa en la elaboracin del proyecto
de ley sea nulo, pues la aprobacin de la Ley tambin vendra a sanar los
defectos reglamentarios cometidos en la fase de redaccin gubernamental
de la Ley. Obviamente, mucho menos valor tendra la vulneracin de las
Directrices por parte de los sujetos que redactan una proposicin de ley.

III. ASPECTOS GENERALES

3.1. Sistemtica y ordenacin

La sistemtica y ordenacin de las leyes es condicin necesaria para una

adecuada comprensin de la Ley y una ptima interpretacin de una vo-
luntad. Una deciente ordenacin de la ley impide interpretar de un modo
adecuado la voluntad de la Ley. No obstante, las diferentes Directrices que
hay en Espaa no obligan al redactor de la norma a razonar y optar por
una ordenacin sistemtica que responda a una nalidad determinada co-

5 Cfr. Dictamen (621/2004) 11 del Consejo de Estado, de 20 de mayo de 2004.

22 ngel L. Sanz Prez

herente con el texto de la norma y con el ordenamiento en el que se inte-

gra. Que el orden de las disposiciones tiene un signicado obvio se puede
comprobar en el mismo texto constitucional, analizando la ubicacin del
Ttulo II de la Corona, inmediatamente detrs del Ttulo I regulador del
derechos y deberes de los ciudadanos.
Como se ha dicho, las Directrices se limitan a determinar que los textos
normativos deben tener una estructura. Las Directrices del Estado deter-
minan que los anteproyectos de ley se estructuran en las siguientes partes:
ttulo de la disposicin; parte expositiva, que, en el caso de los anteproyectos
de ley, se denominar siempre exposicin de motivos, y parte dispositiva
(en la que se incluye el articulado y la parte nal).
Son frecuentes en todas las Directrices de tcnica legislativa las dispo-
siciones (casi siempre incumplidas) que se reeren al contenido general
de la regulacin incluida en la Ley. Las disposiciones irn de lo general a
lo particular de lo abstracto a lo concreto; de lo normal a lo excepcional
y de lo sustantivo a lo procesal. (Tambin en las Directrices del Gobierno
del Principado de Asturias, II.B.1; o las del Gobierno vasco 2..II.2b que
aade que las normas permanentes irn antes que las temporales; Direc-
trices del Gobierno de las Islas Baleares, IV.9 que aade que las normas
tcnicas se sitan al nal).
Las Directrices del Estado sealan que, en la medida de lo posible, en
una misma disposicin deber regularse un nico objeto, todo el contenido
del objeto y, si procede, los aspectos que guarden directa relacin con l.
En este sentido, en los supuestos de Reglamentos de ejecucin de una Ley,
se procurar que sean completos y no parciales. As, el artculo 3.3. de las
Directrices de la Generalidad Valenciana sealan que se facilitar el manejo
del texto a travs de una adecuada estructura sistemtica y as mnimas
remisiones posibles.
Todas las Directrices incluyen disposiciones que se reeren al ttulo de
la Ley, el cual ha de permitir identicarla y describir su contenido esencial.
De puro sentido comn es que la redaccin del nombre deba ser clara,
concisa, exacta y precisa, evitando la inclusin de descripciones propias de
la parte dispositiva, y permitiendo que el lector se haga una idea de su con-
tenido y diferenciarlo del de cualquier otra disposicin. Como es lgico,
las muy habituales leyes modicativas deben explicitar en el ttulo el ttulo
completo de la disposicin modicada.

3.2. Parte expositiva

En general, no son muchas las disposiciones que las Directrices dedican

a las Exposiciones de motivos y tratan de situar en trminos de sistemati-
cidad la regulacin de la parte expositiva. As, las Directrices del Pas Vasco
sealan que la parte expositiva, que existir siempre, deber adecuarse a la
importancia que tenga la norma en cuestin. Es conveniente analizar por
separado las siguientes cuestiones:
 Apuntes sobre la tcnica legislativa en Espaa 23

1. Insercin de ndices. En las Directrices del Estado (10) se dispone que

en las disposiciones de gran complejidad y amplitud, es conveniente
insertar un ndice, siempre antes de la parte expositiva. (tambin
artculo 8 de las Directrices de la Generalidad valenciana).
2. Denominacin de la parte expositiva. La misma Constitucin, como es
conocido, dispone en su artculo 88 que los proyectos de Ley deben
ser sometidos al Congreso de los Diputados, precedidos (aunque la
Constitucin diga acompaados) de una exposicin de motivos, ade-
ms de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre el
proyecto de ley.Varios Estatutos de Autonoma incluyen disposiciones
similares. Las Directrices, adems de reiterar regulacin constitucional y
reglamentaria (infringiendo, curiosamente, las disposiciones de tcnica
legislativa que las propias Directrices Estado 11 incluyen para las
Leyes y Reglamentos) determinan que la denominacin exposicin
de motivos, se insertar centrado y en maysculas en el texto corres-
pondiente. Esta denominacin es exclusiva de los proyectos de Ley y
no ha de confundirse con otros documentos que acompaarn al pro-
yecto de ley como antecedente, tal y como aclaran las Directrices del
Pas Vasco (I.2). Segn esta norma, la Memoria responde a un anlisis
ms amplio de la regulacin normativa. En la Memoria, adems de los
aspectos incluidos en la Exposicin de Motivos, se tendr en cuenta la
situacin a la que se debe dar una respuesta, las alternativas y los moti-
vos que aconsejen optar por la que solucin propuesta. Aunque es ha-
bitual que los proyectos de Ley sean acompaados por varias Memorias
(y la Ley del Pas Vasco que se ha visto en el anterior epgrafe dice otra
cosa), con diversos contenidos, las Directrices del Pas Vasco parecen
prever que una nica memoria se reera tambin a la estimacin de la
incidencia organizativa y/o nanciera de la regulacin propuesta (en
un sentido similar las Directrices del Gobierno de las Islas Baleares,
II.6). No obstante, es propio del Derecho parlamentario espaol (ex-
cepto el Reglamento del Senado) que se transforme la exposicin de
motivos en Prembulo, cambio que siempre es preceptivo y para el que
no debera mediar un acuerdo expreso plenario,
3. Contenido de le exposicin de motivos. Se seala (Estado 10; artculo
11 Directrices de la Generalidad valenciana) que la Exposicin de
Motivos ha de cumplir la funcin de describir el contenido de
la Ley (pudiendo dividirse en apartados enumerados en romanos,
Directrices del Principado de Asturias A.2), indicando su objeto y
nalidad, sus antecedentes y las competencias y habilitaciones en
cuyo ejercicio se dicta. Por su parte, las Directrices del Pas Vasco
sealan que la Exposicin de Motivos debe incluir los motivos que
hayan dado origen a la elaboracin de la Ley, sus objetivos persegui-
dos, sus fundamentos jurdicos habilitantes, as como los principios
y lneas generales de la regulacin y la incidencia de la regulacin
en la normativa en vigor. Las Directrices del Principado de Asturias
(A.1), de un modo ms breve indican que la Exposicin de Motivos
24 ngel L. Sanz Prez

determinar el porqu, la justicacin de la disposicin, declarar

breve y concisamente sus objetivos, aludir a sus antecedentes, as
como a la cuestin, importante, de las competencias en cuyo ejer-
cicio se dicta. Sealan estas Directrices que debe evitar hacer refe-
rencias a la estructura de la disposicin y a otras circunstancias que
vayan a ser objeto de desarrollo en la parte dispositiva.

Aunque parece conveniente que las Exposiciones de Motivos siempre (sal-

vo casos de formulacin muy simple) incluyan un resumen del contenido de
la Ley, las Directrices del Estado reservan este resumen slo si se entiende
preciso por el redactor de la norma. Se dispone adems, que las Exposiciones
de Motivos eviten las exhortaciones, las declaraciones didcticas o laudatorias
u otras anlogas (tambin A.1. de las Directrices del Principado de Asturias).

3.3. Parte dispositiva

La regulacin sobre la parte dispositiva centra el ncleo de las Direc-

trices de tcnica legislativa. As, las del Gobierno del Pas Vasco (2.. 2. 1)
determinan que, en la parte dispositiva, se expresarn de manera ordenada
las prescripciones y determinaciones que constituyen el contenido del acto
o disposicin y, en todo caso, irn en forma de texto articulado conforme
a lo dicho en la tercera directriz. Tambin se diferencian varios aspectos:
1. Disposiciones generales. Son aquellas que jan el objeto y mbito de
aplicacin de la norma, as como las deniciones necesarias para una mejor
comprensin de algunos de los trminos en ella empleados (18, Directrices
de la Administracin del Estado). Por su importancia, deben gurar en los
primeros artculos de la disposicin (en el Ttulo preliminar o en el Captu-
lo primero). No hay duda de su ecacia directa, pues pertenecen a la parte
dispositiva de la norma.
2. Ordenacin interna de la parte dispositiva: sistemtica y divisin. En las
Leyes estatales (19; Generalidad valenciana, artculo 16) la parte dispositiva
mantiene la divisin tradicional en artculos (20) y se ordenar en disposi-
ciones generales; parte sustantiva (normas sustantivas estrictas, organizacin,
infracciones y sanciones); parte procedimental (normas de procedimiento,
procesales y de garanta) y parte nal. Esta ordenacin se sigue de un modo
bastante exacto en otras Directrices, como la del Gobierno vasco (II. 2),
pues el articulado se dividir en libros, ttulos, captulos, secciones y sub-
secciones, sin que se pueda pasar de una unidad de divisin a otra saltando
intermedia, excepto en el conocido caso de las secciones. Sin perjuicio de
lo que se desarrollar enseguida, esas ltimas Directrices ofrecen un criterio
(que debe entenderse como aproximado u orientativo) sobre la agrupacin
de artculos y, as, en secciones se dividirn los captulos de ms de diez o
doce artculos; captulos habr en textos de ms de veinte o veinticinco
artculos, ttulos habr cuando haya ms de cien artculos, y, muy excepcio-
nalmente, las Leyes de extraordinaria extensin, se dividir en Libros. La
 Apuntes sobre la tcnica legislativa en Espaa 25

indicacin de los Libros, Ttulo, captulo y seccin y sus respectivos

nmeros y denominacin se sitan centrados en el texto (de forma expresa
lo indican tambin las Directrices del Gobierno de las Islas Baleares,VI. 16).
2.1. Libros. La existencia de Libros es excepcional y slo pueden llevarlo
los anteproyectos de ley o proyectos de real decreto legislativo muy exten-
sos y que tengan una intencin codicadora de un determinado sector
del ordenamiento jurdico. Seguramente por el carcter excepcional (y de
naturaleza breve) de los Decretos-Leyes, las Directrices del Estado (21) no
prevn que se puedan dividir en Libros. Los libros se numerarn con or-
dinales centrados expresados en letras y debern ir titulados en minscula
negrita y sin punto. En el mismo sentido, las Directrices del Principado de
Asturias II.B.4.1; Directrices Generalidad valenciana, artculo 20; Directri-
ces Gobierno de las Islas Baleares, artculo VI. 12).
2.2.Ttulos. En ttulos (Directrices del Estado, 22) slo se pueden dividir
las disposiciones que contengan partes claramente diferenciadas, reservn-
dose tambin a normas con una extensin amplia (o heterogneas, puntua-
liza el artculo 21 Directrices Generalidad valenciana; Directrices del Go-
bierno de las Islas Baleares,VI.13). En Espaa el ttulo deber ir numerado
con romanos, en maysculas y sin punto, y llevar nombre o ttulo (centrado,
minscula, negrita, sin punto).
2.3. Captulos. No es una divisin obligada de la Ley y debe hacerse slo
por razones sistemticas, y no por la extensin del proyecto de disposicin,
por lo que cabran captulos en textos cortos y podra no haber captulos
en textos largos. Los captulos se numerarn con romanos y debern llevar
rbrica. (Directrices Generalidad valenciana, Artculo 22; Directrices del
Gobierno de las Islas Baleares, artculo VI.14).
2.4. Secciones. La seccin es una subdivisin opcional de los captulos y
aqu el criterio de la longitud es importante pues se dividirn en seccio-
nes los captulos muy extensos y con partes claramente diferenciadas. Las
Directrices de la Generalidad valenciana, en su artculo 23, sealan que las
secciones deben incluirse por razones de sistemtica. Se numeran con
ordinales arbigos y debern llevar ttulo. De forma excepcional, en el caso
de secciones de cierta extensin, se pueden dividir en subsecciones, cuando
haya aspectos que admitan una diferenciacin clara dentro del conjunto.
2.5. Artculos. La unidad bsica del texto de la Ley en nuestro entorno
jurdico cultural es el artculo, y no es muy sencillo imaginarse el texto de
la Ley dividido en unidades que no sean artculos. No obstante hay otras
posibilidades, pues la propia Constitucin prev las Leyes de bases, cuya
unidad principal no es el artculo y podra pensarse alguna unidad diferente
para algn tipo especial de leyes. Las Directrices del Estado (26) son claras
en relacin con el artculo y denen que los criterios orientadores bsicos
en la redaccin de un artculo son: cada artculo, un tema; cada prrafo,
un enunciado; cada enunciado, una idea, debiendo llevar un ttulo que
explique su contenido (28; Directivas del Gobierno del Pas Vasco 2..II.3.b;
Directrices del Gobierno del Principado II.B.5). Los distintos artculos de
la norma deben disciplinar un aspecto de la materia tratada e irn precedi-
26 ngel L. Sanz Prez

dos del trmino Artculo. Lo ms sensato es defender que cada artculo

mantenga un ttulo que debe expresar su contenido de un modo breve
para facilitar su legibilidad (Directrices del Gobierno de las Islas Baleares,
VII. 18). En relacin con el ttulo de los artculos, habra que defender la no
pertenencia del ttulo al contenido normativo de la Ley, de forma que un
error en la denominacin del ttulo sera irrelevante. As mismo, lo correcto
es que todos los artculos lleven ttulo, pues no parece adecuado un sistema
de titulacin parcial.
Adems, las Directrices del Gobierno del Principado de Asturias sea-
lan que la palabra artculo debe ir seguida de su nmero y denominacin
[y] se situar en el margen izquierdo de la lnea superior a la del texto
del artculo correspondiente (tambin Gobierno del Pas Vasco, 3..I.1.).
Para evitar la confusin con la Exposicin de Motivos, los artculos no
deben contener motivaciones o explicaciones (27; Directivas del Gobierno
del Pas Vasco, 2..II.3.b; Directrices de la Generalidad Valenciana, artculo
25.1). Mucho ms clara es la regulacin de las Directrices del Gobierno de
las Islas Baleares (VII.19) que determina que el contenido de los artculos
debe ser claro y preciso, evitndose los artculos extensos constituidos por
una nica frase que contenga, a su vez, una larga serie de oraciones subor-
dinadas, incisos, incrustaciones (Directrices del Estado, 30).
Cada artculo debe recoger un precepto, mandato, instruccin o regla,
o varios de ellos, respondiendo a una misma unidad temtica. Las Direc-
trices de la Generalidad valenciana disponen (art. 25) que cada artculo
debe disciplinar un aspecto de la materia tratada. Como criterio, se
indica que no es conveniente que los artculos tengan ms de cuatro apar-
tados, debiendo el exceso transformarse en nuevos artculos (Directrices
del Gobierno de las Islas baleares, VII.19, que puntualiza que tendr un
mximo de 3 4). A su vez, los artculos se dividen en apartados, que
se numerarn con cardinales arbigos, en cifra, salvo que solo haya uno.
Cuando haya una subdivisin de un artculo, las Directrices del Gobier-
no del Principado de Asturias determinan que cuando la enumeracin
forme parte de una oracin, cada elemento de la lista comenzar con
minscula y acabar con una coma excepto el penltimo, que acabar
con las conjunciones o/y y el ltimo, que de no haber una clusula
de cierre, acabar con un punto y aparte.
Cuando deba subdividirse un apartado, se har en prrafos sealados
con letras minsculas, ordenadas alfabticamente: a), b) y c). Cuando el
prrafo o bloque de texto deba, a su vez, subdividirse, circunstancia que
ha de ser excepcional, se numerarn las divisiones con ordinales arbigos.
Ninguna de estas divisiones podr ir sangrada. Las Directrices del Gobier-
no del Pas Vasco (3..3.a) sealan que cada apartado tendr como mximo
tres o cuatro prrafos que irn numerados en cifras rabes. No resuelven
las Directrices del Estado el caso (sucedido en alguna Ley especialmente
compleja y extensa) en el que los prrafos se subdividen, su vez, en subp-
rrafos y en los que lo ms oportunos parecera separarlos mediante guiones
o cualquier otro smbolo grco reconocible. No obstante, las Directrices
 Apuntes sobre la tcnica legislativa en Espaa 27

del Pas Vasco (3..3.b) y las Directrices del Gobierno de las Islas Baleares
(VII.19) determinan que en el supuesto de que se diesen las subdivisiones
de los prrafos iran con nmeros rabes.
La regulacin de la parte dispositiva constituye el ncleo de la regula-
cin de las Directrices. As, el apartado 63 de las Directrices del Gobierno
del Estado trata de ser restrictivo (por su carcter muy poco claro y esen-
cialmente destructora de la comprensin) con el uso de las remisiones en
el marco de la Ley. As, se produce una remisin cuando una disposicin
se reere a otra u otras de modo que el contenido de estas ltimas deba
considerarse parte integrante de los preceptos incluidos en la primera.
Por ello, debern indicar que lo son y precisar su objeto con expresin
de la materia, la norma a la que se remiten y el alcance. Para evitar que la
referencia sea farragosa se introducen algunas reglas de inters, pues debe
evitarse la proliferacin de remisiones, utilizando la cita corta y decreciente
sin que se admita la cita ascendente, salvo que afecte a anexos en los que no
se siga la divisin interna prevista en estas directrices. Cuando se cite una
serie de preceptos, deber quedar claro cul es el primero y cul el ltimo
de los citados, mediante el uso de expresiones tales como ambos inclusive
(70), siendo innecesaria la mencin del diario ocial en el que se ha publi-
cado la disposicin o resolucin citada. En este sentido, las Directrices del
Gobierno vasco sealan, de un modo contundente, que si se establece una
regulacin exhaustiva de la materia jurdica, debe destacarse este extremo
con una expresin del siguiente tenor: ...se rige nicamente/exclusiva-
mente por este....

3.4. Lenguaje legal

El lenguaje legal ha de ser claro. Por ello las Directrices del Gobierno de
la Nacin inciden de un modo insistente en que el lenguaje que usen las Le-
yes sea directo. Se dispone en el pargrafo 102 que la redaccin de los textos
seguir las normas gramaticales y ortogrcas de la Real Academia Espaola
y su Diccionario. Las dudas que puedan presentarse se resolvern de acuerdo
con lo establecido en el Diccionario panhispnico de dudas, que la Academia
Espaola ha consensuado con todas las Academias de Amrica y Filipinas. En
todo caso, la Ley debe redactarse en un nivel de lengua culto, y accesible para
lo que puede entenderse por el ciudadano medio, de manera clara, precisa y
sencilla, utilizando repertorio un lxico comn, nunca vulgar, como se en-
carga de aclarar el epgrafe 101 de las Directrices del Estado.
Las Directrices del Principado determinan que se ha de buscar el equi-
librio entre tecnicismos y naturalidad (II.1). En el caso de que se deba
utilizar un lenguaje tcnico (como sucede en diversos mbitos materiales
como en el de las telecomunicaciones o en el del urbanismo), deben aa-
dirse descripciones que lo aclare, utilizndose en todo el documento con
igual signicado. Es de sentido comn evitar extranjerismos, barbarismos o
la castellanizacin de trminos extranjeros cuando tienen otro signicado
28 ngel L. Sanz Prez

entre nosotros (las directrices del Principado de Asturias I.4 sealan que
cuando no exista voz traducida se escribir en el idioma original acentun-
dose en castellano, si lo permite la grafa). La claridad impone otras exigen-
cias, como evitar la forma pasiva, el modo subjuntivo, el gerundio, las ob-
viedades, los neologismos (salvo si son aceptados por la RAEL, Directrices
del Principado de Asturias II.4), los latinismos, el hiprbaton, o complicar
de un modo innecesario o literario la redaccin como emparejamiento de
sinnimos lxicos o sintcticos, eptetos triviales o perfrasis superuas. Por
eso el redactor ha de buscar las acepciones ms comunes del diccionario
(Directrices del Principado II.2).Y por esa misma nalidad de evitar redac-
ciones cansinas y farragosas, se limita el uso de maysculas y de siglas (como
en las Directrices del Principado de Asturias, I.1.). Estas directrices incluso
sealan que en minsculas se incluyen los nombres de los das de la semana,
y de los meses y estaciones del ao, as como los tratamientos personales
cuando no se escriban en abreviatura. Esta necesidad de claridad impone
evitar el uso de las palabras largas, los adverbios terminados en mente, o
las locuciones prepositivas y adverbiales.
En esta intencin se ha de buscar por el redactor que las frases sean
breves pues las excesivamente amplias ofrecen mayores dicultades para
una redaccin correcta (Directrices del Principado de Asturias III.2). Es
ms, estas Directrices (de forma, ahora s, un tanto dudosa) diferencian el
nmero de palabras que debe formar una frase de una Ley en funcin del
nivel cultural de aqullos a los que la disposicin va dirigida y como
referencia se seala lo siguiente (en funcin de la capacidad del destina-
tario):

a) para un nivel superior, una media de treinta palabras por frase,

b) para un nivel medio, veinte, y
c) para un nivel popular, diez.

El epgrafe 102 de las Directrices del Gobierno de la Nacin prev

(de un modo quiz algo ingenuo) que la Subsecretara de la Presiden-
cia, con la colaboracin de la Real Academia Espaola, elaborar unas
instrucciones complementarias de tipo prctico que ayuden a aplicar
los criterios lingsticos generales en disposiciones y normas ociales.
Dichas instrucciones formarn parte integrante de estas directrices.
En este sentido, el Gobierno de la Nacin determina que las letras
maysculas deben acentuarse grcamente siempre que lo exijan las re-
glas de acentuacin. Adems se han de cumplir las normas ortogrcas
dictadas por la Real Academia Espaola (Directrices del Gobierno de
la Nacin V.a).
Finalmente, el aspecto tipogrco es importante y se sugiere que se use
la letra Arial (12), limitndose el uso de guiones (Directrices del Gobierno
de la Nacin 32; o las del Principado de Asturias, IV;) o sangras, aconse-
jndose (Asturias IV.3) la utilizacin de una lnea blanca entre prrafos y
apartados, y de dos lneas entre artculos.
 Apuntes sobre la tcnica legislativa en Espaa 29

3.5. Parte nal y anexos

La parte nal de la Ley es, en la mayor parte de las ocasiones, un cajn de

sastre en el que se incluyen disposiciones del ms diverso mbito. Seguramen-
te consciente de esta naturaleza peculiar, las Directrices del Estado mantienen
un criterio restrictivo para la elaboracin de la parte nal, en la que slo se
deberan incluir los preceptos propios que responden a su necesidad. No obs-
tante, las disposiciones adicionales son una especia de cajn de sastre dentro
del cajn de sastre, pues las Directrices estatales (35) se encargan de indicar
que podrn incorporar las reglas que no puedan situarse en el articulado sin
perjudicar su coherencia y unidad interna, sealndose (36) unos criterios
de prevalencia en la elaboracin de las disposiciones de la parte nal. Se ha
de tener en cuenta, as, que el contenido transitorio de una disposicin debe
prevalecer sobre los dems; el contenido derogatorio prevalecer sobre el -
nal y el adicional, y el contenido nal prevalecer sobre el adicional.
1. Disposiciones adicionales. El contenido de estas disposiciones puede ser
mltiple y, de forma expresa, se indica que estas disposiciones pueden re-
gular los siguientes contenidos, si no es posible regular estos contenidos en
el articulado:
1.1. Los regmenes jurdicos especiales que no puedan situarse en el
articulado. Lo cual signica que el rgimen jurdico que se pretenda intro-
ducir o modicar, y que (por cuestiones sistemticas, fundamentalmente)
no tenga su cabida en el articulado ser objeto de una disposicin adicional.
En caso de que los regmenes sean varios que se pretendan introducir ser
el siguiente: territorial, personal, econmico y procesal, y la aplicacin de
todos ellos debe ser inmediata, para evitar una confusin con las disposicio-
nes transitorias (tambin en las Directrices del Principado de Asturias II.c.2;
en las directrices del Gobierno del Pas Vasco, II.3.1; en el artculo 30 de las
Directrices de la Generalidad valenciana; y en las Directrices del Gobierno
de las Islas Baleares,VIII.18).
1.2. Las excepciones, dispensas y reservas a la aplicacin de la norma o
de alguno de sus preceptos.
1.3. Los mandatos y autorizaciones no dirigidos a la produccin de nor-
mas jurdicas. Debern usarse restrictivamente y establecern, en su caso, el
plazo dentro del cual debern cumplirse.
1.4. Los denominados preceptos residuales que no quepan en ningn
otro lugar del proyecto.
2. Disposiciones transitorias. Su objetivo es permitir el trnsito al nuevo
rgimen jurdico. Para ello el redactor examinar siempre los problemas
de transitoriedad que la disposicin pueda originar (Directrices del Prin-
cipado de Asturias II.c.3). Se dispone (Estado, 40) que deben utilizarse con
carcter restrictivo y delimitar de forma precisa su aplicacin temporal y
material, lo que no siempre se consigue. Las diferentes Directrices (las del
Estado y tambin las del Principado de Asturias II.c.3; la Generalidad valen-
ciana, artculo 31; las del Gobierno de las Islas Baleares, VIII.24) disponen
que incluirn exclusivamente, y por este orden, los preceptos siguientes:
30 ngel L. Sanz Prez

2.1. Los que establezcan una regulacin autnoma y diferente de la es-

tablecida por las normas nueva y antigua, para regular situaciones jurdicas
iniciadas con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva disposicin.
2.2. Los que declaren la pervivencia o ultraactividad de la norma an-
tigua para regular las situaciones jurdicas iniciadas con anterioridad a la
entrada en vigor de la nueva disposicin.
2.3. Los que declaren la aplicacin retroactiva o inmediata de la norma
nueva para regular situaciones jurdicas iniciadas con anterioridad a su en-
trada en vigor. La cuestin de la retroactividad, que excede de las posibili-
dades de estas modestas pginas, es objeto de las Directrices del Gobierno
del Pas Vasco en las que se determina que la retroactividad ser explcita,
pues deben establecerse las situaciones jurdicas preexistentes a las que se
aplicar la nueva disposicin. Puntualizan con sagacidad estas Directrices,
que deber precisar la intensidad o grado de retroactividad determinando
si la norma nueva se aplicar a los efectos jurdicos producidos y consu-
mada producida bajo la norma antigua, o bien a los producidos antes de la
entrada en vigor de la disposicin nueva, pero no consumados, o bien a los
efectos de situaciones jurdicas creadas conforme a la norma antigua pero
producidas despus de la entrada en vigor de la norma nueva, (Directrices
del Pas Vasco, II.3.2.b).
2.4. Los que, para facilitar la aplicacin denitiva de la nueva norma,
declaren la pervivencia o ultraactividad de la antigua para regular situacio-
nes jurdicas que se produzcan despus de la entrada en vigor de la nueva
disposicin.
2.5. Los que, para facilitar la aplicacin denitiva de la nueva norma,
regulen de modo autnomo y provisional situaciones jurdicas que se pro-
duzcan despus de su entrada en vigor.
3. Disposiciones derogatorias. El deseo expresado por las Directrices del
Estado, sobre claridad y seguridad, es muy claro y, como se conoce, ha sido
en demasiadas ocasiones incumplido. El principio de seguridad jurdica
y la necesidad de tener certeza en el Derecho exigen que el intrprete
pueda decidir con claridad y con abilidad cul es el Derecho aplicable
en cada caso y en cada situacin. Por ello, las disposiciones derogatorias
deben ser exhaustivas y han de contener un mandato preciso y expreso,
debiendo indicar las normas (o la parte de la norma) que se derogan, y las
que se mantienen en vigor. Por eso mismo, se han de precisar las normas
que mantienen su vigencia y deber hacerse en un nuevo apartado de la
misma disposicin derogatoria. Parecen incompatibles con esta regulacin
las clusulas genricas de derogacin del Derecho. El intrprete no debe
enfrentarse a la tarea, siempre ardua por imposible, de averiguar el Derecho
aplicable en medio del laberinto que ha impuesto la Ley. Debe evitarse por
ello que, mediante las clusulas derogatorias, pervivan en el ordenamiento
jurdico diversas y dispersas normas con el mismo mbito de aplicacin.
No obstante, las Directrices (como las del Principado de Asturias, II.c.4.a;
Generalidad Valenciana, artculo 32) no tienen ms remedio que prever una
clusula general de derogacin o clusula de salvaguardia que deroga las
 Apuntes sobre la tcnica legislativa en Espaa 31

disposiciones de igual o inferior rango emanadas de los rganos de la Co-

munidad Autnoma que se opongan a lo previsto en la misma. La prctica
de incluir una Clusula de vigencias, que vendra a contener una relacin
cronolgica de todas las disposiciones sobre la materia que continuarn
vigentes, no es seguida casi nunca, a salvo de alguna excepcin interesante,
como la del artculo tercero de la Ley Orgnica 5/1998, de 7 de julio, de
reforma de la Ley Orgnica 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Auto-
noma de la Comunidad de Madrid.
4. Disposiciones nales. Tambin pueden tener un objetivo diverso, y las
Directrices del Estado (47) se encargan de asegurar su naturaleza excepcio-
nal y de denir, incluso, su orden en busca de una mayor claridad:
4.1. Los preceptos que modiquen el derecho vigente, cuando la mo-
dicacin no sea objeto principal de la disposicin y se trate de modica-
ciones ms o menos tangenciales o indirectas. Igual disponen las Directrices
del Principado de Asturias II.c.5 o las Directrices de las Islas Baleares VIII.
27. La excepcionalidad de estas disposiciones nales debera ser muy clara;
en demasiadas ocasiones se introducen en las disposiciones nales durante
el procedimiento legislativo, va enmienda de adicin, modicaciones de
otras leyes que no venan previstas en el proyecto de Ley inicial.
4.2. Las clusulas de salvaguardia del rango de ciertas disposiciones, as
como de salvaguardia de disposiciones normativas o de competencias aje-
nas. Aqu se han de incluir las directrices, el texto refundido o el texto
articulado, el reglamento, estatuto, norma, etc., que se aprueba mediante la
disposicin, aunque aparezca en el mismo lugar que el anexo.
Adems, diversas Directrices autonmicas (Principado de Asturias II.c.5;
Generalidad valenciana, artculo 33) disponen que sern disposiciones -
nales las reglas de supletoriedad, los mandatos y autorizaciones dirigidos
a la produccin de disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecucin
de la norma y las reglas de entrada en vigor. Se dispone tambin que la
vacatio legis deber posibilitar el conocimiento material de la disposicin
y la adopcin de medidas necesarias para su aplicacin, de manera que slo
con carcter excepcional entrar en vigor inmediatamente. En este supues-
to debera evitarse, por razones de seguridad jurdica, la entrada en vigor
de la Ley el mismo da de su publicacin, siendo proferible la frmula al
da siguiente de su publicacin (Directrices de las Islas Baleares, VIII. 27)
aun cuando se estime ms correcta la expresin el da siguiente al de su
publicacin.
En las Directrices del Gobierno del Pas Vasco se dispone que sern
tambin disposiciones nales las reglas de supletoriedad, como los manda-
tos de actuacin, o de complemento normativo.

IV. EVALUACIN LEGISLATIVA

Como se ha visto, es una exigencia evidentes del principio de seguridad

jurdica aprobar normas de claro contenido y de precisa disposicin. Si las
32 ngel L. Sanz Prez

normas han de ser cumplidas, es requisito imprescindible conocer si stas

efectivamente se cumplen y si lo hacen de un modo ecaz y eciente. La
evaluacin se ha de centrar en cada norma y en el contexto de las nece-
sidades que viene a satisfacer. La poltica se reeja en normas (entre otras
actuaciones) y por eso la evaluacin legislativa y la evaluacin de las poltica
estn tan ntimamente relacionadas6. En todo caso, una de las formas de
determinar si hay una adecuada gestin de las polticas pblicas es evaluar
el cumplimiento ecaz de las leyes, y evaluarlo, pues no cabe dudar de que
la aprobacin de leyes es uno de los instrumentos que utiliza el poder para
conseguir cualquier objetivo poltico.
Por evaluacin legislativa suele entenderse el establecimiento de un sistema
de control y conocimiento del cumplimiento de la Ley aprobada por el Parla-
mento y slo tras la aprobacin de la Ley. En sentido estricto, la actuacin de la
Administracin y del Gobierno, que es previa a la aprobacin y aplicacin de
la Ley, no se puede considerar como evaluacin legislativa, sino como prepa-
racin tcnica de la Ley que ha de emprender el Gobierno. A pesar de lo que
pueda parecer ms razonable o pueda resultar ms eciente, no hay duda de
que en nuestro sistema no se contempla, de forma general, un sistema de con-
trol por evaluacin legislativa. No hay en Espaa ni un sistema similar al GAO
norteamericano, ni a una organizacin parecida a la NAO britnica.
El caso espaol (igual que el de varios sistemas de nuestro entorno) se
caracteriza, sobre todo, porque no existe ni una organizacin que tenga
como funcin principal u orientativa de estudiar la eciencia en el destino
de las medidas legislativas y, ni mucho menos, un estudio para conseguir una
posible mejora de las medidas adoptadas por la Ley. No hay una verdadera
evaluacin legislativa, ni siquiera hay una prctica que permita garantizar
que las meras reglas formales descritas en el epgrafe anterior se cumplen.
Esto se traduce, sin duda, en un nivel muy bajo en el cumplimiento de las
leyes y en una baja calidad de las leyes espaolas.
Adems, nuestro sistema se ve complicado por la presencia de varias
circunstancias. Fundamentalmente, nuestro pas padece de una falta de
organizacin verdaderamente independiente y autnoma, pues (obvia-
mente) el Tribunal de Cuentas no ocupa esa posicin y no lo hace porque
su funcin constitucional es diferente, y sus medios (materiales y perso-
nales), as como el funcionamiento no son los ms adecuados para realizar
un control y un seguimiento de las medidas legislativas. Enseguida se ver
por qu. Adems, otras circunstancias no han de ser olvidadas (ms all de
la habitual referencia a una falta de tradicin), por ejemplo la importancia

6F. SAINZ MORENO, Evaluacin de las polticas pblicas y la evaluacin legislativa, en AA.VV.,
La evaluacin de las leyes XII Jornadas de la Asociacin Espaola de Letrados de Parlamentos, Madrid, 2006.
Asegura el autor, en relacin con los dos tipos de evaluacin (p. 20), que son cuestiones ntimamente
conexas aunque no idnticas. El contexto y la nalidad de las leyes forman parte de las polticas p-
blicas y stas, a su vez, utilizan inevitablemente instrumentos normativos Los resultados de unas y
otras, de las polticas pblicas y de las normas jurdicas son, y siempre han sido, objeto de valoracin
permanente, bien a travs de juicios polticos, de anlisis tcnicos y de controles jurdicos, o bien,
como es evidente, por la opinin pblica.
 Apuntes sobre la tcnica legislativa en Espaa 33

desmedida que tienen en nuestro sistema algunos instrumentos como el

Decreto-Ley, cuya misma esencia no incita, precisamente, a la reexin
y a la mesura. Tampoco ayuda a realizar evaluacin legislativa por la im-
portancia nuclear que adquiere en Espaa el Reglamento de ejecucin
de la Ley y, sobre todo, el Reglamento independiente. Controlar a la Ad-
ministracin aqu y en este mbito es difcil. Si el control parlamentario
es muy complicado, no puede olvidarse que el control por evaluacin
legislativa se antoja tan complejo como se, pues no deja de chocar con-
tra una presencia constante de la Administracin en la aplicacin de la
Ley. Finalmente, la forma del Estado y el ejercicio por las Comunidades
Autnomas de la potestad legislativa no garantizan, precisamente, que se
hagan las cosas de un modo organizado y coordinado.
No obstante, hay en nuestro sistema fundamentos ms que sucientes
para forzar la existencia de un adecuado control por evaluacin legislativa.
El artculo 88 de la Constitucin no debera quedar en papel mojado, pues
dentro de los antecedentes debera incluirse informacin que permitiese
la jacin de los objetivos que se marca la Ley. Se ha visto que las Leyes
exigen la emisin de gran cantidad de informes, dictmenes, audiencias e
informaciones pblicas. Adems, toda esta informacin debe incluirse para
permitir avaluar si la opcin que ha sido adoptada en la Ley ha sido la ms
adecuada y, sobre todo, si la ejecucin posterior de la Ley ha sido la ms
eciente y ecaz. Conseguir ms con menos, no debera ser patrimonio de
una opcin poltica u otra. Adems, hay diversos preceptos constitucionales
que obligan a pensar que la evaluacin legislativa tiene un engarce impres-
cindible con el texto de 1978; as, puede recordarse que el gasto pblico
realizar una asignacin equitativa de los recursos pblicos y su progra-
macin y ejecucin respondern a los criterios de eciencia y economa,
como reza el artculo 31.2 CE.
Alguna perspectiva (no muchas, la verdad) podra encontrarse en nues-
tro ordenamiento jurdico para tratar de introducir un inicio de evaluacin
legislativa. As, el artculo 26 de la Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas
determina que a la Seccin de Fiscalizacin corresponde la vericacin
de la contabilidad de las Entidades del sector pblico y el examen y com-
probacin de las cuentas que han de someterse a la scalizacin del Tribu-
nal. Y, aunque podra defenderse una posible participacin del Tribunal de
Cuentas en la evaluacin legislativa, no cabe duda de que en el esquema
y la justicacin orgnica del Tribunal de Cuentas no es sa una funcin
posible ni prioritaria.
No obstante, la perspectiva del Tribunal de Cuentas sera, en su caso
limitada. No se olvide que scaliza las cuentas del sector pblico, y la efec-
tividad de la Ley (y el objeto por tanto de la evaluacin) no depende, ni
mucho menos, de una forma exclusiva de la Administracin pblica, ni
de la Administracin institucional. En efecto, la ecacia de la Ley en la
sociedad depende de un numeroso conjunto de elementos que excede de
la posible actuacin del Tribunal de Cuentas. A estos efectos, es muy cla-
ricador el contenido del artculo 45 de la Ley 7/1985 de organizacin y
34 ngel L. Sanz Prez

funcionamiento del Tribunal de Cuentas que dispone que la scalizacin

de los contratos... administrativos comprender los distintos momentos de
su preparacin, perfeccin y adjudicacin, formalizacin, aanzamiento,
ejecucin, modicacin y extincin. Es decir, despus del contrato, del
acto, o la Ley, nos acta el Tribunal de Cuentas.
Qu duda cabe que el objetivo de la evaluacin es el xito de una nor-
ma y, por tanto, la evaluacin deber centrarse en la jacin clara de los
objetivos que busca la norma. La conanza en el Derecho aumentara si la
calidad y cantidad de normas fuese ms razonable. El ciudadano no entien-
de el Derecho y para que se cumpla es preciso que el ciudadano entienda
y confe.
Para conseguir que la norma obtenga la nalidad perseguida, la dota-
cin presupuestaria de la misma deber ser suciente como para que per-
mita alcanzar los nes que persigue. Desde luego, sin recursos (de nuevo
ha de recordarse, que los medios son materiales y personales) sucientes y
realistas la norma queda en poco menos que papel mojado. Es muy mala
tcnica iniciar un procedimiento legislativo sin programar un adecuado
documento presupuestario que implemente y prevea los recursos sucien-
tes para conseguir los nes que persigue la Ley.Ya se ha visto que el Estado
y las Comunidades exigen un informe econmico que acompae al pro-
yecto. Slo hace falta que se cumpla. No se olvide que la mayor parte de las
iniciativas legislativas (por no decir todas) provienen del Gobierno y, por
ello, es ste quien tiene la responsabilidad nica y ltima de determinar los
nes de la Ley, instar su desarrollo, vericar su cumplimiento y someterse
al control nal que debera suponer la evaluacin legislativa que llevase una
autoridad diferente a la administrativa del Gobierno. Todos estos aspectos
habran de plasmarse en la memoria que ha de acompaar al proyecto, y
que debe remitirse al Parlamento. Finalmente, se suele indicar que es pre-
ciso que haya un importante apego de los ciudadanos a la regulacin de la
norma. Sin embargo, no depende la ecacia de la norma tanto de la exis-
tencia de unos trmites administrativos previos de participacin cuanto de
la dotacin efectiva de las medidas que han de adoptarse.
Las posibilidades del sistema no son pocas y no deberan limitarse
al estricto y mero anlisis del cumplimiento de la Ley. Se ha intentado
buscar un desarrollo de la evaluacin de las polticas pblicas7, que no
dejara de ser una versin ms amplia y ms completa y compleja del
control de la actividad pblica. La evaluacin de las polticas pblicas
es condicin necesaria de la evaluacin legislativa, pero no es suciente
porque la primera abarca muchos ms aspectos y ms instrumentos que la

7Cfr. L. GONZLEZ DEL CAMPO, Parlamento y polticas pblicas: procedimientos parlamenta-

rios de evaluacin e impulso, en CORTS, nm.. 23, pp. 87 y ss., quien indica que el Parlamento no
debera renunciar a implicarse y participar activamente en el reto que supone la evaluacin e impulso
de las poltica pblicas (p. 97), lo cual podra suponer que sera ms coherente que la Agencia Estatal
de Evaluacin tuviese una dependencia de las Cortes Generales, en vez de tenerla del Ministerio de
Economa como hasta la fecha. Adems, el Parlamento no debera renunciar (ni verse excluido) de la
participacin en la evaluacin legislativa.
 Apuntes sobre la tcnica legislativa en Espaa 35

evaluacin legislativa. La actuacin de la Agencia Estatal de Evaluacin de

las polticas pblicas y la calidad de los servicios, creada por la disposicin
adicional primera de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales
para la mejora de los servicios pblicos8, y el Real Decreto 1418/2006,
de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Estatal
de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios. Son
medios poco desarrollados, pero pueden permitir una realizacin de la
evaluacin cada vez mayor.

8 Cfr. la pgina web www.aeval.es que informa de modo exhaustivo de la actividad y funciones
de la Agencia. Como cuestin de inters se puede indicar que dene la evaluacin como el proceso
sistmico de observacin, medida, anlisis e interpretacin encaminado al conocimiento de una in-
tervencin pblica, sea esta una norma, programa, plan o poltica, para alcanzar un juicio valorativo
basado en evidencias, respecto de su diseo, puesta en prctica, efectos, resultados e impactos. La
nalidad de la evaluacin es ser til a los decisores y gestores pblicos y a la ciudadana.