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Comuni, Citt metropolitane, Province, Regioni,

Stato:
il nuovo titolo V della Costituzione

1. Lo Stato, le Regioni, gli enti locali.

La Repubblica italiana si caratterizza per la presenza, accanto allo Stato, che


rappresenta il potere centrale, di poteri pubblici locali, la cui istituzione,
organizzazione, e funzioni sono disciplinate nel Titolo V della Costituzione,
negli artt. 114-133. Lesistenza, accanto al potere centrale, di poteri di
governo locale dovuta a tre motivi principali: 1) motivi storici: i Comuni
esistono in Italia da secoli, per cui la Costituzione italiana del 48 non ha fatto
altro che riconoscerli e prendere atto della loro esistenza; 2) esigenze
organizzative: per stabilire le z.t.l. (zona a traffico limitato) di una citt non
avrebbe senso ricorrere alla legge del Parlamento, sarebbe un inutile spreco
di risorse giuridiche, pi logico che vengano individuate direttamente
dallente interessato, al quale di conseguenza si concede una certa autonomia
e si attribuiscono poteri normativi; 3) fattore garantistico: lesistenza di pi
livelli di governo locale, accanto a quello centrale, risponde altres ad
unesigenza di bilanciamento ed equilibrio dei poteri, si pensi al fatto che le
Regioni, i Comuni, le Province, ecc., possono essere governate da
maggioranze diverse rispetto a quella parlamentare. Il costituente era
consapevole di tali esigenze, tanto da prevedere tra i principi fondamentali
della Costituzione, allart. 5, che la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e
promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il
pi ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della
sua legislazione alle esigenze dellautonomia e del decentramento. Il titolo V
della parte II della Costituzione ha sviluppato i principi contenuti nellart. 5
Cost., ripartendo la Repubblica in Regioni, Province, Comuni e assegnando
alle Regioni, in particolare, una limitata potest legislativa in alcune
determinate materie. Di recente, con la riforma introdotta dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001 il Titolo V della Costituzione stato ampiamente
riveduto con lobiettivo di ampliare ulteriormente i poteri delle Regioni e degli
altri enti locali.

1.1. I caratteri delle Regioni e degli altri enti locali.

Lart. 114, c. 1, Cost. stabilisce che La Repubblica costituita dai Comuni,


dalle Province, dalle Citt metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. Di
conseguenza gli enti pubblici locali previsti dalla Costituzione sono quattro:
1) il Comune;
2) la Provincia;
3) la Citt metropolitana;
4) la Regione.
In via di prima approssimazione, possiamo affermare che il Comune lente
pubblico rappresentativo e territoriale di base, lente pi vicino ai cittadini,
e il pi numeroso, basti pensare che in Italia i comuni sono circa 8000. La
Provincia (le province italiane sono circa 100) lente territoriale che al suo

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interno comprende pi Comuni; la Citt metropolitana lente territoriale
che comprende pi Comuni facenti parte di unarea metropolitana
predeterminata e che, rispetto a tali comuni, si sostituisce alla Provincia. La
Regione, infine, lente territoriale che comprende al suo interno pi
Province. Le Regioni sono 20, 15 a Statuto ordinario e 5 a Statuto speciale. Si
tenga presente che le Province autonome di Trento e Bolzano godono di
condizioni particolari di autonomia, tanto da poterle considerare
sostanzialmente parificate alle 5 Regioni a Statuto speciale.

Quali sono i caratteri fondamentali degli enti locali previsti dallart. 114 Cost.?
Possiamo individuare 7 caratteristiche principali che accomunano i Comuni, le
Province, le Citt metropolitane, le Regioni (G.U. Rescigno):
1) in primo luogo sono enti, cio persone giuridiche di diritto pubblico, e
quindi soggetti di diritto distinti da ogni altro, disciplinati da norme di
diritto pubblico, con un proprio patrimonio, un proprio bilancio e una
propria responsabilit giuridica;
2) sono poi enti autonomi, come precisa lo stesso art. 114, c. 2, Cost.
Essere enti autonomi significa, a) in negativo, che i Comuni, le Province,
le Citt metropolitane e le Regioni non sono enti sovrani, in quanto il
carattere della sovranit riconosciuto soltanto allo Stato, per cui non
possono svolgere alcune funzioni tipiche della sovranit; b) in positivo,
significa che devono godere di spazi di libert rispetto agli altri enti,
devono cio potersi autodeterminare rispetto alle questioni fondamentali
che li riguardano (G.U. Rescigno). Tornando allart. 114, c. 2, Cost., si
noter che stabilito che gli enti in esame sono autonomi secondo i
principi fissati dalla Costituzione. la stessa Costituzione, infatti, che
garantisce alla Regione e agli enti locali il carattere generale
dellautonomia, che non pu di conseguenza essere eliminato con una
legge dello Stato. Quanta autonomia, in concreto, spetti alla Regione e
agli enti locali, stabilito direttamente dalla Costituzione con differenti
gradualit. Per le Regioni, ad esempio, la stessa Costituzione ad
elencare le materie che rientrano nella potest legislativa regionale,
mentre per la distribuzione delle funzioni amministrative tra lo Stato, le
Regioni e gli altri enti locali lart. 118 Cost. individua solo dei principi-
guida che il legislatore deve seguire per effettuare in concreto tale
ripartizione;
3) Sono enti politici, godono cio di autonomia politica. I loro organi,
infatti, non sono obbligati ad obbedire agli indirizzi politici dello Stato,
ma possono darsi programmi politici propri diversi da quelli dello Stato,
pur nel rispetto, ovviamente, della Costituzione e delle leggi. Si pensi a
questo proposito alla possibilit che alcune Regioni siano governate dal
centro-sinistra, e che la maggioranza che siede in Parlamento sia di
centro-destra;
4) Sono enti rappresentativi, in quanto esprimono la volont, i bisogni, i
programmi, della maggioranza della collettivit di persone che
organizzano e dirigono;
5) Sono enti elettivi, quale logica conseguenza del fatto che sono
rappresentativi, cio i massimi organi dirigenti di ogni ente sono scelti,
direttamente o indirettamente, dalla stessa collettivit che essi
rappresentano;

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6) Sono enti territoriali, enti cio la cui esistenza individuata dal loro
territorio, quale elemento necessario. Emergono da tale carattere
alcune importanti conseguenze in capo a tali enti: a) hanno il diritto-
dovere di difendere giuridicamente il loro territorio; b) le variazioni
territoriali degli enti sono rigorosamente disciplinate dalla Costituzione
(artt. 132 e 133) e dalle leggi applicative; c) hanno una competenza
generale per la disciplina e lassetto del loro territorio;
7) Sono enti necessari, in quanto tutti i cittadini appartengono
necessariamente ad un Comune (residenza anagrafica), ad una
Provincia, ad una Regione.

1.2. Lautonomia delle Regioni (ordinarie e speciali) e degli altri enti locali.

opportuno, a questo punto, soffermarsi sul concetto di ente autonomo,


carattere riconosciuto ai Comuni, alle Province, alle Citt metropolitane e alle
Regioni dallart. 114, c. 2, Cost. Lautonomia, infatti, si articola in quattro
differenti aspetti:
1) autonomia statutaria. Le Regioni e gli altri enti locali possono darsi un
proprio Statuto col quale, nel rispetto della Costituzione e delle leggi,
stabiliscono come devono essere organizzati e come devono essere svolte le
proprie funzioni, con la possibilit di introdurre ogni altra regola essi
ritengano fondamentale per lo svolgimento della loro attivit. Per quanto
riguarda le Regioni, in particolare, lart. 116 Cost. stabilisce che Il Friuli
Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino Alto Adige/Sudtirol e la Valle
dAosta/Valle dAoste dispongono di forme e condizioni particolari di
autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge
costituzionale. Bisogna distinguere perci tra Regioni a statuto speciale
(le cinque Regioni elencate nellart. 116 Cost.) e Regioni a statuto ordinario
(le rimanenti quindici, v. art. 131 Cost.), le cui differenze sono le seguenti: a)
gli Statuti delle Regioni speciali sono leggi costituzionali, approvate e
modificate tramite il procedimento di revisione costituzionale previsto dallart.
138 Cost. (anche se gli Statuti speciali contengono norme che modificano
alcuni aspetti delliter di approvazione), mentre gli Statuti delle Regioni
ordinarie sono leggi regionali approvate con un procedimento speciale. In
particolare, lart. 123, c. 2, Cost. stabilisce che lo statuto approvato e
modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza
assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad
intervallo non minore di due mesi, e che entro trenta giorni dalla sua
pubblicazione il Governo pu promuovere la questione di legittimit
costituzionale davanti alla Corte costituzionale; b) gli Statuti delle Regioni
speciali, poich sono leggi costituzionali, possono derogare alle disposizioni
costituzionali contenute nel titolo V della Costituzione, ad esempio ampliando
la potest legislativa delle Regioni, mentre gli Statuti delle Regioni ordinarie,
poich sono leggi regionali, devono essere conformi a tutta la Costituzione,
comprese (ovviamente) le disposizioni contenute nel titolo V; c) la forma di
governo delle Regioni speciali non disciplinata dai rispettivi Statuti speciali
ma, in seguito alla legge costituzionale n. 2 del 2001, da unapposita legge
regionale approvata con un procedimento speciale. Tale modifica stata
pensata per consentire anche alle Regioni speciali di poter scegliere la propria
forma di governo con la stessa autonomia che stata attribuita alle Regioni
ordinarie, che come abbiamo visto approvano il loro Statuto (e quindi anche la
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forma di governo) con legge regionale. Si tenga presente, infatti, che
lapprovazione degli Statuti delle Regioni speciali tramite il procedimento di
revisione costituzionale previsto dallart. 138 Cost. ha a) il vantaggio di poter
derogare alle disposizioni del titolo V della Costituzione, consentendo cos di
prevedere per esse una maggiore autonomia b) lo svantaggio di dipendere,
per la sua approvazione definitiva, dalla doppia deliberazione (con
maggioranze speciali) della Camera e del Senato (si legga con attenzione lart.
138 Cost.). La legge costituzionale n. 3 del 2001, che ha, tra laltro, ampliato
la potest legislativa delle Regioni ordinarie ha creato quello che stato
definito il paradosso della specialit. Se si confronta il nuovo art. 117 Cost.
con le corrispondenti disposizioni costituzionali contenute nei vecchi Statuti
speciali, che hanno ormai pi di cinquanta anni, si potr notare come le
Regioni ordinarie risulterebbero avere maggiori competenze legislative
rispetto alle Regioni speciali, risulterebbero cio pi speciali delle Regioni
speciali. Risulta quindi necessario, oggi, che le Regioni a Statuto speciale
riscrivano i loro Statuti per adeguarli al nuovo ordinamento costituzionale. In
attesa che ci avvenga, lart. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, per
evitare almeno in parte il paradosso della specialit, ha previsto che sino
alladeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni che hanno riformato il
titolo V della Costituzione si applicano anche alle Regioni a Statuto speciale
ed alle province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui
prevedono forme di autonomia pi ampie rispetto a quelle gi
attribuite;
2) autonomia normativa, in quanto hanno il potere di disciplinare con regole
generali ed astratte oggetti e materie della vita sociale. Lampiezza di tale
autonomia, ovviamente, varia da ente a ente, si pensi al fatto che solo le
Regioni hanno la potest legislativa.
3) autonomia amministrativa. In base alle attribuzioni costituzionali e della
legge, nelle materie in cui sono competenti hanno il potere di emanare
provvedimenti e atti amministrativi e svolgere tutte le attivit amministrative
necessarie per raggiungere i fini previsti dal diritto.
4) autonomia tributaria, si veda a questo proposito lart. 119 Cost. Gli enti
locali minori e le Regioni hanno risorse proprie, devono cio poter contare su
entrate tributarie gestite direttamente da essi, con un gettito sufficiente al
loro funzionamento (si pensi, ad esempio, allICI, imposta comunale sugli
immobili). Tuttavia, si tenga presente che gli enti locali minori non possono
istituire propri tributi, perch listituzione di questi ultimi pu essere decisa
solo con legge, in quanto la Costituzione afferma che nessuna prestazione
personale o patrimoniale pu essere imposta se non in base alla legge (art.
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2. Le funzioni delle Regioni e degli altri enti locali.

La Costituzione attribuisce alle Regioni e agli altri enti locali diversi tipi di
funzione, che analizzeremo nei loro tratti fondamentali:
a) La potest legislativa;
b) La potest regolamentare;
c) La potest amministrativa.

2.1. La potest legislativa.

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Lart. 117 Cost. attribuisce lesercizio della potest legislativa, ovvero il potere
di fare le leggi, solo allo Stato e alle Regioni, e non ai Comuni, alle Province,
alle Citt metropolitane. Tale disposizione prevede che lo Stato e le Regioni
possano esercitare la potest legislativa, e quindi approvare, rispettivamente,
leggi statali e leggi regionali, nel rispetto 1) della Costituzione e 2) dei vincoli
derivanti dallordinamento comunitario e 3) dagli obblighi internazionali. Lart.
117 Cost. si preoccupa di assegnare allo Stato e alle Regioni competenze
differenti, raggruppandole per materie. Pi in particolare tale disposizione, al
secondo comma, a) contiene un elenco di materie di potest esclusiva dello
Stato. Materie quali la politica estera, la difesa, la cittadinanza, lordine
pubblico e la sicurezza, ecc. sono riservate alla disciplina esclusiva della legge
statale, nel senso che alle Regioni preclusa del tutto la possibilit di
intervenire con legge regionale in tali materie. Vi poi, nel terzo comma
dellart. 117 Cost., b) un secondo elenco di materie di potest concorrente tra
lo Stato e le Regioni. Ci significa che in materie quali lalimentazione,
lordinamento sportivo, il commercio con lestero, ecc., spetta alle Regioni
la potest legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Detto in altri
termini, la Costituzione prevede che per ognuna delle materie elencate, vi
debba essere una legge statale (ad esempio sullordinamento sportivo) che
individui i principi fondamentali della materia, e che ogni Regione possa con
una sua legge regionale disciplinare tale materia nel dettaglio, pur rispettando
i principi fondamentali contenuti nella legge statale (vi potranno essere, ad
esempio, tante leggi regionali in tema di ordinamento sportivo quante sono le
regioni). Infine, il quarto comma dellart. 117 Cost. individua le c) materie di
potest esclusiva delle Regioni, stabilendo che spetta alle Regioni la potest
legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla
legislazione dello Stato. Se leggete il quarto comma dellart. 117 Cost.,
infatti, non troverete, a differenza di quel che capita per la potest esclusiva
statale e per quella concorrente, un elenco tassativo di materie, ma solo
unindividuazione per sottrazione delle materie di competenza esclusiva
regionale. Le materie di competenza esclusiva sono individuate in modo
residuale, per cui linterprete autorizzato a considerare di potest
legislativa esclusiva regionale tutte quelle materie non riconducibili
agli elenchi di materie di potest esclusiva statale e di potest
concorrente tra Stato e Regioni. Si pensi, ad esempio, alla materia turismo.
Poich negli elenchi di materie di potest esclusiva statale e di potest
concorrente tale materia non presente, ne consegue che ai sensi del quarto
comma dellart. 117 Cost. la materia turismo da intendere di potest
legislativa esclusiva della Regione.

2.2. La potest regolamentare.

Si tratta della potest di emanare i regolamenti, fonti normative subordinate


alla legge, statale o regionale. una potest che, a differenza di quella
legislativa, attribuita dalla Costituzione a tutti gli enti locali, dalla Regione
fino al Comune, oltre che ovviamente allo Stato. In particolare, lart. 117, c. 6,
Cost. prevede che: a) allo Stato spetta la potest regolamentare nelle materie
di legislazione esclusiva statale, salva delega alle Regioni; b) alle Regioni

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spetta la potest regolamentare in ogni altra materia, quindi sia nelle materie
di potest concorrente, sia nelle materie di potest esclusiva regionale; c) I
Comuni, le Province e le Citt metropolitane hanno potest regolamentare in
ordine alla disciplina dellorganizzazione e dello svolgimento delle funzioni
loro attribuite dalla legge.

2.3. La potest amministrativa.

La funzione amministrativa lattivit che consiste nellemanare atti e


provvedimenti o compiere operazioni che attuano in concreto le leggi e i
regolamenti (G.U. Rescigno). La potest amministrativa attribuita a tutte le
articolazioni di cui si compone la Repubblica, dallo Stato ai Comuni.
Analizziamo i criteri in base ai quali le funzioni amministrative sono distribuite
tra Comuni, Province, Citt metropolitane, Regioni e Stato. Lart. 118 Cost.,
che affronta tale questione, non contiene, a differenza di quel che accade per
la potest legislativa, nessun elenco di materie, ma si limita ad individuare dei
criteri di distribuzione delle funzioni amministrative che le leggi statali e
regionali devono rispettare.
previsto, infatti, secondo un principio di preferenza, che le funzioni
amministrative sono attribuite ai Comuni, a meno che, laddove i Comuni non
siano in grado di esercitarle, esse siano conferite, rispettivamente, alle
Province, alle Citt metropolitane, alle Regioni e allo Stato. Il legislatore
statale e il legislatore regionale, che nellambito delle rispettive competenze
legislative sono chiamati a distribuire le conseguenti funzioni amministrative,
non possono fare ci in modo arbitrario, ma sono tenuti a rispettare tre
principi, che fungono da grandi direttrici e criteri di orientamento: il principio
di sussidiariet, il principio di differenziazione e il principio di adeguatezza.
Il principio di sussidiariet pu essere inteso in senso orizzontale e in senso
verticale. In senso orizzontale esso si riferisce al rapporto tra gli enti
pubblici e i privati e stabilisce che le attivit di interesse generale, se possono
essere adeguatamente svolte dai privati, singoli o associati, devono essere
svolte da questi e non dagli enti pubblici. Il principio di sussidiariet
orizzontale, in sintesi, stabilisce un principio di preferenza dei privati rispetto
agli enti pubblici per lo svolgimento delle attivit di interesse generale.
Strettamente legato alla sussidiariet orizzontale, il principio di
sussidiariet verticale concerne i rapporti tra gli enti pubblici, e stabilisce
che lesercizio di una determinata attivit, posto che essa non pu essere
esercitata in modo adeguato dai privati, deve essere svolta dallente pubblico
pi vicino ai cittadini, e che solo se questo non in grado di svolgere tale
attivit, essa debba essere conferita per il suo svolgimento allente che sta
immediatamente sopra di esso, e cos via verso lalto fino a quando non viene
individuato lente pubblico in grado di esercitare adeguatamente tale attivit.
Al Comune, infatti, in quanto ente pubblico pi vicino ai cittadini, lart. 118
conferisce, in via preferenziale, lesercizio delle funzioni amministrative. Il
principio di differenziazione e il principio di adeguatezza non sono
principi autonomi, ma criteri applicativi del principio di sussidiariet (Falcon).
In particolare, il principio di differenziazione parte dalla constatazione della
variet demografica dei Comuni italiani e consente di conferire le stesse
funzioni amministrative in modo appunto differenziato, ad esempio non a
tutti i Comuni di una Provincia, ma solo a quelli che, per le loro dimensioni,

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sono in grado di esercitarle in modo adeguato. Il principio di adeguatezza
implicito nel concetto stesso di sussidiariet, nel senso che esprime lidea che
la titolarit delle funzioni amministrative strumentale rispetto alla
produzione dei risultati, che devono essere adeguati, appunto, rispetto ai
soggetti destinatari.
Come accennato in precedenza, a differenza delle funzioni legislative, lart.
118 Cost. non distribuisce le funzioni amministrative tra Stato, Regioni ed
altri enti locali tramite elenchi di materie, non indica cio quali funzioni, in
concreto, eserciteranno i singoli enti pubblici. Il compito di predisporre la
distribuzione delle funzioni amministrative rimesso alla legge, statale e
regionale che, nellambito delle rispettive competenze legislative individuate
dallart. 117 Cost., avranno il compito di conferire tali funzioni amministrative.
Tale distribuzione deve essere svolta nel rispetto dei principi di sussidiariet,
differenziazione e adeguatezza sanciti dallart. 118 Cost. A ben riflettere, il
complesso sistema di ripartizione delle funzioni amministrative presuppone
una concertazione tra i Comuni, le Citt metropolitane, le Province, le Regioni
e lo Stato, necessita cio di appositi raccordi interistituzionali che consentano
un dialogo tra i gli enti locali minori, le Regioni e lo Stato, anche per prevenire
eventuali ricorsi alla Corte costituzionale. In caso di violazione dei principi di
ripartizione delle funzioni amministrative sanciti dallart. 118 Cost., infatti, a)
lo Stato potrebbe impugnare davanti alla Corte costituzionale leventuale
legge regionale che, nel conferire le funzioni amministrative rientranti nella
competenza regionale non rispettasse i principi di sussidiariet,
differenziazione, adeguatezza. Si pensi, ad esempio, a una legge della Regione
Toscana che, in violazione dellart. 118 Cost., conferisse, in una logica
accentratrice, tutte le funzioni amministrative a s medesima, conferendo agli
enti locali minori solo funzioni marginali; b) la Regione potrebbe impugnare
davanti alla Corte costituzionale leventuale legge statale che, nel conferire le
funzioni amministrative rientranti nella propria competenza, violasse i principi
sopra menzionati.

3. I rapporti tra Stato, Regioni, enti locali.

3.1. Il sistema delle Conferenze.

Prima della riforma costituzionale del titolo V, intervenuta in seguito


allentrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001, lart. 114 Cost.
prevedeva che la Repubblica si riparte in Regioni, Provincie e Comuni. Lo
Stato, non era considerato, al pari degli altri enti locali, elemento costitutivo
della Repubblica, ma era posto in una posizione di supremazia rispetto agli
altri enti, considerati ripartizioni interne della Repubblica, rappresentata
appunto dallo Stato. Oggi, viceversa, la nuova formulazione dellart. 114 Cost.
prevede che gli enti pubblici territoriali, tutti insieme, dal Comune fino allo
Stato, costituiscono la Repubblica.
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Cos la Repubblica? Non un soggetto con propri organi e strutture
organizzative, ma unentit puramente ideale che risulta dal concorso e dalla
cooperazione degli enti elencati dallart. 114 Cost., tra cui anche lo Stato (G.U.
Rescigno). Se prima della riforma la Repubblica era rappresentata dallo Stato,
oggi, in base allart. 114 Cost., la Repubblica non rappresentata da nessuno
e lo Stato da considerare tra gli enti che la compongono.
per tali motivi che lo Stato, nelle disposizioni costituzionali successive
allart. 114 Cost., nonostante conservi in via esclusiva una serie di funzioni
tradizionali, configurato quale ente a competenza limitata, che pu agire sul
piano legislativo e amministrativo solo nei limiti consentiti dalla Costituzione.
Come abbiamo visto, dopotutto, la distribuzione delle funzioni normative si
regge oggi, non tanto in base a criteri di gerarchia, quanto in base ai criteri di
competenza (si pensi alle funzioni legislative ripartite tra Stato e Regioni) e di
sussidiariet (si pensi alla distribuzione delle funzioni amministrative tra gli
enti locali minori, le Regioni e lo Stato).
La competenza e la sussidiariet presuppongono, per la loro migliore
attuazione, la leale collaborazione tra i diversi livelli di governo della
Repubblica. La configurazione interistituzionale delineata dalla Costituzione,
infatti, si fonda sui principi del regionalismo cooperativo, che necessitano
lesistenza di istituti stabili di collegamento tra i diversi livelli di governo per:
a) coordinare le decisioni politiche e amministrative; b) prevenire il
contenzioso.
Lesigenza di un dialogo permanente tra i livelli di governo tuttavia non
nuova, ma si posta con forza nel momento in cui le Regioni iniziarono, in
seguito alla loro entrata in funzione negli anni 70, ad esercitare le funzioni
loro attribuite dalla Costituzione. Si tenga presente che sono configurabili
diverse modalit di strutturazione dei rapporti tra i livelli di governo, in
particolare tra Stato e Regioni. Sono ipotizzabili, in linea generale, due
modelli di rapporto a seconda dellorgano sede dei rapporti interistituzionali:
a) il sistema delle conferenze, di organi cio che riuniscono i rappresentanti
dei Governi dello Stato e delle Regioni; b) la creazione, in Parlamento, di una
Camera che rappresenti le Regioni ( da molto tempo che si propone, in Italia,
la creazione di un Senato delle Regioni, che sia cio composto in modo tale da
rappresentare, in Parlamento, gli interessi delle Regioni italiane).
La seconda ipotesi, che necessita di una legge di revisione costituzionale, non
si fino ad oggi concretizzata, per cui nel corso degli ultimi anni lesigenza di
creare organi di raccordo tra lo Stato e le Regioni ha seguito percorsi meno
impegnativi delle riforme costituzionali, lungo i sentieri sommersi della
legislazione ordinaria e dei rapporti informali (Ruggiu), che hanno favorito lo
sviluppo del sistema delle conferenze. Nel 1983, infatti, con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri stata creata la Conferenza Stato-
Regioni, che nel corso degli anni, tramite numerosi interventi legislativi, a
partire dalla sua legificazione operata dalla legge n. 400/1988 e fino al
decreto legislativo n. 281/1997, che ne ha ulteriormente aumentato le
competenze, ha conosciuto un periodo di significativo sviluppo. La Conferenza
Stato-Regioni un organo composto dai Presidenti delle Regioni e dal
Presidente del Consiglio dei ministri, che la presiede e ne predispone lordine
del giorno. Tra le sue funzioni principali bisogna ricordare che a) esprime
parere obbligatorio sugli schemi di disegno di legge e di decreto legislativo o
di regolamento nelle materie di competenza delle Regioni; b) al suo interno di
raggiungono le intese e gli accordi tra lo Stato e le Regioni previsti dalla
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legge; c) determina i criteri di ripartizione delle risorse finanziarie che la
legge assegna alle Regioni. La Conferenza Stato-Regioni esercita oggi
unattivit notevole e di grande importanza, emanando ogni anno circa 250
atti. Dal punto di vista giuridico-formale i poteri della Conferenza, si pensi ai
pareri, che sono obbligatori ma non vincolanti, non sono sempre tali da
impedire ladozione di un atto anche contro la volont delle Regioni. Tuttavia,
le Regioni hanno oggi un peso politico e unimportanza notevole allinterno
della Repubblica, e lo Stato ha interesse ha cercare con esse un accordo
piuttosto che lo scontro frontale. Non un caso, allora, che il dialogo Stato-
Regioni si sia sviluppato, nel corso degli anni, non tra gli organi legislativi
statale e regionali, ma tra i Governi dello Stato e delle Regioni. significativo
che la Conferenza sia composta dai massimi vertici degli esecutivi dello Stato
e delle Regioni, rispettivamente il Presidente del Consiglio dei ministri e i
Presidenti delle Giunte regionali. Tutto ci conferma, dopotutto, levoluzione
che ha caratterizzato gli ordinamenti contemporanei, con lo spostamento del
baricentro politico-istituzionale dai Parlamenti ai Governi. Le Regioni
preferiscono dialogare col Governo piuttosto che col Parlamento, sia a) perch
pi facile avere come referente un organo collegiale relativamente piccolo,
sia b) perch esso oggi si pone quale organo-motore del nostro ordinamento,
diretto da forti Presidenti del Consiglio indirettamente legittimati dal voto
popolare. Una volta che il Governo e i Presidenti delle Regioni si accordano in
merito al contenuto di un disegno di legge col quale si ripartiscono, ad
esempio, risorse finanziarie tra le Regioni, dal punto di vista giuridico il
Parlamento potrebbe sempre superare tale accordo emendando e quindi
modificando il disegno di legge, ma di fatto ci non accade perch, dal punto
di vista politico il per certi aspetti debole Parlamento italiano non sempre
in grado di scavalcare gli accordi stipulati con lorgano forte del nostro
ordinamento costituzionale, il Governo.
Lampliamento dei poteri, oltre che delle Regioni, anche degli enti locali
minori, ha posto la necessit di creare degli organi di raccordo anche con tali
enti. Da diversi anni, infatti, stata creata, oltre alla Conferenza Stato-
Regioni, la Conferenza Stato-citt e autonomie locali, organo di raccordo
tra lo Stato e gli enti locali. Se poi si discute di questioni concernenti sia lo
Stato che le Regioni e gli altri enti locali, la Conferenza Stato-Regioni e la
Conferenza Stato-citt e autonomie locali si riuniscono assieme nella
cosiddetta Conferenza unificata.
Lart. 123 Cost., poi, al fine di favorire la leale collaborazione tra Regioni ed
enti locali, prevede che in ogni Regione, lo statuto disciplina il Consiglio
delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli
enti locali.

3.2. Il potere sostitutivo del Governo.

La previsione di una pari dignit costituzionale per i Comuni, le Province, le


Citt metropolitane, le Regioni e lo Stato, come prevede lart. 114 Cost., non
in contraddizione con lesigenza che lo Stato si ponga ancora, per taluni
aspetti, quale guardiano dellunit della Repubblica. Lart. 120, c. 2, Cost.,
infatti, prevede un generale potere sostitutivo del Governo nei confronti di
organi delle Regioni, delle Province, delle Citt metropolitane, e dei Comuni:

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a) se non rispettano norme dei Trattati internazionali e della
normativa comunitaria. La ratio di tale disposizione si giustifica in
quanto nei confronti degli altri Stati e dellUnione europea la
responsabilit per violazione di norme contenuti in Trattati
internazionali o in atti comunitari dello Stato italiano. Di
conseguenza questultimo non potrebbe di fronte agli altri Stati o
allUnione europea giustificare eventuali inadempienze chiamando
in causa le Regioni o gli altri enti locali, in quanto dal punto di
vista internazionale e comunitario, larticolazione interna di uno
Stato, ai fini della responsabilit per inadempimento, in linea di
principio irrilevante. Ecco perch la Costituzione prevede che
laddove, ad esempio, la Regione competente non recepisca atti
comunitari, il Governo, in rappresentanza dello Stato, possa
sostituirsi ad essa, emanando un atto sostitutivo rispetto a quello
che la Regione avrebbe dovuto emanare;
b) se vi pericolo grave per lincolumit e la sicurezza pubblica.
Anche in questo caso la Costituzione, per salvaguardare la
sicurezza della Repubblica, affida al Governo, in rappresentanza
dello Stato, la responsabilit di assumere tutte le iniziative atte a
sostituire lente locale o la Regione laddove si creassero nei loro
territori tali situazioni di instabilit;
c) se lo richiedono la tutela dellunit giuridica o dellunit
economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Poich le
competenze legislative, regolamentari e amministrative delle
Regioni investono settori particolarmente delicati (si pensi alla
sanit e allistruzione), per evitare che in una Regione si scenda ad
un livello di tutela dei diritti inferiore ad un minimo
predeterminato dalla legge, previsto il potere sostitutivo del
Governo per ristabilire leventuale sforamento di tale minimo.
Si tenga presente che:
1) tramite lesercizio del potere sostitutivo la competenza della Regione o
dellente locale non viene sottratta in modo definitivo, in quanto essa
viene esercitata dal Governo solo in seguito allinerzia dellente, per cui
questultimo potr riappropriarsi di tale potere semplicemente
esercitandolo. Detto in altri termini, gli atti esercitati tramite il potere
sostitutivo sono provvisori;
2) i poteri sostitutivi devono essere esercitati nel rispetto del principio di
sussidiariet e del principio di leale collaborazione.
Il potere sostitutivo affidato al Governo di particolare rilievo. Tra i diversi
enti dei quali si compone la Repubblica una responsabilit maggiore stata
attribuita allente sovrano, lo Stato, che non cura interessi particolari, ma
interessi generali, ed lunico la cui competenza insiste su tutto il territorio
della Repubblica.

4. La forma di governo regionale.

La legge costituzionale n. 1 del 1999 ha profondamente modificato lassetto


organizzativo delle Regioni a Statuto ordinario stabilendo che ciascuna
Regione ha uno Statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la
forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e
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funzionamento (art. 123, c. 1, Cost.). Si ricorder che per forma di governo
si intendono i diversi possibili rapporti tra gli organi statali (o, come in questo
caso, regionali), e in particolare il modo in cui distribuita la funzione di
indirizzo politico (a seconda dei possibili rapporti tra gli organi si distinguono
forme di governo parlamentari, presidenziali, semipresidenziali).

4.1. Gli organi della Regione.

Le Regioni ordinarie, quindi, possono scegliere la propria forma di governo,


ma nel rispetto di diverse disposizioni costituzionali che ne limitano la
discrezionalit. In particolare:
1) lart. 121 Cost. stabilisce che gli organi della Regione sono tre: il Consiglio
regionale, la Giunta regionale, il Presidente della Giunta regionale. Lo Statuto
delle Regioni ordinarie, di conseguenza, non potr discostarsi da tale
previsione, ma dovr prevedere i tre organi regionali sopra indicati ai quali
dovranno essere attribuite, in linea di principio, le funzioni che lo stesso art.
121 Cost. individua. In particolare, a) il Consiglio regionale titolare della
potest legislativa che lart. 117 Cost. attribuisce alla competenza delle
Regioni ordinarie. Il Consiglio regionale, di conseguenza, approva le leggi
regionali, sia quelle che rientrano nella competenza esclusiva della Regione,
sia le leggi che rientrano nella competenza concorrente, queste ultime,
ovviamente, nel rispetto delle leggi statali di principio; b) la Giunta
regionale lorgano esecutivo delle Regioni, chiamata cio a svolgere
funzioni simili a quelle che esercita il Governo a livello nazionale. Si pensi, in
particolare, alla potest regolamentare, che gli Statuti potranno attribuire alla
Giunta, che sar cos chiamata a svolgere un ruolo di rilievo nella forma di
governo regionale; c) Il Presidente della Giunta dirige la politica della
Giunta e ne responsabile, promulga le leggi ed emana i regolamenti
regionali. Il Presidente della Giunta rappresenta la Regione.
2) la Costituzione e la legge statale, lo Statuto, la legge regionale, queste
ultime nel rispetto delle rispettive competenze, disciplinano i vari aspetti della
forma di governo regionale. In particolare, la Costituzione, come si accennava,
se da una parte lascia le Regioni libere di disciplinare la propria forma di
governo, dallaltra pone una serie di limiti alla loro discrezionalit. A) se la
Regione decide di adottare lelezione diretta del Presidente della Giunta,
gli artt. 122 Cost. ss. prevedono che, obbligatoriamente, si applichino le
seguenti disposizioni: 1) il Presidente eletto nomina e revoca i componenti
della Giunta; 2) la sfiducia da parte del Consiglio regionale nei confronti del
Presidente della Giunta, o le dimissioni da parte di questultimo (si tratta delle
ipotesi principali contemplate dallart. 126, c. 3, Cost.), comportano le
dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio regionale (si tratta della
regola chiamata aut simul stabunt aut simul cadent). Se la Regione Toscana,
ad esempio, decidesse di optare per lelezione diretta del suo Presidente,
allora non potrebbe introdurre norme diverse da quelle inderogabili sopra
descritte. Si tratta, a ben riflettere, di disposizioni che tendono a rafforzare la
figura del Presidente della Regione. Questultimo, infatti, se eletto
direttamente, avrebbe il potere di nominare e revocare liberamente gli
assessori della Giunta, e in secondo luogo non potrebbe essere sostituito da
un altro Presidente scelto dal Consiglio regionale. Al contrario, laddove il
Consiglio sfiduciasse il Presidente eletto, otterrebbe le sue dimissioni, ma

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anche lo scioglimento del Consiglio medesimo. B) se la Regione decidesse di
adottare lelezione indiretta del Presidente della Giunta, eletto cio non
dai cittadini, ma dal Consiglio regionale, non sarebbe obbligata a introdurre
nel proprio Statuto le norme sopra descritte volte a rafforzare la figura del
Presidente della Giunta. La stessa Regione Toscana, ad esempio, laddove
optasse per lipotesi in esame, potrebbe anche prevedere che gli assessori
regionali sono scelti dal Consiglio regionale al momento dellelezione del
Presidente, e che in caso di sfiducia al Presidente, il Consiglio potrebbe
eleggerne uno nuovo, senza necessariamente determinare lo scioglimento del
Consiglio regionale.

4.2. Il regime transitorio.

In attesa che le Regioni adottino il loro Statuto, la legge costituzionale n. 1 del


1999 ha introdotto un regime transitorio, che stato utilizzato nella tornata
elettorale del 2000, quando sono stati eletti Presidenti, se si ricorda,
Formigoni in Lombardia, Bassolino in Campania, Storace nel Lazio, ecc. Il
regime transitorio prevede che nelle Regioni ordinarie a) il Presidente della
Giunta eletto direttamente dai cittadini della Regione e che, a maggiore
stabilit della sua posizione costituzionale, b) il Presidente pu nominare e
revocare liberamente i componenti della Giunta e c) in caso di sfiducia o
dimissioni si applica la regola del aut simul stabunt aut simul cadent.
Per quanto riguarda le Regioni speciali, la legge costituzionale n. 1 del 2001
ha previsto che esse possano, con legge regionale approvata a maggioranza
assoluta, scegliere la propria forma di governo, e che in attesa, si applica lo
stesso regime transitorio previsto per le Regioni ordinarie. per questo
motivo che in Sardegna, poich il Consiglio regionale non ha approvato tale
legge regionale, nella primavera del 2004 il corpo elettorale regionale sar
chiamato a votare col regime transitorio previsto dalla legge costituzionale 1
del 2001, e quindi da una parte ad eleggere direttamente il Presidente della
Regione, dallaltra ad eleggere il Consiglio regionale con un sistema elettorale
proporzionale a premio di maggioranza variabile.

5. I Comuni e le Province.

5.1. I profili organizzativi.

I Comuni sono enti di origine molto antica e dalla tradizione molto radicata in
Italia, si pensi al fatto che il Comune il luogo in cui, tendenzialmente, una
popolazione stabile vive fisicamente vicina. Le Province, viceversa, sono enti
artificiali, senza base sociale reale, imposti a fini amministrativi dallo Stato
liberale e recepiti dalla Repubblica.
Gli artt. 114 Cost. e ss. prendono in considerazione sia i Comuni che le
Province:

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a) I Comuni e le Province sono enti garantiti costituzionalmente
quanto alla loro esistenza (si legga con attenzione lart. 114 Cost.),
nel senso che non possono essere aboliti con legge ordinaria. Soltanto
con una legge di revisione costituzionale si potrebbe, attraverso la
modifica degli artt. 114 Cost. ss., abolire tali enti;
b) Hanno la potest di darsi uno Statuto, come prevede sempre lart.
114 Cost.;
c) Sono enti autonomi, rappresentativi, elettivi (v. par. 1.1.);
d) Hanno potest regolamentare in ordine alla disciplina
dellorganizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite (art.
117, c. 6, Cost.), potest di emanare regolamenti, si ricordi, comunque
subordinati alla legge;
e) in base allart. 118 Cost., sono titolari delle funzioni amministrative
che in base ai principi di sussidiariet, differenziazione, adeguatezza,
sono loro conferite. Si ricordi che il Comune, in particolare, lente che
potenzialmente, in quanto lente pi vicino ai cittadini, titolare di tutte
le funzioni amministrative.
La disciplina dei Comuni e delle Province oggi contenuta nel Testo unico n.
267 del 2000. Gli organi principali sono il Sindaco, la Giunta comunale e il
Consiglio comunale per il Comune, il Presidente della Provincia, la Giunta
provinciale e il Consiglio provinciale per la Provincia. Per quanto riguarda il
sistema elettorale (l. 81 del 1993) si tenga presente che:
a) Il sindaco e il presidente della provincia sono eletti direttamente dal
corpo elettorale;
b) I consiglieri comunali e provinciali sono eletti direttamente dal corpo
elettorale con un sistema elettorale maggioritario;
c) Sindaco, presidente e consiglieri durano in carica 5 anni;
d) Sindaco e Presidente della provincia non sono immediatamente
rieleggibili dopo due mandati consecutivi.
Per quanto riguarda, in particolare, la Giunta comunale e provinciale:
a) i componenti della giunta, gli assessori, sono nominati e revocati,
rispettivamente, dal sindaco o dal presidente della provincia;
b) nei comuni con popolazione superiore ai 15000 abitanti prevista
lincompatibilit tra la carica di consigliere e quella di assessore;
c) in caso di sfiducia votata e approvata dai rispettivi consigli, o in caso di
dimissioni, il Sindaco e il Presidente devono dimettersi e i rispettivi
consigli sono sciolti automaticamente (regola del aut simul stabunt aut
simul cadent).

5.2. Le funzioni del Comune e della Provincia.

Il Comune ente a fini generali, nel senso che le funzioni che esercita non
sono tutte numerabili ex ante. Esse sono, a) in primo luogo, le funzioni
amministrative elencate nellart. 13 T.u. enti locali e quelle funzioni attribuite
ai Comuni da altre specifiche leggi, si pensi alle leggi relative allurbanistica,
che attribuiscono ai Comuni delicati e importanti compiti; b) il Comune,
inoltre, pu porre in essere tutti quegli interventi che lente medesimo decide
di compiere, anche se non obbligato, sempre che non sia vietato dalla legge.
Tra i compiti principali svolti dal Comune possiamo ricordare quelli
riguardanti a) servizi sociali: istruzione (asili nido e scuole materne);

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assistenza a persone disagiate e anziani; cultura (teatri, musei); sport e tempo
libero (impianti sportivi); b) assetto e utilizzazione del territorio: piani
regolatori; concessioni edilizie, costruzione e manutenzione delle strade,
parchi, giardini, ecc; c) sviluppo economico: aree attrezzate per industrie e
imprese artigiane, sussidi alle iniziative economiche; d) gestione di servizi
pubblici: trasporto urbano delle persone, acquedotti, acqua potabile, cimiteri,
mercati pubblici.

La Provincia svolge funzioni non molto estese in un territorio ampio, che


comprende pi Comuni. Non ha grandi tradizioni storiche, si pensi ad un dato
significativo: i dipendenti delle province italiane sono 50000 c.a, quelli dei
comuni sono 600000 c.a. Anche i bilanci delle Province, se confrontati con
quelli dei Comuni, appaiono esigui (G.U. Rescigno). Vi stato un periodo in cui
le forze politiche discutevano dellopportunit di abolire lente Provincia,
considerato inutile, anche se negli ultimi anni si cercato di valorizzarla
aumentandone compiti e funzioni. Lart. 19 T.u. enti locali attribuisce alla
provincia funzioni importanti in tema di: a) viabilit provinciale; b) difesa del
suolo; c) valorizzazione dei beni culturali; d) caccia e pesca nelle acque
interne. La provincia, a differenza del comune, pensata quale ente che pi
che amministrare giorno per giorno organizza, promuove e coordina lattivit
dei Comuni, articolando e attuando programmi nazionali e regionali.

6. Le Citt metropolitane.

Si parla da molti anni, in Italia, della necessit di creare le Citt


metropolitane, ma fino ad oggi non sono state ancora costituite. La loro
disciplina contenuta negli artt. 22 e 23 T.u. degli enti locali. Lart. 114 Cost.
stabilisce che la Repubblica costituita anche dalle Citt metropolitane, per
cui, come abbiamo visto per il Comune e la Provincia, si tratta di enti garantiti
costituzionalmente quanto alla loro esistenza. Si ricordi che:
a) la costituzione delle citt metropolitane demandata ai Comuni che
fanno parte delle aree metropolitane individuate dal Testo unico
(Milano, Roma, Palermo, Cagliari, ecc.) in base ad una procedura molto
complessa;
b) una volta costituita la Citt metropolitana, essa esclude dal suo
territorio ogni competenza della Provincia, che rimane competente solo
rispetto agli altri Comuni non ricompresi nellarea metropolitana;
c) la Citt metropolitana non si sostituisce ai Comuni, ma si aggiunge ad
essi, quale ulteriore livello di governo chiamato ad occuparsi di
questioni sovracomunali (si pensi al problema della viabilit
intercomunale nei grandi agglomerati urbani).

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