O B RASIL RURAL A INDA N O ENCONTROU S EU E IXO DE D ESENVOLVIMENTO

O Brasil rural
ainda no encontrou
seu eixo de desenvolvimento
JOS ELI DA VEIGA

M DOS MAIORES obstculos renovao das idias sobre o desenvolvi-

U mento da sociedade brasileira a fora que adquiriu nas ltimas dcadas

o mito de sua avassaladora urbanizao. Repete-se que 81,2% da popu-
lao era urbana em 2000, sem saber que essa proporo resulta de uma conta das
mais tolas de que se tem notcia. O chamado grau de urbanizao corresponde
porcentagem das pessoas que residem em sedes de municpios e de distritos,
independentemente de qualquer considerao sobre suas caractersticas geogr-
ficas. Por exemplo, de nada importa a densidade demogrfica, um dos principais
indicadores das concentraes populacionais prprias s cidades, que as distin-
gue dos nveis de rarefao que caracterizam o campo. O disparate de tal or-
dem, que esse grau de urbanizao, inventado pelo Estado Novo, faz do Panta-
nal a regio mais urbanizada do pas. Mais vale essa imagem do que mil palavras.
Quem procurar conhecer os critrios de classificao territorial utilizados
nas duas dezenas de naes mais democrticas e mais desenvolvidas do planeta,
facilmente perceber que menos de 60% da populao brasileira pode ser consi-
derada urbana. Entre os censos de 1991 e 2000, o peso relativo das pessoas que
residiam em municpios indiscutivelmente urbanos aumentou de 54,6% para 56,8%.
Enquanto isso, a participao dos habitantes de municpios essencialmente rurais
caiu de 32,5% para 30,4%, e a dos relativamente rurais manteve-se praticamente
estvel, muito prxima de 13%. O mais interessante, todavia, que em um quar-
to dos municpios essencialmente rurais houve crescimento populacional bem
superior ao dos urbanos. Nos 1109 municpios mais atraentes do Brasil rural, a
populao aumentou mais de 30%, enquanto ela crescia 20% no Brasil urbano, e
15% no conjunto do pas.
Esses dados trazem duas constataes que no deveriam ser to ignoradas
no debate pblico sobre o desenvolvimento da sociedade brasileira. Em primeiro
lugar, que pura iluso encarar a populao rural como uma minoria condenada
extino por volta de 2030, como sugere a projeo do disparate estadonovista
sobre o grau de urbanizao. Em segundo, que a cadncia da migrao rural-
urbana da ltima dcada impede que se fale genericamente do xodo rural.

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Nesse perodo, a expresso s manteve algum sentido no mbito dos trs estados
sulinos.
O mais importante, todavia, procurar uma explicao econmica para
essas tendncias demogrficas. Afinal, um dos raros pressupostos que desfrutam
de unanimidade entre os economistas que a distribuio espacial da populao
corresponde, em ltima instncia, ao rearranjo espacial das atividades econmicas.
E aqui que aparece outro dos grandes obstculos renovao das idias sobre
o desenvolvimento da sociedade brasileira: a poderosssima, embora anacrnica,
confuso que continua a se fazer neste pas entre economia rural e economia
agrcola, ou agropecuria. assustador perceber quanto os intelectuais brasilei-
ros a comear pelos economistas tm dificuldade de entender que no espao
rural tambm existem os setores secundrio e tercirio. H mesmo quem tache
de urbanas todas as atividades extra-agropecurias, mesmo que ocorram em zo-
nas classificadas como rurais at pelo extremado critrio estadonovista.
Essa confuso gravssima, pois as melhores pesquisas sobre a economia
rural indicam que a renda de suas atividades primrias j bem inferior de seus
outros dois setores. Apesar de no terem como evitar a amputao do enorme
contingente de pessoas que residem em sedes de municpios e distritos inequivo-
camente rurais, tais pesquisas indicam que a agropecuria a fonte de apenas
32% da renda das famlias rurais de empregados, e de 45% das famlias rurais de
quem trabalha por conta prpria, ou de quem empregador. O que permite
estimar que a economia agrcola represente no mximo um tero da efetiva eco-
nomia rural.
Enquanto prevalecer essa dupla trapalhada que combina o mito de um
Brasil hiperurbanizado com a ignorncia sobre o peso dos servios e da indstria
na economia rural continuaro muito precrias todas as tentativas de formular
uma nova agenda de desenvolvimento para o pas. E quando se pensa na distn-
cia existente entre esse tipo de preocupao e as idias que dominam os progra-
mas de todos os partidos polticos, no possvel nutrir qualquer esperana de
que em breve surja a necessria correo de rumo.
Mas tambm no impossvel que ela ocorra nos prximos anos. Isso cer-
tamente depender bastante da qualidade do debate pblico que o documento
O Brasil rural precisa de uma estratgia de desenvolvimento pretende provocar (1).
Da a importncia de apresentar aqui, em meia dzia de tpicos, uma sntese das
idias nele desenvolvidas.

Inverso
O processo de desenvolvimento tende a separar o surgimento de novos
empregos do grau de urbanizao regional. Foi o que mostrou o amplo progra-
ma de pesquisas desencadeado pela OCDE quando ficou evidente que certas

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regies rurais dos pases mais desenvolvidos voltavam a ter dinamismo econmico,
enquanto as mais urbanas estagnavam ou at decaam. As razes dessa mudana
ainda no foram inteiramente esclarecidas, mas j condenam qualquer fatalismo
sobre o suposto declnio inexorvel das economias rurais. Tambm j revelaram
o segredo dessa inesperada alterao de tendncia: o grau de diversificao das
economias regionais. Uma constatao que inverteu a anterior avaliao das for-
mas de produo do setor agropecurio. Muito do que sempre foi considerado
ineficiente do ponto de vista setorial, agora tido como um dos mais preciosos
trunfos de desenvolvimento rural.
Esse particularmente o caso dos estabelecimentos agrcolas nos quais o
ncleo familiar constitui uma pequena empresa, geralmente informal. Eles so
frteis mananciais de habilidades empreendedoras e estimuladores de uma for-
tssima tica do trabalho. Muitas das pequenas empresas comerciais, artesanais,
ou protoindustriais que mais diversificam as economias locais germinam nesse
tipo de organizao. Alm disso, uma necessidade objetiva incita essas famlias a
tambm exercerem atividades externas agropecuria, fazendo-as pluriativas,
no jargo dos especialistas.
Por disporem de estruturas agrrias que so, ou se tornam, insuficientes
para garantir boa renda familiar, elas criam uma oferta de trabalho que pode ser
empregada em condies extremamente flexveis por outros negcios instalados
nas redondezas. Ou seja, esses estabelecimentos agrcolas de economia familiar
multisetorial engendram altas densidades populacionais e do flexibilidade ao
mercado de trabalho, suavizando os impactos em perodos de desemprego. E
estimulam comportamentos simultaneamente cooperativos e competitivos, mui-
to imitados por outros agentes econmicos locais.
A economia familiar costuma ser muito diversificada. E o mesmo dilema
entre diversificao e especializao, que tanto marcou a evoluo industrial, tam-
bm se manifesta no mbito territorial. Nos dois casos, a maior eficincia no uso
dos recursos resulta da explorao inteligente do trio formado pelas economias
de escala, pelas economias de escopo, e pelos custos de transao. Economias de
escala so as que permitem a reduo do custo unitrio de determinada merca-
doria pelo aumento da dimenso operacional, em sua produo e/ou distribui-
o. Economias de escopo so obtidas quando um mesmo esquema operacional
passa a produzir ou distribuir mais mercadorias. E custos de transao so aque-
les embutidos na transferncia de mercadorias e servios entre diferentes unida-
des operacionais. As vantagens que se pode obter com mais especializao ou
mais diversificao advm das possveis combinaes desses trs ingredientes. O
que vale tanto para uma empresa quanto para uma regio.
Quando as tecnologias que foram adaptadas para certa base ecolgica e
locacional do mais vantagem explorao de economias de escala do que de
escopo, sem que isso implique proibitivos custos de transao, haver irresistvel

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tendncia especializao, e conseqente formao de uma economia local que

reagir apenas aos sinais enviados por um determinado mercado, em geral distante.
No extremo oposto, quando as vantagens esto ligadas explorao de
economias de escopo, a diversificao levar a uma base econmica mais flexvel
e menos sujeita s oscilaes de um nico mercado. Pode ocorrer, contudo, que
o potencial de um territrio seja desfavorvel tanto explorao de economias
de escala, quanto de escopo, o que muito freqente em regies rurais. Neste
caso, elas s se dinamizam quando invertem o jogo e se transformam em mercados
nos quais podem ser realizadas economias de escala ou escopo criadas em outros
territrios, em geral urbanos. o que ocorre com as regies de vocao turstica.
claro que as economias rurais mais dinmicas so as polivalentes, que
simultaneamente importam consumidores de seus atributos territoriais e explo-
ram economias de escala e de escopo na exportao de seus produtos. muito
raro, porm, que uma regio disponha de condies naturais e humanas to pri-
vilegiadas. Por isso, acaba por prevalecer uma espcie de diviso espacial dessas
vantagens competitivas, na qual manchas dinmicas de vrios tipos, e com vrios
graus de diversificao, se entrelaam aos enclaves resultantes da especializao.
O objetivo estratgico de uma agenda de desenvolvimento rural s pode
ser, portanto, o de maximizar as manchas de dinamismo e minimizar os enclaves.
Um duplo desafio que torna crucial a descoberta de usos mais sustentveis dos
recursos naturais e, sobretudo, da biodiversidade.

O que desenvolvimento?
O sentido do termo desenvolvimento no costuma ser explicitado, ape-
sar de seu emprego ser to freqente. Sempre se faz de conta que ser bem en-
tendido. Raros so os que se arriscam a explicar o seu real significado (2). Cons-
ciente do problema, uma sbia professora da Universidade de Cambridge, Joan
Robinson, costumava comparar o desenvolvimento ao elefante: difcil de definir,
mas muito fcil de reconhecer. No punhado de pases que podiam ser considera-
dos desenvolvidos, as pessoas tinham muito mais chances e opes do que os
habitantes do resto do mundo.
Ento, desenvolvimento s poderia corresponder ampliao das possibi-
lidades de escolha: no apenas de modelos de automvel ou canais de televiso,
mas sobretudo das oportunidades de expanso das potencialidades humanas que
dependem de fatores scio-culturais, como sade, educao, comunicao, di-
reitos e last but not least liberdade.
Seria errado imaginar, contudo, terem os economistas reconhecido que a
velha senhora de Cambridge lhes indicara a sada do labirinto. At hoje se per-
dem em quixotescas diatribes sobre o desenvolvimentismo. S que agora es-
to diante de uma exposio da velha intuio de Joan Robinson que no pode-

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ria ser mais persuasiva: o livro Desenvolvimento como liberdade, de Amartya Sem
(2000), prmio Nobel de economia de 1998.
A tese de Sen que o desenvolvimento deve ser visto como um processo de
expanso das liberdades reais que as pessoas desfrutam. Ela contrasta com vises
mais restritas, como as que identificam desenvolvimento com crescimento do
PIB, aumento da renda per capita, industrializao, avano tecnolgico ou mo-
dernizao. Essas cinco faanhas so obviamente importantssimas como meios
de expandir as liberdades. Mas as liberdades so essencialmente determinadas
por sade, educao e direitos civis.
Ver o desenvolvimento como expanso de liberdades substantivas dirige a
ateno para os fins que o tornam importante, em vez de restringi-lo a alguns dos
meios que, inter alia, desempenham um papel relevante no processo.
Essa nfase nas liberdades e direitos bsicos apoia-se em trs pilares: sua
importncia intrnseca; seu papel conseqencial de fornecer incentivos polticos
para a segurana econmica; e seu papel construtivo na gnese de valores e prio-
ridades. Uma variedade de instituies ligadas operao de mercados, a admi-
nistraes, legislaturas, partidos polticos, organizaes no-governamentais, poder
judicirio, mdia e comunidade em geral contribui para o processo de desen-
volvimento precisamente por meio de seus efeitos sobre o aumento e a sustenta-
o das liberdades individuais.
O desenvolvimento realmente um compromisso muito srio com as
possibilidades de liberdade.
evidente que o crescimento econmico est na base do combate pobre-
za. Mas muito heterognea sua capacidade de reduzi-la. Cada ponto percentual
de aumento da renda per capita tem um impacto na reduo da pobreza que po-
de oscilar de 1 a 5%. Essa variao ainda maior quando, em vez da renda, so
considerados outros indicadores de pobreza, como, por exemplo, a taxa de mor-
talidade infantil.
Entre os fatores que mais ajudam o crescimento a reduzir a pobreza desta-
ca-se o grau de desigualdade. Quanto menos desigual for uma sociedade, maior
ser a reduo da pobreza engendrada pelo crescimento econmico. Seu impac-
to pequeno quando h muita disparidade no acesso propriedade da terra ou
educao, ou quando so fortes as distncias tnicas ou de gnero.
Durante muito tempo foi aceita a idia de que a reduo da desigualdade
seria prejudicial ao crescimento econmico. Ocorre, contudo, que muitos estu-
dos empricos recentes mostram exatamente o contrrio. As sociedades com menos
desigualdade so as que tendem a crescer com mais rapidez. Menos desigualdade
no acesso propriedade da terra e educao , portanto, uma mistura exponen-
cialmente benfica ao desenvolvimento, j que alm de aumentar o efeito positi-
vo do crescimento sobre a pobreza tambm turbina o prprio crescimento (3).

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H sobre esse assunto uma curiosa divergncia entre os economistas brasi-

leiros. De um lado esto os que propem uma estratgia direta de combate po-
breza, a qual exigiria R$ 34 bilhes por ano. Do outro, os que a repudiam por
acreditar que tal desventura s diminui quando os pobres se tornam mais produ-
tivos. O pomo da discrdia , pois, a confiana no crescimento econmico. Para
uns, a reduo da pobreza induzida pelo crescimento demasiadamente demo-
rada. Para outros, o nico modo de apress-la corrigir desvantagens histricas
e geogrficas que habilitem os pobres a produzir mais. Face ao problema nordes-
tino, por exemplo, estes desdenham os programas de renda mnima e clamam
por medidas de estmulo ao crescimento econmico regional.
O que dizem as evidncias internacionais sobre esse problema? Basicamen-
te que muito heterogneo o poder do crescimento. Um ponto porcentual de
aumento da renda per capita, como mencionado, tem um impacto sobre a redu-
o da pobreza que pode ser idntico, ou at cinco vezes maior. E esse leque
ainda mais aberto quando o critrio de identificao da pobreza no bitolado
pela renda, mas inclui, por exemplo, a taxa de mortalidade. bvio que a expec-
tativa de vida se eleva com o aumento da renda, mas essa relao depende essen-
cialmente do dispndio pblico em servios de sade. Ou seja, o grau de con-
fiana que se deve ter no crescimento econmico est necessariamente condicio-
nado pelo modo como seus frutos so aproveitados.
No h melhor exemplo do que a reduo da mortalidade na Gr-Bretanha
no sculo XX. Por incrvel que parea, as principais expanses da expectativa de
vida ocorreram durante as dcadas de guerra, justamente os perodos de parco
crescimento econmico. Enquanto em outras dcadas a elevao da expectativa
de vida variou de um a quatro anos, nas dcadas de guerra ela aumentou quase
sete anos. E a explicao para esse diferencial est nas mudanas do nvel de
solidariedade e conseqente aumento do custeio pblico de servios sociais.
Ilustraes e detalhes sobre tal fenmeno fazem parte do segundo captulo
do j citado livro do Prmio Nobel Amartya Sen (2000). Muitos outros casos
semelhantes levaram o autor a distinguir duas vias bsicas de reduo da pobreza.
Na primeira, que ele chama de mediada pelo crescimento, o xito varia confor-
me a utilizao que se faz da prosperidade para expandir os servios pblicos
essenciais: sade, educao, seguridade, segurana, transporte etc. A outra, que
ele denomina de conduzida pelo custeio pblico, resulta de sagaz oferta dos
servios pblicos essenciais, mesmo na falta de significativo crescimento. Os prin-
cipais exemplos so as experincias de economias como as de Sri Lanka, China
pr-reforma, Costa Rica, o do estado indiano de Kerala.
Evidentemente, a dificuldade de obter recursos que financiem essa segun-
da via costuma ser o principal argumento para postergar investimentos social-
mente importantes at que se possa crescer mais. E a resposta de Sen a essa
objeo evoca a economia dos custos relativos. A viabilidade dessa opo baseia-

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se no fato de que os servios sociais mais relevantes so altamente trabalho-inten-

sivos, dos mais baratos em situaes de baixa renda per capita.
Tudo isso muito importante para entender a evoluo da pobreza nas
mais precrias regies rurais brasileiras. Como abordado no incio deste traba-
lho, em todas elas tem havido tamanho adensamento populacional em parte dos
pequenos municpios, que j no se pode mais falar em xodo.
At agora quase nada se sabe sobre essa atrao que exercem pouco mais
de mil municpios rurais sobre habitantes de municpios vizinhos e sobre uma
parte dos conterrneos que haviam emigrado. Mas, as primeiras sondagens feitas
no Nordeste (4) indicam que a explicao mais geral est na habilidade de suas
prefeituras em utilizar programas sociais principalmente federais que permi-
tem ampliar e melhorar a oferta de servios pblicos bsicos. Esse diferencial em
questes de sade e educao muitas vezes aliado a investimentos em infra-
estrutura (eletricidade e gua para os agricultores), ou a incisivas aes para tam-
bm ampliar o acesso terra e moradia. Em determinadas circunstncias locais,
essa ao de prefeituras mais pr-ativas j favorece a emergncia de pequenos
negcios, tanto em atividades produtivas (artesanais ou agroindustriais), quanto
no setor de servios (principalmente transportes). Ou seja, crescimento econmico
provocado pelo combate direto pobreza, demonstrando o quanto bizantino
o dilema que continua a afligir a maioria dos economistas brasileiros.

Dinamismo e territrio
Nas reas mais favorveis s grandes plantaes especializadas quase no
existe a mobilidade e a articulao social que engendram a criao das redes de
pequenas e mdias empresas. Tambm no existe essa organizao espacial que
permite evitar uma fratura entre cidade e campo. Mas se as heranas institucionais
de uma economia baseada na agricultura diversificada em geral de carter fami-
liar so condies necessrias, elas esto muito longe de ser suficientes.
Para que muitas empresas e muitos empregos possam ser criados em re-
gies com predomnio da agricultura familiar, tambm preciso que elas dispo-
nham de um mnimo de condies favorveis em termos de comunicaes e de
servios e, sobretudo, de condies que estimulem o empreendedorismo. Afi-
nal, so os empreendedores os principais agentes da mudana econmica, pois
so eles que geram, disseminam e aplicam as inovaes. Ao procurarem identifi-
car as potenciais oportunidades de negcios e assumirem os riscos de suas apos-
tas, eles contribuem tanto para um maior uso dos recursos disponveis, quanto
para a expanso das fronteiras da atividade econmica. Mesmo que muitos no
tenham sucesso, sua existncia que faz com que uma sociedade tenha constante
gerao de novos produtos e servios.
Infelizmente, no se sabe muito bem quais so os determinantes do em-
preendedorismo, apesar de sua crucial influncia sobre o crescimento econmico.

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Sequer existe acordo sobre os indicadores que melhor revelariam os graus relati-
vos em que o fenmeno se manifesta. sabido, entretanto, que ele tambm
nunca ocorre de forma homognea entre as regies de uma mesma nao. Com-
parando-se extremos, percebe-se que em certas regies da Alemanha surgem
mais do que o dobro de novas firmas do que em outras. A mesma relao apro-
xima-se do triplo na Itlia, na Sucia e no Reino Unido, chegando a girar em
torno do qudruplo na Frana e nos Estados Unidos.
O fato que continua precrio o conhecimento cientfico sobre o fenme-
no do empreendedorismo, apesar de existir tanta convico de que ele a essn-
cia do dinamismo econmico e a certeza de que sua promoo uma tima
maneira de expandir o emprego. Questes cruciais como a dos efeitos da educa-
o sobre a dinmica empreendedora continuam sem respostas convincentes.
Afinal, os sistemas educacionais foram concebidos para formar bons assalariados
em vez de preparar os jovens para a perspectiva do auto-emprego. Por isso, no
haver avano significativo do conhecimento cientfico sobre o assunto enquan-
to no for possvel realizar uma avaliao sistemtica e comparativa das recentes
polticas pblicas de estmulo criao de pequenas e mdias empresas.
Tornou-se corriqueiro dizer que so as empresas pequenas as que mais
criam empregos. H mesmo quem classifique de paradigmtico o exemplo dos
EUA, onde todo o crescimento no nvel de emprego dos ltimos 10 anos do
sculo XX teria ocorrido em pequenos estabelecimentos. Essa cantilena vem sen-
do to repetida, que muita gente chega a acreditar numa suposta correlao
entre aumento do emprego e tamanho de empresa.
Mas, uma coisa constatar que no ltimo quarto de sculo aumentou a
participao relativa das pequenas empresas no total dos empregos. Outra bem
diferente concluir que a propenso a criar empregos superior entre as empre-
sas menores. Afinal, foi nesse mesmo perodo que as grandes empresas substitu-
ram muitos postos de trabalho pela subcontratao de microempresas. E muito
freqente que essas microempresas resultem do auto-emprego de ex-funcion-
rios, o que introduz uma dupla distoro nas estatsticas por inchar artificialmen-
te o nmero de empregos nos estratos formados pelas menores empresas, ames-
quinhando simultaneamente o impacto relativo dos maiores estabelecimentos na
criao lquida de empregos.
At pode ser verdade que o imenso poder criador de empregos, caracters-
tico das grandes corporaes em perodos histricos fortemente marcados pela
produo de massa, esteja sendo sugado pela especializao flexvel de novos
tipos de mdios empreendimentos. Mas isso no passa de uma boa hiptese que
ainda no foi confirmada por evidncias empricas confiveis. O que se sabe com
certeza que grande parte dos novos empregos tem sido criada por um
reduzidssimo nmero de firmas hiperdinmicas de todos os tamanhos e de to-
das as idades. Nos EUA essas chamadas gazelas tm garantido 70% do aumen-

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to do nmero de empregos, apesar de sua participao no total de empresas ser

de apenas 3%, fato tambm detectado em vrios outros pases.
Se as empresas que mais criam empregos no so as pequenas, como
tanto se papagueia, e sim as mais dinmicas (de qualquer tamanho), o que inte-
ressa identificar as condies mais propcias ao seu surgimento e os principais
determinantes de sua evoluo. Pouco se sabe a esse respeito, mas o bastante
para que se d mais valor geografia.
Existem hot spots nos quais se manifestam com maior intensidade as condi-
es de eficincia coletiva favorvel procriao das gazelas. Podem ser p-
los difusores de crescimento, ou virtuosos distritos industriais com menor
efeito irradiador, mas sempre so concentraes espaciais de atividades nas quais
o aumento da produtividade de uma empresa decorre muito do fato de estar
prxima de outras do mesmo ramo. Isso traz vantagens junto a fornecedores
atrados para o entorno, fortalece o mercado de trabalho especializado e facilita a
crucial circulao de informaes. Uma trindade de economias externas ineren-
tes aos cachos, ou feixes de empresas (clusters) (5).
Pode-se entender os clusters, ou Sistemas Produtivos Locais (SPL), como
concentraes espaciais de negcios independentes que se comunicam, dialo-
gam e transacionam para partilhar coletivamente tanto oportunidades quanto
ameaas, gerando novos conhecimentos, concorrncia inovadora e chances de
cooperao. Quando chegam a se consolidar, esses clusters tambm podem dar
origem a um complexo de instituies, costumes e relaes de confiana que
tendem a estimular uma outra trindade fundamental para o dinamismo econmico:
a combinao de concorrncia com cooperao, a combinao de conflito com
participao, e a combinao do conhecimento local e prtico com conhecimen-
to cientfico.
O fato de os clusters (ou SPL) no resultarem de planos especialmente
concebidos para constru-los no significa que sua existncia deva ser atribuda
ao acaso (6). Pelo contrrio, uma vez identificados, embries de clusters (ou SPL)
podem ser decisivamente alavancados por aes dos poderes pblicos que conso-
lidam o ambiente institucional necessrio ao aprofundamento e expanso das
duas mencionadas trindades do dinamismo econmico (7).

Os trs Bs
brutal o contraste que se estabeleceu entre a parte tropical e as partes
temperadas ou subtropicais do pas. A tal ponto que se pode dizer: qualquer
agenda de desenvolvimento que no responda ao desafio de desenvolver o Brasil
tropical poder ser tudo o que se quiser, menos um plano nacional. provvel
que essa imensa deficincia histrica possa ser transformada em trunfo, caso ve-
nham a ser encontrados os meios de simultaneamente aproveitar e conservar a

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imensa biodiversidade brasileira. Para tanto, vai ser necessrio mobilizar pesqui-
sas de fronteira no mbito das biocincias. Sem isso no se poder explorar aquilo
que Ignacy Sachs chama de paradigma do B ao cubo: bio-bio-bio, no qual o
primeiro a biodiversidade, o segundo a biomassa e o terceiro as biotecnologias (8).
A promoo da diversidade biolgica poder ser um fator crucial na
dinamizao das regies rurais, particularmente nas reas tropicais do pas, nas
quais o crescimento econmico j no tenha destrudo os atrativos naturais que
podem captar rendas urbanas das classes mdias e altas. Nelas ser perfeitamente
possvel incentivar simultaneamente a conservao da biodiversidade e a criao
de empresas e empregos. Ou seja, neste caso, as restries ambientais podero
alavancar o dinamismo econmico em vez de prejudic-lo.
O problema que a eroso da diversidade biolgica s poder ser contro-
lada se houver simultnea retrao de atividades que degradam os habitats e
crescimento das que os conservam ou recuperam. E para que isso acontea,
necessrio que as ltimas sejam mais vantajosas que as primeiras, o que requer a
combinao de vrios tipos de interveno pblica (em geral estatais) de estmu-
lo e dissuaso.
Muito menos evidente a forma de ao que poderia ser adotada para que
essa sinergia entre biodiversidade e empreendedorismo fosse mais intensamente
promovida. Em vez de insistir na necessidade de aplicar recursos fiscais tradicio-
nais (acrescidos de receitas obtidas com a bioprospeco) na manuteno e ex-
panso das unidades de conservao, no seria o caso de comear a taxar atividades
que contribuem para a eroso da biodiversidade e investir os recursos assim arre-
cadados na promoo de um empreendedorismo dirigido ao melhor aproveita-
mento dos trs Bs? Uma reforma tributria no deveria contemplar ecotaxas
de combate eroso da biodiversidade, e o uso dessa arrecadao em novos
programas de fomento do empreendedorismo, principalmente em regies rurais
com atrativos que possam favorecer uma simbiose entre conservao da
biodiversidade e dinamizao econmica?
Nada disso poder ser conseguido em curto prazo, pois a sociedade brasi-
leira no parece estar propensa a aceitar ecotaxas sobre os agroqumicos, sobre a
expanso urbana ou sobre a venda de iates. Menos ainda est ela preparada para
se dotar das instituies necessrias promoo das formas de empreendedorismo
rural que possam aproveitar a biodiversidade de forma sustentvel. Mas para que
essas coisas venham um dia a acontecer, absolutamente necessrio que se come-
ce a superar a insipincia do pensamento estratgico sobre o desenvolvimento
sustentvel, seja na escolha de objetivos, como sobretudo na definio dos
meios de atingi-los.
O Ministrio do Meio Ambiente (MMA), por meio de sua Secretaria de
Biodiversidade e Florestas, tem promovido diversos eventos para implantar a

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Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) em nvel nacional. Alm de work-

shops para definir as reas e as aes prioritrias, tambm est em curso uma
consulta nacional, abrangendo os setores pblico e privado, com o intuito de
subsidiar a elaborao da estratgia nacional para a conservao da biodiversidade,
atividade definida como prioritria na ltima Conferncia das Partes da CDB. E
essas duas iniciativas j apontam algumas prioridades para trs biomas: Caatinga,
Cerrado/Pantanal, e Floresta Atlntica/Campos Sulinos (9). Mas, infelizmente,
enorme a distncia entre essas listas de boas intenes e a conscincia coletiva
sobre a necessidade de conservar a biodiversidade, como evidencia o caso da
Caatinga, para mencionar apenas um exemplo.
A estratgia de desenvolvimento rural aqui proposta certamente poder
dar incio a uma reverso desse quadro se as articulaes intermunicipais servi-
rem para legitimar, institucionalizar e consolidar o processo de Zoneamento
Ecolgico-Econmico (ZEE) iniciado pela extinta Secretaria de Assuntos Estra-
tgicos da Presidncia da Repblica, e que continua a ser elaborado pela Secreta-
ria de Desenvolvimento Sustentvel do MMA. O ZEE um instrumento de ges-
to que se prope no s a levantar o conhecimento cientfico disponvel, mas
tambm, e de forma relevante, estabelecer a participao sistemtica dos agentes
sociais que atuam na meso-regio. Desta forma, o ZEE, mais do que um estudo
das condies fsicas e scio-econmicas da regio, um instrumento de ne-
gociao e de ajuste entre as diversas vises locais de desenvolvimento.

Empurro
O que mais faz falta um arranjo institucional que ajude articulaes
intermunicipais a diagnosticar os principais problemas rurais de suas respectivas
micro-regies, planejar aes de desenvolvimento integrado, e captar os recursos
necessrios sua execuo. Trata-se de encorajar os municpios rurais a se asso-
ciarem com o objetivo de valorizar o territrio que compartilham, fornecendo s
associaes os meios necessrios ao desencadeamento do processo. Ou seja, o
papel dos governos federal e estaduais deve ser o de estimular iniciativas que no
futuro podero ser autofinanciadas, mas que dificilmente surgiro, ou demora-
ro muito para surgir, se no houver o indispensvel empurro inicial.
No se trata, contudo, de propor uma simples transferncia de recursos a
articulaes intermunicipais. A idia que essa ajuda da coletividade ao plane-
jamento de aes locais de desenvolvimento rural tenha o carter de uma
contrapartida a determinados compromissos que devero ser assumidos por es-
sas articulaes. Ou seja, a participao do governo federal deve ser de natureza
contratual e no pode se restringir a um repasse de recursos financeiros.
Nas fases de diagnstico e planejamento, a ajuda governamental poder
at ser mais efetiva se envolver uma alocao temporria de recursos humanos
com a capacitao necessria. Por exemplo, financiando grupos de estudos de

ESTUDOS AVANADOS 15 (43), 2001 111

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universidades e de outros centros de pesquisa, para auxiliarem as articulaes

intermunicipais, estabelecendo contratos de financiamento apenas com aquelas
que apresentarem os melhores projetos. O carter necessariamente seletivo deste
tipo de arranjo deve ter como referncia a qualidade dos planos de desenvolvi-
mento apresentados, e no por qualquer outro critrio prvio anlise dos planos.
Em outras palavras, o que se prope aqui o surgimento de um contrato
territorial de desenvolvimento (CTD) a ser firmado com articulaes intermu-
nicipais cujos planos micro-regionais de desenvolvimento rural sejam selecionados
por instncias competentes.

Alternativa estratgica
A redemocratizao fez amadurecer dois projetos para o campo que agora
colocam a sociedade brasileira diante de uma incmoda alternativa estratgica. O
primeiro, de carter setorial, visa maximizar a competitividade do chamado
agribusiness. Por conseqncia, a misso de seu segmento primrio formado
pela agricultura, pecuria, silvicultura e pesca a de minimizar custos de pro-
duo e transao de gneros e matrias-primas que so transferidos para o se-
gundo elo da cadeia, formado por indstrias de transformao, exportadores,
atacadistas ou centrais de compras das redes de varejo. A corrida tecnolgica
exigida por essa necessria reduo de custos impe uma especializao das fa-
zendas, que logo torna redundante a maior parte da mo-de-obra no qualifica-
da. Como os outros segmentos do agribusiness s podem empregar minscula
parcela desse imenso excedente de fora de trabalho, sua absoro e incluso
ficam por conta dos outros setores da economia e de outros grupos sociais.
Os defensores mais convictos desse projeto estimam que fatalmente 15%
da populao brasileira dever sair do campo nas prximas dcadas. Por mais
esquisita que seja essa conta, o sentido do recado bvio: a maximizao da
competitividade do agronegcio brasileiro no comporta a permanncia de 18
milhes de ocupados nas atividades de seu segmento primrio (segundo o Censo
de 1995-96). Vo ter que cair fora do segmento dois teros desses efetivos. Para
que isso no cause aumento exponencial do desemprego, conta-se com modera-
da modernizao tecnolgica e lenta diversificao interna nas demais indstrias
e servios. Prev-se que essa estratgia faria o Brasil chegar em 2020 com uma
renda per capita superior de Portugal de hoje, e significativa reduo do nme-
ro de pobres.
O outro projeto visa maximizar as oportunidades de desenvolvimento hu-
mano em todas as meso-regies rurais do imenso territrio brasileiro, e no maior
nmero possvel de suas micro-regies rurais. Por isso, em vez de a especializao
devoradora de postos de trabalho, pretende diversificar as economias locais, a
comear pela prpria agropecuria. Procura aquele tipo de dinmica rural que
resulta da diversidade multi-setorial, fenmeno que costuma ser inviabilizado

112 ESTUDOS AVANADOS 15 (43), 2001

 O B RASIL RURAL A INDA N O ENCONTROU S EU E IXO DE D ESENVOLVIMENTO

pela especializao produtiva do setor primrio. A simbiose dos sistemas

policultores com criao de pequenos animais e pecuria de leite muito melhor
que a monotonia de ilhas de monoculturas cercadas de pastagens extensivas por
todos os lados. Tambm em termos de salubridade e de meio ambiente duas
das principais vantagens competitivas do sculo XXI esta agrodiversidade
infinitamente superior especializao.
O que os proponentes do segundo projeto mais valorizam a dinmica
criada por famlias que vo se tornando tanto mais pluriativas quanto mais au-
menta a produtividade do trabalho agropecurio. Muitos dos parentes que dei-
xam o setor tendem a se tornar empreendedores nas cercanias. E muitos dos que
emigraram acabam voltando para utilizar a propriedade agrcola paterna como
retaguarda e trampolim na montagem de novos negcios nas proximidades.
Ao mesmo tempo em que reduz a marcha da inevitvel queda da popula-
o ativa no setor agropecurio, a pluriatividade favorece a industrializao difusa
e a descentralizao de servios sociais, de servios para empresas, e vrios tipos
de servios pessoais. Como conseqncia, h absoro local da sobra de braos,
o que alivia os outros mercados de trabalho dos setores secundrio e tercirio das
regies metropolitanas, aglomeraes, e centros urbanos, permitindo que o pas
acelere a adoo de inovaes tecnolgicas sem temor de desemprego explosivo.
Com esta alternativa, o Brasil ter mais chances de ser uma potncia econmica
slida e moderna por volta de 2020, atingindo um ndice de desenvolvimento
humano comparvel ao da Espanha de hoje, com forte reduo da pobreza.
Desde a eleio de Tancredo Neves, o nico governo que optou exclusiva-
mente pela primeira estratgia foi o de Collor. Os demais fizeram composies
hesitantes, incluindo partes dos dois projetos em suas polticas. O pice desse
hibridismo est ocorrendo no segundo mandato de FHC, com a convivncia
pacfica de dois ministrios incumbidos dos assuntos do campo: o tradicional
Ministrio da Agricultura e o novssimo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(criado como Ministrio do Desenvolvimento Rural, mas que em pouco tempo
foi misteriosamente rebatizado).
altamente improvvel que essa ambivalncia estratgica desaparea em
2003. Por isso, a atitude mais construtiva promover desde j um entendimento
racional e sistemtico entre as lideranas dos dois projetos no mbito do Conse-
lho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel. Em vez de deixar o gover-
no navegar ao sabor dos ventos soprados pelos dois conjuntos de grupos de
presso e seus respectivos lobbies, o papel do CNDRS deve ser justamente o de
promover uma eficaz concertao entre eles. No conseguir coloc-los numa
mesma orquestra, mas poder ajud-los a evitar as disputas mais nocivas e investir
nas questes que permitem sinergias.

ESTUDOS AVANADOS 15 (43), 2001 113

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Notas
1 A ntegra desse texto est disponvel no portal www.nead.gov.br.
2 fundamental que se consulte sobre este assunto o segundo captulo do recente livro
de Jane Jacobs, A natureza das economias, So Paulo, Beca, 2001.
3 Ver, sobre este assunto, o excelente livro organizado por Edson Tefilo (2001).
4 Pelos alunos de ps-graduao da USP participantes da pesquisa que deu origem ao
texto O Brasil rural precisa de uma estratgia de desenvolvimento. Ver Veiga et al.,
2001.
5 Ver Igliori, 2001.
6 Questo que acaba de receber a importante contribuio esclarecedora de Kenney
(2000), como relatou Sachs (2001).
7 Pelo menos esta uma das principais lies que podem ser tiradas da heterognea
experincia dos 380 clusters dos EUA.
8 Ver o captulo 3 de Sachs (2000): Towards a modern biomass-based civilization, p.
69-78.
9 Uma sntese desse esforo est no trabalho de Cristina Maria do A. Azevedo, Quais
so, do ponto de vista da conservao da biodiversidade, as medidas prioritrias para o
estabelecimento de estratgias para o desenvolvimento rural?, So Paulo, fevereiro
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